C-664-09

    Sentencia  C-664-09   

COSA   JUZGADA  CONSTITUCIONAL-                                    Inexistencia   

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA EN IMPUESTO AL  CONSUMO   DE   CIGARRILLOS   Y   TABACO   ELABORADO-No  se  vulnera  por omisión de  actualización   de   la  base  gravable/PRINCIPIO  DE  EQUIDAD   TRIBUTARIA   EN   IMPUESTO   AL   CONSUMO   DE  CIGARRILLOS  Y  TABACO  ELABORADO-No  se vulnera  por  omisión  de  actualización  de  los  precios  de las  cajetillas de cigarrillos y tabaco   

Si  bien  el  Legislador pretendió crear dos  categorías  distintas  para  efectos  del  cobro  del  impuesto  de  consumo de  cigarrillos  y  tabaco,  las  cuales se edificarían con base en el criterio del  precio   de   las  cajetillas  en  el  mercado:  en  la  primera  categoría  se  encontrarían  las  cajetillas  cuyo  valor  no  excediera  los  $2.000, y en la  segunda  las  que superaran ese monto, de donde el impuesto al consumo variaría  de  acuerdo  con la categoría a la que perteneciera un producto específico, lo  que  indica  que  lo  coherente  habría  sido  que en el parágrafo tercero del  artículo  se ordenara tanto la actualización de las tarifas como la de la base  gravable.  Sin  embargo, por un error de técnica legislativa se habría omitido  ordenar  esta  actualización de la base gravable, inadvertencia que acarrea que  el  impuesto  al  consumo  sobre los cigarrillos y el tabaco  aparezca como  incongruente,  puesto  que  la  distinción  establecida  por  el Congreso de la  República  para efecto del cobro del impuesto tiende a desaparecer por causa de  la  inflación,  de  tal  manera que todas las cajetillas terminarán pagando el  mismo  impuesto  al  consumo,  que  generará, que la carga tributaria sobre las  cajetillas  de  menor valor sea mayor que la que soportarán las cajetillas más  costosas.  Empero,  de lo anterior no se deduce una afectación manifiesta   del  principio  de equidad, ni que esa vulneración se irradie sobre el conjunto  del  sistema tributario y de la sociedad, condición necesaria para que se pueda  establecer  la  vulneración  del  principio  de  equidad  tributaria.  Además,  independientemente  de  las  razones  que  motivaron  su  decisión, en el texto  aprobado  por el Legislador no se determinó que también debía actualizarse el  precio  de  diferenciación  para  efectos  del  cobro  de  las tarifas sobre el  impuesto  al  consumo  de  los  productos  del  tabaco  elaborado  y dado que la  voluntad  real  del  Legislador  se  materializa  a  través  de  las normas que  aprueba,  ha  de  entenderse  que  la  voluntad  del Legislador fue la de que la  diferenciación    entre   las   tarifas   desapareciera   con   el   paso   del  tiempo.   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD-Función  no  orientada  a  determinar  la  eficacia  o  no  de  una  norma   

Múltiples  son  los  factores  que  pueden  conducir  a  que  una  norma  jurídica deje de operar en la práctica o deje de  producir  los  efectos  que se perseguía obtener con ella. Sin embargo, ello no  implica  que  la  norma  deba ser declarada inconstitucional. El juicio sobre la  validez  constitucional  de  una  disposición  jurídica  es  muy diferente del  análisis  acerca  de  la eficacia real que tenga la misma norma en la sociedad.  Estos  dos  exámenes  tienen  objetivos  distintos  y  se  fundan en diferentes  criterios.   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONTROL             DE  CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia  sobre  aspectos  de  conveniencia u oportunidad   

LIBERTAD  DE  CONFIGURACION  LEGISLATIVA  EN  MATERIA    TRIBUTARIA-Creación,   modificación   y  supresión   de   beneficios  tributarios/LIBERTAD  DE  CONFIGURACION      LEGISLATIVA      EN      MATERIA      TRIBUTARIA-Determinación  de  elementos/LIBERTAD  DE  CONFIGURACION      LEGISLATIVA      EN      MATERIA      TRIBUTARIA-Límites   

SISTEMA      TRIBUTARIO-Principios   

El constituyente ha determinado los principios  con  arreglo  a  los  cuales  debe  regularse el sistema tributario.  Tales  principios  son,  por una parte, los de legalidad, certeza e irretroactividad y,  por otra, los de equidad, eficiencia y progresividad.   

PRINCIPIO     DE     LEGALIDAD     DEL  TRIBUTO-Significado   

De acuerdo con el principio de legalidad, todo  tributo  requiere  de  una  ley  previa  que lo establezca y la competencia para  imponerlo  radica  en  el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos  municipales como órganos de representación popular.   

PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Significado   

En  virtud del principio de certeza, la norma  que  establece  el  impuesto  debe  fijar el sujeto activo, el sujeto pasivo, el  hecho generador, la base gravable y la tarifa.   

PRINCIPIO    DE    IRRETROACTIVIDAD   DEL  TRIBUTO-Significado   

En  razón del principio de irretroactividad,  la  ley que impone un impuesto no puede aplicarse a hechos generadores ocurridos  antes de su vigencia.   

PRINCIPIO  DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Concepto/PRINCIPIO      DE     EQUIDAD  TRIBUTARIA-Proscribe    tratamientos    tributarios  diferenciados   injustificados/PRINCIPIO  DE  EQUIDAD  VERTICAL     DEL    TRIBUTO-Significado/PRINCIPIO    DE    EQUIDAD   HORIZONTAL   DEL   TRIBUTO-Significado   

El  principio  de  equidad  tributaria  es la  manifestación  del  derecho  fundamental  de igualdad en esa materia y por ello  proscribe   formulaciones   legales  que  establezcan  tratamientos  tributarios  diferenciados   injustificados   tanto   por  desconocer  el  mandato  de  igual  regulación  legal  cuando no hay razones para un tratamiento desigual, como por  desconocer  el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un  tratamiento  igual.  La Corte también ha diferenciado entre la equidad vertical  y  la  equidad horizontal y para la configuración teórica de esos conceptos ha  recurrido  al  principio  de  progresividad.  Así,  en  virtud  de  la  equidad  horizontal,  las  personas  con  capacidad  económica igual deben contribuir de  igual  manera mientras que, de acuerdo con la equidad vertical, las personas con  mayor capacidad económica deben contribuir en mayor medida.   

PRINCIPIO  DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Condiciones para que se configure su vulneración   

Para   que   una   norma   sea   declarada  inconstitucional  por  violación  del  principio  de equidad tributaria se debe  demostrar  que  la norma tiene un efecto inequitativo en el conjunto del sistema  tributario.  Es  decir,  no es suficiente con que la norma acusada aparezca como  inapropiada   o   inequitativa   en  sí  misma,  sino  que  se  exige  que  sus  consecuencias  tengan  la  virtualidad  de  transformar  la  identidad misma del  sistema  tributario  y  afecten la sociedad en general. Además, la vulneración  del principio de equidad tributaria debe ser manifiesta y clara.   

PRINCIPIO    DE    PROGRESIVIDAD    DEL  TRIBUTO-Concepto y alcance   

El  principio  de  progresividad  compensa la  insuficiencia  del  principio  de proporcionalidad en el sistema tributario pues  como  en  este  ámbito no basta con mantener en todos los niveles una relación  simplemente  porcentual  entre  la  capacidad  económica del contribuyente y el  monto  de los impuestos a su cargo, el constituyente ha superado esa deficiencia  disponiendo  que  quienes  tienen  mayor  patrimonio y perciben mayores ingresos  aporten  en  mayor  proporción  al  financiamiento de los gastos del Estado; es  decir,  se  trata  de  que  la carga tributaria sea mayor entre mayores sean los  ingresos y el patrimonio del contribuyente.   

PRINCIPIO     DE     EFICIENCIA     DEL  TRIBUTO-Significado   

El  principio  de eficiencia implica que debe  existir  una  relación  de  equilibrio  entre los costos que la administración  debe  asumir  para  el  recaudo del tributo y las sumas recaudadas, es decir, se  trata de generar el mayor recaudo al menor costo.    

IMPUESTO  AL  CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO  ELABORADO-Antecedentes    legislativos/IMPUESTO  AL  CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO-Base  gravable y tarifa/IMPUESTO AL CONSUMO  DE  CIGARRILLOS  Y  TABACO ELABORADO-Determinación por  precio de las cajetillas   

ACCION        PUBLICA        DE  INCONSTITUCIONALIDAD-No es la vía para la corrección  de   errores   legislativos   que   no  constituyan  por  si  mismos  vicios  de  inconstitucionalidad   

AUTONOMIA    LEGISLATIVA    EN    MATERIA  TRIBUTARIA-Alcance   

SISTEMA      TRIBUTARIO-Principios  que  lo  rigen/PRINCIPIOS  DEL  SISTEMA  TRIBUTARIO-Se predican del sistema tributario  en su conjunto   

   

Los principios que rigen el sistema tributario  son,  de  una  parte,  los  de  legalidad, certeza e irretroactividad y, de otra  parte,  los de equidad, eficiencia y progresividad. Tales principios constituyen  los  parámetros  para  determinar  la  legitimidad  del sistema tributario y se  predican   del   sistema   en   su   conjunto   y   no   de   un   impuesto   en  particular.   

IMPUESTO  AL  CONSUMO  DE CIGARRILLO Y TABACO  ELABORADO-Determinación por legislador   

OMISION      LEGISLATIVA-No toda omisión del legislador es inconstitucional   

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y ACTUALIZACION  DE  CIFRAS-Casos excepcionales en que la jurisprudencia  constitucional  ha  ordenado la actualización de cifras por encontrar omisiones  del    legislador    que    vulneran    derechos    fundamentales    o    normas  constitucionales   

Referencia: expediente D-7642  

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra el  artículo  211 de la Ley 223 de 1995, “Por la cual se  expiden   normas   sobre   racionalización   tributaria   y   se  dictan  otras  disposiciones”,     modificado    por  el  artículo  76  de  la  Ley  1111  de  2006,   “Por   la  cual  se  modifica  el  estatuto  tributario  de  los  impuestos  administrados  por  la Dirección de Impuestos y  Aduanas Nacionales.”   

Demandante:   Andrea   Carolina   Guevara  Rojas   

Magistrado Ponente:  

Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Bogotá,  D.  C., veintidós (22) de septiembre de dos mil  nueve (2009).   

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámites   establecidos   en   el   Decreto   2067   de   1991,   profiere   la  siguiente   

SENTENCIA   

     

I. ANTECEDENTES     

La ciudadana Andrea Carolina Guevara Rojas, en  ejercicio  de  la  acción  pública  de inconstitucionalidad, presentó demanda  contra  el  artículo  211 de la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 76  de  la  Ley  1111  de  2006,  a  la  cual le correspondió el expediente D-7642.   

Por cumplir con las exigencias establecidas en  el  Decreto  2067  de  1991, mediante Auto del  doce  (12)  de  marzo  de dos mil nueve (2009), fue admitida la  demanda por este despacho.   

En  consecuencia, para efectos de permitir la  intervención  ciudadana,  se  dispuso  fijar en lista el presente proceso en la  Secretaría  General  de  la  Corte  por  el  término  de  diez  (10)  días y,  simultáneamente,  correr  traslado  del  expediente al Procurador General de la  Nación  para  que  rindiera el concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso  comunicar  la  iniciación del presente proceso al Presidente de la República y  al  Presidente  del  Congreso  conforme a lo dispuesto en el artículo 244 de la  Constitución,  así  como al Ministerio de la Protección Social, al Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo  Rural,  para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran directamente o a  través  de  apoderado  escogido  para  el  efecto  dentro  de  este  proceso de  constitucionalidad.   

Así mismo, se invitó a participar dentro de  este  proceso  a  las  Facultades  de  Derecho de las Universidades Externado de  Colombia,  de  los  Andes,  Javeriana,  Rosario,  Eafit e Icesi, al igual que al  Presidente  de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano  de  Derecho  Tributario,  a  la  Federación  Nacional  de Productores de Tabaco  –  Fedetabaco,  y  a  la  Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.   

Cumplidos  los  trámites  constitucionales y  legales  propios  de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional  procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.   

II. NORMAS  DEMANDADAS  

A  continuación  se  transcribe el texto del  artículo  demandado,  acorde  con  las  modificaciones introducidas mediante el  artículo  76  de  la Ley 1111 de 2006,  publicada en el Diario Oficial No.  46.494 del veintisiete (27) de diciembre de dos mil seis (2006):   

“ARTÍCULO  76.  Modifícanse  los  artículos  189,                       190,                       210               y               211               y               213 de la Ley 223 de 1995, los cuales quedan así:   

“Impuesto  al  Consumo  de  cigarrillos y  tabaco elaborado.   

“(…)  

“Artículo  211.   Tarifas.  A  partir  del  1o  de  enero  del año 2007, las tarifas al impuesto al consumo de  cigarrillos y tabaco elaborado, serán las siguientes:   

“1. Para los cigarrillos, tabacos, cigarros  y  cigarritos  cuyo  precio  de venta al público sea hasta $2.000 será de $400  por    cada    cajetilla    de    20   unidades   o   proporcionalmente   a   su  contenido.   

“2. Para los cigarrillos, tabacos, cigarros  y  cigarritos  cuyo precio de venta al público sea superior a 2.000 pesos será  de   $800   por   cada  cajetilla  de  20  unidades  o  proporcionalmente  a  su  contenido.   

“PARÁGRAFO  1o.  Dentro de las anteriores  tarifas  se  encuentra incorporado el impuesto con destino al deporte creado por  la  Ley  30/71,  en  un  porcentaje  del 16% del valor liquidado por concepto de  impuesto al consumo.   

“PARÁGRAFO    2o.   La   tarifa   por  cada  gramo de picadura rapé  o chinú será de $30.   

“PARÁGRAFO   3o.   Las   tarifas  aquí  señaladas  se  actualizarán  anualmente  en  el  porcentaje de crecimiento del  precio  al  consumidor  final  de  estos productos, certificados por el DANE. La  Dirección  de  Apoyo  Fiscal  del  Ministerio  de  Hacienda y Crédito Público  certificará  y  publicará  antes  del  1o  de  enero de cada año, las tarifas  actualizadas,  en todo caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación  causada.   

“PARÁGRAFO  4o.  Para  estos  efectos  se  tendrán  en  cuenta los precios vigentes en el mercado correspondientes al año  2006.”             (en cursiva la norma demandada)   

III. DEMANDA  

La  ciudadana  Andrea  Carolina Guevara Rojas  demandó  la  norma  de  la  referencia,  por  considerar  que  desconocía  los  artículos  1º,  95.9,  338 y 363 de la Constitución Nacional. Solicita a esta  Corporación  declarar  la inexequibilidad total del artículo o, en su defecto,  declarar  exequible  la expresión “$2000 pesos”, contenida en los numerales  1  y  2,  en  el  entendido  de que dicho parámetro o umbral debe ser objeto de  actualización  en  las condiciones previstas en el parágrafo tercero del mismo  artículo  211  de  la  Ley  223  de  1995,  según  el  texto modificado por el  artículo 76 de la Ley 1111 de 2006.   

En primer lugar, la demandante señala que en  una  ocasión  anterior  había  demandado  la  misma disposición, y que, en la  sentencia  C-1066  de 2008, la Corte Constitucional decidió declararse inhibida  para fallar, por ineptitud sustantiva de la demanda.   

A  continuación,  manifiesta que “al menos  desde  la  expedición  de la Ley 14 de 1983, se habían previsto dos mecanismos  diferentes  para la determinación  del impuesto al consumo de cigarrillo y  tabaco,   según   si   se   trataba   de   tabaco  de  producción  nacional  o  extranjera…”   La   Ley   223  de  1995  continuó  con  este  mecanismo  de  diferenciación   de   la   base   entre  cigarrillos  o  tabacos  nacionales  o  extranjeros,  aun  cuando  el  resultado  fue  el  de que se “estableciera una  ventaja  tributaria  a favor de cigarrillos y tabacos importados frente a los de  producción nacional.”.   

Precisa  que la Ley 1111 de 2006 conservó la  política   de  diferenciación  de  la  base  impositiva  aunque  modificó  el  mecanismo,  con  el  objeto  de  corregir  la  ventaja  creada  a  favor  de los  cigarrillos  y tabacos importados. Al respecto expresa que “el artículo 76 de  la  Ley (…) dejó de lado el mecanismo de diferenciación de la base según la  procedencia  (…)  y  lo  remplazó  por  un  mecanismo  de diferenciación que  buscaba  tener  un  referente  más  real  (el precio de los bienes gravados) en  procura de una mayor equidad.”   

Indica  que la redacción de la norma, según  la  cual  la tarifa se incrementará de acuerdo con el porcentaje de crecimiento  del  precio  al  consumidor, mientras que el umbral de $ 2000 pesos permanecerá  estático,  acarrea  que  la  diferenciación  tributaria  tienda  a desaparecer  debido  a  la inflación. Dice al respecto que “el precio de los tabacos y los  cigarrillos  se  va incrementando poco a poco, por el paso del tiempo, de manera  que  las cajetillas que hoy tienen un precio de venta al público inferior a los  2.000  pesos,  se  irán  desplazando  hacia el lado superior del umbral, con lo  cual  el  impuesto  se  duplica  en términos absolutos al pasar de 400 pesos de  2006  (recuérdese  que  esta cifra si se actualiza) a 800 pesos (de 2006) hasta  que  no  haya  ninguna  cajetilla  de  20  tabacos y cigarrillos cuyo precio sea  inferior a los 2.000 pesos.”   

Agrega,  entonces,  que  el  efecto  de  la  inflación  sobre  el  precio de los productos acarreará una distorsión enorme  en  la  relación  entre  el  porcentaje que representa la tarifa y el valor que  recibe  el productor de los tabacos o cigarrillos, por cuanto el precio de venta  al  público incluye el valor del bien más el valor del impuesto.  En este  sentido,  enfatizó  que  los  productores  de  tabaco y cigarrillos económicos  quedarán  expuestos  a  un  mayor  esfuerzo  tributario. Asegura que este mayor  esfuerzo  “redunda en una dificultad clara para el desarrollo de una actividad  lícita  generadora  de  condiciones de desarrollo y en el detrimento del empleo  en  la  mayoría  de  municipios  del  Departamento  de  Santander y en otros 30  municipios  del  territorio  nacional  en  departamentos  como  Huila, Valle del  Cauca, Boyacá, Guajira, Sucre y Bolívar.”   

Por  todo lo anterior, considera que la norma  acusada  vulnera los arts. 1°, 95.9, 338 y 363 de la Constitución. Al respecto  expone  que  la  vulneración de los arts. 95.9 y 363 de la Carta resulta de que  la  norma “incorpora rasgos bajo los cuales el impuesto al consumo de tabaco y  cigarrillos  se torna injusto e inequitativo.” Reitera que, por lo menos desde  1983,   el   Legislador  había  introducido  criterios  de  diferenciación  en  relación  con  las  tarifas  al  consumo  del tabaco y el cigarrillo, y que era  claro   que   el  propósito  del  Legislador  era  preservar  ese  criterio  de  distinción.  Advierte  que  la  norma acusada, “en lugar de diferenciar entre  tabacos  y  cigarrillos  nacionales  e  importados,  introdujo  el  criterio  de  distinción  según precio de mercado, lo cual es mucho más técnico y adecuado  frente  a  los  compromisos  internacionales  adquiridos  por  Colombia en   materia de libre comercio y comercio internacional.”   

Añade que el nuevo criterio es “consistente  con  la  noción  de  la  equidad  vertical”,  pues diferencia entre tabacos y  cigarrillos  “económicos”   y “costosos”, con lo cual logra “una  distribución  equitativa  de  las  cargas  tributarias  según  la capacidad de  aporte  de  los  sujetos consumidores de los bienes gravados.” Sin embargo, la  redacción  final  de  la  norma  genera  al  final de cuentas una situación de  inequidad,  porque ella misma conlleva a que se elimine el factor de equidad que  había  previsto  expresamente  en  desarrollo de una tradición que se extiende  por  25  años o más. Y si bien considera que el Legislador puede modificar las  normas  y  hacerlas  más o menos equitativas para obtener diferentes objetivos,  encuentra  que  resulta  contrario a la Carta que “la norma contenga un factor  de  equidad destinado a desaparecer no como resultado expreso de la voluntad del  legislador  sino  como consecuencia de un fenómeno ajeno al tipo normativo como  lo es la inflación.”   

De esta forma, para la demandante, la norma es  inequitativa  por  cuanto,  al ser el valor de $ 2000 pesos estático, el factor  de  equidad  que  ella  misma contempla tiende necesariamente a desaparecer, sin  que  el  legislador  haya expresado su voluntad sobre este efecto causado por la  inflación.  Del  mismo  modo,  considera  que  la norma vulnera el principio de  equidad  porque  la  omisión  en  que  incurrió  el  Legislador  “conduce al  sacrificio  de  algunos  contribuyentes  (específicamente  quienes  producen  o  comercializan  productos  cuyo precio se aproxima al umbral) en la medida en que  los  arroja  a  un  incremento de la tarifa que excede manifiestamente todos los  parámetros  de  razonabilidad”. Así, expone un ejemplo del que se deriva que  algunos  productos pueden pasar de tener una tarifa del 26.67% a una del 72.73%,  “lo  cual  resulta  inexequible por ser excesivo.” Luego, menciona que   esa  nueva  tarifa  difícilmente  puede ser trasladada a los consumidores en el  precio,   razón  por  la cual los productores y comercializadores terminan  asumiendo  las  pérdidas.  Acota  que  esta  situación se remediaría “si el  umbral  se actualizara de la misma manera en que se actualizan las tarifas, pues  se    mantendría    siempre    la    proporción    del   gravamen   sobre   el  bien.”   

Por  eso,  concluye  acerca  de  este  cargo:   

“En  estas  condiciones,  la  expresión  acusada  vulnera  los  artículos  95.9  y  363  de  la Constitución (i) porque  conduce  a  la desaparición práctica de un mecanismo que de manera específica  había  previsto  el legislador para dotar de condiciones de equidad al impuesto  sobre  el  consumo  de  cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos sin que ello  sea  producto  de la voluntad del legislador sino resultado de la inflación, la  cual   es  ajena  al  tipo  normativo;  y  (ii)  porque  conduce  al  incremento  desproporcionado  de la tarifa a cargo de los productores y comercializadores de  tabacos y cigarrillos ubicados en la parte inferior del umbral.”   

En el segundo cargo indica que la disposición  acusada  desconoce  el  artículo  1º  de la Carta Política, que establece que  Colombia  es  un  Estado de Derecho. En este sentido, enfatizó que en un Estado  Social  de Derecho las normas jurídicas existen para regular situaciones reales  y  ser  aplicadas.  En este caso, afirma,  la norma acusada está destinada  necesariamente a ser inaplicada, por causa de la inflación.   

Agrega  que  el  deber  del  legislador  de  “establecer  normas que tengan la potestad de regular situaciones reales” es  más   importante   “cuando   se   introduce  o  se  conserva  un  tratamiento  diferencial,  pues  se  parte  del hecho de que la realidad aconseja que alguien  sea  tratado  de manera diferente (en esta ocasión, por razones de equidad).”  Afirma  que  el  Congreso  puede  limitar  el  tiempo  durante  el cual un trato  diferencial   ha  de  aplicarse,  pero  que  esa  decisión  debe  ser  clara  y  manifiesta.  Por  esta  razón,  es  inadmisible que “la vigencia de ese trato  diferencial  no  quede expresamente prevista en la ley sino que sea resultado de  un factor externo como la inflación”.   

Finalmente,  en su  tercer cargo la  actora  indica  que  la disposición acusada contraría el art. 338 de la Carta,  que  establece  el principio de legalidad de los impuestos. Al respecto menciona  que  la  Corte  ha  indicado,  en  su  sentencia  C-114  de 2006, que uno de los  elementos  de  la  legalidad  del  tributo  es la certeza sobre los alcances del  mismo,   y  que  él  es  vulnerado  cuando  una  norma  “introduce  elementos  particularmente  vagos  u oscuros, que hacen imposible determinar el alcance del  tributo.”   

En  este  sentido,  considera  que  la  norma  acusada  presenta  una  “situación  clara  de  indeterminación  del impuesto  “dado  que  la  inflación es un fenómeno incierto, de manera que la norma no  permite  establecer cuándo un cierto bien debe pasar de la tarifa inferior a la  posterior”.  De  esta  forma, los contribuyentes no tienen certeza de si “el  año  siguiente  va[n] a quedar sujetos a la tarifa inferior o a la superior”,  por  cuanto  la  inflación puede incidir en el precio del producto haciendo que  valga  más  o  menos  de $ 2.000 pesos. Por esta razón, a su parecer, la norma  transgrede  el  artículo  338  de  la  Constitución,  pues  contiene un factor  manifiesto de indeterminación.   

Con base en los argumentos expuestos, asegura  que  la  demanda  reúne  los  requisitos  de  admisibilidad  que exige la Corte  Constitucional,  por  cuanto  presenta argumentos ciertos, claros, específicos,  directos y suficientes.   

Para  terminar,  manifiesta  que  no  puede  considerarse  que  el  texto del artículo demandado “responde a un propósito  deliberado  del  legislador  de  dar  cumplimiento a lo previsto en los tratados  internacionales  suscritos  por  Colombia  en  materia  de control al consumo de  tabaco.” Sobre este punto  expresa:   

“En   efecto,   (i)   los  antecedentes  legislativos  demuestran  que  desde  hace más de 25 años existe una política  expresa  del legislador de incorporar un método de distinción (bien por origen  o  por  precio)  entre  dos  tipos diferentes de tabaco y de cigarrillo; (ii) no  existe  referencia  alguna  en  la ley o en los antecedentes que permita deducir  que  efectivamente  había  en  el  legislador  un  deseo de poner fin de manera  paulatina  a  la  política  adoptada desde hace más de 25 años; (iii) en todo  caso,  la  situación  existente  (tarifa variable según índice de precios con  umbral  variable)  es  inexequible  por las razones expuestas; (iv) los tratados  internacionales  en  materia  de  control  de  consumo  al tabaco no disponen de  manera  alguna  que los países deben adoptar normas tributarias manifiestamente  injustas;  (v)  así  como  hay  tratados  en  materia  de control al consumo de  tabaco,  también  los  hay  en  materia de protección del mercado laboral y en  materia de desarrollo agrícola.”    

IV. INTERVENCIONES  

1.    Ministerio    de   la   Protección  Social   

Luz  Nubia  Gutiérrez  Rueda,  apoderada del  Ministerio  de la Protección Social, intervino en el proceso para solicitarle a  la   Corte   que   se  declarara  inhibida  para  pronunciarse  respecto  de  la  disposición    demandada,    por    ineptitud   sustantiva   de   la   demanda.  Subsidiariamente,   solicitó   que   fuera   declarada   exequible   la   norma  demandada.   

Inicia su intervención indicando que la norma  acusada  ha  sido  demandada  en  tres  ocasiones diferentes. En dos de ellas se  declaró  su  constitucionalidad,  por   los cargos analizados –  en  las  sentencias  C-809 de 2007 y  C-908  de  2007.  En  la  tercera,  a través de la Sentencia C-1066 de 2008, la  Corte   se  inhibió  para  fallar  por  ineptitud  sustantiva  de  la  demanda.   

Manifiesta que la acusación esbozada en esta  oportunidad  es la misma que se esgrimió en la demanda ante la cual la Corte se  inhibió  de pronunciarse, ya que en ambas se reclama “la no actualización de  la  suma umbral”. Por ende, considera que la Corte también debería inhibirse  para  fallar  en  este  caso.  Así  mismo,  anota  que “el cargo se encuentra  fundado  en  una  interpretación de la norma, tema que no se contempló en esta  defensa,  pero  que  subyace a la misma y que no constituye argumento suficiente  para soportar un cargo”.   

Para   el  caso  en  que  la  Corte  decida  pronunciarse  de  fondo,  solicita  que  se declare la exequibilidad de la norma  acusada.  Expresa que la accionante persigue que la norma sea interpretada en el  sentido  de  que  el  valor de la cajetilla sea actualizado. Sin embargo, existe  otra  interpretación  posible,  cual es la de que “la norma no tuvo en cuenta  el  umbral como elemento de actualización sino que se refirió exclusivamente a  las  tarifas,  lo  cual es consistente con las medidas tendientes al control del  tabaco  y en especial las que surgen del convenio marco adoptado mediante la Ley  1109 de 2007 (…)”.   

Menciona que entre las obligaciones adoptadas  por  Colombia  a  través de la Ley mencionada se encuentra la de dictar medidas  relacionadas  con  los  precios  e  impuestos para reducir el consumo de tabaco.  Recalca  que  también  esta  Corporación,  al  pronunciarse  sobre el convenio  marco,  señaló  que  las  medidas  de  impuestos  y  precios  son herramientas  importantes para reducir el consumo de tabaco.   

2.   Ministerio   de  Hacienda  y  Crédito  Público   

Óscar Januario Bocanegra Ramírez, asesor del  Despacho  del  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público, intervino dentro del  presente  proceso  para  solicitarle a la Corte que declarara exequible la norma  demandada.   

En  primer  lugar, enfatizó que los cargos y  argumentos  formulados  por  la demandante son los mismos aducidos en la primera  demanda  de  inconstitucionalidad  previamente instaurada, que finalizó con una  sentencia  de inhibición por parte de esta Corporación. Dice que, al igual que  ahora,  en  aquella oportunidad la actora adujo que se vulneraban los principios  de  legalidad,  justicia y equidad tributaria, así como el principio del Estado  Social de Derecho.   

A continuación, indica que la jurisprudencia  de  esta Corporación ha sido enfática en reiterar que el legislador cuenta con  amplia  autonomía para definir los elementos de la obligación tributaria. Para  ello  remite  a la Sentencia C-876 de 2002. En este sentido, asegura que en este  caso  “el  umbral  de  $2000 pesos establecido (…) es un marco de referencia  fijado  autónomamente  por el  legislador para la determinación de uno de  los  componentes de la obligación, esto es, la tarifa.” Menciona también que  la  fijación  de  ese  marco  de  referencia  es  una  práctica  común  en el  legislador  y  que, en algunos casos, él “opta por el establecimiento o no de  su  actualización,  y  cuando  así lo decide hace mención expresa de ello.”   

Por lo tanto, asevera que “la actualización  o  no  de  determinados  factores  es  un  asunto  de  decisión  exclusiva  del  legislador.  En  ejercicio  de  su  amplio poder de configuración, que debe ser  establecido  de  manera  expresa  en  la  ley,  máxime  si  de  ello depende el  perfeccionamiento  de  una  obligación  tributaria  en  virtud del principio de  certeza y determinación.”   

En punto a la norma demandada, manifiesta que  ella   

“ordena  la  actualización de la tarifa,  guardando  silencio  frente  al  marco  de  referencia ($2.000), es decir que la  norma  demandada ordena expresamente, y sin lugar a equívocos, que lo que ha de  actualizarse  es  únicamente  la tarifa, mas no ningún otro elemento diferente  de ella, aun siendo determinante para su aplicación.   

“Esta   alternativa   asumida   por  el  legislador  puede  en  gracia  de discusión dar lugar a la alegada inamovilidad  del  marco  de  referencia  que  conduciría  a que todos los productos gravados  tributen  a  la  tarifa  más alta. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que este  efecto  per  se  no  sólo  no  contraría  principios constitucionales como los  expuestos  por  la demandante, sino que por el contrario: 1) Resulta consecuente  con  finalidades  extrafiscales  del  tributo,  dada la clase de producto que se  grava,  el tabaco, que es de aquellos frente a los cuales el Estado propende por  desestimular  su  consumo.  2)  Tiende  a  una materialización del principio de  equidad  horizontal,  ya  que  lo  que  se grava es el consumo de un producto en  consideración  al producto mismo, y no en consideración a quienes lo consumen;  y  3)  Obedece  a  políticas  del  Gobierno  Nacional  coherentes  con tratados  internacionales  suscritos por Colombia con la finalidad de disminuir el consumo  de   esta   clase   de   productos   por   la   vía   del   incremento  en  los  impuestos.   

“En  este  orden  de ideas, el legislador  podía  válidamente  determinar  la  no  actualización del marco de referencia  (…),   en   el  marco  de  la  amplia  autonomía  otorgada  a  éste  por  la  Constitución  Política,  razón  por  la  cual,  en  caso  de  que la H. Corte  Constitucional  decida  conocer  del fondo de los cargos formulados, se solicita  desestimar los mismos según lo anteriormente expuesto.”   

3.   Dirección   de  Impuestos  y  Aduanas  Nacionales   

Juan Carlos Guerrero Cárdenas, Subdirector de  Gestión  de  Representación  Externa  de  la Dirección de Impuestos y Aduanas  Nacionales,  envió  un escrito en el que afirmó que la Dirección se abstenía  de  emitir  el concepto técnico solicitado respecto a la norma demandada, “en  atención  a  que  las  competencias  legales  propias  de  la  DIAN no resultan  suficientes  para  ello  y  porque  eventualmente podríamos invadir órbitas de  competencia ajenas a la entidad.”   

4.   Instituto   Colombiano   de   Derecho  Tributario   

La  Presidenta  del  Instituto  Colombiano de  Derecho  Tributario, Lucy Cruz de Quiñones, presentó ante la Corte el concepto  aprobado  por  esa  institución, en el cual se solicita que la Corte declare la  exequibilidad de la disposición acusada.     

Con respecto al cargo de la demanda acerca de  la  presunta  violación  de  los  principios de justicia y equidad tributarias,  argumentó  que  los  beneficios  tributarios,  entre  los  que  se encuentra la  determinación  de  un  menor impuesto, se justifican constitucionalmente cuando  constituyen   un  imperativo  de  justicia  tributaria,  cuando  a  través  del  beneficio  se  pretende desarrollar una finalidad del Estado Social de Derecho o  cuando  el  Estado  interviene  en  la economía para incentivar una determinada  actividad  o  lograr un cierto fin. Remite para este punto a la Sentencia C-1060  de 2001.   

         

Enfatizó que en el caso objeto de estudio no  se  presenta  ninguna de esas circunstancias, razón por la cual “no se ve por  qué  el  legislador  debe establecer una diferenciación de trato tributario en  función  del  valor  de  una  cajetilla  de  cigarrillos”.  Por el contrario,  afirma,  “la  convicción  interna de la sociedad colombiana y los compromisos  internacionales   del   Estado,  claramente  indican  que  la  lucha  contra  el  tabaquismo  es  una  prioridad de la política de salud pública.” Menciona en  este  sentido la Ley 1109 de 2006, mediante la cual se aprobó el Convenio Marco  de la OMS para el control del tabaco.   

Así las cosas, en el concepto se concluye que  la  norma  demandada  “no  viola  el principio de equidad, y por el contrario,  reafirma   el   principio   de   generalidad  del  tributo  al  no  permitir  el  establecimiento   de   una   discriminación   que  no  resulta  justificada”.   

En  lo referente a la acusación acerca de la  violación  de  los principios que inspiran el Estado Social de Derecho, indicó  que,  en el ejercicio de su poder tributario, el legislador goza de “un margen  razonable  de  discrecionalidad,  según  el  cual  en  cualquier  momento puede  restringir  o eliminar un beneficio tributario, siempre que con ello no se viole  principios  tributarios  o  los  valores  imperantes  en  la  sociedad.” Anota  también  que  “[p]recisamente,  ese  poder tributario de configuración de la  norma  es  una  manifestación  del  Estado  de Derecho, por lo cual no se puede  decir  que  cuando  el legislador hace un uso razonable de dicha facultad, está  en contravía del principio mencionado.”   

A  continuación, asegura que la terminación  de   la   diferenciación  en  el  trato  impositivo  entre  las  cajetillas  de  cigarrillos,  de  acuerdo con su valor, “estaba prevista implícitamente en la  norma  desde  su  aprobación  en el Congreso Nacional, ya que al no permitir su  indexación   por   efectos   de   inflación,   era  previsible  que  el  trato  discriminatorio  se  terminara  en  el  curso  de  unos contados años”.    

Por  lo tanto, considera que la norma acusada  no  vulnera el Estado de Derecho y que, por el contrario “su determinación de  desincentivar  con  un impuesto el consumo de tabaco corresponde a una decisión  de política de salud pública.”   

5.     Universidad     Externado     de  Colombia   

El  Director  del Centro de Estudios Fiscales  (CEF)  del  Departamento  de  Derecho  Fiscal  de  la  Universidad  Externado de  Colombia,  Julio  Roberto Piza, participó en el proceso para solicitarle a esta  Corporación   que   declarara   la   inexequibilidad  de  la  norma  demandada.   

Después de referirse al principio de equidad  en  los  tributos,  contemplado  en  el  art.  363  de  la Constitución, pasa a  explicar  las  diferencias  entre  los  principios de equidad vertical y equidad  horizontal  en  materia  impositiva.  Así,  expresa  que  mientras  el  primero  persigue  dar  un  trato  desigual  a  los  desiguales,  con  lo cual realiza el  principio  de  progresividad, el segundo le asigna un trato igual a las personas  que  se encuentran en condiciones similares, con lo cual desarrolla el principio  de proporcionalidad.   

A  continuación  entra a considerar si en el  caso  del  impuesto  al consumo de cigarrillos y tabaco debe darse aplicación a  los   principios   de   equidad   vertical   y   de   progresividad.  Para  ello  diferencia   entre  los  impuestos  directos  y  los indirectos, siendo los  primeros  aquellos  que “gravan a la persona o empresa dependiendo de su nivel  de  riqueza  y  por  lo  tanto  de  su  capacidad contributiva, mientras que los  indirectos  son  los  que  gravan  de forma general a toda persona o empresa sin  atender a la capacidad contributiva”.   

Menciona  que la doctrina y la jurisprudencia  han  establecido  que  el  principio  de  progresividad  tributaria  se  predica  generalmente  de los impuestos directos, como el de la renta, el predial y el de  industria  y comercio. Sin embargo, aclara que la Corte también ha indicado que  esa  relación  no  es  absoluta.  Así,  expone  que  “se  deberá considerar  progresivo,   no   a  un  tributo  de  naturaleza  directa  sino  a  un  tributo  –   ya  sea  directo  o  indirecto  –  que consiga  mayores  recaudos  de  quienes  más tienen, con una carga fiscal total más que  proporcional  sobre  el  crecimiento  de  sus rentas o riquezas. En conclusión,  tanto  los  impuestos  de  tipo  directo, como los indirectos podrían soportar,  bajo este entendido, tarifas progresivas.”   

Asegura que una lectura exegética de la norma  demandada   permite   deducir    que   el   legislador   quiso  prever  una  progresividad  en  el impuesto al consumo de cigarrillo, pues “para efectos de  la  determinación  de  la  tarifa  aplicable  del  impuesto  al consumo, la Ley  establece  como  primer  parámetro de referencia el precio de venta al público  del  producto, que además constituye la base gravable del impuesto. Este precio  permitirá  determinar  en  cuál  de los dos rangos de precios definidos por la  norma  citada  debe  ubicarse  el producto, que son hasta $2.000 pesos y más de  $2.000   pesos,  para  cada  uno  de  los  cuales  se  ha  definido  una  tarifa  aplicable”.   

Precisa que el propósito del legislador “al  darle   un   tinte  progresivo  a  este  tributo  de  naturaleza  indirecta  fue  claramente,  como  lo  aduce  la demandante, garantizar la equidad y la justicia  tributaria,   introduciendo   un  factor  de  diferenciación  entre  tabacos  y  cigarrillos   económicos   y  costosos,  para  así  lograr  una  distribución  equitativa  de  las  cargas  tributarias  según  la  capacidad de aporte de los  sujetos  pasivos.”   Asegura  que  esa  intención  del  Congreso se hizo  nugatoria  “por cuenta de la omisión legislativa de ordenar la actualización  del  valor  definido como parámetro para delimitar los dos rangos de precio.”  Esta  situación  tiene  como  consecuencia  que “por efecto del ajuste de los  precios  de  mercado  de los productos gravados, aquellos gravados con la tarifa  de  $400  (valor  año  2007)  se irán desplazando progresivamente a la segunda  tarifa  definida,  esto  es  la de $800 (valor del año 2007), hasta el punto de  que  la  primera  tarifa  se  hará inaplicable y sólo conservará una vigencia  formal…”   

Por   eso,  comparte  la  posición  de  la  demandante  acerca  de  que “la norma en cuestión establece en principio unas  condiciones  de  equidad  de  una  carga  tributaria  que se desvanecen y están  destinadas  a  extinguirse  con  el  paso  del  tiempo y por efecto de un factor  externo  como  lo  es  la  inflación.  Quiere significar que la misma norma que  había   pretendido  garantizar  la  equidad  conlleva,  por  una  omisión  del  legislador,    a    que   se   elimine   ese   factor   de   progresividad   del  impuesto.”   

De  otra parte, considera que la disposición  acusada  no  viola  el principio de legalidad, “dado que la norma establece de  forma  clara  y  precisa  la  estructura  del impuesto, determinando cuál es la  tarifa  y  la  base  gravable.  Así,  los  problemas  que  presenta la norma se  refieren  exclusivamente  a la justicia tributaria que se desvanece por causa de  la inflación…”   

En  consecuencia,  solicita que se declare la  inexequibilidad  del  artículo  acusado,  “dado  que a pesar de considerar lo  más  adecuado  darle un alcance interpretativo a la norma demandada que permite  seguir  garantizando  a  futuro  la  equidad y la progresividad, consideramos la  solicitud  de  exequibilidad  condicionada  como una intromisión indebida en la  determinación  del  alcance  de  la  norma  el  cual debe ser previsto única y  exclusivamente  por  el  legislador,  en  virtud del principio de reserva de ley  tributaria    consagrado    en    el   artículo   338   de   la   Constitución  Política.”   

6.  Federación  Nacional  de  Productores de  Tabaco – FEDETABACO   

El  gerente  de  la  Federación  Nacional de  Productores  de  Tabaco  – FEDETABACO -, Heliodoro Campos,  intervino en el  proceso  para  coadyuvar la pretensión de que se disponga la actualización del  precio  de las cajetillas ($2.000), que sirve de base para la determinación del  impuesto al consumo sobre los cigarrillos y el tabaco.   

Indicó que el cultivo de tabaco se desarrolla  en  9  de  los  departamentos  del país, “cobijando más de 64 municipios que  dependen  exclusivamente  de  esta  actividad…”  Anota  que  más  de 25.000  familias  dependen  del cultivo del tabaco y que anualmente se siembran cerca de  18.000   hectáreas,  con  lo  cual  se  generan  4.500.000  jornales.  También  especifica  que  el  cultivo  se  desarrolla  en  zonas  muy  pobres  y  que  la  producción  nacional  es  absorbida  por  la  industria  nacional,  que compite  principalmente en el segmento de los precios bajos.   

Sobre los efectos prácticos del texto actual  de la norma agrega:   

“De  no  actualizarse  este  umbral,  los  cigarrillos  nacionales terminarían en el corto plazo pagando el impuesto de la  categoría  superior,  es  decir,  duplicando su carga tributaria, pues la norma  tal  cual  como  ella funciona en la actualidad hace que las cajetillas ubicadas  en  la  parte  inferior  del  umbral pasen a la parte superior a pesar de ser un  mismo producto.   

“Así  pues, se está generando un efecto  crítico  y  perverso  desde  el  punto  de  vista  de  la competencia, pues los  cigarrillos  bajos  se  han  visto en la necesidad de aumentar considerablemente  sus  precios  para  cubrir esta nueva carga situándose en un rango muy parecido  al  de  las  marcas más posicionadas (precios altos), generando en últimas una  contracción  en  el  consumo de estas primeras y una drástica reducción en la  utilización del tabaco nacional.   

“El  gremio  que represento se ve de este  modo  en  la  obligación  de  expresar  su  voz  de  desaliento  frente  a esta  situación  en la cual se protege el empleo y la industria tabacalera extranjera  en  perjuicio  del empleo de la industria tabacalera nacional, lo cual cobra una  mayor   gravedad   en   la   coyuntura   actual   de   desaceleración   de   la  economía.”   

7.  Intervención  del  ciudadano  Santiago  Pardo   

El   ciudadano   Santiago   Pardo  Ramírez  participó  en  el  proceso  para  coadyuvar  los  argumentos  de la demandante.  Solicita  que se declare la exequibilidad condicionada de la norma demandada, en  el  entendido  de  que  se  indexe  el  valor de las cajetillas sobre el cual se  aplica  la  tarifa  del  impuesto  al consumo sobre los cigarrillos y el tabaco.   

Manifiesta  que el objetivo de los artículos  76  y  77  de  la  Ley 1111 de 2006 fue tanto aumentar el recaudo nacional, como  corregir  la  inequidad  generada a partir de las bases gravables fijadas por la  Ley  223  de  2005  para el pago del impuesto sobre los cigarrillos nacionales e  importados.   Manifiesta  que  esa  inequidad  condujo  a  que  “mientras  los  productores  nacionales cancelaban un 81% sobre su base gravable, los importados  tan solo cancelaban un 35%.”   

Considera  que  la  permanencia del umbral en  $2.000  pesos genera un efecto regresivo para los cigarrillos de precios bajos y  que  “el  espíritu  del  legislador y la naturaleza de la norma jamás fue el  dejar  congelada  esta  cifra, para que al cabo de unos pocos años, por efectos  de  la  inflación,  todos  los  cigarrillos  estuvieran sometidos a un impuesto  idéntico en valor absoluto.”   

A su parecer, los valores absolutos deben ser  indexados  por  la  inflación  o por el índice de precios al consumidor. De lo  contrario  todos  los  contribuyentes, independientemente de su estrato o de los  productos  que consuman, terminarían pagando los mismos tributos, con lo que se  transgrediría  el  principio  de  equidad  vertical  y la progresividad en esta  materia.   Así   las   cosas,   solicitó   a  esta  Corporación  declarar  la  exequibilidad  condicionada  de la disposición acusada, en el sentido de que el  umbral de $2.000 pesos debe ser actualizado con la inflación.   

El  Ministerio  de  Agricultura  y Desarrollo  Rural  y la Universidad del Rosario  intervinieron de manera extemporánea.  En  vista  de  ello,  sus  escritos  no serán reseñados de manera extensa. Con  todo,  es  importante  señalar  que  el  Ministerio de Agricultura y Desarrollo  Rural  solicitó a esta Corporación que se inhibiera para pronunciarse de fondo  sobre  la  demanda,  “por  cuanto comparte identidad de objeto y de argumentos  con  la  presentada anteriormente por la actora”, que fuera decidida a través  de la Sentencia C-1066 de 2008.   

Por su parte, la Facultad de Jurisprudencia de  la  Universidad  del  Rosario  se  pronunció  a  favor  de  la  declaración de  exequibilidad  de  la  norma demandada. Manifiesta que las medidas tomadas en la  norma  acusada  responden  al  objetivo  de  “reducir  el  consumo de tabaco y  disuadir  a  los  consumidores hasta abolir el consumo de cigarrillo.” Afirma,  entonces,  que  “los principios de justicia y equidad en materia tributaria se  desvanecen  ante  cuestiones  de  salud pública como el tabaquismo.” De igual  forma,  indicó  que  los  elementos  de la obligación tributaria se encuentran  plenamente definidos.   

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR  GENERAL  DE LA  NACION   

En  su  concepto,  el  Ministerio  Público  solicitó  a  la  Corte  Constitucional  declarar  la  exequibilidad de la norma  acusada.   

En  primer  lugar, la Vista Fiscal manifiesta  que,  a  pesar  de  que sobre el artículo acusado la Corte ya ha dictado cuatro  sentencias  (C-480,  C-809  y  C-908  de 2007, y C-1066 de 2008), no existe cosa  juzgada  sobre  la  demanda  de  la actora, por cuanto los cargos planteados por  ella no han sido analizados.   

Después de una exposición sobre el contenido  y  alcance  del  artículo  76  de  la  Ley  1111  de 2006, el representante del  Ministerio  Público  se  concentra en describir el contenido del Convenio Marco  de  la  Organización  Mundial de la Salud para el control del tabaco. Luego, se  refiere  a  la  sentencia  C-655  de  2007,  en  la  cual  la  Corte declaró la  exequibilidad del convenio y de la ley aprobatoria del mismo.   

A  continuación,  la  Vista  Fiscal  entra a  estudiar  la  constitucionalidad  material  del artículo demandado. Al respecto  asegura  que  el  artículo  señaló  con  claridad y precisión algunos de los  elementos   esenciales   del  impuesto  al  consumo  de  cigarrillos  y  tabacos  elaborados,  tales  como  el  hecho generador, la base gravable y la tarifa. Por  eso,  afirma  que  la  omisión  de  la actualización monetaria del umbral de $  2.000  pesos  no fue causada por un error del Legislador, sino por una decisión  consciente  del  mismo  en su propósito de desincentivar el consumo del tabaco:   

“Tal  omisión no es producto del error o  el   olvido   del   Legislador,   como   lo  sugiere  la  accionante,  sino  una  manifestación  contundente  de  su  voluntad  de  desestimular  el  consumo  de  cigarrillos,  sustentada  en  la  política  pública  antitabaquismo que rige a  nivel  nacional,  con  base  en los artículos 9, 11, 78, 79, 80, 81, 226, 227 y  334  de la Constitución Política, la cual se ha visto reforzada a partir de la  ratificación  y  entrada  en  vigencia  del  Convenio  Marco  de la OMS para el  Control  del  Tabaco,  que justamente contempla dentro de sus líneas de acción  la  reducción  de  la  demanda de aquel, mediante la adopción de medidas sobre  sus precios e impuestos.   

“En efecto, se entiende que la elevación  de  las  tasas  sobre  el tabaco, al incidir de manera  directa  en  el  aumento de su precio al consumidor, por tratarse de un impuesto  indirecto, reduce de manera significativa su consumo.  Se   trata  de  una  regla  económica  básica  que  si  bien  admite  variadas  matizaciones,  las  mismas confirman la viabilidad de los resultados perseguidos  por  el  Estado  en  esta  materia,  en  la  medida  en que las consecuencias de  impuestos  más elevados son más determinantes sobre los jóvenes que responden  mejor  a la elevación de los precios que las personas de edades más avanzadas.   

“También   conviene  apuntar  que  los  impuestos  más  altos  reducen la demanda  de  tabaco de  manera  más  nítida  en  los países de ingreso predominantemente medio y bajo  como  el  nuestro,  en  los  que  los  fumadores responden en mayor medida  al aumento de los precios que en  los países de ingreso alto.”   

Aclara que si bien algunos pueden objetar que  la  naturaleza adictiva de la nicotina hace inoperante la fórmula de elevación  de  los precios para desincentivar el consumo de cigarrillos y tabaco, lo cierto  es que las investigaciones realizadas   

“concuerdan en  que,  para  una  sustancia  adictiva  como  la  nicotina,  los  niveles  de  consumo  actual  del  individuo  dependerán  de  los  niveles  de  consumo  anteriores  y  del precio actual del  producto. (…).   

“(…)  Si  los fumadores son adictos, su  respuesta  a  la  elevación  de  los  precios será relativamente lenta, aunque  aumentará  a  largo plazo. De esta manera se puede concluir, sin lugar a dudas,  que  un  aumento  real  y  permanente  de  los  precios  ejerce un impacto en la  demanda  cuya  magnitud se  duplica  aproximadamente  a  largo  plazo  en relación con el impacto logrado a  corto plazo.”   

Finalmente, rechaza la objeción acerca de que  la  norma  acusada quebranta el principio de equidad en materia tributaria, para  lo  cual se fundamenta en distintos apartes de la sentencia C-197 de 1997, en la  cual  “la  Corte   Constitucional desvirtuó tal afirmación en relación  con   los   impuestos   al   consumo  de  cigarrillos  y  tabaco  elaborados.”   

VI. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES  

Competencia  

1. La Corte Constitucional es competente para  decidir  definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por  el  Gobierno  Nacional,  según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y  241 numeral 8º de la Carta Política.    

El  problema jurídico  

2. La actora considera que el artículo 211 de  la  Ley  223  de  1995, de acuerdo con la modificación que le fuera introducida  por  el  artículo  76 de la Ley 1111 de 2006, vulnera los artículos 1º, 95.9,  338  y 363 de la Constitución. Afirma que el hecho de que el Legislador hubiera  omitido  ordenar  la  actualización   del  precio  de  las  cajetillas  de  cigarrillos  y tabacos con base en el cual se cobra el impuesto al consumo sobre  estos  productos, acarrea una violación a los principios del Estado de Derecho,  de  la legalidad del tributo y de la equidad tributaria. Solicita que se declare  la  inconstitucionalidad  del  artículo  o  que,  en  su defecto, se declare la  constitucionalidad  de  la expresión “$2.000 pesos”, en el entendido de que  esa  cifra  debe ser objeto de actualización, en armonía con el aumento de los  precios de esos productos.   

La  posición de la actora fue coadyuvada por  el  director  del Centro de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal  de  la  Universidad Externado de Colombia, el gerente de la Federación Nacional  de  Productores de Tabaco –  FEDETABACO –  y el ciudadano Santiago Pardo.   

Por   su   parte,   los  intervinientes  en  representación  del  Ministerio  de  la  Protección Social y del Ministerio de  Hacienda  y  Crédito  Público,  al  igual  que el representante del Ministerio  Público  y  la  Facultad  de  Jurisprudencia  de  la  Universidad  del Rosario,  solicitaron   que   se   declarara  la  exequibilidad  de  la  norma  demandada.  Igualmente,  varios  de  ellos y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural  solicitaron  que  la Corte se inhibiera para fallar, por ineptitud sustantiva de  la demanda, tal como lo hizo en la Sentencia C-1066 de 2008.   

Por lo tanto, en esta ocasión, la Corte debe  resolver  el  siguiente  problema  jurídico: ¿el texto del artículo 211 de la  Ley  223  de  1995, de acuerdo con la modificación que le fuera introducida por  el  artículo  76 de la Ley 1111 de 2006, desconoce los principios del Estado de  Derecho  y  de  legalidad y equidad tributarias y, por consiguiente, vulnera los  artículos 1º, 95.9, 338 y 363 de la Constitución?   

Cuestiones previas: La aptitud de la demanda y  la inexistencia de cosa juzgada   

3.  En sus intervenciones, los representantes  del  Ministerio  de la Protección Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito  Público  y  del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifiestan que la  actora  ya había demandado la misma norma anteriormente, y que, en la sentencia  C-1066  de  2008, la Corte se había inhibido para fallar, por cuanto consideró  que  la  demanda  era  inepta.  Por  lo  tanto,  solicitan  que también en esta  ocasión la Corte profiera un fallo inhibitorio.   

Ciertamente,  la  sentencia  C-1066  de 2008  versó     sobre    una    demanda    de    inconstitucionalidad    – la demanda D-7329 – presentada por la  misma  actora  contra el artículo 211 (parcial) de la  Ley  223  de  1995,  modificado  por  el  artículo  76  de la Ley 1111 de 2006.  Tanto  en esa ocasión como en la presente, la actora  ha  considerado  que  la norma atacada vulnera los artículos 1, 95.9, 338 y 363  de  la  Constitución, y los principios de legalidad y  equidad tributaria.   

En  aquella  oportunidad,  la demandante se  limitó   a   demandar   la  expresión  “2.000  pesos”,  contenida  en  los  numerales  1  y  2  del artículo acusado.  En  la  demanda  se solicitaba que la  Corte  declarara  la  exequibilidad  de  la expresión $2.000 pesos,  “en el entendido que dicho parámetro  o  umbral  será  objeto de ajuste en las condiciones previstas en el parágrafo  tercero    de    dicha    norma”,    es  decir  que  la  cifra  será actualizada anualmente en el mismo  porcentaje  de  crecimiento  del  precio al consumidor final de estos productos,  certificados por el DANE.   

En la sentencia, la Corte decidió inhibirse  para  fallar,  por  ineptitud  sustantiva de la demanda. Al respecto manifestó:   

“4.  Ineptitud  sustantiva  de la demanda  formulada  contra la expresión $2.000 pesos prevista en los numerales 1 y 2 del  artículo  211  de  la Ley 223 de 1995, como quedó en el artículo 76 de la Ley  1111 de 2006.   

“Para la Corte la demandante no logra dar  argumentos  claros  y suficientes en punto al cargo por violación del principio  de  legalidad  tributaria,  pues  al  tiempo  que  admite  que  el legislador en  ejercicio  de  su  potestad  determinó los elementos del impuesto al consumo de  tabaco,   incluyendo   la   tarifa,   señala   que  la  norma  admite  diversas  interpretaciones,  no  obstante  lo  cual  solicita  la  inexequibilidad  de las  expresiones   demandadas,   para   impetrar   más   adelante   a  la  Corte  un  pronunciamiento   de   exequibilidad  condicionada.1   

“En  efecto,  el reparo fundamental de la  demandante  se  orienta  en  el  sentido  de  que  el  legislador  no previó la  actualización  del  valor  de  los $2.000 pesos previsto en la norma demandada,  suma  que  determina  la  aplicación  de  las  tarifas  diferenciables  para el  impuesto  al  consumo  de  cigarrillos,  pero  pese a que invoca como violado el  principio  de  legalidad  tributaria  y  en  particular  el  de la certeza de la  tarifa,  no  ofrece al examen de la Corte las razones esenciales con base en las  cuales  pueda sustentar dicha violación, pues se limita a plantear alternativas  de  interpretación contrarias al propio texto de la norma, pero en todo caso no  demuestra  porqué,  de manera concreta, la forma como el legislador en la norma  acusada   y  especialmente  las  expresiones  $2000  pesos,  contenidas  en  los  numerales  1 y 2 del artículo 211 de la Ley 223 de 1995 no permiten deducir con  certeza  cuál  fue  la tarifa determinada en la ley para el impuesto al consumo  al  tabaco,  limitándose  a  concluir  que  se  trata  de  un error de técnica  legislativa  porque  dicha  tarifa  queda  sujeta a la variación del precio del  consumidor.   

“Pero lo cierto es que la demandante no da  argumentos  de  orden constitucional, que le permitan a este tribunal abordar de  fondo  la  cuestión  planteada es decir si esa específica determinación de la  tarifa  que se vincula a la base del tributo y se actualiza en los términos del  parágrafo  3  del  artículo  211  de  la  Ley  223  de 1995, tal y como quedó  modificado  en el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, según certificación del  DANE, viola el artículo 338 de la Carta Política.   

“En  estas condiciones la demanda resulta  inepta y procede en consecuencia decisión inhibitoria.”   

La  decisión tomada en la Sentencia C-1066  de  2008 no significa necesariamente que también en esta ocasión la Corte deba  inhibirse  para  pronunciarse  de  fondo sobre la demanda. Ciertamente, la Corte  observa  que  la  nueva  demanda  presentada  por la actora incorporó distintas  modificaciones,  independientemente  de que la actora continúe considerando que  las  normas  constitucionales violadas son las mismas que señalara en el primer  escrito de demanda.   

Así, al leer la actual demanda se advierte  que,  a  diferencia  de  la anterior, ella no versa sobre las interpretaciones a  que  puede dar lugar una expresión. Tampoco se observan las contradicciones que  se  señalaron  en  la  sentencia C-1066 de 2008, acerca de que, al mismo tiempo  que   se   afirmaba   que   la   expresión   podía  ser  objeto  de  distintas  interpretaciones,   se   solicitaba   que   se   declarara  su  inexequibilidad.   

En el presente caso, la actora acusa todo el  artículo  de   inconstitucional y, en subsidio, solicita que se declare la  constitucionalidad  condicionada  del  mismo, en el entendido de que el valor de  la  cajetilla  sobre  el  cual  se fija la tarifa debe ser también actualizado.  Además,  la lectura de las dos demandas permite colegir que la actora amplió y  profundizó  sus  argumentos.  De esta manera, la demanda actual se ajusta a los  mínimos  requisitos  técnicos  exigidos  para  que  la  demanda sea apta y, en  consecuencia, la Corte se pronunciará de fondo sobre ella.   

4. Por otra parte, desde la misma sentencia  C-1066  de 2008 se advirtió que la norma ahora demandada había sido acusada de  inconstitucionalidad   en  tres  ocasiones. En la sentencia se declaró que  no  existía  cosa  juzgada  constitucional  sobre  los  cargos enunciados en la  demanda,  puesto  que  las  tres sentencias aludidas habían versado sobre otras  acusaciones:   

“2.   Inexistencia   de   cosa  juzgada  constitucional   

“Como bien lo advierte el Procurador en su  concepto,  sobre la norma demandada, artículo 211 de la Ley 223 de 1995, con la  redacción  del   artículo  76  de la ley 1111 de 2006 existen en la Corte  Constitucional las sentencias C- 480/07, C-809/07 y C-908/07.   

“La  C-480/07  declaró  exequibles  los  artículos  210  y  211 de la Ley 223 de 1995, tal como quedaron modificados por  el  artículo  76  de  la  Ley  1111  de  2006.  En  esta  sentencia se analizó  la  función  de  certificar un parámetro o criterio  objetivo,  -como  sería  en  este  caso  el  precio  de venta al público- para  efectos  de  determinar  la  base gravable de un impuesto, y se concluyó por la  Corte  que  no  comporta  el  ejercicio  de  la  función  legislativa atribuida  exclusivamente a los órganos de representación popular.   

“En la C-809/07 declaró exequible, entre  varias   normas   y  expresiones  demandadas,  la  que  dice  “y  correspondiente  al  año  2006” del artículo 76 parágrafo 4 de  la  Ley  1111  de  2006,  al considerar que la referencia a los precios del año  2006  no  vuelve la norma inconstitucional por retroactividad. Declaró también  exequible  el  artículo  76  de  la  Ley  1111  de  2006  por considerar que no  desconoce el principio de unidad de materia.   

“En  la  C-908/07  declaró  exequible el  artículo  76  de  la  Ley  1111  de  2006,  al  considerar que no se vulnera el  principio  de  unidad  de  materia, ni el de congruencia, ni de consecutividad e  identidad en el trámite legislativo.   

“Al   analizar   el  contenido  de  las  sentencias  citadas, se observa que ninguna declaró constitucional la totalidad  de  la  norma. Se formularon otros cargos contra otras expresiones de ésta, por  lo que resulta claro que no hay cosa juzgada constitucional.”   

La  decisión  tomada en esa oportunidad en  relación  con  la pregunta acerca de si existía cosa juzgada absoluta sobre la  norma  es  perfectamente válida para esta ocasión. Por esta razón, y dado que  se  ha  concluido  que  en esta ocasión los cargos formulados por la actora son  aptos,  la  Corte procederá a realizar el examen material de constitucionalidad  de la norma acusada.   

Análisis  del  cargo  sobre  la  presunta  violación  de los         principios de legalidad  y certeza tributaria.   

5. Manifiesta la actora que la norma acusada  vulnera   el   principio   de   legalidad,  por  cuanto  “introduce  elementos  particularmente  vagos  u oscuros, que hacen imposible determinar el alcance del  tributo.”  Anota  que  la  indeterminación  se  deriva de la influencia de la  inflación  en  la  determinación final del impuesto, pues ese fenómeno genera  incertidumbre  en  los  contribuyentes  acerca  de si “el año siguiente van a  quedar   sujetos   a  la  tarifa  inferior  o  a  la  superior.”  Los  argumentos de la actora indican que ella también se refiere a  una posible vulneración del principio de certeza tributaria.   

Como  ya  se indicó, la sentencia C-480 de  2007  resolvió  una demanda entablada contra los artículos 210 y 211 de la Ley  223  de  1995, tal como fueron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de  2006.  La demanda que dio origen a la sentencia contenía una serie de cargos de  inconstitucionalidad  contra el artículo 210 de la Ley 223 y solicitaba que una  vez   declarada   la   inexequibilidad   de   este  artículo  se  declarara  la  inconstitucionalidad     por    consecuencia    del    artículo    211,    cuya  constitucionalidad   se   analiza   en  el  presente  proceso.  Al  respecto  se  manifestaba  que,  dado  que  el  artículo  210  determinaba  cuál era la base  gravable    para    el   impuesto   al   consumo   de   cigarrillos   y   tabaco  elaborado,2  su  declaración de inconstitucionalidad debía acarrear también  la  del  artículo  211,  pues  este  se  fundamentaba en la definición de base  gravable contenida en el art. 210.    

En  su  sentencia,  la  Corte rechazó los  cargos  presentados  contra  el  art.  210  y  declaró  que,  dado que ellos no  prosperaban,   “la   acusación   por  consecuencia  formulada  a  partir  del supuesto de la inexequibilidad del artículo 210   aludido,    en  contra  del artículo 211 de la  misma Ley 223 de  1995  queda sin  fundamento.” Anotó también: “(…) por lo demás, es  claro  que  el  actor   no  formula  cargos específicos derivados del  texto  mismo  del  referido artículo 211 relativo a las tarifas del impuesto al  consumo  de cigarrillos y tabaco elaborado, que pudieran ser objeto de análisis  por   la   Corte,   y   en   ese   sentido   lo   que  procede  es  declarar  la  exequibilidad   de  dicho  artículo  exclusivamente  frente  al  cargo por  consecuencia  formulado  en  la  demanda  y así se señalará en  la parte  resolutiva  de  esta  sentencia.” De allí, precisamente, que se puede afirmar  que  la  Sentencia  C-480 de 2007 no constituye cosa juzgada en relación con la  demanda actual.   

Pues bien, en la demanda aludida se expresaba  que  el  legislador  se había despojado de una función indelegable, al asignar  al  DANE la tarea de certificar semestralmente el aumento del precio al público  de  las  cajetillas  de  cigarrillos  y tabacos, con el objeto de actualizar las  tarifas  del  impuesto  al  consumo. Además, se aseguraba que la asignación al  DANE  de  esa  labor  representaba  una  vulneración  del  principio de certeza  tributaria.  Esta  última  objeción  acerca  de  la  indeterminación  de  los  elementos  del  tributo  se  vio  complementada  por una anotación que hicieron  algunos  miembros  del  Instituto  Colombiano  de Derecho Tributario, los cuales  planteaban  que  como  consecuencia  de la norma los contribuyentes no tendrían  claridad  acerca  de  cuál sería el impuesto que tendrían que pagar. La Corte  desestimó  el  cargo  de violación del principio de  legalidad con los siguientes argumentos:   

“4.1.2 Al respecto para la Corte es claro  que  -contrario  a  lo  afirmado  por  el  actor-   en  manera alguna puede  entenderse  que  en  el  presente caso al señalar en el artículo 210 de la Ley  223  de  1995  tal  como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de  2006   que   “A  partir  del 1º enero de  2007  la  base  gravable  del  impuesto  al  consumo  de  cigarrillos  y  tabaco  elaborado,  nacionales  y extranjeros está constituida así: el precio de venta  al  público certificado semestralmente por el DANE”  el  Legislador  no  haya  fijado  directamente  la  base  gravable  del referido  impuesto   y  haya  delegado  su  función  legislativa  en  un  órgano  de  la  administración  -en  este  caso  el  Departamento  Administrativo  Nacional  de  Estadística DANE-   

“Como   se  recordó  en  los  apartes  preliminares                               de                               esta  sentencia                            -específicamente   en   el  punto   3.1-  la  función  de  certificar  un  parámetro  o  criterio  objetivo,  -como sería  en este caso el precio de  venta  al  público-  para  efectos  de  determinar la base gravable  de un  impuesto,  no  comporta  el  ejercicio  de  la  función  legislativa  atribuida  exclusivamente    a   los   órganos   de   representación  popular.    

“La  Corte,   como  allí  mismo se  recordó,  ha  admitido  la intervención de  la administración  para  esos   efectos    en   disposiciones    que  tienen  que  ver  con  la  certificación    del    precio   de   la   panela3,  la  fijación del precio de  los  productos  agropecuarios como punto de partida para establecer la tarifa de  las    contribuciones    parafiscales   aplicables4,   las  exenciones  del  IVA  implícito  para  la  importación  de  bienes  cuando  exista  insuficiencia de  oferta5,  la  determinación  de  los  parámetros para la fijación, y la  fijación,   del   índice   de   bursatilidad   de   las   acciones6,    la  valoración     de     activos     patrimoniales7      y     el     avalúo  catastral8.   En  todas esas hipótesis la Corte ha descartado que   la   remisión  efectuada   implique  el ejercicio de la función  legislativa  exclusivamente  atribuida  en  materia  de  determinación  de  los  elementos  de  los  tributos  al  Congreso,  las asambleas departamentales y los  concejos distritales y municipales   (art. 338 C.P.)   

“En  el  presente caso por lo demás mal  puede  afirmarse  que el Legislador  haya abandonado la  función  legislativa    atribuida   por  los  artículos  150-12  y  338  C.P.   pues   es  él  precisamente  quien en el artículo 210 señala  que a  partir  del  1º  enero  de  2007  la  base  gravable del impuesto al consumo de  cigarrillos  y  tabaco  elaborado,  nacionales  y  extranjeros está constituida  por   el  precio  de  venta  al  público certificado semestralmente por el  Departamento   Administrativo   Nacional  de  Estadística  DANE.”   

Y en relación con el principio de certeza  tributaria anotó:   

“4.1.3  Ahora  bien   en  cuanto al  carácter    supuestamente    indeterminado     que    dichas   expresiones  tendrían,    con  lo  que se contrariaría el principio de certeza de  la          obligación          tributaria9  la Corte precisa que el  Departamento    Administrativo   Nacional   de   Estadística    DANE   necesariamente  para  esos  fines   se  basa  en  elementos objetivos   obtenidos   de  la información que tenga o recaude sobre el comportamiento  del    mercado    de    cigarrillos      y    no    en    ‘la caprichosa ponderación que en ese  Departamento  se  haga  de  los reportes de precios de los cigarrillos y tabacos  totalmente   relativos’.   

“La tarea  que se le asigna al   Departamento  Administrativo  Nacional de Estadística DANE  no es  la  de   fijar   el  precio  de  venta  al  público  sino  la   de  certificar  semestralmente   dicho   precio,    lo   que   comporta  necesariamente  la  aplicación  de  métodos  objetivos  propios de su función institucional   como responsable de las estadísticas.   

“Recuérdese  que  como  lo  explicó la  Corte    en    la    Sentencia   C-690   de   200310       ‘la  determinación  de  los elementos  del  impuesto  contenidos  en  la  ley  puede  quedar  librada a la actividad de  entidades  administrativas  cuando  en  un  análisis  de razonabilidad se pueda  concluir   que   no   es  posible  que  la  determinación  que  se  deja  a  la  administración    se    cumpla    por    el    propio    legislador’   11.  Y ello por  cuanto   ‘ciertas  variables  escapan  a  la  posibilidad  de  determinación  legislativa,  bien  sea  por  el  carácter  cambiante  que  revisten  o  por su  naturaleza   técnica   especializada’.   

“Tal situación se presenta precisamente  en  el  presente  caso,  pues la posibilidad de certificar el precio de venta al  público  de  un  producto   es un asunto que  a la vez atiende a  la  necesaria  consideración de las fluctuaciones de los precios en el mercado,  y tiene una especificidad técnica  que debe atenderse.   

“Así   el  Legislador   ante  la  evidente  imposibilidad  de señalar el referido precio  directamente en la  Ley,    decidió   asignar   al   DANE  la  responsabilidad  de  certificar  semestralmente  el  precio  de  venta  al  público.  Y todo ello a partir de la  decisión   tomada   por  el  propio  Legislador  en  ejercicio  de su  potestad  de  configuración  de   fijar como base gravable del impuesto al  consumo  de  cigarrillos  y tabaco elaborado el precio de venta al público y no  como   antes   el   precio   a   los   detallistas12.   

“4.1.4  Ahora  bien,  frente  a  la  afirmación  de  quienes  salvaron  voto  respecto  del  concepto  del Instituto  Colombiano  de  Derecho  Tributario  sobre el carácter indeterminado   de  la  base  gravable -pues al momento en que los  sujetos pasivos de este  impuesto  deben  liquidarlo  y  pagarlo,  no conocen, ni pueden conocer, la base  gravable  del  mismo,  como  es  el  caso  de  los importadores y productores de  cigarrillo   o   tabaco,   quienes   no   lo   venden   al   público,   sino  a  distribuidores-,   cabe  precisar  que,   contrario  a  lo  que  ellos  afirman,  no  es  cierto  que   al  momento   de  la  liquidación del  impuesto  no  se   pueda  saber  cúal  es  la  base  gravable  del  mismo.   

“Claramente  la  norma señala que dicha  base  será  el  precio  de  venta al público certificado semestralmente por el  Departamento  Administrativo  Nacional  de Estadística DANE. Es decir que   aún  cuando  los  productores  o  importadores  no  sean  quienes  lo venden al  público  -y  por  ende   en el razonamiento de los intervinientes no   intervengan   en   la  operación  de  venta-   esa  circunstancia  no  les  impide   liquidar  y  pagar  el  impuesto,   pues  para el efecto  deberán  acudir  al  precio de venta al público certificado semestralmente por  el      Departamento     Administrativo     Nacional     de    Estadística  DANE.”   

6. Como bien se puede observar, y tal como lo  manifestaron  los intervinientes en representación del Ministerio de Hacienda y  Crédito  Público  y  del  Instituto  Colombiano  de  Derecho Tributario, en el  Fundamento  Jurídico  4.1.4.  de la sentencia C-480 de 2007 se dio respuesta al  cargo  planteado  por  la  actora de este proceso sobre la presunta vulneración  del  principio  de  legalidad  y  certeza de los tributos. Y si bien los apartes  transcritos  se referían al art. 210 de la Ley 223 de 1995, reformado a través  del  art.  76  de  la  Ley  1111  de  2006 -, ellos son plenamente aplicables al  artículo  211 de la Ley 223 de 1995, también modificado por el mencionado art.  76 de la Ley 1111 de 2006.     

Como  se señaló en la mencionada sentencia,  el  legislador bien podía deferir al DANE la certificación semestral sobre los  precios  de  los cigarrillos. Además, contrario a lo afirmado por la actora, la  base  gravable  no es indeterminada, pues, como lo indicó la sentencia, el DANE  establecerá  semestralmente cuál es el precio de las cajetillas de cigarrillos  y  tabaco con base en el cual se determina el valor del impuesto al consumo. Por  eso,  la Corte concluye que los cargos por  violación de los principios de  legalidad y de certeza del tributo no prosperan.   

7.  La  actora  plantea  también  que  el  artículo  acusado vulnera el principio del Estado de Derecho. Manifiesta que la  diferenciación   tributaria   establecida   en   la  norma  está  destinada  a  desaparecer  no  por  una decisión expresa del Legislador, sino por causa de la  inflación.  Dice  que  esta situación es vulneratoria del principio del Estado  de  Derecho,  en el cual las normas deben ser dictadas con el objeto de que sean  aplicadas  en  la  realidad  hasta  que  el  Legislador  tome  la  decisión  de  retirarlas del ordenamiento jurídico.   

Al  respecto cabe afirmar, en primer lugar,  que  el  objeto  del examen que adelanta la Corte en el marco de las demandas de  inconstitucionalidad  se  restringe  a  establecer  si  las normas demandadas se  encuentran  en  armonía  con  la  Constitución.  Por  eso, en principio, no le  corresponde  a  esta  Corporación determinar si una norma conserva o ha perdido  su eficacia.   

De  otra  parte,  como ya lo ha establecido  esta  Corporación,  la  pérdida  de eficacia de una norma jurídica no apareja  por  sí  misma  su  inconstitucionalidad. Múltiples factores pueden conducir a  que  una  norma  jurídica deje de operar en la práctica o deje de producir los  efectos  que se perseguía obtener con ella. Sin embargo, ello no implica que la  norma   deba   ser  declarada  inconstitucional.  El  juicio  sobre  la  validez  constitucional  de  una  disposición  jurídica  es muy diferente del análisis  acerca  de  la  eficacia real que tenga la misma norma en la sociedad. Estos dos  exámenes  tienen  objetivos  distintos  y  se  fundan  en diferentes criterios.   

Este  punto  fue  analizado en la sentencia  C-070   de   1996,   en   la  cual  la  Corte  conoció  sobre  una  demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  numeral  primero  del  artículo 372  del  Decreto  100  de  1980,  el  Código  Penal  de  aquel  entonces. En la norma se  determinaba  que  en  los  delitos  contra  el  patrimonio económico la pena se  aumentaría  de una tercera parte a la mitad cuando el hecho se hubiere cometido  sobre  “una  cosa  cuyo  valor  fuere  superior a cien mil pesos, o que siendo  inferior,  haya  ocasionado  grave daño a la víctima, atendiendo su situación  económica.”   

La  Corte reconoció que la norma demandada  se  había tornado ineficaz, por cuenta de la omisión legislativa de actualizar  con  la  inflación  los  valores  fijados  para  la agravación de la pena. Sin  embargo,  anotó  que  la  ineficacia  de la norma no significaba que debía ser  declarada inconstitucional:   

“8.  La  total  ineficacia  del precepto  legal  no  hace  que  éste  devenga inconstitucional, puesto que una cosa es la  validez  de  las  normas  jurídicas y otra muy distinta su eficacia. Si bien el  efecto  preventivo  de  la  pena  agravada  en  razón  de la cuantía se pierde  totalmente   cuando   el   aumento  punitivo  se  aplica  indiscriminadamente  a  prácticamente   todos   los   delitos   contra  el  patrimonio  económico  con  prescindencia  del daño material que reportan, la ineficacia de la prevención,  no  torna inconstitucional la disposición acusada. En el ordenamiento jurídico  pueden  subsistir  normas  ineficaces que, por esta sola circunstancia fáctica,  no deben ser declaradas inexequibles.”   

Por lo tanto, no es de recibo la acusación  de   que  la  ineficacia  que  predica  la  actora  sobre  la  norma  genera  su  inconstitucionalidad,  por  violación  al  principio  del  Estado  de  Derecho.   

Análisis   del   cargo  por  la  presunta  violación del principio de equidad tributaria   

8.  La actora manifiesta, igualmente, que la  norma    atacada    vulnera    el   principio   de   la   equidad   tributaria,  por  cuanto,  con el paso del tiempo y por causa de la  inflación,  todas  las  cajetillas de cigarrillos y tabacos terminarán pagando  la misma tarifa del impuesto de consumo.   

Por   su   parte,  el  Ministerio  de  la  Protección  Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Instituto  Colombiano  de  Derecho  Tributario,  la Universidad del Rosario y el Procurador  General  de  la  Nación  consideran que la norma es  constitucional,  puesto  que  con  ella se persigue dar cumplimiento al Convenio  Marco  de  la  Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco, que  fue aprobado en Colombia mediante la Ley 1109 de 2006.   

9.   Para  entrar  a  resolver  sobre  la  acusación  formulada  la  Corte  describirá, en primer lugar, el contenido del  artículo  211  de  la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 76 de la Ley  1111 de 2006.   

A  continuación, se pronunciará sobre los  argumentos  expuestos  alrededor   de  la  norma  acusada. Al respecto cabe  reiterar  que  la  actora considera que la norma no contempló la actualización  de  la  cifra  diferenciadora  ($2.000.oo)  para  efectos del cobro de la tarifa  sobre  el  impuesto  al  consumo  de  los cigarrillos y el tabaco por una simple  equivocación  del  Legislador.  Por  el contrario, un número importante de los  intervinientes  y  el mismo Procurador aseguran que el texto final del artículo  ahora  demandado  responde  a  una decisión consciente del Congreso, que estaba  dirigida  a  aplicar  en  la  práctica el mencionado Convenio de la OMS para el  Control del Tabaco y a su ley aprobatoria.   

La  controversia  acerca de este punto hace  necesario  examinar  si  a  través  de  los  antecedentes legislativos se puede  reconstruir  el  propósito  del Legislador al aprobar la norma. Lo anterior por  cuanto,  si  bien  es  cierto  que  la  intención del Legislador al aprobar una  disposición  no  constituye  un parámetro para el juicio de constitucionalidad  sobre  la  misma,  también  es verdad que el camino para seguir en el análisis  sobre  la  norma  será  distinto  de  acuerdo con el propósito expuesto por el  Congreso  en  el  momento  de aprobar la disposición. Es decir, si a través de  los  debates legislativos la Corte puede llegar a la conclusión de que el texto  final  de  la disposición fue aprobado con el objeto de cumplir los compromisos  adquiridos  por  Colombia  a  través del Convenio de la OMS, la sentencia de la  Corte  deberá concentrarse en establecer si la protección de los derechos a la  vida  y la salud de los colombianos legitima que la norma acusada permita que la  diferenciación  en  las  tarifas del impuesto sobre los cigarrillos desaparezca  en  pocos años, a pesar de las distintas consecuencias que ello pueda acarrear.  Por  el  contrario,  si  esta  Corporación puede llegar a precisar que la norma  acusada  no  contempló  la actualización de la base gravable por causa de  un  error  del  Congreso, la Corte deberá preguntarse en qué situaciones   le  corresponde  subsanar  los errores del Legislador y si en este caso tendría  que  hacerlo,  por  causa  de una presunta vulneración del principio de equidad  tributaria.   

   

10.  El  capítulo IX de la Ley 223 de 1995  regula  el  impuesto  al  consumo  de  cigarrillos  y tabaco elaborado. Así, el  artículo  207  establece  que  el hecho generador del impuesto es el consumo de  esos  productos en la jurisdicción de un departamento; el artículo 208 dispone  quiénes  son  los sujetos pasivos o responsables del impuesto; el artículo 209  determina  cuándo se causa el impuesto; los artículos 210 y 211 precisan cuál  es  la  base gravable del impuesto y cuáles son sus tarifas; y el artículo 212  se  refiere  a  la  participación  del  Distrito  Capital  en  el  recaudo  del  impuesto.   

Los  artículos  210 y 211 de la Ley 223 de  1995  fueron  modificados  a través del artículo 76 de la Ley 1111 de 2006. De  esta  manera,  el  texto actual del artículo 210 establece: “A partir del 1º  de  enero  de  2007  la  base  gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y  tabaco  elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de  venta  al  público  certificado  semestralmente  por  el DANE.” Así, en este  artículo  se  señala  que el valor monetario sobre  el cual se aplicarán  las  tarifas  del  impuesto  a  los  cigarrillos  será  su  precio  de venta al  público.   

El  artículo  76  de  la  Ley 1111 de 2006  también     modificó    el    texto    del    artículo    211    –  que es acusado en este proceso de  constitucionalidad  -,  el  cual  determina  las tarifas o tipos impositivos que  deberán  pagarse  por  concepto  del impuesto sobre los cigarrillos y el tabaco  elaborado.  En  este caso concreto, el artículo establece sumas específicas de  dinero  que  deberán  pagarse  como  impuesto  al consumo por cada cajetilla de  cigarrillos o tabaco elaborado.   

Ahora bien, de conformidad con el art. 210,  el  legislador  habría  podido  establecer  que  el  precio  de  cada  marca de  cigarrillos  constituiría  su  base  gravable, con lo cual habría generado una  multiplicidad  de bases impositivas para el cobro del impuesto. Sin embargo, esa  no  fue  la  decisión  del  Congreso.  Dentro  de  su  marco  de configuración  legislativa,  él  optó  por  crear dos grupos entre los productos del tabaco a  partir  de  la  fijación de un precio de diferenciación. De esta manera, todos  los  cigarrillos  con  un  valor  hasta de $2.000.oo pertenecen al primer grupo,  mientras  que  todos los cigarrillos que superan ese precio entran en el segundo  grupo.  A  continuación  decidió aplicarle a todos los cigarrillos ubicados en  el  primer  grupo  una  tarifa uniforme de $400.oo y a todos los cigarrillos que  hacen parte del segundo grupo una tarifa uniforme de $800.oo.   

Luego,   en  el  parágrafo  tercero  del  artículo,  el  legislador,  con  el propósito de mantener la proporción entre  los  precios  de  los  cigarrillos  y las tarifas del impuesto, decidió que las  tarifas  señaladas  se  actualizarían  anualmente  en  el mismo porcentaje del  crecimiento  de  los precios al consumidor de los cigarrillos, y estableció que  el DANE certificaría sobre la evolución de esos precios.   

Precisamente,  la  actora  considera que el  Legislador  debió haber ordenado también la actualización anual del precio de  diferenciación  (los  $2.000.oo)  entre  los  dos  grupos  de los productos del  tabaco.  Asegura  que sin esa actualización tiende a desaparecer la distinción  entre  los grupos – y la  tarifa  diferencial  -, con lo cual todos los cigarrillos terminarán pagando el  mismo  impuesto.  Anota que ello vulnera el principio de equidad, por cuanto, en  la  medida  en que todos los cigarrillos paguen la misma tarifa, la carga fiscal  sobre  los  cigarrillos  más  baratos será mucho más alta que la carga fiscal  sobre los cigarrillos más caros.   

11.  A  través  de  la Ley 1109 de 2006 se  aprobó  el  “Convenio  Marco  de la Organización Mundial de la Salud para el  control   del   tabaco”,   hecho  en  Ginebra,  el  veintiuno (21) de mayo de 2003.   

En  el preámbulo del Convenio, los Estados  Partes  manifiestan  su  preocupación  acerca  de  las graves consecuencias que  tiene  para la salud pública el consumo del tabaco y el reto que él representa  para  las  obligaciones  que  han  adquirido  los  Estados en materia de salud a  través  de distintos tratados de derechos humanos.13   

Con base en lo anterior, en el artículo 3º  del  Convenio  se  establece  que  el  objetivo del mismo y de sus protocolos es  “proteger  a  las  generaciones  presentes  y  futuras contra las devastadoras  consecuencias  sanitarias,  sociales,  ambientales  y económicas del consumo de  tabaco  y  de  la exposición al humo de tabaco proporcionando un marco para las  medidas  de  control  del  tabaco  que  habrán  de  aplicar  las Partes a nivel  nacional,  regional  e  internacional  a  fin  de  reducir  de manera continua y  sustancial  la  prevalencia  del  consumo  de tabaco y la exposición al humo de  tabaco.”   

Luego,  en  el  art.  5º  se  establecen  distintas  obligaciones  generales  de  los  Estados Partes, entre las cuales se  encuentra   la   de   adoptar   y   aplicar   medidas  legislativas,  ejecutivas,  administrativas  y/o  otras  medidas  eficaces  para  prevenir  y  reducir  el  consumo  de  tabaco,  la  adicción a la nicotina y la  exposición al humo de tabaco.   

A continuación, el Convenio trata sobre las  medidas  relacionadas  con  la reducción de la demanda del tabaco, para lo cual  se  refiere,  entre  otros puntos, a los precios y los impuestos sobre él; a la  reglamentación  del  contenido,  empaquetado  y etiquetado de los productos del  tabaco;  a  la  educación,  comunicación,  formación  y  concienciación  del  público;  a  la  publicidad, promoción y patrocinio del tabaco, etc. Para este  proceso  son  de  especial  interés  las medidas relacionadas con los precios e  impuestos:   

“Artículo  6.  Medidas  relacionadas  con  los  precios e  impuestos   para   reducir   la  demanda  de  tabaco.   

“1. Las Partes reconocen que las medidas  relacionadas  con  los precios e impuestos son un medio eficaz e importante para  que  diversos sectores de la población, en particular los jóvenes, reduzcan su  consumo de tabaco.   

“2. Sin perjuicio del derecho soberano de  las  Partes  a  decidir  y establecer su propia política tributaria, cada Parte  tendrá  en  cuenta sus objetivos nacionales de salud en lo referente al control  del   tabaco  y  adoptará  o  mantendrá,  según  proceda,  medidas  como  las  siguientes:   

“a)  aplicar a  los  productos de tabaco políticas tributarias y, si corresponde, políticas de  precios  para  contribuir al logro de los objetivos de salud tendentes a reducir  el consumo de tabaco; y   

“b) prohibir o  restringir,  según proceda, la venta y/o la importación de productos de tabaco  libres   de   impuestos  y  libres  de  derechos  de  aduana  por  los  viajeros  internacionales. (…).”   

Igualmente,   en   el  convenio  se  hace  referencia   a   las  dificultades  que  puede  crear  para  distintos  sectores  productivos  el  desincentivar  el consumo de tabaco, para lo cual se recomienda  ofrecerles    otras   alternativas   económicas.14   

12. En la sentencia C-665 de 2007, la Corte  Constitucional  realizó  el control oficioso de constitucionalidad sobre la Ley  1109   de  2006.  La  sentencia  declaró  la  constitucionalidad  del  convenio  y  de su ley aprobatoria,  pues encontró que el contenido general del convenio  desarrollaba  distintos mandatos constitucionales. Dijo al respecto:   

“Para    esta    Corporación,    el  “Convenio  Marco  de  la  OMS  para el control del  tabaco”,  hecho en Ginebra el veintiuno (21) de mayo  de  dos mil tres (2003), constituye un importante instrumento internacional para  evitar  y  contrarrestar  las  nefastas consecuencias del consumo del tabaco, en  especial  para  la salud y el  medio ambiente. En este sentido se encuentra  en   consonancia   con  los  artículos  9,  226  y  227  de  la  Constitución,  disposiciones    que    orientan    la    política    exterior    del    Estado  Colombiano.   

“(…)  

“La finalidad del Convenio, señalada en  su  artículo  3,  se  enmarca en la protección de las generaciones presentes y  futuras   frente   a  las  consecuencias  sanitarias,  sociales,  ambientales  y  económicas  del  consumo  de  tabaco  y de la exposición al humo, y por tanto,  desarrolla  los principios contenidos en los artículos 49, 78 y 79 de la Carta.  En  efecto,  dichas  normas señalan la obligación del Estado en la atención a  la  salud  y  saneamiento  ambiental,  en  relación  con el control de bienes y  servicios  ofrecidos  a  la  comunidad,  así  como  de la información que debe  suministrarse   al   público  en  su  comercialización,  de  la  misma  manera  establecen  la  responsabilidad  de  los  productores  de sustancias que atentan  contra  la  salud  pública. Por otro lado, señalan el deber de toda persona de  procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad.   

“Lo  mismo  puede  señalarse  de  los  Principios  Generales  y  las  obligaciones  de  los  Estados  señalados  en el  instrumento internacional en sus artículos 4 y 5. (…)   

“Los  principios  y  las  obligaciones  generadas  a  los  Estados Partes en este Convenio protegen el derecho a la vida  tanto  de los fumadores pasivos como activos, derecho protegido por el artículo  11 de la Carta Política.   

“Por  otra  parte,  el  Convenio  busca  proteger  a  la  niñez y a la juventud de la adicción producida por el consumo  de  tabaco.  En  este  sentido,  desarrolla  los artículos 44 y 45 de la Carta.  (…)   

“Por otra parte, el Convenio protege los  derechos  de  aquellas  personas no fumadoras frente a la exposición al tabaco,  las  cuales  tienen derecho a respirar aire puro libre de humo; protestar cuando  se  consuma  tabaco  y  sus  derivados  en  sitios prohibidos; y a exigir que se  obligue  a  suspender el consumo en estos sitios. Estas personas también tienen  el  derecho  a  acudir  ante  la autoridad competente para defender sus derechos  como  no  fumadores  y solicitar su protección; exigir publicidad masiva de los  efectos  nocivos  y  mortales que produce el tabaco y la exposición a su humo e  informar  a  la  autoridad competente cuando se infrinjan las normas, tal y como  lo establece el Convenio.”   

Específicamente,  en  torno  a  las  medidas  relacionadas con los  precios   e   impuestos   para   reducir  la  demanda  del  tabaco  la Corte expresó:   

“En  los  artículos  6  y  7  (sic)  el  Convenio  insta  a los Estados a reconocer que las medidas de impuestos y precio  son  herramientas  importantes  para  reducir  el  consumo  del  tabaco. En este  sentido,  reconociendo  la soberanía tributaria de cada Estado, señala que los  productos   del   tabaco   deberán   ser   objetos  de  políticas  especiales.   

“La  Corporación  considera  que  tales  disposiciones  se  ajustan  a  la Carta, toda vez que el instrumento se limita a  señalar  directrices  en  materia  tributaria, y respeta el derecho soberano de  los  Estados  a  decidir  y  establecer  su  propia  política  fiscal, facultad  reconocida  por  el  artículo 338 de la Carta Política. Lo mismo puede decirse  del  reconocimiento  que  hace  el  Convenio en relación con la eficacia de las  medidas  legislativas, ejecutivas y administrativas para prevenir el consumo del  tabaco.”   

13.  Ahora  bien,  al  pasar a estudiar los  antecedentes  legislativos  de  la  norma  que  se  analiza  en este proceso, lo  primero  que  se  observa  es  que  ella no  estaba contenida en el proyecto original que fue presentado al  Congreso    de    la    República   por   el   Gobierno   Nacional.15  Tampoco  fue  incluida  en  las  ponencias  y  textos  presentados  para el primer debate  conjunto    en    las    comisiones    terceras   y   cuartas   constitucionales  permanentes.16    

Una  primera  versión  de  la  norma  fue  incluida  en  la  ponencia  y el pliego de modificaciones para segundo debate en  las   Plenarias   de   la   Cámara   de  Representantes  y  del  Senado  de  la  República.17  Allí  se expresó: “Se adiciona el  artículo  77  para  modificar  la  Ley  223  de  1995, en lo relacionado con la  causación,  base  gravable  y  tarifa  del  impuesto al consumo y el deporte en  cigarrillos  y  tabaco  elaborado,  acogiendo  la  propuesta  discutida  con  la  Federación   de   Departamentos,   estableciendo   un   impuesto   específico,  clasificado  según  la  categoría de cigarrillos en rubio o negro y eliminando  las  distorsiones  existentes  entre  cigarrillos  nacionales  e  importados.”   

El  texto  propuesto  del  artículo  77  establecía  que,  para efectos del cobro del impuesto al consumo, los productos  del  tabaco  se  dividirían en dos categorías, conforme a su contenido mínimo  de  tabaco  negro e independientemente de si fueran nacionales o extranjeros. De  esta  manera,  los  productos  de  tabaco  de  la  categoría  I serían los que  contuvieran  como  mínimo un 60% de tabaco negro, mientras que en la categoría  II  estarían  incluidos  todos  los  demás  productos.   La  disposición  establecía  también  que,  a  partir  de  2008,  el porcentaje de contenido de  tabaco  negro  exigido  para  pertenecer  a la categoría I ascendería a 90%, y  prescribía  que  el  Ministerio  de  Agricultura reglamentaría el proceso para  clasificar  los productos del tabaco en una u otra categoría. Finalmente,   el  artículo siguiente fijaba las tarifas por pagar, las cuales eran más bajas  para   las   cajetillas   de  cigarrillos  pertenecientes  a  la  categoría  I.   

14.  El artículo 77 propuesto fue objeto  de  un amplio debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, tal como se  observa  en la Gaceta del Congreso 25 de 2007, en la que se transcribió el acta  32 del 11 de diciembre de 2007.   

En  un  principio  se  señaló que en la  ponencia  mayoritaria “se acogió la propuesta de la Federación Colombiana de  Gobernadores,  en  el  sentido de cambiar la base gravable y con el cual se crea  una  nueva  condición  de  acuerdo  al  tabaco que estén utilizando se crea la  categoría  1  y 2…”. Luego, en el debate se aclaró que al tratar sobre ese  artículo  los  ponentes  se  habían encontrado con dos posiciones encontradas,  razón  por la cual se había encargado al Gobierno que presentara una propuesta  que     armonizara     las     dos     posturas.18   En   consecuencia,  los  ponentes  y  el  Ministro  de  Hacienda presentaron una  nueva propuesta de  articulado  que  establecía  que  la  categoría  I estaría reservada para los  productos  del  tabaco  que  contuvieran  como  mínimo  un 90% de tabaco negro,  mientras  que  en  la  categoría  II se incluirían todos los demás productos.  También  prescribía  que  los  cigarrillos  pertenecientes  a  la categoría I  pagarían   una   tarifa   de    $400   por  cajetilla,  mientras  que  los  pertenecientes  a la categoría II pagarían $800, también por cajetilla. De la  misma  manera,  establecía  que  las tarifas se actualizarían anualmente en el  porcentaje  de  crecimiento  del  precio  al consumidor final de esos productos,  según  certificación  que  expidiera  el  Ministerio  de  Hacienda  y Crédito  Público.   

En un momento de la sesión, el Presidente  de  la  Cámara manifestó que solamente faltaba votar sobre las propuestas para  los  artículos  77  y  78. Allí se presentan las siguientes intervenciones (se  subrayan los apartes referidos a los propósitos perseguidos):   

“Intervención    del    honorable  Representante Oscar de Jesús Hurtado Pérez:   

“En Secretaría una proposición que esa  es  la  aditiva,  que  es  la que quiero que también el señor Secretario lea y  después  que  nos expliquen (…); que nos digan en palabras cristianas, ¿qué  es  lo  que  significa?  porque  allí reposa una proposición y esa, sí se las  explico, ¿en qué consiste?   

“Consiste  en  nivelar  el  impuesto  al  consumo,  porque hoy paga más el producto nacional, que el cigarrillo importado  y   es   lo   que   ha   venido   generando   y   es   lo   queremos   con   esa  proposición.   

“Qué  vamos  a lograr, si aprobamos la  proposición,  de  nivelar  el  impuesto,  entre  el  cigarrillo  nacional  y el  importado?   

“Primero,   fortalecer  la  industria  nacional.   

“Segundo,  que haya más recursos, más  recaudo a nivel departamental, para el deporte, la cultura.   

“Tercero,  una  cosa de salud pública,  que  ojalá  a  estas  horas  pues  como  está  tan  tarde,  todos  estamos tan  desconcentrados, que poca atención le ponemos ya a los temas.   

“Se  supone,  que  si  incrementamos el  impuesto,  pues  tienda  a  disminuir  el consumo y así también tendríamos un  aporte  bien  importante para el tema de salud pública, en cuanto al cáncer de  pulmón se trata.   

“Entonces, me gustaría señor Presidente,  que  antes  de  votar  el  artículo 77, se lea la proposición que reposa en la  Secretaría.   

“(…)  

“Intervención    del    honorable  Representante Oscar Mauricio Lizcano Arango:   

“Vamos  a  darle simplemente respuesta a  sus inquietudes, frente al tema del tabaco.   

“Este  es  un  tema  que la verdad se ha  discutido  mucho,  tanto  al  interior  de  las  bancadas,  como al interior del  Gobierno.   

“Acogimos una propuesta, que básicamente  la  hizo  la  Dirección  de  Apoyo Fiscal, que lo que busca fundamentalmente es  fortalecer  los recursos a los departamentos. La DAF, considera que más o menos  con  esta  propuesta  se pueden recaudar, más de 300 mil millones de pesos más  para   los   departamentos   y   fundamentalmente   lo  que  se  propone  es  lo  siguiente:   

“Hoy en día el impuesto es ad  valorem,  es decir, el impuesto hoy  en   día   como   está   ad   valorem,  y  lo  que  estamos  proponiendo es que sea específico, con una  condición  muy  clara  que  es  lo  que  traemos ahí, que por supuesto hay una  diferencia,  entre  el  costo del nacional y el importado, para que el nacional,  que  es  el  tabaco  negro,  básicamente el que se produce acá, de $400 por la  cajetilla  y  el importado tenga uno de $800; para que genere ese impacto frente  al  nacional,  el  importado,  que  era una de las grandes preocupaciones que se  tenían.   

“Con   esta   propuesta  se  hace  una  diferenciación  entre  el  importado  y  el nacional casi del doble y, además,  evitamos  una distorsión que hay en el mercado al ser ad valórem, lo que hacen  las  empresas, bajar el precio y al bajar el precio, hay una guerra de precios y  se paga menos impuestos.   

“Lo  que busca la DAF, el Gobierno y lo  que  buscamos  los ponentes, es; no sólo, que se aumente el impuesto, es decir,  que  se  aumente  el  impuesto  cuando sea específico, sino que además con ese  tema,  en  cuanto  la  salud pública, los cigarrillos más baratos, son los que  causan más daño.   

“Todo  ello  sí  va aumentar y hay que  decirlo,  el  precio  del cigarrillo nacional y extranjero, los dos, no quiebran  la   industria   nacional,   pero   sí   va   aumentar  el  tema  de  la  salud  pública.   

“(…)  

“Intervención    del    honorable  Representante Pompilio Avendaño Lopera:   

“Ministro  ¡ojo!  de  verdad, póngale  cuidado,  porque  creo  que  aquí  no se han dado los datos correctos; no es lo  mismo  cobrar  un  impuesto  de  $400  sobre  una cajetilla de $400, a cobrar un  impuesto   de   $800,  sobre  una  cajetilla  de  3.000;  desde  ahí  parte  la  equivocación,     en     términos     porcentuales     eso    es    totalmente  diferente.   

“En   la  Comisión  Séptima tenemos un proyecto, en el que también me declaré impedido  por  las  razones  expuestas  y  me  fueron negados los impedimentos y presenté  ponencia.   

“La   idea   con  este  proyecto,  es  precisamente  evitar  el  consumo de cigarrillo, porque es nocivo para la salud,  eso no puede tener discusión.   

“Acabamos  de aprobar en este Congreso,  el  convenio  marco,  para evitar el consumo de cigarrillo; pero ¡ojo! Ministro  del  cigarrillo  nacional  y extranjero; no es para quedarnos fumando cigarrillo  extranjero,  cigarrillo  importado,  es  para que evitemos el consumo dañino de  cigarrillo;  (…) la verdad Ministro es que desde hace años hay una iniquidad,  hay  un  impuesto  más alto al cigarrillo nacional, porque se cobra el impuesto  sobre  el  precio  de  venta  y  al  cigarrillo  importado,  sobre  el  costo de  importación  que  puede  ser  cualquier  precio,  el  precio que le pongan para  exportarlo a Colombia.   

“Con   este   proyecto,   lo  que  se  pretendía,   buscar   la  equidad,  que  pague  igual  impuesto,  en  términos  porcentuales,  es  que  no  podemos  decirle que es que es más alto, porque uno  paga  400  y  el  otro 800 ¡no! hablemos de términos porcentuales, eso es a lo  que  llamo  la atención; no es lo mismo $800, de tres mil; que $400 de 400, los  únicos  cigarrillos baratos y no estoy defendiendo el cigarrillo barato, porque  es igual de nocivo para la salud.   

“Aquí he dicho en muchas oportunidades,  que  lo  que  debería hacer un Ministro de Salud, un Ministro de la Protección  Social,  era  pedir  que  el  negocio  del  cigarrillo fuera ilícito, que fuera  prohibido,  el  de  salud,  otra cosa el de Comercio, el de Comercio ha pedido y  cuando  se estuvo aprobando el TLC, se dijo que Colombia tenía que ser agresivo  en  la  venta  y  en la producción y exportación de cigarrillo, que tenía que  ser  agresivo,  que  ahí  podía  ser  muy  fuerte  frente al TLC y se lograron  compromisos  en  más  hectáreas  y  de  toneladas de tabaco, a exportar en los  próximos años.   

“Pero lo que no entiende uno Ministro y  quiero  que  nos  lo  diga,  si  usted  nos demuestra que efectivamente con este  artículo  se  favorece la industria nacional, bueno, vamos a evitar el consumo,  eso  es  indiscutible,  es  lo  primero  que  tenemos que hacer. Lo segundo, es,  nivelemos     los     impuestos    porque    estamos    favoreciendo    a    los  importadores.   

“Las   marcas   de   las  compañías  multinacionales,  haga  cuenta  Ministro,  por  donde  usted quiera; vuelvo y le  repito,  no  es  lo mismo $400 de impuestos sobre una cajetilla de 400, que $800  sobre   una   cajetilla   de   3.000.   Estamos  creando  más  iniquidad,  más  desproporción,  nos  pasamos  de la desproporción que teníamos antes, que era  del  35  al  81%  y  ahora  vamos  a  pasar  a  una  desproporción  más grande  Ministro.   

“Es  posible que los departamentos, los  gobernadores,  que  eso  favorece los ingresos, puede que favorezca inicialmente  los  ingresos,  pero  luego  van  a caer, porque el consumo del cigarrillo en el  mundo está cayendo.   

“Le pido que en esto seamos sensatos, le  llamo  la  atención  para  que  revisemos,  para que no vayamos a perjudicar la  industria nacional y luego tengamos que lamentar señor Ministro.   

“Intervención  del  señor Ministro de  Hacienda y Crédito Público, doctor Alberto Carrasquilla Barrera:   

“(…)  

“Este  es un tema que lleva muchos años  en  discusión,  no  solamente en Colombia, sino en muchos otros países, porque  como  bien  lo  decía  el  Representante,  aquí se  mezclan  dos  objetivos,  un  objetivo  que es igual al de muchos otros sectores  productivos  de la economía, que tiene que ver con la defensa de la producción  nacional  y  un  tema  de  salud pública que usted ha discutido en la Comisión  Séptima.   

“(…)  

“Hay  tres  categorías,  que  son  las  relevantes  para la discusión. Una categoría de tabaco negro y dos categorías  de tabacos mezclados, categorías rubios de diversas mezclas.   

“En  términos  porcentuales  que  es la  inquietud  importante,  la  categoría  1,  que  sería la categoría en la cual  estamos  hablando  del impuesto sobre el tabaco rubio más refinado, por decirlo  de  alguna  manera, en términos porcentuales pasaría de una tarifa de $495 por  cajetilla  equivalente, porque hoy en día como bien se ha dicho, el impuesto es  muy  complejo,  pero si uno lo convierte, a un tema específico, tendría hoy un  impuesto ese tabaco de 495, la propuesta es elevarlo a $800.   

“En la categoría de tabaco negro, lo que  es  el equivalente hoy en día, en términos específicos sería 209 con 50, por  cajetilla  de  20 unidades; repito, 209, eso subiría a $400, uno puede calcular  la  parte  porcentual  de  esa  manera,  y  en  esa  categoría de tabaco rubio,  distinto  a o que se llama la categoría 1; pasaría del equivalente hoy en día  de $352 cajetilla, a $800 cajetilla.   

“Entonces,  en  términos  porcentuales,  creo  que  estos  números  solucionan un problema con propuestas que se habían  discutido  anteriormente,  en  los cuales el incremento porcentual, en el precio  de  los  cigarrillos  derivados  del  tabaco  negro,  tenían  unos  incrementos  sustantivamente  más  grandes,  que  los  efectos  de  precio que tienen en los  cigarrillos derivados del tabaco rubio.   

“No   estoy   de   acuerdo   con   la  clasificación  de  importados,  versus nacionales; por el sencillo hecho de que  ya  la  casa  productora más grande del país, también es importadora, a raíz  de  negocios  bien  conocidos  en  este  Congreso,  que se dieron entre antiguos  productores   nacionales   y   la   importación,   hoy   en   día  existe  esa  integración.   

“(…)  

“En segundo lugar, sí quiero aclarar el  hecho  de  que la Federación de Gobernadores de Colombia ha examinado este caso  de  muchísimos años atrás y ha llegado a la conclusión de que un esquema, en  el  cual  se ponga unos impuestos específicos y se corrijan, si quieren ustedes  ponerlo  en esos términos, los diferenciales en el incremento porcentual de una  y  otra categoría de cigarrillos, es una medida que eleva el recaudo, según la  Federación  y  según  los  gobernadores; tal y como han discutido, incluida su  última  asamblea,  donde  fue  un tema muy central, en el cual las exposiciones  fueron muy claras en esa dirección.   

“Es   una  propuesta  que  ayuda  a  fortalecer  los  fiscos  regionales, según los mismos  gobernadores,  es  una  medida  que elimina las asimetrías, en términos de las  tarifas   que   hoy   en   día   están  muy  dispersas,  al  ser  ad  valorem y es un tema en el cual se  está  moviendo  la  mayoría  de  los países; porque es una manera de combinar  eficiencia  en  términos  tributarios, que es un objetivo loable, pero también  el tema de la salud pública de una manera más ágil.   

“(…)  

“Intervención    del    honorable  Representante Wilson Borja Díaz:   

“(…)  

“Hoy  más  del  60%  del  tabaco que se  produce  en  estos  14 departamentos, es tabaco rubio y usted lo que nos propone  en  su  artículo, es dizque salvar al tabaco negro, para que pueda competir, no  Ministro,  no  tiene,  porque  además,  la  propuesta  en  número es concreta;  mientras  que  en el nacional vale $1.600 y tiene que pagar $800 de impuesto, el  importado,  incluyendo  esa fusión que usted dice, vale 3.000 y tiene que pagar  800 sobre 3.000, esa es la pequeña diferencia.   

“(…)  

“Aunque  no fumo, no me gusta que fumen,  no  me  gusta  el  cigarrillo,  pero  creo  que  lo  que  tiene hoy la economía  nacional,  frente al proceso en que llevamos, como bien lo decían por aquí, de  aprobar  el  convenio,  por  eso nos opusimos a todos esos proyectos de ley, que  querían  beneficiar aquí a la Philips Morris, dijimos, aprobemos el convenio y  que  la  tendencia  debe  ser hacia la salud; mientras tanto nosotros no podemos  matar  a  los  trabajadores  y las posibilidades de departamentos, que la única  posibilidad  que  tienen de renacer por ejemplo en el departamento de Sucre, que  lo  conozco  muy  bien,  es  a  través  de  esto y no solamente a través de la  yuca.   

“Esa es la diferencia Ministro de pensar  y  ustedes siguen defendiendo esto y no sé por qué y a través de quién, pero  la  propuesta que nos traen, es defender a la Philips Morris y prefiero defender  la tabacalera nacional, aunque no fume.”   

La  votación de la proposición se dejó  para  la  siguiente  sesión. Antes de pasar  a votar intervino el Ministro  de  Hacienda, tal como consta en la Gaceta del Congreso 34 de 2007, en la que se  transcribió  el  acta  33 del 12 de diciembre. En su intervención, el Ministro  dejó  a un lado la propuesta de categorizar los productos del tabaco de acuerdo  con  el  contenido  de  tabaco  negro  y  propuso  que el impuesto al consumo se  cobrara sobre el precio final de las cajetillas al consumidor:   

“Intervención  del  señor  Ministro  de  Hacienda  y Crédito Público, doctor Alberto Carrasquilla  Barrera:   

“Muchas gracias Presidente. En el día de  ayer  se inició una discusión sumamente importante que dice referencia al tema  del  impuesto  al tabaco, hubo una discusión en la cual yo creo que se hicieron  aportes  muy  importantes,  defendí una tesis según la cual, deberíamos pasar  como  lo  recomienda  la  Organización Mundial de la Salud, como lo recomiendan  técnicos  que  han  mirado  el tema y como están empezando a hacer en el mundo  entero a un impuesto de naturaleza específica.   

“En  concreto  proponía  yo,  que  se  tuvieran  dos  gravámenes específicos dependiendo de la calidad del tabaco, se  hicieron  unas críticas a mi juicio muy constructivas y muy importantes, según  las  cuales  existía  un  problema  con  el  porcentaje  de  incremento  de los  diferentes  tipos de tabaco y en adición a eso se presentó una crítica según  la     cual     no     quedaba    claro    qué    pasaba    con    cigarrillos que usaban una mezcla de los  dos tabacos.   

“Me parece que esa crítica constructiva  es  válida  y me parece a mí que podríamos considerar y eso es de aceptación  para   las   diferentes   partes,   incluidos  los  productores,  incluidos  los  productores  nacionales  e  incluido  el  Gobierno  en  su  conjunto,  que tiene  diferentes  preocupaciones  con el tema en la siguiente dirección, que  se  establezca un impuesto específico en Colombia, en línea  con  lo  que se recomienda internacionalmente a la luz de la mezcla que se tiene  que  hacer  entre  el tema recaudatorio, el tema de la producción nacional y el  tema de la salud pública, primer punto, que sea específico.   

“Que   tenga  en  segundo  lugar  dos  escalones,  un  escalón de 400 pesos y un escalón de 800 pesos, pero en línea  con  las  críticas  que se hicieron en el día de ayer y en línea con el deseo  de  incrementar  el  recaudo  a  nivel  de  las  Gobernaciones, por concepto del  impuesto  de  consumo,  que  no  se  introduzca sobre la base de la calidad y la  composición  del  tabaco  porque tenemos el gran problema de la mezcla y de los  porcentajes  que  fueron  mencionados  ayer,  sino  con  base  en  el  precio al  consumidor, precio final al consumidor.   

“Propondríamos  que se considere que la  división      entre      aquellos      tabacos,      aquellos      cigarrillos con un impuesto de 400 pesos  específico,  para la cajetilla de 20 unidades, tenga un precio de 2.000 pesos y  para  los  cigarrillos  de  más  de  2.000  pesos se tenga el escalón número 2, que es un escalón de 800  pesos.  Es  decir,  modificar  la  propuesta  que  se  discutió  ayer,  que fue  criticada  con  buen  juicio y buen tino, en el sentido de no irnos a la calidad  del  tabaco  y  a  la  mezcla por los problemas que se mencionaron ayer, sino al  precio.   

“Esto  es  algo  que  para  el  Gobierno  resulta  supremamente  positivo, constructivo, damos un paso adelante y con todo  respeto  someteríamos  a  consideración  esa proposición.” (las subrayas no  son originales)   

De esta manera, el gobierno propuso un nuevo  texto   para   el  artículo  77,  el  cual  fue  aprobado  por  la  Cámara  de  Representantes  y  luego  por el Senado de la República. Ese texto coincide con  la   redacción   actual  del  artículo  76  de  la  Ley  1111  de  2006,  cuya  modificación  del art. 211 de la Ley 223 de 1995 es objeto del presente proceso  de constitucionalidad.   

La  lectura  de  los  apartes  del  debate  parlamentario  permite  también asegurar  que el consenso alcanzado acerca  de  cómo  se cobraría el impuesto al consumo del cigarrillo y el tabaco estaba  dirigido  a  beneficiar   tributariamente  a  los  cigarrillos de más bajo  precio,   razón   por   la  cual  se  decidió  cobrarles  un  impuesto  menor.   

En  realidad,  como  se  advierte en varios  parajes   de   los  textos  transcritos,  la  fórmula  acogida  finalmente  fue  considerada  como  una  buena  conjunción  de  los distintos propósitos que se  perseguían  con  la  norma,  como  eran  el  de  aumentar los recaudos para los  departamentos,   el   de   proteger   la  salud  de  las  personas  – encareciendo todos los cigarrillos  –  y  el  de favorecer tributariamente a los cigarrillos más baratos -sobre los  cuales  se  entendía  que  eran  los  producidos  por  la  industria  nacional.   

16. Ahora bien, lo cierto es que la lectura  de  los  antecedentes  legislativos no arroja ninguna certeza acerca de cuál es  la  razón  que  condujo  al  Legislador a omitir la orden de que se actualizara  anualmente  la  cifra  diferenciadora  ($2.000.oo)  que  fue establecida para el  cobro  de  las tarifas, con el fin de que se mantuviera la diferencia impositiva  entre  los  dos grupos de cigarrillos creados por la norma acusada. Es decir, de  los  antecedentes  no  se  deduce  con  claridad  si la falta de referencia a la  actualización  de  la cifra se debió a una decisión consciente del Legislador  –  con  el objetivo de  proteger  la  salud  de  las personas – o a una omisión del mismo.   

17.   Varios  intervinientes   y   el   Procurador   General   de   la   Nación   apoyan   la  constitucionalidad  de  la norma demandada, por cuanto ellos consideran que ella  es  el  resultado  de  una  decisión  consciente  del  Legislador, que persigue  desarrollar  las  obligaciones  adquiridas  por  Colombia al aprobar el Convenio  Marco de la OMS para el control del tabaco.   

Tal  como  se  indicó  en  el  Fundamento  Jurídico   12,   en   la   Sentencia   C-665  de  2007  la  Corte  declaró  la  constitucionalidad  del  Convenio  Marco de la Organización Mundial de la Salud  para  el  Control  del  Tabaco y de la Ley 1109 de 2006, a través de la cual se  aprobó  el  Convenio.  Como se señaló en el aparte citado, la Corte encontró  que  el contenido general del Convenio estaba en armonía con la Constitución y  contribuía   a   la   efectivización   de   varios   principios   y   mandatos  constitucionales.  Al  mismo  tiempo,  en  la  sentencia  se  declaró  que  era  constitucional  el  artículo  6º  del Convenio, que comprometió a los Estados  Partes  a  adoptar políticas en relación con los precios y los impuestos sobre  los  productos  del  tabaco,  con  el  fin  de  desestimular  el  consumo de los  mismos.    

Pues  bien,  como  se  puede  deducir de la  mencionada  sentencia C-665 de 2007, desde la perspectiva del derecho a la salud  no  habría  ninguna objeción constitucional a que el Congreso de la República  hubiera  decidido  que,  con  el  paso  del  tiempo y por obra de la inflación,  desapareciera  la  diferenciación  en  las  tarifas del impuesto al consumo del  tabaco,  de  tal  manera  que  todos  los  productos del tabaco pagaran la misma  tarifa,  con  independencia de su precio de venta. Esa determinación constituye  un  desarrollo  evidente de las normas del Convenio y tendría como resultado el  encarecimiento  general  de  los  cigarrillos,  una  consecuencia que, a su vez,  obstaculizaría  el  acceso  de distintos sectores sociales a ellos, con lo cual  se podría reducir su consumo.   

Es decir, el encarecimiento de los precios de  los  cigarrillos mediante  el alza de los impuestos sobre ellos se ajusta a  los  compromisos adquiridos en el Convenio de la OMS acerca del desestímulo del  consumo  de  los  productos del tabaco a través de medidas tributarias. En este  caso,  es indiferente que algunos cigarrillos paguen porcentualmente un impuesto  mayor  que  otros,  en relación con su precio de venta al consumidor, o que los  consumidores  de  los  cigarrillos  de menor valor paguen, proporcionalmente, un  impuesto  de  consumo  mayor. Como de lo que se trata es de preservar la salud y  la  vida  de  las  personas, el Legislador puede tomar las medidas que considere  necesarias  para  dificultar  el  acceso  a  los productos del tabaco, entre las  cuales  se  encuentra  la  de  elevar  los  precios  mínimos  de  compra de los  cigarrillos, a través del alza del impuesto al consumo.   

Por  lo  tanto,  en el caso de que la norma  demandada  hubiera  sido  el resultado de una decisión reflexiva del Legislador  para  dar  cumplimiento al artículo 6 del Convenio de la OMS, la Corte tendría  que  concluir  que la norma es claramente constitucional, en concordancia con lo  decidido en la Sentencia C-665 de 2007.   

18.  La  actora  asegura  que  un error del  Legislador  explica  que  en  el  artículo  demandado  se  hubiera omitido  ordenar  la  actualización  del  precio de diferenciación  entre  las  cajetillas  de  cigarrillos  y  tabaco, que sirve para determinar el  impuesto   al   consumo   sobre   estos   productos.  Ella  considera,  entonces,  que  le  corresponde a la  Corte   declarar   la   inconstitucionalidad   de   la  norma  o  establecer  su  exequibilidad,  bajo  el entendido de que el precio de diferenciación entre las  cajetillas debe actualizarse con la inflación.   

A  favor  de  la  interpretación  de  la  demandante  actúan  varios  argumentos,  aunque, como se indicó atrás, no son  concluyentes.  Así, es claro que en las propuestas iniciales de regulación del  impuesto  al consumo de tabaco se establecía que el criterio de diferenciación  entre      los      cigarrillos      sería      su     calidad     –  su contenido de tabaco negro -, y  se  fijaban  unas  tarifas  más  altas para los productos con menor cantidad de  tabaco  negro.  En  esas  proposiciones se incluyó una norma para garantizar la  actualización  anual de las tarifas, en el porcentaje de crecimiento del precio  al  consumidor  final  de esos productos. Dado que, para efectos del impuesto al  consumo,  ellas  establecían  diferencias  entre los cigarrillos con base en su  porcentaje  de  contenido  en tabaco negro, en ese caso la actualización de las  cantidades solamente se podía referir a las tarifas.   

La situación era diferente con el criterio  de  distinción  entre los cigarrillos que fue aprobado finalmente. Dado que él  se   funda  en  una  cifra  específica  ($2.000.oo),  para  poder  mantener  la  diferenciación  en  las tarifas que se aplicaban a los cigarrillos habría sido  necesario  que  también  se ordenara su actualización. Sin embargo, ello no se  hizo.  La explicación que acoge la demandante es que en el momento de modificar  las  normas  propuestas  inicialmente –  para  incluir el nuevo criterio de distinción – no se advirtió  que   también  era  necesario  disponer  la  actualización  de  la  cifra  que  diferenciaba  la aplicación de las dos tarifas creadas para los cigarrillos. El  resultado  de esta inadvertencia es, como dice la actora, que la diferenciación  contemplada  en  la  norma desaparecerá por efecto de la inflación, y no de la  voluntad expresa del Legislador.   

El  texto  mismo del artículo 76 de la Ley  1111  de  2006 concurre a favor de la tesis de la actora. Ciertamente, su inciso  primero  anuncia  que  el artículo va a modificar los artículos 189, 190, 210,  211  y  213  de  la  Ley  223  de  1995.  Sin  embargo, el  artículo sólo  determina modificaciones para los artículos 210 y 211:   

“ARTÍCULO 76.  Modifícanse  los artículos 189,                      190,                      210               y              211               y              213  de  la  Ley  223  de  1995,  los  cuales quedan así:   

“Impuesto  al  Consumo  de cigarrillos y  tabaco elaborado.   

“Artículo  210.     Base     gravable. A partir del 1o enero de 2007 la base  gravable  del  impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales  y   extranjeros   está  constituida  así:  el  precio  de  venta  al  público  certificado semestralmente por el DANE.   

“Artículo  211.  Tarifas.  A  partir  del 1o de enero del año 2007, las tarifas  al   impuesto   al  consumo  de  cigarrillos  y  tabaco  elaborado,  serán  las  siguientes:   

“1.  Para  los  cigarrillos,  tabacos,  cigarros  y  cigarritos  cuyo precio de venta al público sea hasta $2.000 será  de   $400   por   cada  cajetilla  de  20  unidades  o  proporcionalmente  a  su  contenido.   

“2.  Para  los  cigarrillos,  tabacos,  cigarros  y  cigarritos  cuyo  precio  de venta al público sea superior a 2.000  pesos  será  de $800 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su  contenido.   

“PARÁGRAFO 1o. Dentro de las anteriores  tarifas  se  encuentra incorporado el impuesto con destino al deporte creado por  la  Ley  30/71,  en  un  porcentaje  del 16% del valor liquidado por concepto de  impuesto al consumo.   

“PARÁGRAFO   2o.   La   tarifa   por  cada  gramo  de  picadura  rapé o chinú será de $30.   

“PARÁGRAFO   3o.  Las  tarifas  aquí  señaladas  se  actualizarán  anualmente  en  el  porcentaje de crecimiento del  precio  al  consumidor  final  de  estos productos, certificados por el DANE. La  Dirección  de  Apoyo  Fiscal  del  Ministerio  de  Hacienda y Crédito Público  certificará  y  publicará  antes  del  1º  de enero de cada año, las tarifas  actualizadas,  en todo caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación  causada.   

“PARÁGRAFO  4o.  Para  estos efectos se  tendrán  en  cuenta los precios vigentes en el mercado correspondientes al año  2006.” (subrayas no originales)   

Como  se  puede  observar,  a pesar de lo  anunciado  en  el  inciso  primero del artículo 76 acerca de que él modificaba  los  artículos  189,  190, 210, 211 y 213 de la Ley 223 de 1995, en realidad no  se  introdujo  ninguna  revisión   de  los  artículos 189, 190 y 213. Eso  obviamente se originó en una inatención del Legislador.   

19.  La pregunta  que  ahora  debe  responder  la Corte es si, en el caso de que la ausencia de la  orden  de  actualización  hubiera  respondido a una equivocación o inatención  del  Legislador,  le  correspondería a esta Corporación ordenar la indexación  del      mencionado     precio     de     diferenciación     entre     las  cajetillas.   

Al respecto lo primero que cabe decir es que  la  Corte  ha  establecido  que,  en  principio,  a ella no le corresponde   sanear  los  errores  o equivocaciones del Legislador. La Corte ha recalcado que  su  papel  dentro  de los procesos de constitucionalidad se limita a examinar si  las  normas  demandadas se ajustan a la Constitución, y que ello implica que no  puede   declarar   la   inconstitucionalidad   de   una  norma  por  razones  de  inconveniencia  u  oportunidad,  o  para  enmendar decisiones desafortunadas del  Legislador.   

Así,  por  ejemplo, en la sentencia C-778 de  2001    la    Corte    se   pronunció   sobre    distintas   demandas   de  inconstitucionalidad   elevadas  contra  de  la Ley 617 de 2000, una de las  cuales  se dirigía contra su artículo 96, que derogaba los artículos 96 y 106  del  Estatuto  de Bogotá, referidos al personero y al contralor distritales. En  la  demanda  se  afirmaba, entre otras cosas, que por causa de la derogación se  generaban  vacíos  de  regulación  sobre  las  dos  instituciones.  En su  concepto,  el  Procurador  abogó por la declaración de inconstitucionalidad de  las  dos  normas  derogatorias,  por  cuanto  el  vacío  normativo vulneraba el  ejercicio  de  la función pública. Afirmó que muy posiblemente la derogación  se  había  originado  en  un error del Legislador.19    

La  Corte  reiteró  que  su  competencia  se  limitaba   a   establecer  si,  en  abstracto,   las  normas  legales  eran  compatibles con la Constitución:    

“5.3  El  control  constitucional de las  leyes  no  se  fundamenta  en  razones de conveniencia            

“No  comparte  la Corte el argumento del  Procurador,  quien  sostiene  que  al  derogar  el artículo 96 de la ley 617 de  2000,  materia  de acusación, los artículos 96 y 106 del decreto 1421 de 1993,  se  crea  un  vacío legal que amerita la declaración de inexequibilidad de tal  precepto,  por que los empleos de Personero y Contralor quedaron sin regulación  legal respecto de aspectos de vital importancia.   

“El  control constitucional es un juicio  abstracto  y  objetivo  mediante  el  cual  se  confrontan las normas demandadas  frente  al  ordenamiento  superior,  para determinar si éstas se ajustan o no a  sus  mandatos.  Si las normas constitucionales han sido respetadas los preceptos  legales  acusados serán declarados exequibles, pero si se han infringido lo que  procede  es  la  declaratoria  de inexequibilidad, que implica la exclusión del  ordenamiento  positivo.  Entonces,  lo que determina que una disposición legal,  que  ha  sido  debidamente acusada ante esta Corporación, permanezca o no en el  ordenamiento positivo es su adecuación o no al Estatuto Supremo.   

“El juez constitucional, en su calidad de  guardián  supremo  de  la Constitución, no juzga la conveniencia de las normas  demandadas  sino  su compatibilidad o incompatibilidad con ese ordenamiento, por  tanto,  razones  como  las  invocadas  en  esta oportunidad, no son de recibo en  juicios        de       esta       índole.”20   

Posteriormente, en la sentencia C-674 de 2005  la  Corte  decidió  sobre una demanda presentada contra el art. 1º de la de la  Ley  882  de  2004,  que  modificó el art. 229 del Código Penal, referido a la  violencia               intrafamiliar.21  Entre  los  cargos  de  la  demanda  se  encontraba  que  el  inciso  segundo  del artículo contemplaba las  condiciones  de agravación de la pena para ese delito, pero que en su texto, de  manera  equivocada,  se decía que esas condiciones se aplicaban a las conductas  descritas  en  el artículo anterior, y no en el inciso anterior tal como debía  haberse  hecho.  Por  eso,  en  la  demanda  se  solicitaba  que se declarara la  inconstitucionalidad  de la expresión “del artículo anterior.”22   

En  la  sentencia,  la  Corte expresó que la  acción  de  inconstitucionalidad  no tenía por objeto corregir los errores del  Legislador:   

“4.3.                      El error en la remisión normativa   

“Tal  como  se  pone  de presente por la  demandante,    la    referencia    al   “artículo  anterior”  contenida  en  la  disposición  acusada  obedece  a  un  evidente  error  del  legislador y es claro que, en realidad, se  quería       significar       el       “inciso  anterior”.    Sin    embargo,   la   acción   de  inconstitucionalidad  no  es  la  vía para la corrección de los errores en los  que  incurra  el  legislador,  cuando  ellos,  en  sí  mismos  considerados, no  constituyan  un  vicio de inconstitucionalidad, bien sea por defecto de trámite  o  por  manifestarse  en  una  disposición  contraria a la Constitución. En el  presente  caso  se  está  ante  un problema de aplicación de la norma, para lo  cual  los  operadores  jurídicos deberán tener en cuenta que existió claridad  en  el  propósito  legislativo,  en  la  medida  en  que  la  ley  se introdujo  precisamente  con  el propósito de establecer unos agravantes punitivos al tipo  preexistente  de  la  violencia  intrafamiliar, y que no obstante el error en la  remisión,  es  evidente  que ellos se predican de las conductas descritas en el  mismo artículo, en su inciso primero.   

“No  observa la Corte que de ese defecto  formal  de  la  ley se derive un problema de inconstitucionalidad, y por ello la  expresión    acusada   habrá   de   declararse   exequible,   por   el   cargo  presentado.”     

Finalmente,      la     sentencia  C-925 del 2005 se ocupó de una demanda instaurada contra  distintos  artículos  de  la Ley 906 de 2004. En la demanda se expresaba que el  Presidente  de la República había promulgado un decreto para la corrección de  errores,  a  través  del  cual había promulgado un texto de la ley distinto al  aprobado  en  el  Congreso.  Ello  significaba que los artículos modificados no  habían   cumplido   con   el   trámite  parlamentario  exigido  para  su   aprobación.   En  la  sentencia  se  concluyó  que  el   Gobierno  había  promulgado   la   ley  906  de  2004  –  el  Código  de  Procedimiento Penal – y que después de ello, con  base  en  el  art.  45  de la Ley 4ª. de 1913,  había expedido un decreto  para   la   corrección   de   yerros,   mediante   el   cual  había  realizado  modificaciones,  supresiones  y  adiciones en distintas disposiciones de la Ley.   

La  Corte declaró que no era competente para  conocer  sobre  el  decreto  de yerros, pero que sí podía constatar que la ley  “ha  sufrido  cambios sustanciales después de su sanción y promulgación.”  Por  lo  tanto,  determinó  que  “para  preservar  la  voluntad  del Congreso  expresada  según  el  procedimiento  de  formación de la ley establecido en la  Constitución  se  deberá  declarar  exequible  la Ley 906 de 2004 tal como fue  aprobada  por  el  Congreso de la República, sancionada por el Presidente de la  República  y  promulgada  en  el  Diario Oficial No. 45.657. En este sentido se  condicionará la exequibilidad de la Ley 906 de 2004.”   

A continuación expresó que era posible que,  por  fallas  de técnica legislativa, se dieran contradicciones o se presentaran  confusiones  entre  distintas normas de la ley. Sin embargo, aseguró que no era  tarea  de  la  Corte  proceder  a corregir los errores. Al respecto afirmó, con  fundamento en la sentencia C-674 de 2005:   

“La  Corte  entiende  que  pueden  darse  contradicciones  o  presentarse confusiones entre normas de dicha ley por fallas  de  técnica  legislativa,  pero  éstas  deben  ser  resueltas de acuerdo a los  criterios  de interpretación de las normas establecidos en la Ley 153 de 1887 y  en la Ley 57 de 1887. (…)   

“(…)  

“Las   posibles   incongruencias   o  confusiones  que  puedan  surgir  del  texto  de  la  Ley  906 de 2004 que será  declarada  exequible, por los cargos analizados, pueden ser resueltas de acuerdo  a  los  métodos de interpretación de la ley, atendiendo al real significado de  la  norma  pertinente,  a  la  intención  del  legislador y a la estructura del  Código  que  conforma  un  sistema de procedimiento penal nuevo de orientación  acusatoria.”   

20.  A  pesar  de  lo expuesto, también es  cierto  que  en algunas sentencias de constitucionalidad la Corte ha ordenado la  actualización  de  cifras contenidas en normas demandadas, tal como lo solicita  la  demandante,  con  el objeto de corregir omisiones del Legislador y de lograr  que   las   sumas  contempladas  en  las  normas  se  adecuen  a  las  presiones  inflacionarias.  Así  lo  hizo,  por ejemplo, en la sentencia C-070 de 1996, ya  mencionada  en el cuerpo de esta providencia, en la cual la Corte conoció sobre  una  demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el numeral primero del artículo  372   del  Decreto  100  de 1980, el Código Penal en aquel entonces. En la  norma  se determinaba que en los delitos contra el patrimonio económico la pena  se  aumentaría  de  una  tercera  parte  a  la mitad cuando el hecho se hubiere  cometido  sobre  “una  cosa  cuyo valor fuere superior a cien mil pesos, o que  siendo  inferior,  haya  ocasionado  grave  daño  a  la víctima, atendiendo su  situación económica.”   

En  la  sentencia  la Corte reconoce que el  Legislador  goza  de  un  amplio  marco  de libertad en la determinación de los  delitos   y  sus  penas,  aun  cuando  dentro  de  los  límites  explícitos  e  implícitos   que   fija  la  Constitución.  Luego,  expresa  que  el  problema  fundamental  que  debe abordar la Corte se relaciona “con la pérdida de poder  adquisitivo  de  la  moneda  colombiana  y  sus  efectos  en  el  derecho  penal  sancionatorio,  específicamente  en  relación  con  la  compatibilidad  de  la  adopción  del  valor  monetario  en  pesos  colombianos  como  circunstancia de  agravación  de  la  pena para los delitos contra el patrimonio económico, y el  principio  de  proporcionalidad  entre el daño real o potencial generado por la  conducta  típica y la intensidad de la pena a imponer por la comisión de dicha  conducta.”   

En relación con la norma acusada, la Corte  afirmó:   

“La  progresiva y ascendente agravación  punitiva  para  los  delitos  contra el patrimonio económico, en desmedro de la  libertad  personal,  sin  ley  previa  que  modifique la política criminal, por  efecto  exclusivo  del  fenómeno  de pérdida de poder adquisitivo de la moneda  colombiana,   y  pese  a  la  reducida  lesión  de  los  bienes  tutelados,  es  irrazonable  y  vulnera el principio de proporcionalidad  entre la ofensa y  la sanción.   

“En  el  caso  sub-examine,  una  misma  conducta  típica,  que  recae  sobre  una  misma  cosa  (D.L. 100 de 1980, art.  372-1),  es  sancionada  más  drásticamente,  pese a no existir una variación  legislativa  en  materia de política criminal, por factores extrajurídicos. La  desproporción  de  la  ley  penal  se  hace  manifiesta  aquí por la punición  adicional  derivada exclusivamente del paso del tiempo y del efecto demoledor de  la  inflación  sobre  el  valor  del  peso.  Pese a conservar el bien jurídico  tutelado  el  mismo  valor de uso y la misma valoración jurídica, la medida de  la  sanción  aumenta  sin  razón  constitucional relevante que justifique este  aumento.   

“(…)  

“13.  La expansión de las circunstancias  de  agravación  genérica,  sin un aumento correlativo en la valoración social  de  los  bienes  jurídicos  protegidos, que trae como consecuencia necesaria la  restricción   de   la   libertad   de  los  posibles  infractores,  sugiere  la  inconstitucionalidad     de     la     norma     por     la     omisión     del  legislador.(…)”   

La Corte resaltó las consecuencias adversas  que  tendría  la  declaración  de  inconstitucionalidad  de  toda la norma. En  consecuencia,   consideró   que   “[c]on   sujeción   a  los  principios  de  interpretación   de  la  ley  conforme  a  la  Constitución,  de  in   dubio  pro  libertate  y  de  máxima  efectividad  de  las  normas  constitucionales,  se  impone  la  declaratoria de  constitucionalidad  condicionada  del  artículo  372-1  del  Código  Penal.”   

Por  lo  tanto,  en la sentencia se dispuso  declarar   la   exequibilidad   del  inciso  demandado  del  artículo  372  del  Decreto  Ley  100  de  1980,  “siempre  y  cuando  la  expresión  ‘cien      mil     pesos’  se  entienda  en  términos  de  valor  constante  del  año 1981,  equivalente   a   18.83   salarios   mínimos   legales  mensuales  vigentes.”   

Los mismos argumentos fueron utilizados por  la  Corte  en las Sentencias C-118 de 1996 y C-148 de 1998. En la primera, entre  otros  puntos,  se  resolvió  una demanda dirigida contra el inciso segundo del  artículo  357  del mismo Código Penal dictado mediante el Decreto 100 de 1980,  por  cuanto  indicaban  que  en  el delito de fraude contra el cheque la pena se  incrementaría  hasta  en  la mitad si el valor del cheque superaba los cien mil  pesos.  También  en  esta  ocasión,  la  Corte  declaró  exequible  el inciso  demandado  del artículo 357 del Decreto Ley 100 de 1980, “siempre y cuando la  expresión   ‘cien  mil  pesos’  se  entienda  en  términos  de  valor  constante  del  año  1981,  equivalente  a 18.83 salarios  mínimos legales mensuales vigentes.”   

Así mismo, en la Sentencia C-148 de 1998 se  decidió  sobre  una  demanda  presentada  contra  el  artículo  373  del mismo  Código,  entre  otras  cosas porque  establecía como una circunstancia de  atenuación  genérica  de  la pena el que el hecho delictivo se cometiera sobre  una  cosa  cuyo valor fuera inferior a diez mil pesos. En la sentencia, la Corte  declaró  la  constitucionalidad  de la norma, “siempre y cuando la expresión  ‘diez       mil  pesos’  se  entienda  en  términos  de  valor  constante  del  año   1981,  como equivalente a 1.88  salarios mínimos legales mensuales vigentes.”   

21.  También  la  Corte  ha  declarado  la  constitucionalidad  condicionada de normas referentes a pensiones, con el objeto  de  ordenar la indexación de la primera mesada pensional. En la Sentencia C-862  de  2006  se  estudió  una  demanda  contra la norma del Código Sustantivo del  Trabajo  que  regulaba  el  derecho a la pensión, por cuanto determinaba que el  monto  de  la  pensión  equivaldría al “setenta y cinco por ciento (75%) del  promedio    de    los    salarios    devengados    en   el   último   año   de  servicio.”23   

La  demandante  afirmaba  que  los  apartes  acusados  de  la  norma  eran  inconstitucionales  porque  no contemplaban “la  indexación  del  salario  y/o ingreso base para liquidar la mesada pensional de  los  trabajadores  que  se  retiren  o  sean  retirados  de  una empresa una vez  cumplido  el  tiempo  de  servicios legalmente establecido, pero sin alcanzar la  edad fijada por el numeral 1 del artículo 260 del C.S.T.”   

La Corte determinó, en primer lugar, que la  norma  seguía  surtiendo efectos, a pesar de haber sido derogada por la Ley 100  de  1993,  la  cual  sí  establece  la  actualización del ingreso base para la  liquidación  de  las  pensiones.  Luego,  aseguró  que la jurisprudencia de la  Corporación  había establecido que de la interpretación armónica de diversos  preceptos  constitucionales  (C.P.  arts. 48, 53, 1ª, 46 y 13) y del derecho al  mínimo  vital  se  derivaba  “un  derecho constitucional de los pensionados a  mantener  el  poder  adquisitivo  de  su  mesada pensional.” De acuerdo con la  Corporación,  este derecho no se limitaba “a la actualización de las mesadas  pensionales  una  vez  han  sido reconocidas por la entidad competente, sino que  también  incluye  la actualización del salario base para la liquidación de la  primera mesada.”   

Por lo tanto, en la sentencia se declaró la  constitucionalidad  de  las  normas  acusadas,  en  el  entendido  de que debía  actualizarse  el  salario base para la liquidación del monto de la pensión. En  la parte resolutiva se decidió:   

“Declarar       EXEQUIBLES   la  expresión  “salarios  devengados  en  el  último año de servicios”, contenida en el numeral 1) del  artículo  260  del  C.  S.  T.  y el numeral 2) de la misma disposición, en el  entendido  que  el  salario  base  para  la  liquidación  de  la primera mesada  pensional  de  que  trata  este precepto, deberá ser actualizado con base en la  variación  del  Índice  de  Precios  al  Consumidor,  IPC,  certificado por el  DANE.”   

Una  decisión  similar  se  tomó  en  la  Sentencia  C-891A  de  2006,  que  resolvió sobre una  demanda  instaurada  contra  el  artículo  8º de la Ley 171 de 1961, “por la  cual  se  reforma  la  Ley  77  de  1959  y  se dictan otras disposiciones sobre  pensiones.”  El  artículo  reconocía  la  pensión  sanción  para  aquellos  empleados  que  fueren  despedidos  sin  justa  causa  de  una empresa en la que  hubieren  laborado  más  de  10  ó  15  años,  y  establecía diferentes  regulaciones  de  acuerdo con la edad del empleado y con el número de años que  hubiere  trabajado  en  la  empresa,  de tal manera que mientras algunos podían  entrar  a  recibir  la  pensión  luego  de  cumplidos  los  50  años, otros la  recibirían al llegar a los 60 años.   

En  la  disposición  se determinaba, entre  otros  puntos,  que  la pensión “se liquidará con base en el promedio de los  salarios   devengados   en   el   último   año   de   servicio.”24  Precisamente,   la   actora   consideraba   que  esta  expresión  vulneraba  la  Constitución,  puesto  que  no ordenaba la indexación del salario base para el  cálculo  del  monto  de la pensión. Después de establecer que la disposición  continuaba  generando efectos, la Corte encontró que distintos artículos de la  Constitución  de  1991  ordenaban  la actualización del valor de las pensiones  (C.P.,  arts.  48  y 53). También hizo referencia a otras disposiciones legales  que  regulaban  la pensión sanción y que sí contemplaban esa indexación, con  lo  cual  concluyó  que  los pensionados bajo el art. 8º de la Ley 171 de 1961  recibían  un  trato  menos  favorable  que  otras  personas beneficiadas con la  pensión   sanción,  con  lo  cual  se  vulneraba  el  principio  de  igualdad.   

Con   base   en  lo  anterior,  la  Corte  estableció  que había sobrevenido una omisión legislativa en relación con la  norma,  razón  por  la  cual declaró su constitucionalidad condicionada, en el  entendido  de  que se debía indexar el salario base con base en el cual se fija  el  monto  de  la  pensión.  Por  eso  en la parte resolutiva determinó:    

“Decretar   la   EXEQUIBILIDAD  de  la  expresión  “y  se  liquidará  con  base  en  el  promedio  de  los  salarios  devengados  en el último año de servicios”, contenida en el artículo 8º de  la  Ley  171  de  1961,  en  cuanto  éste  siga  produciendo efectos, y bajo el  entendimiento  de  que el salario base para la liquidación de la primera mesada  pensional  de  que  trata  este precepto, deberá ser actualizado con base en la  variación  del  Índice  de  Precios  al  Consumidor,  IPC  certificado  por el  DANE.”   

22.   Como   se   ha   descrito,   en  su  jurisprudencia  la  Corte  ha  establecido que a ella no le corresponde remediar  los  errores  o  inadvertencias  cometidos  por  el  Legislador en el proceso de  aprobación  de las leyes. Sin embargo, en algunos casos la Corte ha procedido a  dictar  sentencias  de constitucionalidad condicionada, cuando ha encontrado que  errores  u  omisiones  del  Legislador  vulneran derechos fundamentales o normas  constitucionales.   

En  este  caso,  la  actora  asegura que la  omisión   del   legislador   de   ordenar   la  actualización  del  precio  de  diferenciación  entre  las  cajetillas de cigarrillos y tabacos para efectos de  la  determinación  de  la tarifa del impuesto al consumo generó una violación  al  principio  de  la  equidad tributaria contemplado en la Constitución (arts.  95.9  y 363). Por lo tanto, la Corte pasa a analizar si la mencionada violación  se  produjo y, en caso de que así fuere, cuál debe ser su decisión. Para ello  es  necesario, en primer lugar, hacer una referencia rápida a la jurisprudencia  de  esta Corporación sobre las facultades del Legislador en materia tributaria,  para  después concentrarse en la jurisprudencia acerca del principio de equidad  tributaria.    

23.   En   sus  sentencias  la  Corte  ha  manifestado  que,  en  virtud  de los arts. 150-12 y 338 de la Constitución, el  Legislador  goza de una amplia autonomía en punto a la creación, modificación  y  eliminación  de  los tributos. A manera de ejemplo, en la Sentencia C-222 de  1995 se expresó:   

”  De  todo  lo dicho resulta que, si bien  encuentra   límites   y   restricciones  que  se  desprenden  del  mismo  texto  constitucional,    la   atribución   de   legislar   en   materia   tributaria,  principalmente  encomendada  al Congreso de la República, es lo bastante amplia  y  discrecional  como  para  permitirle  fijar  los  elementos  básicos de cada  gravamen  atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala,  siguiendo  su  propia  evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a  las    mejores    conveniencias    de   la   economía   y   de   la   actividad  estatal.   

“Así,  mientras  las  normas  que  al  respecto  establezca  no  se  opongan  a  los  mandatos  constitucionales,  debe  reconocerse   como  principio  el  de  la  autonomía  legislativa  para  crear,  modificar  y  eliminar  impuestos,  tasas y contribuciones nacionales, así como  para  regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y  pasivos,  los  hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y  recaudo.”25   

Sin  embargo, la Corte también ha indicado  que  las  regulaciones  tributarias  deben respetar los derechos fundamentales y  ajustarse  a  los  principios  tributarios  establecidos  en  la  Constitución,  concretamente  a  los principios de legalidad, certeza e irretroactividad de los  tributos  (art.  338)  y a los principios de equidad, eficiencia y progresividad  (art.  363).  En  la sentencia C-643 de 2002 se dijo acerca de estos principios:   

“9.   Por  otra parte, bien se sabe  que  el  constituyente  ha  determinado  los principios con arreglo a los cuales  debe  regularse  el  sistema  tributario.   Tales  principios  son, por una  parte,  los  de  legalidad,  certeza  e  irretroactividad  y,  por  otra, los de  equidad, eficiencia y progresividad.   

“Los  primeros  están consagrados en el  artículo  338 de la Carta.  De acuerdo con el principio de legalidad, todo  tributo  requiere  de  una  ley  previa  que lo establezca y la competencia para  imponerlo  radica  en  el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos  municipales  como  órganos  de  representación  popular.   En  virtud del  principio  de  certeza,  la norma que establece el impuesto debe fijar el sujeto  activo,   el   sujeto  pasivo,  el  hecho  generador,  la  base  gravable  y  la  tarifa.   Y  en razón del principio de irretroactividad, la ley que impone  un  impuesto  no  puede  aplicarse  a  hechos  generadores ocurridos antes de su  vigencia.   

“De otro lado, los principios de equidad,  eficiencia  y  progresividad  del  sistema  tributario  están consagrados en el  artículo  363  del  Texto Superior.  El principio de equidad tributaria es  la  manifestación del derecho fundamental de igualdad en esa materia y por ello  proscribe   formulaciones   legales  que  establezcan  tratamientos  tributarios  diferenciados   injustificados   tanto   por  desconocer  el  mandato  de  igual  regulación  legal  cuando no hay razones para un tratamiento desigual, como por  desconocer  el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un  tratamiento   igual.    El   principio   de   progresividad   compensa   la  insuficiencia  del  principio  de proporcionalidad en el sistema tributario pues  como  en  este  ámbito no basta con mantener en todos los niveles una relación  simplemente  porcentual  entre  la  capacidad  económica del contribuyente y el  monto  de los impuestos a su cargo, el constituyente ha superado esa deficiencia  disponiendo  que  quienes  tienen  mayor  patrimonio y perciben mayores ingresos  aporten  en  mayor  proporción  al  financiamiento de los gastos del Estado; es  decir,  se  trata  de  que  la carga tributaria sea mayor entre mayores sean los  ingresos  y  el  patrimonio del contribuyente.  Finalmente, el principio de  eficiencia  implica  que  debe  existir  una  relación  de equilibrio entre los  costos  que  la  administración  debe  asumir para el recaudo del tributo y las  sumas  recaudadas,  es  decir,  se  trata  de  generar el mayor recaudo al menor  costo.”    

24. Como se advierte, la Corte ha expresado  que   el   principio   de   equidad  tributaria  constituye  una  manifestación  específica  del principio de igualdad en el campo impositivo. Ello explica que,  frecuentemente,   en   las   demandas   de  inconstitucionalidad  sobre  asuntos  tributarios  se  señale  una  vulneración  conjunta  de  estos dos principios.  También  explica  que,  en  distintos  casos,  la  Corte los haya analizado sin  determinar claramente sus fronteras.   

Sin   embargo,  a  pesar  de  la  íntima  interrelación  que  existe entre los dos principios, ellos suponen requisitos y  juicios  de  constitucionalidad  diferentes.  Así,  en  el  caso de una demanda  presentada  contra  una  norma  por  causa  de  una  supuesta  vulneración  del  principio  de  igualdad  la  demanda  solamente  se  considerará  apta si en el  escrito  se describen las condiciones concretas de cada uno de los grupos que se  comparan  y se exponen las razones por las cuales se consideran discriminatorias  las  diferencias  que  se  derivan  para  cada  uno  de ellos con ocasión de la  disposición  atacada.  En  este  caso,  se  juzga  la  norma  específica y sus  consecuencias para un grupo determinado, debidamente identificado.   

Por   el   contrario,   el   examen   de  constitucionalidad  en  los  casos  en que se demanda una norma por vulneración  del  principio  de  equidad  tributaria  no  está  dirigido  a  comparar grupos  específicos  y, en consecuencia, el escrito de la demanda no requiere  una  descripción  detallada  de  las  condiciones de los dos grupos. En estos casos,  además,  no  se  juzga  la  norma en forma aislada, sino sus efectos dentro del  sistema  tributario  en  general,  con  el  fin  de  determinar  si se adecua al  principio de equidad tributaria establecido en la Constitución.   

Así, por ejemplo, en la Sentencia C-734 de  2002  se  resolvió  sobre una demanda presentada contra distintos artículos de  la  Ley  633  de 2000 referidos al gravamen a los movimientos financieros (GMF).  En  la  demanda  se  aducía, entre otros cargos, que ese impuesto vulneraba los  principios  de  igualdad  y  de equidad tributaria, en la medida en que imponía  una  carga impositiva especial sobre los usuarios del sistema bancario. Antes de  adentrarse  en  el  examen  material  de  la demanda, la Corte determinó que se  inhibiría  para  pronunciarse  sobre la vulneración del principio de igualdad,  por  cuanto  la  demanda  no  cumplía  con  las condiciones exigidas para ello:   

“Antes  de  proceder al análisis de los  argumentos  señalados,  esta  Corporación constata que si bien el actor invoca  la  vulneración  de  la  igualdad  y  de  la  equidad  por  parte de las normas  acusadas,  el  cargo  descrito  cuestiona  la  exequibilidad del GMF únicamente  respecto  del  principio  de  equidad.  En  efecto,  el  actor  argumenta que la  distribución  de  las  cargas  tributarias  por parte de las normas acusadas es  inequitativa  por colocar un peso tributario excesivo sobre un solo sector de la  economía26,  sin  que  se  haga una comparación entre los grupos afectados y  los  no  afectados ni se indique las razones que muestran que el trato diferente  es  discriminatorio, lo cual es indispensable para identificar el concepto de la  violación  y  determinar si existe una violación del artículo 13 de la Carta.  En  este  orden  de  ideas,  la  Corte  habrá  de  inhibirse  de  conocer de la  exequibilidad  de  las  normas acusadas respecto del cargo según el cual éstas  son  contrarias  al  derecho  a  la igualdad por ineptitud de la demanda en este  aspecto27.   Así   se   dispondrá   en   la   parte   resolutiva  de  esta  sentencia.”   

Por  lo  demás,  la  Corte  también  ha  diferenciado  entre  la  equidad  vertical  y  la  equidad  horizontal.  Para la  configuración   teórica  de  esos  conceptos  también  ha  recurrido  a  otro  principio  del  sistema  tributario,  el principio de progresividad. Así, en la  mencionada  Sentencia  C-734  de  2002  se  señaló al respecto que “(…) en  virtud  de  la  equidad  horizontal, las personas con capacidad económica igual  deben  contribuir  de  igual  manera  mientras  que,  de  acuerdo con la equidad  vertical,  las personas con mayor capacidad económica deben contribuir en mayor  medida.  Esta  distinción,  que  ha  sido  aceptada  de  tiempo  atrás, guarda  relación   con  el  principio  de  progresividad.28”29   

25. Ahora bien, la especificidad del juicio  sobre  la  presunta  vulneración del principio de equidad ha sido resaltada por  la     Corte    en    distintas    providencias.30   De  esta  manera,  en  la  sentencia  C-333  de  1993,  en la cual se declaró la constitucionalidad de una  disposición  que  establecía  un  aporte  tributario  especial  a cargo de los  notarios,  la  Corte estableció que el juicio de constitucionalidad con base en  el  principio  de equidad tributaria no se realiza sobre un tributo específico,  sino  sobre  el  sistema  tributario  como  un  todo, lo cual no impide entrar a  conocer sobre los efectos sistémicos de una norma específica:   

“Si  bien la  cualidad  sistémica  de  los principios de equidad, eficiencia y progresividad,  no  puede  ser  aprehendida  en  una  revisión de constitucionalidad de una ley  singular,  ello no quiere decir que su examen no pueda llevarse a cabo frente al  contenido  concreto de la norma acusada cuando la misma, de conservarse, podría  aportar   al   sistema   una  dosis  de  manifiesta  inequidad,  ineficiencia  y  regresividad.  Finalmente, las leyes singulares son los afluentes normativos del  sistema  que  resulta  de su integración y, de otra parte, los principios, como  se  ha  recordado,  tienen un cometido esencial de límites que, desprovistos de  control constitucional, quedarían inactuados.   

“En estas condiciones, el análisis se  orientará  a  precisar si el tributo especial demandado introduce al sistema un  ingrediente    de    manifiesta    inequidad,   ineficiencia   o   regresividad.  (…).”   

De la misma manera, en la Sentencia C-409 de  1996,  en la cual se declaró la constitucionalidad de una norma que establecía  límites  a  la  posibilidad de restar costos para la determinación de la renta  gravable, se expresó al respecto:   

“Igualmente, es cierto también que estas  limitaciones   legales   pueden   también   implicar  ciertos  sacrificios  en  términos  de  equidad  tributaria  concreta,  pues el impuesto cobrado puede no  corresponder  exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación ya  había  establecido  que  tales  sacrificios  no violan la Carta, siempre que no  sean  irrazonables  y  se  justifiquen  en  la  persecución  de otros objetivos  tributarios  o  económicos  constitucionalmente  relevantes,  pues  no sólo el  Legislador  puede buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y  la  equidad  sino  que,  además,  tales  principios  se  predican  del  sistema  tributario  en  su  conjunto, y no de un impuesto específico. Así, ha dicho al  respecto  la  Corte  que  “la  ideal  coexistencia  de  equidad y eficiencia, no  siempre  se  puede  traducir  con  exactitud  en  la  realidad normativa y en la  práxis,  en  las  cuales  una  ganancia  en  equidad  puede  tener  un costo en  eficiencia  y  un  incremento  de ésta derivar en pérdida en aquélla”, por lo  cual  es  posible favorecer un principio incluso afectando el otro, sin que ello  sea  inconstitucional  “hasta  el  punto  en  que,  atendidas las circunstancias  históricas,    un    sacrificio   mayor   carezca   de   razonabilidad   ”31   

Importa  anotar  que  las  características  especiales  del  juicio  de constitucionalidad realizado a partir de la presunta  vulneración  del  principio  de  equidad  tributaria no han impedido a la Corte  Constitucional  declarar  la inconstitucionalidad de distintas normas, cuando ha  considerado  que  su  aplicación  produce un efecto de inequidad en el conjunto  del  sistema  tributario. Así ha sucedido, por ejemplo, en el caso de distintas  disposiciones   que   consagraban   amnistías   tributarias,   bajo   distintas  denominaciones.32   Precisamente,  en  la  Sentencia  C-511  de  1996,  que fundó esa línea jurisprudencial se manifestó  sobre las amnistías tributarias:   

“Aquí  la norma pervierte la regla de  justicia,  que  ordena  tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales de  modo  desigual. En efecto, el criterio que introduce el legislador para conceder  el  beneficio  es  el  estado de mora del deudor, de suerte que al desacatar con  esta  decisión  el  principio  de  imparcialidad,  la  aplicación  de la norma  inexorablemente   conduce  a  una  situación  inequitativa,  como  que  quienes  cumplieron  oportuna  y fielmente con su deber de tributar son tratados peor que  los que no lo hicieron.   

“La  equidad  tributaria  se  desconoce  cuando  se  deja  de  lado  el principio de igualdad en las cargas públicas. La  condición   de  moroso  no  puede  ser  título  para  ver  reducida  la  carga  tributaria.   La   ley   posterior   retroactivamente   está   produciendo  una  inequitativa   distribución   del   esfuerzo   tributario  que  se  supone  fue  establecido  de  manera  igualitaria.  La  reasignación  de la carga tributaria  paradójicamente  favorece  a  quienes  incurrieron  en  mora  y  se acentúa en  términos reales respecto de quienes observaron la ley.   

“(…)  

“La  ley no puede restarle efectividad a  los  deberes  de  solidaridad  y, en especial, al de tributación (C.P. art. 2 y  95-9).   Las  amnistías  tributarias,  transformadas  en  práctica  constante,  erosionan  la  justicia  y la equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo,  un  efecto  desalentador, en relación con los contribuyentes que cumplen la ley  y,  respecto  de  los  que  escamotean el pago de sus obligaciones, un efecto de  irresistible  estímulo  para  seguir haciéndolo. La ley no puede contribuir al  desprestigio  de  la  ley.  Resulta  aberrante que la ley sea la causa de que se  llegue  a  considerar,  en  términos económicos, irracional pagar a tiempo los  impuestos.”    

También  fue  este el caso de la sentencia C-776 de 2003,  en  la  cual  se declaró la inconstitucionalidad del artículo 116 de la Ley 88  de   2002,33  que  estableció  un impuesto del IVA del 2% para una amplia serie  de  productos  de la canasta familiar, que hasta ese momento habían permanecido  exentos   de   ese   tributo.   En   la   sentencia   se  concluyó,  en  el  FJ  4.5.7.:   

“Si  bien  el  legislador  dispone de un  margen  de  configuración  de  la  política  tributaria y tiene la potestad de  decidir  qué  bienes  y  servicios  grava con el IVA o excluye de dicho tributo  (art.  338  de  la C.P.), el ejercicio de esta facultad no es ilimitado, como no  lo  es  ninguna  competencia en un estado constitucional, sino que debe respetar  el   marco   constitucional   en   su   integridad  (artículo  1,  2,  3,  y  4  C.P.).   

Como se observa, en estas dos sentencias se  consideró   que   las  normas  acusadas  vulneraban  el  principio  de  equidad  tributaria.  Si  bien  los  dos  casos  tratados eran distintos, ambos tienen en  común   que   las  normas  demandadas  transformaban  radicalmente  el  sistema  tributario  visto  como un todo, por cuanto le introducían un alto contenido de  inequidad  en  el  soporte  de las cargas públicas. Así, mientras el resultado  final  de  las  amnistías  tributarias  es  el  de establecer obligaciones más  gravosas  sobre  los  contribuyentes  cumplidos, la imposición del IVA sobre la  canasta  básica  desmejoraba notablemente la situación de los colombianos más  pobres,   precisamente   aquellos   con  los  que  el  Estado  tiene  especiales  responsabilidades de protección.   

Es importante precisar que en los dos casos  no  se  identificaron  las  características  precisas  de  dos  grupos  que  se  comparaban  – como procede  cuando  se  trata de un análisis constitucional por violación del principio de  igualdad.  Por el contrario, la argumentación en las dos sentencias se dirige a  reconocer  los  efectos  de  inequidad  general  que  causaban  las normas en el  conjunto  social, sin entrar a establecer diferenciaciones precisas entre grupos  sociales  o  sectores  económicos específicos. Por eso también cabe decir que  la  vulneración  del  principio  de  equidad  tributaria  debe ser manifiesta y  clara,  sin  que para que su demostración sea necesario adentrarse en análisis  de regulaciones detalladas.   

26.  En  el  presente  proceso  la  actora  manifiesta  que  el  Legislador  vulneró  el principio de equidad tributaria al  omitir   ordenar   la  actualización  de  los  precios  de  las  cajetillas  de  cigarrillos  y  tabacos,  los  cuales constituyen la base gravable para el cobro  del  impuesto  de  consumo.  La  Corte no comparte la opinión de la demandante.   

De la exposición anterior se desprende que  para  que  una norma sea declarada inconstitucional por violación del principio  de   equidad  tributaria  se  debe  demostrar  que  la  norma  tiene  un  efecto  inequitativo  en  el conjunto del sistema tributario. Es decir, no es suficiente  con  que la norma acusada aparezca como inapropiada o inequitativa en sí misma,  sino  que se exige que sus consecuencias tengan la virtualidad de transformar la  identidad  misma  del  sistema  tributario  y afecten la sociedad en general. La  Corte  no  observa  ningún  elemento que permita llegar a esa conclusión en el  presente caso.   

Si se descarta la interpretación acerca de  que  la  norma demandada responde a una decisión consciente del Legislador, con  el  fin  de  preservar  la  salud y la vida de las personas, es indudable que la  norma  acusada  aparece  a  primera  vista como incongruente. Ciertamente, de la  lectura  de  los  debates  parlamentarios  se  podría deducir que el Legislador  pretendió  crear  dos categorías distintas para efectos del cobro del impuesto  de  consumo,  las  cuales  se edificarían con base en el criterio del precio de  las  cajetillas  de  cigarrillos  y tabacos en el mercado: de esta manera, en la  primera  categoría  se encontrarían las cajetillas cuyo valor no excediera los  $2.000,  y  en  la  segunda las que superaran ese monto. Además, el impuesto al  consumo  variaría  de  acuerdo  con  la  categoría  a  la  que perteneciera un  producto  específico.  Así, las cajetillas que estuvieran dentro de la primera  categoría  – es decir, que  no   costaran   más   de   $2.000   –  pagarían  $400  de impuesto, mientras que las cajetillas ubicadas  en  la segunda categoría –  es     decir,    que    superaran    el    valor    de    $2.000    –   pagarían   $800   de   impuesto.   

Por  eso, desde la perspectiva que defiende  la  actora,  todo  indica  que  lo  coherente  habría sido que en el parágrafo  tercero  del  artículo  se ordenara tanto la actualización de las tarifas como  la  de  la  base  gravable – en este caso el precio de diferenciación entre las  cajetillas  de  cigarrillos  y  tabacos.  Sin  embargo, por un error de técnica  legislativa  se  habría  omitido ordenar esta actualización. Esa inadvertencia  acarrea  que  el  impuesto  al  consumo  sobre los cigarrillos y el tabaco   aparezca       como       incongruente,       puesto       que      –   como   lo   asegura   la   actora  –    la   distinción  establecida  por el Congreso de la República para efecto del cobro del impuesto  tiende  a  desaparecer  por  causa de la inflación, de tal manera que todas las  cajetillas  terminarán  pagando  el  mismo impuesto al consumo. Esto generará,  ciertamente,  que  la  carga  tributaria sobre las cajetillas de menor valor sea  mayor  que  la  que  soportarán  las  cajetillas  más  costosas. Empero, de lo  anterior  no  se  deduce  una  afectación  manifiesta   del  principio  de  equidad,  ni  que  esa  vulneración  se  irradie  sobre el conjunto del sistema  tributario  y  de  la  sociedad,  una  condición  necesaria  para  que se pueda  establecer  la  vulneración  del  principio  de equidad tributaria, tal como lo  solicita la demandante.   

27.  En  este punto es pertinente mencionar  que  en  la  sentencia  C-197  de  1997  se  juzgó la constitucionalidad de los  artículos  originales  de  la Ley 223 de 1995 acerca del impuesto al consumo de  cigarrillo  y  tabaco.  De acuerdo con el resumen de la demanda realizado por la  Corte,  los actores demandaron todos los apartes donde se incluía la expresión  “tabaco             elaborado”34,     por    considerarlos  violatorios  del principio de equidad porque “…la ley  acusada   grava  indistintamente  la  industria  del  cigarrillo  y  del  tabaco  elaborado,  bajo  una  misma  tarifa,  sin  tener  en  cuenta  que el primero es  producido  a  nivel  industrial dirigido a un consumo masivo mayor, mientras que  el  segundo  se  hace en forma artesanal, y por ende, su producción es menor, y  se  dirige  a  un  consumo  masificado (sic)”. También  manifestaron  que  “al  igualar  la  producción  de  uno  y otro producto, se  desconoció  el  principio  de  igualdad, al establecer para dos actividades que  son disímiles, una misma tarifa impositiva.”   

La  Corte declaró la constitucionalidad de  la    expresión    “tabaco   elaborado”  que  se encontraba en los distintos artículos demandados. Dijo  al  respecto que, en tratándose de impuestos al consumo de artículos de lujo o  superfluos,  el  Legislador  podía decidir con libertad cómo debía gravarlos,  sin que le correspondiera a la Corte involucrarse en el tema:   

“En  el caso del impuesto al consumo, el  hecho  generador  de  la obligación, es, valga la repetición, el consumo de un  producto  específico, independiente de las circunstancias individuales de quien  ejecute  el  acto  gravado.  Por tanto, se puede afirmar que es un impuesto  anónimo o impersonal, sin consideración del individuo gravado.   

“La  imposición  de  este  tributo, fue  objeto  de grandes críticas cuando él se utilizó en distintos regímenes para  gravar  artículos  de  primera  necesidad,  como  la  leche,  el pan, el trigo,  incluso  la  carne.  Sin embargo, se aceptó su conveniencia cuando con él  se   gravaban   artículos   que  se  consideraban  superfluos  o  de  lujo,  no  indispensables para el bienestar del individuo.   

“(…)  

“El  principio  de  equidad, que en este  caso  se  dice  vulnerado,  por  lo  general  es  analizado  en relación con la  capacidad   contributiva   de   los   sujetos  responsables  de  la  obligación  tributaria,  teniendo  en  cuenta para ello, el hecho generador de la misma. Sin  embargo,  en  tratándose  de impuestos indirectos, su misma naturaleza hace que  el  legislador,  al establecer el hecho que genera la obligación tributaria, no  distinga  entre  la  capacidad  contributiva  de  los  distintos  individuos que  participan  en  la  ejecución  del  acto  correspondiente.  Pues, en estos  casos  existe  una  especie  de presunción de esa capacidad, cuando los sujetos  realizan el acto o hecho generador de la obligación.   

“(…)  

“En  el  caso  del  tabaco,  al  no  ser  considerado  como  un  producto de primera necesidad, vital para la subsistencia  del  ser humano, el legislador, sin desconocer precepto alguno de justicia, bien  podía  optar  por  establecer un mayor impuesto a su consumo, como una forma de  desestimularlo,  dejando  que  sea el comprador quien decida si sigue soportando  la carga impositiva que el Estado ha establecido.   

“(…)  

“Por  tanto,  en  cumplimiento  de  su  función,  la  Corte,  en  este caso específico, no puede suplantar la voluntad  del  legislador,  y  establecer  que  sólo  el tabaco elaborado con la ayuda de  métodos  técnicos,  y  cuya producción es a gran escala, es el que debe estar  gravado  con  el  impuesto  de que trata el artículo 207 de la ley 223 de 1995,  pues,  dada  la  naturaleza  de este tributo, el legislador bien pudo considerar  que  una  de  las  formas de desestimular el consumo del cigarrillo y tabaco, en  sus  distintas  presentaciones,  era establecer un tributo sobre su consumo, sin  importar  las  condiciones  del  sujeto  que  lo  elabora.   Igualmente, el  legislador  pudo  establecer  tarifas  diferenciales  para  gravar  uno  y  otro  producto.   Sin  embargo,  optó  por  fijar una misma tarifa, hecho que no  vulnera precepto alguno de la Constitución.   

“(…)  

“De esta manera, en concepto de la Corte,  el  principio  de  equidad  de  los  tributos, entendido como la obligación del  legislador  de  gravar  en  igual  forma a todos los sujetos que se hallen en la  misma  condición,  no  se  desconoce  en  el  caso  en  análisis, pues dada la  naturaleza  del  impuesto al consumo, el legislador se limitó a gravar un hecho  objetivo:   el   consumo   de  cigarrillo  y  tabaco  elaborado,  para  lo  cual  no  era  necesario  hacer  distinción  alguna entre las formas o métodos utilizados para su elaboración.  (…)”   

Como  se  advierte,  en  la  sentencia  se  decidió  que  la  expresión  acusada  no  vulneraba  el  principio  de equidad  tributaria,  por  cuanto  el tabaco constituye un objeto superfluo, no necesario  para  la  vida.  Por  esta  razón,  en el caso de este producto la libertad del  Legislador en la determinación de los impuestos es mucho mayor.   

La  subregla  derivada  de esa sentencia se  aplica  también  al  presente caso. Pero, además, es necesario tener en cuenta  que  en el caso de los impuestos indirectos, es decir, aquellos cuyo cobro no se  fundamenta  en  la  condición  económica  particular  de  cada  persona, se ha  reconocido  que  el  principio  de  eficiencia  en  la recaudación del impuesto  impone  establecer  gravámenes de aplicación general. Así ocurre actualmente,  por  ejemplo, con el IVA sobre algunos productos de consumo generalizado como el  chocolate,  el  café  tostado  o  descafeínado,  las  pastas alimenticias y el  azúcar  de  caña:  en  estos  casos  el  impuesto  que  se  cobra  a todos los  consumidores        es       igual       (10%35),  independientemente  de su  condición  social (banqueros, hacendados, industriales, estudiantes, vendedores  ambulantes,  pordioseros,  etc.). Lo mismo ocurre con otros impuestos indirectos  como  el  de  timbre,  el  gravamen  a  las  transacciones  financieras  o el de  degüello.   

28.  Para  terminar,  la  Corte  considera  importante  reiterar  que  la  Constitución  le  asigna al Legislador un amplio  marco   de   configuración  legislativa  para  la  creación,  modificación  y  eliminación       de       los      tributos.36  La  determinación  de  los  elementos  del  tributo  le corresponde a las asambleas representativas, en este  caso  al Congreso de la República (C.P., art. 338). En ese proceso, el Congreso  debe  respetar los derechos fundamentales y los principios de legalidad, certeza  e  irretroactividad (art. 338), además de los principios de equidad, eficiencia  y  progresividad (art. 363). Estos últimos, como ya se dijo, se predican es del  conjunto   del   sistema  impositivo,  y  no  de  los  tributos  individualmente  considerados.   

La facultad de examen de las leyes por parte  de  la  Corte  se  limita  a  establecer  su  constitucionalidad.  A  ella no le  corresponde  entrar  a corregir los errores o inadvertencias del legislador. Por  eso,  si  bien  en  este caso la Corte encontró que, desde la perspectiva de la  actora,  la  norma  analizada  aparece como incongruente, no está dentro de sus  facultades  la de  proceder a corregir el error de técnica legislativa que  halló.   

Independientemente  de  las  razones  que  motivaron  su decisión, en el texto aprobado por el Legislador no se determinó  que  también  debía actualizarse el precio de diferenciación para efectos del  cobro  de  las  tarifas sobre el impuesto al consumo de los productos del tabaco  elaborado.  Dado  que  la voluntad real del Legislador como órgano político se  materializa    a    través    de    las   normas   que   aprueba   –  independientemente  de  los posibles  errores  que  cometió  en  el proceso de aprobación -, ha de entenderse que la  voluntad  del Legislador en este caso fue la de que la diferenciación entre las  tarifas  desapareciera  con  el  paso  del  tiempo. Esa decisión hace parte del  ordenamiento  jurídico  y  solamente  podrá  ser  retirada  de  éste  por una  decisión  judicial  en  el  caso  de que la Corte encuentre que ella vulnera un  derecho  fundamental  o  un  principio  constitucional.  Empero,  tal como se ha  explicado,  ninguno  de  los cargos expuestos por la actora es de recibo. Por lo  tanto,  en  esta  oportunidad,  la  Corte  declarará  la constitucionalidad del  artículo  211  de  la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 76 de la Ley  1111 de 2006, por los cargos analizados.   

VII. DECISION  

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de  la  Corte  Constitucional,  administrando  justicia  en  nombre del pueblo y por  mandato de la Constitución,   

RESUELVE   

PRIMERO.  Declarar                 EXEQUIBLE  el  artículo 211 de la Ley  223  de  1995,  modificado  por  el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, por los  cargos analizados.   

Notifíquese,   comuníquese,  cúmplase,  publíquese,  insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

MAURICIO GONZALEZ CUERVO  

Magistrado  

Impedimento aceptado  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

MARTHA     VICTORIA     SACHICA    DE  MONCALEANO   

Secretaria Genera  

    

1 Cfr.  Folios 1, 6, 12 y 13 de la demanda.   

3 Cabe  reiterar  que  en  la  Sentencia C-040 de 1993 la Corte encontró que no resulta  contrario   al  principio  de  legalidad  tributaria  que  la  ley  atribuya  al  Ministerio  de  Agricultura  la fijación del precio de la panela que se tomará  como  base  gravable  de  la cuota de fomento panelero, que es una contribución  parafiscal.   Dijo  la  Corte en esa oportunidad, que la función atribuida  al  Ministro  de  Agricultura,  era  simplemente  una  labor  administrativa  de  certificación  que  facilitaba el cálculo y la prueba de dicho precio, la cual  no podía cumplirse de manera arbitraria.    

4 Ver  la Sentencia C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño   

5  Ver    la   Sentencia   C-597  de  2000  M.P.  Alvaro  Tafur  Galvis,   donde   (…)  la  Corte  afirmó que “…  la  Corporación  en  varias  oportunidades ha aceptado que por razones de orden  técnico  y administrativo se defiera al ejercicio de la potestad reglamentaria,  la  definición  de  la  suma  sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto  suponga  una  vulneración  a  la vigencia del principio de legalidad del mismo,  pues  la determinación particular de la base gravable sigue estando en manos de  los órganos representativos de elección popular.”   

6   Ver   la  Sentencia  C-842  de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa  donde  la   Corte  señaló que “… nociones de tipo técnico, que estaban  presentes  en  la  valoración de ciertos conceptos económicos que incidían en  la   determinación   de   la   base  gravable  de  los  respectivos  impuestos,  justificaban  que  se  defiriera  a  algunas  autoridades  tal  valoración o el  señalamiento  del  método  para  establecerla, dado que el Congreso no podía,  dada  la  naturaleza  de  las  cosas,  ejercer  esa  función  en  razón de las  circunstancias  cambiantes  dependientes  del  mercado o altamente técnicas.”   

7  Ver   la  Sentencia C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa,  donde  la    Corte,    se    reitera     señaló   que   si   bien   “…  en  desarrollo  del  principio de legalidad del impuesto es  menester  que  la fijación del mismo incluya la determinación de los elementos  de  la  obligación  tributaria, entre ellos la base gravable, ello no significa  que  la  ley,  las  ordenanzas  o  los  acuerdos  tengan  que señalar las sumas  concretas  sobre  las  cuales  ha  de  liquidarse  el  impuesto. Razones de tipo  administrativo  y por sobre todo de carácter técnico, conducen a desechar esta  interpretación extrema del principio de legalidad del tributo.”.   

8  Ver    la   sentencia   C-467  de  1993  M.P   Carlos  Gaviria  Díaz.   

9 Como  atrás   se   señaló    el   ordenamiento  constitucional  busca  que  la  determinación  de  los  elementos  básicos  de un tributo sea realizada por el  órgano  representativo  correspondiente,  mediante  el  establecimiento  de los  mismos  o  de  las  características  o  criterios  básicos  de cada uno de los  elementos   que   lo  conforman.  Tal  determinación   sin  que  deba  ser  absoluta   en  todo  caso  debe  ser  clara   de  manera   que el  contribuyente   tenga  certeza  de  sus  deberes  tributarios.  Ver al  respecto  entre  otras  las  sentencias C-488 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz,  C-597/00  M.P.  Álvaro  Tafur  Galvis,    C-690  de 2003 M.P. Rodrigo  Escobar  Gil  y   C-1114  de  2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.   

10 M.P.  Rodrigo Escobar Gil  A.V. Jaime Araujo Rentería.   

11  M.P. Rodrigo Escobar Gil  A.V. Jaime Araujo Rentería.   

12  Recuérdese  que  El  artículo  210  de  la  Ley 223 de 1995  -antes de su  modificación  por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006- establecía  que  “La  base  gravable  de este impuesto está constituida por el precio de venta  al detallista, (…)”   

13 De  esta manera en el preámbulo del Convenio se manifiesta:   

“Las    Partes    en   el   presente  Convenio.   

“Determinadas  a  dar  prioridad  a  su  derecho de proteger la salud pública,   

“Reconociendo  que la propagación de la  epidemia  de  tabaquismo es un problema mundial con graves consecuencias para la  salud  pública,  que requiere la más amplia cooperación internacional posible  y  la participación de todos los países en una respuesta internacional eficaz,  apropiada e integral,   

“Teniendo  en  cuenta la inquietud de la  comunidad   internacional   por   las   devastadoras  consecuencias  sanitarias,  sociales,  económicas  y  ambientales del consumo de tabaco y de la exposición  al humo de tabaco en el mundo entero,   

“Seriamente  preocupadas  por el aumento  del  consumo  y  de la producción de cigarrillos y otros productos de tabaco en  el  mundo  entero,  particularmente en los países en desarrollo, y por la carga  que  ello  impone  en  las  familias, los pobres y en los sistemas nacionales de  salud,   

“Reconociendo   que   la   ciencia  ha  demostrado  inequívocamente  que  el consumo de tabaco y la exposición al humo  de  tabaco  son  causas  de  mortalidad,  morbilidad  y  discapacidad, y que las  enfermedades  relacionadas  con el tabaco no aparecen inmediatamente después de  que  se  empieza  a  fumar o a estar expuesto al humo de tabaco, o a consumir de  cualquier otra manera productos de tabaco,   

“Reconociendo además que los cigarrillos  y  algunos  otros productos que contienen tabaco están diseñados de manera muy  sofisticada  con  el  fin  de crear y mantener la dependencia, que muchos de los  compuestos  que  contienen  y  el  humo  que  producen  son  farmacológicamente  activos,  tóxicos,  mutágenos y cancerígenos, y que la dependencia del tabaco  figura   como   un   trastorno   aparte   en   las  principales  clasificaciones  internacionales de enfermedades,   

“Reconociendo también que existen claras  pruebas  científicas  de  que  la exposición prenatal al humo de tabaco genera  condiciones adversas para la salud y el desarrollo del niño,   

“Profundamente   preocupadas   por  el  importante  aumento  del  número  de  fumadores  y de consumidores de tabaco en  otras   formas   entre   los  niños  y  adolescentes  en  el  mundo  entero,  y  particularmente  por  el hecho de que se comience a fumar a edades cada vez más  tempranas,   

“Alarmadas por el incremento del número  de  fumadoras  de consumidoras de tabaco en otras formas entre las mujeres y las  niñas  en  el  mundo  entero  y  teniendo  presente  la  necesidad de una plena  participación   de  la  mujer  en  todos  los  niveles  de  la  formulación  y  aplicación  de políticas, así como la necesidad de estrategias de control del  tabaco específicas en función del género,   

“Profundamente preocupadas por el elevado  número  de  miembros  de  pueblos  indígenas que fuman o de alguna otra manera  consumen tabaco,   

“Seriamente preocupadas por el impacto de  todas  las formas de publicidad, promoción y patrocinio encaminadas a estimular  el consumo de productos de tabaco,   

“(…)  

“Recordando  el artículo 12 del Pacto  Internacional  de  Derechos  Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la  Asamblea  General  de  las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, en el que  se  declara  que  toda  persona  tiene  derecho  al disfrute del más alto nivel  posible de salud física y mental,   

“Decididas a promover medidas de control  del  tabaco  basadas  en  consideraciones  científicas, técnicas y económicas  actuales y pertinentes,   

“Recordando  que en la Convención sobre  la  eliminación  de  todas  las  formas  de  discriminación  contra  la mujer,  adoptada  por  la  Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de  1979,  se  establece  que  los  Estados  Partes  en dicha Convención adoptarán  medidas  apropiadas  para  eliminar  la  discriminación  contra  la mujer en la  esfera de la atención médica,   

“Recordando además que en la Convención  sobre  los  Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones  Unidas  el 20 de noviembre de 1989, se establece que los Estados Partes en dicha  Convención  reconocen  el  derecho  del  niño  al disfrute del más alto nivel  posible de salud, (…).”   

14 Al  respecto se expresó en los artículos 4.6, 17 y 22:   

“ARTÍCULO    4.    Principios    básicos.   

“Para alcanzar los objetivos del Convenio y  de  sus  protocolos  y  aplicar sus disposiciones, las Partes se guiarán, entre  otros, por los principios siguientes:   

(…)  

“6.  Se  debe  reconocer  y  abordar  la  importancia  de  la  asistencia  técnica y financiera para ayudar a realizar la  transición  económica  a  los cultivadores y trabajadores cuyos medios de vida  queden  gravemente  afectados  como consecuencia de los programas de control del  tabaco,  en  las  Partes  que  sean  países  en  desarrollo y en las que tengan  economías  en  transición,  y ello se debe hacer en el contexto de estrategias  nacionales de desarrollo sostenible.   

“(…)  

“ARTÍCULO   17.   Apoyo   a   actividades   alternativas  económicamente viables.   

“Las Partes, en cooperación entre sí y  con   las   organizaciones  intergubernamentales  internacionales  y  regionales  competentes,  promoverán  según  proceda  alternativas económicamente viables  para   los   trabajadores,  los  cultivadores  y  eventualmente,  los  pequeños  vendedores de tabaco.   

“(…)  

“ARTÍCULO   22.  Cooperación  científica,  técnica  y  jurídica    y    prestación    de   asesoramiento   especializado.   

1.  Las  Partes cooperarán directamente o  por  conducto  de los organismos internacionales competentes a fin de fortalecer  su  capacidad  para  cumplir  las  obligaciones  dimanantes  de  este  Convenio,  teniendo  en cuenta las necesidades de las Partes que sean países en desarrollo  o   tengan   economías   en   transición.   Esa   cooperación  promoverá  la  transferencia    de   conocimientos   técnicos,   científicos   y   jurídicos  especializados  y de tecnología, según se haya decidido de común acuerdo, con  objeto  de establecer y fortalecer estrategias, planes y programas nacionales de  control del tabaco encaminados, entre otras cosas, a lo siguiente:   

“(…)      b)      prestar  asesoramiento  técnico,  científico, jurídico y de otra  índole  a  fin  de  establecer  y  fortalecer  estrategias,  planes y programas  nacionales  de  control  del  tabaco,  con  miras  a la aplicación del Convenio  mediante, entre otras cosas, lo siguiente:   

“(…)  ii)  ayuda,   según   proceda,  a  los  trabajadores  del  sector  del  tabaco  para  desarrollar   de   manera   económicamente   viable   medios   de  subsistencia  alternativos     apropiados    que    sean    económicamente    y    legalmente  viables;   

“iii)  ayuda,  según   proceda,  a  los  cultivadores  de  tabaco  para  llevar  a  efecto  la  transición  de  la  producción agrícola hacia cultivos alternativos de manera  económicamente viable; (…).”   

15 El  texto  original del proyecto y la exposición de motivos del mismo se encuentran  en la Gaceta del Congreso 262 de 2006.   

16 Las  ponencias  para  el  primer debate del proyecto se encuentran en las Gacetas del  Congreso 523 y 527 de 2006.   

17  Gacetas del Congreso 617 y 619 de 2006.    

18  Dice el Representante Santiago Castro sobre esas dos  posiciones:  “una  que tiene la aprobación de la Conferencia de Gobernadores,  que  pretende  aumentar los ingresos de los departamentos, por el otro lado, una  empresa  que  se  siente  afectada por esta propuesta, dice que acabaría con la  producción  nacional;  ante  esa disyuntiva y que no teníamos los elementos de  juicio  suficientes,  para  poder  medir  el  alcance de todos y cada una de las  propuestas  y  dado  que  incluso  al  interior  del  Gobierno había posiciones  encontradas,  entre  el  Ministerio  de  Agricultura,  la EAN y el Ministerio de  Hacienda,  los  encargamos  a  ellos para que nos hicieran una propuesta que nos  van  a  traer  en  el transcurso de ese debate y que pretende equilibrar las dos  posiciones.   

“De manera que aseguremos un mayor recaudo  para  los  departamentos,  que tengamos un impuesto que sea más acorde también  frente  al  precio  del  producto  que  se  vende  y que defienda la producción  nacional,  de  hecho  en  este  momento  estoy  todavía  a la espera de ver esa  propuesta  que  va  a  venir  en  este  momento,  para  poder analizarla y poder  presentarla  al  pleno de la Cámara, pero no se preocupe que ese artículo va a  estar   pendiente,   no   va  a  estar  entre  los  que  se  van  a  aprobar  en  bloque.”   

19 La  Corte  reseñó  de la siguiente manera el concepto del Procurador General de la  Nación sobre este punto:   

“Frente al artículo 96 de la ley 617 de  2000,  considera  que  la  derogatoria que éste consagra de los artículos 96 y  106  del  decreto  1421 de 1993 deja sin contenido normativo un aspecto de vital  importancia  dentro  del  Estatuto  de  Bogotá  y,  en últimas del régimen de  control  para  el  Distrito  Capital,  esto  es, la fijación de requisitos para  desempeñar  los  cargos  de  personero  y contralor distritales, pues no existe  otra  disposición en donde se regulen tales exigencias. En este orden de ideas,  afirma  que  la  disposición  demandada  “debe  ser  declarada  contraria  a la  Constitución  por  generar  un vacío legislativo que dentro del contexto mismo  de  la  Ley  617  no  tenía  ninguna  justificación,  pues si era voluntad del  legislador  modificar  los  requisitos  para  acceder  a los mencionados cargos,  expresamente  ha  debido  regular  esa  materia,  pero  no  derogar  las  normas  correspondientes  creando  un  vacío  normativo  que vulnera el ejercicio de la  función  pública  en  sí  misma  considerada,  como  es  el  ejercicio de las  funciones  de  control,  pues  estos cargos deben ser desempeñados por personas  que  cumplan  algunos  requisitos,  los  cuales,  posiblemente  por un error del  legislador fueron eliminados.”   

20En  el  mismo  sentido  se  pronunció la Corte en la sentencia C-950 de 2001, en la  cual  falló  sobre  otra  demanda presentada contra el art. 96 de la Ley 617 de  2000,  en  el  punto  relacionado  con  la derogatoria de los arts. 96 y 106 del  decreto  1421  de  1993. Los cargos elevados en esa ocasión fueron diferentes a  los  analizados  en  la  Sentencia  C-778  de  2001.  Empero, al referirse a una  petición  del  Procurador  de  declarar  la inexequibilidad de esas normas para  remediar   el   vacío   legislativo  creado,  la  Corte  reafirmó  que  no  le  correspondía corregir los posibles errores del Legislador.    

21 El  texto  del  artículo  1º  de  la  Ley  882 de 2004, “por medio de la cual se  modifica el artículo 229 de la Ley 599 de 2000, es el siguiente:   

“Artículo  1o. El artículo 229 de la Ley  599 de 2000 quedará así:   

 “Violencia  Intrafamiliar.    El   que   maltrate   física   o  sicológicamente  a  cualquier  miembro  de  su  núcleo  familiar,  incurrirá,  siempre  que  la  conducta  no  constituya  delito sancionado con pena mayor, en  prisión de uno (1) a tres (3) años.   

“La  pena  se aumentará de la mitad a las  tres  cuartas  partes  cuando  el  maltrato, del que habla el artículo anterior  recaiga  sobre  un menor, una mujer, un anciano, una persona que se encuentre en  incapacidad  o  disminución  física,  sensorial  y  psicológica  o  quien  se  encuentre en estado de indefensión.”   

22 En  la  sentencia  se  resumió  de  la  siguiente manera lo expresado por la actora  acerca de este punto:   

“En cuanto a la expresión “del que habla  el  artículo anterior”, manifiesta que, claramente la misma es un error de la  ley,  puesto  que  el  artículo  anterior  del  Código  Penal,  el 228, al que  remitiría  la  expresión  acusada,  hace  referencia  a  las  imputaciones  de  litigantes,  que  hace  parte  de  otro  capítulo e incluso de otro título del  Código  Penal y que, no tiene nada que ver con la violencia intrafamiliar, pues  se refiere a las injurias de los abogados en sus memoriales.   

“A ese respecto expresa que tal y como se  mencionó  anteriormente, la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso,  al  tenor  de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, de suerte que  es  constitucionalmente  necesario  que  los tipos penales no sean abiertos o en  blanco,  sino  claramente  delimitados.  “Así  las cosas, al hacer esta norma  alusión  a  un  artículo  inexistente,  deja  aparentemente  en  el  limbo  la  aplicación  del  agravante,  pues  el  maltrato  a  menores, ancianos, mujeres,  personas  en situación de discapacidad o indefensión, no está contenido en el  “artículo  anterior”.  Aunque  es  claro  que  para  un  buen  entendedor,  la referencia que el inciso  segundo  hace  es al “inciso anterior”,  a  esta conclusión se llega por inferencia, no por exégesis, y  puede  crear  controversia  en un momento determinado, teniendo en cuenta lo que  se  ha  dicho  de la tipicidad, pues ésta debe ser expresa y clara. Así, en la  medida  en  que  la  norma  demandada,  no  solo  introduce confusión sino que,  además,  conduciría  a  mayor  impunidad, porque el error aludido dejaría sin  efecto  el único agravante hoy existente, que es el maltrato realizado sobre un  menor, la misma debe ser eliminada del mundo jurídico.”   

23 El  texto de la norma demandada es el siguiente:   

“Artículo  260.  Derecho a la pensión.   

“1. Todo trabajador que preste servicios  a  una misma empresa de capital de ochocientos mil pesos ($ 800.000) o superior,  que  llegue  o  haya  llegado  a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si es  varón,  o a los cincuenta (50) años si es mujer, después de veinte (20) años  de  servicios  continuos  o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia  de  este  Código, tiene derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación  o  pensión  de  vejez,  equivalente  al  setenta  y  cinco por ciento (75%) del  promedio  de  los  salarios devengados en el último  año de servicio.   

“2.  El  trabajador  que  se retire o sea  retirado  del  servicio  sin haber cumplido la edad expresada tiene derecho a la  pensión  al  llegar a dicha edad, siempre que haya cumplido el requisito de los  veinte  (20)  años  de  servicio.”  (se subraya lo  demandado en aquella ocasión)   

24 El  texto del artículo 8º de la Ley 171 de 1961 es el siguiente:   

“Artículo    8°.    El  trabajador  que  sin  justa causa sea despedido del servicio de  una  empresa  de  capital  no  inferior  a ochocientos mil pesos ($ 800.000.00),  después  de  haber  laborado para la misma o para sus sucursales o subsidiarias  durante  más  de  diez  (10)  años  y  menos de quince (15) años, continuos o  discontinuos,  anteriores  o  posteriores  a  la  vigencia  de  la presente ley,  tendrá  derecho  a  que la empresa lo pensione desde la fecha de su despido, si  para  entonces  tiene  cumplidos sesenta (60) años de edad, o desde la fecha en  que cumpla esa edad con posterioridad al despido.   

“Si  el  retiro se produjere por despido  sin  justa  causa después de quince (15) años de dichos servicios, la pensión  principiará  a pagarse cuando el trabajador despedido cumpla los cincuenta (50)  años  de  edad  o  desde  la  fecha del despido, si ya los hubiere cumplido. Si  después  del  mismo  tiempo  el  trabajador  se retira voluntariamente, tendrá  derecho   a  la  pensión  pero  sólo  cuando  cumpla  sesenta  (60)  años  de  edad.   

“La  cuantía  de  la  pensión  será  directamente  proporcional  al tiempo de servicios respecto de la que le habría  correspondido  al  trabajador  en caso de reunir todos los requisitos necesarios  para  gozar  de  la  pensión  plena establecida en el artículo 260 del Código  Sustantivo  del  Trabajo, y se liquidará con base en  el   promedio   de   los   salarios   devengados   en   el   último   año   de  servicios.   

“En todos los demás aspectos la pensión  aquí  prevista  se  regirá  por las normas legales de la pensión vitalicia de  jubilación.   

“Parágrafo.-Lo   dispuesto   en  este  artículo  se  aplicará  también  a  los  trabajadores ligados por contrato de  trabajo  con  la  administración  pública o con los establecimientos públicos  descentralizados,  en  los  mismos  casos  allí previstos y con referencia a la  respectiva   pensión   plena   de   jubilación   oficial”.  (se  subraya  lo  demandado)   

25 Ver  también,  entre  muchas  otras,  las  sentencias C-508 de 2008, C-508 de 2006 y  C-776     de    2003.                     

27 Ya  en  otras  ocasiones  la Corte Constitucional se ha inhibido de conocer de fondo  de  cargos  en  materia  de  igualdad  cuando  el  actor  no cumple con la carga  argumentativa  mínima para demostrar la existencia de un trato discriminatorio.  Al  respecto,  ver  las  sentencias  C-008  de  2002  (M.P.  Clara  Inés Vargas  Hernández) y C-042 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).   

28  Musgrave  Richard y Musgrave, Peggy. Hacienda Pública  Teórica  y  Aplicada. Instituto de Estudios Fiscales.  Madrid, 1993.   

29 En  la  sentencia  C-804  de  2001  se manifestó también: “Aparecen entonces dos  conceptos  fundamentales  que  sirven  como  parámetro para establecer la carga  tributaria  teniendo  en  cuenta  la  capacidad  de  pago  de los individuos. La  equidad  horizontal  y la equidad vertical. La primera hace relación a aquellos  contribuyentes  que  se  hallen  bajo  una misma situación fáctica, los cuales  deben  contribuir  de  manera  equivalente. En cuanto a la segunda, se refiere a  que  el  mayor  peso en cuanto al deber de contribuir debe recaer sobre aquellos  que  tienen  más  capacidad  económica.  Estos  criterios  deben ser aplicados  cuando  el  legislador  va  a  otorgar un beneficio fiscal, con miras a mantener  intacto  el principio de equidad.” En la sentencia se declararon infundadas la  objeciones  presidenciales  sobre  un  proyecto  de  ley  que, durante un tiempo  específico,  eximía del pago de la libreta militar a personas pertenecientes a  los  estratos  1  y  2  mayores  de  28  años  que aún no tuvieren resuelta su  situación militar.   

30  Ver,  por ejemplo, las sentencias C-385 de 2008, C-1261 de 2005, C-776 de 2003 y  C-643 de 2002.   

31  Sentencia C-015/93 Fundamento Jurídico No 4   

32 Ver  sentencias C-1114 de 2003, C-992 de 2001 y C-511 de 1996.   

33  “Por  la  cual  se  expiden  normas  en  materia  tributaria y penal del orden  nacional y territorial y se dictan otras disposiciones.”   

34 Las  normas demandadas decían lo siguiente:   

“Artículo     207.      Hecho  generador.   Está constituido por el consumo de  cigarrillos   y   tabaco  elaborado, en la jurisdicción de los Departamentos.   

“Artículo 210: Base gravable: La  base  gravable de este impuesto está constituida por el precio  de venta al detallista, en la siguiente forma:   

“a)  Para  los  productos  nacionales,  el  precio  de  venta  al  detallista  se  define  como  el  precio  facturado a los  expendedores  en  la  Capital  del Departamento donde está situada la fábrica,  excluído el impuesto al consumo, y   

“b)  Para  los  productos  extranjeros, el  precio  de  venta  al  detallista  se  determina  como  el valor en aduana de la  mercancía,  incluyendo  los  gravámenes arancelarios, adicionado con un margen  de comercialización equivalente al 30%.   

“Parágrafo:              En  ningún  caso  el  impuesto  pagado  por  los  productos extranjeros será inferior al promedio del  impuesto   que   se   cause   por   el   consumo   de  cigarrillos  y              tabaco  elaborado,  de  igual o similar  clase, según el caso, producidos en Colombia.   

“Artículo   211:  Tarifa:  La  tarifa  del  impuesto  al  consumo  de cigarrillos y    tabaco    elaborado    es    del  55%.   

“Parágrafo:                 Los   cigarrillos  y   tabaco   elaborado,  nacionales  y extranjeros, están excluidos del Impuesto sobre las ventas.   El  impuesto con destino al deporte creado por la ley 30 de 1971 continuará con  una  tarifa  del 5% hasta el primero de enero de 1998, fecha a partir de la cual  entrará   en   plena   vigencia  lo  establecido  por  la  ley  181  de 1995 al respecto, con una tarifa del  diez (10%) por ciento.   

“A  partir del primero de enero de 1996 el  recaudo  del  impuesto  de  que  trata  este  parágrafo  será  entregado a los  departamentos  y  al  Distrito  Capital  con  destino a cumplir la finalidad del  mismo.   

“Artículo 212 Participación del Distrito  Capital.   De conformidad con el artículo 324 de  la  Constitución  Política y con el artículo 3o. del decreto 3258 de 1968, el  Distrito  Capital  de  Santafé de Bogotá tendrá una participación del veinte  por  ciento  (20%)  del  recaudo  del  impuesto  correspondiente  al  consumo de  cigarrillos    y    tabaco   elaborado  de  producción  nacional  que  se  genere  en el departamento de  Cundinamarca, incluyendo el Distrito Capital.   

“El Distrito Capital de Santafé de Bogotá  es  titular  del impuesto que se genere, por concepto del consumo de cigarrillos  y     tabaco   elaborado,   de   procedencia  extranjera,  en  el ámbito de su jurisdicción, de conformidad con el artículo  lo. de la ley 19 de 1970”.   

35  Cfr. Artículo 33 de la Ley 1111 de 2006.   

36  Ello  explica  que  en  la  Sentencia  C-445  de 1995 se hubiera establecido que  cuando  se  trata  de  analizar  la  constitucionalidad de normas tributarias se  aplica un juicio débil.