C-669-15

           C-669-15             

Sentencia C-669/15    

MEDIDAS Y DISPOSICIONES PARA   PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Permiso de intervención   voluntario en inmueble objeto de adquisición o expropiación para obras de   infraestructura de transporte/PERMISO DE INTERVENCION VOLUNTARIO EN INMUEBLE   OBJETO DE ADQUISICION O EXPROPIACION PARA OBRAS DE INFRAESTRUCTURA DE   TRANSPORTE-Se ajusta al debido proceso/INMUEBLE OBJETO DE ADQUISICION O   EXPROPIACION PARA OBRAS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Desalojo previsto   en caso de no haberse pactado el permiso de intervención se debe realizar dentro   del proceso de expropiación administrativa    

La Corporación reiteró brevemente el alcance normativo del derecho   constitucional a la propiedad privada consagrado en el artículo 58 CP, así como   el debido proceso para efectos de expropiación tanto judicial como   administrativa, contenido igualmente en ese artículo y reglamentado legalmente   en el ordenamiento jurídico interno. En el análisis constitucional de la norma   objetada este Tribunal concluyó que los cargos presentados por las actoras en   relación con los tres primeros incisos del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013   son infundados, ya que estos preceptos no resultan violatorios del derecho a la   propiedad consagrado en el artículo 58 CP, ni del debido proceso relativo a la   expropiación. De otra parte, respecto del parágrafo  único, la Sala   evidenció que éste permite una doble interpretación, de manera que encontró   necesario adoptar una exequibilidad condicionada en el entendido que las expresiones “proceso administrativo” y “ejecutoria del   acto administrativo” se refieren, respectivamente, al proceso de expropiación   administrativa y a la ejecutoria del acto administrativo que la determina; y así   lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.    

DERECHO CONSTITUCIONAL A LA   PROPIEDAD PRIVADA-Alcance   normativo    

EXPROPIACION JUDICIAL O   ADMINISTRATIVA-Limitante   de la propiedad privada    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Principios que delimitan el   contenido    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Características    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Carácter no absoluto    

En cuanto al carácter no absoluto del   derecho a la propiedad y sus límites, esta Corte, ha reiterado en múltiples   oportunidades que a partir del alcance del contenido normativo del derecho a la   propiedad privada consagrado en el artículo 58 de la Constitución, tal derecho   no ostenta una naturaleza absoluta. Por el contrario, la misma Carta Política,   consagra expresamente límites tales como (i) la función social y ecológica de la   propiedad lo cual implica obligaciones; (ii) el deber de ceder ante el interés   púbico o social; (iii) la posibilidad de que por estos motivos el Estado realice   expropiaciones tanto judiciales, como administrativas; (iv) adicionalmente, el   artículo 59 CP establece que la propiedad privada debe ceder frente al interés   público en caso de guerra, lo cual implica la posibilidad de ocupación temporal   del bien inmueble; y (v) finalmente, el artículo 332 CP determina que la   libertad económica se encuentra igualmente limitada por el bien común, el   interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.    

EXPROPIACION O ADQUISICION DE   BIENES POR RAZONES DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Resulta acorde con los mandatos   constitucionales si respeta los valores fundamentales del Estado Social de   Derecho    

EXPROPIACION JUDICIAL O   ADMINISTRATIVA-Garantía   del debido proceso/PROCESO DE EXPROPIACION JUDICIAL O ADMINISTRATIVA-Etapas    

Este Tribunal   ha establecido ciertas reglas que constituyen la garantía del debido proceso   para la expropiación tanto judicial como administrativa, el cual, como se   mencionó  está determinado por una serie de etapas: (i) la oferta de   compra, (ii)  la negociación directa y  (iii)  el proceso   expropiatorio propiamente dicho.    

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Condiciones    

PROYECTO DE LEY SOBRE MEDIDAS Y   DISPOSICIONES PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Iniciativa gubernamental    

Referencia: expediente D-10693    

Demanda de   inconstitucionalidad, contra el artículo 27 de la Ley 1682 de 2013.    

Actor: Ena Arredondo Noriega y otra    

Magistrado  Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de   dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido   la siguiente Sentencia.    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, las   ciudadanas demandantes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 27 de la ley 1682   de 2013.    

Cumplidos los trámites previstos en el   artículo 242 de la Constitución Política y en el decreto ley 2067 de 1991,   procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe la norma demandada según publicación   en el Diario Oficial No. 48.987 de 27 de noviembre de 2013:    

“LEY 1682  DE 2013 (noviembre 22)    

Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los   proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades   extraordinarias.    

“ARTÍCULO 27.   PERMISO DE INTERVENCIÓN VOLUNTARIO. Mediante documento escrito suscrito por la entidad y   el titular inscrito en el folio de matrícula, podrá pactarse un permiso de   intervención voluntario del inmueble objeto de adquisición o expropiación. El   permiso será irrevocable una vez se pacte.    

Con base en el acuerdo de intervención   suscrito, la entidad deberá iniciar el proyecto de infraestructura de   transporte.    

Lo anterior, sin perjuicio de los derechos   de terceros sobre el inmueble los cuales no surtirán afectación o detrimento   alguno con el permiso de intervención voluntaria, así como el deber del   responsable del proyecto de infraestructura de transporte de continuar con el   proceso de enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial, según   corresponda.    

PARÁGRAFO. En el proceso administrativo, en caso de   no haberse pactado el permiso de intervención voluntario del inmueble objeto de   adquisición o expropiación, dentro de los quince (15) días siguientes a la   ejecutoria del acto administrativo que la dispuso, la entidad interesada   solicitará a la respectiva autoridad de policía, la práctica de la diligencia de   desalojo, que deberá realizarse con el concurso de esta última y con el   acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y/o el personero municipal quien   deberá garantizar la protección de los derechos humanos, dentro de un término   perentorio de cinco (5) días, de la diligencia, se levantará un acta y en ella   no procederá oposición alguna.”    

III. LA DEMANDA    

Las ciudadanas Ena Arredondo Noriega y María Laura   Fuentes Muñoz, consideran que el artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 infringe la Constitución Política, porque en su   criterio vulnera el mandato constitucional contenido en el artículo 58 CP, el   artículo 17 de la Declaración de Derechos Humanos de 1789 y el numeral 2º del   artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969. Para   sustentar la demanda exponen los siguientes argumentos:    

1. Las accionantes realizan una reseña legal,   jurisprudencial y doctrinal acerca del derecho a la propiedad privada, sobre el   concepto de expropiación y sus diferentes etapas.    

2. Para ello se refieren al alcance de la ley 388 de   1997, que modifica la ley 9 de 1989, la cual reglamenta todo lo relacionado con   planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes; y   desarrollan el proceso que se debe surtir a la hora de adquirir bienes que han   sido declarados de utilidad pública, y explica el procedimiento expropiatorio.    

3. Igualmente indican que la Ley 1682 de 2013 o Ley de   Infraestructura es constituida como el marco normativo por medio del cual se   adoptan medidas y disposiciones necesarias para dinamizar e impulsar los grandes   desarrollos de infraestructura que tiene como finalidad ejecutar el gobierno   nacional.    

4. En cuanto a la violación del artículo 58 CP,   sostienen que este mandato constitucional prevé que (i) siempre el interés   particular o privado, debe ceder al interés general o público; (ii) la propiedad   cumple una función netamente social y ecológica; y (iii) podrá haber   expropiación por vía administrativa o judicial, mediando una indemnización   previa a la misma.    

5. Las actoras consideran que la Ley 1682 en su art. 27   consagra una figura nueva la cual denominó “permiso de intervención   voluntaria”. Afirman que esta figura es un documento suscrito por la entidad   adquirente y el propietario del predio, en el cual se pacta un permiso para que   se pueda iniciar el proyecto de infraestructura de transporte.    

Indican que de acuerdo con la Constitución, los   tratados internacionales integrados al bloque de constitucionalidad, la ley y la   jurisprudencia constitucional, sin oferta de compra, sin que se surta el proceso   de enajenación voluntaria, sin que se pague o indemnice antes, no se puede   privar a una persona de sus bienes. Afirman que esto es así ya que solo se   privará a la persona de su bien inmueble luego de que se haya iniciado el   proceso de expropiación propiamente dicho, lo cual se hace mediante la figura de   la “entrega anticipada del inmueble” que en ningún momento puede confundirse con   el “permiso de intervención voluntario”.    

6. Sostienen que la ley en cuestión, viene a darle al   Estado la facultad o el permiso para que inicie sus obras sin realizar arreglos   previos respecto del precio, sin haber dado al propietario lo que le corresponde   por ser quien tiene la disposición del inmueble. Para las actoras, este trámite   contraría lo establecido en el bloque de constitucionalidad, toda vez que si   bien es cierto el Estado tiene todo el poder para expropiar, no es menos cierto   que debe hacerlo mediando una indemnización previa, y que mientras este no sea   el dueño y no se le haya pagado al propietario el dinero que por derecho le   corresponde, no puede existir ninguna clase de intervención por parte del   Estado. De esta manera, argumentan que todo lo que se realice violando el   precepto de indemnización viene a ser violatorio del derecho de propiedad   privada. En consecuencia, para las actoras, el artículo 27 de la ley en mención   debe ser declarado inexequible por ser violatorio del derecho a la propiedad   privada.    

7. Por otra parte, en relación con el parágrafo único   del artículo demandado, aducen que el “permiso de intervención voluntario”   pierde la esencia de su nombre en el parágrafo del mismo artículo. Lo anterior,   toda vez que si una persona se niega a pactar este permiso, el Estado practicará   dentro de los quince (15) días siguientes la diligencia de desalojo sobre un   inmueble de propiedad privada, un predio que no es de propiedad del Estado, y es   aquí entonces donde las actoras ven claramente la inconstitucionalidad de la   figura, ya que implica un desalojo.    

8. Por todo lo expuesto sintetizan que lo que consagra   el artículo 27 de la ley 1682 de 2013 es (i) la firma del permiso de   intervención por parte del propietario e inicio de obra; (ii) que en caso   contrario, es decir, la no firma del permiso de intervención voluntario, procede   el desalojo, el cual atenta contra los derechos del legítimo propietario; y que   (iii) iniciada la obra, procede negociación, arreglos por el precio y/o   indemnización.    

Concluyen igualmente que si bien el permiso busca que   se autorice al Estado a intervenir en el predio de propiedad privada, el   propietario no tiene más opción que firmarlo, ya que si se niega lo van a   desalojar, es decir, el efecto de acatar el permiso o no, es el mismo: abandono   del predio, inicio de la obra de infraestructura por parte del Estado y no pago   de la indemnización previa.    

Por   todo lo anterior, solicitan la declaración de inexequibilidad del artículo   acusado.    

IV. INTERVENCIONES    

1. Ministerio de Transporte    

El Ministerio de Transporte intervino a través de   apoderada judicial para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada, con base en las siguientes   consideraciones:    

(i) Considera indiscutible que la Constitución Política   señala en su artículo 58 CP que la indemnización deber ser “previa” a la   expropiación. No puede haber privación del derecho real de propiedad de un   inmueble, sin antes haber agotado el trámite de adquisición predial con la   debida titulación e inscripción del derecho de dominio público en el folio de   matrícula inmobiliaria.    

(ii) No obstante lo anterior, observa que el artículo   27 de la Ley 1682 de 2013 faculta a la entidad pública requirente, para que con   base en el acuerdo de intervención suscrito entre la entidad titular del derecho   inscrito, inicie el proyecto de infraestructura con la ejecución de la obra,   pues son dos conceptos distintos, en el que el primero conlleva al segundo.    

(iv) Por tanto, solicitan a la Corte que declare la   exequibilidad de la norma, y por lo mismo, que ésta continúe vigente dentro del   ordenamiento jurídico, porque no existe violación alguna del orden   constitucional, ya que está demostrado que los procedimientos de adquisición   predial no desconocen la Constitución, por lo que al declarar la   inconstitucionalidad del artículo demandado, se dejaría a la Administración   Pública sin el instrumental jurídico procesal y material necesario para hacer   valer la función social de la propiedad privada, afectando de manera directa el   interés general que demanda y garantiza nuestro ordenamiento superior.    

2. Superintendencia de Puertos y Transportes    

La Superintendencia de Puertos y Transportes, a través   de apoderado judicial, envió escrito con el fin de informar que no emitirá un   concepto técnico sobre la norma demandada, ya que “sobre el particular no   conoció de los antecedentes de esta ley que se tuvieron que debatir en las   Presidencias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así   como funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público, relacionados   directamente con el tema, como lo sería en este caso el Ministerio de Transporte   y la Agencia Nacional de Infraestructura”.    

Por lo tanto, no emite un concepto técnico sobre la ley   en mención porque no tiene elementos de juicio técnicos sobre la ley objeto de   control constitucional.    

3. Departamento Nacional de Planeación    

El Departamento Nacional de Planeación, actuando a   través de apoderado judicial, interviene en procura de justificar la   constitucionalidad del artículo 27 de la ley 1682 de 2013, con base en los   siguientes argumentos.    

1. El DNP considera que no existe vulneración alguna   del artículo 58 CP, ya que el texto legal cuestionado hace parte de un conjunto   de normas que persiguen la realización de proyectos de infraestructura de   transporte donde se deben adelantar procedimientos de adquisición de inmuebles   por motivos de utilidad pública e interés social, y en los cuales se presenta la   necesidad de realizar la intervención de los predios con el objeto de dar inicio   al proyecto de infraestructura de transporte, proyectos estos que no pueden   quedar suspendidos o supeditados a la resolución de una eventual controversia   jurídica sobre el precio o el proceso de expropiación.    

2. De otra parte, el DNP afirma que el planteamiento de   la parte actora no permite realizar con nitidez cotejo alguno de los cargos   formulados contra la Constitución. La demandante plantea una serie de   percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender al   modo en que se concreta esa violación. La acusación es, por lo tanto, indirecta   o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional.    

Por tanto, concluye que la demanda no cumplió con las   exigencias de precisión, suficiencia y claridad, debido a la argumentación vaga   y subjetiva que no permite una real confrontación con la Constitución, y de allí   la solicitud de inhibición que se formula.    

4. Ministerio de Minas y Energía    

El Ministerio de Minas y Energía intervino para   pronunciarse sobre la   constitucionalidad del art. 27 de la ley 1682, de la siguiente manera:    

(i)   En primer lugar, se manifiesta acerca de la naturaleza jurídica de la propiedad   privada, para con base en ello concluir que en el caso de presentarse la   necesidad de iniciar un proyecto de infraestructura de transporte, es evidente   que la Ley 1682 de 2013 es de carácter especial, y por lo tanto es   constitucional. Lo anterior, por cuanto de conformidad con el principio general   de derecho, según el cual la norma especial prima sobre la general, que para   este caso es la ley 388 de 1997, la cual en sus artículos 63 al 72 desarrolló el   tema de la expropiación por vía administrativa.    

(ii) Por tanto, concluye que la norma acusada no viola   la Constitución Política, toda vez que de manera especial permite la   expropiación por vía administrativa, incluso si es necesario solicitar el   desalojo, en los casos en que por motivos de interés social o utilidad pública,   se requiera iniciar proyectos de infraestructura de transporte. Para el DNP esto   no significa que no se indemnice al propietario de manera previa a la   transmisión del dominio del bien al Estado.    

(iii) De otra parte, solicita a la Corte que   subsidiariamente se declare inhibida para decidir la demanda presentada,   teniendo en cuenta que las accionantes se limitaron a enunciar la norma que   consideran violada, y sin precisar los argumentos contundentes. En este sentido,   considera que las actoras no presentaron unos cargos de inconstitucionalidad   claros, ciertos, específicos y suficientes.    

5. Agencia Nacional de Infraestructura –ANI-    

La   Agencia Nacional de Infraestructura ANI, a través del Coordinador del Grupo   Interno de Trabajo de Defensa Judicial de esa institución, presentó escrito en   el que expresa su opinión sobre la exequibilidad de la norma demandada en la   acción de la referencia, en los siguientes términos:    

(i)   Señala que la adquisición y disposición de predios requeridos para proyectos de   infraestructura de transporte es un tema fundamental en la ejecución y   desarrollo de los mismos, razón por la cual la Ley 1682 de 2013 intentó dar   solución a estos problemas, entre ellos, la no entrega de los inmuebles para la   ejecución del proyecto.    

(ii) Sostiene que la disposición contenida en el parágrafo único del artículo 27   prevé la posibilidad para la administración de obtener la disponibilidad del   predio, previo el procedimiento contenido en la ley para la expropiación   administrativa.    

Por   lo tanto, a su juicio el parágrafo del artículo 27 limita su aplicación   exclusivamente a los procesos de expropiación por vía administrativa. Así las   cosas, afirma que se debe tener en cuenta que el procedimiento de adquisición   predial a través del mecanismo de la expropiación administrativa que se   encuentra regulado en los artículos 63 y ss de la ley 388 de 1997, constituye   una normatividad que a la fecha se encuentra vigente.    

(iii) De conformidad con el artículo 70 de la ley 388 evidencia claramente que   la Entidad adquirente antes de solicitar la entrega del inmueble deberá haber   acreditado el pago al titular de derechos reales sobre el inmueble objeto de   adquisición e incluso haberse transferido la titularidad del mismo a la Nación.    

En   su criterio, esta norma se encuentra vigente, y por tanto el parágrafo del   artículo 27 de la Ley 1682 no puede ser interpretado de manera aislada, sino que   por el contrario, debe acudirse a la reglamentación que para tal efecto adopta   nuestro ordenamiento jurídico, en este caso, se debe remitir a otra normatividad   para su complementación, en concordancia con las normas que regulan el   procedimiento de adquisición predial y en especial las que tienen que ver con la   expropiación administrativa en la ley 388.    

(iv) Colige que es claro que el parágrafo del artículo 27 lo que le permite al   Estado es poder acudir a las autoridades de policía cuando no se haya pactado   permiso de intervención voluntario entre la entidad adquirente y el propietario   del inmueble para la práctica de la diligencia de desalojo.    Adicionalmente, advierte que en dicha diligencia deberá estar presente la   Defensoría del Pueblo y/o el personero municipal. De esto, interpretado en   concordancia con el artículo 70 de la ley 388, deduce que el desalojo solo podrá   darse una vez se haya verificado que el valor correspondiente a la adquisición   del predio, fue puesto a órdenes del propietario del inmueble y con   posterioridad a ello, que la entidad adquirente sea ya titular del predio   requerido por haber inscrito el acto administrativo que ordenó la expropiación   administrativa.    

(v)   Finalmente, concluye que resulta necesario abordar el análisis de   constitucionalidad de la norma como mecanismo para que el Estado pueda   intervenir un inmueble para el desarrollo de una obra pública, sin vulnerar el   derecho de propiedad que le asiste al particular  y consultando los   intereses de la comunidad y del afectado. En consecuencia, afirma que no es   cierto que con esta norma el Estado pueda intervenir un inmueble sin realizar   arreglos previos respecto del precio con el propietario, pues la aplicación de   esta disposición se da, respecto de predios debidamente indemnizados y   debidamente transferidos al Estado.    

6. Instituto Nacional de Vías –INVIAS-    

El   Instituto Nacional de Vías conceptúa que se declare la constitucionalidad del   artículo demandado, exponiendo los siguientes argumentos:    

(i)   Afirma que los argumentos esgrimidos por las demandantes no están a tono con el   interés público y la función social de la propiedad, en el sentido que desconoce   sin ningún fundamento lo consagrado en el artículo 58 CP.    

(ii) Sostiene que en la exposición de motivos del proyecto de ley de la norma   acusada, se advierte claramente la necesidad de contar con una normativa moderna   y ágil en la materia, particularmente en lo relacionado con la adquisición   predial, y en aras de dar aplicación a los principios fundamentales de la   función administrativa –art.209 CP-, respetando en todo caso los derechos a la   propiedad y a su vez, el debido proceso en el ejercicio de la expropiación, como   está consagrado en el parágrafo demandado.    

(iii) Evidencia que el permiso, tal y como está consagrado en la norma, es   voluntario, es decir, que no media coacción por parte del Estado frente a la   propiedad privada, sino que lo que busca este principio de intervención es   agilizar los tiempos para la ejecución de la obra, mientras se surten los   trámites respectivos para lograr la adquisición del predio que se requiere. De   este modo, la misma norma establece que con base en ese permiso, la entidad   deberá iniciar el proyecto de infraestructura de transporte y el deber del   responsable del proyecto de infraestructura de transporte de continuar con el   proceso de enajenación voluntaria.    

(iv) Resalta, respecto del parágrafo acusado que la intervención sobre el predio   se hará “dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del acto   administrativo” que dispuso la expropiación, por lo tanto, se garantiza el   debido proceso, ya que el propietario tiene otras acciones procesales   administrativas para exigir el cumplimiento del debido proceso en ejercicio de   la ley de la expropiación por vía administrativa, y no por ello, el desalojo   tiene carácter inconstitucional.    

(v)   Por lo anterior, para el Instituto el permiso de intervención voluntario no   pierde su esencia, ni resulta inconstitucional el art. 27 de la Ley 1682 de   2013, ya que ese permiso refiere la voluntad del propietario de un inmueble al   permitir una “ocupación temporal” del Estado mientras se surten los   trámites de legalización para lograr la adquisición respectiva, a través del   acto administrativo que dispone la expropiación administrativa.    

Por   lo expuesto, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 27 de la   ley 1682 de 2013.    

7. Cámara Colombiana de la Infraestructura    

Se refiere a la figura del permiso de intervención   voluntario y al derecho constitucional a la propiedad privada, a la   indemnización previa, la acción de desalojo, para concluir que la norma no   contempla la acción de desalojo cuando se ha pactado el permiso de intervención   voluntario, sino que ésta procede una vez ha culminado el proceso de   expropiación administrativa y el acto que la declaró se encuentra debidamente   ejecutoriado. Por tal motivo, al encontrarse ajustado a la Constitución, ruega   se declare exequible el parágrafo del artículo 27 de la ley 1682 de 2013.    

8. Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional    

El Ministerio de Defensa Nacional –Policía Nacional,   envia concepto en favor de la constitucionalidad de la norma demandada, para lo   cual se refiere a los antecedentes de la Ley 1682 y su exposición de motivos, al   contenido de la norma y su interpretación sistemática e integral con normas   afines, para concluir que se equivocan las demandantes al entender el artículo   27 y su parágrafo en forma aislada, comoquiera que ha sido la misma norma la que   obliga a las autoridades a la remisión al procedimiento sobre expropiación   establecido en la Ley 9 de 1989 y la Ley 388, de donde se desprende que ambas   normatividades se deben complementar y no excluir.    

Menciona que ya la Corte Constitucional analizó una   norma expedida con base en la declaratoria del estado de excepción de emergencia   económica, donde declaró la exequibilidad de medidas urgentes en eventos como   los acontecidos en la ola invernal, donde se plasmó un procedimiento preferente   y específico para el caso, lo cual puede aplicarse en el tema de infraestructura   vial.    

9. Universidad Externado de Colombia    

Solicita la declaratoria de exequibilidad de la misma,   excepto su parágrafo el cual considera inexequible.    

A su juicio, el problema jurídico que hay que resolver   es si el permiso de intervención voluntario puede realizarse sin indemnización   previa.    

Para resolver este problema se refiere al concepto de   la intervención voluntaria contenido en la Ley 1682, el concepto de enajenación   voluntaria, la etapa de negociación, la indemnización previa, la expropiación   administrativa, las características de la indemnización, la negociación directa   prevista en aquella ley, y en qué momento se puede realizar el permiso de   intervención voluntaria, si el permiso puede darse sin indemnización previa, y   la diligencia de desalojo del parágrafo del artículo 27. De todo lo anterior   concluye que el artículo 27 de la Ley 1682 es constitucional pero que su   parágrafo es contrario a la Constitución.    

10. Universidad de Ibagué    

La Universidad se pronuncia sobre la constitucionalidad   de la norma acusada, refiriéndose al derecho de propiedad como un derecho   disponible, y en relación con el parágrafo del artículo 27 considera que es   inconstitucional y debe ser declarado inexequible por cuanto vulnera los   principios de la autonomía de la voluntad,  el derecho de propiedad y sus   potestades intrínsecas, controvierte las disposiciones relativas que regulan la   expropiación administrativa y judicial contenidas en la ley 388 y demás   principios que la parte primera de la norma del artículo 27 buscaba proteger.    

11. Intervenciones ciudadanas    

11.1 La ciudadana Laura María Torres Restrepo y   Francisco Rodríguez, en condición de estudiantes del Grupo de Acciones Públicas   de la Pontificia Universidad Javeriana, intervienen con el fin de solicitar a la   Corte Constitucional que declare exequibles los incisos primero y segundo del   artículo 27 de la Ley 1682 y que a su vez declare inexequible el parágrafo del   artículo 27 de la Ley 1682 de 2013.    

11.2 La ciudadana Ruth Vanessa Heredia Ortiz, presenta   intervención para solicitar a la Corte Constitucional que declare exequible la   norma demandada.    

Considera que vista de una manera descontextualizada la   norma, se entiende que el permiso de intervención voluntario vulnera el derecho   de la propiedad como lo argumentan las accionantes. Sin embargo, afirma que al   realizar un detallado análisis de la Ley 1682 de 2013, se encuentra que el   título IV, capítulo I artículos 19, 20 y 25, desarrolla la forma como se   gestionará la adquisición de los predios, haciendo énfasis en el término que   tiene el titular para una vez sea notificada la oferta, manifieste su voluntad   de ceder el predio al Estado. Estas normas establecen que de no pronunciarse al   respecto o hacerlo de forma negativa, debido a que el predio ya fue requerido   por el interés social que recae sobre él, podrá el Estado luego de los 30 días   hábiles realizar la expropiación, de conformidad con el artículo 37.    

Evidencia que esta ley sí sigue las etapas del proceso   de expropiación para adquisición de bienes declarados de utilidad pública, con   la diferencia que los términos son más cortos. Adicional a ello, consagra cómo   se calculará el precio y en qué momento será cancelado, por lo que considera que   la norma objeto de demanda, sí se ajusta a las disposiciones del artículo 58 CP.    

Solicita la declaración de exequibilidad de la norma   demandada.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

El   problema jurídico que formula es si la norma acusada desconoce el derecho a la   propiedad privada, en el entendido que faculta a la administración a expropiar   forzadamente sin una indemnización previa.    

Para dar respuesta a este cuestionamiento plantea los siguientes argumentos:    

(i)   Se refiere a la constitucionalidad de la intervención voluntaria de un bien en   proceso de expropiación. Concluye que cuando el interesado autoriza   voluntariamente a la administración para que intervenga en el inmueble y, sin   perjuicio de la indemnización previa a la traslación plena del dominio, el   Estado no efectúa un uso arbitrario de la propiedad y en todo caso garantiza la   indemnización futura a la entrega material del bien, pero previa a la   expropiación, en estricto sentido, no contraría el orden superior.    

(ii) De otra parte, sostiene que el lanzamiento forzado   permitido por el parágrafo de la disposición acusada se deriva de la ejecutoria   del acto administrativo que ordena la expropiación y no es consecuencia de la   negativa a suscribir el permiso de intervención voluntario. En punto a este   tema, concluye que dado que el lanzamiento en nada se refiere al permiso de   intervención voluntaria sino que, por el contrario, se refiere a la culminación   de un procedimiento administrativo diverso de éste, resulta incierto el alcance   que las accionantes le confieren a la disposición, lo cual impide, en concepto   de la Vista Fiscal, un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte con   respecto al parágrafo demandado, en razón de la consecuente ineptitud sustantiva   del cargo.    

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

1. Competencia de la Corte    

De conformidad con lo dispuesto en el   artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional   es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de   inconstitucionalidad de la referencia, pues la expresión acusada hace parte de   una Ley, en este caso, de la   Ley  1682 de 2013.    

2. Problema jurídico y esquema de   resolución    

2.1 De manera preliminar, la Corte se referirá   brevemente a la aptitud sustantiva de la demanda, ya que algunos intervinientes   piden subsidiariamente la inhibición y la Vista Fiscal la solicita igualmente   respecto del parágrafo acusado.    

Este Tribunal encuentra que los cargos presentados   contra la totalidad del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 cumplen con los   requisitos consagrados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, relativos (i)   al señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción   literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las   mismas; (ii) a la mención de las normas constitucionales que se consideren   infringidas; (iii) a  la exposición de las razones por las cuales dichos   textos se estiman violados; y (iv) a la razón por la cual la Corte es competente   para conocer de la demanda.      

En segundo lugar, en criterio de esta Sala los cargos   enervados reúnen los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta Corte en   cuanto a que sean claros, ciertos, pertinentes y  suficientes, y por   tanto se trate de verdaderos cargos de inconstitucionalidad.  En   este caso, esta Corporación colige que los cargos y argumentos expuestos para   sustentarlos expresan objeciones claras, inteligibles y razonables que   despiertan una duda mínima  en el juez constitucional acerca de la posible inconstitucionalidad de la norma   demandada, en cuanto a la presunta vulneración del derecho a la propiedad   privada y a la garantía del debido proceso en el proceso de expropiación   judicial o administrativa y el pago previo de la indemnización, por el alcance   normativo de la figura jurídica del permiso de intervención voluntario   consagrado en el artículo 27 de la Ley 1682 que se demanda.     

2.2 Por tanto, el problema jurídico que la Corte   debe resolver en la presente oportunidad  es si la norma acusada, el artículo 27 de la Ley 1682 de   2013, desconoce el derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 58   CP y el derecho al debido proceso en la expropiación tanto por vía judicial como   administrativa que se deriva de éste, en cuanto sus tres primeros incisos   facultan a la administración a iniciar las obras de infraestructura de   transporte tan solo con la firma de un “permiso de intervención voluntario”,   sin que se agoten previamente las etapas de los procesos de enajenación   voluntaria o expropiación y por tanto sin indemnización previa; y el parágrafo   de la misma disposición permite el desalojo policivo del propietario del bien   inmueble, en caso de que no se llegue a firmar el permiso de intervención   voluntaria, lo cual resultaría de mayor gravedad, puesto que permitiría el   desalojo forzado sin que se respetara la propiedad privada y el debido proceso   de adquisición o expropiación de bienes inmuebles, y por tanto, sin una   indemnización previa.    

2.3  Para responder al problema jurídico planteado, la Sala se referirá brevemente   (i) al alcance normativo del derecho constitucional a la propiedad privada y la   expropiación judicial o administrativa como limitante a la propiedad; para   posteriormente (ii) analizar la constitucionalidad de la norma acusada.    

3. El alcance normativo del derecho constitucional a la   propiedad privada y la expropiación judicial o administrativa como limitante    

3.1  Uno de los fines del Estado Social de Derecho, consagrado en el artículo 2º de   la Constitución Política es la protección de todas las personas en sus bienes.   El artículo 58 CP consagra el derecho constitucional a la propiedad privada.   Este artículo tiene un contenido complejo en cuanto se establece por una parte   que (i) se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con   arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados   por leyes posteriores; pero igualmente establece (ii) que cuando se presente   conflicto entre los derechos de los particulares y la aplicación de una ley por   motivos de utilidad pública o interés social, el interés privado deberá ceder al   interés público o social. También (iii) le otorga una función social a la   propiedad, la cual implica obligaciones, tales como la función ecológica. (iv)   Establece adicionalmente que el Estado protegerá y promoverá las formas   asociativas y solidarias de propiedad. (v) En cuanto a la expropiación judicial   o administrativa el artículo 58 consagra en su inciso final que podrá haber   expropiación mediante sentencia  judicial e indemnización previa, por   motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador; (vi)   que la indemnización se fijará consultando los intereses de la comunidad y del   afectado; y (vii) que podrá adelantarse la expropiación por vía administrativa,   la cual estará sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso   respecto del precio.    

De igual manera, la Convención Americana   sobre Derechos Humanos, instrumento internacional que hace parte del bloque   constitucional y que por ende prevalece en el orden interno a la luz de lo   previsto en el artículo 93 Superior, también reconoce en su artículo 21 el   derecho a la propiedad privada.[1]    

En este sentido, la jurisprudencia de esta Corte, ha   sostenido que este artículo contiene seis principios que delimitan el contenido   del derecho: “i) la garantía a la   propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes   civiles;   ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad;   iii) el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad; iv) las   condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés   privado; v) el señalamiento de su función social y ecológica; y, vi) las   modalidades y los requisitos de la expropiación”.[2]    

Frente a sus atribuciones o elementos, esta   Corporación ha considerado que se pueden resumir en el uso, el disfrute y la   disposición.[3]  En cuanto a sus características, éstas se pueden resumir en que constituye un   derecho (i) pleno, (ii) exclusivo; (iii) perpetuo; (iv) autónomo; (v)   irrevocable; y (vi) un derecho real.[4]  Respecto a los modos de adquirir la propiedad y de conformidad con el Código   Civil, estos modos son (i) la ocupación, (ii) la accesión, (iii) la tradición,   (iv) la sucesión por causa de muerte y (v) la prescripción.[5]    

3.2 En cuanto al carácter no absoluto del derecho a la   propiedad y sus límites, esta Corte, ha reiterado en múltiples oportunidades que   a partir del alcance del contenido normativo del derecho a la propiedad privada   consagrado en el artículo 58 de la Constitución, tal derecho no ostenta una   naturaleza absoluta. Por el contrario, la misma Carta Política, consagra   expresamente límites tales como (i) la función social y ecológica de la   propiedad lo cual implica obligaciones; (ii) el deber de ceder ante el interés   púbico o social; (iii) la posibilidad de que por estos motivos el Estado realice   expropiaciones tanto judiciales, como administrativas; (iv) adicionalmente, el   artículo 59 CP establece que la propiedad privada debe ceder frente al interés   público en caso de guerra, lo cual implica la posibilidad de ocupación   temporal del bien inmueble; y (v) finalmente, el artículo 332 CP determina que   la libertad económica se encuentra igualmente limitada por el bien común, el   interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. [6]    

En el mismo sentido, esta Corte se ha   referido al carácter no absoluto del derecho de propiedad con base en la   jurisprudencia interamericana, expresando que de conformidad con el artículo   21.2 de la Convención se entiende que la privación de los bienes de una persona   es compatible con el derecho a la propiedad, siempre y cuando se fundamente en   razones de utilidad pública o de interés social, se garantice el pago de una   justa indemnización, y se limite a los casos y formas establecidas por la ley y   la Convención.[7]    

De esta manera, tanto del inciso 4º del   artículo 58 CP, como del numeral 2º del artículo 21 de la Convención Americana   Sobre Derechos Humanos, se deriva el carácter no absoluto que tiene el derecho a   la propiedad privada, debido a los límites impuestos por la utilidad pública y   el interés social.    

No obstante lo anterior, la Corte ha sido   igualmente categórica en fijar unas condiciones sine qua non para que   proceda la limitación a la propiedad privada, tales como (i) que se presente por   motivos de utilidad pública o de interés social previamente definidos por el   legislador; (ii) que la expropiación se realice mediante decisión   judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso   administrativa incluso respecto del precio; (iii) que la expropiación se   adelante con respeto del principio de legalidad, esto es, de conformidad con el   procedimiento establecido en la ley; (iv) que la expropiación comprenda una   etapa previa de enajenación voluntaria o negociación directa, a partir de una   oferta por parte de la entidad administrativa; y (v) que se pague una   indemnización previamente al traspaso del derecho de propiedad a la   Administración, la cual debe ser justa.[8]    

En consecuencia, la expropiación o   adquisición de un bien por razones de utilidad pública e interés social, será   acorde con los mandatos constitucionales si respeta los valores fundamentales   del Estado Social de Derecho de (i) principio de legalidad, (ii) debido proceso,   (iii) acceso a la justicia y (iii) una indemnización justa.[9]    

3.3   En punto al tema específico de la garantía del debido proceso en la expropiación   tanto por vía judicial como administrativa, la Sala debe reiterar, en primer   lugar, que éste se encuentra   consagrado en la Carta como un derecho fundamental, que debe protegerse en todo   tipo de actuaciones judiciales, administrativas o de cualquiera otra naturaleza.     

Esto implica, que el legislador no posee   discrecionalidad al momento de establecer cualquier tipo de procedimiento, en el   caso que nos ocupa, de determinar el proceso de expropiación sea por vía   judicial o por vía administrativa; sino que debe respetar los derechos   fundamentales de las personas, en el caso sub examine el derecho   constitucional a la propiedad privada consagrado en el artículo 58 CP, el cual,   como quedó anotado, no tiene un carácter ni fundamental ni absoluto y tiene   limitantes, pero goza igualmente de protección y garantía por parte del Estado   constitucional de Derecho.    

Ahora bien, en segundo término, la Sala debe recordar   que los procesos de   expropiación judicial o administrativa, han sido permitidos y consagrados   expresamente como limitantes de la propiedad privada por la propia Constitución   en su artículo 58 CP. Por esta razón, la Corte ha expresado que la expropiación   comporta una tensión entre el principio de prevalencia del interés general y el   derecho a la propiedad privada, la cual ha sido resuelta por el Constituyente   mediante la cesión del interés particular por motivos de utilidad pública o   interés social, pero garantizando al propietario expropiado una sentencia   judicial o acto administrativo, así como el reconocimiento y pago de una   indemnización previa.[10]    

Así, de acuerdo con la Constitución, la expropiación   transcurre a través de dos vías. La primera, mediante un proceso de enajenación   voluntaria y expropiación judicial, si la propuesta oficial de adquirir el bien   fracasa, cuyo marco general está regulado en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997   y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil[11]. La segunda,   administrativa, con el decreto de un acto expropiatorio, conforme a los términos   previstos en el artículo 63 a 72 de la Ley 388 de 1997, sometido eventualmente a   la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pese a sus diferencias, en   ambos casos debe garantizarse la indemnización.[12]    

En este sentido, es claro para la Corte que la   configuración de la expropiación, según el precepto 58 constitucional, debe ser   en todo caso garantista y respetar el debido proceso, de manera que requiere la   participación de las tres ramas del poder público, del legislador que fija los   motivos de utilidad o interés común, de la administración que efectúa la   declaratoria de expropiación, y del juez que adelante el proceso de expropiación   judicial.[13]       

La garantía del debido proceso implica   por tanto, que en la expropiación judicial como en la administrativa deben   garantizarse el cumplimiento de una serie de etapas previas de negociación o   enajenación voluntaria, mediante la cual la entidad administrativa intente   adquirir el predio, de manera que se haga innecesaria la iniciación del proceso   expropiatorio propiamente dicho. Esta etapa comienza con una oferta de la   administración al particular con el fin de adquirir el bien por el precio base   fijado por la entidad. Luego se continúa con la etapa de negociación directa con   el particular. En caso de que el proceso de negociación directa prospere, se   pasa a la etapa de transferencia del bien y al pago del precio acordado. En caso   contrario, esto es, si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa   expropiatoria propiamente dicha, la cual debe culminar con el traspaso del   título traslaticio de dominio al Estado y el pago de la indemnización al   particular expropiado.[14]    

Así las cosas, este Tribunal   ha establecido ciertas reglas que constituyen la garantía del debido proceso   para la expropiación tanto judicial como administrativa, el cual, como se   mencionó  está determinado por una serie de etapas:[15] (i) la oferta   de compra, (ii)  la negociación directa y  (iii)  el proceso   expropiatorio propiamente dicho.    

(i) La etapa de oferta[16] inicia el trámite expropiatorio, tanto en el proceso por vía   judicial como en el proceso por vía administrativa. Esta fase prevé la   expedición de un acto administrativo que contenga la oferta de compra que se   hace al propietario del bien que se va a expropiar. En el caso de la   expropiación por vía administrativa particularmente, el mismo se inicia con el   acto que determina el carácter administrativo de la expropiación, en el cual se   le informa al propietario la posibilidad de una negociación directa de compra   del bien por el precio consignado en el mismo acto administrativo,[17]  así como las condiciones de pago del precio de adquisición.[18]    

(ii) La etapa de negociación directa o de “enajenación   voluntaria”   [19], se   debe desarrollar igualmente tanto en el proceso de expropiación judicial como  en   la expropiación por vía administrativa[20].    

Si durante el proceso de   negociación se logra un acuerdo entre el particular y la entidad administrativa,   la enajenación del bien se lleva a cabo a través de la celebración de un   contrato, que puede ser de compraventa o de promesa de compraventa.[21]  En caso contrario se da paso al proceso expropiatorio propiamente dicho.    

(iii) En la etapa de   expropiación propiamente dicha,[22] la expropiación por vía administrativa prevé un procedimiento más   expedito. Así, vencido el plazo para la negociación directa sin que haya   prosperado, la entidad expropiante expedirá un segundo acto administrativo   mediante el cual “decide” la expropiación[23]  y queda obligada a utilizar el bien expropiado por esta vía “para los fines   de utilidad pública o interés social que hayan sido invocados”.[24]    

El acto que decide la expropiación contendrá, entre   otras elementos, la identificación del bien inmueble objeto de expropiación; el   valor del precio indemnizatorio y la forma de pago; la destinación que se dará   al inmueble expropiado; y la orden de notificación a los titulares de derecho   del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, así como la   indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa.[25]    

Una vez se encuentre ejecutoriado este acto   administrativo de expropiación, se debe proceder a la entrega material del bien   inmueble y a pagar el precio de la indemnización al afectado.[26] El principal   efecto de este acto administrativo consiste en que el derecho de propiedad u   otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la   entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual basta el registro de la   decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. La entidad   expropiante pondrá a disposición inmediata del afectado el valor correspondiente   del precio indemnizatorio.[27]    

Efectuado el registro de la decisión, la entidad   administrativa podrá exigir la entrega material del bien, según lo   establece el numeral 3 del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, sin necesidad de   intervención judicial, para lo cual podrá acudir al auxilio de las autoridades   de policía si es necesario.[28]  La misma norma establece que si la entidad no realiza el pago de la   indemnización o no acredita su depósito dentro de los términos establecidos por   dicho precepto, la expropiación queda sin efecto y la administración debe   reiniciar el procedimiento expropiatorio.[29]    

La acción ante la   Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo para obtener la nulidad del acto   que decide la expropiación y el restablecimiento del derecho lesionado, o para   controvertir el precio indemnizatorio puede interponerse dentro de los cuatro   meses siguientes a su ejecutoria ante el Tribunal Administrativo de la   jurisdicción donde se encuentre localizado el inmueble.[30]    

3.4  Finalmente, en cuanto a la indemnización, la jurisprudencia constitucional ha   precisado que la figura de la expropiación, a través de la cual el particular se   obliga a entregar al Estado el dominio de un bien, comporta una indemnización   como garantía del ejercicio de esa potestad pública constitutiva de la   limitación más gravosa sobre el derecho de propiedad, con la exigencia adicional   sustancial de que debe ser previa a efecto de reparar el daño generado.[31]    

En este sentido, la Corte ha sido enfática   en afirmar que el ejercicio de la potestad expropiatoria supone un singular   sacrificio de los derechos del afectado, en la medida que vulnera su voluntad al   disponer del peculio privado. Con el fin de repararlo, el Constituyente ha   previsto, como consecuencia de esa facultad, una indemnización que equilibra los   derechos materia del daño causado, el cual se explica por una acción   administrativa que es legítima.[32]    

      

Adicionalmente, el artículo 58 superior   destaca como hecho nuevo que la indemnización “se fijará consultando los   intereses de la comunidad y del afectado”[33]. De esta manera   se busca conciliar derechos particulares y deberes sociales, dado que  la   persona expropiada, con fundamento en el principio de igualdad (artículo 13 CP),   debe obtener un equilibrio frente a la carga pública que le ha sido impuesta.[34]    

De acuerdo con lo anotado, la indemnización   cumple y exige dos condiciones: debe (i) ser previa y (ii) fijarse consultando   los intereses de la comunidad y del afectado. Aun cuando el texto constitucional   mencionado no establece que sea justa ni plena, esta Corporación ha referido    otros elementos en concordancia con la Convención Americana sobre Derechos   Humanos[35]  (Pacto de San José de Costa Rica), ratificada por Colombia mediante la Ley 74 de   1968. Bajo estos parámetros, la Corte[36]  ha establecido como características constitucionales de la indemnización en caso   de expropiación, las siguientes: (i) debe ser previa, esto es, pagada antes del   traspaso del dominio del bien.   [37]  (ii) debe ser justa;[38]  (iii) puede ser reparadora; [39]  (iv) se diferencia de la reparación prevista en el artículo 90 superior que   comporta la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos   generados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas;[40]  (iv) no siempre es restitutiva o plena por la totalidad de los daños; (v)   la indemnización no tiene que ser pagada en dinero en efectivo, salvo que se   trate de vivienda familiar.[41]    

V. ANALISIS CONSTITUCIONAL DE LA NORMA   DEMANDADA    

1.  Las demandantes consideran que el artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 infringe la Constitución Política, porque en su   criterio vulnera el mandato constitucional contenido en el artículo 58 CP, el   artículo 17 de la Declaración de Derechos Humanos de 1789 y el numeral 2º del   artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969, en cuanto   contraviene el derecho a la propiedad privada, los límites y condicionamientos   constitucionales y legales impuestos a la expropiación tanto por vía   administrativa como judicial en sus diferentes etapas, aún cuando se trate de   asuntos de interés general o público, y de temas de infraestructura que son de   importancia para la Nación y el Gobierno Nacional.    

2.    Las entidades que intervinieron defendiendo la exequibilidad de la disposición   demandada dentro del presente proceso de constitucionalidad, o en su defecto   solicitaron subsidiariamente la inhibición, fueron el Ministerio de Transporte,   el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía,    la Agencia Nacional de Infraestructura –ANI-, el Instituto Nacional de Vías   –INVIAS-, la Cámara Colombiana de la Infraestructura, el Ministerio de Defensa   Nacional – Policía Nacional, argumentando lo siguiente:    

(i) La norma no viola el derecho a la propiedad   privada, puesto que este derecho no es absoluto sino que está sujeto al interés público y a la función social de la propiedad   y además el permiso, tal y como está consagrado en la norma, es voluntario, es   decir, no media ningún tipo de coacción por parte del Estado frente a la   propiedad privada.    

(ii) El artículo demandado de la Ley 1682 de 2013 tiene una finalidad legítima desde el punto de vista   constitucional, cual es la flexibilización de las condiciones para la   realización de obras de infraestructura en el sector del transporte.    

(iii) La disposición no vulnera   el debido proceso de expropiación judicial o administrativa, por cuanto la Ley   1682 de 2013 o bien tiene un carácter especial que prima sobre las leyes   generales que rigen la materia; o debe interpretarse de manera sistemática con   las demás normas que regulan los procesos de expropiación judicial o   administrativa.     

(iv) En cuanto al parágrafo, conceptúan que tampoco desconoce el debido proceso   en materia de expropiación vía administrativa, ya que el propietario tiene otras   acciones procesales administrativas para exigir el cumplimiento de mismo.    

(v)   Igualmente, consideran que el artículo 27 demandado lo que le permite al Estado   es poder acudir a las autoridades de policía cuando no se haya pactado permiso   de intervención voluntario entre la entidad adquirente y el propietario del   inmueble para la práctica de la diligencia de desalojo, y que adicionalmente en   dicha diligencia deberá estar presente la Defensoría del Pueblo y/o el personero   municipal, lo cual deberá darse previo el lleno de los requisitos de ley.    

De otra parte, las intervenciones académicas de la   Universidad Externado y de la Universidad libre, presentan concepto respecto de   la norma demandada, en el cual solicita la primera, la declaratoria de   exequibilidad del precepto acusado, excepto su parágrafo el cual considera es   inexequible; mientras que la segunda abogó por la inexequibilidad de la   disposición objetada en cuanto advierte que vulnera los principios de la   autonomía de la voluntad,  el derecho de propiedad y sus potestades   intrínsecas, controvierte las disposiciones relativas que regulan la   expropiación administrativa y judicial contenidas en la ley 388 de 1997.    

3. Por su parte, el Procurador General de la   Nación solicitó a la Corte declarar   la exequibilidad del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013, e inhibirse de proferir   un pronunciamiento de fondo del parágrafo del artículo 27 por falta de certeza   del cargo formulado contra éste último, para lo cual presentó las siguientes   consideraciones:    

(i)   De una parte, considera que la figura del permiso de intervención voluntario es   constitucional ya que no es arbitrario, ni violatorio de la propiedad privada,   ni desconoce el debido proceso de expropiación judicial o administrativa, el que   la administración pueda intervenir los bienes inmuebles por motivos de utilidad   pública para la construcción de infraestructura de transporte, previa   autorización del propietario y sin perjuicio de la indemnización previa a que   haya lugar.    

(ii) De otra parte, se refiere al lanzamiento forzado   permitido por el parágrafo de la disposición acusada, argumentando que éste se   origina en la ejecutoria del acto administrativo que ordena la expropiación y no   es consecuencia de la negativa a suscribir el permiso de intervención voluntario   como lo entienden las demandantes, de manera que en concepto de la Vista Fiscal   existe ineptitud sustantiva del cargo.    

4.  En cuanto al alcance normativo del artículo 27   de la ley 1682 de 2013 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los   proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades   extraordinarias”, la Sala advierte que éste   consagra la figura del “permiso de intervención voluntario”. Para   determinar el alcance normativo de la disposición demandada, la Sala se   referirá al contexto de la Ley 1682 de 2013 y a una interpretación sistemática   de la misma con el resto de disposiciones que conforman esta normatividad.    

                                                                                                            

En este sentido, es de recordar que (i) el   origen de la ley en cuestión fue de iniciativa gubernamental; (ii) en la   exposición de motivos, basada en las conclusiones de la Comisión de Expertos   en Infraestructura[44]  se justificó como una ley prioritaria en la agenda estratégica del Estado, dada   la incidencia del sector transporte en todos los sectores de la economía, para   promover (a) el crecimiento, (b) la competitividad, y (c) la convergencia   regional y la consolidación de la paz, de manera que se evidenció la conexidad   intrínseca con las metas planteadas por el Plan Nacional de Desarrollo; (iii) se   fundamentó igualmente en el evidente rezago que tiene el país en materia de   infraestructura para el servicio público de transporte, en términos comparativos   con otros países de la región y del mundo; (iv) de manera que se consideró como   imperiosa la adopción de medidas y figuras jurídicas (a) que permitan la   participación privada en la oferta de bienes públicos y promuevan el uso de   mercado de capitales por el sector privado, tales como por ejemplo, los esquemas   de asociación público privadas (APPs); (b) así como de medidas orientadas a   flexibilizar y desincentivar los procesos jurídicos con miras a lograr la   ejecución pronta de las obras de infraestructura necesarias.[45]    

Es importante también mencionar que el   Proyecto de Ley también recogió los comentarios realizados por la Cámara   Colombiana de Infraestructura, de acuerdo con la cual “uno de los   principales factores de atraso tenía relación con la complejidad, demora y   sobrecosto de los trámites de adquisición predial” [46]    

Con base en esta exposición de motivos, en el informe   de ponencia para primer debate en la Comisión Sexta del Senado de la República   se consignó que el objetivo general del proyecto era el de “construir un   marco normativo que brinde algunas herramientas al sector para superar el   notorio atraso que el país presenta en infraestructura de transporte”, lo   que “significa adoptar medidas que faciliten y viabilicen construir y   mantener, o continuar con mayor eficiencia la construcción de una red de   transporte moderna para el país”[47].    

En este orden de ideas, es de relevancia que la   finalidad de la Ley 1682 de 2013 fue adoptar medidas dirigidas a superar el   atraso en la infraestructura de transporte a través de una nueva normatividad   facilitadora del cumplimiento de metas previstas, en conexidad con el Plan de   Desarrollo.    

Por tanto, se trataba de adoptar herramientas que   facilitaran y agilizaran la realización de proyectos de infraestructura, de   manera que se removieran los obstáculos, los “cuellos de botella”, se   flexibilizara la ejecución jurídica de los proyectos, se incentivara la   ejecución pronta de los mismos y se otorgara primacía al interés general.[48]    

Es de mencionar que la Ley 1682 de 2013 contiene cinco   títulos y 73 artículos en los cuales se refiere (i) a las disposiciones   generales, principios y políticas de la infraestructura de transporte, (ii) a   las definiciones, (iii) a las disposiciones especiales en materia de   contratación de infraestructura de transporte, (iv) a la gestión y adquisición   de predios, gestión ambiental, activos y redes de servicios públicos, de TIC y   de la industria del petróleo, entre otros permisos y servidumbres y (v) a las   disposiciones finales.    

La norma ahora demandada, artículo 27, hace   parte del Título IV Capítulo I sobre Gestión y Adquisición Predial. En este   acápite, la ley consagra las siguientes disposiciones que son relevantes para el   estudio del presente caso:    

(i) En el artículo 19 define como un motivo   de utilidad pública e interés social la ejecución y/o desarrollo de proyectos de   infraestructura del transporte a los que se refiere la ley, y todas las   actividades conexas como construcción, mantenimiento, rehabilitación o mejora, y   consagra la autorización para la expropiación administrativa o judicial de los   bienes e inmuebles urbanos y rurales que se requieran para tal fin, de   conformidad con el artículo 58 CP.    

(ii) El artículo 20 prevé la responsabilidad de la   adquisición predial en cabeza del Estado, estableciendo que la entidad pública   responsable del proyecto podrá adelantar la expropiación administrativa por los   motivos contemplados en el artículo 19, siguiendo para ello los procedimientos   previstos en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, o la expropiación judicial de   conformidad con lo previsto en esas mismas leyes o en la ley 1564 de 2012.   Establece igualmente que “En todos los casos de expropiación, incluyendo los   procesos de adquisición predial en curso, deben aplicarse las reglas especiales   previstas en la presente ley”. En el parágrafo 2º de esa norma prevé que “Debe garantizarse el debido proceso en la   adquisición de predios necesarios para el desarrollo o ejecución de los   proyectos de infraestructura de transporte, en consecuencia, las entidades   públicas o los particulares que actúen como sus representantes, deberán ceñirse   a los procedimientos establecidos en la ley, respetando en todos los casos el   derecho de contradicción.”    

(iii) El artículo 21 establece los saneamientos por   motivos de utilidad pública, y consagra el beneficio en favor de la entidad   pública del saneamiento automático de cualquier vicio relativo a su titulación y   tradición. Esta norma fue conocida recientemente por esta Corporación y la   expresión “diferentes a la entidad pública adquirente” fue declarada   inexequible por la Sentencia C-410 de 2015[49]. En este pronunciamiento la Corte se   refirió a la Responsabilidad Patrimonial del Estado; al contenido y alcance la   Cláusula General de Responsabilidad Patrimonial del Estado; al concepto de daño   antijurídico; al contenido del derecho a la propiedad privada y sus límites; a   la  limitación de la acción   indemnizatoria como restricción al derecho de acceso a la administración de   justicia; y, al contenido y   alcance de la figura del saneamiento por motivos de utilidad pública.    

Con base en todo lo anterior, la Corte concluyó:    

“Después de estudiar los cargos formulados en la   demanda de constitucionalidad por violación de la cláusula general de   responsabilidad, del  derecho a la propiedad y del acceso a la   administración de justicia, la Corte Constitucional declara la inexequibilidad   de la expresión acusada: “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida   en los artículos 21 de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de   la Ley 1753 de 2015, como quiera que impide que el afectado de una adquisición   de bienes inmuebles por parte de entidades públicas, demande ante la   jurisdicción el resarcimiento de perjuicios que por cualquier causa surja contra   éstas como titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.    

Esa decisión se funda en la vulneración de la cláusula   general de responsabilidad del Estado, ya que las normas demandadas, al eliminar   la posibilidad de formular acciones indemnizatorias, transgrede lo establecido   en el artículo 90 de la Constitución, porque suprime la posibilidad de atribuir   responsabilidad a una autoridad pública adquiriente, en el evento en que se   demuestre que ésta haya causado un daño antijurídico, así como la correlativa   posibilidad de obtener una indemnización por la lesión sufrida.    

Igualmente, la inexequibilidad de la disposición   cuestionada también encuentra sustento en la vulneración del derecho a la   propiedad consignado en el artículo 58 Superior, en virtud de que la expresión   alegada como inconstitucional elimina la garantía integral del patrimonio de los   ciudadanos que supone las acciones indemnizatorias, lo que implica que el   afectado no podría promover los respectivos medios de control para obtener una   compensación por la afectación patrimonial que pueda acarrearle la adquisición   del inmueble alegado de su propiedad.    

Finalmente, la consecuencia jurídica de excluir la   preposición “diferentes a la entidad pública adquirente” del contenido normativo   de las tres disposiciones estudiadas que regulan el saneamiento automático de   bienes adquiridos por motivos de utilidad pública o interés social, encuentra   fundamento en la vulneración al acceso a la administración de justicia (artículo   229 C.N.). Esta transgresión se desprende del hecho de que a  pesar de la eventual   existencia de un daño antijurídico, la persona  no podría acudir a la   jurisdicción para obtener su reparación, en razón a que la misma ley impone una   barrera infranqueable para ello. Lo anterior en desconocimiento de que el   mencionado derecho no admite una excepción que signifique la prohibición de   llevar al conocimiento de los jueces una pretensión en derecho.”    

(iv) De otra parte, el artículo 22 consagra las   limitaciones, afectaciones, gravámenes al dominio y medidas cautelares; el   artículo 23 establece reglas en relación con el avalúo comercial para la   adquisición o expropiación de los inmuebles requeridos para proyectos de   infraestructura de transporte.    

(v) El artículo 25 regula la notificación de la oferta,   la cual deberá hacerse únicamente al titular de derechos reales que figure   registrado en el folio de matrícula del inmueble objeto de expropiación o al   respectivo poseedor. Una vez notificada la oferta se entiende iniciada la etapa   de negociación directa, dentro de la cual la oferta podrá ser aceptada o   rechazada, dentro de los 15 días hábiles siguientes. Si la oferta es aceptada se   suscribirá la escritura pública de compraventa o la promesa de compraventa. Se   entiende que el propietario o poseedor renuncian a la negociación cuando (a)   guarden silencio sobre la oferta de negociación directa, no se logre acuerdo, no   se suscriba la escritura o la promesa de compraventa. El proceso de expropiación   se iniciará de manera obligatoria si transcurridos treinta (30) días hábiles   después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo   formal para la enajenación voluntaria.    

(vi) En el artículo 27, ahora examinado, crea las   condiciones relativas a la figura del permiso de intervención voluntario.      

Esta norma en su inciso primero determina la facultad que tiene la administración de pactar un permiso de intervención voluntario   del inmueble que va a ser objeto de adquisición o expropiación, mediante   documento escrito que debe ser suscrito entre la entidad y el titular inscrito   en el folio de matrícula, permiso que tendrá el carácter de irrevocable una vez   se pacte.    

El inciso segundo establece que la entidad deberá   iniciar el proyecto de infraestructura de transporte, de conformidad con el   acuerdo de intervención suscrito.    

El inciso tercero consagra que el permiso de   intervención voluntario no afecta los derechos de terceros sobre el inmueble,   los cuales no recibirán afectación o detrimento alguno, así como también   establece la no afectación del deber del responsable del proyecto de   infraestructura de transporte de continuar con el proceso de enajenación   voluntaria, expropiación administrativa o judicial, según corresponda.    

En el parágrafo del artículo 27 se establece que dentro   del proceso administrativo y en caso de no haberse pactado el permiso de   intervención voluntario del inmueble objeto de adquisición o expropiación, la   entidad interesada solicitará a la respectiva autoridad de policía, dentro de   los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo, la   práctica de la diligencia de desalojo, el cual deberá realizarse dentro de un   término perentorio de cinco (5) días, con el concurso de la autoridad de policía   y con el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y/o el personero municipal,   quienes deberán garantizar la protección de los derechos humanos, y de dicha   diligencia de desalojo se elaborará un acta y en la diligencia policiva no   procederá oposición alguna.    

(vii) El artículo 28 determina la entrega anticipada   por orden judicial, previendo que los jueces deberán ordenar la entrega de los   bienes inmuebles declarados de utilidad pública para proyectos de   infraestructura de transporte, en un término de 10 días hábiles, contados a   partir de la solicitud de la entidad demandante, de conformidad con el artículo   399 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso.    

(viii) El artículo 30 establece el pago del valor del   inmueble objeto de expropiación, el cual se hará de conformidad con el avalúo, y   contra el cual no procederá la prejudicialidad para los procesos de   expropiación, servidumbre o adquisición de predios para obras de infraestructura   de transporte.    

(ix) El artículo 31 determina la ejecutoriedad del acto   expropiatorio, o acto administrativo por medio del cual la entidad declara la   expropiación administrativa del inmueble y ordena el inicio de los trámites para   la expropiación judicial, el cual será de aplicación inmediata y gozará de   fuerza ejecutoria y ejecutiva.    

(x) El artículo 37 prevé que en caso de no llegarse a acuerdo en la etapa de   enajenación voluntaria, el pago del predio será cancelado de forma previa   teniendo en cuenta el avalúo catastral y la indemnización calculada al momento   de la oferta de compra, en la etapa de expropiación judicial o administrativa.    

5.1 El artículo 27 consagra una figura nueva denominada “permiso   de intervención voluntario”, dentro del contexto normativo anteriormente   descrito de la Ley 1682 de 2013. Mediante esta ley de iniciativa gubernamental,   el legislador expidió una normatividad estratégica para el desarrollo del país   en el sector de infraestructura de transporte, en conexión con el Plan Nacional   de Desarrollo, con el ánimo de promover el crecimiento, la competitividad, y   superar el rezago en materia de infraestructura de transporte. Para lograr estos   objetivos, consideró necesaria la adopción de diferentes medidas y figuras   jurídicas que permitieran tanto la financiación por medio de la participación   privada en la oferta de bienes públicos a través de los esquemas de asociación   público privadas (APPs); como la flexibilización y desincentivo de los procesos   contractuales y jurídicos con miras a lograr una adquisición predial eficaz y   una pronta ejecución de las obras de infraestructura necesarias, teniendo en   cuenta que uno de los principales factores identificados como causas del atraso   en infraestructura de transporte tienen relación con la complejidad, demora y   sobrecosto de los trámites de adquisición de los predios o bienes inmuebles.    

5.2 Los tres incisos del artículo 27 consagran:    

(i) El primero,   establece que (a) la administración puede legalmente pactar un permiso de   intervención voluntario sobre el bien inmueble a   intervenir; (b) este permiso debe ser suscrito entre la entidad y el titular   inscrito en el folio de matrícula; (c) el permiso de intervención tiene la   finalidad de que la administración pueda iniciar obras de infraestructura de   transporte en el predio o bien inmueble que va a ser objeto de   adquisición o expropiación; (d) el   permiso deberá pactarse a través de un documento escrito; y   (e) este documento tendrá un carácter irrevocable una vez se pacte.    

(ii)  El   inciso segundo establece que de conformidad con el acuerdo de intervención suscrito, la entidad deberá   iniciar el proyecto de infraestructura de transporte.    

(iii) El inciso tercero determina (a) la no afectación   o detrimento de los derechos de terceros sobre el bien inmueble por el permiso   de intervención; (b) e igualmente la no afectación del deber del responsable del   proyecto de infraestructura de transporte de continuar con el proceso de   enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial, según   corresponda.    

5.3  En este caso, la Sala advierte que los tres incisos   del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 no contrarían el contenido del artículo   58 Superior, sino que por el contrario son un desarrollo legal de estos mandatos   constitucionales, por las siguientes razones:    

(i) Como quedó expuesto en el análisis del alcance   normativo del derecho a la propiedad privada, la Constitución Política consagra   en su artículo 58 la garantía del derecho a la propiedad y los demás derechos   adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser   desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. No obstante lo anterior, la   Constitución y la jurisprudencia de este Tribunal han sido claras al precisar   que este derecho no tiene un carácter absoluto, y en la Carta del 91 quedó   supeditado o condicionado a la aplicación de leyes expedidas por motivos de   utilidad pública e interés social, y en consecuencia, cuando estos motivos   entren en conflicto con los derechos de los particulares o con la necesidad por   ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.    

Igualmente, en la Constitución de 1991 se le otorgó al   derecho a la propiedad privada una función social que implica obligaciones,   tales como una función ecológica, de manera que en la Carta Política y en la   jurisprudencia de esta Corte se le ha dado una gran relevancia al alcance de la   función social de la propiedad, de manera que ésta no riña, por ejemplo, con la   protección ecológica y los derechos al medio ambiente.    

De otra parte, en el inciso 4 del artículo 58 el   Constituyente consagró expresamente la procedencia de la expropiación tanto por   vía judicial como por vía administrativa por motivos de utilidad pública o   interés social definidos por el legislador, previa indemnización. En cuanto a la   indemnización, el mandato constitucional determina que se fijará consultando   tanto los intereses de la comunidad, como del afectado. Así mismo, determina que   en los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse   por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa,   incluso respecto del precio.    

Por tanto para la Sala es claro que las reglas   constitucionales consagran que (a) el derecho a la propiedad no es absoluto; (b)   está condicionado por motivos de utilidad pública e interés social; (c) cuando   exista conflicto el interés privado deberá ceder al interés público o social;   (d) la propiedad privada tiene una función social; (e) por motivos de utilidad   pública o interés social definidos por el legislador podrá haber expropiación   por vía judicial o administrativa.    

(ii) Los incisos objetados constituyen una   figura jurídica creada por el legislador y denominada permiso de intervención   voluntario, que tiene como objetivo que la entidad administrativa   responsable pueda iniciar o adelantar las obras de infraestructura en materia de   transporte sobre un bien inmueble.    

(iii) El permiso,   tal y como está consagrado en la norma, es voluntario, es decir, que no media   ningún tipo de coacción por parte del Estado frente a la propiedad privada, sino   que lo que busca esta norma es agilizar los tiempos para la ejecución de los   proyectos de infraestructura de transporte, mientras se surten los trámites   respectivos para lograr la adquisición del predio o la expropiación del mismo,   previa indemnización, de conformidad con el artículo 58 Superior.    

(iv) El permiso debe pactarse por escrito y   por motivos de utilidad pública o interés social, frente a los cuales, por   expreso mandato constitucional debe ceder el interés particular frente al   interés público o social. Igualmente, de una interpretación sistemática con el   artículo 19 de la misma normativa, se define que dicha ley prevé medidas para la   ejecución y/o desarrollo de proyectos de infraestructura del transporte, y todas   las actividades conexas como construcción, mantenimiento, rehabilitación o   mejora, por motivos de utilidad pública e interés social.    

(v) El permiso se debe suscribir exclusivamente entre   la entidad administrativa responsable y el titular inscrito en el folio de   matrícula, esto es el propietario o el poseedor del mismo, respetando por tanto   los derechos reales sobre el bien inmueble intervenido.    

(vi) La norma prevé que, respecto de los bienes   inmuebles intervenidos mediante esta figura jurídica, se debe adelantar o   continuar con el proceso legal correspondiente bien sea de enajenación   voluntaria, o de expropiación judicial o administrativa, según corresponda, por   parte de la entidad administrativa responsable del proyecto. De una   interpretación sistemática con el artículo 19 de la misma ley, se evidencia la   necesaria autorización para la expropiación administrativa o judicial de los   bienes e inmuebles urbanos y rurales que se requieran para los fines de   infraestructura de transporte, lo cual se encuentra conforme con el artículo 58   CP.    

5.4  Igualmente, encuentra la Corte que estos tres incisos no riñen con el debido   proceso respecto de la enajenación voluntaria o la expropiación por vía judicial   o administrativa.    

Respecto de la expropiación, como se expuso   en la parte motiva de esta providencia, la jurisprudencia de la Corte ha sentado   las siguientes reglas: (i) que se presente por motivos de utilidad pública o de   interés social previamente definidos por el legislador; (ii) que se realice   mediante decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a   posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio; (iii)   que se adelante con respeto del principio de legalidad, esto es, de conformidad   con el procedimiento establecido en la ley; (iv) que comprenda una etapa previa   de enajenación voluntaria o negociación directa, a partir de una oferta por   parte de la entidad administrativa; y (v) que se pague una indemnización   previamente al traspaso del derecho de propiedad a la Administración, la cual   debe ser justa.  Lo anterior, se traduce en el respeto por el principio   de legalidad, el debido proceso, el acceso a la justicia y el pago de una   indemnización justa.    

Igualmente, tal como quedó   analizado en la parte motiva, el debido proceso en materia de expropiación tanto   judicial como administrativa debe cumplir con una serie de etapas: (i) la oferta   de compra, (ii)  la negociación directa y  (iii)  el proceso   expropiatorio propiamente dicho.    

Sobre la   indemnización esta Corte ha establecido las siguientes reglas: (i) debe ser   previa, esto es, pagada antes del traspaso del dominio del bien. (ii) debe ser   justa; (iii) puede ser reparadora; (iv) se diferencia de la   reparación prevista en el artículo 90 superior que comporta la responsabilidad   patrimonial del Estado por daños antijurídicos generados por las acciones u   omisiones de las autoridades públicas; (v) no siempre es restitutiva o plena por la totalidad de los daños; (vi) La indemnización no tiene que ser pagada en dinero   en efectivo, salvo que se trate de vivienda familiar.    

La Sala colige a partir de una interpretación literal   de la norma demandada que esta consagra expresamente la no afectación del deber   del responsable del proyecto de infraestructura de transporte de continuar con   el proceso de enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial,   según corresponda.    

Igualmente, de una interpretación sistemática, con el   resto del contenido normativo de la Ley 1682 de 2013 esta Corte concluye que el   artículo 20 prevé la responsabilidad de la adquisición predial en cabeza del   Estado, estableciendo que la entidad pública responsable del proyecto podrá   adelantar la expropiación administrativa por motivos de utilidad pública o   interés social, siguiendo para ello los procedimientos previstos en las leyes 9   de 1989 y 388 de 1997, o la expropiación judicial de conformidad con lo previsto   en esas mismas leyes o en la ley 1564 de 2012. Establece igualmente que en todos   los casos de expropiación, incluyendo los procesos de adquisición predial en   curso, deben aplicarse las reglas especiales previstas en esa ley.  En el parágrafo 2º de esa norma prevé que “Debe   garantizarse el debido proceso en la adquisición de predios necesarios para el   desarrollo o ejecución de los proyectos de infraestructura de transporte, en   consecuencia, las entidades públicas o los particulares que actúen como sus   representantes, deberán ceñirse a los procedimientos establecidos en la ley,   respetando en todos los casos el derecho de contradicción.” (Resalta la   Sala)    

Por tanto, concluye la Corte que la norma es respetuosa   de los procedimientos y debido proceso relativos a la enajenación voluntaria,   como a la expropiación por vía judicial o administrativa, y de los derechos de   terceros sobre el bien intervenido a través de la figura del permiso   cuestionado. En consecuencia, estas normas garantizan los procesos de   enajenación voluntaria y de expropiación con la correspondiente indemnización   previa, de conformidad con lo consagrado   en el artículo 58 CP y las leyes que regulan estas materias.    

5.5  Ahora bien, el parágrafo del artículo 27 establece que dentro del proceso   administrativo y en caso de no haberse pactado el permiso de intervención   voluntario del inmueble objeto de adquisición o expropiación, la entidad   interesada solicitará a la respectiva autoridad de policía, dentro de los quince   (15) días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo, la práctica de la   diligencia de desalojo, desalojo que deberá realizarse dentro de un término   perentorio de cinco (5) días, con el concurso de la autoridad de policía y con   el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y/o el personero municipal,   quienes deberán garantizar la protección de los derechos humanos, y de dicha   diligencia de desalojo se elaborará un acta y en la diligencia no procederá   oposición alguna.    

Este parágrafo resulta más problemático y de una mayor   complejidad interpretativa. Para determinar el verdadero alcance normativo y   entendimiento correcto de esta norma, la Sala debe precisar en primer lugar, a   qué proceso se refiere la norma cuando habla del “…proceso administrativo ….”;  y en segundo lugar, de qué acto administrativo habla   este precepto cuando dispone que en el caso de no haberse pactado el permiso de   intervención voluntario del inmueble objeto de adquisición “dentro de los   quince (15) días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que la   dispuso” la entidad interesada solicitará a la respectiva autoridad   de policía, la práctica de la diligencia de desalojo.    

Como se desprende del libelo, para las   actoras el mayor problema constitucional lo presenta este parágrafo, en cuanto   interpretan que mediante esta disposición se permite que en caso de que no se   pacte el permiso de intervención voluntario respecto del inmueble que es objeto   de enajenación o expropiación, la entidad interesada solicitará a la respectiva   autoridad de policía, la práctica de una diligencia de desalojo, lo cual   consideran totalmente contrario a los derechos a la propiedad privada consagrada   en el artículo 58 CP, y al debido proceso de la expropiación con indemnización   previa.    

Para la Corte, es claro que esta norma presenta   problemas de técnica legislativa o de redacción, los cuales generan de contera   inconvenientes a la hora de realizar una interpretación de la misma. No obstante   lo anterior, y acudiendo a una interpretación sistemática de la norma con las   demás disposiciones ya citadas de la Ley 1682 y de la Ley 388, la Sala puede   colegir que el “proceso administrativo” al que se refiere la norma, es el   proceso de expropiación administrativa, y que la “ejecutoria del acto   administrativo”, se refiere al acto administrativo que determina la   expropiación administrativa, y no al acto de permiso de intervención voluntario,   el cual, como se deduce de la propia literalidad del artículo 27 acusado, no se   llega a pactar nunca y por tanto no existiría tal proceso o acto administrativo   relativo al permiso de intervención voluntario.    

A partir de la anterior interpretación, se entiende que   el legislador otorga quince (15) días de término a partir de la ejecutoria del   acto administrativo que declara la expropiación administrativa para que la entidad interesada solicite a la   respectiva autoridad de policía, la práctica de la diligencia de desalojo, que   deberá realizarse por ésta última y con el acompañamiento de la Defensoría del   Pueblo y/o el personero municipal, quien según el parágrafo, deberá garantizar   la protección de los derechos humanos.    

Este entendimiento se deriva de una interpretación   sistemática del parágrafo objetado con las demás normas contenidas en el título   IV, capítulo I de la Ley 1682 de 2013, especialmente los artículos 19, 20, 25 y   37, y con los artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997.    

Así, en la Ley 1682 de 2013 se determina la forma como se   gestionará la adquisición de los predios, previendo la expropiación por vía   administrativa (art. 20); el término que tiene el titular para aceptar o   rechazar la oferta cuya notificación da inicio al proceso de negociación directa   (art. 25); se deja claro que de no prosperar la negociación directa, el proceso   de expropiación se iniciará de manera obligatoria si transcurridos treinta (30)   días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra no se ha llegado   a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria (art.25); y se establece   igualmente que de no lograrse un arreglo en la etapa de enajenación voluntaria,   el pago del predio será cancelado de forma previa teniendo en cuenta el avalúo   catastral y la indemnización calculada al momento de la oferta de compra, en la   etapa de expropiación judicial o administrativa (art. 37).    

Igualmente, la Sala colige que esta   normativa se encuentra en concordancia con lo establecido en los artículos 63 a   72 de la Ley 388 de 1997, ya que una vez que haya fracasado la etapa de   enajenación voluntaria y de negociación directa, y en este caso en concreto   cuando no haya prosperado el permiso de intervención voluntario, la entidad expropiante expedirá, dentro de   los siguientes treinte (30) días un acto administrativo mediante el cual   “decide” la expropiación, y queda obligada a utilizar el bien expropiado por   esta vía “para los fines de utilidad pública o interés social que hayan sido   invocados”, lo cual se encuentra igualmente en armonía con lo dispuesto en   el artículo 25 de la Ley 1682 de 2013. El acto administrativo que decide la   expropiación debe contener todos los requisitos de identificación del bien   inmueble, el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago; la destinación   que se dará al inmueble expropiado; y la orden de notificación a los titulares   de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, así   como la indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa,   de acuerdo a lo dispuesto por el mismo artículo 68 de la Ley 388 de 1997.[50]    

Ejecutoriado el acto administrativo que dispuso la   expropiación, se debe proceder con la entrega del bien y del precio de la   indemnización al afectado, según lo dispone el artículo 70 de la Ley 388 de   1997. Como se expuso en la parte motiva, el principal efecto de este acto   administrativo es que el derecho de propiedad u otros derechos reales se   trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad administrativa que   ha dispuesto la expropiación y la entidad expropiante pondrá a disposición   inmediata del afectado el valor correspondiente del precio indemnizatorio, según   el numeral 2 de la misma norma.    

Es importante resaltar, para efectos del presente   análisis, que de conformidad con el numeral 3 del artículo 70 de la Ley 388 de   1997 la entidad podrá “exigir” la entrega material del bien, “para lo   cual podrá acudir al   auxilio de las autoridades de policía si es necesario”.  Por su parte el numeral 4 de la Ley   70 de la Ley 388 de 1997 establece que si la entidad no realiza el pago de la   indemnización o no acredita su depósito dentro de los términos establecidos por   este precepto, la expropiación queda sin efecto y la administración debe   reiniciar el procedimiento expropiatorio.    

De conformidad con esta interpretación sistemática del   parágrafo acusado con las disposiciones de la Ley 1682 de 2013, particularmente,   de los artículos 19, 20, 25 y 37 que reproducen en gran parte lo establecido en   la Ley 388 de 1997, y de acuerdo con lo establecido particularmente en los   artículos 68 y 70 de la última normativa, la   Sala considera que el parágrafo demandado respeta el derecho a la propiedad   privada contenido en el artículo 58 CP, y el debido proceso relativo a la   expropiación por vía administrativa, ya que si no se pacta el permiso de   intervención voluntaria, la administración deberá proseguir con el proceso   normal de enajenación voluntaria a través de la notificación de la oferta y el   inicio de la negociación directa; y si este proceso no prospera, iniciará de   manera obligatoria el proceso de expropiación, que para el caso del parágrafo   cuestionado se refiere a la expropiación administrativa.    

Igualmente, esta Corporación constata que se garantiza   el derecho a la propiedad privada ya que la exigencia de entrega del predio a   través del desalojo de que trata la norma objetada se ordenaría previa   garantía de la expropiación por vía administrativa. En este mismo sentido, el   artículo 70 de la Ley 388 de 1997, consagra que la entidad expropiante, una vez   ejecutoriado el acto administrativo que dispuso la expropiación, debe proceder a   “exigir” la entrega material del inmueble, “para lo cual podrá   acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario”.    

De otra parte, a juicio de la Sala el parágrafo   objetado respeta igualmente el pago previo de la indemnización al afectado, de   conformidad con una interpretación sistemática del precepto bajo estudio con el   artículo 37 de la ley 1682 de 2013 y con el artículo 70 de la Ley 388 de 1997,   según los cuales se garantiza el pago del precio del inmueble de forma previa en   la etapa de expropiación judicial o administrativa. Esta conclusión se refuerza,   si se tiene en cuenta lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 1682 en cuanto a   que se deben respetar los procedimientos establecidos en la Ley 9 de 1989 y 388   de 1997.    

Para lo que interesa al presente estudio, es de   reiterar que la Ley 388 de 1997 en sus artículos 63 a 72, y especialmente como   quedó expuesto en sus artículos 68 y 70 de   esa normativa, establece el procedimiento que se debe seguir si se adopta el   acto administrativo de expropiación administrativa sobre un inmueble,   garantizando que no será posible solicitar la entrega del inmueble hasta tanto   (i) no se efectúe el pago al interesado o en su defecto se constituya un título   judicial a favor de éste y (ii) no se haya inscrito el acto administrativo ante   la oficina de registro correspondiente que traslada la titularidad a favor del   ente expropiante. Así mismo, de conformidad con los numerales 2, 3 y 4 del   artículo 76 de la Ley 388 de 1997, para el momento en que se va a practicar el   desalojo, el precio y las condiciones de pago deben estar ya fijados en la   resolución de expropiación administrativa.    

De todo lo anterior, este Tribunal concluye que el   parágrafo único del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 no vulnera el derecho a   la propiedad garantizado en el artículo 58 CP ya que respeta la expropiación   administrativa por motivos de utilidad pública o interés social y garantiza el   pago de la indemnización previa, que son las dos preocupaciones planteadas por   las actoras. Igualmente, la norma prevé la exigencia de entrega material del   bien inmueble a través de desalojo con el concurso de la policía, lo cual no   contraviene lo previamente establecido en el artículo 70 de la Ley 388 de 1997   en cuanto a que la entidad administrativa debe exigir la entrega material del   bien acudiendo para ello al concurso de la policía de ser necesario.      

De   esta forma, para esta Corporación el parágrafo del artículo 27 de la Ley 1682 de   2013 no puede ser interpretado de manera aislada, sino que por el contrario,   debe acudirse a una interpretación sistemática con el resto de esa misma   normativa, y la reglamentación en materia de expropiación administrativa,   particularmente para este caso los artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997.    

En   suma, el parágrafo acusado crea un mecanismo para que en caso de que el Estado   no pueda iniciar las obras de infraestructura de transporte de manera anticipada   en un inmueble, por motivos de utilidad pública o interés social, y cuando no se   llegue a pactar el permiso de intervención voluntaria, pueda acudir al proceso   normal de enajenación voluntaria por medio de la negociación directa, o si ésta   fracasa, a la expropiación por vía administrativa. Una vez emitido el acto   administrativo de expropiación administrativa la administración podrá entonces   solicitar el desalojo del predio para el inicio de la obra pública   correspondiente, sin que ello implique que se vulnera el derecho de propiedad,   el debido proceso en materia de expropiación,  garantizándose la indemnización   previa que le asiste al particular, y consultando los intereses de la comunidad   y del afectado, y de conformidad con la normatividad vigente al respecto. Por   tanto, a juicio de la Sala el Estado no puede mediante este parágrafo intervenir   un inmueble sin realizar arreglos previos respecto del precio con el   propietario, como lo afirman las demandantes, pues esta disposición se debe   aplicar respecto de predios debidamente expropiados e indemnizados, de   conformidad con lo establecido en el artículo 58 Superior, y las normas   contenidas en los artículos 19 a 37 de la Ley 1682 de 2013 y, los artículos 63 a   72 de la Ley 388 de 1999.    

De   todo lo expuesto, la Corte concluye que tal como está redactado el parágrafo   único del artículo 27 objetado, éste no puede leerse como literalmente viene   formulado, ya que permite una doble interpretación, una de las cuales es   abiertamente inconstitucional, y es la que precisamente realizan las   demandantes. Por esta razón, la Corte deberá excluir del ordenamiento jurídico   dicho posible entendimiento, y procederá a condicionar la norma de acuerdo con   su verdadero alcance normativo ajustado a la Constitución Política en su   artículo 58 Superior, lo cual hará mediante una declaratoria de exequibilidad   condicionada en el entendido que las   expresiones “proceso administrativo”   y “ejecutoria del acto administrativo” se refieren, respectivamente, al   proceso de expropiación administrativa y al acto administrativo que la   determina.    

6. Conclusión    

El problema jurídico que la Corte debió resolver en la   presente oportunidad  es si la norma   acusada, el artículo 27 de la Ley 1682 de 2013, desconocía el derecho a la   propiedad privada y el derecho al debido proceso en la expropiación tanto por   vía judicial como administrativa, en cuanto (i) los tres primeros incisos de la   norma facultan a la administración a iniciar las obras de infraestructura de   transporte tan solo con la firma de un “permiso de intervención voluntario”,   sin que se agoten previamente las etapas de los procesos de adquisición o   expropiación y por tanto sin indemnización previa; y (ii) el parágrafo de la   misma disposición permite el desalojo policivo del propietario del bien   inmueble, en caso de que no se llegue a firmar el permiso de intervención   voluntaria, lo cual resultaría de mayor gravedad, puesto que permitiría el   desalojo forzado sin que se respetara la propiedad privada y el debido proceso   de adquisición o expropiación de bienes inmuebles, y por tanto, sin una   indemnización previa.    

La   Corporación reiteró brevemente el alcance normativo del derecho constitucional a   la propiedad privada consagrado en el artículo 58 CP, así como el debido proceso   para efectos de expropiación tanto judicial como administrativa, contenido   igualmente en ese artículo y reglamentado legalmente en el ordenamiento jurídico   interno.    

En   el análisis constitucional de la norma objetada este Tribunal concluyó que los   cargos presentados por las actoras en relación con los tres primeros incisos del   artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 son infundados, ya que estos preceptos no   resultan violatorios del derecho a la propiedad consagrado en el artículo 58 CP,   ni del debido proceso relativo a la expropiación.    

De   otra parte, respecto del parágrafo  único, la Sala evidenció que éste permite   una doble interpretación, de manera que encontró necesario adoptar una   exequibilidad condicionada en el entendido que las expresiones “proceso administrativo” y “ejecutoria del   acto administrativo” se refieren, respectivamente, al proceso de   expropiación administrativa y a la ejecutoria del acto administrativo que la   determina; y así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la   Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- DECLARAR EXEQUIBLES los incisos 1º, 2º y 3º del   artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 por los cargos analizados en la presente   sentencia.    

SEGUNDO.- DECLARAR EXEQUIBLE el parágrafo único del artículo   27 de la Ley 1682 de 2013 en el entendido que las expresiones “proceso administrativo” y “ejecutoria del   acto administrativo” se refieren, respectivamente, al proceso de   expropiación administrativa y a la ejecutoria del acto administrativo que la   determina.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional.    

LOS MAGISTRADOS,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MYRIAM AVILA ROLDAN    

Magistrada (E)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

ALBERTO ROJAS RIOS    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado Ponente    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1]“Artículo 21.  Derecho a la   Propiedad Privada    

2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes,   excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública   o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.    

3. Tanto la usura como cualquier otra forma de   explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley”.    

[2] Sentencia C-227 de 2011, M.P. Juan   Carlos Henao Pérez. Citado también en Sentencia C-410 de   2015, M.P. Alberto Rojas Ríos, A.V. María Victoria Calle Correa.    

[3] Ver Sentencias C-189 de 2006, M.P. Rodrigo   Escobar Gil, A.V. Jaime Araújo Rentería, y C-410 de   2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[4] Ibídem.    

[5] Ver Sentencias C-133 de 2009, M.P. Jaime   Araújo Rentería y C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[6] Consultar las Sentencias C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub y C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[7] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Chaparro Álvarez y   Lapo Íñiguez. Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y   Costas. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Serie C No. 170. Párr. 174. Citado   en la Sentencia C-364 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  y reiterado en   la Sentencia C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[8] Consultar la Sentencia C-133 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[9] Ver Sentencia C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[10] Ver Sentencia C-306 de 2013, M.P. Nilson   Pinilla Pinilla, entre otras.    

[11] La Ley 1564 de 2012, “Por la cual se expide el Código General del   Proceso y se dictan otras disposiciones”,  cuya mayoría de normas   empezaron a regir gradualmente a partir de enero 1° de 2014, contempla en el   artículo 399 el proceso de expropiación.    

[12] Ver Sentencias C-1074 de 2002, M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa; y C-306 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[13] Consultar la Sentencia C-306 de 2013, M.P.   Nilson Pinilla Pinilla.    

[14] Sobre estos temas se refiere la Sentencia C-1074 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[15] Consultar al respecto las Sentencias C-1074 de 2002, M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa, y C-476 de 2007, M.P. Alvaro Tafur Galvis.    

[16] Ibidem.    

[17] Ley 388 de 1997, Artículo 66. “Determinación del carácter   administrativo. La determinación que la expropiación se hará por la vía   administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que   legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo,   mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el   cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya   adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina   de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles   siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra   tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.”    

[18] Ley 388 de 1997, Artículo 67: “Indemnización y forma de pago. En   el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se   deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los   propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los   efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley. Igualmente se precisarán   las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán   contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por   ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor   restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual   igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria.    

“Parágrafo 1º. El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero   efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de   participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en   su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a   doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición   voluntaria o de la expropiación.    

“Parágrafo 2º. El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales   se refiere el presente capítulo no constituye, para fines tributarios, renta   gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por   la vía de la enajenación voluntaria”.    

[19] Consultar al respecto las Sentencias C-1074 de 2002, M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa, y C-476 de 2007, M.P. Alvaro Tafur Galvis.    

[20] En la expropiación por vía judicial, la etapa de “enajenación   voluntaria” está regulada por los artículos 13 a 17 de la Ley 9 de 1989 y 61 de   la Ley 388 de 1997. En la expropiación por vía administrativa, la etapa de   “negociación directa” se encuentra regulada en los artículos 66 y 67 de la Ley   388 de 1997.    

[21] Ley 9 de 1989, Artículo 14. “Si hubiere acuerdo respecto del   precio y de las demás condiciones de la oferta con el propietario, se celebrará   un contrato de promesa de compraventa, o de compraventa, según el caso. A la   promesa de compraventa y a la escritura de compraventa se acompañarán un folio   de matrícula inmobiliaria actualizado.    

“Otorgada la escritura pública de compraventa, ésta se inscribirá en la Oficina   de Registro de Instrumentos Públicos, previa cancelación de la inscripción a la   cual se refiere el artículo 13, de la presente ley.    

“Realizada la entrega real y material del inmueble a la entidad adquirente, el   pago del precio se efectuará en los términos previstos en el contrato. El   cumplimiento de la obligación de transferir el dominio se acreditará mediante   copia de la escritura pública de compraventa debidamente inscrita en el folio de   matrícula inmobiliaria en el cual conste que se ha perfeccionado la enajenación   del inmueble, libre de todo gravamen o condición.”    

[22] Consultar al respecto las Sentencias C-1074 de 2002, M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa, y C-476 de 2007, Alvaro Tafur Galvis.    

[23] Artículo 68 de la Ley 388 de 1997: “Decisión de la expropiación.   Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de   expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles   contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el   artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para   la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la   autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación   administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo   siguiente:    

“2. El   valor del precio indemnizatorio y la forma de pago.    

“3. La   destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de   utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de   urgencia que se hayan declarado.    

“4. La   orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la   correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos   de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la   entidad que haya dispuesto la expropiación.    

“5. La   orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos   reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente   procedan en vía gubernativa.”    

[24] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 5. “La entidad que haya   adquirido el bien en virtud de la expropiación por vía administrativa, adquiere   la obligación de utilizarlo para los fines de utilidad pública o interés social   que hayan sido invocados, en un término máximo de tres (3) años contados a   partir de la fecha de inscripción de la decisión correspondiente en la Oficina   de Registro de Instrumentos Públicos.    Para este efecto, la   persona que tenía la calidad de propietario del bien expropiado podrá solicitar   al Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el   inmueble, la verificación del cumplimiento de dicha obligación, mediante proceso   abreviado que se limitará exclusivamente a la práctica de las pruebas que   deberán solicitarse exclusivamente en la demanda, durante un término no superior   a un mes, transcurrido el cual se pronunciará sentencia inapelable.     En caso de que se compruebe el incumplimiento de la obligación por parte de la   entidad, la sentencia así lo declarará y ordenará su inscripción en la   respectiva Oficina de Registro, a fin de que el demandante recupere la   titularidad del bien expropiado. En la misma sentencia se determinará el valor y   los documentos de deber que la persona cuyo bien fue expropiado deberá   reintegrar a la entidad pública respectiva, siendo necesario para los efectos   del registro de la sentencia que se acredite mediante certificación auténtica   que se ha efectuado el reintegro ordenado.” Al respecto ver la Sentencia C-1074 de 2002.    

[25] Artículo 68, Ley 388 de 1997    

[26] Ley 388 de 1997, Artículo 70. Efectos de la decisión de expropiación   por vía administrativa. “Una vez ejecutoriada la decisión por vía   administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del   término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma   negativa, la decisión producirá los siguientes efectos:  1. El derecho de   propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de   ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con el   registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. El   registrador exigirá que la entidad acredite que el propietario o los titulares   de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de la   indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado   la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este   artículo. (…)”    

[27] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 2. “La entidad que ha   dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular   expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje   del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber   correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo. Si el   particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los diez   días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la entidad   financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y entregar   copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya área de jurisdicción   se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días siguientes,   considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago.”    

[28] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 3. “Efectuado el registro   de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material del bien   inmueble expropiado, sin necesidad de intervención judicial, para lo cual podrá   acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario.”    

[29] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 4. “En caso de que los   valores y documentos de deber no se pongan a disposición del propietario o no se   consignen dentro de los términos señalados en el numeral 2 de este artículo, la   decisión de expropiación por vía administrativa no producirá efecto alguno y la   entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio.”    

[30] Ley 388 de 1997, artículo 71. “Proceso contencioso   administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa   procede acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener su   nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el   precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los   cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El   proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas   particulares: 1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya   jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia,   cualquiera que sea la cuantía. (…)”    

[31] Consultar las Sentencias C-1074 de 2002,   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-306 de 2013, Nilson Pinilla Pinilla.       

[32] Ibidem.    

[33] Sobre este tema se puede consultar la Sentencia C-153 de 1994, M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[34] Ver Sentencias C-153 de 1994, M.P.   Alejandro Martínez Caballero, C-1074 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   y C-306 de 2013, Nilson Pinilla Pinilla.    

[35] Consultar la sentencia C-1074 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[36] Ibidem.    

[37] Ver Sentencia C-153 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[38] Ibidem.    

[39] Ibidem.    

[40] Ibidem.    

[41] Ibidem. Ver también las Sentencias C-476 de 2007, M.P. Alvaro Tafur   Galvis, C-227 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, y C-306 de 2013, M.P.   Nilson Pinilla Pinilla.    

[42] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[43] M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[44] El informe de la Comisión de   Infraestructura de Octubre de 2012, puede ser consultado en la página web:   http://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/Comisión-de-Infraestructura-Informe-Octubre-2012.pdf.    

[45] Gaceta del Congreso No. 137 del 22 de   marzo de 2013. Puntalmente en la Exposición de Motivos en este punto se hace   referencia al Informe de la Comisión de Infraestructura, p. 8, que a su vez cita   un estudio del 2012 realizado Foro Económico Mundial.    

[47] Véase Gaceta del Congreso No. 330 del 28 de mayo de 2013.    

[48] Ibídem.    

[49] M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[50] Artículo 68, Ley 388 de 1997.