C-670-14

           C-670-14             

Sentencia C-670/14    

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE   PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y   COMUNICACIONES-No configura vulneración del principio de   unidad de materia ni excede el contenido que debe caracterizar este tipo de   normas    

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE   PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y   COMUNICACIONES-Inhibición   para emitir pronunciamiento de fondo por supuesta vulneración de la libertad   económica    

VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA-No se encuentra sometido al término de   caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad    

La acción pública se presentó el 10 de   marzo de 2014 contra la Ley 1450 del 16 de junio de 2011. Trascurrió más de un   año entre la publicación de la Ley acusada y la interposición de la acción. En   la demanda se planteó un cargo por violación del principio de unidad de materia   (CP art 158). Aunque ningún interviniente lo planteó, la Corte considera   necesario precisar que en este caso no es aplicable la caducidad del artículo   242 numeral 3 de la Carta. Esta última norma establece que las acciones “por   vicios de forma” caducan en el término de un año, contado desde la publicación   del respectivo acto. Como el de unidad de materia no es un vicio de forma, sino   de procedimiento con “carácter sustancial”, el   cual además compromete la competencia del Congreso, las acciones que   planteen este cargo contra las leyes no caducan.    

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE   PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y   COMUNICACIONES-Relación con   la materia del Plan Nacional de Desarrollo    

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE   PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y   COMUNICACIONES-Antecedente    

El artículo 262 de la Ley 1450 de 2011   establece una regulación con diferentes componentes. Conviene esclarecer en   primer lugar que su antecedente es el artículo 55 de la Ley 1341 de 2009 ‘Por la cual se definen principios y conceptos sobre la   sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro   y se dictan otras disposiciones’. En esa disposición se establecía que las operaciones de crédito de los proveedores de las   Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, “cualquiera que sea su   naturaleza, sin importar la composición de su capital”, se regirían por el   derecho privado (art 55 Ley 1341/09). El precepto ahora bajo examen dice   que sin perjuicio de los demás actos y contratos a los que hace alusión el   artículo 55 de la Ley 1341 de 2009, los actos y contratos previstos en el   Decreto 2681 de 1993 a celebrarse por determinadas empresas, definidas en   atención a su naturaleza jurídica y la composición de su capital social, se   rigen por lo dispuesto en las normas sobre crédito público “aplicables a las   entidades descentralizadas del correspondiente orden administrativo”.    

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE   PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y   COMUNICACIONES-Destinatarios   directos    

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE   PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y   COMUNICACIONES-Contenido    

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Concepto    

Actos o contratos que   tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con   plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor   solidario o garante de obligaciones de pago.    

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Tipos    

Hay varios tipos de operaciones de crédito   público. La regulación refiere entre otras, la   contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de   deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para   obligaciones de pago a cargo de entidades estatales.    

OPERACIONES   DE CREDITO PUBLICO-Internas o externas    

Las internas son las que  de conformidad con las disposiciones cambiarias, se   celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser   pagaderas en moneda legal colombiana. Las externas son todas las demás.    

CONTRATACION   DE EMPRESTITOS-Controles previos    

 Los contratos de empréstito tienen por   objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional o   extranjera con plazo para su pago (Dcto 2681 de 1993 art 7). La forma de contratación de empréstitos se   sujeta a controles, como: Los empréstitos externos de entidades descentralizadas del orden nacional y de   entidades territoriales y sus descentralizadas requieren (i) autorización   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para iniciar gestiones, previo   concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación y (ii) autorización   para suscribir el contrato y otorgar garantías al prestamista, impartida por el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con base en las correspondientes   minutas definitivas (Dcto 2681 de 1993 art 10). Esto se aplica en general a las   entidades mencionadas, excepto si se trata de entidades estatales con participación del Estado que sea “superior” al   50% e inferior al 90% de su capital, caso en el cual se “requerirá autorización   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse una vez se   cuente con el concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación” (ídem   art 12). Los empréstitos internos de las entidades del orden nacional, sector   central, necesitan para su celebración autorización para suscribir el contrato,   impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación, cuando se   trate de proyectos de inversión (Dcto 2681 de 1993 art  9). La misma clase   de empréstitos, cuando pretendan celebrarlos las entidades nacionales del sector   descentralizado por servicios, necesitan autorización el Ministerio de Hacienda   y Crédito Público – previo concepto favorable del Departamento Nacional de   Planeación- para suscribir el contrato y otorgar garantías al prestamista (Dcto   2681 de 1993 art 11). Los mismos entes –nacionales del sector descentralizado   por servicios- que tengan participación estatal ‘superior’ al 50% e inferior al   90% de su capital, requerirán autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, previo concepto favorable del DNP, para la celebración del contrato   (ídem art 12).  Los procesos de adquisición de empréstitos internos de las   entidades territoriales y descentralizadas del orden territorial no están   expresamente detallados en el Decreto 2681 de 1993, pero su artículo 13 señala   reenvía a “los Decretos 1222 y 1333 de 1986 y sus normas complementarias, según   el caso”. El Decreto 1222 de 1986 contiene el Código de Régimen Departamental, y   el Decreto 1333 de 1986 el Código de Régimen Municipal. Ambos cuerpos están –en   lo pertinente- aún vigentes. El primero señala expresamente que “Los   contratos de crédito interno no requerirán para su validez la autorización   previa o la aprobación posterior de autoridades nacionales”   (Dcto 1222 de 1986 art 214). La regulación señala como mecanismo de control para   empréstitos internos la aprobación previa del gobernador (ídem art 219), y la   exigencia –para que esta aprobación se imparta- de cumplimiento de ciertas   condiciones de sostenibilidad y viabilidad fiscal y presupuestal (ídem art 220).   El Código de Régimen Municipal consagra que los créditos internos que   celebren entidades municipales con entes sometidos a vigilancia de la   Superintendencia Financiera, no requieren para su validez autorización previa o   aprobación posterior de ninguna autoridad departamental o Nacional (Dcto   1333 de 1986 arts 276). En cuanto a los controles, el crédito público   interno de los municipios debe tramitarlo el Alcalde previa autorización de   endeudamiento impartida por el Concejo Municipal, y los que proyecten celebrar   las entidades descentralizadas municipales requieren concepto favorable del   Alcalde (ídem art 278 y s). Estas operaciones deben además ir –para su   aprobación- acompañadas de soportes de viabilidad y sostenibilidad (ídem arts   279 y 280). Los contratos de empréstito con organismos multilaterales están   asimismo inscritos en un contexto de controles. El parágrafo del artículo 34,   Decreto 2681 de 1993, establece que “la   programación del crédito multilateral corresponde al Ministerio de Hacienda y   Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación. En consecuencia, sólo   podrán celebrarse los empréstitos que se encuentren incluidos en el programa de   crédito con los organismos multilaterales. Las gestiones propias de la   celebración de tales empréstitos deberán ser coordinadas con el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, entidad   estatal prestaría adoptar medidas en materia de precios, tarifas, y en general,   el compromiso de asumir decisiones o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva   competencia en virtud de su carácter público. De igual manera, y salvo lo que   determine el mencionado Consejo, en los contratos de garantía la Nación no podrá   garantizar obligaciones diferentes a las de pago” (Dcto 2681 art 34 par).    

EMISION,   SUSCRIPCION Y COLOCACION DE TITULOS DE DEUDA PUBLICA-Controles   previos    

Títulos de deuda son valores de contenido   crediticio y con plazo para su redención, emitidos por las entidades estatales   (Dcto 2681 de 1993 art 18). La emisión y colocación de títulos de deuda pública   por parte de la Nación –entidades nacionales del sector central- necesita   autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto   favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes); y de la   Comisión de Crédito Público si se trata de títulos de deuda pública externa con   plazo superior a un año (Dcto 2681 de 1993 art 19). La emisión y colocación de   títulos de deuda pública externa de las entidades descentralizadas del orden   nacional y de entidades territoriales y sus descentralizadas requiere   autorización para iniciar gestiones del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación; y,   autorización de la emisión y colocación, incluida la suscripción de los   contratos correspondientes, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la   cual se determine la oportunidad, características y condiciones de la colocación   de acuerdo con las condiciones del mercado (Dcto 2681 art 20). Igualmente, para   determinar si las características y condiciones de la emisión y colocación de   estos títulos se ajustan a las condiciones del mercado, en la respectiva   resolución de autorización se podrá establecer que previa la colocación se   tengan en cuenta las evaluaciones que sobre el particular realice el   Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dcto 2681   art 20 parágrafo). La emisión y colocación de títulos de deuda interna de   entidades descentralizadas del orden nacional necesita autorización del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto favorable del   Departamento Nacional de Planeación (Dcto 2681 de 1993 art 21). La emisión de la   misma clase de títulos por parte de entidades territoriales y sus   descentralizadas requiere también autorización del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, esta vez previo concepto favorable de los organismos   departamentales o distritales de planeación, según el caso (ídem art 22).    

CREDITOS DE PROVEEDORES-Controles previos    

Con los créditos de proveedor se contrata   la adquisición de bienes o servicios con plazo para su pago (Dcto 2681 art 17).   El mismo Decreto 2681 de 1993 establece que sin   perjuicio de lo dispuesto para la adquisición de bienes o servicios en la Ley 80   de 1993 “los créditos de proveedor se sujetarán a lo dispuesto en los   artículos anteriores, según se trate de empréstitos internos o externos y la   entidad estatal que los celebre”. Esta norma remite entonces a las disposiciones   antes señaladas en materia de empréstitos, previstas en los artículos  7 y   siguientes del Decreto 2681 de 1993, y a lo estipulado en los Decretos 1222 y   1333 de 1986, según el caso. Por lo mismo, en esta materia, la regulación sujeta   la celebración de créditos de proveedores al esquema de controles previos   consagrados para los empréstitos en la legislación nacional.    

OTORGAMIENTO DE GARANTIAS PARA OBLIGACIONES   DE PAGO A CARGO DE ENTIDADES ESTATALES-Controles previos    

Cuando procede   efectivamente el otorgamiento de garantías de pago a cargo de entidades   estatales, es necesario ante todo atenerse a lo dispuesto en el Decreto 2681 de   1993 y constituir “las   contragarantías adecuadas, a juicio del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público” (Dcto 2681 art 23). Para proceder a la garantía de este tipo de   obligaciones, es necesario contar con: “a) Concepto favorable del Consejo   Nacional de Política Económica y Social, Conpes, respecto del otorgamiento de la   garantía y el empréstito o la obligación de pago, según el caso; b) Concepto de   la Comisión de Crédito Público respecto del otorgamiento de la garantía de la   Nación, si ésta se otorga por un plazo superior a un año; y, c) El cumplimiento   de lo dispuesto en el presente Decreto cuando se garantice la celebración de   empréstitos o la emisión y colocación de títulos de deuda pública, según se trate de operaciones internas o   externas y la entidad estatal que las celebre. No obstante, no se requerirá en   este caso el concepto del Departamento Nacional de Planeación” (Dcto 2681   de 1993 art 24). Como se aprecia, también este precepto remite a las   disposiciones indicadas en materia de empréstitos o emisión o colocación de   títulos de deuda pública, previstas en los artículos  7 y siguientes del   Decreto 2681 de 1993, y –según el caso- a lo estipulado en los Decretos 1222 y   1333 de 1986.    

OPERACIONES DE MANEJO DE LA DEUDA PUBLICA-Controles previos    

Estas no son en sentido   estricto operaciones crédito público, sino actos orientados a mejorar el perfil   de la deuda previamente contraída. Consisten por ejemplo en controlar el   comportamiento de las tasas de interés, en cambiar la moneda en la cual se   efectúa el servicio de deuda. Las operaciones de manejo de la deuda externa de   la Nación, de las entidades descentralizadas del orden nacional, o de las   entidades del orden territorial y sus descentralizadas, exigen en común la   autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dcto 2681 de   1993 arts 26 y s). Las operaciones de sustitución de la deuda responden al mismo   procedimiento de control previsto para las operaciones de manejo de la deuda   pública recién mencionadas (ídem art 28). El acuerdo de pago –en las condiciones   previstas en el ordenamiento- “sólo requerirá para su perfeccionamiento la firma   de las partes” (ídem art 29).    

OPERACIONES   DE CREDITO PUBLICO-Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público para su celebración    

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE   PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y   COMUNICACIONES-Directamente   conexo con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Alcance    

El principio de unidad de materia exige que   todo proyecto de ley se refiera a una misma materia, y en virtud suya deben   considerarse inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se   relacionen con ella (CP art 158).    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL   PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad   directa e inmediata    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades    

CONEXIDAD DIRECTA, INMEDIATA Y EFICAZ   ENTRE NORMAS INSTRUMENTALES Y PARTE GENERAL DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional    

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE   PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y   COMUNICACIONES-No   vulneración del principio de unidad de materia en relación con el Plan Nacional   de Desarrollo 2010-2014    

Referencia: expediente D-10160    

Actor: Alejandro Muriel Espinal    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 262   de la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,   2010-2014’.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil   catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la   Constitución, el ciudadano Alejandro Muriel Espinal demanda el artículo 262 de   la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual   se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014’, por considerar que desconoce los artículos 158, 333 y   339 de la Carta.   Mediante auto del 7 de abril de 2014, se admitió la demanda de la referencia, y   se ordenó comunicar la iniciación del proceso de constitucionalidad al señor   Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de   Planeación, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,   a la Comisión de Regulación de Comunicaciones y a la Escuela de Ingenierías de   la Universidad Pontificia Bolivariana, seccional Medellín. Igualmente se ordenó   correr traslado al señor Procurador General de la Nación, y fijar en lista la   norma acusada para efectos de las intervenciones ciudadanas (art. 242 de la CP y   artículo 7° del Decreto 2067 de 1991).    

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte   Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe la norma   acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.102 de 16 de   junio de 2011:    

“LEY 1450 DE 2011    

(Junio 16)    

Por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo, 2010-2014.    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

DECRETA:    

Artículo 262. Operaciones de crédito   público de los proveedores de redes y servicios de las tecnologías de la   información y las comunicaciones. Sin perjuicio de lo establecido en el   artículo 55 de   la Ley 1341 de 2009 para otros actos y contratos, la gestión y celebración de   los actos y contratos de que trata el Decreto 2681 de 1993 y demás normas   concordantes por parte de los Proveedores de la Información y Comunicaciones que   ostenten la naturaleza jurídica de empresas de servicios públicos oficiales y   mixtas, así como de aquellas con participación directa o indirecta del Estado   superior al cincuenta por ciento en su capital social, se sujetarán a las normas   sobre crédito público aplicables a las entidades descentralizadas del   correspondiente orden administrativo”.    

III. LA DEMANDA    

3. El ciudadano demandante considera que el   artículo 262 de la Ley Ley   1450 de 2011 ‘por la cual se   expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014’, desconoce los artículos 158, 333 y 339 de la   Constitución Política.    

4. En su concepto, la norma acusada   establece que los proveedores de redes y servicios de tecnologías de la   información y las comunicaciones (TIC), cuando ostenten la naturaleza de   empresas de servicios públicos oficiales y mixtas, o tengan participación del   Estado superior al cincuenta por ciento (50%) en su capital social, sólo pueden   realizar los actos y contratos de que trata el Decreto 2681 de 1993 (operaciones   de crédito público o asimiladas, de manejo de la deuda pública, y las conexas   con las anteriores), una vez obtengan la autorización del Ministerio de Hacienda   y Crédito Público, para lo cual a su turno se necesita el previo concepto   favorable del Departamento Nacional de Planeación. Según el accionante, esta   previsión viola el principio de unidad de materia (CP art 158), y el contenido   propio de una Ley del Plan Nacional de Desarrollo (CP art 339), en la medida en   que no guarda “relación directa con aquellas [disposiciones]  que establecen los programas y proyectos generales del Plan Nacional de   Desarrollo”, ni es tampoco “un instrumento a través del cual se   alcanzarán dichas metas, pues se trata solamente de la consagración de un   trámite que deben seguir las mencionadas empresas para la celebración de   operaciones de crédito público”.    

5. Tras enunciar los propósitos y objetivos   que –según el actor- forman parte del Plan Nacional de Desarrollo, así como los   lineamientos y estrategias presentados en el documento denominado ‘Bases del   Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos’  -el cual   a su juicio se integra al Plan- dice que la disposición cuestionada no tiene   ninguna relación de carácter instrumental con los mismos.[1] “Todo lo   contrario”, asegura, “el contenido del artículo 262 difiere mucho de los   objetivos propuestos por el Gobierno y no tiene la aptitud de darle cumplimiento   a los mismos. Esta disposición crea barreras de entrada que ya habían sido   eliminadas por la Ley 1341 de 2009 y les resta capacidad de competir a las   empresas oficiales, mixtas o con participación del Estado superior al cincuenta   por ciento (50%) en su capital social frente a quienes no tienen límites para   acceder al sector financiero”. Si bien los lineamientos del Plan en el   sector TIC –precisa el actor- están estructurados, según el documento ‘Bases   del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos’, a partir   de la fórmula “el mercado hasta donde sea posible, el Estado hasta donde sea   necesario”, lo cierto es que en criterio de quien interpone la presenta   acción pública la norma acusada dista de ser coherente con ello. En esa medida   no sólo se vulnera el principio de unidad de materia (CP art 158), sino también   el contenido propio de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo (CP art 339).    

6. En cuanto al desconocimiento de la   libertad económica y la competencia (CP art 333), sostiene el actor que la   disposición demandada restringe la libertad de competencia de los proveedores de   redes y servicios de tecnologías de la información y las comunicaciones (Tics),   cuando ostenten la naturaleza de empresas de servicios públicos oficiales y   mixtas, o tengan participación del Estado superior al cincuenta por ciento (50%)   en su capital social, en tanto sujeta la totalidad de actos y contratos a los   que se refiere el Decreto 2681 de 1993 (operaciones de crédito público o   asimiladas, de manejo de la deuda pública, y las conexas con las anteriores) a   una aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del   Departamento Nacional de Planeación. Dado que los demás proveedores de redes y   servicios TIC, con las cuales compiten las antes mencionadas, no están   supeditadas a la misma condición, la norma acusada pone a las empresas a las que   se refiere en una situación de ostensible desventaja, toda vez que   comparativamente sus operaciones de crédito no tendrían la misma prontitud. Esta   norma es entonces además –en opinión del demandante- pues podría haber un   sistema de monitoreo posterior sobre los mismos actos y contratos:     

“[…] si bien es menester del Gobierno   articular las empresas oficiales o mixtas a la planeación macroeconómica con el   fin de que ésta se mantenga equilibrada y medir el impacto en el endeudamiento   público, en el caso particular de las empresas proveedoras de redes y servicios   de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, obligatoriamente, debe   ponderarse la necesidad de que el Estado intervenga de manera ex ante en los   procesos de financiación de sus empresas, pues no puede sacrificarse el derecho   constitucional de libre competencia para darle prioridad al de la eficiencia en   el gasto público. […] Lo ajustado a la norma constitucional es que, en   aplicación del principio de armonizació[n] se establezca un mecanismo que   permita integrar el deber del Estado de controlar la deuda pública y el de no   limitar el derecho a la libre competencia. Realizar revisiones periódicas de los   procesos de financiación o controles a posteriori podrían ser herramientas que   permitirían ejercer los dos derechos sin necesidad de que exista prelación de   uno sobre otro”.    

IV.   intervenciones    

Ministerio de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones    

7. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones solicita, por medio de apoderado, declarar exequible la norma   demandada, en tanto considera que sí guarda relación con los lineamientos   generales del PND. Señala que el artículo 262 acusado forma parte del capítulo   VI de la Ley 1450 de 2011, que trata de los ‘Soportes transversales de la   prosperidad democrática’ y específicamente del punto 6.1 de ese capítulo, el   cual versa sobre estándares de ‘Buen Gobierno’. Entre los postulados del   ‘Buen Gobierno’, según los antecedentes de creación de la Ley 1450 de 2011,   se encuentran “la transparencia, la equidad, el pluralismo, la eficiencia, la   eficacia, la austeridad, y la intolerancia con la corrupción, y […]  la participación ciudadana y el fortalecimiento del capital social”.[2] En esa medida, considera   que la norma cuestionada “guarda una relación directa e inmediata con el   objetivo y meta general del Plan Nacional de Desarrollo y con los ejes   transversales planteados en el artículo 3, sobre todo en lo relativo al diseño y   el desarrollo institucional del Estado y al Buen Gobierno”. Cita en su apoyo   la sentencia C-263 de 2013[3]  para señalar que existe una reserva legal respecto de la regulación del régimen   jurídico de los servicios públicos “y en consecuencia lo establecido en el   artículo demandado se ajusta a lo previsto por el artículo 365 constitucional”.   Por último afirma que la libertad económica no es absoluta y se puede limitar   razonablemente con medidas que busquen el predominio del interés colectivo, como   ocurre en este caso.    

Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

8. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita   a la Corte inhibirse en cuanto al cuestionamiento por supuesta violación de la   libertad económica, y en cualquier caso declarar exequible la disposición   acusada respecto de los demás cargos. Primero indica que el actor se contrae a   señalar la limitación de la libertad económica, para concluir que hubo una   vulneración de ese principio, sin tener en cuenta que del artículo 333 “no   sólo se desprenden garantías frente a la libertad de empresa y la libre   competencia, sino también se dispone explícitamente la posibilidad de limitar   dichos principios, es decir, que las citadas garantías no son absolutas y que   por el contrario pueden ser excepcionalmente restringidas por razones   específicas que tienen que ver con la primacía del interés general y la vigencia   del Estado Social de Derecho”. En esa medida, en concepto del Ministerio, el   demandante no cumplió con la carga de “señalar las razones de la violación de   las normas superiores”. Si –en todo caso- la Corte resuelve de fondo el   cargo, debe tener en cuenta que las empresas mencionadas en la norma que se   cuestiona podrán acceder a diversos tipos de beneficios como “contar con la   garantía de la Nación, lo que evidentemente facilita la negociación y   celebración de operaciones financieras y además pueden recibir créditos de   tesorería, con los cuales estas entidades pueden solucionar en el corto plazo,   sus necesidades crediticias”.    

9. En cuanto a la acusación por supuesto   desconocimiento del principio de unidad de materia y del contenido propio de la   Ley de Plan Nacional de Desarrollo, sostiene la intervención que la norma   demandada no puede verse como un asunto exclusivamente referido a las Tics, sino   ante todo como una medida con la cual se garantiza el “manejo adecuado del   crédito público”. Expone así el contenido normativo objeto de control:    

10. Este instrumento tiene a su juicio una conexión   directa con los objetivos y estrategias planteados en las disposiciones   generales del Plan, y específicamente con los expuestos en el documento   denominado ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para   Todos’, el cual forma parte integrante de la Ley 1450 de 2011, por   disposición expresa de su artículo 2.[4]  El Capítulo VII del citado documento versa sobre  ‘Consistencia del PND’,   y en sus numerales 7 y 8 contempla objetivos y estrategias para la   “Consistencia macroeconómica’, y se refiere a las ‘Principales reformas   que sustentan la política fiscal’. En estos dos numerales, se advierte que   en el Plan existe un compromiso con el manejo y reducción de la deuda pública,   por medio de reformas institucionales que aseguren el control y la coordinación   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Señala como pertinentes a este   respecto, las siguientes bases contenidas en el documento citado:    

– En el numeral 7 del Capítulo VII de las Bases   se enuncia como estrategia para alcanzar la consistencia macroeconómica la   adopción de “mecanismos de optimización en el manejo de la deuda pública por   parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de hacer más   fácil la coordinación entre la política monetaria y fiscal”.    

– En el numeral 8 de las Bases se presenta como   una necesidad la de adelantar “[a]cciones de manejo de la deuda   pública, reglas de optimización de la administración de los activos de la   nación, eficiencia en el manejo del riesgo y administración eficiente de los   recursos del presupuesto nacional”. El documento entiende que el artículo   364 de la Carta le impone a la Nación el deber de hacer “un manejo sostenible   de la deuda pública”. Entre las estrategias para cumplir esa obligación, se   relacionan en las Bases algunas de Administración de Riesgos. Se le   asigna al Ministerio de Hacienda el deber de procurar “la administración   eficiente de los riesgos derivados de las operaciones de crédito público, las de   manejo de deuda pública, sus asimiladas y conexas de la Nación y de las   entidades estatales, así como las derivadas de la actividad contractual y de   desastres naturales. Este propósito requiere la evaluación y optimización de los   riesgos de mercado, liquidez, crediticio (garantías), operacionales, legales   (contractuales y litigiosos) y otros riesgos contingentes (desastres naturales)”.    

– En el numeral 8 se establece también el compromiso   con la reducción de la deuda pública. Para ello se prevén medidas, justificadas   en cuanto “[l]a reducción de la deuda pública” es un instrumento   “en línea con las metas de crecimiento de la economía señaladas anteriormente y   el logro de las metas sociales y la reducción de la pobreza a niveles del 37.7%   en el año 2014”.    

11. Lo anterior muestra entonces –a juicio del   interviniente- que sí existe una relación de conexidad directa entre la norma   acusada y los objetivos, fines y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. Lo   que hace el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 es entonces corregir la   imprecisión de la Ley 1341 de 2009, que “había exceptuado a los proveedores   de TIC’s del cumplimiento de las normas de crédito público, rompiendo así con   postulados superiores, jurídicos y económicos, frente al manejo coordinado y   coherente de las variables macroeconómicas, afectando de esa forma la lógica   sistemática del ordenamiento jurídico en torno a dicha materia”. Con la   norma ahora bajo control, se buscó recuperar el control de la Nación sobre la   deuda pública de conformidad con lo previsto en el artículo 364 de la   Constitución, y en perfecta consonancia con las estrategias y orientaciones   generales de la política económica, definidas en el Plan Nacional de Desarrollo.    

Facultad de Derecho – Universidad Libre de Bogotá D.C.    

12. La Coordinación del Observatorio de Intervención   Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de   Bogotá considera que la norma demandada debe declararse exequible. Manifiesta   que la disposición establece como requisito para celebrar actos y contratos de   crédito público, la autorización previa del Ministerio de Hacienda. Según su   opinión, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el control en materia   crediticia busca ante todo coordinar la política económica.[5] El precepto cuestionado   es entonces una regla de actuación armónica de las entidades del Estado. La   materia de que trata el artículo 262 acusado tiene además una conexidad con los   compromisos de la Ley. El artículo 53 de la misma contempla una regulación para   el aprovechamiento de infraestructuras públicas de transporte terrestre para   TIC, en la cual se advierte la necesidad de fomentar proyectos coordinados y   sustentables en términos financieros. Si parte de esta financiación es con   recursos públicos, es necesario que exista una regla de manejo adecuado y de   sostenibilidad fiscal. La norma que se demanda logra justamente –en su criterio-   esa misma finalidad. En lo que atañe al otro cargo, por violación de la libertad   económica, señala que las entidades mencionadas en el artículo 262 no están en   las mismas condiciones que las empresas privadas. Las primeras responden a un   interés público, y es necesario velar porque en sus operaciones –incluso en las   de endeudamiento- se busque satisfacer ese interés, que en este caso se   representa en un adecuado manejo de la deuda pública y de los recursos del   Estado.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

13. El Procurador General de la Nación,   mediante el concepto Nro. 5575, solicita a la Corte declarar exequible el artículo 262 de la Ley 1450 de   2011. En primer lugar, considera que la norma se relaciona de dos diferentes   maneras con la parte dogmática del plan. Por una parte, la regulación de las   operaciones de crédito público tienen relación directa con el manejo óptimo de   la deuda pública, que es uno de los cometido de la Ley del Plan. Por otra parte,   el precepto tiene que ver con uno de los objetivos que se plantean en relación   con el sector de las TIC “en tanto que la sujeción de dichas entidades en   particular, obedece a que la prestación de los mismos se adecue a ciertos   estándares de acceso para lograr uno de los objetivos esenciales del plan”.      Frente a la limitación del derecho a la libertad económica, el Ministerio   Pùblico encuentra que está constitucionalmente fundamentada. La norma cumple un   fin legítimo que es la protección del interés general, a través de un medio   adecuadamente conducente como lo es el control del Ministerio de Hacienda sobre   la operaciones de crédito público. Finalmente, la Vista Fiscal encuentra que el   cargo por vulneración del artículo 339 de la Carta se fundamenta en “una   argumentación muy similar a la propuesta respecto del primer cargo”, y   por consiguiente se remite a las consideraciones expresada sobre la supuesta   vulneración al principio de unidad de materia.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. La Corte Constitucional es competente   para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la   Carta.    

Asuntos previos. Sobre la solicitud de   inhibición, en cuanto a la acusación por supuesto desconocimiento de la libertad   económica. Ausencia de caducidad de la acción por el cargo de unidad de materia   contra las leyes    

a. Inhibición sobre el cuestionamiento de   violación de la libertad económica    

2. El Ministerio de Hacienda y Crédito   Público solicita a la Corte inhibirse en lo que atañe al cuestionamiento de   violación de la libertad económica (CP art 333). Se considera por la Sala que le   asiste razón a la entidad. El demandante señala que la norma les restringe la   posibilidad de competir en igualdad de condiciones a los proveedores de redes y   servicios de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) cuya   naturaleza jurídica sea la de empresas de servicios públicos oficiales y mixtas,   o tengan participación del Estado superior al cincuenta por ciento (50%) en su   capital social, al sujetar la totalidad de actos y contratos a los que se   refiere el Decreto 2681 de 1993, a que previamente cumplan las normas sobre   crédito público aplicables a las entidades descentralizadas del correspondiente   orden administrativo. Luego de señalar esa supuesta limitación, se abstiene de   mostrar su magnitud, y de establecer por qué en este campo es inconstitucional.    

3. El ciudadano muestra, con la suficiencia   necesaria para presentar una demanda apta, que existe una limitación a la   competencia. Dice que con esta regulación se pierde “prontitud”  en algunas transacciones que la exigen, y de ese modo se pone a las empresas   referidas en la norma acusada en una situación de desventaja perjudicial para su   posición en el mercado. Luego manifiesta que este régimen no tiene   “justificación bajo ningún punto de vista”. A pesar de ello, dice que   “podría pensarse que en aras de una buena planeación macroeconómica, el Estado   debería intervenir en los procesos de endeudamiento que adelanten sus entidades   descentralizadas pues estas afectan el valor de la deuda pública”. No   obstante, a continuación aduce que esta razón es simplemente inaceptable en el   ámbito de las tecnologías de la información y las comunicaciones, teniendo en   cuenta la presencia de empresas privadas en este mercado. Tras hacer estas   observaciones, el actor se abstiene de mostrar por qué la regulación, al limitar   la libertad económica, viola la Constitución. Este es, sin embargo, un déficit   de suficiencia  en la prestación de las acciones de inconstitucionalidad.    

4. En efecto, las acciones públicas deben   fundar el concepto de la violación en razones suficientes.[6] Cuando se alega la vulneración de la   libertad económica o de competencia económica (CP art 133) la suficiencia   implica que debe tenerse en consideración el hecho de que la Carta estatuye   expresamente  una responsabilidad en esta materia, que la misma debe ejercerse dentro de   los límites del bien común, y que admite interferir en esa libertad en aras de   garantizar “el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la   Nación” (CP art 33). No es entonces suficiente, para provocar un   juicio de fondo, exponer una limitación cualquiera de la libertad de   competencia, sin definir su magnitud, si esta persigue o no los fines que –en la   Constitución- autorizan interferencias institucionales, y si es irrazonable o   desproporcionada y por qué. No basta tampoco con simplemente manifestar que la   norma introduce un impacto desproporcionado, sin ofrecer argumentos que   sustenten tal aserto. La demanda ahora bajo examen se contrae, sin embargo, en   lo atinente a esta acusación, a sostener que si bien la intervención del Estado   en los procesos de endeudamiento puede garantizar una buena planeación macroeconómica, en este   caso no es admisible en vista de la competitividad del mercado. No dice entonces   por qué en este contexto la limitación es desproporcionada o no es   posible restringir o establecer procedimientos de control sobre las operaciones   de endeudamiento público.    

5. En esa medida, la Corte se inhibirá de   emitir un pronunciamiento de fondo en lo que respecta a esta acusación de violar   el artículo 333 Superior.    

b. Ausencia de caducidad de la acción   contra leyes por el cargo de violación al principio de unidad de materia.   Unificación terminológica y conceptual    

6. La acción pública se presentó el 10 de marzo de 2014 contra la   Ley 1450 del 16 de junio de 2011. Trascurrió más de un año entre la publicación   de la Ley acusada y la interposición de la acción. En la demanda se planteó un   cargo por violación del principio de unidad de materia (CP art 158). Aunque   ningún interviniente lo planteó, la Corte considera necesario precisar que en   este caso no es aplicable la caducidad del artículo 242 numeral 3 de la Carta.   Esta última norma establece que las acciones “por vicios de forma”  caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo   acto. Como el de unidad de materia no es un vicio de forma, sino de   procedimiento con “carácter sustancial”,[7]  el cual además compromete la   competencia del Congreso,[8]  las acciones que planteen este cargo   contra las leyes no caducan.[9]    

Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico    

7. El demandante estima que el artículo 262   de la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,   2010-2014’ no tiene conexidad directa   con la parte general del Plan de Desarrollo, y de hecho “ni siquiera tiene   una relación indirecta, mediata o eventual con la parte general de la misma ley”,   y en esa medida a su juicio viola el principio de unidad de materia (CP art   158). Al tiempo, la norma desconocería el contenido propio del Plan Nacional de   Desarrollo (CP art 339). Como –según el actor- la disposición no establece un   propósito u objetivo general de largo plazo, una meta o prioridad de la acción   estatal de mediano plazo, ni una estrategia u orientación general de la política   económica, social o ambiental, y como tampoco forma parte del plan de   inversiones públicas ni es –y por eso se viola la unidad de materia- un   instrumento de consecución directa de alguno de estos cometidos, estrategias o   prioridades, no tiene entonces relación con el contenido propio de un Plan   Nacional de Desarrollo (CP art 339). En contraste, los intervinientes y el   Ministerio Público consideran que la norma es exequible, pues con ella se busca   controlar la deuda pública, que es un fin de este PND, y por ende no se viola la   unidad de materia ni el contenido del plan nacional de desarrollo.    

8.   Con base en lo anterior, la Corte debe decidir si la norma acusada viola el   principio de unidad de materia, tal como este ha sido concebido en el contexto   de los Planes Nacionales de Desarrollo, al supeditar la posibilidad de realizar   las operaciones de crédito a que se refiere el Decreto 2681 de 1993, cuando   hayan de celebrarlas los proveedores de la información y comunicaciones que   tengan la naturaleza de empresas de servicios públicos oficiales y mixtas, o que   tengan participación directa o indirecta del Estado superior al cincuenta por   ciento (50%) en su capital social, al cumplimiento de las disposiciones que   regulan el crédito público aplicables a las entidades descentralizadas del   correspondiente orden administrativo.    

La norma acusada fija un mecanismo de control previo a la   celebración de actos de crédito público, que tiene conexidad directa con   finalidades y orientaciones generales de la política económica del PND    

9. El juicio sobre la conformidad de la   norma acusada con el principio de unidad de materia (CP art 158) y el contenido   propio de las leyes del plan nacional de desarrollo (CP art 339) exige   previamente determinar el contenido de la norma, y si tiene o no una relación   con la materia de la ley del Plan de la cual forma parte, y posteriormente debe   definir con fundamento en estas constataciones si se respetan las normas   constitucionales invocadas.    

a. El contenido del artículo 262 de la Ley   1450 de 2011, y su relación con la materia del Plan Nacional de Desarrollo    

10. El artículo 262 de la Ley 1450 de 2011   establece una regulación con diferentes componentes. Conviene esclarecer en   primer lugar que su antecedente es el artículo 55 de la Ley 1341 de 2009 ‘Por la cual se definen principios y conceptos sobre la   sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro   y se dictan otras disposiciones’. En esa disposición se establecía   que las operaciones de crédito de los proveedores   de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, “cualquiera que   sea su naturaleza, sin importar la composición de su capital”, se regirían   por el derecho privado (art 55 Ley 1341/09). El precepto ahora bajo   examen dice que sin perjuicio de los demás actos y contratos a los que hace   alusión el artículo 55 de la Ley 1341 de 2009, los actos y contratos previstos   en el Decreto 2681 de 1993 a celebrarse por determinadas empresas, definidas en   atención a su naturaleza jurídica y la composición de su capital social, se   rigen por lo dispuesto en las normas sobre crédito público “aplicables a las   entidades descentralizadas del correspondiente orden administrativo”.    

11. Un dato relevante para definir el   sentido de la norma demandada es –como se aprecia- el de sus destinatarios   directos. Según el texto cuestionado son entonces los que reúnan dos grupos de   condiciones: (i) ser Proveedores de la Información y Comunicaciones, y (ii)   tener la naturaleza jurídica de empresas de servicios públicos oficiales,   mixtas, o contar con una participación directa o indirecta del Estado en un   monto “superior” al 50% en su capital social. Estas entidades no pueden   celebrar, sino acatando lo dispuesto en las normas sobre crédito público   aplicables a las entidades descentralizadas del correspondiente orden   administrativo, los actos o contratos de que trata el Decreto 2681 de 1993 – ‘por el cual se reglamentan parcialmente las operaciones   de crédito público, las de manejo de la deuda pública, sus asimiladas y conexas   y la contratación directa de las mismas’; es decir, “operaciones   de crédito público, las operaciones asimiladas, las operaciones propias del   manejo de la deuda pública y las conexas con las anteriores, de que trata el   parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993” (art 1 Dcto 2681 de   1993).    

12. Ahora bien, el aspecto decisivo es qué   implica someter este tipo de operaciones, en el caso de los proveedores a los   cuales se refiere la disposición acusada, a las “normas sobre crédito público   aplicables a las entidades descentralizadas del correspondiente orden   administrativo”. Si bien para resolver ese punto la Corte necesita   establecer el contenido material de la norma demandada, lo cierto es que no le   compete dilucidar con fuerza normativa hacia el futuro los detalles del régimen   jurídico sobre el crédito público. Por ende, procederá a exponer el contenido   general de la regulación que plantea el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014’, sin que a lo dicho en esta providencia sobre la   interpretación estrictamente legal y reglamentaria de los actos de crédito   público se le pueda atribuir fuerza vinculante en el futuro.    

13. La norma demandada establece cuando   menos algunos esquemas de control estatal –antes no presentes en el artículo 55   de la Ley 1341 de 2009- al endeudamiento de los Proveedores de la Información y   las Comunicaciones, cuando tengan la naturaleza jurídica de empresas de   servicios públicos oficiales, mixtas, o cuenten con una participación directa o   indirecta del Estado en un monto superior al 50% en su capital social. El   esquema de control diseñado en las normas sobre crédito público aplicables a las   entidades descentralizadas del correspondiente orden administrativo, está   previsto en el Decreto 2681 de 1993, y otras normas concordantes, como los   Decretos 1222 y 1333 de 1986 -Códigos de Régimen Municipal y Departamental-, y   las Leyes 533 y 550 de 1999. Las normas pertinentes de cada uno de estos cuerpos   normativos estatuyen que las operaciones de crédito público y manejo de la deuda   pública –en cuanto a su naturaleza y a las autorizaciones previas a su   celebración- responden a los siguientes criterios y requerimientos:    

13.1. Las operaciones de crédito público   son “los actos o contratos que tienen por   objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para   su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o   garante de obligaciones de pago” (Dcto 2681 de 1993 art 3). Hay varios tipos de operaciones de   crédito público. La regulación refiere “entre   otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de   títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de   garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales” (ídem).   Hay otro tipo de operaciones   “asimiladas”  a las de crédito público, como por ejemplo “los   créditos documentarios, cuando el banco emisor de la carta de crédito otorgue un   plazo para cubrir el valor de su utilización” (ídem art 4). Estas   operaciones asimiladas a las de crédito público se rigen por las mismas reglas   que las operaciones de crédito público propiamente dichas (ídem). Las   operaciones de crédito pueden también clasificarse en función de si son internas   o externas. Las internas son las que  “de conformidad con las disposiciones cambiarias, se   celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser   pagaderas en moneda legal colombiana”   (ídem art 3). Las externas son “todas las demás” (ídem). Las   operaciones de manejo de la deuda pública persiguen controlar y hacer factible   la satisfacción del crédito contraído (ídem arts 25 a 29).      

13.2. El ordenamiento contempla distintas   normas con procedimientos divergentes de celebración de actos y contratos de   crédito público, según su especie, el orden administrativo al cual corresponda   la entidad que contrae el crédito e, incluso, su situación jurídica.  Debe   decirse que existe una regla de clausura o residual en el artículo 12 de la Ley   533 de 1999, conforme a la cual la   celebración de los contratos relacionados con crédito público y de   titularizaciones por parte de las entidades estatales, o con participación del   Estado superior al cincuenta por ciento en su capital social, “independientemente   de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan, que no tengan trámite previsto   en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y demás normas concordantes”,   requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.[10]  Esta norma no cambia los procedimientos de aprobación de este tipo de actos y   contratos ya previstos “en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y   demás normas concordantes”, razón por la cual es necesario exponer el   contenido del decreto 2681, de sus normas concordantes y de las demás leyes   vigentes. Debe decirse además que también el artículo 58 numeral 6 de la Ley 550   de 1999 prevé que una vez hayan celebrado acuerdos de restructuración, las   entidades territoriales sólo pueden efectuar operaciones de crédito público   previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.[11] Pero esta   es una norma especial, aplicable a determinados casos puntuales, y no le resta   entonces importancia a una exposición de la regulación general en la materia.    

13.3. A continuación se   describe por tanto lo pertinente a controles previos en operaciones de crédito   público y de manejo de la deuda pública. La Corte se referirá a ellas en el   siguiente orden: i. contratación de empréstitos, ii. emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, iii.   créditos de proveedores, iv. otorgamiento de garantías para obligaciones de pago   a cargo de entidades estatales (hasta aquí las operaciones de crédito público),   y v. operaciones de manejo de la deuda pública.      

                                                                       

i. Contratación de empréstitos. Los contratos de empréstito tienen por   objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional o   extranjera con plazo para su pago (Dcto 2681 de 1993 art 7). La forma de contratación de empréstitos se   sujeta a controles, como:    

– Los empréstitos externos de entidades descentralizadas del orden nacional y de   entidades territoriales y sus descentralizadas requieren (i) autorización del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público para iniciar gestiones, previo concepto favorable del   Departamento Nacional de Planeación y (ii) autorización para suscribir el   contrato y otorgar garantías al prestamista, impartida por el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, con base en las correspondientes minutas definitivas   (Dcto 2681 de 1993 art 10). Esto se aplica en general a las entidades   mencionadas, excepto si se trata de entidades estatales con   participación del Estado que sea “superior” al 50% e inferior al 90% de su   capital, caso en el cual se “requerirá autorización del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, la cual podrá otorgarse una vez se cuente con el concepto   favorable del Departamento Nacional de Planeación” (ídem art 12).    

– Los empréstitos internos   de las entidades del orden nacional, sector central, necesitan para su   celebración autorización para suscribir el contrato, impartida mediante   resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto   favorable del Departamento Nacional de Planeación, cuando se trate de proyectos   de inversión (Dcto 2681 de 1993 art  9). La misma clase de empréstitos,   cuando pretendan celebrarlos las entidades nacionales del sector descentralizado   por servicios, necesitan autorización el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público – previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación-   para suscribir el contrato y otorgar garantías al prestamista (Dcto 2681 de 1993   art 11). Los mismos entes –nacionales del sector descentralizado por servicios-   que tengan participación estatal ‘superior’ al 50% e inferior al 90% de su   capital, requerirán autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   previo concepto favorable del DNP, para la celebración del contrato (ídem art   12).    

– Los procesos de   adquisición de empréstitos internos de las entidades territoriales y   descentralizadas del orden territorial no están expresamente detallados en el   Decreto 2681 de 1993, pero su artículo 13 señala reenvía a “los Decretos 1222   y 1333 de 1986 y sus normas complementarias, según el caso”. El Decreto 1222   de 1986 contiene el Código de Régimen Departamental, y el Decreto 1333 de 1986   el Código de Régimen Municipal. Ambos cuerpos están –en lo pertinente- aún   vigentes. El primero señala expresamente que “Los contratos de crédito   interno no requerirán para su validez la autorización previa o la aprobación   posterior de autoridades nacionales” (Dcto 1222 de   1986 art 214). La regulación señala como mecanismo de control para empréstitos   internos la aprobación previa del gobernador (ídem art 219), y la exigencia   –para que esta aprobación se imparta- de cumplimiento de ciertas condiciones de   sostenibilidad y viabilidad fiscal y presupuestal (ídem art 220).[12]  El Código de Régimen Municipal consagra que los créditos internos que celebren entidades   municipales con entes sometidos a vigilancia de la Superintendencia Financiera,   no requieren para su validez autorización previa o aprobación posterior de   ninguna autoridad departamental o Nacional (Dcto   1333 de 1986 arts 276). En cuanto a los controles, el crédito público   interno de los municipios debe tramitarlo el Alcalde previa autorización de   endeudamiento impartida por el Concejo Municipal, y los que proyecten celebrar   las entidades descentralizadas municipales requieren concepto favorable del   Alcalde (ídem art 278 y s). Estas operaciones deben además ir –para su   aprobación- acompañadas de soportes de viabilidad y sostenibilidad (ídem arts   279 y 280).[13]    

– Los contratos de empréstito con   organismos multilaterales están asimismo inscritos en un contexto de controles.   El parágrafo del artículo 34, Decreto 2681 de 1993, establece que “[l]a programación del crédito multilateral corresponde al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de   Planeación. En consecuencia, sólo podrán celebrarse los empréstitos que se   encuentren incluidos en el programa de crédito con los organismos   multilaterales. Las gestiones propias de la celebración de tales empréstitos   deberán ser coordinadas con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el   Departamento Nacional de Planeación, entidad estatal prestaría adoptar medidas   en materia de precios, tarifas, y en general, el compromiso de asumir decisiones   o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva competencia en virtud de su carácter   público. De igual manera, y salvo lo que determine el mencionado Consejo, en los   contratos de garantía la Nación no podrá garantizar obligaciones diferentes a   las de pago”  (Dcto 2681 art 34 par).    

ii. Emisión,   suscripción y colocación de títulos de deuda pública. Títulos de deuda son valores de contenido   crediticio y con plazo para su redención, emitidos por las entidades estatales   (Dcto 2681 de 1993 art 18).[14]  Las condiciones de contratación   de empréstitos se sujeta a controles, como:    

– La emisión y colocación de títulos de   deuda pública por parte de la Nación –entidades nacionales del sector central-   necesita autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo   concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes);   y de la Comisión de Crédito Público si se trata de títulos de deuda pública   externa con plazo superior a un año (Dcto 2681 de 1993 art 19).    

– La emisión y colocación de títulos de   deuda pública externa de las entidades descentralizadas del orden   nacional y de entidades territoriales y sus descentralizadas requiere   autorización para iniciar gestiones del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación; y,   autorización de la emisión y colocación, incluida la suscripción de los   contratos correspondientes, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la   cual se determine la oportunidad, características y condiciones de la colocación   de acuerdo con las condiciones del mercado (Dcto 2681 art 20). Igualmente, para   determinar si las características y condiciones de la emisión y colocación de   estos títulos se ajustan a las condiciones del mercado, en la respectiva   resolución de autorización se podrá establecer que previa la colocación se   tengan en cuenta las evaluaciones que sobre el particular realice el   Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dcto 2681   art 20 parágrafo).    

– La emisión y colocación de títulos de   deuda  interna de entidades descentralizadas del orden nacional necesita   autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto   favorable del Departamento Nacional de Planeación (Dcto 2681 de 1993 art 21). La   emisión de la misma clase de títulos por parte de entidades territoriales y   sus descentralizadas requiere también autorización del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, esta vez previo concepto favorable de los organismos   departamentales o distritales de planeación, según el caso (ídem art 22).[15]    

iii. Créditos de   proveedores. Con los créditos de   proveedor se contrata la adquisición de bienes o servicios con plazo para su   pago (Dcto 2681 art 17). El mismo Decreto 2681 de 1993 establece que sin perjuicio de lo dispuesto para la adquisición de   bienes o servicios en la Ley 80 de 1993 “los créditos de proveedor se   sujetarán a lo dispuesto en los artículos anteriores, según se trate de   empréstitos internos o externos y la entidad estatal que los celebre”.[16] Esta norma remite entonces a las   disposiciones antes señaladas en materia de empréstitos, previstas en los   artículos  7 y siguientes del Decreto 2681 de 1993, y a lo estipulado en   los Decretos 1222 y 1333 de 1986, según el caso. Por lo mismo, en esta materia,   la regulación sujeta la celebración de créditos de proveedores al esquema de   controles previos consagrados para los empréstitos en la legislación nacional.    

iv. Otorgamiento de   garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales. Cuando procede   efectivamente el otorgamiento de garantías de pago a cargo de entidades   estatales, es necesario ante todo atenerse a lo dispuesto en el Decreto 2681 de   1993 y constituir “las   contragarantías adecuadas, a juicio del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público” (Dcto 2681 art 23).[17]  Para proceder a la garantía de este tipo de obligaciones, es necesario contar   con: “a) Concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y   Social, Conpes, respecto del otorgamiento de la garantía y el empréstito o la   obligación de pago, según el caso; b) Concepto de la Comisión de Crédito Público   respecto del otorgamiento de la garantía de la Nación, si ésta se otorga por un   plazo superior a un año; y, c) El cumplimiento de lo dispuesto en el presente   Decreto cuando se garantice la celebración de empréstitos o la emisión y   colocación de títulos de deuda pública, según se   trate de operaciones internas o externas y la entidad estatal que las celebre.   No obstante, no se requerirá en este caso el concepto del Departamento Nacional   de Planeación” (Dcto 2681 de 1993 art 24). Como se aprecia, también   este precepto remite a las disposiciones indicadas en materia de empréstitos o   emisión o colocación de títulos de deuda pública, previstas en los artículos    7 y siguientes del Decreto 2681 de 1993, y –según el caso- a lo estipulado en   los Decretos 1222 y 1333 de 1986.    

v. Operaciones de manejo   de la deuda pública. Estas no son en sentido estricto operaciones   crédito público, sino actos orientados a mejorar el perfil de la deuda   previamente contraída. Consisten por ejemplo en controlar el comportamiento de   las tasas de interés, en cambiar la moneda en la cual se efectúa el servicio de   deuda.[18] Las operaciones de manejo de la   deuda externa de la Nación, de las entidades descentralizadas del orden   nacional, o de las entidades del orden territorial y sus descentralizadas,   exigen en común la autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público (Dcto 2681 de 1993 arts 26 y s).[19] Las operaciones de   sustitución de la deuda responden al mismo procedimiento de control previsto   para las operaciones de manejo de la deuda pública recién mencionadas (ídem art   28). El acuerdo de pago –en las condiciones previstas en el ordenamiento-   “sólo requerirá para su perfeccionamiento la firma de las partes” (ídem art   29).    

14. Conforme a lo anterior es entonces   claro que la regulación del Decreto 2681 de 1993 exige, en el grueso de sus   disposiciones, la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   para la celebración de operaciones de endeudamiento público o de manejo de la   deuda. En algunos casos, en atención al tipo de operación y al orden   administrativo al cual corresponde la entidad, el Decreto 2681 de 1993 reenvía a   lo dispuesto en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, que consagran otra clase de   controles, a cargo de autoridades del correspondiente sector territorial. La Ley   533 de 1999 dice por su parte que a falta de norma expresa “en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y   demás normas concordantes”, se exige   autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Ley 550 de 1999   hace una exigencia igual, de aprobación previa suscrita por el citado   Ministerio, para la celebración de operaciones de crédito público por parte de   entidades territoriales inmersas en procesos de restructuración regulados por   esa misma ley.    

15. Por ende, el artículo 262 de   la Ley 1450 de 2011 –demandado en esta oportunidad- estatuye para los   proveedores de la información y las comunicaciones, que tengan la naturaleza   jurídica allí indicada, una regulación sobre crédito público que a su turno   busca fijar controles estatales, con el fin de mantener niveles de endeudamiento   que se compadezcan con las proyecciones de la política económica del país. Este   esquema de autorizaciones previas y conceptos técnicos favorables en cabeza del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en otros casos también a cargo del   DNP, o en ciertos eventos de autoridades del respectivo orden territorial, tiene   el propósito de ajustar las operaciones a la política “en materia de crédito público y su conformidad con   el Programa Macroeconómico y el Plan Financiero aprobados por el Consejo   Nacional de Política Económica y Social Conpes, y el Consejo Superior de   Política Fiscal, Confis” (Dcto 2681 art 40). Las autorizaciones citadas   deben por lo tanto “ser compatibles con las proyecciones fiscales y la   estrategia global de endeudamiento del país” (ídem art 42).    

16. Con fundamento en la   descripción de la norma acusada, ahora debe la Corte establecer si viola el   principio de unidad de materia (CP art 158) y el contenido propio de las leyes   del plan nacional de desarrollo (CP art 339).      

17. En concepto de la Corte, la norma   demandada no viola el principio de unidad de materia (CP art 158). Este, como se   expondrá a continuación, tiene un significado preciso en las leyes del plan   nacional de desarrollo. Exige que una norma instrumental dentro de dicho plan   –como la que ahora se cuestiona- tenga una   conexidad teleológica directa (de medio a fin) con los planes o metas contenidos   en la parte general del plan, y esto lo cumple el artículo 262 de la Ley 1450 de   2011. Su vínculo con una de las estrategias u orientaciones generales de la   política económica es directo y efectivo. En concreto, la norma se constituye en   un medio que efectivamente permite  (i) controlar o incluso reducir el   endeudamiento público, (ii) hacer una administración eficiente de los   riesgos derivados de las operaciones de crédito público, asimiladas y conexas,   de las de manejo de la deuda pública, y de la actividad contractual de los entes   estatales, (iii) garantizar la consistencia macroeconómica y, en general, la del   plan nacional de desarrollo, y (iv) cumplir en el ámbito del crédito público con   una estrategia u orientación general de la política económica, denominada en   este plan como ‘Buen Gobierno’. Pasa la Corte a desarrollar esta   conclusión.    

18. El principio de unidad de materia exige   que todo proyecto de ley se refiera “a una misma materia”, y en virtud   suya deben considerarse “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que   no se relacionen con ella” (CP art 158). Ahora bien, la materia de las leyes   del plan nacional de desarrollo es específica. Todo plan nacional de desarrollo,   por mandato del artículo 339 de la Constitución, debe estar integrado por dos   grandes partes. Una primera parte es general, en la cual se deben fijar   propósitos y objetivos generales de largo plazo, metas y prioridades de la   acción estatal en el mediano plazo, y estrategias y orientaciones generales de   la política económica, social y ambiental. La segunda parte debe contener el   plan de inversiones públicas, que se contrae al establecimiento de los   presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión   pública nacional y la especificación de los recursos requeridos para ejecutarlos   “dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal” (CP art 339).    

19. La ley del plan   nacional de desarrollo aborda entonces una variedad de temas. Es en cierta   medida una ley “multitemática” ya que versa sobre una materia   heterogénea.[20] No sólo debe prever estrategias   y orientaciones generales de política económica, social y ambiental, con lo cual   se advierte que hace referencia a ámbitos diversos de la acción estatal, sino   que además debe contener presupuestos plurianuales sobre los principales   programas y proyectos de inversión pública nacional, y cada uno de ellos puede   por supuesto versar sobre temas diferentes. En atención a esta configuración, la   Corte ha considerado que el principio de unidad de materia adquiere en las leyes   del plan nacional de desarrollo “un significado preciso”.[21]  En este contexto, la unidad de materia busca preservar el principio de   coherencia estatuido en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan   Nacional de Desarrollo, según el cual “los programas y proyectos del plan de   desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos   establecidos en éste”. Los instrumentos previstos en el plan   nacional de desarrollo deben entonces tener “conexidad teleológica   directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte   general del plan”.[22] En consecuencia, si tales   instrumentos “no se vinculan directa e inmediatamente con las metas   propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el   principio de unidad de materia”.[23]    

20. El carácter más   estricto del juicio de unidad de materia en las leyes del plan nacional de   desarrollo se justifica como un medio para impedir que, dada la configuración   multitemática y heterogénea de las mismas, se pueda introducir en ellas casi   cualquier contenido, pues esto daría al traste con las finalidades del principio   de unidad de materia (CP art 158). La unidad de materia persigue para darles   orden y transparencia a los debates, al prohibir la inclusión de textos sobre   materias extrañas al proyecto; racionalizar la función legislativa, por la vía   de concentrar el trámite a una misma materia y de dotar de coherencia temática,   lógica y jurídica los asuntos legales; y finalmente hacer más practicable su   observancia por parte de los destinatarios.[24]  Si en las leyes del plan, por naturaleza heterogéneas, se pudiera verificar la   unidad de materia a partir de un criterio flexible, bastaría con que esa ley   enunciara un objetivo general en términos sumamente amplios, para que fuera   posible introducir reformas de todo tipo, bajo la idea de que pueden guardar con   ella una conexidad incluso indirecta, remota, eventual y parcial. Esto, sin   embargo, no sólo permitiría que en la ley del plan se incluyeran contenidos muy   disímiles entre sí, sino que además desconcentraría la función legislativa,   haría menos viable para el Congreso darle coherencia a su obra institucional, y   dificultaría el cumplimiento de las normas por los destinatarios.     

21. Lo anterior implica   que –en el Plan- la norma instrumental debe tener una relación de conexidad   “directa”,  “inmediata” y “eficaz” con la parte general.[25]  No basta, por lo tanto, con observar en este contexto una conexidad simplemente  “conjetural”, “supuesta”, “hipotética” o “mediata”.[26]  La Corte ha expresado, por ejemplo en la sentencia C-305 de 2004, que el método   para determinar si la conexidad entre el instrumento y la parte general del plan   es únicamente mediata consiste en verificar si la efectivización de la parte   general “no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental   particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de   otra condición o circunstancia”. En los casos concretos, la Corporación ha   aplicado el principio de unidad de materia, tal y como este se entiende en el   ámbito de las leyes del plan nacional de desarrollo, del siguiente modo:    

– En la sentencia C-305 de   2004, la Corte Constitucional declaró inexequible –entre otras- una norma de la   ley del plan entonces vigente, que ampliaba por el término de un año el plazo   previsto para que los socios enervaran la causal de disolución de la sociedad.   La Corporación encontró que el precepto parecía perseguir uno de los objetivos   del Plan, cual era lograr un desarrollo económico sostenible por la vía de   fortalecer a las sociedades comerciales, evitando su pronta disolución en   momentos de crisis. Sin embargo, observó que el instrumento tan sólo   eventualmente podía conseguir esa finalidad, “pues la sola prórroga del   referido término no tiene la virtualidad de sacar a una sociedad en crisis de   ese estado, sino que se requieren un cúmulo de circunstancias adicionales. En   tal virtud, no se cumple con el requisito de unidad de materia, por lo que la   norma será retirada del ordenamiento”.[27]    

– En la sentencia C-576 de 2004 se decidía el cargo por   violación de la unidad de materia contra una norma de la ley del plan que   modificaba las reglas de decisión de las loterías asociadas, o donde confluyeran   dos o más departamentos. La Corte advirtió que como sus recursos –los de las loterías- estaban   destinados a nutrir los programas de salud, la forma de tomar decisiones por   parte de las mismas podría eventualmente contribuir a la construcción equidad   social, mejorando la distribución del ingreso y el crecimiento económico, con lo   cual se obtendrían metas o propósitos del Plan. Al hacer más eficiente su   funcionamiento, se racionalizarían los recursos de las loterías para la salud y   se desarrollarían los objetivos y propósitos del plan de desarrollo. No   obstante, la Corte concluyó que ese vínculo entre la norma acusada y los   objetivos del Plan no era directo sino hipotético, “puesto que del   cumplimiento de esta nueva regla de decisión en las loterías no se sigue   inequívocamente el logro de esos propósitos de aumentar la eficiencia y   focalización del gasto social. El vínculo entre la disposición demandada y los   propósitos y programas del plan es entonces lejano e hipotético”.[28]    

– En la sentencia C-795 de 2004, esta Corte declaró   también una norma del plan nacional de desarrollo que modificaba la forma de nombramiento de los directores de las   subsedes de una Corporación Autónoma Regional. En el examen de   constitucionalidad, la referida sentencia se preguntó si dicha norma no   contribuía al logro de propósitos ambientales contenidos en el Plan, en cuanto   el cambio en la forma de nombramiento de los directores de las subsedes de la   CAR podría maximizar la eficacia y eficiencia de dichas entidades. Luego de   evaluar el punto, esta Corporación concluyó sin embargo que dicho vínculo “en   caso de que existiera” no resultaba en todo caso suficiente toda vez   que “sería mediato e hipotético”, razón por la cual  no cumpliría el   mandato de unidad de materia en la ley del plan.[29]    

– En la sentencia C-539 de   2008, al examinar si una norma del plan respetaba la unidad de materia, la Corte   constató que preveía en términos imprecisos un plan de inversión específico   consistente en la “Adquisición de predios, estudios, diseños, construcción y   dotación de la Nueva Sede del Congreso de la República”. Tras estudiar los   objetivos, programas, metas y estrategias contenidos en el Plan Nacional de   Desarrollo, concluyó que en ninguno de sus componentes se preveía un objetivo   para alcanzar el cual dicho instrumento fuera directamente eficaz, ya que las   alusiones que allí se hacían a la rama legislativa eran puntuales y por regla   general hacían referencia a la necesidad de introducir reformas constitucionales   o legislativas. Por lo mismo, sostuvo entonces que la norma bajo control   vulneraba “el principio de unidad de materia porque no guarda conexidad   directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias contenidos   en este cuerpo normativo”.[30]    

22. Con fundamento en lo anterior, la Corte   Constitucional observa que el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 no viola el   principio de unidad de materia, en la medida en que tiene un vínculo o conexión   directa con uno de los elementos que integran la parte general del Plan Nacional   de Desarrollo 2010-2014. La norma acusada tiene una relación de conexidad   directa con una estrategia u orientación general de la política económica. Como   se mostrará, el Plan Nacional de Desarrollo plantea la necesidad de darle a la   política económica una orientación preventiva, encaminada a evitar grandes   aumentos en el crédito y el gasto público, incluso a reducir el nivel de   endeudamiento, y a racionalizar la adquisición de créditos por la vía de hacer   eficiente la administración de riesgos derivados de actos de endeudamiento   público. En efecto, tras revisar la parte general del Plan, se observa lo   siguiente:    

22.1. La Ley 1450 de 2011,   en la cual se consagra el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, incorpora como   parte integrante de la misma el documento ‘Bases del Plan Nacional de   Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos’  (art 2).[31]  El documento –en adelante las Bases- trae en su capítulo número VII, que   trata de la ‘Consistencia del PND’, un numeral que toca lo atinente a las   orientaciones y estrategias generales para lograr la ‘Consistencia   macroeconómica’ (numeral 7). Trae –analíticamente- una parte descriptiva y   evaluativa, en la cual se hace un diagnóstico sobre el estado de la economía   mundial en términos de incidencia sobre el futuro de la economía nacional. A   partir de allí se fijan lineamientos generales sobre la política económica. En   las partes descriptiva y evaluativa se prevé que el deterioro de la confianza de   consumidores e inversionistas y los riesgos de deflación en las economías de los   Estados Unidos y Europa, propician tendencias expansionistas en la políticas   fiscal y monetaria, y una presión revaluacionista en muchas economías emergentes   que puede durar un largo periodo. A esto se le suma el hecho de que las   economías asiáticas, en un periodo de dinamismo, comienzan a presentar una gran   demanda de materias primas (en especial de recursos de minería y petróleo), lo   cual se traduce en un aumento de los precios de estos bienes. Este panorama   equivalía entonces a una presión sobre la moneda, y a un cambio en la oferta   productiva. Lo cual aconsejaba –según las Bases­- orientar la política   económica de conformidad con una estrategia preventiva, “para evitar grandes   aumentos en el crédito y aumentos en el gasto público que eleven el precio de   los bienes no transables, las cuales se reflejarán en los flujos de ahorro e   inversión de los próximos años”.[32]    

22.2. En el mismo Capítulo   VII, el numeral 8 se refiere a las ‘Principales reformas que sustentan la   política fiscal’. Este numeral reconoce como un principio orientador de la   política fiscal el de “sostenibilidad de las finanzas públicas”. Enuncia   las principales medidas por implementar, dentro de un objetivo conforme al cual   “la deuda del [Gobierno Nacional Central] deberá reducirse a niveles del 27% en el   año 2021”.[33]  Las Bases mencionan el propósito de “que la deuda descienda a niveles del 14% del PIB”, y de modo expreso se dice que “[l]a reducción de la deuda pública está en línea   con las metas de crecimiento de la economía señaladas anteriormente y el logro   de las metas sociales y la reducción de la pobreza a niveles del 37,7% en el año   2014”. Luego se exponen los perfiles de las principales reformas para   alcanzar –entre otros- estos objetivos y metas de la política fiscal.    

22.3. Entre las   medidas con las que se busca asegurar la consistencia del Plan –y sustentar la   política fiscal-  se incluyen, en el literal e) del numeral 8 del Capítulo   VII,  “acciones de manejo de la deuda pública, reglas de optimización de la   administración de los activos de la nación, eficiencia en el manejo del riesgo y   administración eficiente de los recursos del presupuesto nacional”.[34]  Una de tales medidas es adoptar un Marco de Deuda de Mediano Plazo, como   instrumento para un manejo sostenible de la deuda pública. Se declara igualmente   que es función del Ministerio de Hacienda y Crédito Público propender por “la   administración eficiente de los riesgos derivados de las operaciones de crédito   público, las de manejo de deuda pública, sus asimiladas y conexas de la Nación y   de las entidades estatales, así como las derivados de la actividad contractual y   de desastres naturales. Este propósito requiere la evaluación y optimización de   los riesgos de mercado, liquidez, crediticio (garantías), operacionales, legales   (contractuales y litigiosos) y otros riesgos contingentes (desastres naturales)”.[35]    

23. Ahora bien, con   fundamento en lo anterior es entonces clara la función instrumental, directa e   inmediata, que cumple el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 en la   materialización de la finalidad, la orientación y estrategia general de la   política económica previstas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, antes   mencionadas. La norma acusada sujeta los actos a que se refiere el Decreto 2681   de 1993 (operaciones de crédito público y asimiladas, de manejo de la deuda y   pública y conexas), cuando sean celebrados por proveedores de la información y   las comunicaciones mencionados en ella, a las normas sobre crédito público   aplicables a las entidades del correspondiente orden administrativo. Tras   examinar esta normatividad a la cual remite la disposición demandada, se observa   que establece controles estatales previos a la celebración de operaciones de   crédito público (empréstitos, emisión,   suscripción y colocación de títulos de deuda pública, créditos de proveedores, y   otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades   estatales), asimiladas, y de manejo de la deuda pública. En el grueso de estas   hipótesis se requiere autorización previa del Ministerio de Hacienda, y en   algunos casos concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. En   otros, la autorización la concede una autoridad territorial.    

24.  En cualquiera de   estas hipótesis, pero en especial en aquellas en las cuales intervienen el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público o el Departamento Nacional de   Planeación, la autorización previa de un organismo de crédito o de planeación   para la celebración de cualquiera de los actos de crédito mencionados contribuye   efectivamente a mantener el endeudamiento público dentro de los niveles   proyectados, e incluso a reducirlos por la vía de hacer un control estricto. La   norma acusada tiene entonces una conexión teleológica directa con la orientación   general de la política económica que se formula en las Bases, y según la   cual es necesario, en el contexto de la economía mundial y nacional en el cual   se diseñó el Plan Nacional de Desarrollo, adoptar una estrategia preventiva,   “para evitar grandes aumentos en el crédito y aumentos en el gasto público que   eleven el precio de los bienes no transables, las cuales se reflejarán en los   flujos de ahorro e inversión de los próximos años”.[36]  La acusada también es instrumento normativo de consecución directa de las   proyecciones – expuestas asimismo en las Bases- conforme a las cuales la   deuda pública debe llegar a “reducirse a niveles del 27% en el año 2021”,[37]  o “que la deuda descienda   a niveles del 14% del PIB”.    

25. La Corte toma también en consideración el hecho de   que sea justo en el Capítulo VII de las Bases, el cual se refiere   específicamente a la Consistencia del PND, que se plantea la necesidad de   adoptar una estrategia preventiva en la política económica “para evitar grandes aumentos en el crédito”.   Esto significa que el control sobre el endeudamiento público es además funcional   a la consistencia  al Plan, que es un principio imperativo en toda ley de esta naturaleza. La Ley   152 de 1994 Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo establece en su artículo 3   literal d) el principio de “Consistencia”. En virtud suya, los planes de   gasto deben ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación,   y todos deben a su turno estar de acuerdo con las restricciones del programa   financiero del sector público y la programación financiera para toda la economía   que sea congruente con dicha estabilidad. Debe haber entonces consistencia entre   los planes y programas económicos del Estado. Pero además debe haber   instituciones que procuren la integridad en el seguimiento de estos planes, con   el fin de hacer factible el Plan Nacional. La inclusión de instrumentos de   control sobre el endeudamiento público no puede considerarse, por lo mismo,   extraña a una Ley del Plan Nacional de Desarrollo, toda vez que es un mecanismo   necesario para mantener los niveles de crédito conforme a los planes de gasto,   de ingresos y de financiación. Admitir niveles o condiciones de endeudamiento   público sin control por parte de autoridades de planeación, significa aceptar   que pueden desbordarse en la práctica los planes de financiación o ingresos, o   incluso la capacidad de pago de la correspondiente entidad, con lo cual no sólo   se pierde consistencia en la planificación estatal, sino además que incluso se   puede llegar a comprometer la factibilidad de los planes de inversión pública.    

26. Dado que el artículo 262 de la Ley   1450 de 2011 es entonces un instrumento conexo directamente con una orientación   o estrategia general de la política económica, expresamente prevista en la parte   general del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, y debido a que además es un   mecanismo para darle consistencia y practicabilidad al Plan Nacional de   Desarrollo, no existen razones para considerar que se haya violado el artículo   339 de la Carta, que precisamente define los contenidos propios de este tipo de   leyes. Es una típica norma que contempla mecanismos para la ejecución del Plan.   En consecuencia, la Corte la declarará exequible por los cargos examinados.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

Declarar EXEQUIBLE el artículo 262 de la Ley Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,   2010-2014’, por los cargos examinados   en esta providencia.    

Notifíquese, comuníquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Con   salvamento de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

JORGE   IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

MARTHA   VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Magistrada (E)    

ANDRES   MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1]  El ciudadano cita como tales los siguientes: “En la parte general del Plan   Nacional se establecen como propósitos y objetivos nacionales ‘consolidar la   seguridad con la meta de alcanzar la paz, dar un gran salto de progreso social,   lograr un dinamismo económico regional que permita desarrollo sostenible y   crecimiento sostenido, más empleo formal y menor pobreza y, en definitiva, mayor   prosperidad para toda la población’. Igualmente se menciona que el camino   hacia la Prosperidad democrática debe basarse en estos tres pilares: ‘Una   estrategia de crecimiento sostenido basado en una economía más competitiva, más   productiva y más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen el   crecimiento. Una estrategia de igualdad de oportunidades que nivele el terreno   de juegue, que garantice que cada colombiano tenga acceso a las herramientas   fundamentales que le permitirán labrar su propio destino, independientemente de   su género, etnia, posición social o lugar de origen. Una estrategia para   consolidar la paz en todo el territorio, con el fortalecimiento de la seguridad,   la plena vigencia de los Derechos Humanos y el funcionamiento eficaz de la   justicia”.  En el documento ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad   para Todos’, identifica unos lineamientos relacionados con las TIC, en el   siguiente apartado que el actor trascribe del mismo: “el sector TIC en Colombia   garantiza la conectividad del país, es un importante motor de la economía   nacional, aporta importantes recursos al PIB y ha presentado crecimientos   superiores al promedio de la economía nacional. Además, en concordancia con las   tendencias mundiales, el sector se ha caracterizado por la liberalización del   mercado de las telecomunicaciones, la sustitución de la telefonía fija por la   telefonía móvil, la sustitución de la voz por los datos y el desarrollo de   nuevas tecnologías y mercados inalámbricos. Este panorama permite presentar   lineamientos de política para el sector TIC que permitan la inclusión de toda la   población; personas con discapacidad, tercera edad, etnias y demás grupos   sociales; dichos lineamientos se enmarcan en una serie de principios de   promoción encabezados por la fórmula: ‘el mercado hasta donde sea posible, el   Estado hasta donde sea necesario’, dirigidos todos a la superación de brechas,   tanto en el nivel de infraestructura, como en los de disponibilidad de   dispositivos y terminales; y a la generación de aplicaciones y contenidos,   buscando la apropiación generalizada de las TIC, mediante la consolidación de un   marco normativo, institucional y regulatorio convergente”. A su vez, las   estrategias que individualiza el demandante en este sector son: la consolidación   de “un marco normativo, institucional y regulatorio que promueva la competencia   y genere condiciones propicias de inversión, además de beneficios sociales en   términos de precios, coberturas y calidad de los servicios TIC. Además que   reduzca barreras normativas para el despliegue de infraestructura y oferta de   servicios de comunicaciones. Lo anterior, reconociendo la convergencia   tecnológica y la globalización, respetando principios de competencia,   neutralidad tecnológica, protección al usuario, uso eficiente de infraestructura   y de los recursos escasos”. También señala este otro: “[s]e buscará una reforma   constitucional que permita establecer una institucionalidad regulatoria   convergente que garantice la promoción de la inversión, la competencia, el   beneficio de los usuarios y la salvaguarda del derecho a la información y al   acceso democrático a la prestación de servicios públicos”.    

[2] Lo que aparece entre comillas es a su turno una cita que se hace en   la intervención, tomada de la Gaceta del Congreso No. 85 del 15 de marzo de   2011.    

[3] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[4] El artículo 2 de la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual   se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014’ dice: “[a]rtículo  2°. Parte integrante de esta ley. Apruébese como parte integrante de la Parte General del Plan   Nacional de Desarrollo e incorpórese como anexo de la presente ley, el documento   ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos’,   elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de   la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones   realizadas en el trámite legislativo. || El documento que se incorpora a la   presente ley corresponde al publicado en la Gaceta del Congreso de la República como anexo a la   ponencia para segundo debate.”    

[5] En este punto cita la sentencia C-1496 de 2000 (MP-e- Cristina Pardo   Schlesinger. Unánime).    

[6]  “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de   inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de   todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para   iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de   reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la   Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se   tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su   vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que   supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la   fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas   sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del   razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a   la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie  convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si   despiertan  una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal   manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de   constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un   pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”  Sentencia C-1052 de   2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime).    

[7]  Sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En ese caso la   Corte declaró inconstitucionales algunos preceptos legales justamente por violar   el principio de unidad de materia. Al definir el alcance y las características   de este principio, la Corte sostuvo: “La ausencia de control interno por parte de la respectiva   célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad   de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto derivado de su   incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial   y, por tanto, no es subsanable”.    

[8]  Sentencia C-896 de 2012 (MP   Mauricio González Cuervo. Unánime). Sostuvo en ese caso que el de unidad de   materia no es un vicio sujeto a caducidad por su naturaleza “evidentemente competencial”.   Dijo: “La jurisprudencia   constitucional ha reconocido que la violación del principio de unidad de materia   no se encuentra sometido al término de caducidad de la acción pública de   inconstitucionalidad. Por el contrario, en atención al tipo de examen que se   realiza y a su carácter evidentemente competencial, la Corte ha señalado que se   trata de un defecto que, por su naturaleza, puede ser planteado en cualquier   momento”.  Sentencia C-214 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis. AV   Humberto Sierra Porto). Al declarar inexequible una norma por violar la unidad   de materia, lo caracterizó como un vicio con implicaciones materiales, que   compromete la competencia: “La Corte ha señalado que la violación del principio de unidad   de materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer    el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo   de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente   relación con el estatuto legal del cual hace parte. Además, el referido vicio   compromete la competencia del Congreso, puesto que, por disposición   constitucional, a éste le está vedado expedir disposiciones o modificaciones que   no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley”.    

[9]  Sentencia C-581 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV Luis Guillermo Guerrero   Pérez y Alberto Rojas Ríos. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio   Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva). En ese caso los magistrados Jorge Ignacio   Pretelt, Nilson Pinilla, Gabriel Eduardo Mendoza y Mauricio González no   aclararon ni salvaron el voto en un contexto en el cual se planteaba un cargo de   unidad de materia en una demanda presentada el 12 de diciembre de 2012, contra   la Ley 1448 publicada en junio de 2011. Aunque había trascurrido más de un año,   la Corte se pronunció de fondo sobre el punto sin aplicar la caducidad del   artículo 242 numeral 3 de la Carta.  Sentencia C-531 de 1995 (MP Alejandro   Martínez Caballero. AV Hernando Herreras Vergara. SV Jorge Arango Mejía). En ese   proceso la acción se interpuso en 1995, contra una ley de 1992. La Corte declaró   inexequible la norma por violar el principio de unidad de materia. Esa jurisprudencia se reiteró recientemente en la sentencia   C-386 de 2014 (MP Andrés Mutis Vanegas. AV Mauricio   González Cuervo). La Corte indicó que un cargo   por “infracción   al principio de unidad [de materia] en cuanto tal no está sujeto a la regla de   caducidad de un año desde la promulgación de la ley”. En esa ocasión, la acción pública fue interpuesta dentro del año   siguiente a la publicación de la Ley demandada.    

[10] El artículo 12 de la Ley 533 de 1999 ‘Por la cual se amplían las   autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de   crédito público externo e interno y operaciones asimiladas a las anteriores, así   como para garantizar obligaciones de pago de otras entidades estatales y se   dictan otras disposiciones’   establece: “[l]a celebración de los contratos relacionados con crédito público y   de las titularizaciones, por parte de las entidades estatales, así como por   parte de aquellas entidades con participación del Estado superior al cincuenta   por ciento en su capital social, independientemente   de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan, que no tengan trámite previsto   en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y demás normas concordantes,   requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual   podrá otorgarse en forma general o individual dependiendo de la cuantía,   modalidad de la operación y entidad que la celebre”.    

[11] El artículo 58 numeral 6 de la Ley 550 de 1999 ‘Por la cual   se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la   reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de   las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan   disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley’ dice: “Acuerdos de   reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones   sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace   referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales,   tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la   prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las   regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales   entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales: […] 6. Con   posterioridad a la celebración del acuerdo no podrán celebrarse nuevas   operaciones de Crédito Público sin la previa autorización del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, conforme con lo señalado por la Ley 358 de 1997”.    

[12] Decreto 1222 de 1986, art 220: “La solicitud de aprobación, que debe ser presentada por el   representante legal del organismo, estará acompañada de los siguientes   documentos: || 1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o   inversiones que se van a financiar y su sujeción a los planes y programas que   esté adelantando la administración departamental, junto con la proyección del   servicio de la deuda que se va a contraer. || 2. Copia autenticada de la   autorización de la junta o consejo directivo de la entidad para contratar el   préstamo y otorgar garantías. || 3. Concepto favorable de la oficina de   planeación departamental sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto.   || 4. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual   certificado por el revisor o auditor fiscal de la entidad. || 5. Presupuesto de   rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones   legalmente autorizadas, junto con los balances de los dos últimos años. || 6.   Minuta del contrato con la manifestación expresa del prestamista de que la   acepta”.    

[13] Decreto 1333 de 1986, artículo 279: “Las operaciones de   crédito a que se refiere el artículo anterior deben estar acompañadas de los   siguientes documentos: || 1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las   obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas   que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales   junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer. ||   2.Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal. || 3.   Concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina   seccional si aquélla no existiere sobre la conveniencia técnica y económica del   proyecto. || 4. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio   anual, certificada por la autoridad competente. || 5. Presupuesto de rentas y   gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente   autorizadas”. El artículo 280 prevé: “Las operaciones de crédito interno que   proyecten celebrar las entidades descentralizadas de los municipios requieren   concepto favorable del Alcalde y deben estar acompañadas de los siguientes   documentos: || 1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o   inversiones que se van a financiar y su sujeción a los planes y programas que   estén adelantando las administraciones seccionales y municipales, acompañado de   la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer. || 2. Copia   autentica de la autorización de la junta o consejo directivo del organismo   descentralizado, para contratar el préstamo y otorgar garantías. || 3. La minuta   del contrato acompañada de la aceptación del contratista y los demás documentos   de que tratan los ordinales 3, 4 y 5 del artículo 279 de este Código”.    

[14] Decreto 2681 de 1991, art 18: “No se consideran títulos de deuda pública los valores que,   en relación con las operaciones del giro ordinario de las actividades propias de   su objeto social, emitan los establecimientos de crédito, las compañías de   seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, con excepción de   los que se coloquen en el mercado externo, los cuales requerirán autorización   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La colocación de los títulos de   deuda pública se sujetará a las condiciones financieras de carácter general que   señale la Junta Directiva del Banco de la República”.    

[15] Continúa el artículo 22 del Decreto 2681 de 1993: “El concepto de los organismos departamentales o distritales   de planeación se expedirá sobre la justificación técnica, económica y social del   proyecto, la capacidad institucional y la situación financiera de la entidad   estatal, su plan de financiación por fuentes de recursos y el cronograma de   gastos anuales, dentro del término y con los efectos establecidos en el   parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. || El Ministerio de Hacienda y   Crédito Público deberá pronunciarse sobre la autorización solicitada dentro del   término de dos (2) meses, contados a partir de la fecha en que se reciba por el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Crédito Público   la documentación requerida en forma completa. Transcurrido este término se   entenderá que opera el silencio administrativo positivo. || Parágrafo.- Para efectos de determinar si las   características y condiciones de la emisión y colocación de los títulos de deuda   de que trata este artículo se ajustan a las condiciones del mercado, en la   respectiva resolución de autorización se podrá establecer que previa la   colocación se tengan en cuenta las evaluaciones que sobre el particular realice   el Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”    

[16] El artículo 17 del Decreto 2681 de 1993 dice también,   en su parágrafo: “De conformidad con lo dispuesto en   el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, están autorizados por vía   general y no requerirán los conceptos allí mencionados, los créditos de   proveedor con plazo igual o inferior a un año.”    

[17] El mismo precepto señala los casos en que preceden   estas garantías: “En ningún caso la Nación podrá   garantizar obligaciones internas de pago de las entidades territoriales y sus   descentralizadas, ni obligaciones de pago de particulares. No podrán contar con   la garantía de la Nación los títulos de que trata el inciso segundo del artículo   18 del presente Decreto; no obstante, cuando la emisión corresponda a títulos de   mediano y largo plazo, esto es, con plazo superior a un año, para ser colocados   en el exterior, éstos podrán contar con la garantía de la Nación. || Tampoco   podrá la Nación garantizar obligaciones de pago de entidades estatales que no se   encuentren a paz y salvo en sus compromisos con la misma, no podrá extender su   garantía a operaciones ya contratadas, si originalmente fueron contraídas sin   garantía de la nación. || Parágrafo.- El Consejo Nacional de Política Económica y   Social, Conpes, determinará los criterios generales que deben satisfacer las   operaciones de crédito público y las obligaciones de pago para obtener la   garantía de la Nación y las condiciones en que ésta se otorgará”.    

[19] Si bien la regulación precisa otros requisitos que son   diferentes según el orden administrativo al cual corresponda la entidad. Los   artículos 26 y 27 dicen: “Artículo 26º.- Operaciones   de manejo de deuda externa de la Nación. La celebración de operaciones para el manejo de la deuda   externa de la Nación requerirá autorización, impartida mediante resolución del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse siempre y   cuando se demuestre la conveniencia y justificación financiera de la operación y   sus efectos sobre el perfil de la deuda. ||  Artículo  27º.- Operaciones   del manejo de la deuda externa de entidades descentralizadas del orden nacional   y de entidades territoriales y sus descentralizadas. La celebración de operaciones para el manejo   de la deuda externa de entidades descentralizadas del orden nacional y de   entidades territoriales y sus descentralizadas, requerirá autorización del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse siempre y   cuando se demuestre la conveniencia y justificación financiera de la operación y   sus efectos sobre el perfil de la deuda, mediante documento justificativo de la   operación, elaborado por la entidad estatal con base en las instrucciones de   carácter general que imparta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”    

[20] Sentencia C-795 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes. AV Jaime Araújo   Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas   Hernández. SPV Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes. SV Marco Gerardo   Monroy Cabra). En ese caso, la Corte declaró inexequible una norma contenida en   una ley de plan nacional de desarrollo, por violar el principio de unidad de   materia.    

[21] Sentencia C-305 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime   Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José   Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo   Montealegre Lynett, Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la Corte   declaró inexequible una serie de normas de un plan nacional de desarrollo, por   violar la unidad de materia.    

[22] Sentencia C-305 de 2004 MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime   Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José   Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo   Montealegre Lynett, Clara Inés Vargas Hernández), previamente citada.    

[23] Sentencia C-305 de 2004 MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime   Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José   Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo   Montealegre Lynett, Clara Inés Vargas Hernández), citada.    

[24] El principio de unidad de materia se instituyó en el   constitucionalismo colombiano con la reforma constitucional de 1968. Entonces,   con una fórmula como la que actualmente trae la Constitución de 1991, se   expusieron los mencionados como propósitos de tal principio. Presidencia de la   República. Historia de la Reforma Constitucional de 1968. Bogotá.   Imprenta Nacional. 1969, p. 46. Por otra parte, en la sentencia C-795 de 2004   (MP Rodrigo Uprimny Yepes. AV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra,   Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández. SPV Rodrigo Escobar Gil,   Rodrigo Uprimny Yepes. SV Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte mencionó los   siguientes como fines de la unidad de materia: “según ha señalado esta Corte, este principio pretende no sólo   que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que   evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que   carecen de relación con el asunto globalmente debatido, sino que además asegura   que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que   facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida   exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título (CP arts 158 y   169). El principio de unidad de materia juega entonces un papel importante en la   racionalización y transparencia del debate legislativo, así como en la   coherencia interna de su producto: las leyes”.    

[25] Sentencia C-747 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo. Unánime). En   esa oportunidad, al resolver el cargo por violación de unidad de materia contra   una norma del plan nacional de desarrollo, la Corte manifestó que el citado   principio en este ámbito “consiste en   una conexidad directa y […] entre la medida instrumental y los componentes   generales del Plan, que preserve su coherencia”. Se declaró exequible la norma   acusada.    

[26] Sentencia C-305 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime   Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José   Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo   Montealegre Lynett, Clara Inés Vargas Hernández), citada. En esa providencia, al   caracterizar el principio de unidad de materia en las leyes del plan adujo que   una norma no cumple con tal principio, si su efectividad para conseguir las   metas del plan es apenas “conjetural    o hipotética”. Sentencia C-795 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes. AV   Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés   Vargas Hernández. SPV Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes. SV Marco   Gerardo Monroy Cabra), previamente citada. En esa ocasión, al declarar   inexequible una norma del plan, por vulnerar la unidad de materia, señaló que un   posible vínculo de la disposición con la parte general del plan no resultaba   suficiente para juzgarla constitucional, toda vez que es nexo –incluso si   existiera, sería “mediato e   hipotético”. Sentencia C-747 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo.   Unánime), antes citada. Sostuvo entonces la Corte que la relación de conexidad debía ser directa y eficaz, y aclaró:   “no supuesta ni conjetural”.    

[27] Sentencia C-305 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime   Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José   Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo   Montealegre Lynett, Clara Inés Vargas Hernández), citada.    

[28] Sentencia C-573 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes. Unánime).    

[29] Sentencia C-795 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes. AV Jaime Araújo   Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas   Hernández. SPV Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes. SV Marco Gerardo   Monroy Cabra). Citada.    

[30] Sentencia C-539 de 2008 (MP Humberto Sierra Porto. SPV y AV Jaime   Araújo Rentería).    

[31] Ley 1450 de 2011, artículo  2:   “Apruébese como parte integrante de la Parte   General del Plan Nacional de Desarrollo e incorpórese como anexo de la presente   ley, el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad   para Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo   Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las   modificaciones realizadas en el trámite legislativo. || El documento que se   incorpora a la presente ley corresponde al publicado en la Gaceta del Congreso de la República como anexo a la   ponencia para segundo debate”.    

[32] DNP. Bases del Plan   Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos. República de Colombia. 2010, pp. 588 y s.   Disponible en:   https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/Bases%20PND%202010-2014%20Versi%C3%B3n%205%2014-04-2011%20completo.pdf  Específicamente dice esto: “Los balances de ahorro e inversión en el caso   de la economía colombiana estarán afectados por el boom minero y el desempeño de   los flujos de capital producto de la política monetaria expansionista adoptada   por los Estados Unidos con miras a la recuperación de su economía. El deterioro   en la confianza de consumidores e inversionistas así como los riesgos de una   deflación en las economías de Estados Unidos y Europa han promovido la adopción   de una postura expansionista en las políticas monetaria y fiscal, la cual ha   venido generado presiones revaluacionistas en muchas economías emergentes y se   prevé que éstas pueden durar un largo período. A ello se suma que las economías   asiáticas, principalmente China e India, muestran un gran dinamismo y por ende   una gran demanda de materias primas, principalmente de recursos del sector de   minería y petróleo, lo cual se ha traducido en aumentos de los precios relativos   de estos bienes. De esta forma, la economía latinoamericana y concretamente la   colombiana enfrentan por un lado estas presiones sobre sus monedas y por el otro   un cambio estructural en la oferta productiva. Estos factores, ponen de presente   la necesidad de adoptar políticas preventivas para evitar grandes aumentos en el   crédito y aumentos en el gasto público que eleven el precio de los bienes no   transables, las cuales se reflejarán en los flujos de ahorro e inversión de los   próximos años.”    

[33] Dice: “[d]e acuerdo con el Marco   Fiscal de Mediano Plazo, la deuda del GNC deberá reducirse a niveles del 27% en   el año 2021, el cual será consistente con una mejoría en el superávit primario   de ‐1,0% del PIB en el año 2011 a 1,7% en el 2021. En el SPNF, se   espera que la deuda descienda a niveles del 14% del PIB. La reducción de la   deuda pública está en línea con las metas de crecimiento de la economía   señaladas anteriormente y el logro de las metas sociales y la reducción de la   pobreza a niveles del 37,7% en el año 2014”. Ídem, p. 592.    

[34] Ídem, pp. 596 y s.     

[35] Ídem, pp. 596 y s.    

[36] DNP. Bases del Plan   Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos. República de Colombia. 2010, pp. 588 y s.   Disponible en:   https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/Bases%20PND%202010-2014%20Versi%C3%B3n%205%2014-04-2011%20completo.pdf  Específicamente dice esto: “Los balances de ahorro e inversión en el caso   de la economía colombiana estarán afectados por el boom minero y el desempeño de   los flujos de capital producto de la política monetaria expansionista adoptada   por los Estados Unidos con miras a la recuperación de su economía. El deterioro   en la confianza de consumidores e inversionistas así como los riesgos de una   deflación en las economías de Estados Unidos y Europa han promovido la adopción   de una postura expansionista en las políticas monetaria y fiscal, la cual ha   venido generado presiones revaluacionistas en muchas economías emergentes y se   prevé que éstas pueden durar un largo período. A ello se suma que las economías   asiáticas, principalmente China e India, muestran un gran dinamismo y por ende   una gran demanda de materias primas, principalmente de recursos del sector de   minería y petróleo, lo cual se ha traducido en aumentos de los precios relativos   de estos bienes. De esta forma, la economía latinoamericana y concretamente la   colombiana enfrentan por un lado estas presiones sobre sus monedas y por el otro   un cambio estructural en la oferta productiva. Estos factores, ponen de presente   la necesidad de adoptar políticas preventivas para evitar grandes aumentos en el   crédito y aumentos en el gasto público que eleven el precio de los bienes no   transables, las cuales se reflejarán en los flujos de ahorro e inversión de los   próximos años.”    

[37] Dice: “[d]e acuerdo con el Marco   Fiscal de Mediano Plazo, la deuda del GNC deberá reducirse a niveles del 27% en   el año 2021, el cual será consistente con una mejoría en el superávit primario   de ‐1,0% del PIB en el año 2011 a 1,7% en el 2021. En el SPNF, se   espera que la deuda descienda a niveles del 14% del PIB. La reducción de la   deuda pública está en línea con las metas de crecimiento de la economía   señaladas anteriormente y el logro de las metas sociales y la reducción de la   pobreza a niveles del 37,7% en el año 2014”. Ídem, p. 592.