C-671-15

           C-671-15             

Sentencia C-671/15    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE   CONVENIOS ADMINISTRATIVOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS POR ENTIDADES   TERRITORIALES-Promulgación en desarrollo de Estado de Emergencia Social    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y   CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-No existe vulneración por el hecho de   sobrepasar el ámbito de vigencia    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE   CONVENIOS ADMINISTRATIVOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS POR ENTIDADES   TERRITORIALES-No tiene vocación de permanencia    

DECRETOS EXPEDIDOS EN ESTADO DE EMERGENCIA   ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Sujeción a requisitos y limitaciones    

DECRETOS LEGISLATIVOS-Juicio de constitucionalidad    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y   CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Contenido y alcance    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y   CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Control de constitucionalidad    

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS-Naturaleza jurídica/CONTRATACION DIRECTA-Excepciones   a la regla/CONTRATACION DIRECTA-Modalidades de selección de contratistas   mediante licitación pública/CONTRATACION DIRECTA-Modalidad aplicable a   convenios y contratos interadministrativos    

CONTRATOS O CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS-Regulación/CONTRATOS O CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS-Calidad de los sujetos contratantes/CONVENIO   INTERADMINISTRATIVO-Consagración/CONVENIO INTERADMINISTRATIVO-Negocio   jurídico bilateral/ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS-Modalidades/ASOCIACION   ENTRE ENTIDADES PUBLICAS-Régimen jurídico/CONTRATO INTERADMINISTRATIVO-Excepción   al principio general de selección objetiva de contratistas    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y   CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Conexidad material/ESTADO DE EMERGENCIA   ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Deportaciones, repatriaciones, retornos y   expulsiones de territorio venezolano/ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA-Suscripción de convenios interadministrativos y contratación   directa    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y   CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Necesidad de medidas excepcionales    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y   CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Proporcionalidad de medidas excepcionales/CELEBRACION   DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS-Prohibición   para servidores públicos cuatro meses antes de las elecciones/DECRETO   LEGISLATIVO-No puede suspender vigencia de disposición de contenido   estatutario en cuanto su finalidad es garantizar la transparencia e igualdad de   oportunidades en las competencias electorales    

DERECHO FUNDAMENTAL A RECIBIR AYUDA   HUMANITARIA-Contenido   esencial/DERECHO FUNDAMENTAL A RECIBIR AYUDA HUMANITARIA-Manifestación   del derecho a una subsistencia mínima/DERECHO FUNDAMENTAL A RECIBIR AYUDA   HUMANITARIA-Expresión directa del derecho fundamental al mínimo 8    vital/DEMANDAS DE AYUDA HUMANITARIA DE POBLACION REPATRIADA, EXPULSADA,   DEPORTADA Y RETORNADA DE VENEZUELA-Violación grave a los derechos humanos   por expulsiones colectivas    

DERECHO A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN   LAS COMPETENCIAS ELECTORALES-Razones   constitucionales de la prohibición de contratar antes de las elecciones    

DERECHOS FUNDAMENTALES-Doble dimensión/DERECHOS FUNDAMENTALES-Dimensión   subjetiva y objetiva    

DERECHOS POLITICOS-Doble dimensión/DERECHOS POLITICOS-Dimensión   subjetiva y objetiva/DIMENSION OBJETIVA DE LOS DERECHOS POLITICOS-Condiciones   para organizar elecciones democráticas/ELECCIONES DEMOCRATICAS-Atributos   conceptuales claves/ELECCIONES COMPETITIVAS-Regulaciones materializadas   por abstenciones y acciones positivas estatales    

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Ponderación/PONDERACION-Concepto y   finalidad    

DERECHO A RECIBIR AYUDA HUMANITARIA Y   GARANTIA ELECTORAL DE PROHIBIR CELEBRACION DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS   CUATRO MESES ANTES DE LAS ELECCIONES-Ponderación/DERECHO DE POBLACION REPATRIADA,   EXPULSADA, DEPORTADA Y RETORNADA DE VENEZUELA A RECIBIR AYUDA HUMANITARIA-Prevalencia    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y   CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Juicio de motivación de incompatibilidad y   de no discriminación    

LEY DE GARANTIAS ELECTORALES-Finalidad/LEY DE GARANTIAS ELECTORALES-Prohibición   de celebrar convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos   cuatro meses antes de las elecciones    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y   CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Supera test de no discriminación pues su fin   es brindar ayuda humanitaria de emergencia de población repatriada, expulsada,   deportada y retornada    

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y   CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Celebración temporal de convenios   interadministrativos en época preelectoral resulta admisible en el contexto de   la emergencia humanitaria    

Control automático de constitucionalidad. Decreto   legislativo 1773 de 2015 “Por el cual se autoriza la celebración de convenios   administrativos para la ejecución de recursos públicos por parte de algunas   entidades territoriales”.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS   RÍOS    

Bogotá, D.C.,  veintiocho (28) de octubre de dos mil   quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (art. 241.7) y   cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha   proferido la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes    

I.   ANTECEDENTES    

El 7 de septiembre de 2015, el   Presidente de la República, atendiendo lo previsto en el parágrafo del artículo   215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, remitió a la Corte   Constitucional copia auténtica del Decreto 1773 de 2015, “Por el cual se   autoriza la celebración de convenios administrativos para la ejecución de   recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales”.    

En Auto del 22 de septiembre de 2015, el Despacho del   Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto. Se ordenó:   (i)  fijar en lista el proceso; (ii) comunicar a los  Ministerios de   Hacienda y Crédito Público, Relaciones Exteriores y del Interior; y (iii) dar   traslado al Procurador General de la Nación.    

Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de   1991, procede esta Corporación a decidir sobre la exequibilidad de la norma   objeto de control.    

II.   TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN    

DECRETO 1773 DE 2015    

(Septiembre 7)    

Diario Oficial No. 49.628 de 7 de septiembre de 2015    

MINISTERIO DEL INTERIOR    

Por el cual se autoriza la celebración de convenios   administrativos para la ejecución de recursos públicos por parte de algunas   entidades territoriales.    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

en ejercicio de las facultades que le confiere el   artículo 215 de la   Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994   y en desarrollo del Decreto número 1770 de 7   de septiembre de 2015, y    

CONSIDERANDO:    

Que mediante el Decreto número 1770 del 7   de septiembre de 2015 y con base en el artículo 215 de la   Constitución Política, el Gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia   Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita,   Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao,   Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar,   La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en   el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto   Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen,   El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de   Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita   y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo   en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, por el   término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese   decreto;    

Que según la misma norma constitucional, una vez   declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los   ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a   conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos;    

Que como consecuencia de la deportación masiva,   repatriaciones, expulsiones y el retorno de miles de nacionales desde la   República Bolivariana de Venezuela y el cierre de la frontera se ha presentado   una crisis humanitaria en los municipios cobijados por la declaración de   emergencia;    

Que para conjurar la crisis y poder atender a la   población afectada es necesario que el Gobierno nacional trabaje conjuntamente   con los municipios cobijados por la declaración de emergencia, para coordinar   esfuerzos y aportar los recursos requeridos para el efecto;    

Que para la coordinación de esfuerzos y aportar los   recursos para atender la emergencia, es necesario que las Entidades Estatales,   tanto las del Gobierno nacional central como descentralizado, y los   departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guanía   suscriban convenios interadministrativos con los municipios cobijados por la   declaración de emergencia;    

Que el parágrafo del artículo 38 de la   Ley 996 de 2005 establece que “los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o   Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas   del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses   anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos   para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar   recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que   participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de   carácter proselitista”;    

Que la Registraduría Nacional del Estado Civil   estableció el calendario electoral para las elecciones de autoridades locales   por medio de la Resolución número 13331 de 11 de septiembre de 2014 fijando que   las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o   miembros de las juntas administradoras locales serán el 25 de octubre de 2015;    

Que la Corte Constitucional en Sentencia C-179 de 1994   estableció que los decretos legislativos dictados durante la emergencia   económica, social y ambiental pueden reformar o derogar la legislación   preexistente, cuando la medida está dirigida a contrarrestar los fenómenos de   crisis o impedir que estos se incrementen;    

Que es necesario levantar las restricciones legales   para permitir a los municipios cobijados por la declaración de emergencia y los   departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela, suscribir   convenios interadministrativos para coordinar esfuerzos, aportar y ejecutar los   recursos requeridos para atender la emergencia,    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1o. CELEBRACIÓN DE CONVENIOS   INTERADMINISTRATIVOS. Autorícese a los   municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del   Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el   departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz; Agustín Codazzi,   Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del   Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área   Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar   de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en   el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el   departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el   departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, así como a los   departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guainía   para que durante el período comprendido entre el 7 de septiembre y el 25 de   octubre de 2015 celebren convenios interadministrativos para la ejecución de   recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para conjurar la crisis   humanitaria, e impedir la extensión de sus efectos.    

La autorización concedida a los departamentos estará   limitada para adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria e impedir la   extensión de sus efectos en los municipios cobijados por la declaración de   emergencia.    

ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su   expedición.    

Publíquese y cúmplase.    

Dado en Bogotá, D. C., a 7 de septiembre de 2015.    

El Ministro del Interior,    

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.    

El Ministro del Interior encargado de las funciones del   Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,    

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.    

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,    

MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA.    

El Ministro de Justicia y del Derecho,    

YESID REYES ALVARADO.    

El Ministro de Defensa Nacional,    

LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI.    

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,    

AURELIO IRAGORRI VALENCIA.    

El Ministro de Salud y Protección Social,    

ALEJANDRO GAVIRIA URIBE.    

El Ministro del Trabajo,    

LUIS EDUARDO GARZÓN.    

El Ministro de Minas y Energía,    

TOMÁS GONZÁLEZ ESTRADA.    

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,    

CECILIA ÁLVAREZ-CORREA GLEN.    

La Ministra de Educación Nacional,    

GINA MARÍA PARODY D’ECHEONA.    

El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,    

GABRIEL VALLEJO LÓPEZ.    

El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio,    

LUIS FELIPE HENAO CARDONA.    

El Ministro de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones,    

DAVID LUNA SÁNCHEZ.    

La Ministra de Transporte,    

NATALIA ABELLO VIVES.    

La Ministra de Cultura,    

MARIANA GARCÉS CÓRDOBA.    

III.    INTERVENCIONES    

1.                 Presidencia de la República    

La ciudadana Cristina Pardo  Sclesinger, actuando   en su calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República,   interviene en  el proceso de la referencia para defender la   constitucionalidad del Decreto Legislativo 1773 de 2015.    

Indica que los requisitos formales se cumplen a   cabalidad, toda vez que el referido Decreto se encuentra firmado por el   Presidente de la República y todos sus Ministros. Cuenta con la necesaria   motivación y fue expedido bajo la vigencia  del estado de emergencia   económica, social y ecológica.    

Afirma la existencia de una conexidad material entre el   texto normativo sometido a control automático de la Corte y el Decreto 1770 de   2015, mediante el cual se declaró en parte del territorio nacional la emergencia   económica, social y ecológica. Lo anterior por cuanto: “Los convenios   interadministrativos son un instrumento para que las entidades públicas puedan   aunar esfuerzos de cualquier índole (técnicos-administrativos-financieros),   encaminados a ejecutar actividades de manera armónica, cuando individualmente no   se encuentran en capacidad de desarrollarlos por sí mismas”.    

Más adelante agrega: “debido a la época del año en la   que se presenta la crisis, los departamentos y municipios tienen la mayoría de   su presupuesto ejecutado o comprometido y los recursos disponibles no son   suficientes para la atención eficaz, oportuna y adecuada de la crisis”.    

Respecto a la necesidad de la medida, sostiene que,   debido a las elecciones del próximo 25 de octubre, el Gobierno Nacional, las   entidades descentralizadas del orden nacional e incluso los Departamentos   fronterizos, no pueden destinar recursos para realizar actividades conjuntamente   con los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia, tendientes a   superar la crisis humanitaria o impedir la extensión de sus efectos.    

Agrega que el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, dadas   las excepcionales circunstancias que ha generado la declaratoria de emergencia,   impide la ejecución de recursos que se destinan desde la Nación hacia las   entidades territoriales o entre éstas, para conjurar la crisis.    

Agrega que si bien las entidades territoriales pueden   hacer uso de instrumentos ordinarios previstos en la normativa que regula la   gestión contractual, tales  como la urgencia manifiesta u otras causales de   contratación directa, estos mecanismos  deben ser fortalecidos con la   posibilidad de que se aúnen esfuerzos entre las entidades territoriales y la   Nación, a fin de garantizar los recursos para adelantar los correspondientes   procesos de contratación que se requieran para conjurar la crisis, y por   supuesto, garantizar su ejecución, contando con el apoyo interinstitucional   necesario, más allá de la posibilidad de la contratación con los privados.    

Respecto al test de proporcionalidad, asegura la   interviniente que el Decreto Legislativo 1773 de 2015 lo supera por cuanto    la Ley 996 de 2005 tiene como finalidad evitar que en época preelectoral,    se rompa el equilibrio entre las campañas políticas, realizando prácticas   proselitistas que conlleven el aprovechamiento de recursos públicos a favor de   alguna opción política. Sin embargo, las circunstancias fácticas y la grave   violación a los derechos humanos, “no pone en riesgo el equilibrio del ejercicio   democrático”. Además, siguen vigentes otras prohibiciones, tales como inaugurar   obras públicas, dar inicio a programas de carácter social, etcétera.    

2.    Ministerio del Interior    

El ciudadano Gabriel René Cera Cantillo, actuando en su   calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior,   interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad   del Decreto Legislativo 1773 de 2015.    

Luego de citar los diversos requisitos formales y   materiales que debe cumplir un Decreto Legislativo, argumenta que “las   disposiciones adoptadas son necesarias para conjurar la crisis, en la medida en   que han regresado al país, aproximadamente 13.138 personas, según informe de la   UNGRD, generando una crisis humanitaria social y económica de los municipios   colombianos fronterizos con Venezuela, para lo cual dichas facultades no pueden   ser atendidas con los mecanismos ordinarios previstos”.    

Explica que las medidas adoptadas guardan plena armonía   con el Decreto 1770 de 2015, pues al permitirse la celebración de convenios   interadministrativos entre los municipios afectados con la Nación y   Departamentos, se pretende conjurar la crisis humanitaria e impedir la extensión   de sus efectos.    

3.                 Ministerio de Hacienda y   Crédito Público    

La ciudadana Diana Marcela Cárdenas Ballesteros,   actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene   en el proceso de la referencia, para solicitarle a la Corte declare exequible el   Decreto Legislativo 1773 de 2015.    

Señala que se cumplen con los requisitos formales, ya   que el Decreto Legislativo se encuentra firmado por el Presidente de la   República y todos sus Ministros; en su parte motiva se explican las razones que   justifican las medidas y fue expedido el 7 de septiembre de 2015, es decir,   durante el término de vigencia del estado de emergencia económica, social y   ecológica.    

Respecto al cumplimiento de los requisitos materiales,   explica que: “para responder de manera oportuna a esta crisis se requiere la   coordinación de esfuerzos y recursos de todos los niveles de gobierno, tanto en   el nivel central como descentralizado, por tanto es deseable utilizar los   mecanismos previstos para el efecto en las normas generales de contratación   pública, en este caso, los contratos o convenios interadministrativos (Ley 1150   de 2007)”.    

Precisa que: “El convenio o contrato   interadministrativo es un acuerdo de voluntades entre entidades públicas que se   utiliza comúnmente dentro de la actividad contractual del Estado. El Consejo de   Estado ha definido que su naturaleza jurídica es la expresión de la voluntad   colegiada y su finalidad es la de cumplir en forma conjunta con las funciones a   cargo de ambas entidades o prestar servicios públicos que le han sido   encomendados”.    

No obstante lo anterior, es necesario levantar la   restricción contractual impuesta en la Ley 996 de 2005, con el fin de coordinar   esfuerzos y ejecutar los recursos necesarios para atender a la población   afectada.    

4.                 Ministerio de Relaciones   Exteriores (extemporánea)    

La ciudadana Claudia Liliana Perdomo Estrada, actuando   en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de   Relaciones Exteriores, interviene en el proceso de la referencia para   solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Legislativo 1773 de 2015.   Por ser extemporánea la intervención, esta Corporación no la tendrá en cuenta.    

IV.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Mediante Concepto No. 5980 del 13 de octubre de 2015,   el Procurador General de la Nación rinde concepto, solicitándole a la Corte   declare exequible el Decreto Legislativo 1773 de 2015.    

Considera que el texto normativo sometido al control de   la Corte cumple con los requisitos formales, ya que: (i) se sustenta en el   artículo 215 Superior y en el Decreto 1770 de 2015; (ii) fue firmado por el   Presidente de la República y todos sus Ministros; y (iii) fue dictado el 7 de   septiembre de 2015, es decir, durante la vigencia del estado de emergencia   económica, social y ecológica.    

Sostiene que se cumplen igualmente con los requisitos   de fondo, por cuanto:    

“En cuanto a la compatibilidad entre las disposiciones   constitucionales y estatutarias pertinentes con el Decreto bajo examen, se debe   anotar que éste se ajusta a los criterios de finalidad, necesidad y   proporcionalidad, los cuales, según la jurisprudencia constitucional, se aplican   para las medidas legislativas de carácter extraordinario”.    

Explica que la modificación introducida por el Decreto   Legislativo 1773 de 2005, radica en levantar la restricción legal para permitir   a los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia y a los   Departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela, suscribir   convenios interadministrativos para aportar y ejecutar los recursos públicos   requeridos para atender la emergencia, debido a la época del año en la que se   presenta la crisis fronteriza y a que los recursos ordinarios son insuficientes   para conjurar la crisis, y adicionalmente, debido a la realización de elecciones   el 25 de octubre de 2015.    

Concluye diciendo que las medidas adoptadas por el   Gobierno Nacional son proporcionales para conjurar la crisis humanitaria.    

1.      Competencia    

La Corte es competente para revisar el Decreto   Legislativo 1773 de 2015, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 215   y 241, numeral 7, de la Constitución Política.    

2.      Examen formal    

El Decreto Legislativo 1773 de 2015 fue dictado y   promulgado en desarrollo del Estado de Emergencia Social declarado mediante   Decreto 1770 de 2015, razón por la cual se cumple con el primer presupuesto   formal exigido por la Carta Política para su expedición.    

El decreto aparece firmado por el Presidente de la   República y todos sus Ministros. Figuran, de manera explícita, las razones   orientadas a mostrar la pertinencia de las medidas en él adoptadas y la relación   de conexidad que las mismas tienen con la crisis que motivó la declaratoria del   estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio   nacional.    

Fue expedido el día 7 de septiembre de 2015, esto es,   dentro de la vigencia del estado de emergencia social, decretado por el término   de treinta (30) días calendario, “contados a partir de la vigencia de este   decreto”.    

A pesar de que el artículo 1º del Decreto Legislativo   1773 de 2015 autoriza a un conjunto de municipios fronterizos, ubicados en los   Departamentos de La Guajira, Norte de Santander, Boyacá, Arauca, Vichada y   Guainía para que “durante el período comprendido entre el 7 de septiembre y el   25 de octubre de 2015 celebren convenios interadministrativos para la ejecución   de recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para conjurar la crisis   humanitaria e impedir la extensión de sus efectos”, no existe vulneración alguna   de la Constitución, por el hecho de sobrepasar el ámbito de vigencia del Decreto   1770 de 2015, por doce (12) días.    

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional, en   sentencia C-179 de 1994, proferida con ocasión de la revisión constitucional del proyecto de ley   estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados   de excepción en Colombia”, consideró lo siguiente:    

“Los decretos legislativos que expida el Gobierno   durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la   declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación   preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo   proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a   la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán   de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,   durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.    

De hecho, el Decreto Legislativo 1773 de 2015 no tiene   vocación de permanencia, como quiera que se trata de una autorización para   celebrar convenios interadministrativos, a favor de determinadas entidades   territoriales, durante un término preciso.    

La Corte encuentra, en consecuencia, que el Decreto   1773 de 2015 cumple con los requisitos formales previstos en el artículo 215 de   la Constitución.    

3.      Análisis material    

Los decretos que se expidan al amparo del estado de   emergencia económica, social o ecológica están sujetos a un conjunto de   requisitos y de limitaciones derivadas de la Constitución, la Ley Estatutaria de   los Estados de Excepción y los tratados internacionales sobre derechos humanos   que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, prevalecen   en el orden interno.    

En ese contexto, ha señalado la Corte que el juicio de    constitucionalidad de los decretos legislativos debe orientarse a establecer la   relación de conexidad material de las medidas adoptadas con las razones que   dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, así como la   especificidad de las mismas, valoración que comprende el análisis de la   finalidad y la necesidad de las medidas. Así mismo, dicho examen, cuando sea del   caso, debe constatar si existe motivación suficiente para imponer limitaciones a   los derechos constitucionales; si las normas ordinarias suspendidas son   incompatibles con el correspondiente estado de excepción y si las medidas   expedidas son proporcionales, tanto en relación con la gravedad de la situación,   como con el tipo de limitaciones que impongan al ejercicio de las libertades.                

Mediante el juicio de constitucionalidad es preciso   verificar que las medidas adoptadas, en su contenido mismo, no entren en   contradicción específica con la Constitución o desconozcan las prohibiciones   generales contenidas en el ordenamiento superior, que comprenden las de   suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales; interrumpir el   normal funcionamiento de las ramas del poder público; suprimir o modificar los   organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y desmejorar los   derechos sociales de los trabajadores.    

El examen material de la constitucionalidad del Decreto   Legislativo 1773 de 2015, plantea varios problemas jurídicos.    

Así, una medida excepcional, mediante la cual el   Gobierno Nacional autoriza  temporalmente (del 7 de septiembre al 25 de   octubre de 2015) a un conjunto de Municipios, ubicados en la zona fronteriza con   Venezuela, para celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de   recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para conjurar una crisis   humanitaria e impedir la extensión de sus efectos:    

·         ¿Guarda conexidad material con las   causas invocadas en el Decreto mediante el cual se declaró el estado  de   emergencia económica, social y ecológica en una parte del territorio nacional   (Decreto 1770 de 2015)?.    

·         El Gobierno Nacional, mediante un   Decreto Legislativo, ¿podía suspender temporal y geográficamente la vigencia de   una disposición contenida en una Ley Estatutaria referente al régimen de   garantías electorales, con el fin de afrontar una crisis humanitaria?    

·         Las medidas adoptadas, ¿superan los   juicios de motivación de incompatibilidad y no discriminación?    

Para resolver los referidos problemas jurídicos, la   Corte: (i) determinará el sentido y el alcance de la normatividad objeto de   control; (ii) analizará las relaciones existentes entre las causas y   motivaciones invocadas en el Decreto 1770 de 2015 y el contenido del Decreto   Legislativo 1773 de 2015 (conexidad material); y (iii) estudiará la necesidad y   proporcionalidad de las medidas adoptadas, en especial, lo referente a la   validez de la suspensión temporal y geográfica de la prohibición de celebrar   convenios interadministrativos (parágrafo del artículo 38 de la Ley Estatutaria   996 de 2005).    

3.1. Contenido y alcance de la disposición objeto de revisión    

3.1.1. Descripción de la normatividad sometida a   control de constitucionalidad    

El Decreto Legislativo 1773 de 2015 está integrado por   un conjunto de motivaciones y dos artículos.    

En la parte motiva se afirma que mediante el Decreto   1770 del 7 de septiembre de 2015, y con base en el artículo 215 Superior, el   Gobierno Nacional declaró, por el término de treinta (30) días,  el estado de   emergencia económica, social y ecológica en los siguientes municipios   fronterizos con Venezuela: La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino,   San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en   el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín   Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el Departamento   del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área   Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar   de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en   el Departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el   Departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el   Departamento del Vichada, e Inírida del Departamento de Guainía.    

Se explica asimismo que, debido a las deportaciones   masivas, repatriaciones, expulsiones y retornos de miles de nacionales de la   República Bolivariana de Venezuela y el cierra de la frontera, se ha presentado   una crisis humanitaria en los municipios y Departamentos cobijados por la   declaratoria de emergencia.    

A efectos de conjurar la referida crisis, se argumenta   la necesidad de que el Gobierno Nacional trabaje conjuntamente con los   municipios y Departamentos afectados, “para coordinar esfuerzos y aportar los   recursos requeridos para el efecto”.    

De igual manera, se explica que  la coordinación   de esfuerzos precisa que las entidades estatales, de los órdenes central y   descentralizado, así como los Departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de   Santander, Boyacá, Arauca y Guainía, “suscriban convenios interadministrativos   con los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia”.    

Dado que el 25 de octubre se celebran las elecciones de   gobernadores, alcaldes, diputados, concejales, ediles y miembros de Juntas   Administradoras Locales, se explica la necesidad de “levantar las restricciones   legales para permitir a los municipios cobijados por la declaración de   emergencia y los departamentos fronterizos con la República Bolivariana de   Venezuela, suscribir convenios interadministrativos para coordinar esfuerzos,   aportar y ejecutar los recursos requeridos para atender la emergencia”. Más   específicamente, el artículo 38 de la Ley Estatutaria  996 de 2005, el cual   prohíbe la celebración de convenios interadministrativos dentro de los cuatro   (4) meses anteriores a las elecciones.    

En lo que concierne a la parte normativa del Decreto   Legislativo 1773 de 2015, en su artículo primero se autoriza a un conjunto de   municipios y Departamentos fronterizos con Venezuela para que “durante el   período comprendido entre el 7 de septiembre y el 25 de octubre de 2015 celebren   convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, con el   objeto de adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria, e impedir la   extensión de sus efectos”. A renglón seguido, se limita el contenido y alcance   de tal habilitación: “La autorización concedida a los departamentos estará   limitada para adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria e impedir la   extensión de sus efectos en los municipios cobijados por la declaración de   emergencia”.    

El artículo 2º del Decreto 1773 de 2015 dispone que “El   presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición”, es decir, desde el   7 de septiembre de 2015.    

Como puede advertirse con facilidad, ninguna   disposición del Decreto Legislativo 1773 de 2015 comporta restricción alguna a   los derechos fundamentales. Se trata simplemente de regular un asunto de   contratación estatal, con miras a atender, con mayor celeridad, eficacia y   eficiencia, una crisis humanitaria, generada por las diversas medidas adoptadas   por las autoridades venezolanas.    

3.1.2. Naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos    

3.1.2.1.   Excepciones a la regla de la contratación directa    

De conformidad con lo dispuesto en el   numeral 1 del Artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, por regla general la selección   de los contratistas debe hacerse por licitación pública:    

“ARTÍCULO 2o. DE LAS   MODALIDADES DE SELECCIÓN. La   escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de   selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y   contratación directa, con base en las siguientes reglas:”    

El mismo texto normativo contempla, entre   el catálogo de excepciones a la selección objetiva, la celebración de contratos   interadministrativos:    

“4. Contratación   directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente   procederá en los siguientes casos:    

a) Urgencia manifiesta;    

b) Contratación de   empréstitos;    

c) <Inciso 1o. modificado por   el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:>   Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo   tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley   o en sus reglamentos. (Subrayas y negrillas fuera del texto)    

La regla de contratación   directa fue desarrollada por el Artículo 76[1] del Decreto 1510 de 2013   “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública.”,   el cual dispone que esta modalidad de contratación es aplicable a los   contratos y convenios interadministrativos:    

“Artículo 76. Convenios o   contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la   contratación entre entidades estatales es la contratación directa; y en   consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 73 del presente   decreto.    

Cuando la totalidad del   presupuesto de una entidad estatal hace parte del presupuesto de otra con   ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto   de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la   capacidad contractual de las entidades estatales.” (Subrayas fuera del texto)    

3.1.2.2. La regulación de los   contratos o convenios interadministrativos    

Lo que hace   interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección   aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos   partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración   pública.    

El convenio   interadministrativo fue consagrado en los Artículos 95 y 96 de la Ley 489 de   1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de   las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y   reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los   numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones:”, como un negocio jurídico bilateral en virtud del cual la   administración se vincula con otra entidad pública en el marco de la función   administrativa de que trata el Artículo 209 de la Constitución para que mediante   instrumentos de cooperación se cumpla el interés general:    

“Artículo  95º.- Asociación entre entidades públicas. Las   entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de   funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a   su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la   conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.    

Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la   asociación exclusiva de sus entidades públicas, se sujetan a las disposiciones   previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género.   Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los   correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la   designación de su representante legal.”    

(…)    

“Artículo  96º.- Constitución de asociaciones y fundaciones   para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con   participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden   administrativo podrán, con la observación de los principios señalados en el   artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares,   mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas   jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los   cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.    

Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo   se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la   Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término,   obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que   se consideren pertinentes.    

Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan   personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones   previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común.    

En todo caso, en el correspondiente acto constitutivo que de origen   a una persona jurídica se dispondrá sobre los siguientes aspectos:    

a. Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la   conexidad con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades   públicas participantes;    

b. Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y   su naturaleza y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales y   fiscales, para el caso de las públicas;    

c. La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento   y funcionamiento de la entidad;    

d. La integración de los órganos de dirección y administración, en   los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los   particulares;    

e. La duración de la asociación y las causales de disolución.”    

Estas disposiciones comportan una   autorización general para que las entidades públicas se asocien entre sí, a   través de dos modalidades diversas, a saber: (i) la celebración de convenios   administrativos de cooperación, o (ii) la conformación de personas jurídicas sin   ánimo de lucro.    

En   Sentencia C-671 de 1999 la Corte Constitucional se pronunció respecto a estas   modalidades, al declarar la exequibilidad condicionada del Artículo 95 de la Ley 489 de 1998, bajo el   entendido de que “las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen   por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las   disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de   este género, sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las   prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de   la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las   entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas   materias.”    

Para adoptar esta decisión la Corte sostuvo lo siguiente:    

“En cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su   primer inciso, autoriza a las entidades públicas su asociación entre sí con el   propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de   prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la Corte   que la disposición acusada tiene como soporte constitucional el precepto   contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un   deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para   el cumplimiento de los fines del Estado.”    

Y   en la misma providencia precisó:    

“La autorización que en su inciso primero se otorga a   entidades estatales para que con observancia de los principios señalados en el   artículo 209 de la Constitución pueden celebrar convenios de asociación con   personas jurídicas de derecho privado o participen en la creación de personas   jurídicas de este carácter para desarrollar actividades propias de “los   cometidos y funciones” que la ley asigna a las entidades estatales, no vulnera   en nada la Carta Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento que   el legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en   interés general y, en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la   actividad administrativa del Estado. Si el legislador autoriza la asociación de   entidades estatales con personas jurídicas particulares con las finalidades ya   mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del manejo de los   dineros públicos, que los convenios de asociación a que se hace referencia serán   celebrados “de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la   Constitución Política”, lo que significa que no podrá, en ningún caso   pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o   donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, de una   parte; y, de otra, el acatamiento a la disposición constitucional mencionada,   impone la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y   de reconocida idoneidad, pero “con el fin de impulsar programas y actividades de   interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de   Desarrollo”, tal cual lo ordena el citado artículo 355 de la Carta Política.”    

A la luz de lo expuesto, el régimen jurídico que regula esta clase de asociaciones   es de derecho público y, en consecuencia, no se rigen de manera exclusiva por el   Código Civil. En efecto, en la citada Sentencia    C-671 de 1999,   la Corte también se pronunció sobre las límites en la aplicación del derecho   privado en relación con estos tipos contractuales:    

“De conformidad con el   artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas   por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa   autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a “los principios que   orientan la actividad administrativa”.  Ello significa que las entidades   descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por   virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más   entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en   ejercicio de la potestad conformadora de la organización -artículo 150, numeral   7 de la Constitución Política-, haya definido los objetivos generales y la   estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los   respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad. La   disposición acusada será declarada exequible bajo la consideración de que las   características de persona jurídica sin ánimo de lucro y la sujeción al derecho   civil se entienden sin perjuicio de los principios y reglas especiales propios   de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución,   que para el derecho civil y normas complementarias no resultan de aplicación   estricta e imperativa.”    

El contrato   interadministrativo no fue objeto de regulación en la Ley 80 de 1993 y,   solamente, vino a ser reglamentado como una  excepción al principio general de selección objetiva de contratistas de   conformidad con lo dispuesto en el  literal c del numeral 4 del Artículo 2º   de la Ley 1150 de 2007, razón por la cual es necesario determinar el verdadero   alcance de estas modalidades contractuales.       

3.2. Examen de la conexidad material entre el Decreto 1770 de 2015 y el Decreto   Legislativo 1773 de 2015    

El artículo 215 Superior dispone que los Decretos   Legislativos, proferidos al amparo de una declaratoria de estado de emergencia   económica, social y ecológica, se refieran a “materias que tengan relación   directa y específica con el estado de emergencia”.    

De conformidad con el artículo 47 de la Ley Estatutaria   de Estados de Excepción y la jurisprudencia constitucional, el examen de   conexidad apunta a determinar la correspondencia entre los hechos y motivaciones   invocados por el Gobierno Nacional en el texto del decreto mediante el cual se   declara el estado de excepción,  así como la fundamentación y las medidas   adoptadas por el respetivo decreto legislativo, cuya finalidad debe apuntar   única y exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus   efectos.    

En el caso concreto, en el texto del Decreto 1770    de 2015 se expone un conjunto de hechos excepcionales, que justifican la   adopción de un estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del   territorio nacional. Dentro de las motivaciones se hallan, entre otras, las   siguientes:    

“Que mediante Decreto número 1950 del 21 de agosto de   2015, el Gobierno venezolano declaró el Estado de Excepción de los municipios de   Bolívar, Pedro María Ureña, Junín, Capacho Nuevo, Capacho Viejo y Rafael   Urdaneta del estado Táchira, limítrofes con el departamento de Norte de   Santander.    

Que entre las razones para declarar el Estado de   Excepción el Gobierno venezolano invocó la amenaza a los derechos de los   habitantes de la República por la presencia de circunstancias delictivas y   violentas vinculadas con el “paramilitarismo, el narcotráfico y el   contrabando de extracción, organizado a diversas escalas, entre otras conductas   delictivas análogas”.    

(…)    

Deportaciones, repatriaciones,   retornos y expulsiones    

Que como consecuencia de las medidas adoptadas por el   Gobierno venezolano en desarrollo del Estado de Excepción, miles de colombianos   han retornado o han sido deportados, repatriados o expulsados a Colombia.    

Que aunque es un hecho notorio que la migración forzada   de connacionales ha generado una crisis inminente de tipo humanitario, económico   y social, pues así lo han reportado gráfica y profusamente los medios de   comunicación y ha sido denunciado por autoridades nacionales, internacionales y   formadores de opinión, las autoridades públicas competentes han descrito con   detalle la magnitud de los hechos.    

Que según datos de Migración Colombia, entre el 21 de   agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir en los últimos 17 días, el   número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas que   ingresaron al país por los Puestos de Control Migratorio en la frontera con   Venezuela fue de 1.443, de las cuales el 19% de estas personas corresponden a   menores de edad. Esta cifra contrasta con las 3.211 personas que ingresaron de   la misma manera, durante el período comprendido entre el 1o de enero de 2015 al   20 de agosto de este año (7 meses y 20 días), y con las 1.590 personas que   fueron sujeto de las mismas medidas durante todo el año 2014 (Dinámica   migratoria en la frontera con Venezuela – Informe Estadístico de seguimiento   número 158 del 3 de septiembre de 2015, Informe Estadístico Ejecutivo Coyuntura   al 06 de septiembre, 7 de septiembre de 2015).”    

Con   base en este supuesto fáctico, el Gobierno Nacional anuncia en el texto del   Decreto 1770 de 2015, la adopción de un conjunto de medidas referidas a los   siguientes temas: (i) reintegración familiar; (ii) atención social; (iii)   mercado laboral; (iv) definición de situación militar; (v) comercio e industria;   (vi) transporte de carbón; (vii) convenios interadministrativos y contratación   directa; y (viii) industrias y empresas ubicadas en territorio venezolano.    

En   lo que concierne a la suscripción de convenios administrativos y el recurso a la   contratación directa, el Decreto 1770 de 2015 prevé:    

“Convenios interadministrativos y   contratación directa    

Que con el fin de atender la crisis humanitaria, social   y económica generada en la frontera, se hace indispensable brindar a los   colombianos afectados atención especial para satisfacer sus necesidades básicas   y apoyar su reubicación en territorio nacional, para lo cual la nación y los   municipios y Departamentos afectados deben trabajar conjuntamente, a fin de   coordinar esfuerzos y ejecutar los recursos requeridos para el efecto.    

Que para la debida colaboración y coordinación de   esfuerzos y la ejecución de los recursos para atender la emergencia, resulta   necesario que las entidades estatales, tanto las del Gobierno nacional central   como descentralizado, y los departamentos fronterizos con Venezuela, suscriban   convenios interadministrativos con los municipios afectados, de manera que sea   posible encausar y agilizar la ejecución de recursos del orden nacional y   territorial en las obras, proyectos, programas, actividades y demás acciones que   estén orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos,   para lo cual se hace indispensable levantar restricciones legales vigentes en la   materia.    

Que, con el mismo fin, resulta necesario habilitar a   las entidades estatales financieras o de naturaleza financiera para que asignen,   a través de mecanismos de contratación directa, recursos no reembolsables que   permitan estructurar proyectos prioritarios de manera eficaz, ágil y eficiente.”    

3.3.3. Examen de la necesidad de las medidas   excepcionales    

El examen de necesidad de las medidas excepcionales   apunta a determinar si resultan indispensables para conjurar las causas y   efectos de la situación de anormalidad. Aquello implica que el Gobierno Nacional   cumpla con una carga argumentativa fuerte en la materia, tanto más y en cuanto   se suspenda la vigencia de determinadas leyes.    

En el caso concreto, el Decreto Legislativo 1773 de   2015 comporta una autorización a determinados municipios y Departamentos   fronterizos con Venezuela, para que durante un tiempo determinado (del 7 de   septiembre al 25 de octubre de 2015), celebren convenios interadministrativos   para la ejecución de recursos públicos, “con el objeto de adelantar tareas para   conjurar la crisis humanitaria e impedir la extensión de sus efectos.” La   anterior habilitación viene acompañada de una suspensión temporal de la   aplicación del parágrafo artículo 38 de la Ley Estatutaria 996 de 2005.    

Encuentra la Corte que una suspensión temporal, y   circunscrita a un ámbito geográfico específico, de un parágrafo de la Ley   Estatutaria de Garantías Electorales, contentivo de la prohibición de celebrar   convenios interadministrativos dentro los cuatro (4) meses anteriores a las   elecciones, es una medida necesaria.    

Sin duda, la aplicación de la referida prohibición   conduciría a imposibilitar la canalización de importantes recursos económicos de   la Nación y los Departamentos hacia los municipios afectados. Además, el objeto   de los convenios interadministrativos se encuentra perfectamente delimitado:   conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.    

Téngase además presente que el legislador   extraordinario no suspendió la aplicación de toda la Ley de Garantías en los   territorios afectados por la crisis humanitaria; tampoco se trata de una medida   de carácter permanente, toda vez que su vigencia se limita a un lapso de poco   más de un mes.    

3.3.4. Análisis de la   proporcionalidad de las medidas excepcionales    

Las medidas adoptadas en el Decreto   Legislativo 1773 de 2005 son  proporcionales a la gravedad de la amenaza   que se cierne sobre una determinada población.    

En términos generales, la   proporcionalidad es una relación entre medios y fines. En materia de estados de   excepción, consiste en analizar la gravedad de los hechos invocados, los fines   perseguidos por las medidas adoptadas y las eventuales limitaciones al ejercicio   de derechos fundamentales. Debe existir, en consecuencia, un equilibrio entre la   entidad de la amenaza que se pretende conjurar y la respuesta gubernamental,   materializada en el texto de un decreto legislativo.    

En el caso concreto, encuentra la Corte   que la situación descrita en el Decreto 1770 de 2015 resulta ser particularmente   grave:    

“Que según datos de Migración Colombia, entre el 21 de   agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir en los últimos 17 días, el   número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas que   ingresaron al país por los Puestos de Control Migratorio en la frontera con   Venezuela fue de 1.443, de las cuales el 19% de estas personas corresponden a   menores de edad. Esta cifra contrasta con las 3.211 personas que ingresaron de   la misma manera, durante el período comprendido entre el 1o de enero de 2015 al   20 de agosto de este año (7 meses y 20 días), y con las 1.590 personas que   fueron sujeto de las mismas medidas durante todo el año 2014 (Dinámica   migratoria en la frontera con Venezuela – Informe Estadístico de seguimiento   número 158 del 3 de septiembre de 2015, Informe Estadístico Ejecutivo Coyuntura   al 06 de septiembre, 7 de septiembre de 2015).    

Que además la Unidad Nacional para la Gestión del   Riesgo de Desastres, para el 7 de septiembre de 2015, registra 10.780 personas   provenientes del territorio venezolano que han retornado al país desde que se   desató la crisis. En efecto, tal como lo manifestó el señor Presidente de la   República en el Consejo de Ministros del 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, una   parte considerable de la migración se ha dado por miedo a las medidas represivas   (destrucción de casas, deportaciones) que las autoridades venezolanas han tomado   en contra de los colombianos. Esta información ha sido confirmada por   inspectores internacionales como el Coordinador Residente y Humanitario de Las   Naciones Unidas, Fabrizio Hochschild, en entrevista que dio el 31 de agosto de   2015 a la emisora de Radio la W.    

Que en el mismo informe de la UNGRD se tienen datos   totales de que a la fecha serían al menos 13.138 personas perjudicadas con la   emergencia en la frontera.    

Que, por su parte, según el Informe de Situación número   2 del 1o de septiembre de 2015 de la Oficina para la Coordinación de Asuntos   Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), en “el marco del Estado de   Excepción Constitucional declarado por el Gobierno de Venezuela desde el 21 de   agosto en diez municipios del estado Táchira, 1.097 ciudadanos colombianos han   sido deportados/repatriados hacia Norte de Santander, incluyendo 220 menores de   edad (al 30 de agosto, 07:00hs), según reporte del PMU. Si bien los últimos   casos de deportación se produjeron el 26 de agosto, la cifra de personas que   retornan a Colombia por vías informales se ha mantenido constante, ascendiendo a   9.826, según cálculos del PMU al 30 de agosto”.    

Que según dicha publicación, a “31 de agosto, 3.109   personas se encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario, de las cuales   2.339 están en nueve albergues habilitados y formalizados, 332 personas se   encuentran en albergues espontáneos en proceso de formalización o evacuación y   438 han sido albergadas en hoteles”    

Que de acuerdo con dicho documento entre “los   deportados y retornados a Norte de Santander, se han identificado al menos 102   casos de personas sujeto de protección internacional”.    

Cabe asimismo señalar que las medidas excepcionales,   adoptadas en el Decreto Legislativo 1773 de 2015, no restringen el ejercicio de   derecho fundamental alguno; por el contrario, su ámbito de regulación se limita   a un asunto de contratación estatal.    

El examen de proporcionalidad que   realiza la Corte Constitucional inicia por establecer algunas relaciones entre   el Decreto Legislativo 1773 de 2015 y el parágrafo del artículo 38 de la Ley   Estatutaria 996 de 2005 o “Ley de Garantías Electorales”, cuyo tenor es el   siguiente:    

“ARTÍCULO 38. PROHIBICIONES PARA LOS SERVIDORES   PÚBLICOS. A los empleados del Estado   les está prohibido:    

(…)    

PARÁGRAFO.  Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y   directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o   distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones,   no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de   recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las   entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus   juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista (negrillas   agregadas).    

La Corte Constitucional, en sentencia C-1153 de 2005,   declaró exequible el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, con base   en las siguientes consideraciones:    

“Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos    

El artículo 38 establece algunas prohibiciones para los   servidores públicos autorizados por la Constitución para el ejercicio de   actividad política. Dentro de las prohibiciones se encuentran el presionar a sus   subalternos para que apoyen determinada causa política, el difundir propaganda   electoral en medios de comunicación oficiales, el favorecer laboralmente a   quienes dentro de su entidad participen en igual causa política –a menos que tal   favorecimiento provenga de la participación dentro de un concurso público de   méritos-,  el ofrecer beneficios a los ciudadanos para influir en su   intención de voto y el despedir funcionarios de carrera por razones de buen   servicio.    

Además, establece en su parágrafo unas prohibiciones   dirigidas a los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de   entidades descentralizadas, durante los cuatro meses previos a las elecciones.   Tales prohibiciones consisten en:    

·         No celebrar convenios   interadministrativos  para la ejecución de recursos públicos.    

·         No destinar recursos públicos de   las entidades a su cargo  o de aquellas entidades en las que participen   como miembros de sus juntas directivas para reuniones proselitistas en las que   participen los candidatos a cargos de elección popular o voceros de los   candidatos.    

·         No inaugurar obras públicas o   dar inicio a programas sociales en reuniones en las que participen candidatos   cargos públicos de elección popular o sus voceros.    

·         No modificar la nómina del ente   territorial durante los cuatro meses previos a las elecciones, salvo provisión   de cargos por faltas definitivas o aplicación de normas de carrera   administrativa.    

La Sala observa que todas las limitaciones previstas en   el artículo 38 están claramente encaminadas a garantizar los principios de la   función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en   particular la moralidad, la imparcialidad y la eficacia en el cumplimiento de   las funciones. En esa medida, en términos generales, el artículo 38 no contraría   disposición alguna de la Carta, sino que la desarrolla. (Negrillas agregadas).    

La prohibición temporal de celebrar convenios   interadministrativos (cuatro meses antes de las elecciones del próximo 25 de   octubre), coincide plenamente con la declaratoria y vigencia del estado de   emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio nacional (del 7   septiembre al 7 de octubre de 2015), al igual que con el ámbito de aplicación    temporal del Decreto Legislativo 1773 de 2015 (del 7 de septiembre al 25 de   octubre de 2015).    

En   este orden de ideas, surge la pregunta: ¿el legislador extraordinario puede   suspender temporal y geográficamente la aplicación de un enunciado contenido en   una Ley Estatutaria sobre Garantías Electorales?    

Una   primera interpretación conduciría a negar dicha posibilidad. Una revisión del   sistema de fuentes creado por la Constitución de 1991 evidencia que fue la   voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente que la facultad con que cuenta el   Gobierno Nacional para decretar un estado de excepción, así como los decretos   legislativos proferidos al amparo del mismo, se encuentran formal y   materialmente limitados por la Constitución y lo previsto en una Ley   Estatutaria. De allí la adopción de la Ley Estatutaria número 134 de 1994 sobre   estados de excepción, cuyo control de constitucionalidad fue surtido por la   Corte en sentencia C-179 de 1994.    

Resultaría un contrasentido que un decreto legislativo pudiese suspender la   vigencia de una disposición de contenido estatutario; tanto menos y en cuanto,   su finalidad apunta a garantizar la transparencia y el derecho a la igualdad de   oportunidades en las competencias electorales.    

Una   segunda interpretación, que será la acogida por la Corte, consiste en ponderar,   por un lado, las imperiosas razones humanitarias de protección de los derechos   fundamentales de una población particularmente vulnerable (i.e. repatriados,   expulsados, deportados y retornados), derivadas de comportamientos considerados   como violaciones graves a los derechos humanos (expulsiones colectivas); y por   el otro, la existencia de una garantía electoral (prohibición de celebrar   convenios interadministrativos cuatro meses antes de las elecciones), destinada   a garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades en las competencias   electorales.    

3.3.4.1. Contenido esencial del derecho a recibir una   ayuda humanitaria    

El contenido del derecho fundamental a recibir ayuda   humanitaria fue analizado por la Corte en sentencia C- 255 de 2003:    

“El derecho a recibir asistencia humanitaria no sólo es   acorde con el actual Derecho Internacional en relación con los derechos humanos,   sino que es necesario para la realización de los derechos fundamentales como la   vida, la salud, la alimentación, la vivienda, entre otros; por lo que se impone   la responsabilidad básica de cada Estado de no obstruir el ingreso y entrega de   la asistencia humanitaria proveniente del exterior encaminada a atender a los   afectados (obligación de no hacer) y asimismo, la carga de remover todos los   obstáculos, incluidos los arancelarios, para que esa ayuda ingrese al país sin   dificultades (obligación positiva)”    

Existen asimismo numerosos fallos de amparo sobre el   derecho fundamental a recibir una ayuda humanitaria por parte de las   autoridades, en tanto que manifestación del  “derecho a una subsistencia mínima”[2] que, a su vez, es expresión directa del   derecho fundamental al mínimo vital.    

La Corte en sentencia C- 438 de 2013   profundizó en el contenido del derecho fundamental a la asistencia humanitaria,   en los siguientes términos:    

“El derecho a la asistencia humanitaria, y   en concreto, la gestión de las ayudas humanitarias, está llamada a realizarse   conforme tres principios humanitarios desarrollados por la doctrina (JEAN   PICTET) y recogidos en la Resolución 46/182 de la Asamblea General de Naciones   Unidas: Los principios de humanidad, imparcialidad y neutralidad. Con base en el   principio de humanidad, se establece que la asistencia debe ser prestada en   respeto de la dignidad humana a través de la protección de la vida y el alivio   del sufrimiento. El principio de imparcialidad, por su parte, se refiere a la   obligación de asistir a las víctimas en función de sus necesidades   exclusivamente, no en atención a criterios de raza, religión, color, sexo. Es   decir, exige que la ayuda se preste de forma no discriminatoria y que sea   proporcional a las necesidades de la población en el tiempo y en el espacio,   brindando una mayor protección a los más vulnerables. Y por último, el principio   de neutralidad consiste en que la labor de asistencia humanitaria debe evitar   favorecer a alguna de las partes que se encuentren en conflicto, lo que   significa que debe tener un carácter estrictamente humanitario.”    

Las demandas de ayuda humanitaria, por parte de la   población repatriada, expulsada,  deportada y retornada de Venezuela,   tienen su origen en un comportamiento que configura una violación grave a los   derechos humanos (expulsiones colectivas), en los términos de la jurisprudencia   de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sobre el particular, en   sentencia del 28 de agosto de 2014, en el asunto de las personas dominicanas y   haitianas expulsadas  vs. República Dominicana, el Tribunal Internacional   consideró:    

“La prohibición de   las expulsiones colectivas    

Por otra parte, de   lo expuesto respecto al debido proceso en procedimientos migratorios (supra   párrs. 356 a 358), surge la improcedencia de las expulsiones colectivas, lo que   está establecido en el artículo 22.9 de la Convención, que expresamente las   prohíbe. Este Tribunal ha considerado que el criterio fundamental para   determinar el carácter “colectivo” de una expulsión no es el número de   extranjeros objeto de la decisión de expulsión, sino que la misma no se base en   un análisis objetivo de las circunstancias individuales de cada extranjero410.   La Corte, retomando lo señalado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ha   determinado que una expulsión colectiva de extranjeros es “[c]ualquier   [decisión] tomada por autoridad competente que obligue a los extranjeros como   grupo a abandonar el país, excepto cuando tal medida sea tomada luego de o con   base en un examen razonable y objetivo de los casos particulares de cada   extranjero del grupo”.    

En conclusión, el Estado colombiano tiene el deber   constitucional de brindar ayuda humanitaria al inmenso número ciudadanos, en   especial menores de edad y adultos mayores, que por diversas razones y   circunstancias, debieron regresar al país,  provenientes de Venezuela.    

3.3.4.2. El derecho a la igualdad de oportunidades en   las competencias electorales. Razones constitucionales de la prohibición de   contratar antes de las elecciones    

Los   derechos fundamentales presentan una doble dimensión: subjetiva y objetiva. En   el ámbito subjetivo, aquéllos determinan el estatuto jurídico de los ciudadanos,   lo mismo en sus relaciones con el Estado que entre aquéllos[3];   en tanto que en la dimensión objetiva, su contenido “debe funcionalizarse para   la consecución de los fines y valores constitucionalmente declarados”[4],   labor que queda a cargo del legislador y la administración pública.    

Los   derechos  políticos ofrecen igualmente ambas dimensiones. En la dimensión   subjetiva, hasta la primera mitad del S.XX, el debate en materia electoral se   centró en la titularidad del derecho al sufragio y en la capacidad para ser   elegido, en el sentido de eliminar discriminaciones basadas en el sexo, la   riqueza y la educación, y acordarle asimismo el mismo peso o valor a todos los   sufragios, eliminando los votos por clases o censitario, para finalmente llegar   a la máxima “un hombre, un voto”, fórmula consagrada en la Declaración   Universal de los Derechos Humanos (art. 23), posteriormente, en el Protocolo I   al Convenio Europeo de Derechos Humanos (art.3), luego en el Pacto Internacional   de Derechos Civiles y Políticos (art.25) y finalmente en la Convención Americana   sobre Derechos Humanos (art. 23), e igualmente reproducida en numerosos textos   constitucionales actuales.    

Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, el   debate se ha centrado en la dimensión objetiva de los derechos políticos[5],   en el sentido de que exista una organización electoral robusta que pueda   organizar unas elecciones que puedan ser calificadas, en su conjunto, como   democráticas, es decir, que cumplan al menos con las siguientes condiciones[6]:    

a)     Inclusivas: todos los ciudadanos deben estar   efectivamente capacitados para ejercer su derecho al voto en el proceso   electoral.    

b)    Limpias: las   preferencias de los votantes deben respetarse y registrarse fidedignamente.    

c)     Competitivas: se debe brindar al electorado opciones   imparciales entre las alternativas.    

d)    Periódicas: los principales cargos públicos deben   obtenerse mediante elecciones periódicas, y los resultados expresados por los   ciudadanos mediante el sufragio deben ser irreversibles[7].    

La existencia de elecciones competitivas depende de la   vigencia de unas garantías, que apunten a la libre formación de la voluntad del   electorado. Se trata del establecimiento de unas regulaciones, materializadas   por un conjunto de abstenciones y acciones positivas estatales, sobre los   siguientes aspectos fundamentales: (i) financiación de las campañas y partidos   políticos; (ii) acceso a medios de comunicación; y (iii) neutralidad de los   poderes públicos en la campaña electoral.    

En este contexto se inscribe la prohibición de celebrar   convenios interadministrativos cuatro (4) meses antes de las elecciones. La   finalidad de la prohibición apunta a evitar que dineros públicos puedan ser   desviados a la financiación de campañas electorales, recurriendo a personas   jurídicas sin ánimo de lucro (art. 95 de la Ley 489 de 1998).    

3.3.4.3. La ponderación entre principios   constitucionales    

La ponderación es una técnica que permite resolver   tensiones que se presenten entre diversos principios constitucionales. En   esencia, se trata de establecer una jerarquía axiológica entre dos o más   principios constitucionales, a efectos de determinar cuál de ellos ofrece un   mayor valor o “peso”, tomando en consideración las particularidades del caso   concreto.    

El asunto específico que debe resolver la Corte versa   sobre la existencia de una grave crisis humanitaria, generada por un flujo de   repatriados, expulsados, deportados y retornados de Venezuela, con ocasión de la   aplicación de unas medidas de excepción, adoptadas con base en la declaratoria   de estado de excepción en los municipios de Bolívar, Pedro María Ureña, Junín,   Capacho Nuevo, Capacho Viejo y Rafael Urdaneta, del Estado Táchira, limítrofes   con el Departamento de Norte de Santander.    

Según datos de Migración Colombia, entre el 21 de   agosto de 2015 y el 7 de septiembre del mismo año, el número de personas   deportadas, expulsadas y repatriadas, que ingresaron por los Puestos de Control   Migratorio en la frontera con Venezuela, ascendieron a 1.443, de las cuales el   19% son menores de edad.[8]  Adicionalmente, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, para el 7   de septiembre de 2015, registró 10.780 personas provenientes del territorio   venezolano, que han retornado al país desde que empezó la crisis.    

En este contexto, la Corte considera que, luego de un   ejercicio de ponderación entre el derecho que le asiste a cientos de familias de   recibir prontamente una ayuda humanitaria y la garantía electoral de prohibir la   celebración de convenios interadministrativos cuatro (4) meses antes de las   elecciones, prevalece el primero. Téngase presente que no se trata realmente de   derogar o modificar el contenido de una Ley Estatutaria mediante un decreto   legislativo – lo cual vulneraría abiertamente la Constitución-, sino de   inaplicar de manera temporal y en un ámbito geográfico específico, una   prohibición estatutaria específica, con miras a garantizar la pronta y efectiva   entrega de ayuda humanitaria a las referidas poblaciones.    

Adicionalmente, es preciso tomar en cuenta que los   convenios interadministrativos, de que trata el Decreto Legislativo 1773 de   2015, son celebrados, exclusivamente, entre determinados municipios fronterizos,   con entidades del orden nacional y los Departamentos de La Guajira, Cesar, Norte   de Santander, Boyacá, Arauca y Guanía. El propósito de los convenios se limita a   “la ejecución de recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para   conjurar la crisis humanitaria, e impedir la extensión de sus efectos.” En tal   sentido, pareciera no existir un riesgo real de desvío de recursos públicos   hacia las campañas electorales, finalidad que persiguió el legislador   estatutario al establecer la prohibición del parágrafo del artículo 38 de la Ley   996 de 2005.    

3.3.5. Los juicios de motivación de incompatibilidad y   no discriminación    

Las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 1773 de   2015 superan los juicios de incompatibilidad y no discriminación, por las   razones que pasan a explicarse.    

La aplicación de la Ley Estatutaria 996 de 2005,   conocida como “Ley de Garantías Electorales”, tiene como finalidad evitar que en   época pre-electoral se rompa el equilibrio entre las campañas electorales,   realizando prácticas proselitistas que conlleven el indebido aprovechamiento de   los recursos públicos, De allí que, dentro del conjunto de prohibiciones   previstas se encuentra aquella de celebrar, dentro de los cuatro meses   anteriores a las elecciones, convenios interadministrativos para la ejecución de   recursos públicos.     

En el texto del Decreto Legislativo 1773 de 2015 se   explica con la necesaria suficiencia la existencia de una incompatibilidad entre   la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 y   la urgencia de contar con recursos económicos para atender la crisis humanitaria   desatada en la frontera con Venezuela:    

“Que para la coordinación de esfuerzos y aportar los   recursos para atender la emergencia, es necesario que las Entidades Estatales,   tanto las del Gobierno nacional central como descentralizado, y los   departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guainía   suscriban convenios interadministrativos con los municipios cobijados por la   declaración de emergencia;    

Que el parágrafo del artículo 38 de la   Ley 996 de 2005 establece que “los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o   Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas   del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses   anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos   para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar   recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que   participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de   carácter proselitista”;    

Que la Registraduría Nacional del Estado Civil   estableció el calendario electoral para las elecciones de autoridades locales   por medio de la Resolución número 13331 de 11 de septiembre de 2014 fijando que   las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o   miembros de las juntas administradoras locales serán el 25 de octubre de 2015”.    

En el mismo sentido, el Decreto Legislativo supera el   test de no discriminación por cuanto si bien a determinadas entidades   territoriales se les acuerda un tratamiento diferente, en el sentido de   encontrarse temporalmente autorizadas para celebrar convenios   interadministrativos, la medida persigue un fin constitucionalmente válido cual   es brindarle ayuda humanitaria de emergencia a un grupo importante de personas   afectadas por las deportaciones y expulsiones realizadas desde Venezuela.    

4.   Síntesis    

1. En ejercicio de las facultades constitucionales   (art. 215) y estatutarias (Ley 137 de 1994), y en desarrollo del Decreto 1770   del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se declara el estado de emergencia   económica, social y ecológica en parte del territorio nacional”, el Gobierno   Nacional expidió el Decreto Legislativo 1773 del 7 de septiembre de 2015, “Por   el cual se autoriza la celebración de convenios interadministrativos para la   ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales”.    

3. El Decreto Legislativo 1773 de 2015 cumple con los   requisitos formales      – constitucionales y   estatutarios-, por cuanto: (i) fue firmado por el Presidente de la República y   todos sus Ministros; (ii) se encuentra debidamente motivado; y (iii) fue   expedido durante la vigencia del estado de emergencia económica, social y   ecológica (7 de septiembre de 2015).    

4.   Existe una conexidad entre los hechos y las motivaciones expuestas en el Decreto   1770 de 2015 y las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 1773 de 2015. En   efecto, mientras que en el primero se describe la existencia de una crisis   humanitaria, generada por el cierre de la frontera con Venezuela y la   realización de deportaciones, repatriaciones, expulsiones y retornos masivos de   connacionales, y se anuncian unas medidas para conjurarla; en el segundo, se   autoriza a las entidades territoriales afectadas con aquélla, a celebrar   transitoriamente convenios interadministrativos con las entidades del orden   nacional y determinados Departamentos, con miras a canalizar recursos y   garantizar la atención humanitaria de quienes regresaron al país.    

5. Las medidas adoptadas en el texto del Decreto   Legislativo 1773 de 2015 son necesarias, en cuanto a que la suspensión temporal   (entre el 7 de septiembre y el 25 de octubre de 2015) y delimitada   geográficamente (ciertos municipios y Departamentos fronterizos con Venezuela)   de la prohibición de celebrar convenios interadministrativos, contenida en el   parágrafo del artículo 38 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, es indispensable   para que ciertos recursos públicos puedan llegar prontamente a las víctimas de   la emergencia humanitaria.    

6. Las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 1773   de 2015 superan los juicios de motivación de incompatibilidad y no   discriminación, en cuanto la aplicación de la prohibición contenida en el   parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, si bien busca un fin   constitucionalmente válido, en el caso concreto impide que determinados recursos   públicos sean empleados, mediante la figura de los convenios   interadministrativos, con miras a canalizar recursos públicos hacia la atención   humanitaria de las poblaciones afectadas con las deportaciones y expulsiones de   Venezuela.    

7. La suspensión temporal y geográfica de la aplicación   de la Ley Estatutaria 996 de 2005 (prohibición de celebrar convenios   interadministrativos cuatro meses antes de las elecciones), es una medida   proporcional.  Si bien en el sistema de fuentes colombiano los decretos   legislativos no pueden prima facie derogar o suspender normas de   contenido estatutario, por cuanto éstos son adoptados con fundamento en aquéllas   (art. 152, literal e), la aplicación de un test de proporcionalidad arroja, para   el caso concreto, que la medida no vulnera la Constitución. Lo anterior por   cuanto la tensión que se presenta entre una garantía electoral, encaminada a   proteger el derecho fundamental de acceder en igualdad de condiciones a una   competencia electoral, y el derecho fundamental que le asiste a una población a   recibir prontamente una ayuda humanitaria, se resuelve a favor de esa última.    

8. La Corte insiste en señalar que las medidas de   excepción, adoptadas en el texto del Decreto Legislativo 1773 de 2015, en el   sentido de autorizar a determinadas entidades territoriales para celebrar   temporalmente convenios interadministrativos en época pre-electoral, sólo   resulta admisible tomando en cuenta el contexto de emergencia humanitaria vivido   en aquéllas y que los recursos públicos deben ser empleados únicamente para   conjurar las causas y la extensión de la crisis.    

VI.    DECISION    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1773   de 2015.    

Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente   del Congreso, publíquese y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (e)    

MIRYAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (e)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] El Decreto 1510 de 2013 derogó el Decreto 734 de 2012 que sobre   esta materia disponía:  “Artículo 3.4.2.1.1. Contratos   interadministrativos. Las entidades señaladas en el artículo 2° de la Ley 80   de 1993 celebrarán directamente contratos entre ellas, siempre que las   obligaciones del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad   ejecutora. Cuando fuere del caso y de conformidad con lo dispuesto por las   normas orgánicas de presupuesto serán objeto del correspondiente registro   presupuestal.    

De   conformidad con el inciso 1° del literal   c) del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 modificado por el   artículo 92 de la Ley   1474 de 2011, las instituciones públicas de educación superior, o las sociedades   de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas   jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades   públicas, o las federaciones de entidades territoriales podrán ejecutar   contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de   conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargo fiduciario y   fiducia pública siempre que participen en procesos de licitación pública o de   selección abreviada, y acrediten la capacidad requerida para el efecto.    

La   ejecución de dichos contratos estará sometida al Estatuto General de   Contratación de la Administración Pública y el presente decreto así la entidad   ejecutora tenga régimen de contratación especial, salvo lo previsto en el   inciso 2° del literal   c) del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 modificado por el   artículo 95 de la Ley   1474 de 2011.    

Parágrafo. Los contratos de seguro de las entidades estatales estarán   exceptuados de celebrarse por contrato interadministrativo.”    

[2] Sentencia T-025/04    

[3] Pérez Luño, Antonio, Los derechos fundamentales, Madrid,   Edit. Tecnos, 1995, p. 22.    

[4] Ibídem.    

[5] Sánchez Muñoz Óscar, La igualdad de oportunidades en las   competencias electorales, Madrid, Edit. Centro de Estudios Constitucionales,   2007.    

[6] Organización de Estados Americanos, Manual para las misiones de   observación electoral de la OEA, Washinton, 2008.    

[7] Ibídem.    

[8] Estas cifras figuran en el texto del   Decreto 1770 de 2015.