C-699-13

           C-699-13             

Sentencia   C-699/13    

LICENCIA TEMPORAL   NO REMUNERADA PARA CONCEJALES-Contradicción a la   prohibición establecida en el artículo 134 de la Constitución    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional decide que    (i) a la luz de los criterios fijados por la   jurisprudencia constitucional para identificar una norma cuyo contenido es   propio de ley estatutaria, el Congreso de la Republica   no viola la reserva de la ley estatutaria (Arts. 152, CP), al establecer   mediante ley ordinaria el derecho de los partidos que se declaren en oposición   al Alcalde Municipal, a participar en la primera vicepresidencia del Concejo   Municipal (Art. 22, Ley 1551). (ii) el Congreso de la República,   viola la expresa y categórica regla constitucional según la cual ‘no habrá   faltas temporales’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134,   CP), al establecer una licencia temporal no remunerada de mínimo 3 meses, sin   finalidad o propósito alguno de carácter concreto [en especial, sin pretender   proteger derechos fundamentales] y sin límite temporal, la cual, además, había   sido expresamente derogada de la norma constitucional que la contemplaba (art.   261, CP) para, precisamente, poder suplir la prohibición de que no habrá faltas   temporales en las corporaciones públicas (art. 134, CP); (iii) el Congreso de la República,   viola la regla constitucional según la cual ‘las faltas temporales no darán   lugar a reemplazos’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134,   CP), al establecer legalmente que se permite el reemplazo con candidatos no   elegidos, ‘de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad’ (artículo   24, Ley 1551 de 2012); también por ser una regla legal claramente contraria a   una regla constitucional expresa.    

NORMAS PARA   MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-No toda regulación relativa a la oposición política, requiere de Ley   Estatutaria    

La   Sala Plena  de la Corte Constitucional considera que el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012   es contrario a la constitución, por cuanto revive la licencia no remunerada para   los miembros de una corporación pública de elección popular (el Concejo   Municipal), contrariando de forma clara y evidente, la expresa prohibición   constitucional. En este caso, no se trata de una de las faltas temporales que   excepcionalmente se pueden reconocer, como la licencia de maternidad, por el   contrario, es una de las faltas temporales que expresamente se excluyó de la   Constitución por permitir a los conejales ausentarse durante largos periodos de   tiempo.    

NORMAS PARA   MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Participación en la primera vicepresidencia   del concejo por parte del o los partidos que se declaren en oposición al   alcalde/NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y   FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Funciones de los alcaldes    

RESERVA DE LEY   ESTATUTARIA-Criterios de identificación   desarrollados en la jurisprudencia constitucional    

Los criterios de identificación de los contenidos   normativos sometidos a reserva de ley estatutaria han sido retomados   recientemente por la jurisprudencia constitucional de la siguiente manera, “El  primero […] puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos   términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que   tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de los   derechos fundamentales.  Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425   de 1994  y reiterado por pronunciamientos posteriores. […] Un segundo   criterio de interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley   Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el   régimen de los derechos  fundamentales o de alguno de ellos en particular.    […] Un tercer criterio [… es] el referente a que ‘solamente se requiere de este   trámite especial cuando la ley regula <de manera integral un mecanismo de   protección de derechos fundamentales>, siempre que se trate de un mecanismo   constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un   derecho fundamental.’ (Subrayas fuera del original)”. Finalmente, y como cuarto   criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos estructurales   de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la   regulación de “todo evento ligado a los derechos fundamentales” sino “solamente   los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales”, de modo   que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada   manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver   con su ejercicio. […]. Ahora bien, para definir los elementos   estructurales esenciales, la jurisprudencia constitucional se ha valido de la   teoría del núcleo esencial. Según esta teoría los derechos fundamentales   tienen (i) un núcleo o contenido básico que no puede ser limitado por las   mayorías políticas ni desconocido en ningún caso, ni siquiera cuando un derecho   fundamental colisiona con otro de la misma naturaleza o con otro principio   constitucional, y (ii) un contenido adyacente objeto de   regulación. […]”. Los criterios fueron finalmente   resumidos por la Corte Constitucional en aquella oportunidad en los siguientes   términos: “En consecuencia, y de conformidad con los   criterios desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través de   una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental   definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que   consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el   núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la   materia de manera integral, estructural y completa la regulación del derecho,   (iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v) que   refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los   derechos.” En cuanto a este último criterio (las   situaciones importantes de los derechos), es importante sea aplicado de forma   estricta y rigurosa, pues un uso laxo o flexible respecto a qué puede ser   considerado importante, implicaría que toda la legislación sobre menores fuera   de carácter estatutario (las leyes de adopción, el código de la infancia, etc.)   o la mayoría de las normas civiles acerca de la familia. El punto de partida de   la jurisprudencia constitucional no se puede olvidar: una interpretación   ampliada y general de la reserva de ley estatutaria, tiene el efecto perverso de   reducir el ámbito de discusión democrática ordinaria. Tal lectura de la   Constitución llevaría a que las leyes estatutarias no sean excepcionales, sino   generales y rutinarias. En otras palabras, una interpretación ampliada y   flexible de la reserva de ley estatutaria implicaría que éstas pasarían a ser   las leyes ordinarias, mientras que las leyes ordinarias pasarían a ser   extraordinarias, como esperó que fueran la leyes estatutarias el Constituyente   de 1991.    

ESTATUTO DE LA   OPOSICION CONTENIDA EN ARTICULO 112 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No todos los   aspectos contenidos en dicho artículo tienen que ser tramitados por Ley   Estatutaria/ESTATUTO DE LA OPOSICION-Regulación/PROTECCION   DE LOS DERECHOS DE LAS MINORIAS POLITICAS EN OPOSICION-Contenido y alcance    

PROHIBICION   CONSTITUCIONAL A LAS SUPLENCIAS-Evolución    

PROHIBICION DE   SUPLENCIAS Y REGIMEN CONSTITUCIONAL DE REEMPLAZOS EN CORPORACIONES DE ELECCION   POPULAR-Elementos básicos/REGIMEN DE SUPLENCIAS-Contenido     

RESTRICCION A   FALTAS TEMPORALES-Interpretación   armónica y razonable    

LICENCIA   TEMPORAL NO REMUNERADA PARA CONCEJALES-Alcance   normativo    

REEMPLAZO DE   MUJERES EN LICENCIA DE MATERNIDAD QUE SON MIEMBROS DE ELECCION POPULAR-Violación de prohibición constitucional   de reemplazo por faltas temporales/VIOLACIONES EVIDENTES A LA CONSTITUCION   POLITICA-Jurisprudencia constitucional    

Referencia: expediente D-9585    

Demandante:    

Wilmar Quintero   Bohórquez    

Acción de   inconstitucionalidad contra los artículos 22, 24 y 29,   parciales, de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para   modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.     

Magistrada ponente    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Bogotá, D.C.,   dieciséis (16) de octubre de dos   mil trece (2013)    

La Sala Plena   de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales   y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,   ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de   la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 13    de marzo de 2012, el ciudadano Wilmar Quintero Bohórquez presentó acción  de inconstitucionalidad contra los   artículos 22, 24 y 29, parcialmente, de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se   dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los   municipios”. La demanda   fue repartida y admitida para su conocimiento por la Sala Plena, mediante auto   de 11 de abril de 2013.    

II. NORMA   DEMANDADA    

A continuación se   transcribe el texto de la norma acusada, resaltando los apartes demandados por   el accionante.    

Ley 1551 de 2012    

“por la cual se dictan normas para   modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”    

 […]    

Capítulo IV    

Artículo 22. Sustitúyase el inciso 2o del artículo 28 de la Ley 136 de 1994,   así:    

El o los   partidos que se declaren en oposición al alcalde, tendrán participación en la   primera vicepresidencia del Concejo.    

Artículo 24. Licencia. Los Concejales podrán solicitar ante la Mesa   Directiva, Licencia Temporal no Remunerada en el ejercicio de sus funciones, que   en ningún caso podrá ser inferior a tres (3) meses. Concedida ésta, el   concejal no podrá ser reemplazado. Exceptúense de esta prohibición las   licencias de maternidad y paternidad.    

En caso de ser   concedida la Licencia Temporal, el Presidente de la Corporación no permitirá que   ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo candidatos no   elegidos, salvo en el caso de las mujeres que hagan uso de la licencia de   maternidad.    

Parágrafo 1o. Licencia de maternidad. Las Concejalas tendrán derecho a   percibir honorarios por las sesiones que se realicen durante su licencia de   maternidad, entendiéndose como justificable su inasistencia.    

Parágrafo 2o. Las mujeres elegidas Concejalas que pertenezcan al   Programa Familias en Acción, no estarán impedidas para continuar como   beneficiarias en dicho Programa.    

 […]    

Capítulo V    

Alcaldes    

ARTÍCULO 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual   quedará así:    

Artículo 91.   Funciones. Los   alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las   ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la   República o gobernador respectivo.    

Además de las   funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:    

[…]    

a) En relación   con el Concejo:    

 […]    

b) En relación   con el orden público:    

 […]    

c) En relación   con la Nación, al departamento y a las autoridades jurisdiccionales:    

 […]    

d) En relación   con la Administración Municipal:    

 […]    

e) Con relación   a la Ciudadanía:    

 […]    

f) Con relación   con la Prosperidad Integral de su región:    

 […]    

g) Incorporar   dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya   recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de   las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y   adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los   correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales   de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el   régimen presupuestal.    

Una vez el   ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro   de los diez (10) días siguientes.”[1]    

III. DEMANDA    

Ricardo Barroso Álvarez presentó   acción  de inconstitucionalidad contra los   artículos 22, 24 y 29, parcialmente, de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se   dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los   municipios”, por considerar que violan los   artículos 112, 134 y 345 de la Constitución Política, respectivamente, en los   términos que se exponen a continuación.    

1. El demandante considera que el legislador   no podía por medio de una ley ordinaria establecer cuál es la participación a la   que tienen derecho las minorías en las Mesas Directivas de las Corporaciones   Públicas, porque, de acuerdo con el artículo 112 constitucional, tales reglas   deben fijarse en una ley estatutaria, no ordinaria. Dice la demanda,    

“El artículo 112   superior, modificado por el artículo 5 del acto legislativo 01 de 2003, en su   último inciso dispone que la participación de las minorías en las Mesas   Directivas de las Corporaciones Públicas de elección popular, como son los   Concejos, se reglamentará íntegramente mediante ley estatutaria, para cuya   aprobación, modificación o derogación se requiere, según lo dispone el artículo   153 ibídem, la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de la República,   que su aprobación se efectúe dentro de una sola legislatura y se someta a la   exequibilidad del proyecto de ley aprobado; requisitos que no cumple la Ley 1551   de 2012, por lo que sus mandatos referentes a la participación de los partidos   de oposición en las mesas directivas de los concejos, son incompatibles con el   inciso final del artículo 112 de la Constitución Política.  ||  Ha de   atenderse a lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil que preceptúa que ‘cuando   el sentido de la ley sea claro no se desatenderá su tenor literal a pretexto de   consultar su espíritu …’; el mandato del constituyente incorporado dentro   del artículo 112 de la Constitución es expreso en el sentido de que el   legislador en una ley estatutaria regulará íntegramente la materia.     

Sin embargo, la Ley 1551   de 2012 ‘Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios’, siendo una ley ordinaria, reguló en el   artículo 22 la participación de las minorías o de los partidos de oposición en   las Mesas Directivas de los Concejos, sin tener en cuenta el legislador que   dicha regulación debió tramitarse mediante una ley estatutaria.  ||    Es decir, si bien es plausible que se garantice la participación de los partidos   de oposición en las Mesas Directivas de los Concejos, ha de atenerse el   legislador a lo dispuesto por el Constituyente respecto a esa materia. Teniendo   en cuenta que el legislador mediante una ley ordinaria reguló esta materia que   por mandato del constituyente es reserva íntegramente de ley estatutaria, ha de   declararse inconstitucional la norma acusada.”     

“Por regla general y   expreso mandato del artículo 134 de la Constitución P olítica, modificado por el   artículo 6 del Acto Legislativo 01 de 2009, los miembros de las Corporaciones   Públicas de Elección Popular NO tendrán suplentes, estableciendo la citada norma   de manera puntual los caos excepcionales en los que un Congresista, Diputado,   Concejal o Edil puede ser reemplazado.  ||  Esta misma norma superior   dispuso que en las Corporaciones Públicas de Elección Popular, por regla   general, no habrán faltas temporales, estableciendo como única excepción la   ausencia generada como consecuencia de una licencia de maternidad, y   seguidamente es expreso el mandato del constituyente al indicar que las ‘faltas   temporales no darán lugar a reemplazos’.    

Pese a lo anterior, el   legislador, contrariando lo dispuesto en la norma constitucional, decidió   aprobar el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, creando una nueva falta temporal   para los Concejales mediante el establecimiento de la figura de la licencia   temporal no remunerada, figura que fue eliminada por el artículo 10 del Acto   legislativo 01 de 2009 que modificó el artículo 261 de la Constitución, único   precedente normativo y constitucional que establecía la posibilidad de la   licencia temporal no remunerada para los Concejales, servidores públicos que no   tienen la calidad de empleados públicos.  ||  El artículo 134   constitucional no autoriza al legislador para que mediante una ley ordinaria   establezca nuevas excepciones o faltas temporales para los concejales distintas   a la originada por la licencia de maternidad de que pueden gozar las mujeres que   integren estas Corporaciones en virtud de la misma disposición.    

Por su parte, el mismo   artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 establece que la ausencia originada por las   mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad o los hombres que hagan uso   de la licencia de paternidad podrá ser reemplazada por candidatos no elegidos,   cuando de manera expresa el canon constitucional invocado dispuso que las ‘faltas   temporales no darán lugar a reemplazos’.  ||  El hecho de que el   artículo 134 de la Carta Política acepte que excepcionalmente la licencia de   maternidad da origen a una falta temporal, ello no significa que pueda   entenderse que su ausencia puede ser suplida por un candidato no elegido pues el   mismo constituyente estableció como regla la no suplencia y dispuso puntualmente   los casos excepcionales en que puede ser reemplazado el miembro de una   Corporación Pública, sin que se autorizara el legislador para establecer nuevas   excepciones.”    

3. Finalmente, en relación con el artículo   29 de la ley, que faculta a los alcaldes para incorporar dentro del presupuesto   municipal, mediante decreto los recursos que haya recibido el tesorero municipal   por cofinanciación de proyectos, el demandante anota que es:  “[…] inconstitucional que una facultad que fue atribuida por el   constituyente de manera exclusiva a los Concejos municipales para adicionar el   presupuesto de rentas y gastos aprobado mediante Acuerdo, sea otorgada por el   legislador a los Alcaldes municipales para que estos mediante decreto puedan   realizar dichas adiciones.” Dice al respecto,    

“[…] la Constitución   exige que sea el Concejo, en este caso, quien decrete y autorice cómo se deben   invertir los dineros del erario público del Municipio, lo cual explica la   llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos,   aspecto sobre el cual se ha pronunciado en varias oportunidades la Corte   Constitucional y según la cual, las apropiaciones efectuadas en este caso por el   Concejo Municipal a través del Acuerdo de Presupuesto, son autorizaciones que   limitan la posibilidad de gasto gubernamental ya que éste no puede modificar el   presupuesto, pues tal atribución, se repite, corresponde por mandato   constitucional al Concejo y en consecuencia no puede el Legislador atribuir o   entregar dicha facultad al Alcalde.  ||  El artículo 29 de la Ley 1551 de   2012 adicionó al literal g) al artículo 91 de la Ley 136 de 1994 y mediante ese   literal dispuso que el Alcalde Municipal tendrá como función adicionar por   decreto al presupuesto general del municipio, aprobado mediante Acuerdo   Municipal, los recurso que haya recibido como cofinanciación de proyectos   provenientes de cualquier orden, violando de esta manera la facultad expresa que   en materia presupuestal le entregó el constituyente a los Concejos Municipales.    

Una adición o una   incorporación adicional de recursos al presupuesto aprobado por el Concejo   significa un incremento de las rentas (ingresos) y las apropiaciones (gastos)   inicialmente aprobadas por el Concejo Municipal, es por esta simple razón que el   Constituyente optó por entregar exclusivamente al Concejo Municipal, en el caso   de los municipios, la facultad de adicionar o trasladar el presupuesto, pues el   Concejo, como representante del pueblo, debe conocer que recursos adicionales   ingresaron al municipio a los inicialmente proyectados en el acuerdo de   presupuesto, para así mismo establecer cómo va a ser la asignación y/o   distribución de esos recursos según la destinación con que ingresaron,   priorizando en todo caso la inversión social con miras a cumplir las metas del   Plan Municipal de Desarrollo.”    

IV. INTERVENCIONES    

1. Federación Colombiana de Municipios    

El Director Ejecutivo de la Federación   Colombiana de Municipios, participó en el proceso de la referencia, para exponer   sus consideraciones sobre los cargos presentados por la demanda.    

1.1. En primer lugar, la intervención   manifiesta compartir íntegramente el argumento de la demanda en contra del   artículo 22 de la Ley 1551 de 2012. Resalta de la norma, las dificultades para   su aplicación en un régimen no parlamentario. Se dice al respecto,    

“Lo primero que llama la   atención es que la norma parece concebida para un régimen parlamentario puro, en   el cual es de presumir que la mayoría del concejo y el alcalde están en   una misma orilla, mientras que en el caso colombiano las cosas no son de ese   modo, bien puede ocurrir que la mayoría de los concejales estén en oposición al   Alcalde, caso en el cual se generaría el absurdo de que ocuparían no sólo la   Presidencia sino también la primera vicepresidencia del cabildo.  ||    Adicionalmente, como puede verse, lo que la Ley 1551 hace es modificar el   artículo 28 de la Ley 136 de 1994”.    

Mencionó además, que el Consejo de Estado,   había determinado previamente inaplicar ese artículo 28, por ser   contrario a la Constitución.[2]   De acuerdo con esa decisión judicial, se sostiene, la norma aplicable no asigna   vicepresidencia alguna sino que dispone que los partidos y movimientos   minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las Mesas   Directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.    

1.2. Considera que la segunda de las normas   acusadas, el artículo 24 de la Ley 1551, debe ser declarado inconstitucional por   las razones indicadas en la demanda, las cuales, a su parecer, encuentran   respaldo en la jurisprudencia contencioso administrativa. Dejando a salvo la   protección a la licencia de maternidad, que no tienen ninguna discusión, las   suplencias están totalmente proscritas del orden constitucional vigente.    

1.3. Finalmente, con relación al artículo 29   de la Ley 1551 de 2012, la Federación considera que la norma no desconoce la   Constitución Política. De hecho, advierte que el demandante presenta un cargo de   inconstitucionalidad que parte de una suposición errada sobre el funcionamiento   del derecho positivo vigente. Sostiene al respecto; “nos parece que en este   caso el accionante parte de una presunción errónea, como es que la autorización   para incorporar recursos que se hayan recibido a título de cofinanciación de   otras entidades supone una modificación  del presupuesto aprobado por el   Concejo.  ||  Es que la legalidad se predica no sólo del gasto   sino también del ingreso, a la luz del artículo 345 de la Constitución que habla   de ‘ingresos legalmente autorizados’. Es decir, que si en el presupuesto no   estuviera previsto el ingreso por vía de cofinanciación el Alcalde ni siquiera   podría recibirlo, por tanto tampoco incorporarlo.  ||  Pero si   en el presupuesto está contemplado el posible ingreso de partidas de   cofinanciación por parte de autoridades nacionales o departamentales, o bien de   cooperación internacional, el Alcalde podrá celebrar el convenio o adelantar las   gestiones necesarias para el recibo, teniendo como referente el rubro   presupuestal respectivo al cual se llevarán, y por tanto podrá así mismo   proceder a la respectiva incorporación”.    

2. Ministerio del Interior    

El Ministerio del Interior intervino en el   proceso de la referencia, mediante apoderado, para defender la   constitucionalidad de las dos primeras normas acusadas por la demanda (los   artículos 22 y 24 de la Ley 1551 de 2012) y solicitar la inhibición en cuanto a   la última (artículo 29 de la misma Ley). Con relación a esta cuestión, se afirma   que la demanda no presenta un cargo de constitucionalidad que se dirija contra   una norma existente, sino simplemente contra una regla supuesta. Dice al   respecto: “[…] el accionante presenta una argumentación que no sustenta   materialmente el concepto de la violación de la norma superior […] toda   vez que con base en una apreciación meramente subjetiva, como lo es considerar   que ‘una adición o una incorporación adicional de recursos al presupuesto   aprobado por el Concejo significa un incremento de las rentas (ingresos) y las   apropiaciones (gastos)’, se afirma que ‘el constituyente optó por   entregar exclusivamente al Concejo Municipal la facultad de adicionar o   trasladar el presupuesto, pues, como representante del pueblo, debe conocer qué   recursos adicionales ingresaron […] para así mismo establecer cómo va a ser la   asignación y/o distribución de esos recursos’, cuando esto es una deducción   hecha por el actor respecto de la proposición jurídica real y existente de la   norma superior aludida, la cual se limita a prohibir hacerse algún gasto   público, a nivel municipal, que no haya sido decretado por los concejos   municipales.”    

2.1. La primera de las normas acusadas   (artículo 22) referente a la participación de la oposición en las mesas   directivas, debe ser declarada constitucional puesto que no contraviene la   reserva de ley estatutaria. Para el Ministerio, la reglamentación a la que hace   referencia el artículo 112 de la Constitución Política (el estatuto de la   oposición) existe actualmente en el ordenamiento. Dice al respecto: “Tal   reglamentación mediante ley estatutaria existe en el ordenamiento jurídico   colombiano, en tanto la Ley Estatutaria 130 de 1994, en sus artículos 32, 33,   34, 35, 36, 50 y 51, reglamentó la materia con satisfactorio control previo de   constitucionalidad, mediante la sentencia C-089 de 1994, la cual los declaró   exequibles.”  La disposición objeto de revisión, a su parecer, “[…]   no pretende de ninguna forma regular de manera completa el Régimen de la   Oposición, lo cual implica, a la luz de la Constitución […], que se surta   el trámite de una Ley Estatutaria para tal fin, la cual existe, sino que trae   una disposición conforme a la filosofía de la Constitución para materializar la   participación de la oposición en la mesa directiva de la Concejos, facultad   legislativa pertinente en esta ley que tiene por objeto modernizar la normativa   relacionada con el régimen municipal, en el cual, en palabras de la Corte   Constitucional, ‘las prácticas democráticas y, por esta vía, del ejercicio   del derecho a la crítica política, se extiende al ámbito de las entidades   territoriales’.  ||  […] si contrario al anterior argumento se   pensare que toda implicación, por particular y específica que sea, como lo es,   en el presente asunto, la forma de participación de la Oposición en la Mesa   Directiva de los Concejos Municipales, debe ser regulado por una Ley   Estatutaria, pues es materia de ésta, entre otras, el Estatuto de la Oposición;   entonces, la Ley Ordinaria se tendría que ver reducida en su ámbito de contenido   y dejaría de ser el tipo de Ley que regule la generalidad y especificidad de los   temas de interés jurídico, en ejercicio de la denominada cláusula general de   competencia de la cual goza el legislador. […].”    

2.2. Para el Ministerio del Interior, la   segunda de las normas acusadas, el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, debe ser   declarado exequible por cuanto tampoco viola la Constitución. Partiendo de la   regla constitucional general, introduce una excepción que proteja el derecho a   la igualdad de las personas que hacen parte de los concejos municipales. Dice al   respecto la intervención: “[…] en el caso del artículo 24 demandado se tiene que   el mismo legislador cumple con el mandato constitucional del artículo 134   superior, pues deja en claro que, en el caso de las licencias temporales que   impliquen licencia no remunerada no habrá lugar a reemplazo:   ‘concedida ésta, el concejal no podrá ser reemplazado.’  ||  Ahora   bien, el demandante omite en su argumentación que el legislador está llamado a   la defensa de los derechos fundamentales que la Constitución reconoce a los   trabajadores, tanto privados como públicos, y que debe hacer efectivo el sagrado   principio de igualdad material, los cuales deben ser interpretados en forma   sistemática con el contenido orgánico y funcional de la Constitución.    ||  Ha sido precisamente la Corte Constitucional, la que […] ha   defendido el derecho inalienable de los servidores y funcionarios públicos a   gozar de la posibilidad de solicitar licencias no remuneradas. En efecto, en   reciente fallo, sentencia C-546 de 2011 ratificó la constitucionalidad de las   licencias no remuneradas para funcionarios de la rama judicial que ya habían   sido declarados exequibles en sentencia C-037 de 1996.  ||   Sería absurdo que el Constituyente y el legislador, para el caso de los   cargos de elección popular, prohibiera que los elegidos pudiesen usar su derecho   a pedir una licencia no remunerada para el ejercicio de sus derechos   individuales, tales como el desarrollo de su libre personalidad, el derecho a la   educación o sortear una situación de calamidad familiar gracias a esta figura,   sin que les implique renunciar al cargo.”    

2.3. Por último, la intervención insiste en   la impertinencia del cargo presentado en contra de tercera y última disposición   legal acusada (el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012). Sostiene al respecto: “Si   bien es competencia del respectivo Concejo Municipal la aprobación del   presupuesto de rentas y gastos, en este caso no se trata de una adición como   pretende hacerlo ver el demandante, sino de una mera incorporación contable en   el presupuesto, pues se trata de recursos cuya naturaleza y destinación está ya   definida y decretada por el Congreso Nacional en el Presupuesto General de la   Nación o por las Asambleas Departamentales, cumpliéndose de este modo el   artículo 345 superior.  ||  […] la norma demandada se refiere a   la incorporación contable de recursos de cofinanciación de entidades nacionales   y departamentales, los cuales previamente se encuentran decretados por el   legislador o por la asamblea departamental, como se ha anotado; asimismo, cuando   se trata de transferencias de organismos de cooperación internacional su   destinación se encuentra plenamente definida por estos organismos en convenios   previos de cofinanciación de proyectos especiales firmados por el municipio y   sólo se transfieren al municipio para que este los ejecute en proyectos cuyo   presupuesto ya está estimado y definido por el municipio, por lo que la norma   demandada sólo busca que dichos recursos sean contabilizados, sólo para   registrar la estimación de su cuantía, al ser incorporados al Presupuesto   mediante decreto, sin que por ello se afecte la aludida norma constitucional.”    

3. Intervención del Ministerio de   Hacienda    

Mediante apoderado, el Ministerio de   Hacienda participó en el proceso de la referencia, para defender la   constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 22 y 24. En   relación con el artículo 29, literal g), de la Ley 1551 de 2012 sostiene que la   Corte debería inhibirse de hacer algún pronunciamiento, puesto que en ningún   caso la norma vulnera o sustituye lo dispuesto en el artículo 345 de   Constitución. Se agrega que el cargo acusa de inexequible una regla supuesta por   el accionante, no una regla que realmente exista en el ordenamiento jurídico   vigente, además de incurrir en otras falencias.[3]    

3.1. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda   solicita que, en caso de que la Corte se decida pronunciarse de fondo, resuelva   que la norma acusada no viola el artículo 345 de la Constitución por las razones   invocadas. La intervención funda su análisis en el concepto de gasto público.   Señala que “[… el] presupuesto es un mecanismo de racionalización de la   actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política   económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica la Carta ordene que   el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo. Pero el   presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control de las   sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y   una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en   materia de gastos, el Congreso debe autorizar como se debe invertir los dineros   del erario público. Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva del   presupuesto en materia de gastos, según las apropiaciones efectuadas por el   Congreso por medio de ley son autorizaciones legislativas limitativas de la   posibilidad de gasto gubernamental.”  El Ministerio menciona además   que, “[…] de lo expuesto, se deduce de manera clara que mientras el artículo   345 de la Constitución Política establece la prohibición de hacer algún gasto    público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas o los concejos   (contenidos propios del componente gasto del presupuesto), la norma demandada   nos remite al termino de incorporar (propio del componente ingresos) el cual es   totalmente opuesto por su naturaleza al contenido del artículo 345 de la   Constitución”.    

3.2. De esta forma el Ministerio refiere   como el legislador en el ejercicio del amplio poder de configuración que le   otorgan los artículos 150 y 151 de la Constitución Política, establece una nueva   herramienta para la ejecución de recursos de cofinanciación provenientes de las   entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional en aras de   agilizar y hacer más eficientes el proceso de ejecución de este tipo de   recursos, “razón por la cual no se puede considerar vulnerada la Carta   Fundamental.”    

4. Departamento Administrativo de la   Función Pública    

Mediante apoderada, el Departamento   Administrativo de la Función Pública participó en el proceso de la referencia   para defender la constitucionalidad de los apartes normativos acusados [22, 24   (parcial) y 29 literal (g) de la Ley 1551 de 2012] y demostrar que no existe   trasgresión del texto constitucional.    

4.1. Frente al cargo presentado por el actor   sobre el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, el Departamento de la Función   Pública afirma que es necesario hacer referencia a la sentencia C-122 de 2011,   en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de   algunos apartes de la Ley 5ª de 1992 y estudió detalladamente la interpretación   del inciso segundo del artículo 112 de la Constitución, sobre la participación   de las minorías en los cuerpos colegiados. Además de hacer una interpretación   histórica del artículo 112 Constitucional, resalta la intervención, la Corte   diferenció los términos de partidos o movimientos políticos minoritarios y   partidos o movimientos de oposición. Por lo cual, se advierte que está claro que   los conceptos de oposición y minoría no son equivalentes. Se ha de considerar   que la oposición se refiere a los grupos políticos que hacen el contrapeso al   estamento gubernamental y que ejercen permanentemente control y contradicción a   las iniciativas del Gobierno. Por lo cual, señala que la participación de los   partidos y movimientos minoritarios deberá tramitarse por Ley Estatutaria, no   los de oposición, razón que explica porque no era necesario dar tramité por la   ley estatutaria al artículo 22 de la Ley 1551.    

4.2. Con relación a la segunda de las   normas, el Departamento de la Función Pública consideró que esta no es contraria   a la Constitución, por cuanto las licencias temporales no han sido derogadas.   Para el Departamento “[…] es menester informar que la reforma hecha a la   Constitución Política por el Acto Legislativo 01 de 2009 que reguló lo que se   refiere a las faltas temporales y absolutas, se reglamentó a través de la Ley   136 de 1994, […] por medio de la cual se incluyen las causas que   constituyen las faltas absolutas y las faltas temporales.  ||    De lo anterior, se infiere lo siguiente: si bien es cierto el Acto Legislativo   01 de 2009 eliminó las mencionadas faltas, también es cierto que no derogó la   regulación dada a la Ley 136 de 1994, sobre falta temporales, las cuales como   causales justificadas de inasistencia de los concejales a las sesiones del   Concejo, siguen teniendo fundamento constitucional en el artículo 293 de la   Carta Política. Además el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, cumple con el   mandato constitucional del artículo 134 de la Constitución Política, toda vez   que establece que en los eventos justificados a la inasistencia de los   concejales no darán lugar a reemplazos, excepto cuando se trate de faltas   temporales por licencia de maternidad.  ||  Igualmente, sería   contrario a los derechos humanos afirmar que, por una falta temporal como   ausentarse por calamidad doméstica, incapacidad o cualquier otro tipo de razones   o eventos que se dan por el simple hecho de ser personas y que existen incluso   mucho antes de la expedición del mencionado acto legislativo, mal podría el   actor negarle a los concejales derechos adquiridos y reconocidos que no pueden   desaparecer de la realidad.”    

4.3. Finalmente con relación al artículo 29,   literal (g) de la Ley 1551 de 2012, el Departamento de la Función Pública   sostiene que la norma es claramente constitucional, puesto que no tiene el   contenido ni el efecto que supuestamente le otorga la demanda. Dice al respecto:   “[…] la facultad que tiene el Alcalde es para que mediante decreto incorpore   al presupuesto municipal, los recursos que haya recibido el tesoro municipal, la   ley ha sido clara toda vez que no le está otorgando la facultad para hacer o   realizar algún tipo de gasto público. […] el artículo demandado no es   oponible a la Constitución toda vez que el artículo 345 superior estableció que   para efectuar el gasto público este debe señalarse en decreto proferido por el   Concejo Municipal.”    

5. Universidad Libre de Bogotá, Facultad   de Derecho    

El Observatorio de Intervención Ciudadana   Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá,[4]  participó en el proceso de la referencia apoyando, en términos generales, las   solicitudes de declaración de inexequibilidad de las normas acusadas.    

5.1.  Frente al artículo 22 de Ley    1551 de 2012, el interviniente manifiesta que de acuerdo con el señalamiento del   artículo 112 constitucional y lo manifestado por el demandante, dicha   disposición constitucional debe ser reglamentada mediante ley estatutaria,   encontrando además diferencias entre los artículos mencionados, ya que la   Constitución habla de partidos minoritarios, mientras que el artículo 22 de la   ley 1551, se refiere a partidos que se declaran en oposición. En criterio de la   intervención, “[…] por tratarse de la regulación de derechos fundamentales,   aunado al hecho de indicar expresamente que el régimen de los partidos  y   movimientos en oposición y la participación de los partidos minoritarios en las   mesas directivas de las corporaciones de elección popular, deben ser   reglamentadas mediante una ley estatutaria, es claro que la disposición   demandada es inconstitucional.”    

5.2. Con relación al artículo 24 de la ley   1551 de 2012 la intervención sostiene que esta “genera una contradicción,   pues mientras dice que no habrá faltas temporales, más adelante indica que las   faltas temporales no darán lugar a reemplazos”. Esta disposición, según la   actuación ciudadana, pretende la eliminación de los suplentes y la prohibición   de que en caso de faltas temporales fueran llamados a ocupar esa vacante quienes   seguían en orden sucesivo y ascendiente, no así la posibilidad de solicitar   licencias, sin que en ningún momento pueda ser reemplazado el titular de la   curul en la corporación de elección popular, por lo que considera que el aparte   “los Concejales podrán solicitar ante la mesa directiva” resulta   constitucional. Con relación a la expresión “licencia temporal no remunerada   en el ejercicio de sus funciones, que en ningún caso podrá ser inferior a tres   (3) meses”, del artículo 24 de la ley examinada, menciona el interviniente   que “la Constitución no establece ningún tipo de límite temporal,   aspecto que consideramos que es contrario a la Constitución, al imponer   un límite que no está establecido en la norma superior, pudiendo entonces   solicitar licencias por un periodo inferior al indicado en la ley.”(Subraya   fuera de texto). Por último, respecto de los apartes del inciso segundo del   artículo 24 demandado [“en caso de ser concedida la licencia temporal, el   Presidente de la corporación  no permitirá que ingresen al Concejo o se   posesionen a título de reemplazo candidatos no elegidos, salvo en el caso de   las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad”], estima que   dicha disposición en los apartes subrayados es inexequible, ya que si bien la   Constitución estableció el derecho a solicitar licencia de maternidad, en   ninguno de sus apartes autorizó la posibilidad de ingreso a las corporaciones   candidatos no elegidos. Por tanto, concluye, le asiste razón de   inconstitucionalidad al demandante.    

5.3. En relación con el tercero y último   artículo demandado (parcialmente; 29 literal [g]), consideran los intervinientes   que no es contrario a la disposición constitucional del artículo 345 de la carta   política, pues su último inciso establece que “tampoco podrán hacerse ningún   gasto último público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas,   o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a   objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.  Sin embargo, afirma el interviniente, “la norma que nos ocupa no hace   referencia al gasto, ni trasferencia de créditos, sino de la incorporación al   presupuesto municipal, norma que ya estaba prevista  en la ley 136 de 1994   y regulado en Decreto 111 de 1996, ante lo cual consideramos que no es contrario   a la Constitución, por violación del artículo 345 de carta.”    

6. Intervención ciudadana    

1. Frente a la expresión “los Concejales   podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no remunerada en el   ejercicio de sus funciones”, resalta que es evidente la facultad limitada   que tenia el legislador para reglamentar el tema de las “faltas temporales”   de los concejales en la ley 1551 de 2012, teniendo en cuenta que el artículo 134   de la Constitución Política de 1991, modificado por el artículo 6° del Acto   legislativo 01 de 2009, establece que “no habrá faltas temporales”   en una corporación pública de elección popular, salvo para las mujeres por razón   de la licencia de maternidad. Así el interviniente dice que  “otra   situación notable en la que el legislador del 2012 se excede y le asiste   razón al demandante, es lo relacionado con la prohibición constitucional que el   mismo artículo 134 superior establece al indicar que la faltas temporales   no darán lugar a reemplazos, no obstante el legislador, desconociendo el mandato   constitucional, establece una licencia temporal no remunerada, y peor aun, con   un termino que en ningún caso podrá ser inferior a tres(3) meses”,   razón por la cual reitera la inconstitucionalidad del cargo específico.    

2. En segundo lugar, considera que la Corte   Constitucional debe pronunciarse de manera amplia con relación al artículo 24 de   la Ley 1551 de 2012, a pesar de haber sido demandado parcialmente.[5] La propia   jurisprudencia ha explicado el origen y la justificación de la licencia de   paternidad,[6] que lleva a   concluir al demandante lo siguiente: “[…] En este caso la exclusión la crea   no el legislador sino la misma Carta Política, al establecer ausencias   temporales solo a mujeres por razón de  licencia de maternidad, dejando por   fuera del precepto a hombres que conforman las Corporaciones Públicas y que   tienen derecho a disfrutar de su licencia de paternidad, y como consecuencia de   ello, faltar temporalmente a la Corporación Pública de la que es miembro,   distinto a lo ocurrido en el examen de constitucionalidad que originó la   Sentencia C 383 de 2012, en donde se extendió  a todos los padres en   condiciones de igualdad, sin importar vínculo legal o jurídico, porque era   limitado a ‘esposos y compañeros permanentes’.” Así, el interviniente   considera que si bien el texto constitucional no hace mención de las ausencias   temporales cuando el miembro de la corporación pública disfruta de licencia de   paternidad, resulta admisible y aceptable constitucionalmente que dicha   prerrogativa sea aplicada a hombres. En este sentido, no podría retirarse del   ordenamiento jurídico una norma que extiende el disfrute de la licencia de   paternidad a hombres que conforman las corporaciones públicas, así como   ausentarse temporalmente, el disfrute de ese derecho en virtud de la igualdad   consagrada en el artículo 13 constitucional.    

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE   LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación,   mediante el concepto N° 5580 del 5 de junio de 2013, participó en el proceso de   la referencia para solicitar a la Corte Constitucional  (i) que declare   inexequibles los artículos 22 y 24 de la Ley 1551 de 2012,  (ii) exequible   condicionalmente el artículo 29, literal (g) de la misma Ley y  (iii) que   exhorte al Congreso de la República para que expida el Estatuto de la Oposición.    

1. Luego de establecer que la Corte   Constitucional es competente para conocer de la demanda en contra del artículo   22 de la Ley 1551 y de verificar que a la Ley 1551 de 2012 no se le dio el   trámite de ley estatutaria, la Procuraduría entró a determinar por qué considera   que el contenido de la norma en mención es propio de este tipo de leyes y, por   tanto, sí ha debido ser tramitada como estatutaria.      

“si bien el derecho de participación de los partidos y   movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos   colegiados de elección popular puede regularse mediante leyes diferentes a las   estatutarias, tal derecho no puede ser desconocido por las leyes que regulen   dicha participación, por ser un mandato expreso constitucional que adquiere el   rango de derecho fundamental político como extensión del derecho fundamental   político a ser elegido, y de su homólogo a la igualdad real y efectiva mediante   la adopción, en este caso legal, de medidas en favor de grupos discriminados o   marginados.  ||  En el caso concreto, se tiene que el artículo 22 de   la Ley 1551 de 2012 reguló una participación específica en las mesas directivas   de los concejos municipales, pero NO para garantizar el derecho de los partidos   y movimientos políticos minoritarios en la conformación de dichas mesas   directivas, sino en función de los partidos que se declaren en oposición al   alcalde, lo cual hace que el asunto no pueda ser regulado por leyes diferentes a   las estatutarias, sino que, todo lo contrario, se convierte en un tema que debe   ser regulado por leyes estatutarias, porque así lo ordena expresamente el inciso   final del artículo 112 de la Carta Política, exigiendo al respecto una   regulación integral como estatuto de oposición, y no en forma suelta con temas   que no tienen nada que ver con el ejercicio de la oposición, como ocurre con la   participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas   directivas de los cuerpos colegiados de representación popular, en su condición   de tales y sin importar si se declaran o no en oposición al gobierno.”    

Se alega, además, que se desconoció el   principio de unidad de materia y los derechos de las minorías, cargos que no   fueron presentados por la demanda.[7]    

Sin embargo, el Ministerio Público considera   que sí existe un vacío en cuanto a la protección de los derechos de la   oposición, por lo que solicita a la Corte Constitucional que exhorte al Congreso   de la República para que expida la regulación correspondiente.[8]    

2. El Ministerio Público considera que el   segundo de los cargos, dirigido contra el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012   también es procedente, y la norma debería ser declarada inexequible por cuanto   expresamente contraría el texto constitucional.    

“[El] artículo 134 de la Constitución Política en su   expresión vigente, de manera perentoria e indubitable, establece que los   miembros de las corporaciones públicas de elección popular no tienen suplentes,   y que tampoco opera el concepto de ausencias o faltas temporales aplicable a   ellos, con excepción de la aplicable a las mujeres integrantes de los cuerpos   colegiados de representación popular por razón de la licencia de maternidad,   pero sin que proceda su reemplazo, lo cual se percibe de su texto, […][9] ||    Por tanto, se solicitará declarar contrario al orden superior la regulación   hecha en los dos incisos del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 sobre suplencias   y faltas temporales aplicables a los concejales”    

3. Finalmente, con relación a la tercera de   las normas acusadas, el Ministerio Público solicita en su concepto a la Corte   declarar exequible la norma condicionalmente. A su juicio, dentro del contexto   constitucional vigente “[…] en materia de planeación y presupuesto   aplicable a los proyectos de inversión municipales cofinanciados, plantea dos   situaciones en cuanto a la autoridad competente para incorporar en los   presupuestos municipales los recursos de cofinanciación provenientes de entes   nacionales, departamentales o de cooperación internacional, a partir de lo   regulado en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136, en la forma adicionada   por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.”     

3.1. La primera de las situaciones que se   podría dar, según el Ministerio Público es que “[…] los proyectos de   inversión municipales cofinanciados ya han sido objeto de aprobación por parte   de los concejos, tanto desde el punto de vista de la planeación, como de los   presupuestos anuales”. En tal evento, lo que corresponde es que, “[…]   mediante decreto proferido por el alcalde, los recursos provenientes del ente   cofinanciador se incorporen al presupuesto municipal. A su parecer, esta   solución no desconoce las funciones que la Constitución otorga a los concejos   municipales en materia de aprobación de presupuestos, porque, “[…]   precisamente, el cabildo ya hizo las aprobaciones requeridas de tales proyectos   de inversión, habiendo ejercido sin restricción alguna las competencias que al   respecto le confiere el ordenamiento superior.”    

3.2. El segundo de los eventos que según el   Ministerio Público podría darse es que “el proyecto de inversión   municipal a cofinanciar no ha sido objeto de aprobación por parte del concejo   municipal, tanto desde el punto de vista de la planeación, como de los   presupuestos anuales”. En este segundo caso, se considera   que si habría violación a la Constitución por parte de la norma alegada, pues “la   incorporación presupuestal que llegare a hacer el alcalde, mediante decreto, de   los recursos procedentes del ente cofinanciador, desconocerían la competencia de   los concejos en materia de aprobación de planes de desarrollo y de presupuestos”,   una garantía que a juicio del Ministerio Público es “una expresión   propia de la democracia representativa en lo relacionado con la aprobación del   gasto y el control de mismo”.[10]    

3.3. Por tanto, la Procuraduría solicita a   la Corte que declare constitucional el literal (g) del artículo 91 de la   Ley 136 de 1994, según lo modificado al respecto mediante el artículo 29 de la   Ley 1551 de 2012, bajo el entendido que dicha incorporación presupuestal   únicamente procede cuando los proyectos de inversión municipal cofinanciados   hayan sido previamente aprobados por los concejos en los correspondientes planes   de desarrollo y en los presupuestos anuales.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. Competencia    

De   conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución   Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir   definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de   rango legal, como las acusadas.    

2. Cuestión inicial, inhibición frente al   cargo de inconstitucionalidad en contra del artículo 29, literal g, de la   Ley 1551 de 2012.    

La demanda de la referencia acusa de   inconstitucionales tres artículos de la Ley 1551 de 2012 (dos de ellos   parcialmente). Frente a las dos primeras normas, los artículos 22 y 24 de la   Ley, la demanda presenta cargos que hacen posible su estudio, en sede de   constitucionalidad, por parte de la Sala Plena de esta Corporación. No ocurre lo   mismo con relación al cargo presentado en contra de la tercera norma acusada de   inconstitucional, a saber, el literal g del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.    

2.1. Tal como lo sostienen la Federación   Colombiana de Municipios y los Ministerios del Interior y de Hacienda y Crédito   Público en sus intervenciones, el accionante acusa esta norma legal de   inconstitucional, sobre la base de que tiene un significado y un alcance que en   realidad no tiene. Es decir, la demanda    

no se dirige contra una regla jurídica que   contemple el texto legal acusado, sino contra una regla que, según la   interpretación del demandante, se sigue del texto acusado.    

2.2. El texto del artículo parcialmente   acusado [literal g)] establece que una de las funciones que tendrá el   Alcalde es la de ‘incorporar’ dentro del presupuesto municipal, mediante   decreto, los recursos que hubiese recibido el tesoro municipal  (i) bien como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades   nacionales o departamentales, o  (ii) de cooperación internacional. La   norma establece que el Alcalde, además de ‘incorporar’ dichos recursos   deberá ‘adelantar su respectiva ejecución’ advirtiendo expresamente que   estos han de ser ‘[…] ejecutados en los términos previstos por el régimen   presupuestal”.     

2.3. El demandante resalta que la   Constitución establece categóricamente la siguiente prohibición: “[no] podrá   hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las   asambleas departamentales, o por los concejos distritales municipales […]”   (art. 345, CP). A continuación, la demanda insiste una y otra vez en que una   norma legal que permite al Alcalde hacer gastos sin que medie la decisión del   Concejo distrital o municipal implica, por tanto, desconocer abierta y   explícitamente la Constitución.    

2.4. No obstante, lo que nunca hace el   demandante es mostrar por qué la regla considerada inconstitucional se encuentra   incluida dentro del texto legal acusado. En otras palabras, nunca muestra por   qué la regla según la cual ‘el Alcalde puede hacer gastos sin que medie la   decisión del Concejo distrital o municipal’ esta contemplada dentro del   texto que constituye el literal (g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. En   la medida que el concepto ‘incorporar dentro del presupuesto’ es   diferente al concepto de ‘hacer un gasto’, es preciso que la   demanda hubiese indicado, en un primer momento, por qué la autorización para   realizar la incorporación aludida, es igual a autorizar ‘un gasto’, sin   que haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los   Concejos distritales o municipales. Esto es especialmente relevante si se tiene   en cuenta que la norma acusada no sólo no exceptúa la aplicación de ninguna   regla de carácter presupuestal (sea esta constitucional, legal o de otro tipo),   sino que expresamente advierte que los recursos que sean incorporados en   ejercicio de esta facultad concedida al Alcalde, deberán ser ‘ejecutados en   los términos previstos por el régimen presupuestal’.    

2.5. La jurisprudencia constitucional ha   reiterado en muchas oportunidades que las razones que contenga una acción   pública de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas,  pertinentes y suficientes,[11]  precisando que “[…] las razones que respaldan los cargos de   inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga   sobre una proposición jurídica real y existente[12] ‘y no   simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’[13].”[14]    En este caso, la regla según la cual los Alcaldes pueden hacer gasto público que   no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos, que sería   claramente contraria a la Constitución, no se encuentra contenida expresamente   en el texto legal acusado (art. 29, literal g, de la Ley 1551 de 2012).   La demanda, adicionalmente, nunca da argumentos o razones que muestren por qué   la regla acusada en cuestión (la autorización al Alcalde para incorporar por   decreto los recursos allí señalados) implica, necesariamente, que se haya   incluido también en el ordenamiento jurídico aquel contenido normativo que se   reprocha por inconstitucional y que iría en contra del artículo 345 de la   Constitución.    

2.6. En conclusión, la Corte Constitucional   se inhibirá de pronunciarse con relación al artículo 29, literal g, de la   Ley 1551 de 2012, por cuanto no es cierto, esto es, no se dirige contra   una regla jurídica contenida en un texto legal, sino contra una regla jurídica   que depende de la lectura e interpretación que el demandante hace de dicho   texto. A continuación, pasa la Sala a analizar los demás cargos presentados por   la demanda.    

La demanda presenta sendos cargos en contra   de los artículos 22 y 24 de la Ley 1551 de 2012. En el primer caso se cuestiona   que el legislador haya regulado un asunto desconociendo el procedimiento   constitucional establecido para tal efecto. En el segundo, se cuestiona que se   haya vuelto a crear dos instituciones que habían quedado proscritas del orden   constitucional vigente. Concretamente, los problemas jurídicos planteados son   las siguientes.    

3.1. Con relación a la primera de las normas   cuestionadas, el problema que la Corte debe absolver es el siguiente: ¿viola el   Congreso de la Republica la reserva de la ley estatutaria (Arts. 152, CP), al   establecer mediante ley ordinaria que los partidos que se declaren en oposición   al Alcalde Municipal, tendrán participación en la vicepresidencia del Concejo   Municipal (Art. 22, Ley 1551), teniendo en cuenta que la Constitución establece   que el estatuto de la oposición, con los parámetros de participación de minorías   en las mesas directivas, se reglamentará, íntegramente, por una ley estatutaria   (art. 112, CP)?    

3.2. Con relación a la segunda de las normas   acusadas (el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012), la Sala advierte que hay dos   problemas jurídicos diferentes que deben ser resueltos.    

3.2.1. El primero de estos dos problemas se   refiere a la prohibición de faltas temporales a personas elegidas popularmente   para cuerpos colegiados así:  ¿viola el Congreso de la República, en su   calidad de legislador, la regla constitucional según la cual ‘no habrá faltas   temporales’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP)   –que el propio Congreso fijó previamente, en su calidad de constituyente   derivado–, al establecer que los ‘concejales’ pueden solicitar ‘Licencia   Temporal no Remunerada’ en el ejercicio de sus funciones, la cual, ‘en   ningún, caso podrá ser inferior a (3) meses’  (artículo 24, Ley 1551 de 2012)?    

3.2.2. El segundo de los problemas   jurídicos, referente a la prohibición de reemplazos temporales, es el siguiente:   ¿viola el Congreso de la República, en su calidad de legislador, la regla   constitucional según la cual ‘las faltas temporales no darán lugar a   reemplazos’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP)   –que el propio Congreso fijó previamente, en su calidad de constituyente   derivado–, al establecer que en los casos en los que sea concedida la licencia   temporal no se permitirá el reemplazo con candidatos no elegidos, ‘salvo en   el caso de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad’ (artículo   24, Ley 1551 de 2012)?    

3.3. En primer lugar la Sala abordará el   problema jurídico presentado contra el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, para   luego abordar los dos problemas jurídicos planteados con relación al artículo 24   de la misma ley.    

4. Una norma cuyo objeto es asegurar el   derecho de participación de los movimientos o partidos de oposición en las mesas   directivas de los concejos no requiere ser aprobada como ley estatutaria    

La respuesta al primer problema jurídico   planteado por la demanda de la referencia es negativa. No incurrió el Congreso   de la República en la violación alegada. Para explicarlo, la Sala hará   referencia a los criterios jurisprudenciales para establecer cuándo el contenido   de una norma es propio de ley estatutaria para, posteriormente mostrar por qué   en el presente caso esto no ocurre.    

4.1. Los criterios para identificar   los contenidos de una ley estatutaria    

4.1.1. La jurisprudencia constitucional ha   señalado que es necesario armonizar el artículo 150 de la Constitución Política   de 1991 con el artículo 152 de la misma. Esto es, el poder del legislador   ordinario (las mayorías simples de una y otra cámara) debe ser armonizado con el   poder del legislador estatutario (las mayorías absolutas de una y otra cámara,   actuando en el tiempo restringido indicado por la Constitución). De lo   contrario, una interpretación literal y amplia del artículo 152 sobre reserva de   ley estatutaria podría vaciar las competencias del legislador ordinario,   limitando así el principio democrático según el cual, en principio, la   legislación es producto de la decisión de las mayorías. Al respecto, la Corte   dijo lo siguiente en la sentencia C-756 de 2008 –en la cual retomó la   jurisprudencia constitucional en la materia–:    

“[…] la jurisprudencia constitucional ha manifestado[15] que la   correcta interpretación del artículo 152, literal a, de la Carta no puede   obedecer a un criterio literal de la misma, sino que debe corresponder a una   adecuada armonización con el artículo 150 superior. […]  a esa conclusión   se llega […] si se tiene en cuenta que la aplicación estricta de la reserva de   ley estatutaria anularía o vaciaría el contenido de la competencia del   legislador ordinario, en tanto que es indudable que, directa o indirectamente,   toda regulación se refiere a un derecho fundamental. Es evidente, por ejemplo,   que los códigos regulan derechos fundamentales, tales como el debido proceso, el   acceso a la justicia, el de defensa, el trabajo y la libertad, entre otros. De   esta forma, la interpretación aislada del artículo 152, literal a) de la Carta   que exija la reserva de ley estatutaria para la regulación de “derechos y   deberes fundamentales de las personas” conduciría al absurdo de dejar sin   sentido la facultad del legislador ordinario para expedir códigos contemplada en   el artículo 150 de la Constitución. Por esta razón, la Corte ha concluido que no   corresponde al legislador estatutario regular el procedimiento para exigir la   verdad, justicia y reparación de los derechos de las víctimas,[16] ni la   reglamentación de la investigación y juzgamiento en materia penal,[17] ni la   restricción del derecho a la circulación de vehículos en ciertas vías urbanas.[18]”[19]    

Para la jurisprudencia, la cuestión central que plantea la   regulación de la ley estatutaria en cuanto a derechos fundamentales, es cómo   preservar la separación de materias ordinarias y estatutarias e impedir que se   restrinjan mínimos de protección de los derechos fundamentales, sin que se dé la   deliberación el mayor consenso que este tipo de decisiones requieren.[20]    

4.1.2. En la aludida sentencia (C-756 de 2008) se recogieron   los criterios jurisprudenciales para la identificación de un contenido   estatutario en los siguientes términos,    

“Así pues, la jurisprudencia de   esta Corporación ha señalado cinco reglas interpretativas que permiten conocer   cuáles son las regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de   ley estatutaria y en que casos corresponde al legislador ordinario establecer   las limitaciones o restricciones del derecho, a saber:    

i) La reserva de ley estatutaria en   materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general   se mantiene a favor del legislador ordinario.    

ii) La regulación   estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el   legislador, sino por su contenido material. […].[21] En   consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por   el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe.    

iii) mediante ley estatutaria se   regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental,[22] de tal forma que si un   derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación   por ley estatutaria.    

iv) las regulaciones integrales de   los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada[23] y,    

v) Los elementos estructurales   esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria[24]. De esta   forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al   legislador ordinario.[25]  Al respecto, la Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los   elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los   mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle   cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos   aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una   petrificación del ordenamiento jurídico”.[26] Pero, incluso, posteriormente,   la Corte  dijo que la reserva de ley estatutaria no sólo se referirá a aspectos   estructurales del derecho fundamental, sino a elementos principales e   importantes del mismo, así:    

“[…] existe un   principio general establecido en nuestra Constitución Política, según el cual   aquellas leyes que traten sobre situaciones principales e importantes de los   derechos fundamentales o sus mecanismos de protección deben ser tramitadas a   través del procedimiento de una ley estatutaria.  Es decir, se presenta una   reserva de ley estatutaria. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta   Corporación ha entendido que el análisis de dicho principio no debe ser radical   por cuanto dejaría vacía la competencia del legislador ordinario ; quien en   muchas ocasiones expide leyes que de una u otra manera vinculan tangencialmente   derechos fundamentales, tratando situaciones no principales y menos importantes   de este tipo de derechos”.[27]  ”.[28]    

4.1.3. Estos criterios de identificación de los contenidos   normativos sometidos a reserva de ley estatutaria han sido retomados   recientemente por la jurisprudencia constitucional de la siguiente manera,    

“El primero […] puede   denominarse como el criterio de la integralidad. En estos términos, la   exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la   pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de los   derechos fundamentales.  Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425   de 1994[29]    y reiterado por pronunciamientos posteriores. […]    

[…] Un segundo criterio   de interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria,   aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el   régimen de los derechos  fundamentales o de alguno de ellos en particular.[30]  […]    

[…] Un tercer criterio […   es] el referente a que ‘solamente se requiere de este trámite especial cuando   la ley regula <de manera integral un mecanismo de protección de   derechos fundamentales>[31], siempre   que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la   defensa y protección de un derecho fundamental.’[32](Subrayas fuera del   original)”.[33]    

Finalmente, y como cuarto  criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos   estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica   de la regulación de “todo evento ligado a los derechos fundamentales”[34]  sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos   fundamentales”[35], de modo que las leyes estatutarias no   deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos o   todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. […]    

Ahora bien, para definir los   elementos estructurales esenciales, la jurisprudencia constitucional se ha   valido de la teoría del núcleo esencial. Según esta teoría   los derechos fundamentales tienen (i) un núcleo o contenido básico   que no puede ser limitado por las mayorías políticas ni desconocido en ningún   caso, ni siquiera cuando un derecho fundamental colisiona con otro de la misma   naturaleza o con otro principio constitucional, y (ii) un   contenido adyacente objeto de regulación. […]”.[36]    

Los criterios fueron finalmente resumidos   por la Corte Constitucional en aquella oportunidad en los siguientes términos: “En   consecuencia, y de conformidad con los criterios desarrollados por la   jurisprudencia, deberán tramitarse a través de una ley estatutaria:   (i) los elementos estructurales del derecho   fundamental definidos en la Constitución, (ii)   cuando se expida una normatividad que consagre los límites, restricciones,   excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial,   (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la materia de   manera integral, estructural y completa la regulación del derecho, (iv) que aludan a la estructura general y   principios reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales e   importantes de los derechos.”[37]    

En cuanto a este último criterio (las   situaciones importantes de los derechos), es importante sea aplicado de forma   estricta y rigurosa, pues un uso laxo o flexible respecto a qué puede ser   considerado importante, implicaría que toda la legislación sobre menores fuera   de carácter estatutario (las leyes de adopción, el código de la infancia, etc.)   o la mayoría de las normas civiles acerca de la familia. El punto de partida de   la jurisprudencia constitucional no se puede olvidar: una interpretación   ampliada y general de la reserva de ley estatutaria, tiene el efecto perverso de   reducir el ámbito de discusión democrática ordinaria. Tal lectura de la   Constitución llevaría a que las leyes estatutarias no sean excepcionales, sino   generales y rutinarias. En otras palabras, una interpretación ampliada y   flexible de la reserva de ley estatutaria implicaría que éstas pasarían a ser   las leyes ordinarias, mientras que las leyes ordinarias pasarían a ser   extraordinarias, como esperó que fueran la leyes estatutarias el Constituyente   de 1991.    

A continuación, pasa la Sala Plena de esta   Corporación a analizar la norma acusada y a establecer si a la luz de los   criterios expuestos su contenido es propio de una ley estatutaria o no.    

4.2. Reiteración de jurisprudencia;   no todos los aspectos contenidos en el artículo 112 de la Constitución Política   tienen que ser tramitados por Ley Estatutaria    

Aunque la Corte Constitucional no se   pronunció con relación a la constitucionalidad del artículo 28 de la Ley 136 de   1994 en su versión inicial,  antes de ser reformado por el Congreso   mediante la Ley 1551 de 2012, si se ha pronunciado con ocasión de disposiciones   que guardan ciertas similitudes. En la sentencia C-122 de 2011, la Corte   Constitucional declaró la exequibilidad de una norma del Reglamento del Congreso   (Ley 5ª de 1992) que contempla la regla para la conformación de las mesas   directivas de las comisiones permanentes del Congreso de la República (el   parágrafo del artículo 40).[38]  La demandante alegó dos cargos al respecto, el primero de ellos de carácter   material y el segundo por vicios de procedimiento en su formación.[39]    

4.2.1. El primer cargo de la demanda,   indicaba que la norma era contraria a la Constitución por permitir que minorías   que no sean de oposición ocupen la Vicepresidencia de las Mesas Directivas de   las Comisiones del Congreso de la República, pues, según el concepto del   demandante, el artículo 112 de la Carta Política ordena que tal cargo sea   ocupado por la oposición. La Sala Plena de la Corte Constitucional no aceptó el   cargo presentado, pues consideró que las protecciones constitucionales a las   minorías eran distinguibles de aquellas protecciones a los grupos políticos de   oposición, puesto que el concepto de minoría política es más amplio que éste   último (oposición). La Sala Plena de la Corte consideró que “[…] no se   puede inferir que el derecho de participación en las mesas directivas del   Congreso se dé únicamente para los partidos y movimientos políticos de oposición”.[40]    

4.2.2. El segundo de los cargos consistió en   señalar que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 violó la reserva   de ley estatutaria, al hacer parte de una ley que no había sido aprobada con ese   especial procedimiento legislativo.[41]    

Para la Sala Plena de la Corte este segundo   argumento tampoco fue de recibo.    

4.2.2.1. Primero, la Corte Constitucional   indicó que “[…] no se puede establecer que el inciso tercero del   artículo 112 de la CP tenga vinculación directa con el inciso segundo del mismo   precepto […]”.[42]  Es decir, el mandato general que se encuentra al final del artículo 112   constitucional, según el cual el Congreso deber regular mediante ley estatutaria   ‘íntegramente’ la materia, hace referencia al ‘estatuto de la oposición’   de forma completa, no a la participación de grupos minoritarios, de oposición o   no, en las mesas directivas.     

4.2.2.2. Segundo, la sentencia C-122 de 2011 advierte que, en   cualquier caso, “[…] no se puede establecer que  […] todos los aspectos contenidos en dicho artículo [art. 112, CP]   tengan que ser tramitados por Ley Estatutaria.” Este es un   aspecto central y definitivo que la Sala Plena de la Corporación resalta en esta   ocasión. Si bien el estatuto de la oposición debe ser objeto de una ley   estatutaria, no puede ser posible que cualquier norma que se ocupe de garantizar   alguno de los aspectos de los que expresamente habla la disposición   constitucional, necesariamente deba ser aprobada por la mayoría absoluta de   ambas cámaras en los estrechos términos temporales de las leyes estatutarias. El   que una norma tenga por objeto garantizar, en alguna forma a los grupos   políticos de oposición, el acceso a la información y a   la documentación oficial, el uso de los medios de comunicación social del Estado   o del espectro electromagnético, por ejemplo, no implica necesariamente que su   contenido deba hacer parte de la regulación integral del estatuto de la   oposición, mediante una ley estatutaria. De la misma forma que no toda norma de   la Ley 100 de 1993 que impacte el derecho a la salud debe ser objeto de   regulación estatutaria, ni toda norma del código penal o del código   penitenciario que impacten los contenidos del derecho de libertad debe hacer   parte de una ley estatutaria, no es cierto que cualquier norma del ordenamiento   jurídico que se ocupe e impacte el derecho fundamental a la oposición política   deba estar incluida, necesariamente, en el estatuto de la oposición, aprobado   mediante el procedimiento propio de ley estatutaria.  Establecer si una   norma debe ser o no objeto de una ley estatutaria depende de la aplicación de   los criterios jurisprudenciales que se han acuñado en las soluciones de los   diferentes casos, expuestos previamente. Así, de acuerdo   con lo dispuesto en la sentencia C-122 de 2011, demostrar que una norma legal se   refiere a un aspecto ‘contenido en el artículo 112 CP’ no implica   demostrar que la norma legal ‘tenga que ser tramitada por Ley Estatutaria’.    

4.2.2.3. Además, en tercer lugar, se   consideró que la elección de las mesas directivas de una corporación pública es   un asunto que debe ser resuelto en las normas que se destinen para tal objeto;   en este caso, una ley orgánica, como lo dispone la propia constitución. A su   parecer, “[…] la elección de las mesas directivas de las Comisiones   constitucionales permanentes y Comisiones legales no es un derecho de la   oposición, que necesite ser regulado mediante Ley Estatutaria, sino una materia   propia del ejercicio de la actividad legislativa, que debe ser regulado a través   de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso.”[43]    

4.2.2.4. En cuarto lugar, la Corte   Constitucional advirtió que en la actualidad el estatuto de la oposición se   encuentra regulado por la Ley 130 de 1994. Las normas y los contenidos allí   contemplados son, en el orden jurídico vigente, el estatuto de la oposición.   Dijo la Corte,    

“Por último se debe destacar que la Ley   Estatutaria de Partidos y movimientos políticos   – Ley 130 de 1994 – reglamentó en los   artículos 32, 33, 34, 35 y 36 los derechos de la oposición que se encuentran   enumerados en el inciso primero del artículo 112 de la C.P. [44], cumpliendo de esta   manera con el inciso final del mismo artículo que establece que una “ley estatutaria reglamentará íntegramente la   materia” y con el literal   c) del artículo 152 que establece que mediante el trámite de las leyes   estatutarias se regulará lo referente a la “Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos;   estatuto de la oposición y funciones electorales”.[45]   Sobre este punto hay que tener en cuenta que en la Sentencia C – 089 de 1994[46] que realizó el   control automático de la Ley Estatutaria de Partidos y Movimientos Políticos[47], estableció la Corte que   en dicha ley se regulaba íntegramente y de manera completa  los derechos de la oposición enumerados en el inciso primero del artículo 112 de   la C.P, y determinó que,    

“El estatuto de la oposición debe ser   desarrollado en una ley estatutaria que regule íntegramente la materia y,   justamente, el proyecto que se examina tendrá la naturaleza y el rango de ley   estatutaria cuando se sancione y, de otro lado, pretende regular de manera   completa esta específica materia. Adicionalmente, desde el punto de vista   formal, el artículo 152-c de la CP atribuye al Congreso una competencia unitaria   en punto a “organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales”.[48]”[49]    

4.2.3. Debe la Corte Constitucional advertir   que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 tiene varios puntos de   relación con la norma que se analiza en la presente ocasión. Pero también es   necesario precisar que existen diferencias entre esta y aquella, que deben ser   anotadas. Así, por ejemplo, mientras que la primera de las normas se refiere al   Congreso órgano legislativo de la República, con una especial regulación   constitucional, la segunda hace referencia a los concejos municipales,   instituciones de representación popular que hacen parte de la rama Ejecutiva del   poder público. La norma de la Ley 5ª de 1992 contempla el acceso a la   participación en la creación misma de la ley, fuente primigenia de derecho en   nuestro orden jurídico. No obstante, es una decisión judicial que es relevante   para resolver la cuestión que se ha sometido a consideración de esta Sala.    

A continuación pasa la Sala a analizar la   constitucionalidad de la norma acusada por la demanda de la referencia.    

4.3. El artículo 22 de la Ley 1551 de   2012 no viola la reserva constitucional de ley estatutaria    

4.2.1. El artículo 22 de la Ley 1551 de 2012   reformó el inciso segundo del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, ‘por   la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios’. El artículo en cuestión, en su versión original era el siguiente,    

“Artículo 28.- Mesas   Directivas. La Mesa   Directiva de los Concejos se   compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un   período de un año.    

Las minorías tendrán   participación en la primera vicepresidencia del Concejo, a través del partido o   movimiento político mayoritario entre las minorías.”    

La modificación consistió, en reemplazar el   segundo inciso citado por el siguiente: “El o los   partidos que se declaren en oposición al alcalde, tendrán participación en la   primera vicepresidencia del Concejo.”    

4.2.2. En otras palabras, mientras que la   versión original la participación en la primera vicepresidencia del Concejo,   correspondía al partido o movimiento político mayoritario entre las minorías. En   la nueva versión, tal participación se otorga al partido o los partidos que se   declaren en oposición al alcalde.    

4.2.3. Para la Sala Plena de la Corte   Constitucional, es claro que la norma legal acusada hace parte de los contenidos   normativos que forman parte del artículo 112 constitucional, pero, como se   indicó, no todos los aspectos contenidos en dicho artículo tienen que   ser tramitados por Ley Estatutaria.[50]  Adicionalmente,   advierte la Sala que el contenido normativo aludido (sobre la conformación de   mesas directivas) se encuentra en el segundo inciso del artículo 112   constitucional y no en el tercero, que ordena la expedición de la ley   estatutaria. Esto es especialmente relevante si se tiene en cuenta que como lo   advirtió la sentencia C-122 de 2011, “[…] no se puede   establecer que el inciso tercero del artículo 112 de la CP tenga vinculación   directa con el inciso segundo del mismo precepto […]”.    

4.2.4. Por lo tanto, para poder   establecer si el contenido del artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 debe ser   tramitado o no mediante una ley estatutaria, deben considerarse los criterios   jurisprudenciales antes expuestos.    

4.2.4.1. El primer criterio de   identificación jurisprudencial no se aplica. Ni el artículo 22 de la Ley 1551 de   2012, ni el resto de la ley tienen por objeto regular de manera íntegra los   derechos de la oposición política o de las minorías políticas. Se trata   únicamente de la modificación de la norma que, desde 1994, establece el régimen   municipal y, dentro de este, la conformación de los concejos municipales y de   las mesas directivas de los mismos. No es una norma que se ocupe de definir los   conceptos o los contenidos básicos de los derechos políticos de la oposición. El   artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 no pretende hacer una regulación completa,   integral o estructural de los derechos aludidos.    

Este primer criterio de identificación del   contenido de una ley estatutaria es determinante en la presente ocasión, por   cuanto, el texto constitucional exige expresamente en esta ocasión que la   regulación estatutaria se refiera al estatuto de la oposición ‘íntegramente’.    

4.2.4.2. El segundo criterio de   identificación de un contenido normativo propio de una ley estatutaria tampoco   se verifica en el presente caso. La norma acusada tampoco establece cuáles son   los elementos estructurales del derecho político de la oposición. No se define   que es oposición, ni alguno de los conceptos principales de la materia, ni se   definen los contenidos propios de los derechos de la oposición. La norma no se   ocupa de establecer la dimensión de las garantías para la oposición, ni   determina los ámbitos de protección que expresamente la Constitución le reconoce   a la oposición. De hecho, su contenido ni siquiera tiene que ver con lo que   habla la Constitución, es decir el acceso a la información, la solicitud de   documentos o el acceso a los medios de comunicación (inc. 1°, art. 112, CP). Los   contenidos de este inciso, de acuerdo con la jurisprudencia, son los que están   expresamente relacionados con el inciso tercero y la exigencia de la regulación   integral del estatuto de la oposición (C-122 de 2011).    

4.2.4.3. Tampoco se establecen límites, restricciones, excepciones o prohibiciones que afecten el   núcleo de algún derecho fundamental. No se imponen restricciones al ejercicio de   los derechos de la oposición, ni se le priva de alguna garantía que antes tenía.   Por el contrario, la norma tiene un impacto positivo sobre los derechos de la   oposición. Tal como lo indicó la Corte Constitucional en su sentencia C-122 de   2011 la protección del inciso segundo del artículo 112 de la Constitución es   para las minorías políticas en general, no necesariamente sólo para las minorías   políticas que se declaren en oposición. Sin embargo, en aquella oportunidad la   Corte sostuvo que: “no obstante lo anterior y teniendo en cuenta que los partidos   políticos de oposición pueden ser en determinadas ocasiones los más vulnerables,   se hace un llamado al Congreso para que cuando ocurra esta situación se de   participación en las mesas directivas a estas agrupaciones en consonancia con   los principios de pluralismo político y representatividad”. El artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 representa una protección de   los derechos de las minorías políticas en oposición dentro de las mesas   directivas de los concejos municipales, al modificarse la norma del régimen   municipal correspondiente a la regulación de las mesas directivas de tales   instituciones. La norma se refiere únicamente a una dimensión del ejercicio de   los derechos políticos de la oposición. No se ocupa de todos los derechos   posibles que puede tener la oposición. Y al derecho de la oposición al cual se   refiere –la participación en las mesas directivas en los cuerpos colegiados–, no   se hace referencia de forma general y amplia. La norma no se ocupa de regular   este derecho ni en sus elementos estructurales, ni en sus elementos adjetivos de   manera general. La norma legal acusada sólo hace referencia al ejercicio de este   derecho por parte de la oposición, en el ámbito de los concejos municipales. No   de cualquier cuerpo colegiado.    

4.2.4.4. La norma tampoco pretende   establecer la estructura general del derecho fundamental a la oposición política   ni de sus principios reguladores. De hecho, como se dijo previamente, ni se   define qué es oposición, ni se establece un solo principio jurídico al respecto.   El texto de la norma tan sólo busca ajustar una norma prexistente, sobre la   regulación de las mesas directivas de los concejos municipales, para asegurarles   una protección, que si bien la jurisprudencia constitucional ha invocado en   nombre del pluralismo y la diversidad política, el texto constitucional sólo ha   reconocido expresamente a las minorías políticas, con independencia a si se   declaran o no en oposición.    

4.2.4.5. Finalmente, en quinto lugar, debe   decir la Sala que la norma tampoco contempla la regulación de un aspecto central   y determinante del ámbito de protección de un derecho fundamental. Si bien la   participación de la oposición en las mesas directivas de un cuerpo colegiado es   un espacio de participación importante, en el cual se puede hacer un freno y un   contrapeso a las mayorías políticas, no es uno de aquellos espacios reservados   constitucionalmente a la oposición política. Como lo indicó la sentencia C-122   de 2011, se insiste, tales contenidos se encuentran expresamente consignados en   el primer inciso del artículo 112 de la Constitución (lo   referente al acceso a la información, a la solicitud de documentos o al acceso a   los medios de comunicación). La participación en las   mesas directivas es un derecho expresamente contemplado a los partidos y a los   movimientos minoritarios que, de acuerdo con la Corte, son dos categorías   diferentes.    

4.2.5. En conclusión, a la luz de los   criterios fijados por la jurisprudencia constitucional para identificar una   norma cuyo contenido es propio de ley estatutaria, el   Congreso de la Republica no viola la reserva de la ley estatutaria (Arts. 152,   CP), al establecer mediante ley ordinaria el derecho de los partidos que se   declaren en oposición al Alcalde Municipal, a participar en la primera   vicepresidencia del Concejo Municipal (Art. 22, Ley 1551).    

A continuación pasa la Sala a analizar los   cargos formulados en contra del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012.    

5. La licencia temporal no remunerada   para concejales y el reemplazo de las mujeres en licencia de maternidad (art.   24, Ley 1551 de 2012) frente al régimen constitucional de reemplazos en   corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP).    

Para analizar estas cuestiones la Sala   seguirá el siguiente orden. En primer lugar hará referencia a la prohibición   constitucional a las suplencias y su evolución. Después, analizará el alcance y   los elementos básicos del régimen constitucional vigente acerca de suplencias y   reemplazos en corporaciones públicas de elección popular. En tercero y cuarto   lugar se analizarán, respectivamente, los dos problemas jurídicos planteados por   la demanda con relación al artículo 24 de la Ley 1551 de 2012. Finalmente, en   quinto lugar, la Sala indicará cuál es la decisión a tomar en el presente caso.    

5.1. La prohibición constitucional a   las suplencias y su evolución    

El artículo 134 de la Constitución Política   es una de esas normas constitucionales que ha sufrido cambios estructurales con   el paso de los años, debido a una serie de reformas sucesivas que se han venido   dando.    

5.1.1. Originalmente, la Asamblea Nacional   Constituyente aprobó una norma muy diferente a la que actualmente está en   vigencia. El artículo 134 de la Constitución era un breve artículo, que constaba   de un solo inciso. “Las vacancias por faltas   absolutas de los congresistas serán suplidas por los candidatos no elegidos,   según el orden de inscripción en la lista correspondiente”. De esta manera el constitucionalismo colombiano enfrentaba los   problemas generados por la figura de las suplencias contemplada bajo la   Constitución de 1886.[51]  Ahora, el reemplazo sólo se daría en casos de faltas absolutas únicamente, no   temporales. Así lo indicó la Corte Constitucional al revisar la   constitucionalidad de una norma del Reglamento del Congreso de la República (Ley   5ª de 1992);    

“Con anterioridad a la   expedición de la Carta Política de 1991, las faltas absolutas o temporales de   los Congresistas eran llenadas por los suplentes respectivos, siguiendo el orden   de colocación de sus nombres en la correspondiente lista electoral (C.N. de   1.886, artículos 93 y 99).  ||  La figura de las “Suplencias” generó   en el país durante el transcurso de los últimos años constantes críticas por   parte de los distintos sectores sociales y políticos, lo que llevó a que el   constituyente de 1991 al consagrar un nuevo modelo de ordenamiento   constitucional, ajustado a los cambios políticos, sociales y económicos y a las   necesidades que reclamaba el pueblo colombiano, reestructurara entre otros al   Congreso de la República, que a juicio del país exigía una revisión de fondo en   varias de sus principales instituciones, entre ellas la de las suplencias,   sistema hasta ese momento vigente para la sustitución de sus miembros. Por lo   tanto, con esas consideraciones procedió a eliminar esa figura y a establecer un   nuevo mecanismo de reemplazo para los casos de faltas absolutas, por parte de   quienes accedían al Senado y a la Cámara de Representantes, cual es el hoy   contemplado en el artículo 134 de la Carta Política.    

En los debates que se   realizaron en la Asamblea Nacional Constituyente en torno al tema de la   eliminación de las suplencias, se dijo en la sesión plenaria de mayo 14 de 1991,   al considerar el asunto en primer debate, que:    

‘Se propone   eliminar el concepto de falta temporal por enfermedad comprobada,   fundamentándose en que generalmente lo que ocurre es que el congresista va a la   entidad de previsión social y se hace incapacitar por dos o tres meses. Con ello   lo que se busca es que al retirarse el titular a gozar de su incapacidad, pueda   remplazarlo el suplente respectivo.    

De esta forma   se cumple el compromiso político que adquirió el titular con el suplente al   momento de la inscripción y elección respectiva.    

Se busca   eliminar del funcionamiento del Congreso, ciertas costumbres deshonestas que   traen más costos a la administración, ya que con estas situaciones hay un doble   pago: gana el principal, el cual sigue percibiendo su salario ante la   incapacidad médica decretada, y gana el suplente porque está asumiendo las   funciones del cargo, y asistiendo a las sesiones de la Corporación.    

Por estas   razones se concluye que incluir la falta temporal, generada por incapacidad a   causa de enfermedad como causal que dé lugar a la suplencia, es burlar el   sistema de los no suplentes’.    

Fue así como prosperó   entonces, en la Asamblea Nacional Constituyente la tesis de suprimir la figura   de las suplencias, y remplazarla por la de las vacancias, la cual se consagró en   la Constitución de 1991 en dos de sus disposiciones: artículos 134 y 261;   señalando en ellas la forma de llenar las faltas absolutas en los cargos de   elección popular en corporaciones públicas. ”[52]    

En la sentencia C-532 de 1993 la Corte   decidió que el Congreso no violaba la Constitución al establecer los casos en   que procedía la falta absoluta de un congresista y, en consecuencia, su   reemplazo.[53]    

La tajante prohibición constitucional de las   suplencias, se había adoptado no solamente para el Congreso de la República,   sino también para las demás corporaciones de elección popular en Colombia. El   artículo 261 de la Constitución, que hace parte de las   reglas sobre el sufragio y las elecciones (Título IX), fue aprobado por la   Asamblea Nacional Constituyente en los siguientes términos: “Ningún cargo de   elección popular en corporaciones públicas tendrá suplente. Las vacancias   absolutas serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en   orden de inscripción, sucesivo y descendente.”    

5.1.2. Al finalizar  1993 (15 de   diciembre), año y medio después de expedida la Carta Política, el texto   constitucional del artículo 134 fue reformado en dos sentidos. La solución de   remplazar al ausente con el siguiente candidato no electo de la misma lista   electoral se extendió  (i) a las faltas temporales de los congresistas,   además de sus faltas absolutas, y  (ii) a los demás miembros de   corporaciones de elección popular del Estado. El texto, luego del Acto   Legislativo 03 de 1993 quedó así: “Las faltas   absolutas o temporales de los Miembros de las Corporaciones Públicas serán   suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma   sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.”     

El Acto Legislativo 3 de 1993 se ocupó de   dos artículos constitucionales. Además del artículo 134, se reformó el artículo   261. En este caso la modificación fue sin duda mayor. Además de establecer   suplencias para las faltas temporales, y no sólo de las faltas absolutas, al   igual que se hizo con el artículo 134, en este (i) se definió qué se ha de   entender por faltas absolutas y temporales, incluyendo dentro de estas últimas,   entre otras, las siguientes: la licencia sin remuneración; la licencia por   incapacidad certificada por médico oficial; la calamidad doméstica debidamente   probada y la fuerza mayor;  (ii) se estableció que una licencia sin   remuneración no podía ser inferior a tres meses; y  (iii) se otorgó la   competencia a la mesa directiva de la corporación respectiva, para aprobar las   incapacidades, calamidades domésticas y licencias no remuneradas.[54]    

Con base en esta nueva versión de la norma,   la jurisprudencia constitucional ha tomado decisiones en el pasado. Por ejemplo,   se consideró que era inconstitucional, por violación a la igualdad, darle   beneficios como seguro de vida y de salud a quienes remplazaban un concejal en   razón a una falta absoluta y no a las personas que lo hacen en razón a una falta   temporal.[55]        

5.1.4. En el contexto de reformas políticas   se intentó modificar nuevamente las reglas constitucionales sobre reemplazos en   las corporaciones de elección popular. Así ocurrió, por ejemplo, con el   referendo que se celebró en el año 2003. La tercera pregunta del referendo, que   no fue aprobada, justamente reformaba el artículo 134 y derogaba el 261.[56]    

5.1.5. Las propuestas fallidas del referendo   del 2003 finalmente fueron impulsadas el 14 de julio de 2009, cuando el Congreso   de la República expidió una reforma política a la Constitución mediante el Acto   Legislativo 01 de 2009, que modificó, entre otros, los artículos 134 y 261. Las   versiones que fueron aprobadas mediante esta reforma, son los textos   constitucionales vigentes en la actualidad.    

5.1.5.1. El objetivo de la reforma política   (Acto Legislativo 01 de 2009) fue triple.[57]  Por un lado, adoptar medidas para mejorar la transparencia electoral. Por otro,   establecer un régimen más adecuado y efectivo de responsabilidad política,   individual y colectiva, para el ejercicio de cargos de elección popular.   Finalmente, el tercer y último objetivo, fue hacer más transparentes las   relaciones entre las ramas del poder público.[58]    Este segundo objetivo (mejorar las reglas de responsabilidad política individual   y colectiva), se buscó mediante la reforma de seis aspectos diferentes. A saber:   (1) el régimen de responsabilidad de los partidos políticos y mecanismos para   evitar la influencia de asociaciones ilícitas en la política; (2) la doble   militancia; (3) el régimen de suplencias; (4) las consultas interpartidistas;   (5) el género y participación política; y (6) el voto en blanco.    

5.1.5.2. La exposición de motivos del   proyecto de Acto Legislativo aclaró el propósito que se buscaba en materia del   tercero de estos ámbitos de reforma, el régimen de suplencias, en los siguientes   términos,    

“c) El régimen de   suplencias    

Dentro de la filosofía   del referendo votado en el año 2003, en el cual se sometía a la aprobación de   los colombianos que los miembros de las corporaciones públicas no tendrían   suplentes, se busca consagrar en el texto de la Constitución una normativa por   la cual las únicas faltas que se suplan a partir de las elecciones de 2010, sean   las ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta para el ejercicio del cargo o   renuncia justificada (falta absoluta). En estos casos, el titular será   reemplazado por el candidato que, según el orden de inscripción, le siga en   forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral. La vacancia por   renuncia voluntaria no justificada, no se supliría, pero tampoco sería causal de   pérdida de investidura. La renuncia no sería justificada cuando se hubiere   iniciado una investigación judicial contra el congresista. Se eliminan las   faltas temporales.    

La alegación de   incapacidades no justificadas o cualquier acuerdo que se haga con intención, o   que produzca como efecto la renuncia del titular a su curul para abrirle camino   a quien haya de sustituirlo, será causal de pérdida de investidura para las   partes involucradas.    

Finalmente, con el   espíritu de proteger y defender la representación política, si por faltas   absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados   elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o   menos, el Gobierno convocaría a elecciones para llenar las plazas vacantes”.[59]    

5.1.5.3. La modificación originalmente   propuesta por el Gobierno al artículo 134 de la Constitución,[60] fue   presentada en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes con algunos cambios, entre otras razones, porque se habían   acumulado varios proyectos sobre la misma cuestión para ser tramitados   conjuntamente.[61]  El texto fue presentado en segundo debate a la plenaria del Senado, tal como   había sido aprobado por la Comisión,[62]  advirtiendo las modificaciones propuestas.[63]  La ponencia conjunta, presentada para el primer debate ante la Comisión Primera   del Senado, se justificó en los mismos términos que lo había hecho la exposición   de motivos y las ponencias para primer y segundo debate en la Cámara de   Representantes.[64]  No obstante, se propuso incluir un nuevo inciso tercero con el propósito de   evitar que la reforma afectara el correcto funcionamiento y desarrollo de la   corporación de elección popular respectiva, al impedir y dificultar la   conformación del quórum.[65]  La Comisión Primera del Senado aprobó el texto con este nuevo inciso tercero y   así lo propuso a la Plenaria del Senado de la República.[66]   Finalmente, se conciliaron los textos aprobados por ambas cámaras, para darle   trámite a los otros cuatro debates que debía surtir el proyecto, por tratarse de   una reforma constitucional.[67]    

El texto presentado a la Comisión de la   Cámara de Representantes para el quinto debate (el primero de la segunda vuelta)   se defendió y justificó como se había hecho hasta el momento, sugiriendo   introducir, por coherencia, unas pequeñas modificaciones al texto aprobado en   primera vuelta.[68]  La norma propuesta se aprobó en los mismos términos por la Plenaria de la   Cámara.[69]   Luego, la Comisión Primera del Senado aprobó el texto de reforma al artículo   134 de la Constitución, introduciéndole varias modificaciones, que lo aproximan   al texto actualmente en vigencia.[70]  La Plenaria del Senado, en su último debate, mantuvo el texto aprobado en la   Comisión, que, finalmente, sería el texto conciliado en la Comisión constituida   para el efecto y aprobado por ambas plenarias. El texto actualmente vigente del   artículo 134 constitucional, es pues, el dispuesto por el  artículo 6° del   Acto Legislativo 01 de 2009.[71]    

5.1.5.4. La reforma política implementada   mediante el Acto Legislativo 01 de 2009 modificó también el artículo 261 de la   Carta. En este caso, el texto fue igual al propuesto originalmente, salvo por la   aclaración final sobre el tipo de listas, que tan sólo aclara el sentido   original propuesto, sin alterarlo. A saber: ‘Las faltas absolutas serán   suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción, o de votación, en   forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral, según   se trate de listas cerradas o con voto preferente’.[72]    

5.2. Elementos básicos de la   prohibición general de suplencias y del régimen constitucional de reemplazos en   corporaciones de elección popular    

El artículo 134 constitucional, sobre el   régimen de reemplazos de los congresistas y miembros de corporaciones públicas   de elección popular, consta de seis incisos y un parágrafo transitorio. El   primero y el segundo se ocupan de establecer la prohibición general de   suplencias, cuándo hay lugar a reemplazos y cuál es el criterio para determinar   quién es la persona que deberá ser nombrada a título de reemplazo.     

Sin embargo, el texto reconoce que existen   algunos casos en los cuales la ausencia definitiva de una persona que sea   miembro de una corporación pública de elección popular, justifica el reemplazo   para que la fuerza política del respectivo partido o movimiento no se vean   afectados y con ello, los derechos políticos de quienes hubiesen sido sus   electores.  Los seis casos contemplados por la   Constitución son los siguientes: (i) muerte, (ii) incapacidad física absoluta   para el ejercicio del cargo,  (iii) declaración de nulidad de la elección,    (iv) renuncia justificada y aceptada por la respectiva Corporación,  (v)   cuando la persona decida presentarse por un partido distinto según las reglas   para el efecto (Parágrafo Transitorio 1° del artículo 107 de la   Constitución Política)  y  (vi) por sanción disciplinaria de   destitución, pérdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento,   siempre y cuando no se trate de los casos expresamente excluidos. Esto es: haber   recibido alguna de las medidas señalas, por delitos relacionados ‘con   pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de   narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de   lesa humanidad’.    

5.2.2. El segundo inciso de la norma,   establece el criterio para identificar cuál es la persona a la que le   corresponde reemplazar a otra en el caso en el que corresponda. A saber: la   persona que (i)  haya sido candidata,  (ii) no haya sido elegida y     (iii) que le siga en forma ‘sucesiva y descendente’ en la misma lista   electoral, según el orden de inscripción o votación obtenida, según se trate de   una lista abierta o cerrada.[73]    

5.2.3. Con el objeto de lograr los objetivos   de responsabilidad política individual y colectiva, la Constitución aclara en el   tercer inciso del artículo (134, CP) que la prohibición de que una persona sea   remplazada en una corporación de elección pública por haber incurrido en alguna   de las conductas delictivas indicadas (delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a/o   por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad.), se aplica desde antes de la condena. No se requiere que exista una   sentencia definitiva para que este control a la política pueda ser implementado.   La imposibilidad del reemplazo se da ‘a partir del   momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al   cual se le vinculare formalmente’. Que al final del   proceso se dé o no una sentencia condenatoria, resolverá finalmente la situación   jurídica, pues de acuerdo con la Constitución, el efecto de esa sentencia será ‘la   pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de   la Corporación Pública’.    

La regla se refuerza en el cuarto inciso, al   indicar que el reemplazo tampoco tendrá lugar si la persona renuncia a su cargo   ‘cuando se le haya iniciado vinculación formal por delitos, cometidos en   Colombia o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción o   financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra   los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad’. No habrá   remplazo en estos casos (no producirá como efecto el ingreso de quien   corresponda en la lista) y además generará la pérdida de su calidad de   congresista, diputado, concejal o edil.    

5.2.4. El cuarto inciso del artículo 134   constitucional resuelve de forma categórica una segunda cuestión a saber: ‘no   habrá faltas temporales’. Se trata de una regla amplia y general que sólo   cuenta con una excepción: (i) cuando las mujeres deban ausentarse (ii) por razón   de licencia de maternidad.    

La disposición constitucional aclara, en   segundo lugar, que ‘las faltas temporales no darán   lugar a reemplazos’. Sin establecer excepciones o   matices, esta segunda regla impide que se den reemplazos ante ausencias de   carácter temporal. En otras palabras. El mensaje de la Constitución es sencillo:   las faltas temporales en las corporaciones públicas de elección popular son   excepcionales (caso de licencia de maternidad); y si se dan, en cualquier caso,   no dan lugar a que la persona ausente sea reemplazada.[74]    

5.2.5. El quinto inciso del artículo 134   constitucional, contempla la regla introducida por el Congreso de la República   para que la ausencia de personas que no pueden ser reemplazadas, de acuerdo a   las reglas de control y responsabilidad política a las que se ha hecho   referencia, llegaran a impactar de tal forma el desarrollo de la Corporación   Pública respectiva, que no se pudiera conformar quórum para deliberar y, peor   aún, para poder tomar decisiones.    

Se trata de una norma producto de la   realidad que la sociedad y que buena parte de la institucionalidad han tenido   que enfrentar en democracia. Es tan alto el número de congresistas vinculados a   prácticas relacionadas con las conductas descritas en el artículo 134   constitucional, que la posibilidad de que el Congreso de la República pudiese   dejar de funcionar, debido al alto número de ausencias que no dan lugar a   reemplazos, dejó de ser una mera hipótesis, para convertirse en una realidad. Se   trata de una posibilidad que existe y que debe poder ser enfrentada   constitucionalmente. La respuesta que dio el Congreso fue indicar que ‘para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como   número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con   excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas’, precisamente ‘cuando ocurra alguna de   las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido   a una Corporación Pública’.    

5.2.6. El sexto y último inciso se ocupa del   mismo asunto que el inciso anterior, pero estableciendo la solución para cuando   el caso se torna extremo. Es decir. De acuerdo con la regla del inciso quinto,   la conformación del quórum tendrá como numeró de miembros a la totalidad,   excluyendo las curules que no pueden ser reemplazadas. Pero, ¿qué ocurre si el   número de personas ausentes y sin posibilidad de ser reemplazadas es tan alto   que se afecta la posibilidad misma de que haya representación política y una   adecuada deliberación? La Constitución da la respuesta en este inciso final.   Cuando el número de ausentes ‘por faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo’ sea tal   que queden reducidos a la mitad o menos los miembros del cuerpo colegiado   elegidos por una misma circunscripción electoral, ‘el Gobierno convocará a   elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando falte más de dieciocho   (18) meses para la terminación del período’.    

5.2.7. Por último, el artículo 134 contempla   un parágrafo transitorio con relación a la aplicación en el tiempo de las reglas   de reemplazos fijadas. Se indica que el régimen de   reemplazos establecido en el artículo se aplica ‘a las investigaciones   judiciales que se inicien a partir de la vigencia del […]  acto legislativo’. Resalta la Sala que la norma se refiere a las   investigaciones judiciales, no lo hace, por ejemplo a los procesos formalmente   iniciados o a las medidas de aseguramiento que haya podido adoptar.    

5.2.8. El artículo 261 de la Constitución   Política, como se estableció desde la exposición de motivos del proyecto de Acto   Legislativo, se reformó para adecuarlo con la modificación introducida al   régimen de reemplazos. Así, la nueva versión de la norma evidencia la clara y   expresa voluntad que tuvo el constituyente derivado: acabar con las suplencias;   con las faltas temporales, a excepción de la licencia de maternidad para   mujeres, y con los remplazos, salvo para aquellos casos de faltas absolutas, no   temporales, específicamente contemplados en el artículo 134.[75]    

Visto el desarrollo y el estado actual de la   regulación constitucional acerca de los reemplazos de personas que sean miembros   de corporaciones públicas de elección popular, pasa la Corte Constitucional a   resolver los dos problemas jurídicos planteados por la demanda de la referencia.    

5.3. La restricción a las faltas   temporales debe ser interpretada de forma armónica y razonable    

5.3.1. Como se indicó previamente, el   mensaje de la Constitución en cuanto a las faltas temporales en las   corporaciones públicas de elección popular es claro: en principio estas no   tienen lugar, son excepcionales; y, en cualquier caso, no dan lugar a que la   persona ausente sea reemplazada.    

5.3.2. En el texto de la norma   constitucional, la categórica expresión según la cual no habrá falta temporales,   es matizada inmediatamente por una excepción, la licencia de maternidad. La   pregunta que surge, por tanto, es si la única excepción que existe es esa o si   bajo el orden constitucional vigente podrían existir otros casos.    

5.3.3. La cuestión fue objeto de una   consulta por parte del Ministerio del Interior a la Sala de Consulta y Servicio   Civil del Consejo de Estado, a propósito de una situación concreta. A saber: “una   concejal que no ha podido asistir a las sesiones del concejo municipal por una   enfermedad que se lo impide” lo cual, indicó el Ministerio “ha generado diversas inquietudes   sobre su situación jurídica y la posibilidad de que se encuentre en una causal   de pérdida de investidura […]”. En otros términos,   ¿es la licencia de maternidad la única excepción constitucional a las faltas   temporales en cuerpos colegiados?    

La respuesta dada a la consulta con respecto   a este punto específico, es compartida por la Sala Plena de la Corte   Constitucional.[76]   En un estado social y democrático de derecho, respetuoso de la dignidad humana   de toda persona y todo núcleo familiar, no puede, por ejemplo, entenderse que un   concejal debe perder su investidura por haber dejado de asistir a las sesiones,   debido a estar padeciendo una enfermedad. Al respecto, dijo la Sala de Consulta   que “[…] si el servidor público se ausenta de la   función pública por incapacidad física transitoria (que según al ley debe ser   certificada por una entidad de salud) o por causa de una situación forzada e   involuntaria (como sería una desaparición o un secuestro), la imposición de una   sanción de pérdida de investidura por inasistencia resultaría claramente   injustificada y desproporcionada”.[77] Estos son dos   claros ejemplos en los cuales la excepcionalidad de la licencia de maternidad,   como causal de falta temporal en un cuerpo colegiado, tiene unos fundamentos que   permiten tratar análogamente los casos. De lo contrario, como indica el concepto   del Consejo de Estado, la aplicación ciega de la prohibición constitucional   podría llevar a “problemas constitucionales al entrar   en conflicto con derechos y garantías de los afectados como el debido proceso,   la buena fe, la proporcionalidad, la regla de no estar obligado a lo imposible,   etc.”[78]    

En otras palabras, la prohibición   constitucional introducida en 2009 –a saber, faltar temporalmente– no puede ser   leída como una derogación de derechos constitucionales y garantías fundamentales   que toda persona tiene, en tanto ser humano digno, bajo el orden constitucional   vigente.    

5.3.4. Teniendo en cuenta que la Sala Plena   ha hecho referencia a la respuesta a la consulta formulada al Consejo de Estado   por el Ministerio del Interior, con relación a las faltas temporales de los   concejales, es preciso indicar un aspecto de interpretación sobre la   Constitución del cual la Corte Constitucional se aparta.    

Según el concepto de la Sala de Consulta y   Servicio Civil, el propósito de la norma no era eliminar las faltas temporales,   sino evitar el reemplazo, cuando estas tienen lugar. Textualmente dice: “[…]   la reforma no elimina las faltas temporales como figura jurídica que ampara en   ciertos casos la ausencia transitoria de los miembros de las corporaciones   públicas de elección popular, sino el hecho de que su efecto jurídico sea el   reemplazo del elegido, pues ello había permitido deformar la finalidad de la   norma y defraudar la voluntad popular mediante acuerdos para compartir y   sucederse en la respectiva curul; así, las faltas temporales subsisten como   causas justificantes de la ausencia transitoria de un miembro de una corporación   de elección popular en los casos en que lo determine la ley, aunque en adelante   no generarán como efecto jurídico la designación de reemplazos.    ||  Así, en relación particular con la pregunta 10 de la consulta, que   parte del supuesto de que con la eliminación de las faltas temporales la reforma   constitucional impediría conceder licencias a los concejales en los términos del   artículo 52-1 de la Ley 136 de 1994 antes citado, es evidente que ese no fue el   propósito del Acto Legislativo 1 de 2009, pues como se observa de las citas   anteriores, tales licencias se podrán otorgar de acuerdo con la ley, sólo que a   partir del cambio constitucional no darán lugar a reemplazos. […]”    

La Corte Constitucional reitera la precisión que mostró previamente, al interpretar el   artículo 134 constitucional, a saber: las faltas temporales no quedaron   excluidas por completo de los cuerpos colegiados bajo el orden constitucional   vigente, pero, en principio se encuentran prohibidas; son excepcionales. La   interpretación que se dé al artículo 134 no puede desconocer esa fuerza   normativa que surge tanto del texto constitucional, como de la historia misma de   la reforma (que se remonta a finales de la década de los años noventas, como se   mostró en la reconstrucción detallada de la evolución de la norma   constitucional).     

5.3.5. En conclusión, los reemplazos para   las faltas temporales en los cuerpos colegiados de elección popular están   categóricamente prohibidos por la Constitución (art. 134), pero en cuanto a las   faltas temporales, aunque en principio no debe haber, excepcionalmente pueden   presentarse.    

5.4. La creación de la licencia   temporal no remunerada para concejales viola la prohibición constitucional de   autorizar faltas temporales a los miembros de corporaciones públicas de elección   popular    

5.4.1. El primero de los problemas jurídicos   planteados con relación al artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, busca precisar si   la consagración legal de la licencia temporal no remunerada para concejales   viola la prohibición de autorizar faltas temporales a los miembros de   corporaciones públicas de elección popular.[79] Como se   indicó, constatar la existencia de la prohibición constitucional no es razón   suficiente para concluir que la ley es inexequible, por cuanto, si bien son   excepcionales, las faltas temporales no desaparecieron de forma absoluta.    

5.4.2. La cuestión que debe determinar la   Corte Constitucional, por tanto, es si la falta temporal no remunerada   contemplada en el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, es de aquellas   disposiciones normativas que consagran una excepción constitucional a la   prohibición general de faltas temporales en los cuerpos colegiados de elección   popular.    

5.4.3. Para la Sala Plena de la Corte la   respuesta a esta pregunta es afirmativa. Si se tiene en cuenta el texto   constitucional de los artículos 134 y 261, por una parte, y el texto de la ley   acusada, por otra, es necesario concluir que la licencia temporal no remunerada   que contempla la norma legal acusada es inconstitucional. Esto es, que se trata   de una de aquellas faltas que específicamente pretendió evitar el Constituyente   y que por tanto, no se puede entender como uno de aquellos casos excepcionales.       

5.4.3.1. En primer lugar, debe advertir la   Sala que en el presente caso la licencia no busca atender una situación de   urgencia, de gravedad o, simplemente que suponga la protección de algún derecho   fundamental. La causal no supone que la persona que la solicite se encuentre en   una situación de urgencia de salud o una calamidad familiar o social, por   ejemplo. No se trata de una disposición, por tanto, que trate de evitar a los   concejales asumir una carga irrazonable o desproporcionada, constitucionalmente.    

La norma acusada contempla una licencia   abierta y libre. No busca atender una situación determinada. La norma carece de   finalidad alguna. Ni siquiera se exige que la licencia solicitada tenga relación   con el cargo que se desempeña o con las funciones políticas que se ejercen. Es   una carta abierta que se contraviene con la decisión constitucional de que las   faltas temporales sean excepcionales, no la regla.    

5.4.3.2. La licencia temporal no remunerada   contemplada en la norma acusada, que se encontraba en el artículo 261, fue   derogada expresamente por el Congreso de la República, con el propósito de hacer   concordante esta norma con la nueva redacción del artículo 134 constitucional.      

En 1991 el texto constitucional del artículo   134 se ocupaba, simplemente, de establecer la regla para suplir las vacancias   por faltas absolutas de los Congresistas.[80]  Posteriormente, en 1993, como se dijo previamente, el artículo 134 se extendió a   todas las corporaciones públicas, no sólo al Congreso de la República y, además,   no sólo para suplir faltas absolutas sino temporales.[81] Sólo hasta el   año 2009 el Congreso, en su calidad de constituyente, resolvió incluir un   contenido normativo nuevo al artículo 134 que antes no existía, a saber, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban   ausentarse del cargo, ‘no habrá faltas temporales’.    

Por tanto, la modificación del artículo 261   en su nueva versión, no sólo tenía que ajustarse al hecho de que ahora no hay   reemplazos a las faltas temporales, sino al hecho de que ahora, en principio, no   hay faltas temporales. Son de carácter excepcional, como la licencia de   maternidad, y no de carácter general, como lo es una licencia no remunerada, que   se puede solicitar por cualquier razón sin restricción alguna.    

5.4.3.3. La licencia sin remuneración que se   crea ahora por vía legal, es justamente la misma que derogó el Congreso en su   calidad de constituyente del artículo 261, al redactarlo de tal manera que   concordara con el artículo 134 constitucional que ahora prohíbe las faltas   temporales, de manera general. De hecho, la norma que estuvo vigente desde 1993   hasta el 2009, establecía, al igual que lo hace ahora el artículo 24 de la Ley   1551, que la licencia sin remuneración no podía ser   inferior a tres (3) meses.    

Los concejos sesionan entre seis y cuatro   meses, ordinariamente, de acuerdo con su categoría (seis meses para los   municipios de primera y segunda categoría y cuatro para los de tercera   categoría).[82]  Teniendo en cuenta estos parámetros temporales, una regla que establece una   licencia temporal sin remuneración, como mínimo de tres meses es claramente   desproporcionada. Es decir, la licencia temporal no remunerada de mínimo tres   meses, que no tienen un límite de veces para ser solicitada, puede convertirse   en una puerta para que la persona elegida no cumpla cabalmente con sus   funciones, y pueda ausentarse durante largos períodos de tiempo del cumplimiento   de su función.    

5.4.4. Para la Sala, por tanto, la regla   legal invocada contraría el sentido normativo de la reforma política   constitucional. Como se mostró, el Acto Legislativo 01 de 2009 representó una   conquista democrática. La posibilidad de componer uno de los aspectos que el   Constituyente de 1991 intentó ajustar. Aunque a los dos años, en 1993, se   reformó la Constitución para restaurar prácticas que se habían pretendido   excluir. Luego de varias reformas políticas fallidas que se intentaron durante   los años noventa y la primera década del siglo XXI, en el año 2009 se logró   alterar el régimen de reemplazos, en busca de garantizar una mayor transparencia   en la política y una mayor responsabilidad individual y colectiva de los actores   políticos. En tal medida, se insiste, la reforma al artículo 134 de la   Constitución Política es de aquellas que buscan cambiar el texto constitucional   para lograr su mayor efectividad. Es decir, es una de las reformas que no busca   cambiar o desarticular el modelo constitucional instaurado en 1991, sino   profundizarlo y asegurarlo. Es un cambio de reglas en la mecánica e ingeniería   constitucional, para que los principios, los valores y las reglas básicas del   orden constitucional vigente se cumplan.    

No ocurre lo mismo con la regla legal   invocada (la licencia temporal no remunerada). En este caso, no solamente se   contraría el tenor literal de una norma constitucional, sino que además se   contradice el espíritu de la reforma política misma y de los principios, valores   y reglas constitucionales básicas. Mientras que el Congreso de la República, en   su función constituyente, retiró la licencia temporal no remunerada del artículo   261 de la Constitución, para poder respetar armónicamente la regla según la cual   no hay lugar a faltas temporales, el mismo Congreso, en ejercicio de su función   legislativa, revivió esa licencia temporal no remunerada.    

5.4.5. En conclusión, la Sala Plena de la   Corte Constitucional considera que el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 es   contrario a la constitución, por cuanto revive la licencia no remunerada para   los miembros de una corporación pública de elección popular (el Concejo   Municipal), contrariando de forma clara y evidente, la expresa prohibición   constitucional. En este caso, no se trata de una de las faltas temporales que   excepcionalmente se pueden reconocer, como la licencia de maternidad, por el   contrario, es una de las faltas temporales que expresamente se excluyó de la   Constitución por permitir a los conejales ausentarse durante largos periodos de   tiempo.    

A continuación pasa la Corte a analizar el   segundo problema jurídico planteado por la demanda con relación al artículo 24   de la Ley 1551 de 2012, referente a la excepción constitucional a la regla según   la cual no hay reemplazos en las corporaciones en cuestión; a saber: las   ausencias por licencias de maternidad, de mujeres que sean miembros de dichas   corporaciones.    

5.5. Permitir el reemplazo de las   mujeres en licencia de maternidad que sean miembros de corporaciones públicas de   elección popular, viola la prohibición constitucional de que las faltas   temporales sea reemplazadas    

El Congreso de la República, en su calidad   de legislador, viola la regla constitucional según la cual ‘las faltas   temporales no darán lugar a reemplazos’ en las corporaciones públicas de   elección popular (art. 134, CP), al establecer que se permite el reemplazo con   candidatos no elegidos, ‘de las mujeres que hagan uso de la licencia de   maternidad’ (artículo 24, Ley 1551 de 2012). A diferencia de lo que ocurre   en el caso anterior, se trata de una violación evidente de la Constitución   Política. A continuación pasa la Sala a exponer las razones que sustentan tal   decisión.    

5.5.1. Violaciones evidentes a la   Constitución Política.  La jurisprudencia constitucional suele sostener que una violación a la Carta   Política es evidente cuando es patente, manifiesta; cuando no requiere un   análisis de constitucionalidad detallado,[83]  extenso[84]  o complejo.[85]  Un caso de violación evidente a la Constitución, ocurre cuando el legislador   aprueba una regla legal cuyo contenido normativo de forma manifiesta es   contrario al sentido normativo de una regla constitucional. La contradicción   textual de una regla legal con una regla constitucional puede ser un caso de   constitucionalidad por evidencia. En tal evento corresponde al juez establecer   el sentido de la regla constitucional violada, luego el de la regla legal   acusada y, finalmente, mostrar que el segundo es claramente contrario al   primero.    

5.5.2. Precisamente, la segunda de las   violaciones de las que se acusa al artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 es   evidente en este sentido. Los apartes acusados por el demandante contemplan   reglas legales que de forma clara y evidente contradicen reglas explícitas   constitucionales.    

5.5.2.2. La regla legal acusada. El   demandante cuestiona la regla legal que se encuentra contenida en las partes   finales del primer y el segundo inciso del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012.   El primer parte de la norma indica que ‘[por licencia temporal] el concejal   no podrá ser reemplazado. Exceptúense de esta prohibición las licencias de   maternidad y paternidad’ y el segundo elimina la competencia del Presidente   de la Corporación para hacer cumplir la regla constitucional, cuando se trate de   licencias de maternidad; dice el texto: ‘el Presidente de la Corporación no   permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo   candidatos no elegidos, salo en el caso de las mujeres que hagan uso de la   licencia de maternidad.’ En otras palabras, la regla legal acusada permite   expresamente el reemplazo de una persona cuando se ausenta del concejo municipal   por una licencia de maternidad.    

5.5.2.3. La regla legal invocada   contraría el sentido normativo de la reforma política constitucional. El   Congreso de la República, actuando como legislador ordinario, también desconoció   abierta y claramente una prohibición constitucional en este caso. De hecho una   prohibición total, sin excepción alguna, a saber: las faltas temporales no   darán lugar a reemplazos. El legislador, expresamente, pretende revivir los   reemplazos de las únicas faltas temporales aceptadas constitucionalmente (las   mujeres que se encuentren ausentes de la corporación por estar en licencia de   maternidad), que fueron expresamente prohibidos al modificarse los artículos 134   y 261 constitucionales. Mientras que el texto constitucional prohíbe en   cualquier caso de falta temporal los reemplazos, la ley acusada, en los apartes   respectivos, busca justamente permitir los reemplazos en los casos de faltas   temporales.    

5.5.3. Al igual que en el caso anterior, no   sólo se trata de una evidente contradicción entre el sentido de textos   normativos, sino que, además, se trata de una contradicción con el sentido   material y la finalidad de la reforma política que se hizo a la Constitución de   1991. Mientras que el Congreso, como constituyente, tomó las medidas para que no   hubiese reemplazos ni siquiera en la excepcional causal de falta temporal por   licencia de maternidad, el mismo Congreso, como legislador, restauró los   reemplazos por licencia de maternidad. Se trata pues de una reforma a la ley,   que como en el caso anterior, pretende contrarrestar el sentido y propósito de   una reforma política que buscó, precisamente, acabar con prácticas irregulares   en torno a las suplencias y reemplazos, acabándolos totalmente ante ausencias   temporales.    

5.4.5. En tal medida, la Sala considera que   el artículo 24, Ley 1551 de 2012 violó la regla del artículo 134 de la   Constitución Política que establece que ‘las faltas temporales no darán lugar   a reemplazos’ (art. 134, CP), al fijar una regla legal cuyo sentido   normativo es claramente contrario, puesto que permite reemplazos ante faltas   temporales (licencia de maternidad).    

5.6. Decisión a tomar con relación al   texto del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012    

En la medida que los dos apartes acusados de   la norma en cuestión desconocen de forma clara y manifiesta el tenor literal de   la Constitución Política de Colombia, corresponde a la Sala Plena declararlos   inexequibles.    

5.6.1. La pretensión inconstitucional de   revivir legislativamente las licencias temporales no remuneradas para   concejales, se contempla en la primera parte del primer inciso del artículo que   se analiza, mediante las expresiones los concejales podrán solicitar ante la   mesa directiva, licencia temporal no remunerada en el ejercicio de sus   funciones, que en ningún caso podrá ser inferior a tres meses. Concedida   ésta, el concejal no podrá ser reemplazado. […]’. En tal medida este aparte   del texto será declarado inexequible.    

5.6.2. El permitir el reemplazo de personas   que constitucionalmente están amparada por la excepción a las faltas temporales   (licencia de maternidad), surge de dos apartados del texto demandado. De la   parte final del primer inciso (‘[…] Exceptúense de esta prohibición   las licencias de maternidad y paternidad’) y de la parte final del segundo   inciso de la norma (‘[…] salvo en el caso de las mujeres que hagan uso de la   licencia de maternidad’). Ambas partes de la disposición legal serán   declaradas inexequibles también, por desconocer las reglas constitucionales   sobre la materia.    

5.6.3. De acuerdo con lo anterior, se   declarará inexequible el inciso primero del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 y   la parte final del segundo inciso de la misma norma. Quedarían vigentes la parte   inicial del inciso segundo y el los dos parágrafos así,    

“Artículo 24. Licencia. En caso de   ser concedida la Licencia Temporal, el Presidente de la Corporación no permitirá   que ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo candidatos no   elegidos.    

Parágrafo 1o. Licencia de maternidad. Las Concejalas tendrán derecho a   percibir honorarios por las sesiones que se realicen durante su licencia de   maternidad, entendiéndose como justificable su inasistencia.    

Parágrafo 2o. Las mujeres elegidas Concejalas que pertenezcan al   Programa Familias en Acción, no estarán impedidas para continuar como   beneficiarias en dicho Programa.”    

6. Conclusión    

En conclusión, la Sala Plena de la Corte   Constitucional decide que  (i) a la luz de los   criterios fijados por la jurisprudencia constitucional para identificar una   norma cuyo contenido es propio de ley estatutaria, el   Congreso de la Republica no viola la reserva de la ley estatutaria (Arts. 152,   CP), al establecer mediante ley ordinaria el derecho de los partidos que se   declaren en oposición al Alcalde Municipal, a participar en la primera   vicepresidencia del Concejo Municipal (Art. 22, Ley 1551).    

(ii) el Congreso   de la República, viola la expresa y categórica regla constitucional según la   cual ‘no habrá faltas temporales’ en las corporaciones públicas de   elección popular (art. 134, CP), al establecer una licencia temporal no   remunerada de mínimo 3 meses, sin finalidad o propósito alguno de carácter   concreto [en especial, sin pretender proteger derechos fundamentales] y sin   límite temporal, la cual, además, había sido expresamente derogada de la norma   constitucional que la contemplaba (art. 261, CP) para, precisamente, poder   suplir la prohibición de que no habrá faltas temporales en las corporaciones   públicas (art. 134, CP);    

(iii) el Congreso   de la República, viola la regla constitucional según la cual ‘las faltas   temporales no darán lugar a reemplazos’ en las corporaciones públicas de   elección popular (art. 134, CP), al establecer legalmente que se permite el   reemplazo con candidatos no elegidos, ‘de las mujeres que hagan uso de la   licencia de maternidad’ (artículo 24, Ley 1551 de 2012); también por ser una   regla legal claramente contraria a una regla constitucional expresa.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-  Declarar EXEQUIBLE el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, por el cargo   analizado.    

Segundo.-  Declarar INEXEQUIBLES el inciso primero del artículo 24 de la Ley 1551 de   2012, así como las expresiones ‘salvo en el caso de   las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad’ contenidas en el segundo inciso del mismo artículo, por el cargo   analizado.    

Tercero.-   INHIBIRSE  de hacer un pronunciamiento con relación al artículo 29, parcial, de la Ley   1551 de 2012.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Ausente con excusa    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto     

Con aclaración de voto    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa médica    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL   Y ACLARACION DE VOTO     

DEL MAGISTRADO   GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA   C-699/13    

Expediente   D-9585    

Demanda de inconstitucionalidad   contra los artículos 22, 24 y 29, parciales, de la Ley 1551 de 2012, “Por la   cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los   municipios”.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Mi discrepancia con la decisión de mayoría   respecto del Resolutivo que declara exequible el inciso primero del artículo 22   de la ley 1551 de 2012, la explico señalando que, a no dudarlo, la norma allí   contenida reconoce un derecho a los partidos que se declaren en oposición. Se   trata de una prerrogativa predicable de quienes pretenden ejercer la oposición   que, por más que se quiera desconocer, debería ser parte del estatuto de la   oposición, el cual, por mandato constitucional, debió ser parte de la regulación   integral, con carácter de la Ley Estatutaria, de que trata el artículo 112   Superior. Al efecto, para abreviar, me permito acoger el concepto del Ministerio   Público, que, en lo pertinente, acertadamente, plantea:    

“si bien el   derecho de participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en   las mesas directivas de los cuerpos colegiados de elección popular puede   regularse mediante leyes diferentes a las estatutarias, tal derecho no puede ser   desconocido por las leyes que regulen dicha participación, por ser un mandato   expreso constitucional que adquiere el rango de derecho fundamental político   como extensión del derecho fundamental político a ser elegido, y de su homólogo   a la igualdad real y efectiva mediante la adopción, en este caso legal, de   medidas en favor de grupos discriminados o marginados. En el caso concreto, se   tiene que el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 reguló una participación   específica en las mesas directivas de los concejos municipales, pero NO para   garantizar el derecho de los partidos y movimientos políticos minoritarios en la   conformación de dichas mesas directivas, sino en función de los partidos que se   declaren en oposición al alcalde, lo cual hace que el asunto no pueda ser   regulado por leyes diferentes a las estatutarias, sino que, todo lo contrario,   se convierte en un tema que debe ser regulado por leyes estatutarias, porque así   lo ordena expresamente el inciso final del artículo 112 de la Carta Política,   exigiendo al respecto una regulación integral como estatuto de oposición, y no   en forma suelta con temas que no tienen nada que ver con el ejercicio de la   oposición, como ocurre con la participación de los partidos y movimientos   políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de   representación popular, en su condición de tales y sin importar si se declaran o   no en oposición al gobierno.”    

La perspectiva interpretativa que fluye de   la anterior reseña inequívocamente conduce a concluir que la norma en cuestión   debió declararse inconstitucional.    

En lo concerniente al Resolutivo que declara   inexequible el inciso primero del artículo 24 de la ley demandada, en cuanto se   refiere a la licencia temporal no remunerada que en ningún caso podrá ser   inferior a tres (3) meses debo aclarar que comparto tal decisión pero,   básicamente, con fundamento en el hecho de que la licencia así concedida tenía   como finalidad permitir los reemplazos ante faltas temporales como quedó   regulado en el artículo 261 constitucional en los términos del Acto Legislativo   numero 3 de 1993, el cual, como se sabe, fue modificado por el Acto Legislativo   número 1 de 2009, artículo 10, que abolió definitivamente los reemplazos frente   a faltas temporales. Luego si no hay reemplazos esta particular licencia no   inferior a tres (3) meses carecería de sustento constitucional, pues su razón de   ser desapareció del ordenamiento jurídico. Frente a las faltas de las hipótesis   de las “faltas temporales” lo anterior no significa que hayan quedado   insubsistentes las normas constitucionales o legales que regulan las situaciones   en las que se presentan las denominadas “faltas temporales”,  como el   artículo 293 constitucional y el artículo 52 de la Ley 136 de 1994, entre otras,   pues, claramente, la finalidad del último Acto Legislativo citado en modo alguno   consistió en eliminar las faltas temporales como sí lo fue prohibir los   reemplazos frente a las mismas.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

[1] Publicada en el Diario Oficial No. 48.483 de julio 6 de 2012.    

[2] Sección Quinta, Consejo de Estado,   Consejero Ponente Mauricio   Torres Cuervo, Radicación 050012331000200800266 02 de febrero 19 de 2009.      

[3] Dice al respecto la intervención: “[…] se advierte que la   argumentación planteada por el actor no cumple con los requisitos antes   expuestos, pues fundamenta su demanda en razones y juicios de valor   inconsistentes, así respecto del requisito  de claridad omite llevar este   hilo conductor del cual se desprende la forma como la norma demandada vulnera la   Constitución, del mismo modo respecto de la especificidad de las razones por las   cuales la norma es inconstitucional, en el entendido que el actor se limita a   mencionar las presuntas normas contrapuestas pero omite la entrega de razones   especificas de porque la norma demandada contraria el contenido del artículo 345   de la Carta Política, se entregan argumentos vagos y globales que no permiten   determinar la presunta inconstitucionalidad de la norma, por lo anterior la   demanda carece del requisito de certeza pues a juicio de esta cartera los   argumentos entregados no logran despertar esa mínima duda sobre la   inconstitucionalidad de la norma impugnada, así mismo no sobre advertir que la   razones entregadas tienen un tinte de subjetividad.”    

[5] El ciudadano considera que el texto: “el Presidente de la   Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de   reemplazo candidatos no elegidos, salvo en caso de las mujeres que hagan su uso   de la licencia de maternidad”, si bien no es mencionada por el demandante,   “que es menester tratarlo en el proceso de constitucionalidad que nos ocupa,   como quiera que se relaciona directamente con la temática de las faltas   temporales establecidas en el ámbito constitucional, y que desarrolla el mismo   artículo 24 de la ley 1551 como excepción para que el concejal sea remplazado en   razón a una licencia de paternidad.”    

[6] Hace referencia a la sentencia de la Corte Constitucional C-383 de   2012, (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Resalta la intervención: “[…] La licenciad de paternidad es un descanso   remunerado reconocido por el legislador como una garantía del pleno ejercicio de   los derechos fundamentales del niño y especialmente el de recibir cuidado y   amor. No ha sido concebido como un beneficio caprichoso, sino como un derecho   que tiene la finalidad de garantizar el pleno goce de los derechos fundamentales   del menor a través de la asistencia, cuidado y amor que debe recibir por parte   de su padre. Dicha licencia permite al padre, y en el interés superior de su   hijo, comprometerse con su paternidad en un clima propicio para que el niño   alcance su peno desarrollo físico y emocional.”    

[7] Dice el concepto del Procurador al respecto: “[…] además, […]   hubo una violación del principio de unidad de materia en sentido estricto,   porque se reguló un tema propio del estatuto de la oposición -con lo que esto   materialmente significa desde el punto de vista de exigir una regulación   integral para que la oposición política a los gobiernos sea ejercida en ese   contexto y no se desdibuje a través de dispersiones normativas incongruentes-   mediante la SUSTITUCIÓN de una norma que hacía parte de una regulación del   régimen municipal en función de garantizar la participación de las minorías en   la dirección de los concejos municipales, por su condición de minorías y no por   razones de oposición, las cuales son situaciones bien diferentes y que tienen   tratamiento constitucional bien diferenciado, especialmente en el artículo 112   de la Carta Política.  ||  De igual manera y a propósito del   tratamiento constitucional bien diferenciado antes aludido, el artículo 22 de la   Ley 1551 de 2012, al SUSTITUIR el inciso segundo del artículo 28 de la Ley 136   de 1994, en función de regular la participación únicamente de los partidos que   se declaren en oposición al alcalde, en la primera vicepresidencia del concejo   municipal, por contera, desconoció el mandato del inciso segundo del artículo   112 de la Carta Política, ya que desapareció del orden jurídico legal el derecho   de los partidos y movimientos políticos minoritarios de participar en las mesas   directivas de los cuerpos colegiados de representación popular, que era lo que   regulaba el antiguo inciso segundo del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, en los   términos ya citados y que se vuelven a transcribir: ‘Las minorías   tendrán participación en la primera vicepresidencia del Concejo, a través del   partido o movimiento político mayoritario entre las minorías’.”    

[8] Dice el concepto de la Procuraduría al respecto: “Por tanto,   se solicitará a la Corporación Judicial declarar contrario al orden   constitucional la sustitución hecha al inciso segundo del artículo 28 de la Ley   136 de 1994 efectuada mediante el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012.  ||    De igual manera y dado que la regulación de la cual se solicita su   inexequibilidad refleja un vacío jurídico legal estatutario que requiere su   cabal cubrimiento, se solicita a la Corte Constitucional exhortar al Congreso de   la República para que expida el estatuto de la oposición.”    

[9] En esta parte, el concepto transcribe el artículo constitucional   134.    

[10] Al respecto, la Procuraduría añade lo siguiente: “En esas   circunstancias, cualquier incorporación al presupuesto municipal que se pretenda   hacer de los recursos para cofinanciar proyectos aportados y girados por las   entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional, debe   necesariamente ser aprobada directamente por el concejo. Esto, para garantizar   el control político que debe realizarse en asuntos presupuestales y de   planeación, y el cabal cumplimiento de los compromisos que asumen los entes   municipales en materia de ejecución de proyectos cofinanciados y, por ende, de   los fines estatales en estas instancias de administración pública.”    

[11] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José   Cepeda Espinosa). Esta sentencia, que recoge la jurisprudencia constitucional en   la materia, ha sido reiterada en múltiples ocasiones. Ver, entre otras, las   siguientes sentencias, dictadas recientemente: C-028 de 2009 (MP Rodrigo Escobar   Gil), C-571 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa), C-877 de 2011 (MP Humberto   Antonio Sierra Porto), C-609 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio. SV.   Adriana María Guillen, María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva),   C-636 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-642 de 2012 y C-849 de   2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-352 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub), C-405 de 2013 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), C-461 de 2013 (MP   Nilson Pinilla Pinilla. AV. María Victoria Calle Correa, Mauricio González   Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Luis Ernesto Vargas Silva), C-531 y   C-535 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo. AV. a la C-531 Nilson Pinilla   Pinilla).    

[12] Así, por ejemplo en la sentencia C-362 de 2001 (MP. Álvaro Tafur   Gálvis), la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el   demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que   los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son   realmente contra ella”.     

[13] Sentencia C-504 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo). La   Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el   artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el   Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de   Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una   disposición no consagrada por el legislador.    

[14] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José   Cepeda Espinosa).    

[15] Entre muchas otras, pueden consultarse las   sentencias C-013 de 1993, C-370 de 2006 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime   Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur   Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo   Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A especial de voto. Jaime Araújo   Rentería).     

C-910 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar   Gil. SPV Jaime Araujo Rentería) y C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño).    

[16] Ver sentencia C-370 de 2006 (MPs. Manuel   José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo   Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto   Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A especial   de voto. Jaime Araújo Rentería).    

[17] Sentencias C-037 de 1996 (MP. Vladimiro   Naranjo Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa,   Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio   Hernández Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo,   Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-313 de 1994, C-646 de 2001   y C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[18] Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-481 de 2003 (MP.   Alfredo Beltrán Sierra. AV. Jaime Araújo Rentería), C-355 de 2003 (MP. Marco   Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Rentería) y C-475 de 2003 (MP. Jaime   Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería).    

[19] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra). En este caso se resolvió declarar la inexequibilidad de la   totalidad del artículo 25; del literal d) del artículo 10º y de la expresión “e   implementar el proceso de recertificación dentro de los seis (6) meses   siguientes a la expedición de la presente ley”, contenida en el parágrafo 1º   del artículo 10º de la Ley 1164 de 2007 y de la expresión “y será actualizada   con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la   presente ley”, del artículo 24 de la misma ley.    

[20] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP. Marco Gerardo   Monroy Cabra).    

[21] Sentencia C-646 de 2001 (MP. Manuel José   Cepeda Espinosa).    

[22] Sentencias C-313 de 1994, C-740 de 2003,   C-193 de 2005 y C-872 de 2003, entre otras.    

[23] Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y   C-872 de 2003.    

[24] Sentencias C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y C-981 de 2005   (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araujo Rentería)    

[25] Sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo   Cifuentes Muñoz).    

[26] Sentencia C-226 de 1994 (MP. Alejandro   Martínez Caballero).    

[27] Sentencia C-993 de 2004 (MP. Jaime Araújo   Rentería. AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Humberto Sierra Porto). Esta   posición fue reiterada en sentencia C-981 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas   Hernández. SV. Jaime Araujo Rentería).    

[28] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP .Marco Gerardo   Monroy Cabra).    

[29] MP. José Gregorio Hernández Galindo.    

[30] Ver sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV.   Jaime Araujo Rentería).    

[31] Ver sentencia C-155A de 1993 (MP. Fabio Morón Díaz).    

[32] Cf. Sentencia c-434 de 1996 (mP.   José Gregorio Hernández Galindo). En este fallo la Corte estudió la acción de   reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a   los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía   constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite de   las leyes estatutarias.    

[33] Sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime   Araujo Rentería).    

[34] Cfr. sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[35] Cfr. sentencia C-226 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Ver   también la sentencia C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Humberto   Antonio Sierra Porto).    

[36] Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2011 (MP. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo). En este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar   inexequibles los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23,   24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual   se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo”.    

[37] Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2011 (MP. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub. SPV María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo).    

[38] Al final del artículo se resalta el parágrafo acusado: Ley 5ª de   1992, Artículo 40.– Composición, período y no   reelección. La Mesa Directiva de cada Cámara se   compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un   período de un año y a partir del 20 de julio. Las Minorías tendrán participación   en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a   través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías.  ||    Ningún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro   del mismo cuatrienio constitucional. Las Mesas Directivas de las Cámaras, y de   sus Comisiones, serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el   20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo   cuatrienio constitucional.  ||  Parágrafo. En tratándose de   Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente   y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que   pertenezcan al mismo partido o movimiento político.”    

[39] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao   Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto). En esta ocasión la   Corte planteó el problema jurídico a analizar así: “El   problema jurídico a resolver consiste en establecer si el parágrafo del artículo   40 de la Ley 5ª de 1992 que dispone que, “En   tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá   un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y   sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político”, viola los artículos 112, 152, 40 y 1º de la Constitución   Política.”    

[40] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao   Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).    

[41] No sólo la demanda sostenía esta tesis. La sentencia indicó al   respecto: “La demandante, la Sección Quinta del Consejo de Estado en la   excepción de inconstitucionalidad referenciada y DeJusticia, consideran que el   parágrafo demandado es inconstitucional por vicios de forma, ya que estiman que   la participación de las minorías en las mesas directivas de las comisiones   constitucionales y legales en el Congreso debió ser tramitada por Ley   Estatutaria.” Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP   Juan Carlos Henao Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo, Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).    

[42] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao   Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).    

[43] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao   Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).    

[44] En esta serie de artículos se definió el concepto de   oposición (art. 32), el acceso de la oposición a la información y documentación   oficiales (art. 33), el acceso de la oposición a los medios de comunicación del   Estado (art. 34), el derecho de réplica (art. 35) y la participación de la   oposición en los organismos electorales art. 36).    

[45] Acento fuera del texto.    

[46] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[48] Acento fuera del texto.    

[49] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao   Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).    

[50] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao   Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).    

[51] Constitución de 1886; Artículo 93.- El   Senado de la República se compondrá de dos Senadores por cada Departamento, y   uno más por cada doscientos mil o fracción mayor de cien mil habitantes que   tengan en exceso sobre los primeros doscientos mil. […]  ||  Las   faltas absolutas o temporales de los Senadores serán llenadas por los suplentes   respectivos, siguiendo el orden de colocación de sus nombres en la   correspondiente lista electoral. El número de suplentes será igual al número de   Senadores principales. […]  ||  Artículo 99.- La Cámara de   Representantes se compondrá de dos Representantes por cada Departamento y uno   más por cada cien mil o fracción mayor de cincuenta mil habitantes que tenga en   exceso sobre los primeros cien mil. […]  ||  […]  || Las faltas   absolutas o temporales de los Representantes serán llenadas por los suplentes   respectivos, siguiendo el orden de colocación de sus nombres en la   correspondiente lista electoral. El número de suplentes será igual al número de   Representantes principales.  ||  […].    

[52] Corte Constitucional, sentencia C-532 de 1993 (MP. Hernando Herrera   Vergara).    

[53] La Corte declaró exequible el inciso primero del artículo 274 de la   Ley 5ª de 1992; decidió que “[…] no se advierte la violación de la norma   constitucional contenida en el artículo 134, como así lo pretende el actor, toda   vez que la disposición citada se limitó a señalar los distintos eventos en que   se presenta la falta absoluta del Congresista.  ||  De esta manera   queda claro que la prohibición de la figura de los suplentes que consagró la   Carta Fundamental, se refiere a los casos de faltas temporales de los   Congresistas, cuando señala en su artículo 261 que ningún cargo de elección   popular en corporaciones públicas tendrá suplente, lo que es distinto a los   casos de falta absoluta en que la misma Constitución señaló las formas de suplir   las vacancias que se presentan de manera definitiva.”  (Se resalta la parte   que fue acusada de la norma  Vacancias.- Se presenta la falta absoluta   del Congresista en los siguientes eventos: su muerte; la renuncia aceptada;   la pérdida de la investidura en los casos del artículo 179 constitucional o   cuando se pierde alguno de los requisitos generales de elegibilidad; la   incapacidad física permanente declarada por la respectiva Cámara; la revocatoria   del mandato, y  declaración de nulidad de la elección).    

[54] La reforma al artículo 261 de la Constitución Política que se hizo   en 1993 incluyó dos cuestiones más: extender el régimen de inhabilidades e   incompatibilidades a quienes asuman funciones en reemplazo, durante el tiempo de   su asistencia y modificar el numeral 3° del artículo 180 de la Constitución   Política. El texto completo que fue incorporado a la Constitución en 1993 y que   rigió hasta julio de 2009 fue el siguiente: ‘Artículo 261.- Las faltas absolutas   o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción   en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.    ||  Son faltas absolutas: Además de las establecidas por la ley; las que se   causan por: Muerte; la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la   respectiva Corporación; la pérdida de la investidura; la incapacidad física   permanente y la sentencia condenatoria en firme dictada por autoridad judicial   competente.  ||  Son faltas temporales las causadas por: La suspensión   del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisión judicial en   firme; la licencia sin remuneración; la licencia por incapacidad certificada por   médico oficial; la calamidad doméstica debidamente probada y la fuerza mayor.    ||  La licencia sin remuneración no podrá ser inferior a tres (3) meses.    ||  Los casos de incapacidad, calamidad doméstica y licencias no   remuneradas deberán ser aprobadas por la Mesa Directiva de la respectiva   Corporación.  ||  PARÁGRAFO 1º Las inhabilidades e incompatibilidades   previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma   a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su   asistencia.  ||  PARAGRAFO 2º El numeral 3º. del artículo 180 de la   Constitución, quedará así: || Numeral 3º Ser miembro de juntas o consejos   directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de   instituciones que administren tributos.’    

[55] Corte Constitucional, sentencia C-043 de 2003 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra). Se resolvió declarar exequible el artículo 69 de la Ley 136 de   1994, en el entendido que “los beneficios que concede a los concejales que   suplen vacancias absolutas también deben entenderse aplicables a quienes suplan   vacancias temporales y por el tiempo respectivo”    

[56] El texto propuesto por el referendo, que no fue aprobado finalmente,   decía: “El artículo 134 de la Constitución Política quedará así: Artículo   134. Los miembros de corporaciones públicas de elección popular no tendrán   suplentes. Las vacancias por sus faltas absolutas serán suplidas por los   candidatos no elegidos de su misma lista, según el orden de inscripción en ella.   La renuncia voluntaria no producirá como efecto el ingreso a la corporación de   quien debería suplirlo.  ||  Derógase el artículo 261 de la   Constitución Política.”    

[57] Corte Constitucional, sentencia C-395 de 2011 (MP María Victoria   Calle Correa; AV Humberto Antonio Sierra Porto, Mauricio González Cuervo). En   este caso, la corte resolvió inhibirse para resolver una demanda contra el Acto   Legislativo por vicios de procedimiento en su formación de carácter sustantivo   (en este caso, un vicio de competencia), por cuanto las demandas contra actos   legislativos de cualquier tipo, sólo pueden ser presentadas dentro del año   siguiente a la expedición del Acto.    

[58] Exposición de motivos del Proyecto del Acto Legislativo 01 de 2009;   Gaceta del Congreso N° 558 de 2008. El Proyecto fue presentado por el Gobierno   Nacional a través del Ministro del Interior y de Justicia, Fabio Valencia   Cossio.    

[59] Exposición de motivos del Proyecto del Acto Legislativo 01 de 2009;   Gaceta del Congreso N° 558 de 2008.    

[60] El proyecto presentado originalmente por el Gobierno proponía la   siguiente modificación: “Artículo 10. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así: ‘Los   miembros de las corporaciones públicas no tendrán suplentes. Solo podrán ser   reemplazados en caso de muerte, incapacidad absoluta para el ejercicio del   cargo, renuncia justificada, motivada y aceptada por la respectiva corporación o   en la situación planteada en el inciso 11 del artículo 107 de la Constitución   Política. En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no   elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en forma   sucesiva y descendente en la misma lista electoral.  ||  No habrá   faltas temporales. La renuncia voluntaria, pero no justificada, no producirá   como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista, pero tampoco será   causal de pérdida de investidura. No será justificada la renuncia cuando se haya   iniciado investigación judicial. El fuero de congresista será irrenunciable,   cuando este sea sujeto de investigaciones penales que se estén adelantando en   contra de estos. En ningún caso existirá reemplazo para los miembros de las   corporaciones públicas condenados por delitos comunes dolosos.  ||  La   presentación de incapacidades absolutas de naturaleza ficticia u obtenidas por   medios ilícitos, la utilización indebida de la posibilidad de retirarse para   presentarse por otro partido establecida en el artículo 134 de la Constitución   Nacional, así como cualquier acuerdo que se haga para producir como efecto la   renuncia del titular a su curul, con el ánimo de permitir el ingreso de quien   haya de reemplazarle, constituirá causal de pérdida de investidura, sin   perjuicio de la sanción penal correspondiente para las partes involucradas.    ||  Si por faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de   cuerpos colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan   reducidos a la mitad o menos, el gobierno convocará a elecciones para llenar las   vacantes, siempre y cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación   del periodo.  ||  Parágrafo transitorio. El régimen de   reemplazos establecido en el presente artículo se aplicará para las   investigaciones judiciales que se inicien a partir del 20 de julio de 2009.   ”  Gaceta del Congreso N° 558 de 2008.    

[61] En la ponencia para primer debate ante la Cámara de Representantes   el texto se presenta así: “Artículo 10. (Modifica artículo 134 CP).  ||  Pasa a ser artículo   8°.  ||  Con el objeto que haya mayor claridad cuando se hace   referencia a la situación planteada en el artículo 107, inciso 11, relacionado   con la renuncia de un miembro de una corporación pública para presentarse por   otro partido en las siguientes elecciones, caso en el cual la curul puede ser   reemplazada, se propone la inclusión en ese artículo de la situación descrita de   la siguiente manera: ‘Los miembros de las   corporaciones públicas no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en   caso de muerte, incapacidad absoluta para el ejercicio del cargo, renuncia   justificada, motivada y aceptada por la respectiva corporación o cuando el   miembro de una corporación pública decida presentarse por un partido distinto   según lo planteado en el artículo 107 de la Constitución Política. En tales   casos, el titular será reemplazado por el candidato no elegido que, según el   orden de inscripción o votación obtenida, le siga en forma sucesiva y   descendente en la misma lista electoral.’  ||  Adicionalmente, y con el propósito que este   asunto pase a ser regulado en el Proyecto de Acto Legislativo 07 de 2008 Senado   (Reforma a la Justicia), se propone excluir la irrenunciabilidad al fuero de   congresista propuesto en el segundo inciso del artículo 134. También se propone   que se señale que no será justificada la renuncia cuando se haya iniciado   investigación por los delitos cometidos en nuestro país, pero también en el   exterior en relación con la pertenencia, promoción y financiación de grupos   armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. Se pretende   mejorar la redacción, sustituyendo la expresión ‘pero’ por ‘y’. Se elimina   también la prohibición del reemplazo cuando la condena sea por delitos comunes   dolosos, al considerar que los partidos no deben perder una curul por una   conducta que nada tiene que ver con su responsabilidad directa. La propuesta   entonces, de este párrafo del artículo 10 es la siguiente: ‘No habrá faltas   temporales. La renuncia voluntaria, y no justificada, no producirá como efecto   el ingreso de quien corresponda en la lista, tampoco será causal de pérdida de   investidura. No será justificada la renuncia cuando se haya iniciado   investigación judicial por delitos cometidos en Colombia o en el exterior   relacionada con pertenencia, promoción o financiación o por grupos armados   ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad.’  ||   El   fuero de congresista será irrenunciable, cuando este sea sujeto de   investigaciones penales que se estén adelantando en contra de estos. En ningún   caso existirá reemplazo para los miembros de las corporaciones públicas   condenados por delitos comunes dolosos.  ||  Puesto que la utilización   de mecanismos fraudulentos para lograr el reemplazo de la curul en contravía de   lo estipulado por el artículo propuesto, se encuentra adicionado como causal de   pérdida de investidura en el artículo 13 del proyecto de Acto Legislativo   (modificatorio del artículo183 de la Carta), se considera innecesario repetir la   sanción en el artículo 10 (134 C.P.). Por esta razón se propone eliminar el   inciso 3° del mencionado artículo: ‘La presentación de incapacidades   absolutas de naturaleza ficticia u obtenidas por medios ilícitos, la utilización   indebida de la posibilidad de retirarse para presentarse por otro partido   establecida en el artículo 134 de la Constitución Nacional, así como cualquier   acuerdo que se haga para producir como efecto la renuncia del titular a su   curul, con el ánimo de permitir el ingreso de quien haya de reemplazarle,   constituirá causal de pérdida de investidura, sin perjuicio de la sanción penal   correspondiente para las partes involucradas.’  ||  Se elimina del   artículo inicialmente propuesto relacionado con la prohibición de reemplazos en   caso de comisión de delitos comunes dolosos estipulada en el tercer inciso: ‘En ningún caso existirá reemplazo para los miembros de las   corporaciones públicas condenados por delitos comunes dolosos.’  ||  En cuanto al parágrafo transitorio, se sustituye   la expresión ‘del 20 de julio de 2009’, por ‘la vigencia del presente acto   legislativo’.” Gaceta del Congreso N° 674 de 2008.    

[62] El texto aprobado en Comisión fue: Artículo 8º. El artículo 134 de la   Constitución Política quedará así: ‘Los miembros de   las corporaciones públicas no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en   caso de muerte, incapacidad absoluta para el ejercicio del cargo, siempre y   cuando esta no estuviera originada por sentencia condenatoria y debidamente   ejecutoriada, por delitos relacionados con grupos armados ilegales, narcotráfico   y delitos de lesa humanidad, renuncia justificada, motivada y aceptada por la   respectiva corporación o cuando el miembro de una corporación pública decida   presentarse por un partido distinto según lo planteado en el artículo 107 de la   Constitución Política. En tales casos, el titular será reemplazado por el   candidato no elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le   siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.  ||    No habrá faltas temporales. La renuncia voluntaria y no justificada, no   producirá como efecto el ingreso de quién corresponda en la lista, tampoco será   causal de pérdida de investidura. No será justificada la renuncia cuando se haya   iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior   relacionada con pertenencia, promoción o financiación a o por grupos armados   ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad.  ||  Si por   faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos   colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a   la mitad o menos, el Gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes,   siempre y cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación del   período.  ||  Parágrafo transitorio. El régimen de   reemplazos establecido en el presente artículo se aplicará para las   investigaciones judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente   acto legislativo’. Gaceta del Congreso N° 725 de 2008.    

[63] Gaceta del Congreso N° 725 de 2008. Se presentó la modificación en   la ponencia para segundo debate en Cámara, durante la primera vuelta así: “ARTÍCULO   8°  (Modificatorio artículo 134 CP): Presentada por el honorable   Representante Roy Barreras: Propone aclarar en el primer inciso que los   reemplazos solo tengan lugar cuando las faltas absolutas no sean originadas por   sentencia condenatoria por delitos relacionados con grupos armados al margen de   la ley, narcotráfico y delitos de lesa humanidad. Igual aclaración se hace en el   segundo inciso para aquellos casos de renuncia en los cuales la renuncia no se   considerará justificada. La proposición retira el final del inciso 2°   contemplado en proyecto original relativo a la prohibición de renunciar al   fuero.  (Aprobada).”    

[64] Gaceta del Congreso N° 828 de 2008. Los argumentos a los que se hace   referencia, hacen parte de la ponencia principal; hubo también una ponencia   negativa.    

[65] La ponencia presentó el texto del artículo con pequeñas   modificaciones, a excepción de lo que se refiere al tercer inciso que fue   retirado completamente.     

[66] Gaceta del Congreso N° 889 de 2008. En este caso, nuevamente, hubo   una ponencia minoritaria que pidió votar en contra de la iniciativa propuesta   [Gaceta del Congreso N° 911 de 2008].    

[67] El texto aprobado en primera vuelta por el Congreso de la República   fue: “Artículo 7º. El artículo 134 de la Constitución   Política quedará así: ‘Los miembros de las corporaciones públicas no tendrán   suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física   absoluta para el ejercicio del cargo por accidente o enfermedad, renuncia   justificada, motivada y aceptada por la respectiva corporación o cuando el   miembro de una corporación pública decida presentarse por un partido distinto   según lo planteado en el artículo 107 de la Constitución Política. En tales   casos, el titular será reemplazado por el candidato no elegido que, según el   orden de inscripción o votación obtenida, le siga en forma sucesiva y   descendente en la misma lista electoral.  ||  No habrá faltas   temporales. La renuncia voluntaria y no justificada, no producirá como efecto el   ingreso de quien corresponda en la lista, tampoco será causal de pérdida de   investidura. No será justificada la renuncia cuando se haya iniciado vinculación   formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior relacionada con   pertenencia, promoción o financiación o por grupos armados ilegales, de   narcotráfico o delitos de lesa humanidad. Las faltas temporales no darán lugar a   reemplazos.  ||  Cuando ocurra alguna de las circunstancias que   implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una corporación   pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número   de miembros la totalidad de los integrantes de la corporación con excepción de   aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.  ||  Si por faltas   absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados   elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o   menos, el Gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y   cuando falten más de dieciocho (18) meses para la terminación del período.    ||  Parágrafo transitorio. El régimen de reemplazos establecido en   el presente artículo se aplicará para las investigaciones judiciales que se   inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo’.” Gaceta del   Congreso N°224 de 2009.    

[68] Dice la ponencia para debate del Proyecto de acto legislativo en   cuestión, en la Comisión de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta: “6. Con la reforma a los artículos 134 y 261 constitucionales, los   Senadores y Representantes a la Cámara elegidos no podrán ser reemplazados   cuando se configure una falta de carácter temporal, sino únicamente en los casos   de falta absoluta. Con esta reforma se regresa a la disposición original de la   Constitución del 91, la cual había eliminado la figura de las suplencias por ser   una figura muy cuestionada y criticada por los diferentes sectores sociales y   políticos al generar prácticas deshonestas.  ||  Las únicas faltas que   se suplirían a partir de la vigencia del Acto Legislativo, son las   ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta para el ejercicio del cargo por   accidente o enfermedad, o renuncia justificada. En estos eventos, el titular   será reemplazado por el candidato que, según el orden de inscripción, le siga en   forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral. Sin embargo, no se   comparte el inciso que señala La vacancia por renuncia voluntaria no   justificada, no se supliría, pero tampoco sería causal de pérdida de   investidura, la renuncia no sería justificada cuando se hubiere iniciado una   investigación judicial contra el congresista.  ||  Existe un   problema de redacción en la norma, pues no se entiende cómo pierde la   investidura un congresista cuando ha renunciado. Se solicita eliminar pero   tampoco sería causal de pérdida de investidura.”     

[69] La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes,   segunda vuelta, planteó el texto en los mismos términos que había sido aprobado   por la Comisión de la Cámara. Gaceta del Congreso N° 241 de 2009.    

[70] En la Ponencia para primer debate en el Senado (el séptimo de la   segunda vuelta), se propuso a la Plenaria las siguientes modificaciones con   relación a la norma así: “[…] 7. Teniendo en cuenta la   estructura del nuevo artículo 134 C. P., propuesto por el proyecto para eliminar   las suplencias, así como el objeto que persigue la reforma, se propone incluir   dos nuevas excepciones a la regla general que las prohíbe: la pérdida de   investidura, y la medida de aseguramiento por delitos distintos a delitos   relacionados con pertenencia, promoción o financiación a o por grupos armados   ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad, Consideramos que en estos   casos no compromete la responsabilidad del partido o movimiento político, razón   por la cual se incluye en el primer inciso del artículo.  ||  8. Con   el objeto de aclarar la aplicación del principio general de eliminación de   suplencias en la modificación al artículo 134 CP, tratándose de miembros de   corporaciones públicas de elección popular, objeto de proceso penal por delitos   relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a o por grupos armados   ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad, se adiciona nuevo inciso,   así:  ‘Como consecuencia de la regla general establecida en el presente   artículo, no podrá ser reemplazado un miembro de una corporación pública de   elección popular a partir del momento en que le sea proferida orden de captura,   dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos   relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a o por grupos armados   ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. La sentencia condenatoria   producirá como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que   pertenezca el miembro de la corporación pública’.  ||  9. Para   hacer posible la licencia de maternidad, se adiciona el segundo inciso del   artículo 5°, modificatorio del artículo 134 de la Constitución Política, de la   siguiente manera:  ‘No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres   electas, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo.’.”   El texto propuesto fue el siguiente: “Artículo 5º. El artículo 134 de la Constitución Política quedará   así: ‘Los miembros de las Corporaciones Públicas no tendrán suplentes. Solo   podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el   ejercicio del cargo, por accidente o enfermedad, renuncia justificada, motivada   y aceptada por la respectiva Corporación, pérdida de investidura, medida de   aseguramiento por delitos distintos a los relacionados con pertenencia,   promoción o financiación a o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o   delitos de lesa humanidad, o cuando el miembro de una Corporación pública decida   presentarse por un partido distinto según lo planteado en el parágrafo   transitorio 1º del artículo 107 de la Constitución Política.  ||  En   tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no elegido que, según   el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en forma sucesiva y   descendente en la misma lista electoral.  ||  Como consecuencia de la   regla general establecida en el presente artículo, no podrá ser reemplazado un   miembro de una corporación pública de elección popular a partir del momento en   que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le   vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o   financiación a o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa   humanidad. La sentencia condenatoria producirá como efecto la pérdida definitiva   de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la corporación   pública.  ||  No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres   electas, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo. La   renuncia voluntaria y no justificada, no producirá como efecto el ingreso de   quien corresponda en la lista, tampoco será causal de pérdida de investidura. No   será justificada la renuncia cuando se haya iniciado vinculación formal por   delitos cometidos en Colombia o en el exterior relacionada con pertenencia,   promoción o financiación a o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o   delitos de lesa humanidad. Las faltas temporales no darán lugar a reemplazos.    ||  Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda   ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación Pública, para todos los   efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la   totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules   que no puedan ser reemplazadas.  ||  Si por faltas absolutas, que no   den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados elegidos por una misma   circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o menos, el Gobierno   convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando falte más de   dieciocho (18) meses para la terminación del período.  ||    Parágrafo transitorio. El régimen de reemplazos establecido en el presente   artículo se aplicará para las investigaciones judiciales que se inicien a partir   de la vigencia del presente acto legislativo’.” Gaceta   del Congreso N°    

[71] Constitución Política, artículo 134. Los miembros de las   Corporaciones Públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser   reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio   del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y   aceptada por la respectiva Corporación, sanción disciplinaria consistente en   destitución, pérdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento por   delitos distintos a las relacionadas con pertenencia, promoción o financiación   a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos   de participación democrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de una   Corporación pública decida presentarse por un partido distinto según lo   planteado en el Parágrafo Transitorio 1o del artículo 107 de la Constitución   Política.  ||  En tales casos, el titular será reemplazado por el   candidato no elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le   siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.  ||    Como consecuencia de la regla general establecida en el presente artículo, no   podrá ser reemplazado un miembro de una corporación pública de elección popular   a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un   proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con   la pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de   narcotráfico o delitos de lesa humanidad. La sentencia condenatoria producirá   como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca   el miembro de la Corporación Pública.  ||  No habrá faltas temporales,   salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse   del cargo. La renuncia de un miembro de corporación pública de elección popular,   cuando se le haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia   o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por   grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra los mecanismos de   participación democrática o de lesa humanidad, generará la pérdida de su calidad   de congresista, diputado, concejal o edil, y no producirá como efecto el ingreso   de quien corresponda en la lista. Las faltas temporales no darán lugar a   reemplazos.  ||  Cuando ocurra alguna de las circunstancias que   implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación   Pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número   de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de   aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.  ||  Si por faltas   absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados   elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o   menos, el Gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y   cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación del período.    ||  Parágrafo transitorio. El régimen de reemplazos establecido en   el presente artículo se aplicará para las investigaciones judiciales que se   inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo.”    

[72] El texto original propuesto, como se indicó, fue: ‘Las faltas absolutas serán suplidas por los candidatos que según el   orden de inscripción, o de votación, en forma sucesiva y descendente,   correspondan a la misma lista electoral.’ Gaceta del Congreso N° 558 de 2008.    

[73] En las listas ‘cerradas’ el reemplazo corresponderá al siguiente al   momento de la inscripción, por cuanto el orden fue prefijado en aquel momento.   En las listas ‘abiertas’ corresponderá al siguiente de acuerdo con el orden que   le haya dado a la lista la votación que cada uno de sus miembros haya obtenido.    

[74] El resto del cuarto inciso del artículo 134 de la CP hace alusión al   contenido del inciso tercero, cuestión que ya fue abordada en el apartado   anterior de las consideraciones de la presente sentencia.    

[75] Constitución Política, artículo 261.- Las faltas absolutas   serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción, o de   votación, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista   electoral, según se trate de listas cerradas o con voto preferente.    

[76] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del   19 de octubre de 2011 (CP William Zambrano Cetina) Radicación N° 2073.   Expediente: 11001-03-06-000-2011-00061-00. La Consulta absuelta aborda múltiples   cuestiones y casos posibles que no hacen parte del objeto del presente proceso,   por lo que la Corte Constitucional no hará referencia a tales casos. No es su   competencia.    

[77] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del   19 de octubre de 2011 (CP William Zambrano Cetina) Radicación N° 2073.   Expediente: 11001-03-06-000-2011-00061-00.    

[79] Ley 1551 de 2012, artículo 24.–  Licencia. Los   Concejales podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no   Remunerada en el ejercicio de sus funciones, que en ningún caso podrá ser   inferior a tres (3) meses. Concedida ésta, el concejal no podrá ser reemplazado.   Exceptúense de esta prohibición las licencias de maternidad y paternidad.    ||  En caso de ser concedida la Licencia Temporal, el Presidente de la   Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de   reemplazo candidatos no elegidos, salvo en el caso de las mujeres que hagan uso   de la licencia de maternidad.  ||  Parágrafo 1°. Licencia de   maternidad. Las Concejalas tendrán derecho a percibir honorarios por las   sesiones que se realicen durante su licencia de maternidad, entendiéndose como   justificable su inasistencia.  ||  Parágrafo 2°. Las mujeres   elegidas Concejalas que pertenezcan al Programa Familias en Acción, no estarán   impedidas para continuar como beneficiarias en dicho Programa.    

[80] Decía el artículo 134 en 1991: “Las vacancias por faltas absolutas   de los congresistas serán suplidas por los candidatos no elegidos, según el   orden de inscripción en la lista correspondiente.”    

[81] Decía el artículo 134 en 1993 “Las faltas absolutas o temporales de   los Miembros de las Corporaciones Públicas serán suplidas por los candidatos   que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente,   correspondan a la misma lista electoral.”    

[82] Ley 136 de 1994, artículo 23.    

[83] Un juicio constitucional es detallado cuando cuenta con muchas   partes en su análisis. Esto ocurre, por ejemplo, con el análisis de   constitucionalidad de los tratados internacionales.    

[84] Un juicio constitucional es extenso cuando requiere, necesariamente,   evaluar una gran cantidad de aspectos. Esto ocurre, por ejemplo, con una norma   legal extensa, que se ocupa de un determinado asunto que supone un análisis de   una gran cantidad de aspectos para poder establecer la constitucionalidad de una   norma.  Esto ocurre, por ejemplo, con las normas legales acusadas de   desconocer la neutralidad religiosa del estado. Independientemente de la   complejidad del caso, la violación de este parámetro constitucional supone   evaluar gran cantidad varios parámetros, lo cual, necesariamente implicará un   juicio de constitucionalidad de cierta extensión.    

[85] Un juicio de constitucionalidad suele ser complejo cuando depende de   múltiples variables y parámetros que interactúan entre sí. Por ejemplo, aquellos   casos en que se debe establecer un balance razonable y proporcionado entre las   competencias administrativas y legislativas y los derechos y libertades   fundamentales.    

[86] El resto del cuarto inciso del artículo 134 de la CP hace alusión al   contenido del inciso tercero, cuestión que ya fue abordada en el apartado   anterior de las consideraciones de la presente sentencia.