C-699-15

           C-699-15             

Sentencia C-699/15    

INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR   CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Régimen sancionatorio    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos normativos/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia    

ACTIVIDAD PESQUERA-Regulación normativa    

ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Marco normativo de la actividad pesquera y   acuícola    

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Protección del medio ambiente y de los   recursos naturales/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Consagración de principios y   valores sobre la dignidad humana y los derechos fundamentales    

DERECHO A DISFRUTAR DE UN AMBIENTE SANO-Naturaleza jurídica    

PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO   ECONOMICO-Relación/DERECHO   A UN AMBIENTE SANO-Derecho de solidaridad    

CLAUSULA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN   MATERIA DE ACTIVIDAD PESQUERA-Implica el cumplimiento de obligaciones a cargo de autoridades públicas    

MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección    

PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Fin esencial del Estado    

NATURALEZA JURIDICA DEL DERECHO AL MEDIO   AMBIENTE-Dimensiones   complementarias    

CONSTITUCION ECOLOGICA-Protección del medio ambiente constituye un   fin y un principio dentro de la actual estructura del Estado Social de Derecho    

CONCEPCION ECOLOGICA DE LA CONSTITUCION   POLITICA-Filosofía   ecocéntrica dogmática    

PRINCIPIOS DE PROTECCION SOSTENIBLE DEL   MEDIO AMBIENTE Y SEGURIDAD ALIMENTARIA-Rango constitucional    

APROVECHAMIENTO DE RECURSOS NATURALES-Prevalece su protección en relación con la   explotación indiscriminada/DESARROLLO SOSTENIBLE-Jurisprudencia   constitucional    

ACTIVIDAD PESQUERA-Aplicación de parámetros constitucionales y   jurisprudenciales    

ACTIVIDAD PESQUERA-Interés social    

INTERES SOCIAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA-Jurisprudencia constitucional    

INTERES SOCIAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA   FRENTE A DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PESCADORES-Jurisprudencia constitucional    

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Potestad de configuración legislativa    

SISTEMAS DEMOCRATICOS DE DERECHO-Concepción colectiva de la voluntad de la   sociedad/DERECHO SANCIONATORIO-Forma parte de la capacidad punitiva del   Estado ius puniendi/DERECHO SANCIONATORIO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Ejercicio   supeditado a la ley vigente al momento de ocurrencia de los hechos constitutivos   de la infracción    

TIPOS SANCIONATORIOS-Limitaciones constitucionales    

RESERVA DE LEY-Fuente jurídica exigida para regular determinada   materia    

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional    

CONSTITUCION POLITICA-Actividades sujetas a reserva material de   ley    

POTESTAD REGLAMENTARIA-Facultad del Presidente de la República para   expedir normas jurídicas    

POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA   SANCIONATORIA-Límite al   ejercicio    

PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Naturaleza y límites    

PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Competencia privativa del legislador    

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Garantía del debido proceso disciplinario    

NORMAS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Jurisprudencia constitucional    

CONDUCTAS SANCIONABLES EN MATERIA   ADMINISTRATIVA-Función   exclusiva del Congreso de la República    

TIPOS SANCIONATORIOS EN MATERIA   ADMINISTRATIVA-Elementos   estructurales    

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Concepto y alcance    

DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECEN   CONDUCTAS SANCIONABLES-Principio de legalidad y de tipicidad    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN   MATERIA SANCIONATORIA-Alcance    

ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA   SANCIONATORIA-Descripción detallada de las conductas por   razones de especialidad    

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Exige que falta o conducta reprochable se   encuentre tipificada en la norma lex scripta con anterioridad a los hechos   materia de investigación lex previa/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Dispone que   nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se   imputa/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-No existe pena o sanción si no hay ley que   determine la legalidad de dicha actuación    

PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Se encuentra implícito en el principio de   legalidad/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Alcance    

PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Elementos    

TIPO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales    

CONDUCTAS SANCIONABLES-Determinadas por la ley y no por el operador   jurídico/CONDUCTAS SANCIONABLES-Jurisprudencia constitucional    

LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Facultad del legislador para tipificar   conductas constitutivas de transgresión al orden jurídico a través de tipos   abiertos numerus apertus/LEGISLADOR-Facultad para estipular conductas   antijurídicas en el sistema “numerus clausus    

NORMA INDETERMINADA-Alcance/NORMA INDETERMINADA-Principio   de legalidad en el derecho administrativo sancionador    

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Sujeto al Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al existir vacíos normativos    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE   LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Graduación de las sanciones    

POTESTAD REGLAMENTARIA EN LA CONFIGURACION   DE TIPOS SANCIONATORIOS-Límites    

POTESTAD REGLAMENTARIA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA-Expedición   de reglamentos de carácter general y abstracto    

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Desarrollo    

PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA LEY SOBRE EL   REGLAMENTO-Manifestaciones    

CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS EN   MATERIA SANCIONATORIA-Uso   por el legislador para la configuración de las prohibiciones    

REGLAMENTO-Cumple su función complementaria del texto legal en   tanto no contraríe el principio de reserva de ley/REGLAMENTO-Núcleo   esencial conformado por las conductas típicas y las sanciones/NORMA   REGLAMENTARIA-Establece especificaciones o graduaciones que sean necesarias    

CONDUCTA Y SANCION-Tipificación para la descripción corresponde   por mandato constitucional al legislador/CONDUCTA Y SANCION-Aplicación   para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito concierne a la   administración/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Establecimiento de   tipos en blanco    

SOLIDARIDAD-Alcance/OBLIGACIONES SOLIDARIAS-Definición/SOLIDARIDAD   EN MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Alcance    

SOLIDARIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA   SANCIONATORIA-No vulnera el   derecho fundamental al debido proceso    

SOLIDARIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA   SANCIONATORIA-Responsabilidad   objetiva    

SOLIDARIDAD Y DEBIDO PROCESO EN MATERIA   ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Jurisprudencia   constitucional    

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Facultad del legislador para prever un   régimen de solidaridad respetando las garantías propias del debido proceso    

TIPIFICACION DE ACCION U OMISION EN MATERIA   DE ACTIVIDAD PESQUERA-Estipulación   de infracción genérica no quebranta el ordenamiento constitucional/TIPICIDAD   Y RESERVA LEGAL IMPERATIVA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Se   quebranta la exigencia constitucional cuando conducta prohibida queda a la   discrecionalidad de autoridad administrativa    

La Corte encuentra que la estipulación de una   infracción genérica no quebranta per se el ordenamiento constitucional, siendo   que esta es determinable a partir de la concreción que sistemáticamente alcanza   a través de las otras normas que el legislador haya dispuesto, ya sea en el   propio Estatuto de Pesca o en otras leyes que regulen la materia. En efecto, el   Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 de manera expresa consagra un listado de doce   prohibiciones constitutivas de infracción, con lo cual adquiere un contenido   determinado la previsión genérica objeto de demanda. A esta conclusión se   arriba, por la elemental razón de que al ser el legislador quien expresamente   dispuso las infracciones, en todo momento se salvaguardan los principios de   legalidad y de reserva de ley.   Sin embargo, no es posible predicar lo mismo en cuanto a la remisión efectuada a   las normas reglamentarias, puesto que ello supone que el ejecutivo quede   investido de manera permanente para establecer infracciones mediante la   expedición de actos administrativos de carácter general. Esta medida comporta un   reenvío impreciso que impide determinar en qué consiste la conducta prohibida,   quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su configuración   y, con ello, se quebranta la exigencia constitucional de tipicidad y reserva   legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador.    

TIPOS EN BLANCO-Remisión normativa debe ser precisa/SANCION-Principio   de legalidad    

RESERVA DE LEY-Consagración constitucional/RESERVA DE LEY-Estipulación   de conductas sancionables en materia administrativa/PROHIBICIONES EN MATERIA   SANCIONATORIA-No está permitido al legislador delegar en el ejecutivo su   creación salvo que ley establezca los elementos esenciales del tipo    

La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la   Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables   en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la   República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al   ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la   descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos   estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin   que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar,   suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las   garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le   está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia   sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo,   estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a   la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el   término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y   (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición.    

REGLAMENTO-Diferencia entre potestad reglamentaria del Presidente   de la República para dictar normas y actividad reglamentaria de organismos   administrativos para aplicarlas    

Conviene precisar que es distinta la potestad   reglamentaria del Presidente de la República, en cuanto a su capacidad para   dictar normas que desarrollan las leyes, ya sean decretos, reglamentos,   circulares, instrucciones, resoluciones o directrices (Art. 189 numeral 11   C.P.), que la actividad reglamentaria de los organismos administrativos para   aplicar las normas, entre estas las que ha expedido el ejecutivo; competencia   que tiene por fundamento la función administrativa consagrada en el Artículo 209   de la Constitución Política. En tal sentido, la autoridad pesquera está   facultada para emitir actos administrativos en aplicación del régimen de pesca   contenido en la Ley 13 de 1990 que determinen los aspectos de orden técnico y   biológico, como las técnicas de captura, la tecnologías en las embarcaciones, la   implementación de redes mecanizadas, la instalación de medios para procesar y   conservar alimentos, las especies en riesgo de extinción, la pesca de especies   prohibidas para el consumo humano, las tallas mínimas de captura de las especies   y los periodos de veda son susceptibles de la actividad regulatoria por la   autoridad administrativa pesquera. Sin embargo, en ningún caso la autoridad de   pesca puede tipificar las conductas sancionables.    

TIPIFICACION DE ACCION U OMISION EN MATERIA   DE ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión   “y reglamentos” es contraria al principio de legalidad, debido proceso y reserva   de ley al delegar en autoridad administrativa la confección de prohibiciones en   materia sancionatoria    

ACTIVIDADES PESQUERAS SIN PERMISO, PATENTE,   AUTORIZACION NI CONCESION-Contravención   de disposiciones que regulan la actividad pesquera    

CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN   LA ACTIVIDAD PESQUERA-Prohibiciones   que dan lugar a imposición de sanciones por autoridad administrativa/CONTRAVENCION   DE DISPOSICIONES QUE REGULAN LA ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión no riñe con los   principios de legalidad, debido proceso y reserva de ley    

CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN   LA ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión   prescrita a modo de tipo sancionatorio numerus apertus    

ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Norma no faculta a la administración para   crear tipos sancionatorios sino para establecer condiciones para otorgar   permiso, patente, autorización y concesión de la actividad pesquera    

FALTAS DISCIPLINARIAS QUE CONSAGREN TIPOS   ABIERTOS O EN BLANCO-Constitucionalmente   admisibles    

TIPOS ABIERTOS EN EL DERECHO SANCIONATORIO-Admisibilidad/PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN   LA FUNCION PUBLICA-Admisibilidad de tipos abiertos en el derecho   sancionatorio    

UTILIZACION DE EMBARCACIONES PESQUERAS PARA   FINES NO AUTORIZADOS-Excepción   en circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito    

ACTIVIDAD PESQUERA-Concreción de conducta típica por razones de   especialidad depende de autoridad administrativa técnicamente encargada de   definir su aplicación    

TIPOS SANCIONATORIOS-No pueden ser creados por reglamento    

UTILIZACION DE EMBARCACIONES PESQUERAS PARA   FINES NO AUTORIZADOS EXCEPTO EN CIRCUNSTANCIAS DE FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO-Expresión “fines no autorizados” se ajusta   al principio de legalidad y debido proceso    

TIPOS SANCIONATORIOS ABIERTOS O EN BLANCO-Consagración no es inconstitucional a la luz   del principio de legalidad y debido proceso    

CONDUCTAS SEÑALADAS EN REGLAMENTO EXPEDIDO   POR EL GOBIERNO EN DESARROLLO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Habilitación in genere del legislador para   que gobierno prescriba otras conductas constitutivas de infracción al régimen   pesquero    

REMISION NORMATIVA-Condiciones para que técnica legislativa sea   constitucional    

CONCESION DE ATRIBUCIONES AL REGLAMENTO PARA   CREAR PROHIBICIONES EN MATERIA SANCIONATORIA-Legislador viola el principio de legalidad y debido   proceso    

REMISION NORMATIVA-Desconocimiento del principio de reserva de   ley en tanto facultad otorgada al Gobierno Nacional tiene como finalidad   específica la configuración de nuevas conductas prohibidas    

CONDUCTAS SEÑALADAS EN REGLAMENTO EXPEDIDO   POR EL GOBIERNO EN DESARROLLO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Otorgar a la administración la potestad   genérica de establecer vía reglamento infracciones y sanciones administrativas   es inconstitucional    

PERSONAS NATURALES O JURIDICAS QUE INFRINJAN   EL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Sanciones    

POTESTAD SANCIONATORIA-Se estructura a partir del principio de   legalidad    

PERSONAS NATURALES O JURIDICAS QUE INFRINJAN   EL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Expresión “a una o más de las siguientes sanciones” se   ajusta a principios de legalidad y debido proceso pues dispone que infractor sea   sancionado dependiendo de gravedad de conducta desplegada    

LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Facultad para determinar que una conducta   sea susceptible de una o varias sanciones con una graduación proporcional   dependiendo de la gravedad de la infracción    

OPERADOR SANCIONATORIO-Debe observar los principios de adecuación y   proporcionalidad en la determinación de la sanción/GRADUACION DE LA SANCION-Remisión   al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por   presentar vacíos normativos    

LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Coexistencia de sanciones administrativas   frente a una misma conducta que no afecta el principio non bis in ídem    

JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Impuestas las sanciones la dosimetría   aplicada por el operador administrativo es susceptible de controvertirse    

COEXISTENCIA DE SANCIONES EN EL AMBITO ADMINISTRATIVO-Justificación    

AUTORIDAD NACIONAL DE ACUICULTURA Y PESCA-Regulaciones en la Ley 13 de 1990 están   orientadas a la protección de la seguridad alimentaria/PESCA RESPONSABLE-Protección   constitucional    

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE SANCIONES   ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-Contenidos normativos/SANCIONES   ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-obligación solidaria    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Desconocimiento al establecer solidaridad   entre los sujetos sin consultar la responsabilidad por culpa o dolo    

SOLIDARIDAD EN EL CAMPO ADMINISTRATIVO   SANCIONATORIO-Alcance    

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Objeto    

DETERMINACION DE LA RESPONSABILIDAD   ADMINISTRATIVA-Requiere que   infracción se haya realizado con dolo o culpa como elemento que debe concurrir   para imposición de la sanción    

RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA   SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Proscrita/FALTAS-Sancionables   a título de dolo o culpa    

CULPABILIDAD EN LA RESPONSABILIDAD   ADMINISTRATIVA-Elemento   subjetivo esencial    

SOLIDARIDAD Y REGIMEN DE RESPONSABILIDAD   OBJETIVA-Diferencia    

SOLIDARIDAD-Supone la pluralidad de sujetos en las obligaciones o   deberes a cargo del administrado    

RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA   ADMINISTRATIVA-Carácter   excepcional/RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Requisitos    

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN OBLIGACIONES   CONTRACTUALES O EXTRACONTRACTUALES-No puede penetrar en el ámbito del derecho   sancionatorio pesquero    

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE SANCIONES   ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-Expresión “solidarios” declarada inexequible   al no establecer estándar de imputación objetivo aplicable a procesos de   responsabilidad pesquera    

Referencia: expediente D-10610    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se   dicta el Estatuto General de Pesca”.    

Demandante: Diego López Medina    

Magistrado Ponente      

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre   de dos mil quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y   trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   Artículo 241 de la Constitución Política, el día 18 de diciembre de 2014, el   ciudadano Diego López Medina presentó demanda de inconstitucionalidad contra el   Artículo 53 y apartes de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990“Por la   cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, por considerar que vulneran los   Artículos 6º, 15, 29 y 65 de la Constitución Política.    

De conformidad con el Diario Oficial No. 39.143 del 15 de enero   de 1990, a   continuación se transcribe el texto de las disposiciones, se subrayan y resaltan en negrilla los   apartes demandados:    

“LEY 13 de 1990    

Por la cual se   dicta el Estatuto General de Pesca    

[…]    

TITULO VI    

DE LAS   INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES    

CAPITULO 1    

De las Infracciones    

Artículo 53. Se tipifica como infracción toda acción u   omisión que constituya violación de las normas contenidas en la presente Ley y   en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.    

CAPITULO 2    

De las Prohibiciones    

Artículo 54. Está prohibido:    

1. Realizar actividades pesqueras sin   permiso, patente, autorización ni concesión o contraviniendo las   disposiciones que las regulan.    

2. Obstaculizar, impedir o perturbar   injustificadamente el ejercicio de la pesca legalmente autorizada.    

3. Extraer recursos declarados en veda o   de áreas reservadas.    

4. Desecar, taponar, desviar el curso o   bajar el nivel de los ríos, lagunas, esteros, ciénagas, caños o cualquier otro   cuerpo de agua, sin permiso de la autoridad competente.    

5. Pescar con métodos ilícitos tales como   el empleo de materiales tóxicos, explosivos y otros cuya naturaleza entrañe   peligro para la vida humana o los recursos pesqueros, así como llevar a bordo   tales materiales.    

6. Abandonar en las playas y riberas o   arrojar al agua desperdicios, sustancias contaminantes u otros objetos que   constituyan peligro para la navegación, la circulación o la vida.    

7. Llevar a bordo o emplear aparejos o   sistemas de pesca diferentes a los permitidos.    

8. Utilizar las embarcaciones pesqueras   para fines no autorizados, excepto en circunstancias de fuerza   mayor o caso fortuito.    

9. Vender o transbordar a embarcaciones no   autorizadas parte o la totalidad de la pesca. La venta del producto de la pesca   se hará en puerto colombiano.    

10. Transferir, bajo cualquier   circunstancia, los derechos derivados del permiso, autorización, concesión o   patente otorgados por el INPA.    

11. Suministrar al INPA información   incorrecta o incompleta o negarle acceso a los documentos que éste exija.    

12. Las demás conductas que señale el   reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la   presente Ley.    

CAPITULO 3    

De las sanciones    

Artículo 55. Las personas naturales o   jurídicas que infrinjan las disposiciones establecidas en la presente Ley y   demás normas legales y reglamentarias sobre la materia, se harán   acreedores, según la gravedad de la infracción, a una o más de las   siguientes sanciones que aplicará el INPA sin perjuicio de las sanciones   penales y demás a que hubiere lugar:    

1. Conminación por escrito.    

2. Multa.    

3. Suspensión temporal del permiso,   autorización, concesión o patente, según sea el caso.    

4. Revocatoria del permiso, autorización,   concesión o patente.    

6. Cierre temporal o clausura definitiva   del establecimiento.    

Las multas que se impongan por   infracciones a las disposiciones sobre pesca continental, tendrán un valor   comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el   equivalente al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo   previsto en el Artículo 6, de la presente Ley.    

Las multas que se impongan por   infracciones a las disposiciones sobre pesca marina, tendrán un valor   comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el   equivalente al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo   previsto en el Artículo 6 de la presente Ley.    

Las multas podrán ser sucesivas.    

El capitán de la nave, el armador y los   titulares del permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones   económicas que se impusieren.    

El INPA comunicará a la Dirección General   Marítima y Portuaria, DIMAR, las infracciones en que incurran los capitanes de   las embarcaciones pesqueras para que éste les imponga las demás sanciones que   sean de su competencia.”    

III. DEMANDA    

1.                 En términos   generales, el actor plantea que el régimen sancionatorio contenido en la Ley 13   de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, es   manifiestamente inconstitucional, por exceder los límites constitucionales de   potestad sancionatoria a cargo del Estado.    

“Algunos de los límites básicos que impone   la Constitución al ejercicio estatal de la sanción son los siguientes: que las   conductas que pretende sancionar el Estado estén determinadas o descritas de   forma clara y precisa (principio de tipicidad de la conducta reprochada que la   Constitución establece en sus artículos 6º y 29); que las correspondientes   sanciones estén también previstas y sean públicas en una ley para que los   ciudadanos puedan ejercer adecuadamente su responsabilidad (principio de   legalidad-reserva de ley) y que, además, la misma ley establezca razonablemente   la correlación entre conductas reprochadas y sanciones aplicables (principio de   tipicidad de la sanción establecido también por la Constitución en los artículos   6º y 29)…”[1]       

De manera específica, la demanda está fundamentada en   los argumentos que se explican a continuación:    

1.1. El Artículo 53 desconoce el principio de legalidad (arts. 6º y 29 C.P.)   y la reserva de ley en materia sancionatoria, al establecer de forma genérica   que toda acción u omisión que infrinja las normas que regulan la actividad   pesquera en Colombia, -sin importar su ubicación en el ordenamiento jurídico-,   puede dar inicio a una investigación sancionatoria por parte de la   administración. Lo anterior es planteado por el actor en los siguientes   términos:    

“Esta norma desconoce cualquier exigencia   de tipicidad (descripción clara de las conductas que puede sancionar el Estado).   Frente a esta norma los ciudadanos no pueden adecuar su comportamiento. De   aceptarse esta interpretación, se trata de una norma legal que le delegó de   manera completa a la administración la confección del listado de prohibiciones y   mandatos que constituyen la sustancia del régimen administrativo sancionatorio.”[2]    

1.2. En relación con los apartes acusados de los numerales 1, 8 y 12 del   Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, el demandante estima, de una parte, que su   redacción permite que las infracciones al régimen de pesca estén establecidas en   actos administrativos, lo que infringe los Artículos 6º y 29 de la Constitución,   que consagran la garantía de reserva de ley, puesto que amplía excesivamente el   tipo de normas jurídicas que pueden generar la responsabilidad sancionable de   los particulares. Y, de otra, considera que los preceptos demandados vulneran el   principio de tipicidad exigido en el derecho administrativo sancionatorio   derivado del Artículo 29 Superior, toda vez que están conformados por   expresiones demasiado vagas, ambiguas e indeterminadas, que permiten sancionar   cuando se realicen actividades pesqueras “o contraviniendo las disposiciones   que la regulan” y se utilicen embarcaciones pesqueras para “fines no   autorizados”. De esta manera se deja abierta la configuración de una   conducta a un tipo en blanco que prescribe “las demás conductas que señale el   reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional”. Todo lo   cual, comporta prohibiciones que no son claras, específicas y precisas para   conocimiento de sus destinatarios.    

Del mismo modo, advierte que esta falta de   transparencia favorece la arbitrariedad regulatoria, la implantación de   políticas públicas implícitas, por medio del régimen sancionatorio y no a través   de su manifestación clara y específica como lo exige el principio de legalidad.    

1.3. Respecto a los apartes demandados del primer inciso del Artículo 55 de   la Ley 13 de 1990, el actor aduce la misma violación de la reserva legal de las   infracciones:      

“Es claro que los tipos sancionatorios no   pueden ser creados por reglamento, como ya lo hemos argumentado suficientemente   en los cargos contra los artículos 53 y 54. El artículo 55, pues, viola los   artículos 6 y 29 de la Constitución que exigen que las conductas sancionables y   las sanciones que se pueden imponer a los ciudadanos sean establecidas en una   ley (reserva de ley). Así mismo tampoco creemos que el legislador pueda   conectar como lo hace en esta norma sanciones de un estatuto con conductas   prohibidas en otras leyes, a menos que esta conexión entre tipo (infracción) y   sanción sea haga de manera expresa, reflexiva y clara y no solamente mediante la   críptica conexidad que pretende generar el artículo 55 con cualquier disposición   (sea legal o reglamentaria) que pretenda regular el sector pesquero.”[3] (Subrayas fuera del texto)    

Adicionalmente, el ciudadano López Medina   considera que el Artículo 55 también desconoce la tipicidad que se exige para   las sanciones, toda vez que el legislador enumeró un listado de estas y dejó a   la discrecionalidad de la administración aplicar una o varias sanciones y dentro   de cada una, un mínimo y un máximo, con el único criterio que fuera “según la   gravedad”. En su criterio, este esquema de aplicación del tipo de sanción y   de dosimetría es demasiado vago e indeterminado, hasta el punto que la autoridad   administrativa competente, puede imponer una o más sanciones (incluso todas)   frente a una misma infracción.    

1.4. Finalmente, sobre el penúltimo inciso del Artículo 55  que dispone: “El capitán de la nave, el armador y los titulares del   permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones económicas que   se impusieren”, el demandante sostiene que el legislador utiliza de manera   inadecuada e inconstitucional la herramienta de la responsabilidad objetiva,   mediante el establecimiento de una responsabilidad legal altamente problemática.   Al respecto, indica lo siguiente:    

 “En principio la Constitución   colombiana impone la garantía para los ciudadanos la aplicación de los   principios de culpabilidad y de imputación. De aquí se ha extraído el principio   según el cual la construcción prohíbe prima facie sanciones basadas en   responsabilidad objetiva, es decir por el mero hecho del acaecimiento material o   naturalístico de la conducta jurídicamente reprochada y prohibida”.    

En su criterio, esta norma establece una   solidaridad demasiado amplia y temible, que pone en peligro principios de   responsabilidad personal que son muy caros al constitucionalismo liberal y a las   ideas básicas de justicia. Indica, que como lo ha establecido este Tribunal   (cita varias sentencias de la Corte Constitucional), la responsabilidad objetiva   está prohibida en principio, por la Constitución, razón por la cual, siempre hay   que probar la culpa del infractor. Solamente, se permite este tipo de   responsabilidad con ciertos requisitos señalados por la jurisprudencia   constitucional, los cuales no se cumplen en este caso, como quiera que: a) la   disposición acusada compromete el ejercicio de derechos de los sujetos que se   les sanciona con responsabilidad objetiva, tales como el derecho al trabajo, al   afectar sus actividades de pesca; derecho al buen nombre de los armadores y los   titulares del permiso de pesca, al aparecer como infractores del Estatuto   General de Pesca, aunque no participan en la infracción; c) propiedad privada y   control de los medios de producción, por la imposición sucesiva de sanciones y   d) el derecho a la producción de alimentos y a la seguridad alimentaria, como   parte de una política industrial del Estado, específicamente, la producción   derivada de actividades pesqueras.    

IV. INTERVENCIONES    

1.                 Intervenciones   oficiales    

1.1.          Ministerio de   Agricultura    

Por   oficio[4] radicado en   la Secretaría General de la Corte Constitucional el 14 de abril de 2015, Sebastián Fausto Méndez Tolosa, en condición de   apoderado especial del Ministerio de Agricultura, se pronunció en torno a los   cargos formulados en la demanda. El interviniente solicita a la Corte declarar   exequibles las disposiciones demandadas de la Ley 13 de 1990 fundamentándose en   que la actividad pesquera está regulada por normas de orden público en las   cuales prevalecen intereses superiores como la seguridad alimentaria y, en   consecuencia, la regulación de esta actividad procede de directrices y   recomendaciones dadas por la organización de las Naciones Unidas para la   Alimentación y la Agricultura FAO. En palabras del interviniente:    

“Sin embargo, la actividad pesquera es por   su naturaleza y mandato legal es de interés público, y en tal sentido el régimen   jurídico es ley  marco material, por medio del cual se dictan normas   generales en las cuales se diseñan objetivos y criterios a los que debe atenerse   el gobierno para regular tal actividad, a través de los reglamentos, que   desarrollan aquellos principios generales, definen faltas, diseñan prohibiciones   y sanciones, conforme al marco jurídico legal, desarrollos y reglados éstos, que   son los que cuestiona el impugnante.    

Y en ese orden de ideas el gobierno ejerce   su intervención económica legal con el objetivo de responder de manera expedita   y pronta a las necesidades de interés general y público inmerso en aquella   actividad para proteger la seguridad alimentaria así como para evitar la sobre   explotación de los recursos hidrobiológicos tanto marinos como fluviales,   correspondiéndole por consiguiente, ejercer conforme a la ley o solo la facultad   reglamentaria, precisando las faltas, prohibiciones e infracciones    correspondientes, sino también la inspección vigilancia y control sobre las   personas que se involucran en el aprovechamiento, captación y explotación de los   recursos pesqueros, que es precisamente el alcance y dimensión para lo cual se   faculta al ejecutivo, a través de las normas impugnadas.    

De ello se deriva entonces la labor de   policía administrativa sobre la actividad pesquera que ejerce el ministerio de   Agricultura, que para el caso en examen, tiene su razón de ser en las normas   regulatorias consagradas en las leyes y en los tratados que dan soporte al   estatuto de pesca.”[5]    

1.2.          Autoridad   Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP    

Andrey Camilo Vinasco Duarte,   apoderado judicial de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP, a   través de oficio[6]  recibido en la Secretaría General el 14 de abril de 2015, solicita a la Corte   Constitucional se declare la constitucionalidad de las normas demandadas de la   Ley 13 de 1990.    

La intervención de esta   entidad de carácter técnico y especializado[7]  se centra en que la autoridad pesquera ha sido habilitada legalmente para   expedir reglamentos que fijen las condiciones y requisitos para la actividad   pesquera y acuícola del país, así como para sancionar el incumplimiento de tales   actos administrativos:    

“Ahora bien, si se revisan   los preceptos reglamentarios aplicables a la ley 13 de 1990, podrá verificarse   que estos acuden a fijar requisitos, procedimientos y fines, sin que de manera   alguna fijen conductas constitutivas de sanción.es claro que frente al Principio   de Legalidad la AUNAP ha sido habilitada legalmente, para expedir reglamentos   que fijen las condiciones y requisitos para la actividad pesquera acuícola del   país, así como para poder sancionar el incumplimiento no solo de estos actos   administrativos, que se reitera, está plenamente facultado para expedir , sino   de los que en cualquier norma, bien sea el legislador o el presidente como   Suprema autoridad administrativa, expida para el efecto.”[8]    

De manera puntual, sobre los   cargos formulados contra el Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 manifiesta:    

“…el artículo 53 de la Ley   13 de 1990, tampoco desconoce el debido proceso, porque la norma parte del   supuesto según el cual, para que pueda aplicarse, debe verificar previamente la   existencia de la transgresión de una norma que no contenga una sanción   específica, evento éste, en que la sanción imponible sería las descritas en el   artículo 55 ibídem, razón por la que en lugar de infringir el mencionado   principio lo estaría reafirmando.”[9]      

En cuanto a los numerales 1 y   12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 reitera lo dicho frente a la   constitucionalidad del Artículo 53 de la pluricitada norma, mientras que en   relación con el numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 expresa lo   siguiente:    

“En cuanto al numeral 8º, se predica de su   amplitud en el término, el cual, según el actor, los fines no se encuentran   específicamente definidos como prohibidos, situación que su parecer genera   confusión al pensarse que se puede tratar de actividades relacionadas con   actividades no permitidas para las embarcaciones tienen que entenderse en el   contexto en que está escrito( Estatuto  General de Pesca) y en el marco   regulatorio dentro del cual se le otorgó el permiso para ejercer actividades de   pesca. La autoridad no puede comprender como la regulación del tema de pesca   pueda ser ajena a un estatuto precisamente de pesca que regula una actividad que   implica necesariamente la investigación, la extracción, el procesamiento y la   comercialización del producto pesquero.”[10]    

Finalmente, en relación con los cargos de   inconstitucionalidad presentados contra los apartes del primer inciso del   Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca   indica que las facultades otorgadas a la administración revisten una naturaleza   discrecional:    

“Y es que resulta inconcebible el accionar   de la administración sin el ejercicio de cierto grado de discrecionalidad.   Cualquiera que sea el margen de detalle con que el legislador regule dicha   actividad, se reitera que no es dable prever de antemano todas las contingencias   posibles, haciendo imprescindible cierto margen de libre apreciación en los   órganos administrativos. Esto no quiere decir que le acto discrecional pueda   oponerse radicalmente al acto reglado, como si se tratase de sus categorías   distintas, pues dicha discrecionalidad surge de los textos constitucionales o   legales en forma expresa y de manera ilimitada.    

Por lo anterior, el ejercicio de dosificar   la sanción a imponer no resulta de la arbitrariedad o del capricho del   funcionario de turno que examina el expediente, sino que obedece a un análisis   juicioso de orden jurídico, con todo lo que implica, que se realice cando   estamos frente a una acción que genera una violación a la ley, la cual se   encuentra debidamente probada, para tal efecto, dicho ejercicio se efectúa con   el rigor del artículo 50 de la Ley 1437 de 2011…”[11]      

1.3.          Ministerio de   Comercio, Industria y Turismo    

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por   intermedio del apoderado judicial William Hernando Sabogal Torres y mediante   oficio[12]  radicado el 16 de abril de 2015, desestimó los cargos presentados por el actor   contra el Artículo 53, los numerales 1, 8 y 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de   1990, limitándose a afirmar lo siguiente:    

“…para desvirtuar tal cargo, es preciso   acudir a la sustentación contenida en este mismo escrito, en la respuesta al   cargo “3.1.1”, en el entendido que, es claro que, el derecho fundamental al   “debido proceso” se predica de todos los procesos judiciales y   administrativos en curso, iniciados y/o adelantados en contra de los   particulares, con violación a los principios contenidos en la norma, cuando   expresa que, “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes   al acto que se le imputa,…”,  no se entiende entonces, como la propia ley acusada puede violar de antemano,   tal principio y, si ello fuere así, que no lo es, el sujeto pasivo de la   acción administrativa o judicial que lo sufre, puede y debe acudir ante los   órganos jurisdiccionales en procura de la satisfacción de sus derechos, en   ejercicio del debido proceso , al que el actor alude.    

Debe entenderse además que, la   característica fundamental de la ley, es la ser general y abstracta.”[13] (Subrayas del texto)              

De otra parte, en relación con el Artículo 55 de la   misma ley el interviniente sostiene:    

“…como quiera que, el actor reitera la   acusación de violar las mismas normas  constitucionales, para desvirtuar   tal cargo, frente a la acusación de que el artículo 55 de la ley 13 de 1990 es   violatorio de los artículos 6º y 29º de la Constitución Política, para nada   varía en la sustentación  que hace el actor en los cargos de la demanda   “3.1.1” y “3.1.2”, y su interpretación equivocada respecto de las mencionadas   normas constitucionales invocadas y su aplicación en el caso sub-litis; en el   sentido, cabe reiterar la sustentación de la defensa contenida en ese mismo   escrito, en la respuesta a los citados cargos.    

Ahora bien, con relación al cargo de   violación al “Art. 15 de la Constitución Política, no se entiende como pretende   el actor que el Estado no pueda regular la actividad pesquera mediante la   expedición de la Ley acusada, LEY 13 DE 1990  “por la cual se dicta el Estatuto   General de Pesca”, bajo la premisa o pretexto, de que ‘Todas las personas tiene   derecho a su intimidad personal y familiar y a su bien nombre, y el Estado debe   respetarlos y hacerlos respetar, de igual modo tienen derecho a conocer,   actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en   bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas  que, en la   recolección, tratamiento y circulación de datos se respetaran la libertad y   demás garantías consagradas  en la Constitución; teniendo en cuenta que la   correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables…’, a lo   cual alude la mencionada norma constitucional.”[14]              

Con base en lo anterior solicita a la Corte declare la   exequibilidad de las normas demandadas.    

1.4.          Superintendencia   de Puertos y Transporte    

La Superintendencia de Puertos y Transporte, por   intermedio del apoderado judicial Luis Francisco León Fajardo, mediante oficio[15] recibido en la   Secretaría General el 16 de abril de 2015, intervino dentro del trámite   constitucional, solicitando a la Corte se declare la exequibilidad de las   disposiciones demandadas, habida cuenta de que éstas no transgreden las normas   constitucionales invocadas por el actor.    

Para sustentar esta postura jurídica, en relación con   el Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 expresa lo siguiente:    

“Encuentra uno que los argumentos aducidos   por el demandante sobre la vulneración del debido proceso (artículo 29) y el   (artículo 6) de la C.P. en su componente de principio de legalidad, se predica   de cada conducta contenida en no prescribir los elementos básicos de las   conductas típicas de la mayor flexibilidad que se admite en la tipificación en   materia sancionatoria administrativa. Artículo 53 (acción y omisión) son   claramente determinados o son determinables, en la medida que la norma impugnada   realiza las remisiones normativas correspondientes a los artículos 54, y 55, de   la Constitución, la Ley y los reglamentos sus funciones, obligaciones y   responsabilidades, es posible establecer y conocer lo que está prohibido y   establecido como sanción como lo provee el artículo 55 incorporado en el   capítulo 3 de la citada ley.”[16]         

Sobre los numerales 8 y 12 del Artículo 54 demandado el   interviniente dice:    

“La disposición acusada respetó el principio   de legalidad, en lo referido a la reserva legal, por estar contenida en una   norma expedida por el legislador en ejercicio de sus competencias.  (Ley   1438 de 2011)    

No se vulnera el principio de tipicidad, en   tanto en el precepto acusado se indican claramente todos los aspectos que debe   contener una norma sancionatoria, como se verá a continuación:    

Los sujetos que pueden ser objeto de las   sanciones en ella consagrados, se encuentran expresamente enunciados en el   artículo 55 de la citada ley, que determina que impondrá multas en las cuantías   señaladas en la presente ley, si a ello hubiere lugar, a las personas naturales   y jurídicas que se encuentren dentro de su ámbito de vigilancia.    

Las sanciones que han de imponerse a quienes   incurran en las conductas sancionables, están determinadas claramente por la Ley   13 de 1990 , específicamente en su artículo 55.en consecuencia los argumentos   aducidos por el demandante sobre la vulneración del debido proceso   administrativo en su componente del principio de legalidad , utilizando la   técnica de tipos en blanco y no realizar las remisiones normativas precisas, no   demuestran la transgresión  a las normas de carácter constitucional   invocadas.”[17]    

Catry Hooker Hudson María, actuando en calidad de   apoderada judicial del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y   Santa Catalina, mediante oficio[18]  radicado en la Secretaría General el 16 de abril de 2015, solicita a la Corte se   declare la exequibilidad del Artículo 53, así como de los apartes demandados de   los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990.    

La interviniente, en nombre de la entidad territorial,   sostiene que las normas demandadas no infringen la Constitución, toda vez que   las disposiciones reglamentarias pueden establecer las conductas que constituyen   infracciones y sanciones pesqueras, para lo cual al Gobierno Nacional le asiste   la potestad reglamentaria de que trata el numeral 11 del Artículo 189 de la   Carta Política.    

En cuanto a los Artículos 53 y el numeral 12 de la Ley   13 de 1990 señala que se trata de un tipo sancionatorio en blanco complementado   con otras disposiciones de la misma ley:    

“En consecuencia, el artículo 53 de la Ley   13 de 1990 y el numeral 12 del artículo 54 contemplan una descripción genérica o   que a su vez puede interpretarse como un tipo en blanco, el mismo es   desarrollado en artículos subsiguientes de la citada ley como lo es el artículo   54 en sus diferentes numerales para el caso del artículo 53; de igual forma, en   el decreto reglamentario 2256 de 1991, se desarrolla tanto al artículo53 como el   numeral 12 del artículo 54 indicando aspectos tales como las conductas   sancionables, actividad que es permitida por la constitución ya que la   reglamentación es una función inherente al ejecutivo, y así lo preceptúa el   numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política.”[19]             

Y, en lo concerniente a la expresión demandada del   Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 sostiene: “…se reitera el argumento de que   es facultativa la potestad reglamentaria de las leyes, que en este evento se   indica taxativamente de antemano dicha facultad, no obstante se tipifican las   clase de sanciones que pueden recaer sobre aquel que incurre en una conducta   sancionable y por lo tanto no queda en la ambigüedad dicho concepto.”[20]    

2.                 Intervenciones   institucionales    

2.1.          Universidad Libre    

Por escrito[21]  allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional el 12 de abril de   2015, Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón, en condición de   estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, intervinieron   dentro del trámite de constitucionalidad. Las razones consignadas en el escrito   de intervención se limitan a reiterar lo aducido por el actor para justificar la   inconstitucionalidad de las normas demandadas. En tal sentido, sostiene lo   siguiente:    

“1. Frente a los primeros dos cargos   relacionados con los artículos 53 y 54 parcial, se encuentra una grave   afectación al orden constitucional, pues vulnera el principio de legalidad que   ampara el Estado Social de Derecho, y el principio de separación de poderes.    

2. El artículo 55, las expresiones “y   reglamentarias sobre la materia” y “a una o más de las siguientes sanciones”, se   considera que deben ser declarados inexequibles por razones de reserva de ley   apoyada por reiterada jurisprudencia constitucional.    

3. Frente a la siguiente expresión del   artículo 55 referente a la responsabilidad solidaria del capitán, armador, y del   titular del permiso de pesca, se considera pertinente declarar la exequibilidad   condicionada de dicha disposición en el entendido que el ente administrativo   surta el trámite sancionatorio de manera subjetiva respetando el debido proceso   de cada uno de ellos y cuando encuentre mérito para extender dicha   responsabilidad solidaria se lleve a cabo.”[22]                 

2.2. Universidad Sergio Arboleda de Santa   Marta    

Por escrito[23]  radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional, Juan Alberto Polo   Figueroa, actuando en condición de Decano de la Facultad de Derecho de la   Universidad Sergio Arboleda de Santa Marta, intervino dentro del trámite de   constitucionalidad, solicitando se declare la inexequiblidad del Artículo 53 y   los apartados demandados del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990.       

Para sustentar la inexequiblidad del Artículo 53 de la   Ley 13 de 1990 sostiene que: “Las normas demandadas no describen de forma   precisa y específica las conductas concretas que sean consideradas como   infracciones en el sector pesquero, por ello, no se adecuan al principio de   tipicidad. Aunque, la corte constitucional, ha establecido en varias   oportunidades que en materia administrativa sancionadora este principio no se   establece con el mismo rigor que en derecho penal ello no autoriza para crear   normas abstractas en el derecho administrativo que dejen a los ciudadanos a la   merced de la arbitrariedad en cuanto a las conductas que serán sancionadas.”[24]    

En relación con los apartes demandados del numeral 1º   del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, el interviniente afirma lo siguiente:   “Los apartes acusados son inconstitucionales al vulnerar los artículos 6 y 29 de   la Constitución toda vez que no respetan la reserva de ley contenida en el   principio de legalidad al permitir que los actos administrativos que emite la   autoridad pesquera que, aunque, sea un ente de la administración especializado   no puede por ello regular mediante reglamentos materias propias del Legislativo   porque de hacerlo así violaría la Constitución.”[25]    

Por último, para sustentar la inexequiblidad del   numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 manifiesta: “De igual manera,   el numeral 8 del artículo 54 ‘utilizar embarcaciones pesqueras para fines no   autorizados’ incurre en los mismos errores de imprecisión e indeterminación   dando pie para que la autoridad pesquera tenga un margen de actuación mucho   mayor al permitido, dado que, no establece de forma precisa y clara las   conductas que serán sancionadas y esta no es una remisión extremadamente técnica   que tenga que tener un tipo en blanco que permita a la autoridad pesquera   regular dichas infracciones por medio de reglamento.”[26]       

3.                 Intervenciones   extemporáneas    

Vencido el término de fijación en lista[27] el 17 de abril de 2015,   allegaron intervenciones extemporáneas: la Asociación Nacional de Empresarios   ANDI (20 de abril de 2015), la Asociación Colombiana de Piscicultura y Pesca   PIPESCA (20 de abril de 2015), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural   INCODER (20 de abril de 2015), la Dirección General Marítima DIMAR (23 de abril   de 2015), la Universidad Externado de Colombia (28 de abril de 2015), el   Instituto Colombiano Agropecuario ICA (4 de mayo de 2015) y la Universidad   Popular del Cesar (6 de julio de 2015).        

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN      

En cumplimiento de lo dispuesto en los   Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador General   de la Nación rindió el Concepto[28]  de Constitucionalidad Número 5917 del 15 de mayo de 2015, a través del cual   solicita a la Corte Constitucional  declarar exequibles el   Artículo 53 y los apartes demandados de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de   1990.    

En lo que al Artículo 53 se refiere, el   concepto del señor Procurador se sustenta en que la disposición demandada,   cuando hace una remisión a normas legales y reglamentarias en materia de pesca,   respeta los principios constitucionales de legalidad y reserva de ley:    

“En este contexto, considera   el jefe del ministerio público que el proceso sancionatorio que debe adelantar   un órgano de control al que le corresponde ejercer la vigilancia superior de las   conductas de un grupo de personas naturales o jurídicas que infrínjanlas   disposiciones del Estatuto General de Pesca deberán estar señaladas en una ley   pero, de igual forma, considera que estas también pueden ser desarrolladas por la reglamentación que expida el   Gobierno Nacional. En ese sentido, serán válidas constitucionalmente cuando así   lo dispone la ley que crea y defina la conducta infractora y que, en los eventos   en que requiera ser complementada, la remite a otra disposición que bien puede   ser otra ley o un reglamento. Pero esto siempre y cuando ésta última tengan un   vínculo directo o indirecto con el sector pesquero, en este caso.”[29]     

En segundo lugar, sobre el cargo formulado   contra las expresiones del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 relativas a i) la   realización de actividades   pesqueras “o contraviniendo las disposiciones que la regulan” prevista en   el numeral 1º, ii) la utilización de embarcaciones pesqueras para   “fines no autorizados” contenida en el numeral 8º y, iii) la que de manera   abierta prescribe “las demás conductas que señale el reglamento que para el   efecto expida el Gobierno Nacional.” (Numeral 12), el jefe del ministerio   público estima que también   cumplen de forma adecuada con los principios de legalidad y tipicidad a través   de normas complementarias y, para lo cual, refiere las sentencias C-599 de 1999   y C-404 de 2001, en las que la Corte Constitucional se pronunció en torno a los   tipos sancionatorios en blanco:    

“Así, para el jefe del   ministerio público las normas parcialmente demandadas son disposiciones claras y   están suficientemente determinadas con las que, por ende, no se genera   incertidumbre acerca de su configuración y, mucho menos, duda para el   destinatario de la norma, como lo aduce el accionante.    

Y, así, en estos términos   cumplen con los principios de legalidad y tipicidad.” [30]    

Finalmente, en relación con la expresión   “reglamentarias sobre la materia” prevista en el Artículo 55 de la Ley 13 de   1990, la vista fiscal señala que en el ámbito del derecho administrativo   sancionatorio algunos principios como el de legalidad operan con menor rigor que   en el campo del derecho penal, por lo que el uso de conceptos indeterminados y   de tipos en blanco resulta ser más flexible:       

“Por lo tanto, se deduce que   las sanciones descritas en la disposición acusada tienen fundamento legal   expresa y claramente definidas por la Ley 13 de 1990 (reserva legal) que, se   reitera, conforme con la jurisprudencia constitucional admite la remisión a otra   ley o a una disposición contenida en un reglamento, siempre y cuando sea sobre   la misma materia, lo que constituye una garantía para el debido proceso y para   el derecho de defensa. Y esto, además, cuando es fácil advertir que otorgar a   las autoridades administrativas del INPA la facultad de imponer una sanción o   castigo por el cumplimiento de las normas jurídicas pesqueras que exigen un   determinado comportamiento a los particulares o a os servidores públicos,   permite asegurar los fines del Estado, y, al mismo tiempo, preservar el   mantenimiento del orden jurídico…”[31]         

VI. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la   constitucionalidad de las disposiciones demandadas, de conformidad con lo   dispuesto en el numeral 4º del Artículo 241 de la Constitución Política.    

2. Cuestión previa (aptitud de la demanda)    

Previo a la formulación del problema jurídico objeto de la presente acción de   inconstitucionalidad, corresponde a esta Corporación pronunciarse en torno a la   aptitud de la demanda. Esto   debido a que, cuando los ciudadanos ejercen la acción pública de   inconstitucionalidad, les asiste el deber de señalar con precisión: (i) el   objeto  demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por la cual la   Corte es competente para conocer del asunto.    

Estos elementos normativos previstos en el Artículo 2   del Decreto 2067 de 1991, han sido sistematizados[32] por la   jurisprudencia de esta Corporación, bajo condiciones de claridad, certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia.    

Al tenor de estas condiciones, la demanda debe: (i) ser   suficientemente comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido real de   la disposición acusada y no sobre un contenido inferido por quien demanda   (certeza), (iii) demostrar cómo la disposición demandada vulnera la Carta   Política (especificidad), (iv) valiéndose de argumentos de índole constitucional   (pertinencia) y, por último, la demanda debe suscitar una mínima duda sobre la   constitucionalidad de la norma acusada (suficiencia).    

Para sustentar los cargos formulados, el actor se vale   de argumentos que cumplen las condiciones decantadas por la jurisprudencia   constitucional, explicando de forma clara, cierta, específica, pertinente y   suficiente las razones por las cuales estima que el Artículo 53 y los apartes   contenidos en los Artículos 54 y el primer inciso del 55 de la Ley 13 de 1990,   desconocen la Constitución.    

Lo anterior se evidencia por las siguientes razones:    

En primer término, se cumple con la condición de   claridad puesto que la argumentación expuesta por el actor es cabalmente   comprensible para el lector y se encuentra ordenada por los cargos que le imputa   a cada una de las disposiciones demandadas.    

En segundo lugar, la demanda es cierta, en tanto se   dirige a cuestionar la constitucionalidad del contenido real de las   disposiciones demandadas y no de contenidos subjetivamente inferidos por el   actor.    

En tercer lugar, el demandante satisface el requisito   de la especificidad, toda vez que indica como parámetro de juzgamiento de las   normas demandadas el contenido prescriptivo de los Artículos 6, 15, 29 y 65 de   la Constitución Política.    

En cuarto lugar, frente a la condición de pertinencia,   se observa que en el cuerpo de la demanda se presentan argumentos de dimensión   constitucional, orientados a demostrar cómo las normas atacadas terminan por   permitir el establecimiento de un régimen sancionatorio por parte del ejecutivo   y de responsabilidad objetiva, proscrito por el ordenamiento jurídico. Lo   anterior, se sintetiza en un argumento presentado a folio 5 de la demanda:    

“Los artículos 53, 54 y 55, en su afán por   establecer una policía sectorial potente y creíble, le terminaron concediendo   facultades de manera tan amplia e indisciplinada al Estado regulatorio que   ciertamente violan las imitaciones constitucionales más básicas al poder estatal   de sancionar.”     

Todo lo cual, genera una duda de constitucionalidad que   amerita el estudio de correspondiente.    

En este punto del análisis, conviene precisar que los   cargos formulados contra el Artículo 53, 54 (parcial) y el primer inciso del 55   (parcial) de la Ley 13 de 1990, se fundamentan en que contrarían lo dispuesto en   los Artículos 6 y 29 de la Constitución y, cuando ataca la constitucionalidad   parcial del Artículo 55, además de invocar la infracción de estos (Artículos 6 y   29 de la Constitución), simultáneamente sostiene que el penúltimo inciso de   dicha disposición, quebranta los Artículos 15 y 65 Superiores.     

Al respecto, la Sala encuentra que la demanda   presentada contra los Artículos 53, 54 (parcial) y las expresiones del primer y   penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) satisfacen las condiciones   sistematizadas por la jurisprudencia constitucional, como ya se dijo, al generar   duda en cuanto a la constitucionalidad, en relación con los parámetros   establecidos en los Artículos 6 y 29 de la Constitución.    

No obstante, esta inferencia no es predicable del   parámetro anunciado por el actor cuando señala que el penúltimo inciso del   Artículo 55 (parcial) demandado, quebranta los Artículos 15 y 65 de la   Constitución, pues esos cargos no satisfacen las condiciones anteriormente   dichas, conforme se pasa a explicar:    

Lo que el actor cuestiona es la solidaridad entre los   posibles responsables sancionados por la autoridad pesquera, precisando que   ello, además, de la legalidad y el debido proceso quebranta el derecho al buen   nombre y a la producción de alimentos.    

En cuanto al buen nombre, no se observa en la   argumentación expuesta  cómo se afecta el Artículo 15 Constitucional, pues el   actor sustenta esta parte de la demanda con un argumento de constitucionalidad   concreta: “La vulneración del derecho fundamental al buen nombre se presenta   cuando se emiten actos administrativos donde se declara la responsabilidad y se   imponen multas contra el armador, el titular del permiso de pesca y el capitán   del buque por infracciones cometidas, por sujetos distintos, contra el régimen   legal de pesca.”[33]     

Lo transcrito incumple el requisito de especificidad,   dado que no demuestra cómo la disposición contraría el contenido dispositivo del   Artículo 15 de la Constitución, sino que su reclamo está orientado a demostrar   cómo se afecta el sujeto sancionado con la medida que se le impone cuando   quebranta el régimen de pesca. En ese sentido, toda sanción legitima o no   afectaría el derecho al buen nombre. De allí que lo argumentado por el actor se   contrae nuevamente a cuestionar si la legalidad de ese régimen de pesca   contradice lo estipulado en los Artículos 6 y 29 Constitucionales.     

Lo mismo ocurre con el cargo formulado contra este   penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990, por   presuntamente contrariar el Artículo 65 de la Constitución relativo a la   producción de alimentos. Precisamente, porque en esa parte de la demanda también   se repite la argumentación relativa al establecimiento de un régimen   sancionatorio objetivo y no a cómo se afecta el Artículo 65 de la Constitución   (falta de especificidad). A continuación se transcribe la parte pertinente de la   demanda:    

“La responsabilidad objetiva contenida en   el artículo 55 está afectando a los actores del mercado pesquero al someterlos,   injustamente, contra los derechos de defensa, debido proceso, y presunción de   inocencia, a sanciones de índole económico que tienen repercusión en su imagen   corporativa y social. Estas sanciones serían legítimas si fueran dirigidas   efectivamente a los infractores del régimen legal de pesca, que casi siempre es   la tripulación de las naves que actual a espaldas del capitán y del observador.   Sin embargo, la aplicación de la norma no ha sido esta y, al contrario,   actualmente está afectando a los actores relevantes del mercado de producción de   alimentos provenientes de la pesca. Esta afectación de los principales actores   de las actividades de pesca impide la promoción de este mercado y desincentiva   su producción, en contradicción directa con el artículo 65 de la Constitución.”           

Lo anterior es reforzado por el actor proporcionado   ejemplos de sanciones impuestas a diversas personas naturales y jurídicas,   frente a lo cual, esta Corporación ha indicado de manera constante, que el   estudio de constitucionalidad es abstracto y sólo, eventualmente, sobre una   particular interpretación de la ley. En tal virtud, el control recae sobre la   ley y no sobre la aplicación de la ley frente a casos concretos.      

Así las cosas, conforme se determinó en el auto   admisorio, el estudio que realizara la Sala Plena se contraerá a la demanda presentada por el ciudadano Diego López   Medina contra el Artículo 53 y los Artículos 54 (parcial) y 55 (parcial) de la   Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, por   los cargos relacionados con el quebrantamiento de los Artículos 6 y 29 de la   Constitución Política, precisando que no se efectuará pronunciamiento alguno en   relación con el penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990,   por los cargos relativos al desconocimiento de los Artículos 15 y 65 de la   Constitución Política.    

En   efecto, por Auto del 6 de febrero de 2015, se admitió la demanda formulada   contra el Artículo 53, los Artículos 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de   1990, por la presunta vulneración del principio de legalidad y el derecho   fundamental al debido proceso. Así mismo, se inadmitió la acción interpuesta   contra el penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990, por   los cargos relacionados con el desconocimiento de los Artículos 15 y 65 de la   Constitución Política.    

En   Auto[34]  del 23 de febrero de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 6º del   Decreto 2067 de 1991, se concedió al demandante el término de tres días para   realizar la corrección de la demanda y se advirtió que en caso de no efectuarla,   esta sería rechazada[35].    

Por   comunicación de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se informó a   este despacho que el Auto de fecha 23 de febrero de 2015, fue notificado por   estado Número 028 del 25 de febrero del mismo año. Frente a lo cual el actor no   presentó la corrección dentro del término de la ejecutoria (26 y 27 de febrero y   2 de marzo de 2015).    

Al   no haber sido corregida la demanda dentro del plazo fijado en el Decreto 2067 de   1991, por Auto de1 17 de marzo de 2015, se dispuso rechazar la demanda   de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Diego López Medina, en lo   atinente al penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990, por   los cargos relacionados con el desconocimiento de los Artículos 15 y 65 de la   Constitución Política.    

3. Cargos    

De   la demanda presentada se extraen los siguientes cargos.    

3.1. Primer cargo: El demandante sostiene que el artículo 53 y las   diversas expresiones del artículo 54 (parcial) y 55 (parcial), referidas al   régimen sancionatorio contenido en la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el   Estatuto General de Pesca”, son manifiestamente inconstitucionales, por   exceder los límites constitucionales de potestad sancionatoria a cargo del   Estado, al delegar en la autoridad administrativa la configuración de las   prohibiciones en dicha materia.    

3.2. Segundo cargo: El   actor sostiene que las expresiones demandadas del artículo 54 (parcial)   referidas a las prohibiciones en la actividad pesquera, son contrarias a   la Constitución, al utilizar conceptos   jurídicos indeterminados.    

3.3. Tercer cargo: El demandante   afirma que el penúltimo   inciso del artículo 55 de la Ley 13 de 1990, al prescribir la responsabilidad   solidaria entre sujetos de la actividad pesquera, establece un régimen de   responsabilidad objetiva constitucionalmente proscrito por el artículo 29 de la   Carta Política.    

4. Problemas jurídicos y método de resolución    

De   acuerdo con los cargos formulados en la demanda, concierne a la Sala Plena de la   Corte Constitucional  determinar si el régimen de infracciones, prohibiciones, sanciones[36] y   habilitaciones otorgadas al Gobierno Nacional para que prescriba conductas   prohibidas relacionadas con la actividad pesquera contenidas en el Artículo 53 y los apartes demandados de los Artículos   54 y 55 de la Ley 13 de 1990, “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”,  quebrantan el principio de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley,   previstos en los Artículos 6, 29 y 150 de   la Constitución Política.    

En atención a que se trata de diversos preceptos   relativos a una misma materia, por razones metodológicas, se deben abordar los   siguientes problemas jurídicos, a saber:      

4.1.          ¿si el Artículo 53[37]  de la Ley 13 de 1990, al prescribir que toda acción u omisión que transgreda las   disposiciones reglamentarias de pesca constituye infracción, desconoce el   principio de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley (arts. 6, 29 y 150   C.P.)?    

4.2.          ¿si la expresión “o   contraviniendo las disposiciones que las regulan” del numeral   1º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, al establecer prohibiciones   indeterminadas, desconoce los principios de legalidad y debido proceso (arts. 6   y 29 C.P.)?    

4.3.           ¿si la expresión “fines no   autorizados,” del numeral 8º del Artículo 54 de la Ley   13 de 1990, al establecer prohibiciones indeterminadas, desconoce los principios   de legalidad y debido proceso (arts. 6 y 29 C.P.)?    

4.4.          ¿si la facultad   que el legislador le confiere al Gobierno Nacional en el numeral 12 del Artículo   54 de la Ley 13 de 1990, para que en virtud de la potestad reglamentaria   prescriba conductas prohibidas en la actividad pesquera, infringe la garantía de   reserva de ley, prevista en los Artículos 29 y 150 de la Constitución Política?    

4.5.          ¿si la expresión “reglamentarias   sobre la materia” del inciso primero del Artículo 55 de la   Ley 13 de 1990, al habilitar la configuración reglamentaria de sanciones   en materia de pesca, vulnera los principios de legalidad y de reserva de ley   (Artículos 6 y 150 de la Constitución Política)?    

4.6.          ¿Si la expresión   “a una o más de las siguientes sanciones”, del primer inciso   del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, al permitir la imposición de más de una   sanción por la comisión de una misma conducta, quebranta el debido proceso   (Artículo 29 de la Constitución Política)?    

4.7.          ¿Si el penúltimo   inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, al establecer la solidaridad legal entre el capitán de la nave, el   armador y los titulares del permiso de pesca, infringe el derecho al debido   proceso (Artículo 29 C.P.)?    

Para abordar los problemas jurídicos formulados, la   Corte se pronunciará en torno a las siguientes ejes temáticos: (i) la actividad   pesquera, (ii) el marco normativo en materia de pesca, (iii) la potestad de   configuración del legislador para establecer modelos de procedimiento   administrativo; (iv) los elementos estructurales de los tipos sancionatorios en   materia administrativa, (v) los límites de la potestad reglamentaria en la   configuración de tipos sancionatorios, (vi) la solidaridad entre sujetos   responsables y, para finalizar, se efectuará (vii) el examen de   constitucionalidad de las disposiciones demandadas en atención a estas materias.    

5.                  La actividad   pesquera    

Ante una situación mundial en la que más de mil millones[38]  de personas padecen desnutrición crónica, el crecimiento demográfico y la   contaminación ambiental continúan en aumento, la alimentación debe ser afrontada   como un asunto de salud pública en la que prevalezca una conciencia universal,   sobrepuesta a las fronteras físicas, políticas, ideológicas y de toda índole.   En ese complejo contexto se inscribe la pesca, como una de las actividades   esenciales más antiguas de la humanidad, en el propósito de lograr la   supervivencia humana.    

Desde tiempos ancestrales, la pesca ha consistido en la   extracción de especies acuíferas desde su hábitat natural para el adecuado   consumo humano y, antes que perseguir fines económicos, constituye una actividad   que tiene el vital propósito de asegurar la alimentación.    

Sin embargo, es una realidad irreversible que el proceso de industrialización de las   sociedades modernas masificó todos los sectores productivos, cuestión que con el   paso de los siglos ha demandado un control por parte del Estado para la   protección de bienes jurídicos como: la seguridad alimentaria, el medio   ambiente, el cuidado de las especies en riesgo de extinción, la salud pública y   la protección del agua en sí misma.    

La   pesca está ubicada en el delicado punto de equilibrio entre la producción   alimentaria y la protección de los recursos naturales. Es una de las áreas de producción de alimentos más   dinámica y sensible, en la que se presentan  aspectos de orden técnico y biológico en constante variación, como por ejemplo:   las técnicas de captura, el uso de tecnologías en los barcos que ubican los   cardúmenes, la implementación de redes mecanizadas, la instalación en los barcos   de medios para procesar y conservar alimentos, las especies en riesgo de   extinción, la pesca de especies prohibidas para el consumo humano, las tallas   mínimas de captura de las especies, los periodos de veda; todo esto influye en   las regulaciones que deban adoptarse en esta específica materia.    

Se   trata de una actividad que debido al proceso de industrialización, dejó de ser   primaría y en la que toda regulación debe partir de la distinción entre la pesca   que se realiza en fuentes de agua dulce, denominada pesca continental[39]  y la pesca en el mar, referenciada como pesca marítima. Ambas dependen de   aspectos técnicos y biológicos en constante mutación que, en muchos casos no   pueden ser definidos por el legislador.    

Uno   de los aspectos de mayor variación es el incremento en la producción o la   sobrepesca. En diversas áreas del mundo se presentan escenarios de   sobreexplotación del recurso pesquero que ponen en riesgo una determinada   especie. En efecto, la FAO[40]  estima que la cuarta parte de la población de especies que actualmente se pesca   y comercializa, se encuentra sobreexplotada, por lo que con frecuencia se   requiere la adopción de medidas urgentes en procura de la sostenibilidad   ecológica, ambiental y alimentaria.    

Por ejemplo, en 1995 se presentó un incidente   internacional entre Canadá y España, por los derechos de pesca en   los grandes bancos de la plataforma continental ubicada frente a las   provincias canadienses de Terranova y Labrador (por fuera de la zona económica exclusiva). Este conflicto conocido como la “Guerra   del Fletán” fue causado, principalmente por la sobreexplotación y, en   particular, por un aspecto técnico relacionado con el tamaño de malla ilegal   utilizada en la captura del Fletán requirió la intervención de las autoridades   pesqueras canadienses para salvaguardar la sostenibilidad de esta especie   marina.    

Recientemente, (2014) la Corte Internacional de   Justicia[41]  condenó a Japón por la pesca de ballenas en el Océano Antártico, prohibiéndole   los permisos especiales concedidos para capturar y comerciar este mamífero en el   marco del Acuerdo Jarpa II. Esto con fundamento en que durante las últimas dos   décadas, más de diez mil cetáceos han sido capturados por balleneros japoneses,   supuestamente, para fomentar la investigación, poniendo en riesgo la   sostenibilidad de la especie.    

Así   mismo, la Comisión   Internacional para la Conservación del Atún Atlántico[42] ICCAT, ha   alertado sobre el peligro de extinción del atún rojo en varias zonas marítimas.   La causa principal es la sobrepesca que, según lo advertido por esta   organización pesquera intergubernamental en los últimos años se ha   cuadruplicado, poniendo en riesgo de extinción esta especie y, por lo cual, la   Unión Europea[43] ha   establecido una política pesquera común, fijando límites en esta actividad.    

Como es sabido, en el caso colombiano, se trata una de   las naciones más biodiversas del mundo que cuenta con un territorio marítimo de   1300 kilómetros de costas en el océano Pacífico y 1600 kilómetros en el océano   Atlántico. Además, en el territorio continental se encuentra una vasta cantidad   de cuencas hidrográficas[44]  que poseen diversidad de peces y de organismos hidrobiológicos; todo lo cual   constituye una fuente directa de alimentación y, a la vez, un potencial para el   desarrollo de la industria pesquera.     

La   FAO[45]  proyectó un potencial de producción pesquera en Colombia de al menos 600.000   toneladas de pescado al año, lo que en cifras equivaldría a 2.500 millones de   dólares anuales. No obstante, el país solo produce cerca de 70.000 toneladas   anualmente. En contraste con ello, otros países latinoamericanos[46],   como Perú y México ocupan un lugar significativo dentro de los mayores   productores de pescado en el mundo.    

Esto indica que se trata de un sector en crecimiento que aún no ha desarrollado su verdadero potencial y,   por lo cual, permanentemente se requieren regulaciones fundamentadas en una   perspectiva interdisciplinaria que atienda criterios de orden ecológico, ambiental, social,   alimentario, económico, jurídico, industrial y, sobre todo, humano.    

En 1995 la   Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO   aprobó el Código de Conducta para la Pesca Responsable que, entre otros   aspectos, establece el principio de responsabilidad pesquera, el cual dispone: “6.1 Los Estados y los usuarios de los   recursos acuáticos vivos deberían conservar los ecosistemas acuáticos. El   derecho a pescar lleva consigo la obligación de hacerlo de forma responsable a   fin de asegurar la conservación y la gestión efectiva de los recursos acuáticos   vivos.”    

Al   tiempo que la humanidad se pone de acuerdo en los marcos normativos que protegen   el medio ambiente a través de la pesca responsable, la Constitución Política de 1991, prevé un amplio   catálogo en guarda del ecosistema, que ha sido denominado por esta Corte la   Constitución Ecológica.    

“La defensa del medio ambiente constituye un objetivo   de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho.   En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su   supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra   al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”,   conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los   presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la   comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación   y protección.”[47]    

Las normas jurídicas y las decisiones judiciales no   pueden estar alejadas de la realidad que pretenden regular y juzgar. En ese   sentido, es esencial tener en cuenta el contexto en el que están inscritas las   disposiciones sometidas al control de esta Corte que, en este caso están   encaminadas a lograr el punto de equilibrio entre la producción y el cuidado del   medio ambiente, a través de la pesca responsable. Pero, sobre todo las   disposiciones de la Ley 13 de 1990, están destinadas a regular la actividad   diaria de los pescadores, conforme lo establece el artículo 59 de ese cuerpo   normativo:    

“Artículo 59. Se considera pescador a toda persona que habitualmente   se dedique a la extracción de recursos pesqueros, cuales quiera sean los métodos   lícitos empleados para tal fin. El INPA establecerá la clasificación de los   pescadores así como los requisitos, derechos y obligaciones que les   corresponden.”    

6.                  Interpretación   de la actual legislación pesquera, a la luz de los principios fundamentales de   la Constitución de 1991, en especial, los referentes a la explotación sostenible   de los recursos naturales    

La   Ley 13 de 1990, “Por   la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”,   que constituye el marco normativo principal de la actividad pesquera y acuícola   del país, aunque es anterior a la vigencia de la Constitución de 1991, en su   artículo 1º consagra el  principio del manejo integral y la explotación   racional “de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su aprovechamiento   sostenido”, afianzado aún más por los principios y valores consagrados en la   actual Carta Política y desarrollados a lo largo de diversas cláusulas   superiores.    

6.1.          El Estado   Social de Derecho, protección del medio ambiente y de los recursos naturales    

El artículo 1º Superior define a Colombia como un   Estado Social de Derecho, fundado en la dignidad humana y el respecto por los   derechos fundamentales.    

Acoger un modelo de Estado de Bienestar   (Welfare State o État Providence) comporta no sólo que el ser humano se erija en   razón, fin último y límite al ejercicio de las competencias de las autoridades   públicas, sino aceptar que sobre éstas recaiga el cumplimiento de un conjunto de   deberes positivos de actuación, encaminados a la protección del ambiente   natural, donde normalmente se desarrollan las actividades humanas, así como a la   explotación racional de los recursos naturales.    

Históricamente, el paso del Estado   liberal clásico al Estado Social de Derecho, conllevó a que junto a los   principios de legalidad, separación de poderes, igualdad formal ante la ley,   reconocimiento de esferas de libertad del individuo y de participación política   (derechos civiles y políticos), el Estado interviniera en la economía, con miras   a proteger  diversos bienes jurídicos (vgr. libre competencia,   derechos de los consumidores, garantía del ahorro, transparencia en el ejercicio   de la actividad financiera, aseguradora y bursátil, etcétera), así como para alcanzar una mayor igualdad material entre los   ciudadanos, mediante el reconocimiento de derechos económicos, sociales y   culturales.    

De igual manera, el Estado entra a   asumir el compromiso de respetar y garantizar el disfrute de un conjunto de   derechos de tipo colectivo, en especial, a disfrutar de un medio ambiente sano,   lo cual comporta, asegurar una explotación sostenible y racional de las riquezas   naturales, como es el caso de los recursos pesqueros.    

En   este orden de ideas, el modelo de Estado Social de Derecho, mediante la   consagración de principios y valores sobre la garantía de la dignidad humana y   los derechos fundamentales, le imponen al Estado su desarrollo programático,   para que de manera gradual materializarse en la realidad de cada ciudadano.    

La cláusula del Estado Social de Derecho comporta un cambio de paradigma que instrumentaliza   la democracia hacia un ámbito mucho más incluyente, denominado democracia social[48]. En esa dirección lo que garantiza la   democracia no sólo es el contenido de las normas, sino el procedimiento mediante   el cual éstas son diseñadas, esto es, que la condición esencial de la democracia   sustancial está dada porque todos los sectores sometidos a una regla de   convivencia, efectivamente participen en su estructuración. En palabras de   Heller: “La función del Estado consiste, pues, en la organización y   activación autónomas de la cooperación social-territorial, fundada en la   necesidad histórica de un status vivendi común que armonice todas las   oposiciones de intereses dentro de una zona geográfica, la cual, en tanto no   exista un Estado mundial, aparece delimitada por otros grupos territoriales de   dominación de naturaleza semejante.”[49]    

6.2.          La naturaleza jurídica del derecho a   disfrutar de un ambiente sano    

La determinación de la naturaleza jurídica del   derecho a disfrutar de un medio ambiente sano ha sido objeto de preocupación y   controversia, no sólo por parte de algunos filósofos del derecho[50], sino en   escenarios internacionales multilaterales. Pérez Luño, por ejemplo, sostiene que   “la inmediata incidencia del ambiente en la existencia humana, su trascendencia   para el desarrollo, es lo que justifica su inclusión en el estatuto de derechos   fundamentales”.[51]    

La idea de entender el derecho a un ambiente sano, no   sólo como un derecho colectivo sino humano, fue uno de los avances de la   Declaración de Estocolmo de 1972. A partir de entonces empieza a ser   reiteradamente empleada, entre otros, en la Carta Mundial de la Naturaleza en   1982 y en la Declaración de Río de Janeiro de 1992, en conexión esta última con   el derecho al desarrollo.    

Esta característica diferenciadora del principio de   solidaridad permite afirmar la existencia de deberes, y derivados de éstos, unos   derechos correlativos, cuyo cumplimiento beneficiará a las generaciones futuras[54]. En esta   concepción, el valor de la solidaridad impulsa la aparición de nuevos derechos   fundamentales, tanto por razón de los contenidos como por la especificación[55] de sus   titulares. Dentro de esta concepción, el derecho al medio ambiente sano es un   ejemplo del proceso de especificación de los derechos, y lo es no sólo por los   valores que justifican su contenido, sino además por la originalidad de los    sujetos titulares del mismo.[56]    

Del conjunto resultante del principio de solidaridad y   de la función promocional que cumple el ordenamiento jurídico dentro del Estado   Social de Derecho, en su conexión con la protección del medio ambiente, se   deriva un conjunto de deberes positivos, que corresponden asumir directamente a   los poderes público o pueden ser atribuidos por éstos a terceros[57].    

Concretamente en materia de actividad pesquera, la cláusula del Estado Social de   Derecho implica el cumplimiento de diversas obligaciones a cargo de las   autoridades públicas, tales como: (i) garantizar la democratización en el acceso   al recurso natural; (ii) preservar su sostenibilidad para las futuras   generaciones; y (iii) estructurar un derecho administrativo sancionatorio,   eficaz y respetuoso de las garantías procesales, encaminado a hacer frente a   comportamientos nocivos que atenten contra la explotación racional y sostenible   de los recursos naturales.    

6.3.          La protección   del medio ambiente y de los recursos naturales en la Constitución de 1991    

La protección del medio ambiente y los   recursos naturales fue una de las mayores preocupaciones en el seno de la   Asamblea Nacional Constituyente:    

“Las crisis ambiental es,   por igual, crisis de la civilización y replantea la manera de entender las   relaciones entre los hombres. Las injusticias sociales se traducen en desajustes   ambientales  y éstos a su vez reproducen las condiciones de miseria.”[58]    

A esto se debe que uno de los cambios   dogmáticos trascendentales introducidos con la nueva Constitución, esté   relacionado con la protección del medio ambiente, el cual pasó a convertirse en   uno de los fines esenciales del Estado. En palabras de los delegatarios a la   Asamblea Nacional Constituyente:    

“La protección al medio ambiente es uno de   los fines del Estado Moderno, por lo tanto toda estructura de éste debe estar   iluminada por este fin, y debe tender a su realización.”[59]    

Las numerosas cláusulas constitucionales referidas a la   protección del medio ambiente y a la explotación racional de los recursos   naturales, llevaron a la Corte a calificar en términos de “Constitución   ecológica”, la actual Carta Política.    

En lo que atañe a la naturaleza jurídica del derecho al   medio ambiente, la jurisprudencia le ha reconocido diversas dimensiones   complementarias:    

·         Principio   constitucional: cumple la   función de irradiar todo el ordenamiento jurídico puesto que es obligación del   Estado proteger las riquezas naturales de la Nación[60].    

·         Derecho colectivo:  cuya titularidad está en cabeza de   todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es   exigible por diversas vías judiciales.    

·         Derecho fundamental   por conexidad: en algunas   ocasiones, al resultar ligado indefectiblemente con los derechos individuales a   la vida y a la salud de las personas.[61]    

·         Conjunto de   obligaciones: impuestas a las autoridades y a los   particulares. En varias   oportunidades,[62]  este Tribunal ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la   Constitución es de tal magnitud que implica para el Estado “unos deberes   calificados de protección”.[63]     

La protección del medio ambiente constituye entonces un fin y   un principio dentro de la actual estructura del Estado Social de Derecho,   cuestión que la jurisprudencia de esta Corporación ha denominado   “Constitución ecológica” y que está conformada por el conjunto de   disposiciones que fijan los presupuestos a partir de las cuales deben regularse   las relaciones del ser humano con la naturaleza.    

Las normas que sistemáticamente orientan la concepción ecológica de   la Constitución Política se encuentran principalmente en los artículos 2, 8, 49,   58, 65, 67, 79, 80 y 95-8, los cuales refuerzan la filosofía ecocéntrica   dogmáticamente adoptada por el constituyente primario.    

En   particular, los principios de protección sostenible del medio ambiente (Art. 79[64]  C.P.) y seguridad alimentaria (Art. 65[65]  C.P.) fueron elevados a rango constitucional y, por tanto, los fines perseguidos   por el legislador en materia pesquera a través de la Ley 13 de 1990, se   afianzaron con la entrada en vigor de la Carta Política de 1991.    

Los artículos 8 y 95-8 Superiores, imponen   al Estado y a las personas el deber de proteger los recursos naturales y velar   por la conservación del ambiente. El artículo 80 de la Constitución dispone la   planificación y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su   desarrollo sostenible y establece la facultad del Estado para imponer sanciones   y exigir la reparación de los daños causados al medio ambiente.    

Más   allá de las cláusulas constitucionales presentes en la parte dogmática, el   artículo 334 Superior, ubicado en la estructura orgánica de la Carta Política,   articula los fines constitucionales de la intervención del Estado en la   economía, con la explotación racional y sostenible de los recursos naturales y   la protección del medio ambiente.    

A partir de ello, la jurisprudencia se ha decantado por   una postura según la cual, respecto al aprovechamiento   de recursos naturales, prevalece su protección en relación con la explotación   indiscriminada. Precisamente,   en la Sentencia C-339 de 2002, en la cual se estudió la constitucionalidad de   algunas normas del Código de Minas -Ley 685 de 2001-, la Corte se pronunció   sobre el desarrollo sostenible, en los siguientes términos:    

“En la Constitución de 1991 la defensa de   los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales   objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente   el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El   planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis   biológico que representa la vida humana en su existencia de millones de años,   mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido   nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de   nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la   desaparición de la especie humana.”    

En la misma providencia la jurisprudencia   constitucional concluyó:    

“El desarrollo sostenible no es solamente   un marco teórico sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos los   jurídicos, que hagan factible el progreso de las próximas generaciones en   consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza.”    

Concordante con ello, el enfoque   ecocéntrico de la Constitución de 1991, propende por el aprovechamiento racional   de los recursos pesqueros a fin de satisfacer las necesidades presentes sin   comprometer aquellas de las generaciones futuras. En este marco, Colombia   también ha aprobado diversos instrumentos internacionales como el Código de   Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y la Declaración de Kioto sobre   Contribución Sostenible de la Pesca a la Seguridad Alimentaria, los cuales   establecen parámetros de actuación basados en buenas prácticas de los Estados   para asegurar no sólo la estabilidad de los recursos, sino la sostenibilidad   alimentaria de la población mundial.    

En   materia de pesca es cierto que  las normas que regulan esta actividad son anteriores a la vigencia de la Carta   Política de 1991; sin embargo, también lo es que la explotación sostenible de recursos naturales regulados en ese cuerpo   normativo, se ajusta y afianza, aún más, a la luz de los principios y valores de   esta Constitución.       

En   efecto, por virtud de la Ley 13 de 1990 y su Decreto reglamentario 2256 de 1991,   fue creado el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura INPA, como entidad   especializada adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural encargada   de ejecutar la política para   el desarrollo de la pesca y acuicultura. Sin embargo, este organismo técnico se liquidó   mediante la expedición del Decreto 1293 de 2003, por lo que sus funciones fueron   trasladadas[66]  al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, entidad que también está   adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    

Posteriormente, mediante el Decreto 4181 de 2011 “Por el cual se escinden   unas funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y del   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y se crea la Autoridad Nacional de   Acuicultura y Pesca (AUNAP)”  se creó la Autoridad Nacional de   Acuicultura y Pesca AUNAP, como Unidad Administrativa descentralizada, de carácter técnico y especializado,   con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, patrimonio   propio, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuya misión[67]  consiste en ejercer la autoridad pesquera a través de la planificación,   investigación, ordenamiento, fomento, regulación, registro, información,   inspección, vigilancia y control de las actividades de pesca y acuicultura. Con   tal propósito, a dicha entidad se le asignó competencia para aplicar las   sanciones en materia pesquera, dentro de una política de fomento y desarrollo   sostenible de los recursos naturales.    

La aplicación de estos parámetros constitucionales y   jurisprudenciales en relación con la actividad pesquera, se materializan en   regulaciones específicas que en desarrollo de la Ley 13 de 1990, expide la   autoridad pesquera. Justamente, las actuaciones de la la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP tienen por finalidad principal evitar la   contaminación de las fuentes hídricas, en procura de la protección alimentaria y   el medio ambiente. Al respecto, el Artículo 51 de la Ley 13 de 1990 faculta a la   autoridad pesquera en los siguientes términos:    

“Artículo 51. Con el fin de   asegurar el desarrollo sostenido del recurso pesquero, corresponde al   INPA:    

1. Proponer a la entidad estatal   competente, el establecimiento de vedas.    

2. Proponer a la entidad estatal   competente, la delimitación de áreas de reserva para la protección de   determinadas especies.    

3.Delimitar las áreas que, con   exclusividad, se destinen para la pesca artesanal.” (Subrayas propias)    

La   aplicación de este cuerpo normativo en relación con los principios de la   Constitución de 1991 reviste la mayor importancia, pues su alcance implica nada   más y nada menos que la humanidad se encuentra en el único período de la   historia en que existe el riesgo cierto de que la siguiente generación no pueda   subsistir. De allí que el efectivo cumplimiento de la Ley 13 de 1990 y sus   normas complementarias, irradiados por los preceptos constitucionales no   comporte un asunto estrictamente formal, sino una condición de posibilidad para   la existencia del ser humano.    

6.4. El interés social que ofrece la actividad pesquera    

En   Colombia, la pesca artesanal constituye una importante fuente de alimentación,   pero a pesar de generar un alimento rico en proteínas y minerales relativamente   de bajo costo y sustentar en gran medida el consumo per cápita de millones de   familias, aun así es una de las actividades productivas más deprimidas y   marginadas de la economía nacional. El pescador artesanal ejerce una economía de   subsistencia, devenga en promedio un ingreso mensual inferior al salario mínimo,   carece de servicios públicos y de seguridad social y está socialmente marginado.   El impacto social que produce la pesca artesanal en las zonas costeras y   ribereñas del país y la pesca industrial   como fuente generadora de miles de empleos, exige que toda regulación atienda un   criterio basado en el interés público amparado en la máxima del Estado Social de   Derecho.    

Consciente de esta realidad social, el Artículo 3º de la Ley 13 de 1990, declara   la pesca como una actividad de interés social:    

“Artículo 3 Declárase la actividad pesquera de utilidad pública e interés   social. Entiéndese por actividad pesquera el proceso que comprende la   investigación, extracción, cultivo, procesamiento y comercialización de los   recursos pesqueros.”    

En igual sentido, la jurisprudencia constitucional ha   señalado el interés social que comporta la actividad pesquera en el país:    

“La actividad pesquera goza de una especial   protección constitucional y su desarrollo integral es una de las prioridades del   Estado, con miras a garantizar la producción de alimentos, en este caso, de gran   valor proteínico. Las políticas emprendidas por gobiernos anteriores para la   promoción de la pesca, actualmente tienen un claro fundamento constitucional   gracias a  la consagración del derecho económico, social y cultural de los   pescadores a un desarrollo integral de su actividad. La diversidad cultural hace   relación a formas de vida y concepciones del mundo no totalmente coincidentes   con las costumbres de la mayoría de la población en aspectos de raza, religión,   lengua, economía y organización política. Los grupos humanos que por sus   características culturales no encuadran dentro del orden económico, político y   social establecido para la mayoría tienen derecho al reconocimiento de sus   diferencias con fundamento en los principios de dignidad humana, pluralismo y   protección de las minorías.”[68]    

De igual manera, la Corte ha amparado los derechos   fundamentales de los pescadores, afectados por la construcción de ciertas obras   de ingeniería, insistiendo en el interés social que ofrece la actividad   pesquera:    

“Teniendo clara la relación que existe   entre el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión y oficio, y los   beneficios que el ejercicio de ambos derechos fundamentales trae a las personas,   es necesario hacer alusión a aquellas comunidades de personas que su oficio   diario depende de los recursos naturales dispuestos a su alrededor, como los   campesinos y los pescadores, quienes dependen de la tierra y los frutos de ella   o de las fuentes hídricas. Estas son comunidades de personas que en su libre   determinación y por su identidad cultural, han elegido como oficio la siembra,   producción, pesca y distribución de alimentos con la utilización de medios   rudimentarios y artesanales. El oficio artesanal ejercido tiene para estas   comunidades dos dimensiones generalmente: a) como fuente de ingresos, y b) como   garantía de su derecho a la alimentación”[69].    

En   conclusión, el interés social que conlleva el ejercicio de la actividad   pesquera, comporta que la legislación que se adopte en la materia, se ajuste a   los principios y valores del Estado Social de Derecho.    

7.                  La potestad de   configuración del legislador para establecer modelos de procedimiento   administrativo    

En el marco de los sistemas democráticos de derecho, la   ley expresa una concepción colectiva de la voluntad de la sociedad, en cuya   concertación participan los representantes del pueblo, con el fin de determinar   las limitaciones a los derechos y a las libertades públicas, mediante el   establecimiento de regulaciones en sectores y mercados específicos. En el ámbito   del derecho sancionatorio[70],   el cual forma parte de la capacidad punitiva del Estado ius puniendi, el principio de legalidad desempeña una función esencial   orientada a que el ejercicio del poder se supedite en todo a la ley vigente al   momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracción al ordenamiento. Este principio   originario del “rule of law” está consagrado en varias disposiciones   constitucionales, principalmente en el entramado procesal de los Artículos 6º y   29 e implica que cuando el Estado ejerza su función sancionatoria, la conducta antijurídica constitutiva de infracción esté   tipificada en la ley y asignada la competencia para imponer la correspondiente   sanción.    

Las   limitaciones constitucionales en la determinación de los tipos sancionatorios   comporta una clara manifestación de la superación de los estados policivos   “legibus solutus”, en los que el poder para limitar los derechos está   ilimitadamente atribuida a los gobernantes. Por el contrario, el establecimiento   de un Estado de Derecho supone una limitación funcional a que sea el parlamento   el que establezca tales limitaciones y, materialmente, a que toda actuación de   la administración se supedite a los derechos humanos.     

En este   contexto, la reserva de ley alude a la categoría de fuente jurídica exigida para   regular una determinada materia e implica que ciertos   temas sean confeccionados por el legislador, no siendo posible su configuración   a través de una norma de nivel jerárquico inferior, como, por ejemplo, los   reglamentos administrativos. La razón de la reserva de ley reside en garantizar   que la disciplina de materias expresamente definidas provenga del procedimiento   parlamentario, organismo garante de que las determinaciones sean   el resultado de un debate amplio y democrático materializado en disposiciones   generales y abstractas. Es decir, que las normas contentivas   de prohibiciones sean de rango legal.    

Sobre el principio de reserva de ley, la jurisprudencia constitucional ha   señalado que ostentan ese carácter las materias originadas en el ejercicio de la   función principal del Congreso, consistente en la creación de la ley. Sin   embargo, algunas materias pueden atribuirse al Presidente de la República para   que, de manera excepcional actúe como legislador extraordinario, con lo cual la   norma material, pero no formalmente, conserva su rango legal.[71]    

Están sujetas a reserva material de ley las actividades que la Constitución expresamente   señala: (i) las atribuciones propias del Congreso de la República y (ii) las que   el legislador considere necesario regular,[72]  siempre y cuando no hayan sido otorgadas (tacita o expresamente) a otras ramas   del poder o a otros órganos del Estado. Al respecto, en Sentencia C-619 de 2012 esta Corporación se pronunció   en los siguientes términos:    

“La Corte Constitucional ha reconocido que hay asuntos que a pesar de   tener reserva de ley pueden ser “delegadas” mediante ley de facultades   extraordinarias al Ejecutivo para que sea éste quien regule la materia mediante   decretos leyes, pero no pueden ser “deslegalizadas”, esto es, que el legislador   no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en   desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”    

En el ámbito   de producción de las normas jurídicas, la potestad reglamentaria faculta al   ejecutivo a expedir reglamentaciones para la cumplida ejecución de las leyes,   sin, desde luego, sobrepasar los límites de las materia sujetas a reserva de   ley. Esta prerrogativa   dispuesta en el numeral 11 del Artículo 189 de la Constitución, habilita al   Presidente de la República en su doble condición de jefe de gobierno y suprema   autoridad administrativa para expedir normas de rango reglamentario que están   subordinadas a la ley.    

En este punto   de construcción de las premisas generales, la cuestión jurídica que subyace al   problema jurídico planteado, consiste en determinar ¿cuál es el límite al   ejercicio de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria? En particular,   hasta qué punto las autoridades administrativas pueden participar en la   configuración de las infracciones y sanciones, sin conculcar la exigencia de la   reserva de ley.    

Para abordar este interrogante, la jurisprudencia de la   Corte Constitucional ha precisado la naturaleza y los límites del poder   sancionatorio estatal, siendo conveniente referir algunos los precedentes en   esta específica materia. En la Sentencia C-762 de 2009, la   Corte se pronunció en torno a la naturaleza jurídica del derecho sancionatorio,   precisando su alcance, a partir del género y las especies que lo conforman:    

“El derecho sancionador es una   categoría jurídica amplia y compleja, por la cual el Estado puede ejercer un   derecho de sanción o ius puniendi, destinado a reprimir conductas que se   consideran contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y libertades u otros   bienes jurídicos protegidos. Dentro de sus manifestaciones, se han distinguido   de un lado el derecho penal delictivo, que por lo mismo que está encaminado a   proteger bienes jurídicos más preciados para el ordenamiento admite la punición   más severa,  y de otro, los que representan en general poderes del Derecho   administrativo sancionador, como es el caso del contravencional, del   disciplinario  y del correccional, en el que el derecho disciplinario   procura asegurar el cumplimiento de deberes y obligaciones por parte de   servidores públicos o profesionales de determinadas profesiones como médicos,   abogados o contadores. Entre los diversos tipos de derecho sancionador existen   diferencias: es así como en el derecho penal no sólo se afecta un derecho tan   fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las   personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor   las garantías del debido proceso y admite una punición más severa. En cambio,   otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se   imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos   específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción   especial, por lo que las sanciones aplicables son de diferente entidad.”    

Previamente, desde la emisión de la Sentencia   C-448 de 1998, fue declarada inexequible la expresión “y los reglamentos   administrativos” contenida en el Artículo 42 del antiguo Código   Disciplinario Único en vigencia de la Ley 200 de 1995 y que disponía: “Se   entienden incorporadas a este Código las incompatibilidades e inhabilidades   previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos”.    Para adoptar la decisión de inexequiblidad, la Corte se fundamentó en que esa   regulación corresponde a una materia de competencia privativa del legislador:    

“El legislador es quien está   habilitado constitucionalmente para fijar el régimen de inhabilidades e   incompatibilidades de los servidores públicos, sin que de otro lado, en nada se   opone a los mandatos constitucionales, la incorporación en el Código   Disciplinario Único de las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la   misma Constitución y en la ley, en relación con la conducta de aquellos, y   específicamente con los concejales (artículos 293 y 312 de la CP.), cuando esta   quebrante los principios rectores de la administración pública.    

Cabe señalar que, algunas   inhabilidades e incompatibilidades están fijadas en la Constitución (como las   establecidas en los artículos 179, 303 y 312); otras por el legislador, por   expresa delegación del constituyente, y otras por los reglamentos   administrativos.    

Por consiguiente, al encontrarse ellas   dispersas, el legislador determinó en el precepto sub examine que las normas   relativas a dicho régimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario Único, lo que   en consecuencia no riñe con los preceptos superiores, razón por la cual se   declarará la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la   expresión “y los reglamentos administrativos” contenida en la disposición   acusada, la cual resulta inconstitucional, por cuanto como antes se observó es   materia de competencia de legislador.”     

Similares consideraciones   fueron plasmadas en la Sentencia C-769 de 1998, por la cual se declaró exequible   el numeral 8º del Artículo 25 de la Ley 200 de 1995, que disponía como falta   gravísima el abandono injustificado del cargo.   En dicha oportunidad esta Corporación sostuvo que el principio de reserva de ley   constituye una garantía del debido proceso disciplinario:    

“El derecho al debido proceso   reconocido por el art. 29 de la Constitución, consagra entre las garantías   sustanciales y procesales que lo integran, el principio de legalidad, en virtud   del cual le corresponde al legislador determinar las conductas o comportamientos   que por atentar contra bienes jurídicos merecedores de protección son reprochables   y, por lo tanto, objeto de   sanciones. Es decir, que es función del legislador dentro de las competencias   que se le han asignado para la conformación de la norma jurídica determinar o   describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta constitutiva de la   infracción penal o disciplinaria y señalar la correspondiente sanción.”    

En la Sentencia C-829 de 2002 fueron declaradas exequibles unas   expresiones contenidas en los Artículos 75 y 79 de la Ley 30 de 1992 y del   Artículo 26 del Decreto 1210 de 1993, en las que se establece que el Estatuto   General, el Estatuto del Profesor y el Estatuto del Personal Administrativo de   la Universidad Nacional deben contener el “régimen disciplinario”  correspondiente. La Corte consideró que no se transgredía la reserva legal, toda   vez que la competencia asignada a la autoridad administrativa desarrollaba de   manera específica la actividad académica y la garantía constitucional de la   autonomía universitaria. Además, en dicha providencia, la Corte sostuvo que se   ajusta al principio de legalidad que los reglamentos internos de ciertas   entidades públicas consagren su propio régimen disciplinario, si la ley   expresamente lo autoriza y siempre que los elementos estructurales de las   conductas consideradas como faltas sean definidas por el legislador:     

“Eso significa,   entonces, que los elementos estructurales de las conductas que se consideren   como faltas quedan reservados a la ley de carácter disciplinario. Pero, como   ellas en últimas consisten en la violación de los deberes o de las   prohibiciones, en el estatuto de los docentes en las universidades estatales,   atendida la especificidad propia de la actividad académica y la función   educativa o de investigación que por los docentes se cumple podrá cada   universidad establecer deberes específicos sin que pueda afectarse, en ningún   caso, ni la libertad de investigación ni la libre expresión de las ideas, ni la   libertad de cátedra, por lo cual quedarán excluidas como de obligatorio   cumplimiento órdenes que las menoscaben en algún grado.”    

Posteriormente, en Sentencia C-1076 de 2002 fue declarada exequible   de manera condicionada la expresión “decretos” contenida, tanto en el Artículo   54, como en el numeral 4º del Artículo 61 de la Ley 734 de 2002, en el entendido   de que la expresión se refiere a “decretos con fuerza de ley”. Para ello,   la Corte se basó en el concepto de ley en sentido material, precisando que,   solamente la ley, -incluyendo los decretos con fuerza de ley-, pueden establecer   que una determinada conducta sea constitutiva de falta disciplinaria:    

“Únicamente por vía legal, lo cual   incluye a los decretos con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al   régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los   particulares, como quiera que está de por medio el acceso a una función pública.    

(…)    

en materia disciplinaria existe una   reserva legal, en el sentido de que únicamente por medio de una ley,   incluyendo los decretos con fuerza de ley, se puede erigir un comportamiento   determinado en conducta reprochable disciplinariamente. De tal suerte que el   régimen sancionatorio aplicable a los notarios no puede ser la excepción a la   regla, por cuanto no existe ninguna razón constitucionalmente válida para ello.” (Subrayas fuera del texto)    

“De manera expresa la norma acusada establece una excepción al   principio de reserva de ley en la enunciación de las prohibiciones en el ámbito   del derecho disciplinario y delega completamente en el reglamento la creación de   prohibiciones de las cuales se deriva responsabilidad disciplinaria. Al hacer   esto, el legislador violó el principio de legalidad comprendido dentro de la   garantía del debido proceso.”    

De este breve recuento jurisprudencial[73],   se concluye que con el fin de evitar la arbitrariedad de la administración, el   principio de reserva de ley consagrado en el Artículo 150 de la Constitución   Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia   administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República.    

8.                 Elementos estructurales de los tipos sancionatorios en materia   administrativa    

El derecho administrativo sancionatorio es una regulación   específica concerniente a un género más amplio que abarca una multiplicidad de   disciplinas jurídicas -el derecho sancionatorio-. Esta rama especializada del   derecho público, debido a su genética normativa dual: punitiva y, a la vez,   administrativa, ha desarrollado su propia dogmática a través de la construcción   de fundamentos, categorías y concepciones propias de esa especial técnica de   juzgamiento, encargada de determinar el régimen de responsabilidad ante la   comisión de conductas antijurídicas en diversas actividades públicas y privadas.    

Al igual que las normas en materia penal, las disposiciones   administrativas que establecen conductas sancionables, deben satisfacer el   principio de legalidad y, en consecuencia, el principio de tipicidad que le es   inmanente. Esto es, que la norma administrativa sancionatoria debe prescribir la   conducta objeto de sanción con la previsión de todos sus elementos   estructurales.    

El principio de legalidad alude a que una norma con fuerza   material de ley establezca la descripción de las conductas sancionables, así   como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas. En materia   sancionatoria, este principio también se materializa en la tipicidad, pero con   una aplicación distinta a la que opera en materia penal, por no versar sobre conductas que impliquen una incursión tan   significativa en el núcleo duro de los derechos fundamentales. Es decir, que sus implicaciones más gravosas no se   extienden a la restricción de derechos como la libertad. Al respecto, en   Sentencia C-242 de 2010, por la cual se declaró exequible el inciso tercero del Artículo 175 de la Ley 734 de   2002, esta Corporación sostuvo:      

“En el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad   se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades   propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden   de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre   las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador   suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo   no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de   referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción   en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es   compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean   generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para   la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las   penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito   del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos   básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones   normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por   medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la   sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”    

De allí que en esta disciplina   sancionatoria, por razones de especialidad sea posible asignar a los actos   administrativos la descripción detallada de las conductas, cuyos elementos   estructurales han sido previamente fijados por el legislador, sin que en ningún   caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o   contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías   constitucionales de legalidad y debido proceso.    

El principio de legalidad exige que   dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta   reprochable se encuentre tipificada en la norma -lex scripta- con   anterioridad a los hechos materia de la investigación -lex previa-. Esto   se desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del Artículo 29 de la   Constitución Política que consagra el principio de legalidad, al disponer que “nadie   podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa   (…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que   determine la legalidad de dicha actuación.    

Por su parte, el principio de tipicidad   implícito en el de legalidad hace referencia a la obligación que tiene el   legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión   constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le   permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con   anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su   transgresión.[74]  Sobre el alcance de este principio, la Corte Constitucional mediante Sentencia   C-343 de 2006, se pronunció en los siguientes términos:    

“Uno   de los principios esenciales comprendidos en el artículo 29 de la Constitución   Política es el principio de tipicidad, que se manifiesta en la “exigencia de   descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de   las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido   material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta,   así como la correlación entre unas y otras.”    

De esta manera para   satisfacer el principio de tipicidad, deben concurrir los siguientes elementos:   (i) Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa,   bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea   determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii)   Que exista una sanción cuyo contenido material este definido en la ley;   (iii) Que exista correlación entre la conducta y la sanción;”[75]   (Subrayas propias)    

En este orden de consideraciones, son   elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción   de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción;   (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la   misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que   debe seguirse para su imposición.     

Todo lo cual, apunta a la garantía de que es la ley, y   no el operador jurídico, quien determina cuáles conductas son sancionables y,   para lo cual, los tipos sancionatorios deben ser redactados con la mayor claridad   posible, de tal manera, que tanto su contenido como sus límites se deduzcan del   tenor de sus prescripciones. Sobre este tópico en Sentencia C-1011 de 2008 la   Corte Sostuvo lo siguiente:    

“El régimen sancionatorio previsto en   la Ley de hábeas data respeta los principios de reserva legal, legalidad y   tipicidad, en el grado de rigurosidad exigible en el derecho administrativo   sancionador. Los preceptos examinados, con las remisiones y concordancias   señaladas, (i) definen los elementos  básicos de las infracciones que   generan sanción y los criterios para su determinación; (ii) establecen el   contenido material de la sanción; (iii) permiten establecer una correlación   entre el contenido de la norma de conducta y la norma de sanción; (iv)   establecen – vía remisión – un procedimiento establecido en normas con fuerza   material de ley; y (v) determina los órganos encargados del ejercicio de la   potestad sancionatoria.”       

Igual criterio jurisprudencial fue vertido en las consideraciones   de la Sentencia C-635 de 2012:    

“En virtud de los principios de   legalidad y tipicidad el legislador se encuentra obligado a establecer   claramente en qué circunstancias una conducta resulta punible y ello con el fin   de que los destinatarios de la norma sepan a ciencia cierta cuándo responden por   las conductas prohibidas por la ley. No puede dejarse al juez, en virtud de la   imprecisión o vaguedad   del texto respectivo, la posibilidad de   remplazar la expresión del legislador, pues ello pondría en tela de juicio el   principio de separación de las ramas del poder público, postulado esencial del   Estado de Derecho.”    

Postura jurisprudencial confirmada por virtud de la Sentencia C-713   de 2012:      

“Esta   Corporación ha señalado que el principio de legalidad exige: “(i) que el   señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que   éste señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y también al   acto que determina la imposición de la sanción; (iii) que la sanción se   determine no solo previamente, sino también plenamente, es decir que sea   determinada y no determinable” y tiene como finalidad proteger la libertad   individual, controlar la arbitrariedad judicial, asegurar la igualdad de todas   las personas ante el poder punitivo estatal y en su materialización participan,   los principios de reserva de ley y de tipicidad.”    

Por regla general las conductas prohibidas deben ser estipuladas   por el legislador y cuando se remite su descripción detallada a una norma de   menor nivel jerárquico, como el reglamento, se debe delimitar su contenido a   través de la configuración legal de los elementos estructurales del tipo.    

El legislador en ejercicio de su libertad de configuración   normativa, puede tipificar las conductas constitutivas de transgresión al orden   jurídico, a través de tipos abiertos “numerus apertus”, caracterizados   por descripciones amplias y genéricas en cuya textura abierta no se agotan   los términos de su propia prescripción, sino que admiten la acumulación o   inclusión de nuevas categorías, que permiten un amplio margen de   adecuación por parte del operador sancionatorio. Del mismo, el   legislador puede estipular las conductas antijurídicas en el sistema “numerus   clausus”, que se caracterizan porque las normas que las regulan impiden que   se pueda alterar la descripción inicialmente determinada.    

Dado que la naturaleza especial de los asuntos regulados en el campo   administrativo normalmente  no versa sobre situaciones que impliquen una   incursión en el núcleo duro de los derechos fundamentales y ante la   imposibilidad de contar con un listado detallado de comportamientos donde se   subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas, el legislador   sancionatorio está facultado para tipificar las conductas en el sistema   “numerus apertus”, sin que en ningún caso pueda permitir que   el grado de oscilación de la norma sancionatoria sea completamente   indeterminado. Este criterio   jurisprudencial es visible en las consideraciones de la Sentencia C-350 de 2009:    

“Se viola la prohibición de tipos   sancionatorios disciplinarios indeterminados cuando éstos emplean conceptos que   no tienen un ‘grado de indeterminación aceptable constitucionalmente’, en   especial, cuando se trata de normas que tipifican como faltas conductas que no   tengan una relación con las exigencias propias del desempeño profesional ni   afecten la integridad de la profesión como tal.”    

La norma  indeterminada se utiliza para indicar de manera imprecisa un supuesto de hecho   que varía dependiendo de circunstancias exógenas al ámbito normativo, lo cual no   la exonera de satisfacer el principio de legalidad en el derecho administrativo   sancionador, que exige del legislador establecer como mínimo: “(i) los elementos   básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii) las remisiones   normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por   medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta; (iii) la   sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”[76]    

De ese modo se consigue que las normas que se valen de   la estructura “numerus apertus” sean suficientemente dúctiles, a través   del carácter impreciso de su enunciado, sin dejar de indicar aquello que es   esencial. La función del concepto indeterminado es, precisamente, expresar lo   que el legislador desconoce en el momento de dictar la ley.    

En cuanto al procedimiento administrativo sancionatorio, es preciso   señalar que si no se encuentra definido en una ley especial o existan vacíos   normativos, por remisión[77]  expresa al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo se aplican los Artículos 47 al 49 de ese cuerpo normativo.     

“Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los   procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes   especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones   de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán   también en lo no previsto por dichas leyes.    

Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán   iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado   de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para   adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado.   Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos   mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los   hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la   investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o   medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado   personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.    

Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la   notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o   aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera   motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se   atenderán las practicadas ilegalmente.    

Parágrafo. Las actuaciones   administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se   regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.”    

Del mismo modo, la graduación de las sanciones, en caso de ausencia de   norma especial o vació normativo, se aplica el Artículo 50 de la Ley 1437 de   2011 que dispone:    

“Artículo 50. Graduación   de las sanciones. Salvo lo   dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las   sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los   siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:    

1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.    

2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un   tercero.    

3. Reincidencia en la comisión de la infracción.    

4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de   supervisión.    

5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona   interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos.    

6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes   o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.    

7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por   la autoridad competente    

8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del   decreto de pruebas.”    

9.                  Los límites de la potestad reglamentaria en   la configuración de tipos sancionatorios    

La   potestad reglamentaria es la facultad constitucionalmente[78] atribuida al Gobierno   Nacional para la expedición de reglamentos de carácter general y abstracto que   facilitan la debida ejecución de las leyes. A través de esta potestad el   ejecutivo desarrolla los principios y reglas fijados en la ley, detallando los   aspectos técnicos y operativos necesarios para su aplicación, sin que en ningún   caso pueda modificar, ampliar o restringir su contenido y alcance. Se trata de   normas cuya naturaleza jurídica de acto administrativo de carácter general   ocupan una escala inferior dentro del sistema de fuentes en relación con la ley   y que están destinadas a precisar los espacios que el legislador ha dejado   vacíos y respecto de los cuales se requiere definición para su cumplida   ejecución.    

Históricamente, la regla según la cual el reglamento siempre tiene como   fundamento la ley, e igualmente, toda disposición reglamentaria debe guardar   conexidad con aquélla, es un desarrollo del principio de reserva de ley,   tributario del Estado liberal, según el cual la libertad y la propiedad de los   ciudadanos sólo pueden ser limitadas por la Asamblea Legislativa, mediante la   expresión de la voluntad soberana del pueblo (art. 4 de la Declaración de los   Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789).    

En la actualidad, el principio de supremacía de la ley sobre el   reglamento, tiene dos manifestaciones:    

·         La reserva material de   ley: que comprende el conjunto de supuestos o materias, respecto de los cuales   la Constitución exige una regulación de rango legal. Supone, que aunque la ley   no las regule, en ningún caso dichos temas pueden ser regulados por normas   reglamentarias.    

·         La reservas formal de   ley: significa que cualquier materia, por intrascendente que sea, cuando ha sido   objeto de desarrollo legal, no puede ser objeto de un reglamento.[79]    

En aproximación a las normas en esta   oportunidad demandadas, la cuestión que subyace, de una parte, consiste en   determinar si es   constitucionalmente admisible que el legislador utilice conceptos jurídicos   indeterminados para la configuración de las prohibiciones en materia   sancionatoria y, de otra, si el   reglamento al detallar aspectos relacionados con la ejecución de la ley, puede   configurar tipos sancionatorios.    

Sobre la primera cuestión, en materia sancionatoria es admisible el uso de los conceptos jurídicos   indeterminados, siempre que la forma típica pueda tener un   carácter determinable al momento de su aplicación y, para lo cual, es   imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan razonable   y proporcionalmente concretar las hipótesis normativas.    

Sobre la segunda cuestión planteada, la jurisprudencia constitucional ha   sostenido que el reglamento cumple su   función complementaria del texto legal, en tanto no contraríe el principio de   reserva de ley, razón por la cual, es necesario que establezca un núcleo   esencial que está conformado por las conductas típicas y las sanciones. Así, la   norma reglamentaria establecerá las especificaciones o graduaciones que sean   necesarias. En este sentido se pronunció esta Corporación en la Sentencia C-1005   de 2008:    

“La Corte ha   subrayado, cómo la extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria,   no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino   que la determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor   precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor   generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria. A este   respecto resulta importante recordar que cuando existe reserva de ley, se   establece la obligación de regular el tema mediante normas con fuerza de ley y   la potestad reglamentaria únicamente podría ejercerla el Presidente sobre   aspectos marginales y muy puntuales. Cosa distinta sucede cuando no se presenta   reserva de ley, por cuanto en tal evento, la materia puede ser regulada tanto   por normas legales como reglamentarias. De todos modos, este Tribunal ha   insistido en que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno   exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o   materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la   función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de   naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el   Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el   Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino   de ley. El requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria, ha dicho   esta Corte, es la existencia previa de un contenido o materia legal por   reglamentar.”    

A la   luz de la jurisprudencia citada, es inconstitucional que la norma legal le   otorgue a la administración la potestad genérica de establecer vía reglamento   infracciones y sanciones administrativas. Sin embargo, en este punto conviene precisar que, si bien es cierto   en materia sancionatoria la ley puede hacer remisiones a los reglamentos, -con   el fin de complementar el tipo allí descrito-, también lo es que la remisión se   encuentra limitada al núcleo esencial de lo que se ha estipulado en la ley. De   allí que la tipificación para la descripción de la conducta y la sanción,   corresponde por mandato constitucional al legislador, mientras que la aplicación   de la misma para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito, concierne a la   administración. En relación   con esta técnica normativa de establecer tipos en blanco en el derecho   administrativo sancionatorio, la Corte por medio de la Sentencia C-860 de 2006   se pronunció en los siguientes términos:    

“Debido a las finalidades propias que   persigue, y a su relación con los poderes de gestión de la Administración, la   jurisprudencia constitucional, ha sostenido reiteradamente que el derecho   administrativo sancionador guarda importantes diferencias con otras modalidades   del ejercicio del ius puniendi estatal, específicamente con el derecho penal,   especialmente en lo que hace referencia a los principios de legalidad y de   tipicidad, al respecto se ha sostenido que si bien los comportamientos   sancionables por la Administración deben estar previamente definidos de manera   suficientemente clara; el principio de legalidad opera con menor rigor en el   campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal; por lo tanto   el uso de conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el derecho   administrativo sancionador resulta más admisible que en materia penal. En esa   medida el principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices   dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate y aunque la   tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación   administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad   que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas   reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades   sancionatorias en estos casos hace posible también una flexibilización razonable   de la descripción típica.”    

10. La solidaridad en materia de derecho administrativo   sancionatorio    

La solidaridad[80] supone la existencia de una   pluralidad de sujetos en las obligaciones o en lo deberes a cargo del   administrado, que puede estar ubicada en la parte acreedora (solidaridad activa)   o en el extremo deudor (solidaridad pasiva), y en términos prácticos implica   que, a pesar de haber varios sujetos, la prestación es única. En el marco del   derecho administrativo sancionatorio conlleva a que el deber de los sujetos con   respecto a la sanción pecuniaria, pueda ser ejecutada por parte de la autoridad   competente, persiguiendo a cualquiera de los obligados, por el valor total de la   correspondiente sanción.    

La institución de la solidaridad en el campo administrativo   sancionatorio pretende garantizar que la obligación sea ejecutable frente a   otros sujetos distintos del autor de la conducta prohibida, para que   conjuntamente respondan ante la administración, en tanto tenían el deber de   prevenir la comisión de la misma.    

La Corte ha considerado que, prima facie, en materia   administrativa sancionatoria la figura de la solidaridad no vulnera el derecho   fundamental al debido proceso, a condición de que el legislador no exceda   determinados límites constitucionales, en especial, el derecho al debido   proceso.    

En Sentencia C-530 de 2003, la Corte analizó   la constitucionalidad del Artículo 129 de la Ley 769 de 2002, en el cual se   consagraba que, en caso de no poder identificar al conductor infractor y de que   el último dueño registrado del vehículo no concurriera dentro del plazo señalado   por la norma para la rendición de descargos, la sanción del comparendo se   impondría al propietario registrado del vehículo. En este fallo, la Corte   analizó si, con la sola notificación del comparendo al dueño del vehículo, era   legítimo desde el punto de vista constitucional, que se impusiera a este último   la sanción del comparendo por infracciones de tránsito. El Tribunal   Constitucional concluyó que no era posible atribuir al dueño del vehículo ningún   tipo de responsabilidad objetiva, la cual se encuentra excluida por los   principios y derechos sentados por la Constitución de 1991, sin que el dueño del   vehículo hubiera realizado la actuación infractora, y que la finalidad de la   notificación era permitirle al dueño del vehículo intervenir dentro del proceso   administrativo y ejercer su legítimo derecho de defensa.[81]    

En Sentencia C-980 de 2010, el Tribunal Constitucional examinó si   una disposición contenida en el Código Nacional de Tránsito (Ley 1383 de 2010),   referente a transporte público de pasajeros, según la cual, dentro de los   tres (3) días siguientes a la comisión de una infracción, se le debe enviar   copia del comparendo impuesto al conductor de un automotor al  “propietario del vehículo, a la empresa a la   cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para   lo de su competencia”,   vulneraba el derecho al debido proceso, en medida en que se le impone una   sanción al propietario del vehículo, sin haberse establecido previamente su   responsabilidad.    

En dicha oportunidad, la Corte consideró que   el establecimiento de un régimen de solidaridad entre el conductor infractor y   el propietario del vehículo o la empresa transportadora, tratándose de la   prestación de un servicio público como lo es el transporte de pasajeros, no   vulneraba el derecho al debido proceso, por cuanto aquellos que no cometieron   directamente la infracción de tránsito, debían ser notificados, pudiendo acudir   al proceso, a efectos de “desvirtuar cualquier hecho que los pueda vincular   con la infracción, sin que de ello se derive algún tipo de responsabilidad”.   En palabras del Tribunal Constitucional:    

“Tampoco se advierte que la notificación por correo   prevista en la norma acusada, patrocine algún tipo de discriminación. De acuerdo   con su texto, en materia de notificaciones, los propietarios de los vehículos   reciben idéntico trato al reconocido a la empresa a la cual se encuentra   afiliado el vehículo y a la Superintendencia de Puertos y Transporte. Frente al   posible infractor, independientemente de la manera como a éste le sea comunicado   el comparendo, el propósito de la notificación en cada caso y a cada uno de sus   destinatarios, es exactamente el mismo: brindarles la oportunidad de conocerlo y   de asistir al proceso para hacer valer allí sus intereses en la medida de sus   responsabilidades.    

Como ya se ha sostenido, el fin del acto   de notificación es asegurar a sus destinatarios el derecho a la defensa en el   proceso. En ese orden, la notificación prevista en la norma acusada no viola el   debido proceso ni la igualdad de conductores, propietarios o empresarios. Por el   contrario, esa regulación busca que los mismos puedan actuar y tomar las medidas   pertinentes para aclarar la situación frente a las autoridades de tránsito, en   igualdad de condiciones y en caso de ser necesario.    

Además, la preceptiva impugnada debe ser   interpretada de conformidad con la regla general prevista en el parágrafo 1º del   artículo 129 de la Ley 796 de 2002 (que no fue objeto de modificación por la Ley   1383 de 2010), el cual establece que las multas no serán impuestas a   persona distinta de quien cometió la infracción. Tal regla, está llamada   a guiar el entendimiento del aparte acusado, pues el legislador previó distintas   formas de hacer comparecer al conductor y de avisar al propietario del vehículo   y al empresario sobre el comparendo, para que puedan desvirtuar cualquier hecho   que los pueda vincular con la infracción, sin que de ello se derive algún tipo   de responsabilidad” (negrillas y subrayados originales del texto).    

En fallo C-089 de 2011, citando expresamente los   precedentes sentados en las sentencias C-530 de 2003 y C-980 de 2010, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de   una disposición del Código Nacional de Tránsito, referente al establecimiento de   un régimen de solidaridad por multas, a cuyo tenor:    

     “ARTÍCULO   18.La Ley 769 de 2002, tendrá el siguiente artículo nuevo:    

El cargo de   inconstitucionalidad apuntó a la supuesta violación del derecho al debido   proceso, por cuanto se les quebrantaba la presunción de inocencia y el derecho   de defensa a los propietarios de los vehículos y a las empresas afiliadoras, al   establecer un régimen de solidaridad “Dejando así a estos últimos indefensos   frente a la autoridad de tránsito, pues al desconocer la existencia de la   infracción, no pueden ejercitar el derecho de defensa consagrado en el Código de   Tránsito (ley 769 de 2002), reformado por la ley 1383 de 2010, artículo 22.”   La acusación tampoco prospero, por las siguientes razones.    

La Sala encontró que el   enunciado acusado contenía dos segmentos normativos diferenciables: (i) en   primer lugar, la norma consagra la existencia de solidaridad en el pago de   multas por infracciones de tránsito para el propietario del vehículo y la   empresa a la cual esté vinculado el automotor; y (ii) en segundo lugar, el   enunciado normativo condiciona y restringe dicha solidaridad por multas a   aquellas infracciones que le sean imputables a los propietarios o a las   empresas.    

En cuanto al alcance de la norma acusada, estimó la   Corte que el primer segmento normativo, que prevé la solidaridad por multas   derivadas de infracciones de tránsito, no podía entenderse sin la restricción o   condicionamiento presente en el segundo, “pues en éste se condiciona la   solidaridad previamente establecida, exclusivamente a aquellas infracciones que   le sean imputables a los propietarios o a las empresas”[82].    

De tal suerte que, si bien la norma consagraba que el   propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor serían   responsables por el pago de multas por infracciones de tránsito, esta   solidaridad solo cobraba vigencia jurídica si se cumplía el requisito de que se   tratara de infracciones imputables a los propietarios o a las empresas.    

A manera de síntesis, la Corte afirmó   lo siguiente:    

“En   este punto reitera la Sala su jurisprudencia relativa a la garantía del derecho   fundamental al debido proceso y la proscripción de responsabilidad objetiva en   sanciones de tránsito, de conformidad con el artículo 29 Superior y la   jurisprudencia de esta Corte[83], la cual ha insistido en la necesidad de   garantizar un debido proceso administrativo en materia de tránsito, y en la   exclusión de responsabilidades objetivas en la imposición de sanciones por   infracciones de tránsito para el propietario del vehículo, y en este caso   también a la empresa afiliadora, por el solo hecho de ser el dueño del automotor   o la empresa a la cual se encuentra vinculado, sin que se haya comprobado que   son los verdaderos infractores, y ha descartado que la simple notificación del   comparendo sea suficiente para generar responsabilidad en el pago de la multa   por la infracción cometida.”    

En definitiva, la Corte ha admitido   que, en materia de derecho administrativo sancionatorio, el legislador puede   prever un régimen de solidaridad, a condición de que se respeten las garantías   propias del debido proceso y se demuestre el grado de responsabilidad del   sancionado. De igual manera, sólo en casos muy excepcionales, la jurisprudencia   ha admitido la existencia regímenes de responsabilidad administrativa objetiva.    

10.             Análisis de   constitucionalidad de las normas demandadas    

A efectos de abordar el estudio de constitucionalidad   de cada una de las siete disposiciones demandadas y con el fin de determinar si   en algún punto quebrantan el ordenamiento superior, se procederá de la siguiente   manera: (i) en primer lugar, se transcribirá el texto de la norma demandada,   (ii) brevemente se hará una descripción de su contenido normativo, (iii)   enseguida se confrontará cada disposición atacada con los parámetros   constitucionales que se reputan infringidos, teniendo en cuenta para ello las   materias previamente analizadas y, para finalizar, (iv) se adoptará una decisión   sobre la constitucionalidad de cada una de las expresiones demandadas.    

10.1.    Artículo 53 de la Ley 13 de 1990    

El Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 es del siguiente   tenor:    

“Artículo 53. Se tipifica como infracción   toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la   presente Ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la   materia.”    

Esta disposición comporta la descripción de una   infracción genérica que sólo logra completarse mediante la técnica del reenvío a   tres ámbitos normativos diversos, a saber: (i) a las infracciones contempladas   en el propio Estatuto de Pesca (Ley 13 de 1990), (ii) a todas las infracciones   previstas en otras leyes que regulen la pesca en Colombia, y (iii) a todas las   infracciones previstas en los reglamentos de pesca.      

En función de las materias analizadas, la Corte   encuentra que la estipulación de una infracción genérica no quebranta per se  el ordenamiento constitucional, siendo que esta es determinable a partir de la   concreción que sistemáticamente alcanza a través de las otras normas que el   legislador haya dispuesto, ya sea en el propio Estatuto de Pesca o en otras   leyes que regulen la materia. En efecto, el Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 de   manera expresa consagra un listado de doce prohibiciones constitutivas de   infracción, con lo cual adquiere un contenido determinado la previsión genérica   objeto de demanda. A esta conclusión se arriba, por la elemental razón de que al   ser el legislador quien expresamente dispuso las infracciones, en todo momento   se salvaguardan los principios de legalidad y de reserva de ley.    

Sin embargo, no es posible predicar lo mismo en cuanto   a la remisión efectuada a las normas reglamentarias, puesto que ello supone que   el ejecutivo quede investido de manera permanente para establecer infracciones   mediante la expedición de actos administrativos de carácter general. Esta medida   comporta un reenvío impreciso que impide determinar en qué consiste la conducta   prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su   configuración y, con ello, se quebranta la exigencia constitucional de tipicidad   y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador. En   palabras de la Corte:    

“Uno de los   principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el   cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa   (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su   definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. Además, es   claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar   predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a   ser impuesta.”[84]    

Según lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional,   la remisión normativa de los tipos en blanco[85] debe ser   precisa. Se permite la conexión de un cuerpo normativo a otro que esté   previamente determinado, garantizándole a los destinatarios de la norma conocer   con prelación en qué consiste la infracción:    

“El principio de legalidad de las sanciones exige que   estas estén determinadas en el momento de cometer la infracción. Quien lleva a   cabo una conducta legalmente prohibida bajo apremio de sanción penal o   administrativa debe conocer previamente cuál es el castigo que acarrea su   comportamiento. Este castigo no puede quedar a la definición ulterior de quien   lo impone, pues tal posibilidad desconoce la garantía en contra de la   arbitrariedad. Así pues, las sanciones deben estar legalmente determinadas   taxativa e inequívocamente en el momento de comisión del ilícito, sin que el   legislador pueda hacer diseños de sanciones “determinables” con posterioridad a   la verificación de la conducta reprimida. Esta posibilidad de determinación   posterior ciertamente deja su señalamiento en manos de quien impone la sanción,   contraviniendo el mandato superior según el cual deber el legislador quien haga   tal cosa.”[86]    

En este punto lo que se debe determinar es si la   disposición demandada en realidad constituye una norma en blanco que, al no   tipificar de manera clara las faltas disciplinarias, vulnera el principio de   legalidad y, de contera, el debido proceso.    

La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución   Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia   administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República.   No obstante, por razones de especialidad   es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos   de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando   los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el   legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan   modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer   las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso.    

Al legislador no le está permitido delegar en el   ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la   ley establezca los elementos esenciales   del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que   da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción,   incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente   para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición.     

En cuanto al reglamento, conviene   precisar que es distinta la   potestad reglamentaria del Presidente de la República, en cuanto a su capacidad   para dictar normas que desarrollan las leyes, ya sean decretos, reglamentos,   circulares, instrucciones, resoluciones o directrices (Art. 189 numeral 11   C.P.), que la actividad reglamentaria de los organismos administrativos para   aplicar las normas, entre estas las que ha expedido el ejecutivo; competencia   que tiene por fundamento la función administrativa consagrada en el Artículo 209   de la Constitución Política. En tal sentido, la autoridad pesquera está   facultada para emitir actos administrativos en aplicación del régimen de pesca   contenido en la Ley 13 de 1990 que determinen los aspectos de orden técnico y biológico, como las   técnicas de captura, la tecnologías en las embarcaciones, la implementación de   redes mecanizadas, la instalación de medios para procesar y conservar alimentos,   las especies en riesgo de extinción, la pesca de especies prohibidas para el   consumo humano, las tallas mínimas de captura de las especies y los periodos de   veda son susceptibles de la   actividad regulatoria por la autoridad administrativa pesquera. Sin embargo, en   ningún caso la autoridad de pesca puede tipificar las conductas sancionables.       

Adicionalmente, el principio de tipicidad implícito en el de legalidad,   exige del legislador definir con claridad y especificidad el acto, hecho u   omisión constitutivo de la conducta reprendida por el ordenamiento. De manera   que le permita a las personas a quienes están dirigidas las normas conocer con   anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su   transgresión. El principio de   tipicidad, requiere la concurrencia de los siguientes elementos: (i) Que la   conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque   la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a   partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) Que exista una sanción   cuyo contenido material este definido en la ley, y (iii) Que exista correlación   entre la conducta y la sanción.    

Con base en lo expuesto, la   Sala concluye que las conductas prohibidas deben ser estipuladas por ley y   cuando se remite su descripción detallada a una norma de menor nivel jerárquico,   como el reglamento, corresponde al legislador delimitar su contenido a través de   la configuración de los elementos estructurales del tipo, cuestión que no está   dada en el artículo 53 de la Ley 13 de 1990, en cuanto al renvió normativo a los   reglamentos.    

Por esta razón, la Corte encuentra que, si bien el Artículo   53 de la Ley 13 de 1990 se ajusta a los parámetros de legalidad, debido proceso   y reserva de ley, no   obstante, la expresión “y   reglamentos” es contraria a estos postulados constitucionales, al delegar   por completo en la autoridad administrativa la confección de prohibiciones en   materia sancionatoria pesquera y, en consecuencia, será declarada inexequible en   la parte resolutiva de la presente providencia judicial.    

10.2.    Expresión demandada del numeral 1º del   Artículo 54 de la Ley 13 de 1990    

A continuación se transcribe la premisa general del Artículo 54 y el   numeral 1º resaltando y subrayando en negrilla la expresión demandada:    

“Artículo 54. Está prohibido:    

1. Realizar actividades pesqueras sin permiso, patente,   autorización ni concesión o contraviniendo las disposiciones que las   regulan.”    

El   Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 establece un listado de doce prohibiciones en   las actividades de pesca que de ser incumplidas pueden dar lugar la imposición   de sanciones por parte de la autoridad administrativa. El precepto demandado   forma parte de la primera prohibición que el estatuto de pesca establece en esa   especializada materia y está relacionada con el manejo integral de los recursos   pesqueros. Su estructura está confeccionada de modo tal que la conducta   antijurídica descrita con el verbo rector “realizar”, sólo alcanza eficacia   jurídica a través de cinco diversas hipótesis, de las cuales cuatro de estas son   determinadas y una es indeterminada, por lo que esta última se remite a las   disposiciones que a nivel reglamentario regulan las instituciones contempladas   en el mismo numeral, a saber: permiso, patente, autorización y concesión en la   actividad pesquera. La hipótesis indeterminada es la que está siendo demandada.             

Una   confrontación del contenido normativo demandado con las disposiciones   constitucionales que se alegan vulneradas, le permite a la Corte constatar que,   si bien la expresión reviste un carácter  indeterminado debido a que   implícitamente conlleva a una remisión normativa, desarrollada en diversos   reglamentos que regulan los permisos, la patente, la autorización y la concesión   en la actividad pesquera; ello en nada riñe con los principios de legalidad, el   debido proceso y la reserva de ley, puesto que los elementos estructurales de la   infracción están definidos en la ley y, por ende, la función reglamentaria   únicamente puede precisar los requisitos exigidos para cumplir a cabalidad con   la legalidad que la norma intrínsecamente procura en el trámite de obtención del   permiso, la patente, la autorización y la concesión en la actividad pesquera.    

En   ese sentido, la expresión objeto de control está prescrita a modo de tipo   sancionatorio “numerus apertus”, que permite ser precisada a través de la   remisión reglamentaria, justificada en que la actividad pesquera conforme se señaló con   anterioridad en esta providencia judicial es en sí misma dinámica, en tanto   varía según factores de índole extrajurídica, de tipo: económico, social,   ambiental, biológico, etc.    

En la medida en que la mutabilidad de estos factores   depende de circunstancias ajenas a la rigidez de una norma legal, de suyo es que   la especificidad o el nivel técnico del permiso, la patente, la autorización y   la concesión, no se puedan definir de manera estricta en una ley, sino que   requieren ser desarrolladas por la administración con observancia de la   realidad, las garantías constitucionales y la ley matriz que las autoriza.     

Sobre este específico asunto, para obtener permisos el Acuerdo 009 de 2003[87]  expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, exige: carta de   solicitud, copia del documento de identidad del solicitante, fotografías,   certificado de cámara de comercio o registro mercantil, plan de actividades   realizado por un profesional, ubicación y descripción de las operaciones,   relación de ejemplares y/o productos, origen, porcentaje  en destino para   el mercado nacional y exportación, sistema de almacenamiento y transporte,   relación de las áreas, relación de equipos, planos generales, matricula o   tarjeta profesional de quien elabora el plan de actividades, certificado de   proveedores y/o procesadores.    

Como se puede constatar, los anteriores aspectos   escapan al ámbito de la ley y necesariamente se insertan en la actividad   reglamentaria de la administración. De esta manera, la norma no faculta a la   administración para crear tipos sancionatorios, sino con el fin de establecer   las condiciones necesarias para otorgar el   permiso, la patente, la autorización y la concesión en la actividad pesquera.   Así, la norma responde a un   objetivo constitucionalmente válido que está dado por regular   administrativamente esa específica materia.    

En la Sentencia C-404 de 2001, la Corte sostuvo que las   faltas disciplinarias que consagren tipos abiertos o en blanco son   constitucionalmente admisibles. Este concepto jurídico alude a aquellas   infracciones que, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado   detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un   complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se   consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los   servidores públicos.    

La admisibilidad de “tipos abiertos” en el   derecho sancionatorio corresponde, también, según lo señalado en la Sentencia   C-948 de 2002, a la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia en la   función pública, establecido en el artículo 209 Superior. A la luz de este   principio, exigir una descripción detallada en la ley de todos los   comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener que   transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen   en las distintas normas jurídicas, convirtiéndose dicha exigencia en un   obstáculo para el cumplimiento de los fines del Estado.    

En   virtud de lo anterior, la expresión “o contraviniendo las disposiciones que las regulan”, contenida en el numeral 1º del Artículo   54 de la Ley 13 de 1990, es compatible con los principios de legalidad y debido   proceso, en tanto es determinable a partir de las otras normas previstas en el   Estatuto de Pesca, por lo cual, será declarada exequible en la parte resolutiva   de la presente sentencia.    

10.3.     Expresión demandada del   numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990    

Se transcribe la premisa general del Artículo   54 y el numeral 8º resaltando y subrayando en negrilla la expresión demandada:    

“Artículo 54. Está prohibido:    

(…)    

8. Utilizar las embarcaciones pesqueras para   fines no autorizados, excepto en circunstancias de fuerza mayor o caso   fortuito.”    

El numeral 8º prevé  una regla general en grado de prohibición y una excepción a esa regla. La   conducta típica vedada se materializa en la comisión del verbo rector   “utilizar”, el cual sólo adquiere eficacia jurídica a partir de la descripción   genérica demandada “fines no autorizados”. El “quid iuris” está   dado por ¿quién define cuáles son los fines no autorizados en la actividad   pesquera?, ¿el legislador o la autoridad administrativa?    

Confrontada la expresión “fines no autorizados” con los parámetros de   constitucionalidad que se denuncian infringidos por el actor, la Corte encuentra   que la concreción de la conducta típica, por razones de especialidad en la   actividad pesquera depende de la autoridad administrativa técnicamente encargada   de definir su aplicación. Es decir, los fines no autorizados dependen de   factores técnicos que no pueden precisarse de manera pormenorizada por el   legislador, lo cual no desconoce la exigencia de precisión constitucionalmente   exigida tanto en la descripción de la conducta (tipicidad) que constituye el   supuesto de hecho, como en la determinación de la sanción prevista en el   Artículo 55 de la misma norma.       

Es   claro que los tipos sancionatorios no pueden ser creados por reglamento, pero la   indeterminación de la norma acusada no la vicia en la medida en que los   elementos estructurales del tipo están fijados en la ley y, en consecuencia, su   contenido preciso se completa con previsiones de carácter técnico que solo el   reglamento puede llenar, porque algunas prohibiciones protegen los cuerpos de   agua, otras las especies naturales, otras la industria, otras el medio ambiente,   etc. Es decir, se trata de tipos justificablemente indeterminados por la   especificidad y mutabilidad de las materias. Sirva de ejemplo: pescar valiéndose de métodos ilícitos   (utilización de tóxicos, explosivos, utilización de aparejos diferentes a los   autorizados, llevar a bordo o utilizar aparejos o sistemas de pesca no   autorizados[88], etc.    

Como   se indicó anteriormente, la pesca está ubicada en el delicado punto de   equilibrio entre la producción alimentaria y la protección de los recursos   naturales. Es una de las   áreas de producción de alimentos más sensible y dinámica, en la que se presentan   aspectos de orden técnico y biológico en constante variación, como por ejemplo:   las técnicas de captura, el uso de tecnologías en los barcos que ubican los   cardúmenes, la implementación de redes mecanizadas, la instalación en los barcos   de medios para procesar y conservar los alimentos, las especies en riesgo de   extinción, la pesca de especies prohibidas para el consumo humano, las tallas   mínimas de captura de las especies y los periodos de veda; todo esto influye en   las regulaciones que deban adoptarse en esta específica materia.    

Es por esto que la norma indeterminada se utiliza para indicar de manera imprecisa un supuesto   de hecho que varía dependiendo de circunstancias exógenas al ámbito normativo,   lo cual no la exonera de satisfacer el principio de legalidad en el derecho   administrativo sancionador, que exige del legislador establecer como   mínimo: “(i) los elementos básicos de la conducta típica que será   sancionada; (ii) las remisiones normativas precisas cuando haya previsto   un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar   con claridad la conducta; (iii) la sanción que será impuesta o, los criterios   para determinarla con claridad.”[89]    

Así las cosas, la Sala Plena encuentra que la expresión   “fines no autorizados”, contenida en el numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13   de 1990, se ajusta al principio de legalidad y al debido proceso, ya que a pesar   de su carácter genérico: (i) el legislador estableció cuál es la conducta que   contraría el ordenamiento jurídico, (ii) se configuró la sanción a imponer en   los casos en que se incurra en la prohibición allí prevista y, (iii) el   legislador determinó cuál es la autoridad competente para imponer la sanción   prevista en la ley; delegando en la administración únicamente aspectos técnicos   que se definen, dependiendo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que   comportan los fines no autorizados “quid sit iuris”.    

La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el reglamento cumple su función complementaria del   texto legal, en tanto no contraríe el principio de reserva de ley, razón por la   cual, es necesario que la ley establezca un núcleo esencial que está conformado   por las conductas típicas y las sanciones. Es decir, en materia sancionatoria es admisible el uso de los   conceptos jurídicos indeterminados, siempre que la forma típica alcance un   carácter determinable al momento de su aplicación y, para lo cual, es   imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan razonable   y proporcionalmente concretar las hipótesis normativas.    

En   suma, la consagración de   tipos sancionatorios abiertos o en blanco, no es inconstitucional a la luz del   principio de legalidad, debido proceso y de los elementos jurisprudenciales   precisados en las consideraciones generales de esta providencia. Con fundamento   en lo expuesto, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad de la expresión “fines no autorizados” del   numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, por los cargos analizados en   esta decisión judicial.    

10.4.     Numeral 12 del Artículo 54   de la Ley 13 de 1990    

Se transcribe la premisa general del Artículo 54 y se subraya en   negrilla el texto del numeral 12 demandado:    

“Artículo 54. Está prohibido:    

(…)    

12. Las demás conductas que señale el   reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la   presente Ley.”    

Esta disposición prevé una habilitación in genere  que el legislador le confiere al Gobierno Nacional para que mediante actos   administrativos de carácter general prescriba otras conductas constitutivas de   infracción al régimen pesquero, distintas a las ya estipuladas en la ley,   cuestión que implícitamente conlleva una remisión a otro u otros cuerpos   normativos de inferior jerarquía.    

Sobre las condiciones para que la técnica legislativa   de la remisión sea constitucional, esta Corporación ha dicho lo siguiente:    

“La remisión normativa como técnica legislativa no es   per se inconstitucional cuando se analiza desde la perspectiva del principio de   tipicidad, puesto que es preciso verificar qué parte de la disposición en   cuestión requiere completarse con otros preceptos jurídicos y si es posible   efectivamente completar la norma cuestionada a partir de la lectura de las   normas a las que se remite. Por tanto, no es posible inferir del principio de   tipicidad que una remisión que el mismo legislador hace a otro instrumento   normativo sea de suyo inexequible. No obstante, para que la remisión sea   constitucional la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos   mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un   determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a   indeterminaciones al respecto. Además, es necesario que las normas a las que se   remite contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y   claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se efectúe con   el respeto debido al principio de tipicidad. Adicionalmente, a las personas no   se les puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con   posterioridad a la realización de dicha conducta, porque ello desconocería el   principio de lex previa.”[90]    

El establecimiento de la responsabilidad por transgredir las demás   conductas que señale el reglamento, estipula una excepción al principio de   reserva de ley en la enunciación de las conductas típicas, delegando por   completo en el reglamento la creación de prohibiciones de las cuales se derivan   consecuencias sancionatorias. Es, como   puede observarse, la concesión de una atribución ilimitada en la materia y en el   tiempo al reglamento para prohibir conductas plenamente autónomas y   diferenciadas de las descritas en los otros numerales del Artículo 54 de la ley   objeto de estudio. Al hacer esto, el legislador violó el   principio de legalidad comprendido dentro de la garantía del debido proceso, lo   que a todas luces desborda el marco constitucional, porque el legislador no   consagró de manera expresa los elementos estructurales del tipo sancionatorio   que serán desarrollados vía reglamentaria.    

Se desconoce el principio de   reserva de ley, en tanto la facultad otorgada al Gobierno Nacional en la norma   demandada, tiene como finalidad específica la configuración de nuevas conductas   prohibidas, con lo cual se está trasladando la competencia para regular mediante   una norma reglamentaria la materia reservada. Al decir de la Corte:    

 “Para que la remisión normativa que eventualmente   se efectué sea constitucional i) la disposición que la efectúa ha de comprender   unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma   identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni   a indeterminaciones al respecto; ii) que las normas a las que se remite   contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y   claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se efectúe con   el respeto debido al principio de tipicidad. Finalmente no sobra reiterar que   lógicamente a las personas no se les puede aplicar una descripción de la   conducta sancionada efectuada con posterioridad a la realización de dicha   conducta, porque ello desconocería el principio de lex praevia.”[91]    

Como se indicó en precedencia, el   principio de legalidad exige que dentro del procedimiento administrativo   sancionatorio la falta o conducta esté tipificada en la norma -lex scripta-   con anterioridad a los hechos materia de la investigación -lex previa-.  Esto se desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del Artículo 29 de la   Constitución Política que consagra el principio de legalidad, al disponer que “nadie   podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa   (…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que   determine la legalidad de dicha actuación.    

Del mismo modo para   satisfacer el principio de tipicidad, deben concurrir los siguientes elementos:   (i) Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa,   bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea   determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii)   Que exista una sanción cuyo contenido material este definido en la ley;   (iii) Que exista correlación entre la conducta y la sanción;”[92]   (Subrayas propias)    

Consecuentemente, son elementos   esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción de la   conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii)   la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma,   (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe   seguirse para su imposición.     

De   acuerdo con lo anterior, el   numeral 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 será declarado inexequible, por   ser contrario a los artículos 29 y 150 de la Constitución Política.     

10.5.     Apartes demandados del   primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990    

El   tenor del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 es el siguiente (se resaltan en   negrilla los apartes demandados del primer inciso):    

Artículo 55. Las personas naturales o   jurídicas que infrinjan las disposiciones establecidas en la presente Ley y   demás normas legales y reglamentarias sobre la materia, se harán   acreedores, según la gravedad de la infracción, a una o más de las   siguientes sanciones que aplicará el INPA sin perjuicio de las sanciones   penales y demás a que hubiere lugar:    

1. Conminación por escrito.    

2. Multa.    

3. Suspensión temporal del permiso,   autorización, concesión o patente, según sea el caso.    

4. Revocatoria del permiso, autorización,   concesión o patente.    

5. Decomiso de embarcaciones, equipos o   productos.    

6. Cierre temporal o clausura definitiva   del establecimiento.    

Las multas que se impongan por   infracciones a las disposiciones sobre pesca continental, tendrán un valor   comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el   equivalente al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo   previsto en el Artículo 6, de la presente Ley.    

Las multas que se impongan por   infracciones a las disposiciones sobre pesca marina, tendrán un valor   comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el   equivalente al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo   previsto en el Artículo 6 de la presente Ley.    

Las multas podrán ser sucesivas.    

El capitán de la nave, el armador y los   titulares del permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones   económicas que se impusieren.    

El INPA comunicará a la Dirección General   Marítima y Portuaria, DIMAR, las infracciones en que incurran los capitanes de   las embarcaciones pesqueras para que éste les imponga las demás sanciones que   sean de su competencia.    

La   disposición transcrita está confeccionada a modo de silogismo deductivo, con una   estructura en la que se prevé un supuesto de hecho que está dado, por incurrir   en las conductas vedadas por el ordenamiento de pesca y la consecuencia jurídica   a título de sanciones taxativamente establecidas por el legislador.    

Dentro de ese compuesto prescriptivo, la expresión “y reglamentarias” comporta una remisión a una fuente jurídica de rango   inferior, que también deja la puerta abierta al ejecutivo, sin establecer   supuestos fácticos específicos. De allí que no exista forma de determinar con   claridad cuáles son las conductas sancionables, con lo cual el legislador cede   por completo la tipificación a la discrecionalidad del operador administrativo.       

La descomposición de los elementos que conforman la   norma, le permite a la Corte corroborar que de ésta no se desprende una habilitación técnica, sino que faculta   al ejecutivo para que el reglamento contemple las prohibiciones. La mayor flexibilidad que se admite en la   tipificación de las conductas en materia sancionatoria administrativa, no   significa que sea constitucionalmente admisible prescribir tipos completamente   en blanco mediante remisiones normativas, sin precisar los elementos esenciales   de las conductas típicas.    

La jurisprudencia   constitucional ha señalado que la potestad sancionatoria se estructura a partir   del principio de legalidad, en tanto, sin una determinación de la legalidad   previa, la administración carecería de sustento jurídico para actuar, y por lo   cual, en aplicación de este principio está supeditada a:      

“(i) que el señalamiento de la sanción sea hecho   directamente por el legislador; (ii) que éste señalamiento sea previo al momento   de comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición de la   sanción; (iii) que la sanción se determine no solo previamente, sino también   plenamente, es decir que sea determinada y no determinable” y tiene como   finalidad proteger la libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial,   asegurar la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal y en   su materialización participan, los principios de reserva de ley y de tipicidad.”[93]    

En   palabras muy precisas de esta Corporación: “Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la   legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar   descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un   fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la   autoridad administrativa.”[94]    

A la   luz de lo expuesto, la expresión “y reglamentarias” del inciso primero   del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, será declarada inexequible, manteniéndose   en el ordenamiento el precepto “sobre la materia” que también hace   referencia a la facultad del legislador para establecer las sanciones, razón por   la cual, no puede ser excluida del mismo.    

De   otra parte, la expresión “a   una o más de las siguientes sanciones”, también contenida en el primer   inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, se ajusta a los principios de   legalidad y debido proceso, pues dispone que el infractor sea múltiplemente   sancionado, dependiendo de la gravedad de la conducta desplegada. Nótese que el   enunciado “a una o más” se circunscribe al término “siguientes”, esto es, a las   cinco sanciones taxativamente previstas en el Artículo 55 de la norma atacada y   no a otras sanciones por fuera de este ordenamiento, lo que guarda plena   correspondencia con las normas constitucionales de legalidad y debido proceso.    

El legislador producto de su libertad de configuración   normativa está facultado para determinar que una conducta sea susceptible de una   o varias sanciones, con una graduación proporcional que depende de la gravedad   de la infracción, cuestión que en nada riñe con los principios de legalidad y   debido proceso. Así lo manifestó esta Corporación en la Sentencia C-632 de 2011:    

“Siguiendo los lineamientos jurisprudenciales recogidos   en las Sentencias C-870 de 2002 y C-478 de 2007, la Corte ha dejado establecido   que es posible juzgar y sancionar varias veces un mismo comportamiento, sin que   ello implique una violación del non bis in ídem, (i) cuando la conducta imputada   ofenda distintos bienes jurídicos que son objeto de protección en diferentes   áreas del derecho; (ii) cuando las investigaciones y las sanciones tengan   distintos fundamentos normativos; (iii) cuando los procesos y las sanciones   atiendan a distintas finalidades; y (iv) cuando el proceso y la sanción no   presenten identidad de objeto y causa.”    

Analizada la disposición de manera integral, la Sala   encuentra que la aplicación de una o más sanciones está restringida, de una   parte, a la gravedad de la conducta, como lo determina el inciso primero del   Artículo 55 de la propia Ley 13 de 1990 y, más aun sistemáticamente, está   sometida a los Artículos 44[95]  y 50[96]  de la Ley 1437 de 2011, los cuales determinan la graduación y la   proporcionalidad de la sanción administrativa. En consecuencia, el   operador sancionatorio debe observar los principios de adecuación y   proporcionalidad en la determinación de la sanción. Esto es que como los   criterios de graduación de la sanción no están definidos en la ley especial (Ley   13 de 1990) y, por tanto, se presentan vacíos normativos, por remisión[97]expresa al   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se   aplican los Artículos 47 al 49 de ese cuerpo normativo.     

Con base en lo expuesto, es constitucionalmente admisible que el legislador   producto de su libertad de configuración normativa establezca la coexistencia de   sanciones administrativas frente a una misma conducta y a diferencia del régimen   penal[98]  no se afecta el “non bis in ídem”, toda vez que no se trata de varios   juicios seguidos por una misma conducta, sino de un juicio con varias sanciones   que dependen de la gravedad de la misma. De tal modo que la investigación es   llevada por una misma autoridad administrativa, en una sola cuerda procesal y la   sanción se impone a partir de una dosimetría previamente definida por el   legislador.    

De   esta manera, la coexistencia de sanciones encuentra justificación al tratarse de   diversos bienes que el ordenamiento jurídico protege en el ámbito   administrativo, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia reiterada de este   Tribunal, en relación con diferentes materias[99]:    

“La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que   uno de los temas en que al Legislador le asiste libertad de configuración   legislativa, es en materia de regulación de sanciones y restricciones por la   comisión de infracciones de las normas de tránsito que buscan proteger la   seguridad, movilidad, salubridad y medio ambiente para todos los ciudadanos, así   como en el otorgamiento de las facultades y competencias necesarias a las   autoridades de tránsito para imponer o aplicar dichas restricciones o sanciones   a los infractores de las normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre.”[100]    

En este contexto, muchas de las regulaciones   específicas que expide la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP, en   desarrollo de la Ley 13 de 1990[101],   están orientadas a la protección de la seguridad alimentaria, el medio ambiente,   el cuidado de las especies en riesgo de extinción, la salud pública y la   protección del agua en sí misma. En ese sentido, la pesca responsable es un parámetro   ineludible protegido por una Constitución eco-céntrica como la colombiana, cuya   efectivización se debe maximizar, pues su desprotección constituiría un paso más   hacia la devastación e insostenibilidad de la especie humana.    

Supóngase por ejemplo, que en un caso de contaminación ambiental causado por una   embarcación, debido a la gravedad de la conducta pesquera sea necesario imponer   una multa y, simultáneamente, la suspensión del permiso, cuestión que en nada   riñe con los postulados constitucionales de legalidad y debido proceso, conforme   lo ha sostenido esta   Corporación:    

“El legislador dispone de un margen de configuración de   las sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran diversidad   de sectores de la administración y de las necesidades y particularidades en cada   uno de ellos. En atención a la naturaleza y a la gravedad de la sanción que ha   analizado en cada caso y a las condiciones para su imposición, la Corte ha   admitido diferentes grados de garantía del derecho al debido proceso en lo que   respecta a las condiciones de imputación.”[102]     

En   efecto, en el ámbito administrativo se presentan múltiples circunstancias en las   que una misma conducta da lugar a la imposición de varias sanciones. Es el caso   de las sanciones disciplinarias gravísimas que dan lugar a la destitución e   inhabilidad para ejercer funciones públicas o cuando un conductor transgrede una   prohibición de tránsito simultáneamente se sanciona al infractor con una multa   pecuniaria y se inmoviliza el vehículo.    

Con base en lo expuesto,   la expresión “a una o más de las siguientes sanciones” contenida en el   inciso primero del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 será declarada exequible,   por los cargos analizados en esta providencia.    

10.6.     Penúltimo inciso   del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990    

El   penúltimo inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, demandado en su   totalidad, dispone:    

“El capitán de la nave, el armador y los   titulares del permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones   económicas que se impusieren.”    

De   esta disposición se derivan dos contenidos normativos. De una parte, establece   quiénes son sujetos responsables de la sanción pesquera (capitán, armador y   titular del permiso) y, de otra, instituye la solidaridad entre estos, cuando la   sanción es pecuniaria. La obligación   solidaria consiste en una modalidad caracterizada por la pluralidad de sujetos,   en la que existiendo varios deudores de una prestación y siendo divisible su   pago, se puede exigir a cada uno de éstos la totalidad de la misma.    

Lo   que el actor aduce, es la configuración de una forma de responsabilidad   objetiva, que no consulta los cánones de culpabilidad e imputación, integrados   en el debido proceso, pues independientemente del sujeto responsable de la   conducta, indefectiblemente se genera la solidaridad.     

Frente al primer contenido normativo, esto es la estipulación de los sujetos   responsables, la Corte encuentra que ello hace parte de la libertad de   configuración del legislador. No obstante cuando se establece la solidaridad   entre los sujetos, sin consultar uno de los elementos de la responsabilidad   (culpa o dolo), notoriamente se desconoce el debido proceso administrativo.    

La institución de la solidaridad en el campo   administrativo sancionatorio pretende garantizar que la obligación sea   ejecutable frente a otros sujetos distintos del autor de la conducta prohibida,   para que conjuntamente respondan ante la administración, en tanto tenían el   deber de prevenir la comisión de la misma.    

El   objeto del derecho administrativo sancionatorio es la prevención de las   conductas que ponen en riesgo o lesionan bienes protegidos por el ordenamiento   jurídico, a través de procedimientos que deben garantizar el debido proceso. En   reiteradas ocasiones[103]  la Corte se ha pronunciado en el sentido de que la determinación de la   responsabilidad administrativa, requiere que la infracción se haya realizado con   dolo, o con culpa, como elemento que debe concurrir para la imposición de la   sanción. En efecto, en la Sentencia C-597 de 1996, esta Corporación precisó que   en materia sancionatoria administrativa está proscrita toda forma de   responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o   culpa:    

“La Corte coincide con el actor en que en Colombia,   conforme al principio de dignidad humana y de culpabilidad acogidos por la Carta   (CP arts. 1º y 29), está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva en   materia sancionadora.”     

La   culpabilidad constituye un elemento subjetivo esencial sobre el cual se edifica   la responsabilidad administrativa. En este orden también se sitúa la Sentencia   C-089 de 2011, por la cual se juzgó la   constitucionalidad del Artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, que establece la   solidaridad entre el infractor de la norma de tránsito, el propietario del   vehículo y la empresa afiliadora. En dicha oportunidad la Corte se refirió a las   exigencias que deben concurrir para la imposición de sanciones, a saber:          

“La Corte ha señalado que la imposición de sanciones   por responsabilidad objetiva, se ajusta a la Constitución, si y solo si, la   sanción administrativa cumple con las siguientes exigencias: (i) que se trate de   un tipo de sanción que no afecte de manera específica el ejercicio de derechos   fundamentales, ni afecten de manera directa o indirecta a terceros; (ii) que la   sanción tenga un carácter meramente monetario; y (iii) que se trate de   sanciones de menor entidad.”   (Subrayas fuera del texto)    

De   esta manera, al tenor de lo dispuesto en   los Artículos 29 y 150 Superiores, así como la jurisprudencia consolidada de   esta Corporación, el primer contenido normativo es compatible con la   Constitución, en tanto se limita a establecer los sujetos responsables de la   sanción. Sin embargo, el establecimiento de la solidaridad entre tales sujetos,   excede los cánones del debido proceso, ya que no consulta uno de los elementos   esenciales en la determinación de la responsabilidad (el dolo y la culpa grave,   son elementos sine qua non en la imputación de responsabilidad   administrativa en esta materia).     

En   este punto del análisis conviene diferenciar la institución de la solidaridad   del régimen de responsabilidad objetiva. Conforme a lo indicado en precedencia,  la solidaridad[104] supone la existencia de una   pluralidad de sujetos en las obligaciones o en lo deberes a cargo del   administrado, que puede estar ubicada en la parte acreedora (solidaridad activa)   o en el extremo deudor (solidaridad pasiva), y en términos prácticos implica   que, a pesar de haber varios sujetos, la prestación es única. En el marco del   derecho administrativo sancionatorio conlleva a que el deber de los sujetos con   respecto a la sanción pecuniaria, pueda ser ejecutada por parte de la autoridad   competente, persiguiendo a cualquiera de los obligados por el valor total de la   correspondiente sanción.    

Por su parte, el régimen objetivo consiste en una forma   de determinación de la responsabilidad en la que se prescinde por completo de la   conducta del sujeto, de su culpabilidad o intencionalidad; en esta modalidad se   atiende única y exclusivamente el daño producido, bastando este elemento para   que su autor o autores sean responsables, cualquiera que haya sido su conducta y   sin considerar aspectos subjetivos como la culpa[105]  o dolo.    

“Esta Corporación ha señalado que la   imposición de sanciones por responsabilidad objetiva se ajusta a la Constitución   en la medida que “(i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina   llama ‘rescisorias’, es decir, de sanciones que comprometen de manera específica   el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros;   (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en   términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o   en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción   corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso   en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien   cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras).”    

Siguiendo la jurisprudencia referenciada, una inspección cuidadosa de la norma,   le permite a esta Corte constatar que la posibilidad de sancionar con el   equivalente al salario mínimo legal de 10.000 días, cuando se trata de pesca   continental y el equivalente al salario mínimo legal de 100.000 días cuando se   trate de pesca marina, incumple la exigencia relativa a tratarse de sanciones de   “menor entidad”.    

En   este sentido, la responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el   cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede   penetrar en el ámbito del derecho sancionatorio pesquero porque desconoce el   fundamento del sistema punitivo, basado en que cada persona responde por sus   propios actos y sin que en ningún caso pueda sustentarse que el interés público   permite establecer responsabilidad solidaria por actos ajenos.     

El efecto de la solidaridad consiste en   extender el ámbito de la responsabilidad sancionatoria, de manera que pueda ser   exigida directamente a otros sujetos distintos del principalmente obligado. En   este contexto, lo que la Corte quiere precisar es que cada uno de los sujetos responsables en materia pesquera, ya sea el   capitán de la nave, el armador o el titular del permiso de pesca es sancionable   en la medida en que se demuestre su culpabilidad.    

Supóngase por ejemplo que el capitán de la nave incurre en una infracción   pesquera de tipo medioambiental, pero que el titular del permiso ha dado   precisas instrucciones de no cometer ese tipo de falta. Se estaría sancionado   injustamente a quien ha dado una instrucción de observancia a la ley, cuando en   realidad otro sujeto incurrió en el tipo disciplinario de manera individual.     

En   virtud de lo anterior, la palabra “solidarios” del penúltimo inciso del Artículo   55 de la Ley 13 de 1990 será declarada inexequible, al no establecer un estándar   de imputación objetivo aplicable a los procesos de responsabilidad pesquera, que   sea compatible con los principios integradores del Artículo 29 de la   Constitución Política.    

11.            Síntesis de   la decisión    

En   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego López   Medina demandó el Artículo 53   y apartes de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990, “Por la cual se   dicta el Estatuto General de Pesca”,   por considerar que el contenido indeterminado de algunas de sus previsiones y   las habilitaciones otorgadas al Gobierno Nacional para reglamentar conductas   prohibidas, quebrantan el principio de legalidad, el debido proceso y la reserva   de ley.    

Las   normas demandadas forman parte del Título VI de la Ley 13 de 1990 que consagra   un régimen sancionatorio, mediante el establecimiento de prohibiciones,   sanciones y habilitaciones al ejecutivo para determinar otras conductas   sancionables dentro del estatuto de pesca.    

La   cuestión jurídica que subyace consiste en: (i) determinar si es constitucionalmente admisible que el legislador   utilice conceptos jurídicos indeterminados para la configuración de las   prohibiciones en materia sancionatoria pesquera, (ii) si el reglamento al detallar aspectos relacionados con   la ejecución de la ley, puede configurar tipos sancionatorios, y (iii) si la responsabilidad solidaria entre   sujetos de la actividad pesquera, establece un régimen de responsabilidad   objetiva contrario al artículo 29 de la Carta Política.    

A partir de un contexto en el que la actividad pesquera está ubicada en el punto de   equilibrio entre la producción alimentaria y la protección de recursos   naturales, su régimen sancionatorio debe atender aspectos de orden técnico y biológico en constante variación,   como por ejemplo: las técnicas de captura, el uso de tecnologías en los barcos   para ubicación de los cardúmenes, la implementación de redes mecanizadas, la   instalación en los barcos de medios para procesar y conservar los alimentos, las   especies en riesgo de extinción, la pesca de especies prohibidas para el consumo   humano, las tallas mínimas de captura de las especies y los periodos de veda;   todo lo cual influye en las regulaciones que deban adoptarse en esta específica   temática.    

Del análisis   sistemático de los Artículos 6, 29 y 150 de la Constitución Política se   desprende un conjunto de principios que en materia sancionatoria administrativa   implica que sea admisible el   uso de los conceptos jurídicos indeterminados, siempre que la tipicidad de la   conducta tenga un carácter determinable al momento de su aplicación y, para lo   cual, es imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan,   de manera razonada y proporcional, concretar las conductas sancionadas.    

De   estas disposiciones constitucionales también surge que, en asuntos sometidos a   reserva legal, el legislador producto de su libertad de configuración normativa   pueda facultar al Gobierno Nacional para desarrollar aspectos puntuales de una determinada materia, siempre y cuando se contraiga a reglas específicas trazadas en la ley y   estén intrínsecamente relacionadas con su debida aplicación.    

A la luz de lo   expuesto, la Corte considera que no es posible delegar completamente la   estipulación de tipos sancionatorios en la autoridad administrativa. El derecho sancionatorio forma parte de la   capacidad punitiva del Estado, por lo que materialmente el principio de legalidad desempeña una función esencial   orientada a que el ejercicio del poder se supedite en todo a la ley vigente al   momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracción al ordenamiento. Este principio   originario del “rule of law” está consagrado en varias disposiciones   constitucionales, principalmente en el andamiaje procesal de los Artículos 6º y   29, e implica que cuando el Estado ejerza su función sancionatoria, la conducta antijurídica constitutiva de infracción esté   tipificada en la ley y asignada la competencia para imponer la correspondiente   sanción. Esta limitación sustantiva y funcional es una clara manifestación de la   superación de los estados policivos a través de la garantía que supone la   existencia de un Estado de Derecho.    

No obstante lo   anterior, el legislador en   ejercicio de su libertad de configuración normativa, puede tipificar las   conductas constitutivas de transgresión al orden jurídico, a través de tipos   abiertos “numerus apertus”, caracterizados por descripciones amplias y   genéricas en cuya textura abierta no se   agotan los términos de su propia prescripción, sino que admiten la acumulación o   inclusión de nuevas categorías, por lo que suponen un amplio margen de adecuación por parte del   operador sancionatorio.    

Debido a que la naturaleza especial de los asuntos regulados en el campo   administrativo no versa sobre situaciones que impliquen una incursión en el   núcleo duro de los derechos fundamentales y ante la imposibilidad de contar con   un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas   conductas que están prohibidas, el legislador sancionatorio está facultado para   tipificar las conductas en el sistema “numerus apertus”, sin que en   ningún caso pueda permitir que   el grado de oscilación de la norma sea completamente indeterminado. Así, en esta disciplina, por razones de especialidad es   posible asignar a los actos administrativos la descripción detallada de las   conductas, cuyos elementos estructurales han sido previamente fijados por el   Congreso de la República. Lo anterior no implica que las normas de carácter   reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y,   menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido   proceso.    

En tal sentido, son   elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción   de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción;   (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la   misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla, y (iv) el procedimiento que   debe seguirse para su imposición.     

En materia   sancionatoria es admisible el uso de los conceptos jurídicos indeterminados,   siempre que la forma típica pueda tener un carácter determinable al momento de   su aplicación y, para lo cual, es imprescindible que la ley establezca criterios   objetivos que permitan concretar las hipótesis normativas de manera razonable y   proporcionada.    

La   jurisprudencia constitucional ha sostenido que el reglamento cumple su función complementaria del texto legal, en tanto   no contraríe el principio de reserva de ley, razón por la cual, es necesario que   establezca un núcleo esencial que está conformado por las conductas típicas y   las sanciones. Así, la norma reglamentaria establecerá las especificaciones o   graduaciones que sean necesarias. En consecuencia, es inconstitucional que la norma legal   le otorgue a la administración la potestad genérica de establecer vía reglamento   infracciones y sanciones administrativas.    

En suma, la ley puede hacer remisiones   a los reglamentos, -con el fin de complementar el tipo allí descrito-, pero tal   remisión está limitada al núcleo esencial de lo que se ha estipulado en la ley.   Por consiguiente, la tipificación para la descripción de la conducta y la   sanción, corresponde por mandato constitucional al legislador, mientras que la   aplicación de la misma para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito,   concierne a la administración.    

La   responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el cumplimiento de   obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito   del derecho sancionatorio porque desconoce el fundamento del sistema punitivo,   basado en que cada persona responde por sus propios actos y sin que en ningún   caso pueda sustentarse que los intereses públicos permiten establecer   responsabilidad solidaria por actos ajenos.     

Con   fundamento en estas reglas de decisión, la Sala Plena concluyó lo siguiente:    

11.1.    El Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 es exequible, ya   que la estipulación de una   infracción genérica no quebranta per se el ordenamiento constitucional,   en la medida en que esta sea determinable, a partir de la concreción que   sistemáticamente alcance a través de las otras normas que el legislador haya   dispuesto, ya sean del Estatuto General de Pesca o en otras leyes que regulen la   materia.    

Lo anterior, sin perjuicio de la   expresión “y reglamentos” contenida en el mismo Artículo 53, la cual es   inexequible, toda vez que contraviene los principios de legalidad y reserva de   ley, al investir de manera   permanente al ejecutivo para establecer infracciones mediante la expedición de   actos administrativos de carácter general. Esto comporta un reenvió impreciso en   el que no puede determinarse la conducta sancionada, quedando a la   discrecionalidad del operador su configuración y, con ello quebrantar la   exigencia constitucional de tipicidad imperativa en el derecho administrativo   sancionador.    

11.2.    La expresión “o contraviniendo las disposiciones que   las regulan” prevista en el numeral 1º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990   se ajusta a los parámetros de constitucionalidad de legalidad y reserva de ley,   en tanto está configurada a modo de tipo sancionatorio indeterminado “numerus   apertus” que admite ser precisada a través de una remisión reglamentaria   justificada en los aspectos técnicos que requiere la materia. Esto es, la mutabilidad de factores que dependen de   circunstancias exógenas a la rigidez de una norma legal, en especial los   requerimientos técnicos del permiso, la patente, la autorización y la concesión,   no puedan ser definidos de manera estricta en una ley, sino que requieren ser   desarrolladas vía reglamentaria.    

11.3.    La expresión “fines no autorizados” del numeral   8º de la Ley 13 de 1990 se ajusta a los cánones constitucionales de legalidad,   debido proceso y reserva de ley, puesto que la concreción de la conducta típica,   por razones de especialidad en la actividad pesquera depende de la autoridad   administrativa técnicamente encargada de definir su aplicación. Es decir, los   fines no autorizados dependen de factores técnicos que no pueden precisarse de   manera pormenorizada por el legislador, lo cual no desconoce la exigencia de   precisión constitucionalmente exigida, tanto en la descripción de la conducta   que constituye el supuesto de hecho, como en la determinación de la sanción   prevista en el Artículo 55 de la misma norma.     

11.4.     El numeral 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 es   inconstitucional, al establecer de manera expresa una excepción al principio de   reserva de ley en la enunciación de las conductas típicas en el ámbito del   derecho sancionatorio “numerus clausus”, delegando por completo en el   reglamento la creación de prohibiciones de las cuales se deriva responsabilidad.    

11.5.     La expresión “y   reglamentarias” del primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 es   inexequible, en tanto   comporta una remisión a una fuente jurídica de   rango inferior, que deja la puerta abierta, sin establecer supuestos fácticos   específicos, ya que no hay manera de determinar con claridad cuáles son las   conductas sancionables, cediendo la tipificación a la discrecionalidad del   operador administrativo.    

11.6.     Teniendo en cuenta que el   legislador producto de su libertad de configuración normativa está facultado   para determinar que una conducta sea susceptible de una o varias sanciones, -con   una graduación proporcional que depende de la gravedad de la conducta estipulada   en el mismo Artículo-, la expresión “a una o más de las siguientes sanciones”   del primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 se ajusta a los   principios constitucionales de legalidad y debido proceso. Esto, en tanto   dispone que el infractor pueda ser múltiplemente sancionado, cuestión que, de   una parte, se circunscribe a las cinco sanciones “numerus clausus”  previstas en el Artículo 55 de la norma atacada y no a otras sanciones por fuera   de este ordenamiento. Y, de otra, porque la imposición de la sanción está   limitada por la graduación y proporcionalidad establecidas en los Artículos 44 y   50 de la Ley 1437 de 2011.    

11.7.     El penúltimo inciso del   Artículo 55 de la ley 13 de 1990 es exequible, salvo la palabra “solidarios”   que es inexequible porque la culpabilidad   constituye un elemento subjetivo esencial sobre el cual se debe edificar la   responsabilidad administrativa.    

De conformidad con lo dispuesto en los Artículos 29 y   150 Superiores, así como la jurisprudencia consolidada de esta Corporación, es   compatible con la Constitución establecer los sujetos responsables de la sanción   (capitán, armador y titular del permiso).   Sin embargo, el establecimiento de la solidaridad entre tales sujetos,   notoriamente excede los cánones del debido proceso, ya que no consulta uno de   los elementos esenciales en la determinación de la responsabilidad (el dolo y la   culpa grave, que son elementos sine qua non en la imputación de   responsabilidad administrativa).     

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el Artículo 53 de la Ley 13   de 1990, por los cargos analizados, salvo la expresión “y reglamentarias”,  que se declara INEXEQUIBLE.    

SEGUNDO.-  Declarar EXEQUIBLES   las expresiones “o contraviniendo las disposiciones que las regulan” del   numeral 1º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 y “fines no autorizados”   del numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, por los cargos analizados,   e INEXEQUIBLE  el numeral 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990.      

TERCERO.-  Declarar: (i) INEXEQUIBLE  la expresión “y reglamentarias” y EXEQUIBLE la expresión “sobre   la materia”, del primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, por los   cargos analizados; (ii) EXEQUIBLE la expresión “a una o más de   las siguientes sanciones”, del inciso primero del Artículo 55 de la Ley 13   de 1990, por los cargos analizados, y (iii) EXEQUIBLE el penúltimo   inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, por los cargos analizados, salvo la   palabra “solidarios” que se declara INEXEQUIBLE.    

CUARTO.-  Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

Presidenta (e)    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (e)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

LUCY CRUZ DE QUIÑONES    

Conjuez    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

A LA SENTENCIA C-699/15    

REGIMEN SANCIONATORIO DEL ESTATUTO GENERAL   DE PESCA-Vulneración del principio de legalidad y de   reserva de ley/EXPEDICION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE   CARACTER GENERAL-Impide determinación previa de conducta   sancionada y deja a la discrecionalidad del operador su configuración   (Aclaración de voto)    

INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR   CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Remisión al reglamento cede toda   tipificación a la discrecionalidad del operador administrativo (Aclaración de   voto)    

APLICACION DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE   MODO MENOS RIGUROSO QUE EN MATERIA PENAL EN EL AMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO   SANCIONADOR-Jurisprudencia   constitucional (Aclaración de voto)    

TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Concede a la autoridad administrativa   encargada de evaluar la responsabilidad margen más amplio y flexible que el del   juez en materia penal (Aclaración de voto)    

LEGALIDAD-No   pueden existir dos cánones/LEGALIDAD-Alcance  (Aclaración de voto)    

CONDUCTAS SANCIONABLES-Deben estar descritas con plenitud en la ley   (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA   ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Debilitamiento   favorece prerrogativas o potestades de la administración sobre los ciudadanos   (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Quantum admisible de la remisión al   reglamento no puede desconocerlo (Aclaración de voto)    

LEGALIDAD-Implica que no se pueda sancionar sin ley preexistente   al acto que se imputa “nula poena sine lege”/LEGALIDAD-Incorpora implícitamente garantía de predeterminación   normativa de conductas típicas mediante descripción de conceptos jurídicos   precisos que permitan deducir la sanción (Aclaración de voto)    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se   dicta el Estatuto General de Pesca.”    

Demandante: Diego López Medina    

Magistrado Ponente     

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Comparto el sentido de las decisiones   adoptadas por la Sala Plena en relación con la demanda de inconstitucionalidad   promovida contra varias disposiciones del régimen sancionatorio del Estatuto   General de Pesca, principalmente, por vulnerar los principios de legalidad (Art. 6 y 29 C.P.) y   reserva de ley (Art. 150 C.P.), e investir de manera permanente a la administración para establecer   infracciones mediante la expedición de actos administrativos de carácter   general. Ello comporta un reenvío impreciso, que impide la determinación previa   de la conducta sancionada y deja a la discrecionalidad del operador su   configuración. De esta manera, se quebranta la exigencia constitucional de   tipicidad; elemento imperativo en toda disciplina sancionatoria.    

A la luz de lo anterior, el análisis de constitucionalidad en esta providencia   judicial, se centra en el examen de una remisión in genere a una fuente jurídica de rango inferior   (reglamento), -sin establecer supuestos fácticos específicos-, que inciden en la   configuración de las conductas sancionables, cediendo así toda tipificación a la   discrecionalidad del operador administrativo.    

A partir de ese parámetro, se descendió al estudio de   las normas demandadas para: (i) determinar si es constitucionalmente admisible que el legislador   emplee conceptos jurídicos indeterminados para la configuración de las   prohibiciones en materia sancionatoria pesquera, (ii) si el reglamento al detallar aspectos relacionados con   la ejecución de la ley, puede configurar tipos sancionatorios, y (iii) si la responsabilidad solidaria entre   sujetos de la actividad pesquera, establece un régimen de responsabilidad   objetiva contrario al Artículo 29 de la Carta Política.    

Para   resolver los problemas jurídicos formulados, dentro de las consideraciones[106]  se tuvo en cuenta que el principio de legalidad alude   a que una norma con fuerza material de ley establezca la descripción de las   conductas sancionables, pero con una aplicación distinta (más flexible) a la que   opera en materia penal, por no versar supuestamente sobre conductas que impliquen una incursión tan   significativa en el núcleo duro de los derechos fundamentales. Es decir, que sus implicaciones más   gravosas no se extienden a la restricción de derechos como la libertad.    

Al respecto, en el cuerpo   de la providencia judicial objeto de aclaración se cita la Sentencia C-242 de   2010, por la cual se declaró exequible el inciso tercero del Artículo 175 de la   Ley 734 de 2002. En dicha oportunidad esta Corporación sostuvo lo siguiente:      

Esto es que la jurisprudencia constitucional[107] ha   admitido que la tipicidad en materia sancionatoria permite conceder a la   autoridad administrativa encargada de evaluar la responsabilidad cierto margen   de evaluación más amplio y flexible que el que tiene el juez en materia penal.    

El motivo de mi respetuosa aclaración, consiste en que no pueden existir dos cánones de legalidad, uno   flexible y otro riguroso, según la materia que se trate. La legalidad, en su   expresión más básica como principio derivado del “Rule Law”, implica el   establecimiento del gobierno de las leyes y no de las personas. Esta máxima del   Estado de Derecho no puede ser atenuada para unas materias y agravada para   otras, pues ello desnaturalizaría los postulados constitucionales que protegen   al ciudadano de la voluntad de quienes gobiernan. Es decir, la legalidad o primacía de la ley, es un principio fundamental, conforme al   cual todo ejercicio del poder público (hoy en día función pública), está   sometido a la ley vigente y no a la voluntad de las personas“Government by   laws and not by man”[108].    

Así, no puede existir una legalidad rígida y otra   flexible, según el baremo del intérprete y la materia de que se trate (penal,   administrativa, civil, tributaria, etc.), pues sería tanto como determinar que   hay dos estados de derecho; uno laxo y otro estricto. Las conductas sancionables   siempre deben estar descritas con plenitud en la ley porque en todos los casos   “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le   imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las   formas propias de cada juicio”[109].   Así, prefigura nuestra Constitución Política el debido proceso consolidando el   garantismo sobre el eficientísimo como expresión de la democracia.     

La cuestión jurídica que subyace a este razonamiento   reside en que el debilitamiento del principio de legalidad en materia   administrativa sancionatoria favorece las prerrogativas o potestades de la   administración sobre los ciudadanos. Esto se traduce en que el elemento central   de la sanción no sea la descripción típica de la conducta sino la   discrecionalidad del agente que impone la sanción. Esta concepción es ajena a la   configuración de un sistema de garantías regladas para el ciudadano como el que   se encuentra consagrado en la Constitución Política de 1991.  En palabras   de García de Enterría, “El Ejercicio de las potestades regladas reduce a la   administración a la constatación (accertammento, en el expresivo concepto   italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a   aplicar en presencia del mismo lo que la propia ley ha determinado también   agotadoramente.”[110]         

El quantum admisible de la remisión al   reglamento no puede desconocer el principio de legalidad, concibiéndolo como una   limitación relativa y dúctil en la que se dictan un conjunto de preceptos vagos,   maleables e imprecisos que delegan la determinación del supuesto de hecho y la   consecuencia jurídica al reglamento, bajo la tesis de que este principio es más   flexible en unas materias.      

La Constitución Política de 1991 en ninguna parte   establece graduaciones en la cualidad o carácter de lo legal, tanto en lo penal   como en lo administrativo, la legalidad implica que no se pueda sancionar sin   ley preexistente al acto que se imputa “nula poena sine lege”, lo que   implícitamente incorpora la garantía de la predeterminación normativa de las   conductas típicas, mediante la descripción de conceptos jurídicos precisos que   permitan deducir la sanción.    

Fecha ut supra,    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO CONJUEZ    

LUCY   CRUZ DE QUIÑONES    

A LA SENTENCIA C-699/15    

NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y   SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Protección de la reserva legal en los tipos   sancionatorios administrativos y las penas correspondientes (Aclaración de   voto)/NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Providencia impide que ejecutivo reciba facultad de   dictar normas reglamentarias que establezcan conductas sancionables ya que son   materia reservadas al órgano legislativo (Aclaración de voto)/NORMA SOBRE   INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES  RELACIONADAS CON LA   ACTIVIDAD PESQUERA-Evita   vacío de reglamentación cuando la reserva acompañe a la ley y respete su ámbito  (Aclaración de voto)/NORMA   SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES   RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Responsabilidad   es personal y subjetiva por lo cual se castiga al autor del hecho sancionable ya   que cumple la finalidad represiva (Aclaración de voto)/NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y   SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-No encaja imputar a un tercero   responsabilidad en infracción y hacerlo responsable solidario de una pena   pecuniaria cuando no resulta involucrado directa y personalmente en la comisión   de una conducta reprobable   (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN MATERIA   SANCIONATORIA-Alcance   (Aclaración de voto)/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN MATERIA SANCIONATORIA-Aplicable   a la potestad sancionadora administrativa (Aclaración de voto)/NORMA SOBRE   INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES   RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-No   se discute la aplicación de sanción más elevada en razón de la dosimetría y   gravedad del daño sino de la posibilidad de aplicar por un mismo hecho más de   una sanción (Aclaración de   voto)/NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Disposición no puede aplicarse en casos de   identidad de sujetos, hechos, acciones u omisiones y fundamentos jurídicos   idénticos porque se quebrantaría el principio de proporcionalidad (Aclaración de voto)/NON BIS IN IDEM-Dimensión   material prohíbe a la administración duplicar las sanciones en aplicación de una   misma norma o dos contentivas de la misma conducta (Aclaración de voto)    

DESPROPORCION POR LA ACUMULACION DE   SANCIONES ADMINISTRATIVAS SOBRE EL MISMO HECHO-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)    

RECURRENCIA EN EL PODER SANCIONADOR-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de   voto)    

Expediente: D 10610, M.P. ALBERTO ROJAS RIOS    

Demandante: Diego López Medina,    

Normas   demandadas: Ley 13 de 1990, artículos 53, 54 (parcial) y 55 (parcial)    

Acompañé la providencia en todas sus declaraciones resolutivas, fundamentalmente   porque se protege una garantía constitucional muy valiosa como es la reserva   legal en los tipos sancionatorios administrativos y en las penas   correspondientes. La providencia, siguiendo la Constitución, impide que el   ejecutivo reciba la facultad de dictar normas reglamentarias que establezcan las   conductas sancionables, puesto que tales materias son reservadas al órgano   legislativo, como todas aquellas que se restrinjan la esfera personal y   patrimonial de los individuos. Naturalmente que la actuación reglamentaria cabe   en los espacios no cubiertos por la reserva y esa es la segunda tesis,   ampliamente construida en la providencia, que evita que se dé un vacío de   reglamentación cuando ella acompañe a la ley y respete su ámbito. La tercera   tesis, absolutamente compartible, reitera que la responsabilidad es personal y   subjetiva, que responde a los principios de tipicidad y culpabilidad y por ello   castiga al autor del hecho sancionable, puesto que de esa forma se cumple la   finalidad represiva. Por la misma razón puede decirse que no encaja bien imputar   a un tercero responsabilidad en una infracción y por esa vía hacerlo responsable   solidario de una pena pecuniaria, cuando no resulta involucrado directa y   personalmente en la comisión de una conducta reprobable, como ocurría con la   norma que prescribía una solidaridad en cabeza de terceros, para las multas como   deudas monetarias sin reparar en que ellas se imputan al infractor.    

No obstante, debo   aclarar mi posición, tal como la expuse en Sala, respecto del alcance del   principio non bis in ídem en materia sancionatoria, plenamente aplicable a la potestad   sancionadora administrativa, en tanto la norma del artículo 55 de la Ley 13 de   1990 acusado permite la imposición de   “una  o más de las siguientes sanciones”,   lo que en sí mismo no es inconstitucional, a menos que se trate de la misma   conducta infractora o una misma infracción y un mismo fundamento o bien jurídico   tutelado. No se discute en este caso la aplicación de una sanción1  más elevada en razón de la dosimetría y de la gravedad del daño sino de la   posibilidad de aplicar por un mismo hecho más de una sanción. Era necesario   entonces aclarar que la disposición no puede aplicarse en los casos en los que   se aprecie identidad de sujetos, hechos, acciones u omisiones (típicos y   antijurídicos) y fundamentos jurídicos idénticos porque si así fuere se   quebrantaría el principio de proporcionalidad por un exceso punitivo debido a   que el ordenamiento y la administración reaccionarían dos veces contra el mismo   sujeto por la misma materia. La dimensión material del   non bis in idem prohíbe a la administración duplicar las   sanciones en aplicación de una misma norma o dos contentivas de la misma   conducta y por el contrario, permite aplicar una o más de las penas previstas,   solo cuando existe un concurso de infracciones puesto que cada una pretende   salvaguardar un bien jurídico distinto. Obviamente el supuesto analizado es   ajeno a otra dimensión, llamada formal o procesal del   nom bis in idem según la cual no puede juzgarse dos veces   el mismo hecho por razones de seguridad jurídica y de prevalencia del control   judicial sobre los actos de la administración.    

En cuanto a la   línea jurisprudencial citada en la sentencia resulta que si se trata de evitar   la desproporción por la acumulación de sanciones administrativas sobre el mismo   hecho, el apoyo para matizar la norma se encuentra en la misma sentencia de la   Corte Constitucional, C-870/2002, citada, que en otros apartes sostuvo    

“La prohibición del doble enjuiciamiento no excluye que un mismo comportamiento   pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando éstas   tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades. Esta Corte ha   precisado que el non bis in ídem veda es que exista   una doble sanción, cuando hay   identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos y finalidad y alcances de   la sanción”. [29]    

Ahora bien, según la jurisprudencia de la Corte, existen múltiples razones por   las cuales puede no existir identidad de causa, definida por la sentencia C-244   de 1996 como el motivo de iniciación del proceso. La Corte ha sostenido que la   causa de los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la   naturaleza jurídica de las sanciones [30], su finalidad [31]. el   bien jurídico tutelado [32]. la norma que se confronta con el   comportamiento sancionable [33] o la jurisdicción que impone la sanción   [34].    

El principio non bis in idem se encuentra estipulado en el inciso 4o  del artículo 29 de la Constitución. En él se establece que “quien sea sindicado   tiene derecho (…) a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. Esta   disposición ha sido sujeta a un extenso desarrollo jurisprudencial, que la Corte   resumirá en lo relacionado con (i) los fundamentos del principio non bis in idem   y (ii) la interpretación de la disposición constitucional que se refiere al   principio mencionado.    

Ahora bien, la Corte pone de presente que el principio non bis in idem no se   circunscribe únicamente al tenor literal de la norma pues sus finalidades   incluyen tanto la prohibición de un eventual doble juzgamiento como la de una   doble sanción por el mismo hecho. Esta posición es acorde con los fundamentos   del principio non bis in idem, ya que la seguridad jurídica y la justicia   material se ven igual o más afectados cuando un individuo es sancionado dos   veces por el mismo hecho. Por lo tanto, sería contrario al principio pro   libertatis dar un alcance restrictivo al debido proceso, de manera tal que   supusiera una afectación del sindicado únicamente a partir de un juicio repetido   y fuera indiferente ante la posibilidad de que fuera sancionado dos veces por el   mismo hecho.    

En conclusión, el principio non bis in idem prohíbe que una persona, por el   mismo hecho, (i) sea sometida a juicios sucesivos o (ii) le sean impuestas   varias sanciones en el mismo juicio, salvo que una sea tan solo accesoria a la   otra. Una norma legal que permita que ello ocurra viola este principio”.    

La Corte ha insistido también en evitar la recurrencia en el poder sancionador   en la Sentencia 121/2012, no citada, así:    

“En cuanto al alcance de este derecho, en desarrollo de la interpretación   constitucional del artículo 29 de la Carta, la Corte ha identificado el   principio non bis in idem como un derecho fundamental de aplicación inmediata,   que hace parte del debido proceso, que protege a cualquier sujeto activo de una   infracción de carácter penal, disciplinario,   o administrativo mediante la   prohibición de dos o más juicios y sanciones por un mismo hecho. La función que   cumple el non bis in idem, ha dicho la Corte, radica en “evitar que el Estado,   con todos los recursos y poderes a su disposición, trate varias veces, si   fracasó en su primer intento, de castigar a una persona por la conducta por él   realizada, lo cual colocaría a dicha persona en la situación intolerable e   injusta de vivir en un estado continuo e indefinido de ansiedad e inseguridad.   Por eso, éste principio no se circunscribe a preservar la cosa juzgada sino que   impide que las leyes permitan, o que las autoridades busquen por los medios a su   alcance, que una persona sea colocada en la situación descrita. De ahí que la   Constitución prohíba que un individuo sea “juzgado dos veces por el mismo   hecho.”    

En sentencia C   616/02, luego de analizar precedentes sostuvo que:    

La competencia del legislador para configurar sanciones administrativas se   encuentra limitada por las garantías del debido proceso. Por ello, la Corte ha   manifestado que “los principios que inspiran el debido proceso, tienen   aplicación en el campo de las infracciones administrativas, incluidas las   tributarias, aplicación que debe conciliar los intereses generales del Estado y   los individuales del administrado. Por tanto, estos principios deben ser   analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente”   (reiteró la C-160 de 1998).    

Luego admitió que la responsabilidad objetiva es muy excepcional y se aplica en   casos de mínima entidad monetaria:    

“La imposición de sanciones por responsabilidad objetiva es de carácter   excepcional en el régimen constitucional colombiano, tal como fue ya visto en   este fallo, y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisito. En efecto, las   sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando   (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina[111]  llama “rescisorias”, es decir, de   sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y   afectan de manera directa o indirecta a terceros;   (ii)  tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean   de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las   sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen   cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la   infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita   exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es   contraria a las normas aduaneras”.    

En ese caso la   Corte consideró que “el decomiso de bienes por violación al régimen aduanero y   la clausura de establecimiento son sanciones distintas que tienen naturalezas   sancionatorias diferentes, a pesar de que, cuando sea el caso, han de ser   impuestas en un mismo acto administrativo”, de manera que, siguiendo esa   providencia, la actual debería diferenciar los casos en los que podrían   admitirse dos sanciones distintas en un mismo acto.    

En los anteriores   términos, aclaro mi voto.    

Fecha ut supra,    

LUCY CRUZ DE   QUIÑONES    

CONJUEZ DE LA   CORTE CONSTITUCIONAL    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-699/15    

APLICACION DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD DE MODO MENOS RIGUROSO QUE   EN MATERIA PENAL EN EL AMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)    

MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección   constitucional (Salvamento de voto)    

PROTECCION DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO DEL SECTOR   PRODUCTIVO DE LA PESCA-Instrumentos   internacionales (Salvamento de voto)    

MEDIO AMBIENTE COMO BIEN JURIDICO CONSTITUCIONALMENTE PROTEGIDO-Dimensiones (Salvamento de voto)    

DERECHO DEL MEDIO AMBIENTE COMO DERECHO COLECTIVO (Salvamento de voto)    

MEDIO AMBIENTE-Pertenece a todos los habitantes, de lo que se puede inferir que   quien le cause un daño como agente contaminador, ya sea persona natural o una   persona jurídica, tiene el deber de repararlo (Salvamento de voto)    

DAÑO AMBIENTAL-Concepto   (Salvamento de voto)    

DAÑO AMBIENTAL-Tipos   (Salvamento de voto)    

RESPONSABILIDAD JURIDICA-Implica la reparación del daño (Salvamento de voto)    

RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑO AMBIENTAL-Declaración de Río sobre el Medio   Ambiente y el desarrollo   (Salvamento de voto)    

RESPONSABILIDAD AMBIENTAL-Objetivo   (Salvamento de voto)    

INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS   CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Las sanciones económicas que se les   impongan al capitán de la nave, armador y titular de la licencia de pesca, en   virtud, de la responsabilidad solidaria, no constituye, de ninguna manera, un   tipo de responsabilidad objetiva (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE QUIEN CONTAMINA PAGA-Contenido y alcance   (Salvamento de voto)    

INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS   CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Declaratoria de inexequibilidad de los   apartes demandados constituye un retroceso legislativo en materia de protección   ambiental del sector pesquero en Colombia (Salvamento de voto)    

Referencia:  expediente   D-10610. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y   55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por el cual se dicta el Estatuto General   de Pesca”.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Con el respeto acostumbrado por las decisiones que   adopta esta Corporación, me permito hacer explícitas las consideraciones que me   llevaron a discrepar parcialmente del fallo de mayoría, y que en esta   oportunidad se concretan en que, a mi juicio, se debió decretar la exequibilidad   de todos los apartes demandados de los artículos 53, 54 y 55 de la Ley 13 de   1990, por cuanto, resulta absolutamente válida la remisión en ellos incorporada,   respecto a las expresiones “disposiciones reglamentarias” y “el reglamento”, en   razón de que, las mismas, son consecuencia de la potestad otorgada   constitucionalmente al Poder Ejecutivo con la finalidad de permitir el debido   acatamiento de la ley la cual, tiene un “carácter derivado, puesto que, requiere   de la preexistencia de material legislativo para su ejercicio”[112].    

Luego, para el caso, tal reglamentación tendría que   recaer sobre aspectos técnicos muy específicos, en algunos supuestos muy   coyunturales, en lo que tiene que ver con la actividad de la pesca, la cual está   llamada a producir un altísimo impacto en el mantenimiento del equilibrio   biológico, por lo que aquella se requiere “para encauzarla hacia la operatividad   efectiva en el plano de lo real. Así, la potestad reglamentaria se conecta con   la expedición de normas de carácter general – sean ellas decretos, resoluciones   o circulares -imprescindibles para la cumplida ejecución de la ley”.[113] Pero advirtiéndose   que debido a que la misma no es absoluta, sino limitada, solo se ejerce con el   objeto de concretizar el contenido de la ley, por ende, esta no puede alterar o   suprimir el Estatuto General de Pesca, ni mucho menos, invadir asuntos o   materias que estén reservadas al Legislador.    

Es evidente que el ejercicio de   la potestad reglamentaria por parte del Poder Ejecutivo, en estos casos es   indispensable, de allí que se prevea su desarrollo de forma permanente, es   decir, tantas veces como sea necesario, a fin de ejecutar lo que ordena la ley   aun en tratándose de limitaciones, deberes o prohibiciones específicas frente a   las mejores prácticas de la actividad cuyo incumplimiento justifica la   imposición de sanciones. Ello por cuanto, el ejercicio del Poder Ejecutivo se   puede identificar como las decisiones o actos in concreto.    

En efecto, conforme a la Constitución el Estado debe   salvaguardar el medio ambiente y salubridad pública, a través de los dos campos   de reglamentación administrativa, (i) cuanto la autoridad expide reglamentos   autónomos o praeter legem en virtud de la competencia atribuida directamente por   la Constitución y (ii) cuanto la materia es de la reserva legal, la   administración simplemente expedirá reglamentos ejecutivos o secundum legem, por cuanto esta debe cumplir   los fines de la policía y la facultad sancionadora administrativa dentro de los   limites señalados por la ley.    

Ahora bien, se vislumbra de la textura de los preceptos   demandados que los mismos cumplen a cabalidad con los principios de legalidad y   tipicidad, por cuanto, “las prohibiciones y conductas no permitidas” a las que   hacen alusión, se encuentran notoriamente establecidas en el sistema de leyes,   por lo tanto, la mención de las “disposiciones   reglamentarias y el reglamento ” contenidos en los artículos 55, 54 y 55, de la Ley 13   de 1990, no desconoce la preeminencia de la Ley como fuente de derecho, ni   autoriza a la autoridad administrativa para establecer nuevas conductas u   omisiones que constituyan infracciones, pues con ellas lo que se pretende es   precisamente que el Ejecutivo coadyuve a la concreción y materialización de sus   fines frente a variables que de tiempo, modo y lugar que el legislador, de   antemano, difícilmente puede predecir.    

Es así como la jurisprudencia constitucional explica   que la aplicación de los principios de legalidad y tipicidad en materia   administrativa sancionatoria no se puede dar con la misma severidad que se   predica de otros regímenes, el penal, por ejemplo, por cuanto, i) la potestad   sancionadora como facultad propia de la administración es necesaria para el   adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, pues ii)   permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la   asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a   sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por   medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a   la realización de sus cometidos y iii) constituye un complemento de la potestad   de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones   administrativas[114].    

La Corte se ha pronunciado en este sentido de forma   reiterada y “ha precisado que el principio de legalidad en el ámbito   administrativo sancionatorio solamente exige la existencia de una norma con   fuerza material de ley que contenga una descripción genérica de las conductas   sancionables, sus tipos y las cuantías máximas de las sanciones, norma cuyo   desarrollo puede ser remitido a actos administrativos expedidos por la   administración; es decir, no se requiere que cada conducta sancionable esté   tipificada de manera detallada en una norma de rango legal, como sí lo exige el   derecho penal. El principio de tipicidad en el derecho administrativo   sancionatorio, por otra parte, no demanda una descripción pormenorizada de las   conductas sancionables; permite recurrir a la prohibición, la advertencia y el   deber, es decir, a descripciones más generales de las conductas sancionables”[115].    

En efecto, las disposiciones reglamentarias a las que   hacen alusión los apartados demandados, se limitan a aspectos episódicos,   variables y temporales que no podría prever de antemano el legislador, por   referirse a situaciones concretas y que pueden relacionarse con el   incumplimiento de mandatos, prohibiciones y deberes que por su naturaleza   jurídica y ámbito de aplicación no alcanzan a ser regulados por el derecho penal   especial, y así, entran a la esfera del derecho administrativo sancionador como   garantía del funcionamiento óptimo de la administración, y del cumplimiento de   la obligación Estatal de brindarle protección a los recursos naturales.    

Respecto a la protección de los recursos naturales, el   artículo 80 constitucional establece que:    

“El Estado   planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para   garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o   sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro   ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños   causados”.    

Adicionalmente cabe señalar que   el Estado Colombiano adquirió conjuntamente con la Comunidad Internacional una   serie de compromisos para la protección de los recursos naturales y el medio   ambiente y el desarrollo del sector productivo de la pesca, contenidos en los   tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por   el Presidente de la República, como son: (i) La Convención sobre pesca y   conservación de los recursos vivos de la alta mar de 29 de abril de 1958,   Ginebra. Aprobado mediante la Ley 119 de 1961; (ii) el Convenio para la   protección del medio marino y la zona costera del Pacífico Sudeste de 12 de   noviembre de 1981, Lima. Aprobado mediante la Ley 45 de 1985; (iii) el Acuerdo   de pesca entre la República de Colombia y Jamaica de 30 de agosto de 1984, Cali.   Aprobado mediante la Ley 34 de 1986; (iv) el Convenio para la protección y el   desarrollo del medio marino en la región del gran caribe de 24 de marzo de 1983,   Cartagena de Indias. Aprobado mediante la Ley 56 de 1987; (vi) el Protocolo   relativo a las áreas y flora y fauna silvestres especialmente protegidas del   convenio para la protección y el desarrollo del medio marino en la región del   gran Caribe y los anexos al protocolo. Protocolo: 18 de enero de 1990, Kingston;   Anexos: 11 de junio de 1991, Kingston. Aprobado por la Ley 356 de 1997, entre   otros.    

Resulta necesario destacar lo estatuido en la   Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano.   El cual desarrolla lo referente al uso de los recursos naturales en el   territorio de cada Estado, condicionado al desarrollo de las instituciones   nacionales competentes con la tarea de planificar, administrar o controlar la   utilización de los recursos, en procura de un ambiente sano y a la   participación, y la Declaración de Nairobi (Kenia), sobre los impactos   ambientales negativos futuros, por la no implementación de políticas de   protección ambiental en el presente.    

Pero a pesar de la amplia regulación internacional   acogida y aprobada por el Congreso de la República, recordemos que con   anterioridad a la promulgación de la Ley 13 de 1990, Estatuto General de Pesca,   en Colombia no se contaba con una preceptiva acorde con la importancia   socioeconómica y geopolítica que tiene esta materia, por lo que fue en esta   norma que se determinó que su objetivo era regular el manejo integral y la   explotación racional de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su   aprovechamiento sostenido.    

Todo esto implica que en nuestro país, se requiere   erigir reglas e instituciones que incorporen nociones de responsabilidad y   deberes respecto al sector pesquero.    

Lo anterior reafirma la relevancia de las disposiciones   reglamentarias que deben desarrollar las autoridades administrativas del Estado,   en virtud de la Ley 13 de 1990, lo cual, se reitera, en modo alguno constituye   un aval para que se exceda el marco legal respectivo, eventualidad que, de   llegar a presentarse, bien puede ser objeto de control por parte de la   jurisdicción contencioso administrativo, la que, como bien se sabe, ha sido   instituida precisamente para ejercer dicha competencia.    

La Corte ha calificado al medio ambiente como un bien   jurídico constitucionalmente protegido, en el que concurren las siguientes   dimensiones:    

(i)               “Es un principio que irradia todo el orden jurídico en   cuanto se le atribuye al Estado la obligación de conservarlo y protegerlo,   procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con las políticas   que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación.    

(ii)             Aparece como un derecho constitucional de todos los   individuos que es exigible por distintas vías judiciales.    

(iii)          Tiene el carácter de servicio público, erigiéndose   junto con la salud, la educación y el agua potable, en un objetivo social cuya   realización material encuentra pleno fundamento en el fin esencial de propender   por el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país.    

(iv) Y aparece   como una prioridad dentro de los fines del Estado, comprometiendo la   responsabilidad directa del Estado al atribuirle los deberes de prevención y   control de los factores de deterioro ambiental y la adopción de las medidas de   protección”.[116]    

Igualmente, la jurisprudencia constitucional clasificó   el derecho del medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos   colectivos, explicando que su ámbito incluye la protección de los derechos   humanos de tercera generación y de generaciones que están por nacer.    

“En su   reconocimiento general como derecho, la Constitución clasifica el medio ambiente   dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (CP. art. 79), los cuales   son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (CP.   art. 88).    

La ubicación del   medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta   particularmente importante, “ya que los derechos colectivos y del ambiente no   sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés   universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos   de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que   están por nacer”, toda vez que “fija humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el   planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto   universal del derecho “.[117]    

Los lineamientos   jurisprudenciales destacan que el medio ambiente le pertenece a todos los   habitantes, de lo que se puede inferir que quien le cause un daño como agente   contaminador, ya sea una persona natural o una persona jurídica, tiene el deber   de repararlo.    

Recordando el concepto de daño   ambiental, se tiene que es aquel que afecta los componentes del medio natural,   considerado como patrimonio colectivo, e interrumpe las funciones que desempeñan   el sistema, independiente de las repercusiones sobre las personas o sobre las   cosas, es decir, aquel que afecta al bien jurídico “medio ambiente” o la función   que cumple uno de sus elementos, y no comprende los daños que, como consecuencia   de las afectaciones al ambiente, se provoquen sobre la propiedad de   particulares.[118]    

En esa perspectiva, es   necesario distinguir dos tipos de daños generadores de responsabilidad   relacionados con el medio ambiente, el que causa un perjuicio directo a una   persona particular y el que genera un daño ecológico colectivo.    

Ahora bien, la capacidad de   normar la conducta externa de los individuos, así la como la de sancionar   coercitivamente el incumplimiento de una norma preestablecida, origina lo que se   conoce como responsabilidad jurídica, la cual implica la reparación del daño.[119]    

Luego, en este punto es   necesario destacar que al encontrarse inmerso el concepto de responsabilidad   solidaria en el Estatuto de Pesca tal y como lo establecen los artículos 53, 54   y 55 de la Ley 13 de 1990, ello promueve un mayor compromiso con la preservación   del medio ambiente sano, de manera que el sector pesquero se pueda desarrollar   con gran productividad, pero, ocasionando el mínimo de contaminación, es decir,   se distinguen dos enfoques en los efectos jurídicos de la norma uno (i)   preventivo, y otro (ii) sancionatorio y/o reparador, siendo entonces, en la   práctica, más rentable cuidar el ecosistema, que incurrir en conductas   descuidadas que generen la obligación de pagar los daños causados.    

De conformidad con lo informado por los tratados   internacionales en materia de protección del medio ambiente, unos de los deberes   de los Estados es salvaguardar los recursos naturales para las generaciones   actuales y futuras, y proyectar los lineamientos políticos necesarios para la   creación de herramientas de preservación de un ambiente sano para todos y evitar   que sus habitantes realicen conductas autodestructivas del medio ambiente y de   las especies.    

Sobre el tema de responsabilidad civil por daño   ambiental se hizo referencia específica en la Declaración de Río sobre el Medio   Ambiente y el Desarrollo de 1992:    

“Los Estados   deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y   la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños   ambientales. Los Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y más   decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad   e indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por   las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en   zonas situadas fuera de su jurisdicción”.[120]    

El objetivo de la responsabilidad ambiental es lograr   que el al agente contaminador resarza los daños que ocasiona. Así quedo sentado   en el Libro Blanco sobre la responsabilidad ambiental, elaborado por la Comisión   de las Comunidades Europeas:    

“Si quienes   contaminan se ven obligados a sufragar los costes relacionados con el daño   causado, reducirán sus niveles de contaminación hasta el punto en que el coste   marginal de la descontaminación resulte inferior al importe de indemnización que   habrían tenido que abonar. De este modo, el principio de responsabilidad   ambiental hace posible la prevención de los daños y la internalización de los   costos ambientales”.[121]    

Se vislumbra que la normativa   internacional es concordante con la aplicación de sanciones administrativas, en   el plano del derecho interno, a través del desarrollo y descripción de   situaciones específicas y concretas propias de la explotación del sector   pesquero que ciertamente deben ser objeto de control, las cuales, imperiosamente   han de estar contenidas en normas reglamentarias por cuanto las mismas, por su   especialidad y especificidad, quedan por fuera del ámbito general y abstracto de   las leyes que expide el legislador, por lo que jurídicamente estas   circunstancias hacen parte de la ejecución de la ley, facultad a cargo de la   potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo.    

Es por lo expuesto que, a mi juicio, las sanciones   económicas que se les impongan al capitán de nave, armador y titular de la   licencia de pesca, en virtud, de la responsabilidad solidaria, no constituye, de   ninguna manera, un tipo de responsabilidad objetiva, puesto que hay que   distinguir que esta última es la que se le atribuye a un sujeto por un hecho   causado sin haber tenido la voluntad de realizarlo (dolo) y sin que haya actuado   con imprudencia o negligencia (culpa).    

No debe olvidarse que en materia de protección   ambiental rige el principio internacional según el cual, “quien contamina   paga”, el cual fue introducido por la OCDE[122] en recomendaciones   adoptadas en 1972, 1974 y 1989; igualmente fue recogido en el Tratado ASEAN[123] de 1985, sobre la   conservación de la naturaleza y la conservación de los recursos naturales;   también se encuentra contenido en el Convenio sobre el curso de aguas   fronterizas de 1992 y en el Convenio sobre cooperación, preparación y lucha   contra la contaminación marina por hidrocarburos de 1990.    

Al respecto la doctrina explica que “no se trata de que   el que contamina paga y el que paga puede seguir contaminando o el que paga más   contamina más, lo que sería una contradicción. Este principio, de acuerdo con   sus orígenes, procura establecer algo distinto: el costo de la contaminación   debe ser asumido por quien se beneficia de ella, ya sea tomando las medidas   necesarias para impedirla o reducirla, o minimizando o reparando sus efectos una   vez ocurrida, por lo que el PPP tiene básicamente dos funciones: una precautoria   y una correctiva”.[124]    

Este principio implica una obligación que surge para   una persona de reparar el daño que produjo al ambiente. El agente contaminador,   debe pagar con dinero para reestablecer el medio ambiente mermado o disminuir   los efectos negativos producidos.[125]    

Luego, cuando se trata de responsabilidad por daño   ambiental, tiene que probarse, en primera instancia, la existencia de un daño;   posteriormente, que dicho daño sea imputable a una persona; y por último, se   requiere que el hecho dañino que se le atribuye a una persona la haga   responsable, ya que no todo daño causado por una persona la hace responsable.[126]    

Claramente lo que pretende el principio en mención es   frenar la contaminación, al establecer la obligación de reparar el daño   ocasionado al Medio Ambiente. Lo cual está acorde con lo que establecen los   preceptos demandados, es decir, que la imputación de la responsabilidad y del   deber de reparar descansa en el hecho de la culpa o de la conducta negligente   del sujeto, capitán de nave, armador y titular de la licencia de pesca, sobre el   cual radica el deber de vigilancia, dirección, supervisión y control del   cumplimiento de las funciones que el mismo le hubiere asignado a sus   subordinados, responsabilidad que, por ser solidaria, también lleva ínsito, el   derecho a repetir.    

Esta medida fomentaba el control a cargo de los   Capitanes, Armadores y Titulares de la Licencia de Pesca, quienes se lucran de   esta actividad y, por lo mismo, deben velar por la utilización adecuada de los   instrumentos, medios, técnicas de pesca y cumplimiento de las medidas de   protección previstas en la ley y desarrolladas en los reglamentos.    

Además, teniendo en cuenta que   en la Ley 13 de 1990, para el caso tiene identificado “el sujeto”, ello facilita   establecer la relación causa y efecto entre los daños y el presunto   contaminador. Esto no descarta que en casos concretos, existan eximentes de   dicha responsabilidad, debidamente probadas y justificadas.    

Finalmente, debo destacar que la mayoría de países   latinoamericanos, entre los que se cuentan Costa Rica, Honduras, Guatemala,   Ecuador, Brasil, actualmente tienen regulada la obligación de reparar el daño   ambiental mediante sanciones administrativas, representadas por ejemplo, en   medidas de restauración, multas y/o suspensión de actividades; por lo que la   declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados de los artículos 53,   54 y 55 de la Ley 13 de 1990, constituye un retroceso legislativo en materia de   protección ambiental del sector pesquero en Colombia.    

Por lo demás, a mi juicio, la facultad reglamentaria   para ciertos asuntos, como el examinado, dimana directamente de la Constitución   (Art. 189, num.11)[127]  y no de las expresiones declaradas inexequibles. De modo que bien podría   ejercitarla el Ejecutivo en los casos en los que fundadamente se requieren.    

Dejo así explicada, de manera sucinta, las razones por   las cuales no compartí la decisión de la mayoría.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

 GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

A LA SENTENCIA C-699/15    

Referencia: Expediente D-10610    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la   Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”.    

Magistrado sustanciador:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Con el acostumbrado respeto   por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las   razones que me conducen a salvar el voto en la decisión adoptada por la   mayoría de la Sala Plena, en sesión del 18 de noviembre de 2015.    

En la providencia de la que me   aparto se estudió una demanda de inconstitucionalidad, contra el artículo 53 y   apartes de los artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990, “Por la cual se dicta   el Estatuto General de Pesca”. Lo anterior, por considerar que el   contenido indeterminado de algunas de sus previsiones y las habilitaciones   otorgadas al Gobierno Nacional para reglamentar conductas sancionables,   quebrantaban el principio de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley.    

En cuanto al primero y segundo   de los cuestionamientos, la Corte consideró que no es posible delegar   completamente la estipulación de tipos sancionatorios en la autoridad   administrativa.     

En efecto, la Sala Plena   precisó que en materia sancionatoria es admisible el uso de los conceptos   jurídicos indeterminados, siempre que la forma típica pueda tener un   carácter determinable al momento de su aplicación y, para lo cual, es   imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan concretar   las hipótesis normativas de manera razonable y proporcionada. En esa medida, la   norma reglamentaria sólo puede establecer las especificaciones que sean   necesarias.     

Con base en lo anterior, la   mayoría de la Sala Plena advirtió que resultaba inconstitucional que la norma   legal le otorgara a la administración la potestad genérica de establecer, vía   reglamento, infracciones y sanciones administrativas. Por consiguiente, añadió   que la tipificación para la descripción de la conducta y la sanción,   correspondía por mandato constitucional al Legislador, mientras que la   aplicación de la misma para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito,   concernía a la administración.    

En relación con el tercer   cuestionamiento presentado en la providencia, la mayoría de la Sala Plena   destacó que la responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el   cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede   penetrar en el ámbito del derecho sancionatorio porque desconoce el fundamento   del sistema punitivo, basado en que cada persona responde por sus propios actos   y sin que en ningún caso pueda sustentarse que los intereses públicos permiten   establecer responsabilidad solidaria por actos ajenos.     

En esa medida, la Sala Plena   consideró que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 150   Superiores, así como en la jurisprudencia consolidada de esta Corporación, es   compatible con la Constitución establecer los sujetos responsables de la   sanción (capitán, armador y titular del permiso). Sin embargo, el   establecimiento de la solidaridad entre tales sujetos, notoriamente excede los   cánones del debido proceso, ya que no consulta uno de los elementos esenciales   en la determinación de la responsabilidad, a saber: el dolo y la culpa grave,   que son elementos sine qua non en la imputación de responsabilidad   administrativa.     

Vista la anterior síntesis de las consideraciones de la   sentencia, presento a continuación las razones que me conducen a disentir de la   decisión adoptada por la Sala Plena:    

1. La   Corte Constitucional ha precisado de forma reiterada que el principio de   legalidad en el ámbito administrativo sancionatorio solamente exige la   existencia de una norma con fuerza material de ley que contenga una descripción   general de las conductas sancionables, sus tipos y las cuantías máximas de las   sanciones, la cual puede desarrollarse a través de actos administrativos   expedidos por la administración. En otras palabras, no se requiere que cada   conducta sancionable esté tipificada de manera detallada en una norma de rango   legal. Por su parte, el principio de tipicidad en el derecho administrativo   sancionatorio no demanda una descripción detallada, sino general de las   conductas sancionables[128].    

Ahora bien, es importante resaltar que la actividad pesquera debe   desarrollarse a través de prácticas responsables para asegurar la conservación, la gestión, el desarrollo y sustentabilidad de los   recursos pesqueros[129]. En esa   medida, su régimen sancionatorio debe responder a   aspectos episódicos, variables y temporales, los   cuales no pueden ser previstos de manera anticipada por el Legislador, pues se   refieren a situaciones concretas, como es el caso de las técnicas de captura,   las especies en riesgo de extinción, la pesca de especies prohibidas para el   consumo humano, las tallas mínimas de captura de las especies, los periodos de   veda, entre muchos otros.    

2. En   esa medida, la reglamentación en torno a la pesca recae sobre puntos muy   específicos, que no pueden alterar lo preceptuado en el Estatuto   General de Pesca, ni invadir asuntos que estén reservadas al Legislador. Sobre   el particular, vale la pena mencionar el siguiente ejemplo para destacar que   existen situaciones específicas en el sector pesquero que ciertamente deben ser   objeto de control mediante normas reglamentarias. Veamos:    

Mediante Resolución 1806 de 2015, la   Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, prohibió la interacción con boyas de   datos científicas durante el desarrollo de actividades de pesca. Lo anterior, de   conformidad con el artículo 54 numerales 5º y 7º de la Ley 13 de 1990, el cual   prohíbe pescar con métodos ilícitos que entrañen peligro para la vida humana o   los recursos pesqueros. En esa medida, la autoridad administrativa precisó que   el no cumplimiento de las obligaciones previstas en dicha resolución, acarrearía   las sanciones consagradas en la Ley 13 de 1990 (Estatuto General de Pesca).    

Para sustentar dicha prohibición, la   autoridad administrativa sostuvo que, las boyas de datos científicas se utilizan   con el único propósito de recolectar datos oceanográficos y meteorológicos con   fines exclusivamente ambientales, y no en apoyo de actividades de pesca. Además,   de acuerdo con información reciente de la Organización Meteorológica Mundial y   la Comisión Oceanográfica Intergubernamental, la interacción, daño y vandalismo   a las boyas de datos científicas por parte de los buques pesqueros constituye un   problema por la pérdida de datos críticos para la predicción del tiempo, el   estudio de condiciones marinas, avisos de tsunamis, entre otros[130].    

3.  Así, abundan ejemplos que denotan la   relevancia y la especificidad de las disposiciones reglamentarias desarrolladas   por las autoridades administrativas del Estado, en virtud del Estatuto General   de Pesca. Lo cual, de ninguna manera constituye un aval para que se exceda el   marco legal respectivo, evento en el cual   correspondería a los jueces administrativos ejercer el control de dicha   reglamentación.    

Por lo expuesto, consideró que, contrario a lo decidido por la   mayoría de la Sala Plena, las expresiones acusadas de los artículos 53 y 54 de la   Ley 13 de 1990, resultaban acordes con los principios de legalidad y tipicidad,   dado que las prohibiciones y conductas no permitidas ya se encuentran   establecidas en la ley general, por lo que las disposiciones acusadas no   implican una autorización a la autoridad administrativa para establecer nuevas   infracciones y sanciones a través de normas reglamentarias.    

4. Además, la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados,   constituye un retroceso legislativo en materia de protección ambiental del   sector pesquero en nuestro país, pues es necesario que exista una reglamentación   pesquera específica, basada en datos biológicos y científicos, que    garantice la sostenibilidad de los recursos pesqueros y promueva una utilización óptima de   los mismos, lo cual permitirá su disponibilidad para las generaciones actuales y   futuras.    

5. Por otra parte, tampoco estoy de acuerdo con la   declaratoria de inexequibilidad del penúltimo inciso del Artículo 55 de la Ley   13 de 1990, la cual se fundamenta en que el establecimiento de la solidaridad   entre los sujetos responsables de la sanción (capitán, armador y titular del   permiso), no consulta uno de los elementos esenciales en la determinación de la   responsabilidad (el dolo y la culpa grave, que son elementos sine qua non en   la imputación de responsabilidad administrativa).     

Lo anterior, dado que la responsabilidad solidaria del capitán de   nave, armador y titular de la licencia de pesca, por las sanciones económicas   que se impongan, no constituía de ninguna manera, una responsabilidad objetiva,   pues en materia de protección ambiental rige el principio según el cual, quien   contamina paga. En esa medida, la imputación de la responsabilidad y del deber   de reparar recae en el hecho de la culpa o de la conducta negligente del sujeto,   capitán de nave, armador y titular de la licencia de pesca, sobre el cual radica   el deber de vigilancia, dirección, supervisión y control del cumplimiento de las   funciones que el mismo le hubiere asignado a sus subordinados, responsabilidad   que, por ser solidaria, implica el derecho a repetir.    

La   disposición declarada inconstitucional, fomentaba el control a cargo de los   capitanes, armadores y titulares de la licencia de pesca, de la utilización   adecuada de los medios de pesca y del cumplimiento de las medidas de protección   previstas en la ley y desarrolladas en los reglamentos. Lo cual no implicaba que   en casos concretos, se configuraran eximentes de dicha responsabilidad.    

6. De   esta manera, expongo las razones que me llevan a salvar el voto con respecto a   las consideraciones y la decisión adoptada en la Sentencia C-699 de 2015, en   tanto que, con las disposiciones acusadas no se vulneraban los principios de   legalidad y tipicidad en materia sancionatoria administrativa, ni tampoco el   derecho al debido proceso.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1] Folio 5.    

[2] Folio 6.    

[3]  Folio 11.    

[4] Folios 52-55.    

[5] Folio 105.    

[6] Folios 77-78.    

[7] Decreto 4181 de 2011.    

[8] Folio 99.    

[9] Folio 104.    

[10] Folio 105.    

[11] Folio 106.    

[12] Folios 118-126.    

[13] Folio 123.    

[14] Folio 125.    

[15] Folios 140-148.    

[16] Folio 145.    

[17] Folio 147.    

[18] Folios 153-156.    

[19] Folio 155.    

[20] Folios 157.    

[21] Folios 159-167.    

[22] Folio 167.    

[23] Folios 169-178.    

[24] Folio 172.    

[25] Folio 176.    

[26] Folio 176.    

[27] Secretaría General de la Corte Constitucional, Auto del 21 de abril   de 2015.    

[28] Folios 238-250.    

[29] Folio 244.    

[30] Folio 247.    

[32] Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.    

[33] Folio 16.    

[34] Folio 35.    

[35] “Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en   el artículo segundo, se le concederán 3 días al demandante para que proceda a   corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo   hiciere en dicho plazo se rechazará”.    

[36] LEY 13 de 1990    

Por la cual se dicta el Estatuto   General de Pesca    

[…]    

TITULO VI    

DE LAS INFRACCIONES,   PROHIBICIONES Y SANCIONES    

CAPITULO 1    

De las Infracciones    

[37] “Artículo 53. Se tipifica como infracción toda acción u   omisión que constituya violación de las normas contenidas en la presente Ley y   en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.”    

[38] ONU. Objetivos de Desarrollo del Milenio,   Informe 2014.    

[39]  Artículo 8 Ley 13 de 1990.    

[40] FAO   publications related to aquaculture for Colombia. November 2013.    

[41] Sentencia proferida por la Corte Internacional de Justicia el 31   de marzo de 2014. Caso Caza de Ballenas en el Antártico (Australia v. Japón;   Nueva Zelanda –interviniente).    

[42]www.iccat.int/es/    

[43] http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/index_es.htm    

[44]Aproximadamente 720 mil cuencas hidrográficas y alrededor de 10   ríos con caudales permanentes.    

[45]  Ibidem.    

[46] Oficina Regional de la FAO para América   Latina y el Caribe.   http://www.fao.org/americas/perspectivas/pesca-y-acuicultura/es/    

[47] Corte Constitucional Sentencia C-431 de 2000. Ver también Sentencia   C-126 de 1998.    

[48] Robert Dahl. La Democracia, Editorial Ariel.    

[49] Heller Herman. La Teoría del Estado. Fondo de Cultura Económica de   España, 2011.    

[50] J. Ballesteros y J. Pérez “Sociedad y   medio ambiente”, Madrid, 1997; J. Richmann, “El desafío de la crisis ecológica”,   Revista del Centro de Estudios Constitucionales,  1991, número 10;   Maljean-Dubois, Le droit international face aux enjeux environnementaux,  Paris, 2010, entre otros.    

[51] Pérez Luño, Derechos Humanos. Estado de Derecho y Constitución,   Madrid, 1990.    

[52] Ibídem.    

[53] Peces-Barba, Gregorio, Curso de Derechos   Fundamentales. Teoría General, Madrid, 1999, p. 280.    

[54] Teresa Picontó Novales, “El derecho al   medio ambiente”, Constitución y derechos fundamentales, Madrid, 2004.    

[55] Norberto Bobbio, El tiempo de los   derechos, Madrid, 1991, p. 15.    

[56] Ibídem.    

[57] Garzón Valdés, E, Los deberes positivos   generales y su fundamentación, Madrid, 1986    

[58] Informe de ponencia Gaceta Constitucional   No. 46, págs. 4-6.    

[59] Constituyentes Luis Guillermo Nieto Roa,   Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Gaceta Constitucional No 26, página. 2.    

[60] Ver las sentencias T-411 de 1992, C-058 de 1994, C-519 de 1994,   C-495 de 1996 y C-535 de 1996.    

[61] Sentencia T-092 de 1993, C-432 de 2000, C-671 de 2001, C-293 de   2002, C-339 de 2002, T-760 de 2007 y C-486 de 2009.    

[62] Ver las sentencias C-328 de 1995 y C-535 de 1996.    

[63] Sentencia C-126 de 1998. Además se sostuvo: “La dimensión   ecológica de la Carta y la constitucionalización del concepto de desarrollo   sostenible no son una muletilla retórica ya que tienen consecuencias jurídicas   de talla, pues implican que ciertos conceptos jurídicos y procesos sociales, que   anteriormente se consideraban aceptables, pierden su legitimidad al desconocer   los mandatos ecológicos superiores. La Corte precisó lo anterior en los   siguientes términos: “Es indudable que la dimensión ecológica de la   Constitución, como norma de normas que es (CP art. 4º), confiere un sentido   totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos jurídicos y económicos. Estos   ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con   criterios cortoplacistas,  como se hacía antaño, sino que deben ser   interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que   en materia ecológica ha establecido la Constitución, y en particular conforme a   los principios del desarrollo sostenible. Por todo lo anterior,  considera   la Corte que hoy no tienen ningún respaldo constitucional ciertos procesos y   conceptos que anteriormente pudieron ser considerados legítimos, cuando los   valores ecológicos no habían adquirido el reconocimiento nacional e   internacional que se les ha conferido en la actualidad. Y eso sucede en   particular con el concepto de que la colonización puede ser predatoria, puesto   que, por las razones  empíricas y normativas señaladas anteriormente, estos   procesos son inaceptables ya que se efectúan en contradicción con los principios   ecológicos establecidos por la Constitución. Hoy en Colombia no es legítima una   colonización incompatible con la preservación del medio ambiente y el desarrollo   sostenible.” (Sentencia C-058 de 1994).    

[64] El Artículo 79 de la Constitución   establece que: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente   sano. La Ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que   puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del   ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la   educación para el logro de estos fines.”.    

[65] Artículo 65. La producción de alimentos gozará de la   especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al   desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,   forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de   infraestructura física y adecuación de tierras.    

De igual manera, el Estado   promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción   de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de   incrementar la productividad.    

[66] Esto mediante el Decreto 1300 de 2003.    

[67] Decreto 4181 de 2011. Artículo 3°. Objeto. En armonía con las funciones   escindidas, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), tendrá por   objeto ejercer la autoridad pesquera y acuícola de Colombia, para lo cual   adelantará los procesos de planificación, investigación, ordenamiento, fomento,   regulación, registro, información, inspección, vigilancia y control de las   actividades de pesca y acuicultura, aplicando las sanciones a que haya lugar,   dentro de una política de fomento y desarrollo sostenible de estos recursos.    

[68] Sentencia T-605 de 1992.    

[69] Sentencia T-348 de 2012.    

[71] Sentencia C-810 de 2014.    

[72] Sentencia C-527 de 1994.    

[73] Ver además Sentencias C-052 de 1997, C-564 de 2000, C-1161 de 2000,   C-475 de 2004, C-818 de 2005, C-364 de 2012, entre otras.    

[74] Sentencia C-739 de 2000.    

[75] Cita tomada de la Sentencia C-713 de 2012.    

[76] Ibídem.    

[77] Ley 1437 de 2011. Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las   normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y   entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes,   sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los   particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les   dará el nombre de autoridades.    

Las disposiciones de esta   Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que   por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o   remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional,   seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco   se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.    

Las autoridades sujetarán   sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin   perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto   en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.    

[78] Numeral 11 del Artículo 189 C.P.    

[79] Ramón Parada, Derecho administrativo. Parte General, Madrid,   Edit. Marcial Pons, 2000, p. 68.    

[80] Código Civil. ARTÍCULO 1568. DEFINICION DE OBLIGACIONES   SOLIDARIAS. En general cuando se ha contraído por muchas personas o para con   muchas la obligación de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el   primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de   los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o cuota   en el crédito.    

Pero en virtud de la   convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores o   por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligación es   solidaria o in solidum.    

La solidaridad debe ser   expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley.    

[81]Ver sentencia C-530 de 2003, reiterado en la sentencia C-980 de 2010.    

[82] Sentencia C-089 de 2011.    

[83] Este criterio jurisprudencial se encuentra fijado en Sentencias como   la C-530 de 2003 y la sentencia C-980 de 2010.    

[84] Sentencia C-1161 de 2000.    

[85] En relación con esta técnica normativa de   establecer tipos en blanco en el derecho administrativo sancionatorio, la Corte   por medio de la Sentencia C-860 de 2006 se pronunció en los siguientes términos:    “Debido a las finalidades propias que persigue, y   a su relación con los poderes de gestión de la Administración, la jurisprudencia   constitucional, ha sostenido reiteradamente que el derecho administrativo   sancionador guarda importantes diferencias con otras modalidades del ejercicio   del ius puniendi estatal, específicamente con el derecho penal, especialmente en   lo que hace referencia a los principios de legalidad y de tipicidad, al respecto   se ha sostenido que si bien los comportamientos sancionables por la   Administración deben estar previamente definidos de manera suficientemente   clara; el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho   administrativo sancionador que en materia penal; por lo tanto el uso de   conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el derecho administrativo   sancionador resulta más admisible que en materia penal. En esa medida el   principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices   dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate y aunque la   tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación   administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad   que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas   reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades   sancionatorias en estos casos hace posible también una flexibilización razonable   de la descripción típica.”    

[86] Sentencia C-475 de 2004.    

[87] “Por el cual se establecen los   requisitos y procedimientos, para el otorgamiento de los permisos y patentes   relacionados con el ejercicio de la actividad pesquera y acuícola”.    

[88] Decreto 2256 de 1991.    

[89] Ibídem.    

[90] Corte Constitucional Sentencia C-343 de   2006.    

[91] Corte Constitucional Sentencia C-507 de 2006    

[92] Cita tomada de la Sentencia C-713 de 2012.    

[93] Corte Constitucional Sentencia C-713 de 2012.    

[94] Corte Constitucional Sentencia C-597 de 1996.    

[95] “Artículo 44. Decisiones discrecionales. En la medida en   que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea   discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y   proporcional a los hechos que le sirven de causa”.    

[96] “Artículo 50. Graduación de las sanciones. Salvo   lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las   sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los   siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:    

1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos   tutelados.    

2. Beneficio económico obtenido por el infractor   para sí o a favor de un tercero.    

3. Reincidencia en la comisión de la infracción.    

4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción   investigadora o de supervisión.    

5. Utilización de medios fraudulentos o utilización   de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos”.    

6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan   atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.    

7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las   órdenes impartidas por la autoridad competente    

[97] Ley 1437 de 2011. Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las   normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y   entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes,   sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los   particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les   dará el nombre de autoridades.    

Las disposiciones de esta   Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que   por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o   remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional,   seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco   se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.    

Las autoridades sujetarán   sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin   perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto   en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.    

[98] En la sentencia C-616 de 2012 la Corte se pronunció en torno a la   diferencia de estos dos regímenes:     

“La   potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la   potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, además de cumplirse una   función preventiva, se protege “el orden social colectivo, y su aplicación   persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos)   un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o   resocializador, en la persona del delincuente”, mientras que con la potestad   administrativa sancionatoria se busca garantizar la organización y el   funcionamiento de las diferentes actividades sociales. La Corte ha resaltado que   la potestad sancionadora de la administración es un medio necesario para   alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones.”    

[99] En la Sentencia C-616 de 2002 la Corte se refirió a la posibilidad   de establecer más de una sanción en materia tributaria: “La   Administración de Impuestos deberá observar ciertos requisitos para preservar la   especificidad y la autonomía de la segunda sanción así como para garantizar el   derecho de defensa: (i) que en la formulación del requerimiento especial   aduanero se señale, que además de la sanción de decomiso, la administración   pretende imponer la sanción de clausura de establecimiento; (ii) que exista la   posibilidad de que se soliciten y decreten pruebas respecto de la sanción de   clausura, independientemente de las que se soliciten y decreten respecto de los   cargos por la comisión de alguna de las infracciones; (iii) que la   administración resuelva en consideraciones separadas y con base en motivaciones   independientes lo relativo a la imposición de cada una de las dos sanciones, sin   perjuicio de que, cuando sea del caso, las dos sean impuestas en un mismo acto   administrativo; y (iv) que el recurso de reconsideración pueda ser interpuesto   exclusivamente contra la sanción de clausura y no contra la de decomiso, si así   lo considera apropiado el sancionado. Para la imposición de la sanción de   clausura, la DIAN o quien haga sus veces, debe demostrar que el investigado es   responsable de la comisión de alguna de las infracciones previstas en el régimen   aduanero respecto de la permanencia de bienes en el territorio nacional aduanero   o, al menos, que su comportamiento no fue diligente en la medida en que no   adoptó las precauciones y el cuidado que le corresponde, de acuerdo con las   normas respecto de las actividades que realiza.”    

[100] Sentencia C-089 de 2012.    

[101] El Artículo 52 de la Ley 13 de 1990 dispone:    

“Gozarán   de preferente protección estatal las especies hidrobiológicas declaradas   amenazadas y aquellas en peligro de extinción. La entidad estatal competente   adoptará las medidas necesarias para evitar su extinción, en concordancia con   los Convenios Internacionales.”    

[102] Corte Constitucional Sentencia C-616 de 2002.    

[103] Corte Constitucional Sentencias C-226 de   1996 y C-720 de 2006.      

[104] Código Civil. ARTÍCULO 1568. DEFINICION DE OBLIGACIONES   SOLIDARIAS. En general cuando se ha contraído por muchas personas o para con   muchas la obligación de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el   primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de   los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o cuota   en el crédito.    

Pero en virtud de la   convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores o   por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligación es   solidaria o in solidum.    

La solidaridad debe ser   expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley.    

[105] Sobre la determinación de la culpabilidad como garantía del   disciplinado  en Sentencia T-370 de 2007 esta Corporación se pronunció en   los siguientes términos:    

“La determinación de si la falta   que se imputa se cometió con dolo o con culpa es una garantía para el   disciplinado, que le permite tener de manera integral los elementos de la   conducta que se le imputa y, en consecuencia, proveer convenientemente a su   defensa.”    

[106] Folios 50-51 de la Sentencia C-699 de 2015.    

[107] Ver también Sentencia C-726 de 2009.    

[108] Expresión acuñada por John Adams en la Constitución del Estado de   Massachusetts de 1780, Documentos Fundamentales de la Historia de los Estados   Unidos, Richard Morris.    

[109] Artículo 29 Constitución Política.    

[110] García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, Curso de   derecho administrativo, Tomos I, II, Madrid, Editorial Civitas, 1986, P.   430.    

[111] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios   de Derecho Administrativo, volumen II. Editorial Centro de Estudios Ramón   Areces, S.A. Madrid, 2001,    

[112] Auto 049 de 2008.    

[113] Sentencia C-1005 de 2008, en la   cual, esta Corporación se pronunció respecto al sentido y alcance de la potestad   reglamentaria y que para su ejercicio se requiere la existencia previa de un   contenido o material legal por reglamentar.    

[114]  En la   sentencia C- 214 de 1994, la Corte desplego un   completo análisis de la potestad sancionadora de la administración con ocasión del estudio de la   constitucionalidad del artículo 190 del Código   Nacional de Tránsito Terrestre.    

[115]  Sentencia C-742 de 2010.    

[116] Sentencia C-632 de 2011. M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En la cual esta Corporación, declaró la   exequibilidad de los artículos 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 “Por la   cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras   disposiciones”.    

[117] Sentencia C-401 de 1995.    

[118] José Juan González Márquez, “La   responsabilidad por el daño ambiental en América Latina”. Programa de las   Naciones Unidas para el Medio Ambiente. México, 2003, p.26-27.    

[120] Principio 13 del Acta final de   la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992.    

10   Comisión Europea, Libro blanco. Cit. p. 12.    

11   Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.    

12   Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático.    

13   Rafael Valenzuela, “El principio el que contamina paga”, Revista de la CEPAL,   núm. 45, 1991.    

[125] Juan Carlos Henao, “La responsabilidad del   Estado Colombiano por daño ambiental”. Responsabilidad por daños al medio   ambiente. Universidad Externado de Colombia. 2000. P. 127 y sig    

[126] Ibímen. Aquilino Vásquez García, “La responsabilidad por daños al medio   ambiente”    

15   Constitución Política de Colombia. Artículo 189. Corresponde al Presidente de la   República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad   Administrativa: 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de   los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de   las leyes.    

[128] Al respeto ver Sentencias C-742 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub y C-713 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras.    

[129] Finalidad promulgada en la 28ª  Sesión de la Conferencia de la   Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, en   octubre de 1995.    

[130] Resolución 1806 de 2015 expedida por la Autoridad Nacional de   Acuicultura y Pesca.