C-699-16

           C-699-16             

Sentencia C-699/16    

INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA   IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL   CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la   paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA   AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA   PAZ ESTABLE Y DURADERA “TRANSITO RAPIDO” O “FAST TRACK”-No configura una sustitución de la   Constitución    

Si bien el Acto legislativo 1 de 2016 autoriza al Congreso para producir actos   legislativos en una sola vuelta con cuatro debates, esta es una pieza funcional   dentro de un procedimiento especial de reforma con otros engranajes. Cuando   todas las piezas del mecanismo se articulan puede observarse que: (i) su   objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden constitucional a la vez que   un modo de conservar su integridad, lo cual es a su turno lo que busca   garantizarse con el principio específico de rigidez contemplado en la Carta de   1991; (ii) constituye un mecanismo especial, excepcional y transitorio de   reforma, que adiciona un procedimiento a los previstos en las cláusulas de   enmienda constitucional, que no son intangibles; (iii) dentro del marco de la   reforma, los procedimientos de expedición de actos legislativos y de leyes se   diferencian entre sí por sus distintos niveles de dificultad; y (iv) fuera del   Acto Legislativo, el mecanismo especial de enmienda constitucional mantiene el   nivel de resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima del de   las leyes, no petrifica las cláusulas de reforma de la Constitución, no suprime   ni reduce la diversidad en los mecanismos de enmienda o sus formas de   activación, ni tampoco equipara el poder constituyente a la competencia de   revisión constitucional. Estas variaciones en modo alguno remplazan por uno   distinto el principio de resistencia constitucional relativa, variable, diversa   y funcionalmente diferenciada. Por el contrario, se ajustan al marco   constitucional prexistente. De manera que no encuentra la Corte un vicio de   competencia por sustitución.    

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-No sustituye el principio de separación de poderes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   ACTO LEGISLATIVO CON FUNDAMENTO EN VICIO DE COMPETENCIA POR SUSTITUCION DE LA   CONSTITUCION-Carga   argumentativa     

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos     

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Parámetros   de control      

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO   LEGISLATIVO-Carácter   rogado y debe circunscribirse “única y exclusivamente” a los cargos   presentados en la demanda    

INTEGRACION DE PROPOSICION JURIDICA Y   UNIDAD NORMATIVA EN DEMANDA CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional    

INTEGRACION DE PROPOSICION JURIDICA Y   UNIDAD NORMATIVA-Reglas   jurisprudenciales    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD   CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término   de caducidad    

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Vocación de vigencia y competencia   de la Corte Constitucional para emitir un pronunciamiento de fondo    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control constitucional de normas vigentes o que no lo   están pero que producen efectos o tienen vocación de producirlos    

La jurisprudencia ha   establecido que para emitir fallos de mérito frente a las demandas de   inconstitucionalidad es preciso que los actos sometidos a control estén   vigentes, o no lo estén pero produzcan efectos o tengan vocación de producirlos.   Bastaría entonces, como se observa, con que los actos sujetos a control tengan   potencialidad de entrar en vigencia y de producir efectos jurídicos. Si tienen   esta vocación, entonces no carecería de objeto un pronunciamiento de   constitucionalidad, pues buscaría precisamente evitar menoscabos futuros y   jurídicamente probables a la supremacía e integridad de la Constitución. Por esa   razón, en la sentencia C-634 de 2011 la Corte falló de fondo la   demanda contra una ley que ya había sido promulgada pero no estaba aún vigente,   pues su vigencia estaba sujeta a un plazo y tenía entonces vocación de entrar en   vigor.    

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Entrada en vigencia supeditada a   “refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera”/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ ESTABLE   Y DURADERA EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Indefinición de “refrendación popular”    

La Corte observa que el artículo 5º del Acto Legislativo al cual pertenecen las   disposiciones acusadas supedita su entrada en vigencia a una “refrendación   popular del Acuerdo   Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y   duradera”. Sin embargo el Acto   Legislativo no define qué debe entenderse por “refrendación popular”. En los   antecedentes parlamentarios de la reforma puede apreciarse además que durante su   trámite aún no se había establecido un único mecanismo de refrendación de   acuerdos finales para la terminación del conflicto, y fue precisamente por eso   que se dejó un término genérico y comprehensivo (‘refrendación popular’). La   concepción de la refrendación popular que se refleja en las deliberaciones del   Congreso estaba ciertamente atada a un mecanismo de participación ciudadana.   Pero no es posible establecer con la misma certeza si cualquier mecanismo de   participación era suficiente, si era exigible agotar más de uno de ellos en caso   de resultados adversos, o si luego de la expresión ciudadana era factible abrir   un escenario adicional de negociación en busca de mayores consensos. Por lo   demás, las expectativas del órgano que emite una constitución o una reforma   constitucional pueden informar el sentido normativo que se les atribuya. Pero es   también claro que los redactores de una norma no logran prever ciertos   desenvolvimientos sociales y políticos, que desajusten el balance de principios   contenido en sus reglas, y es por eso que las expectativas originales, aunque   informan, no determinan el sentido de la interpretación constitucional.    

REFRENDACION POPULAR-Jurisprudencia constitucional sobre   empleo de esta expresión para aludir al contexto comparado de celebración e   implementación de acuerdos de paz con participación ciudadana, sin ofrecer una   definición estricta    

La Corte, en dos sentencias ha usado   de forma conjunta los términos “refrendación popular”, precisamente al controlar   los proyectos que concluyeron en las Leyes 1745 de 2015 y 1806 de 2016, antes   referidas. En la sentencia C-784 de 2014, al revisar el proyecto que se   convirtió en Ley Estatutaria 1745 de 2015, empleó estas palabras para aludir al   contexto comparado de celebración e implementación de acuerdos de paz con   participación ciudadana. En la sentencia C-379 de 2016, al controlar el proyecto   que se convirtió en Ley Estatutaria 1806 de 2016, se usan esos términos en   numerosas ocasiones, para aludir al plebiscito como un mecanismo apto para la   refrendación popular. Pero en ninguna de ellas la Corte ofrece una definición   cerrada de “refrendación popular”, que sea útil en general o para los efectos de   interpretar el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016. En la  sentencia C-379 de 2016 se afirma   que los referendos y los plebiscitos, regulados en las Leyes 1745 de 2015 y 1806   de 2016, pueden ser instrumentos idóneos para la refrendación popular de los   acuerdos de terminación del conflicto y de las medidas que los implementen   (fundamentos 30 y 92). Pero esto no significa que sean los únicos aptos para ese   fin. En efecto, en la sentencia C-784 de 2014 la Corte afirmó que la creación de   instrumentos especiales para refrendar actos que persigan terminar el conflicto   no busca cerrar, restringir o dificultar la transición hacia una sociedad en   paz, sino abrir vías que faciliten ese tránsito en el marco de la Constitución y   la ley.    

CONSTITUCION POLITICA-Interpretación de forma integrada, armónica y coherente    

REFRENDACION POPULAR-Límites del concepto    

Los límites del concepto de refrendación popular, vienen determinados por sus márgenes semánticos, su contexto de expedición, los   principios constitucionales que aspiran a realizar, sus relaciones con otras   previsiones normativas, y las aproximaciones conceptuales relevantes en la   jurisprudencia nacional, la teoría constitucional y jurídica en general. A falta   de definición expresa en el ordenamiento, debido a que no se identifica   estrictamente con un mecanismo de participación ciudadana en específico, y a   causa de que está prevista como una condición para la entrada en vigencia de un   esquema institucional para facilitar la transición hacia la paz, un análisis   jurídico integral de la expresión “refrendación popular” ofrece el siguiente   marco conceptual.  En ese contexto preciso, la refrendación popular designa   un (i) proceso, (ii) en el cual haya participación ciudadana directa, (iii)   cuyos resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena   fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede   concluir en virtud de una expresión libre y deliberativa de una autoridad   revestida de legitimidad democrática, (v) sin perjuicio de eventuales espacios   posibles de participación ciudadana para la revisión específica de aspectos   concretos ulteriores. Mientras los órganos políticos encargados de aplicar las   previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 se mantengan dentro de esos límites,   pueden definir si se ha cumplido la refrendación popular, que es condición para   su entrada en vigencia.    

PROCESO DE REFRENDACION POR CONSULTA POPULAR PREVIA-Importancia que adquiere cuando la intervención   ciudadana versa sobre la forma de cumplir un mandato constitucional, pero no   hace desaparecer ni suspende la obligación de observar ese mandato    

El proceso de refrendación por consulta popular previa adquiere importancia   fundamental cuando la intervención ciudadana versa sobre la forma de cumplir un   mandato constitucional, pero no hace desaparecer ni suspende la obligación de   observar ese mandato. Por ejemplo, en contextos como el que provoca la   expedición del Acto Legislativo 1 de 2016, un pronunciamiento popular mediante   plebiscito, en la medida en que no reforma la Constitución, deja intacto el   deber del Presidente de la República de garantizar el orden público, proveer a   la defensa y la seguridad nacional, y celebrar acuerdos de paz (CP arts 22 y 189   nums 3, 4 y ss). Por lo mismo, si se somete a un plebiscito una determinada   concreción de la política de paz, expresada en un acuerdo con grupos armados, y   el pueblo la vota negativamente, el deber del Presidente de la República es   respetar esa decisión y abstenerse de implementarla tal cual está. En la   sentencia C-379 de 2016, dijo la Corte por ese motivo que “la consecuencia   correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos suficientes para   la [ratificación del acuerdo], es la imposibilidad jurídica para el Presidente   de adelantar la implementación de ese Acuerdo en específico”. Pero ese pronunciamiento no neutraliza su obligación   constitucional de lograr la paz (art 22), y por tanto debe perseguir otras   formas de concretar este imperativo.    

PRINCIPIO DE UNIDAD CONSTITUCIONAL-Alcance    

El   principio de “unidad de la Constitución” impone a su intérprete el deber de leer   sus previsiones como integrantes de “un texto armónico y coherente, que   como tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta,   además, los propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente”. Este mismo canon hermenéutico se impone para   atribuirles sentido a las reformas constitucionales sujetas a control de la   Corte por vicios de competencia. La interpretación constitucional no puede consistir en extraer   fragmentos de un acto reformatorio de sus previsiones, para aislarlos del   contexto al cual están llamados a pertenecer, y describir su contenido con el   fin de enfrentar con aparente suficiencia un problema. Interpretar una   Constitución puede suponer una descripción individual de sus preceptos, pero los   resultados de esa operación deben someterse a una evaluación a la luz del orden   completo al que pertenecen para atribuirles un sentido coherente con este. Si   según el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016, sus disposiciones solo   entran en vigencia cuando haya una “refrendación popular” del acuerdo final,   esta condición no puede entenderse de forma abstracta, desvinculada de los   principios que busca realizar. El Acto Legislativo persigue ciertamente activar   mecanismos de la democracia participativa pero también la consecución de la paz.   Si los órganos de representación, en ejercicio de su margen de apreciación   política, han puesto en marcha mecanismos de participación democrática pero   consideran en riesgo la viabilidad de la política de paz, pueden aplicar el Acto   Legislativo 1 de 2016, en la medida en que consideren satisfechos los principios   constitucionales de la refrendación popular.    

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Vocación de entrada en vigencia, por cuanto la misma   está supeditada a “refrendación popular”/ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Necesidad   de una decisión de fondo para proteger el principio de supremacía constitucional    

El Acto Legislativo 1 de 2016 tiene vocación de entrar en vigencia, por cuanto   la misma está supeditada a una refrendación popular que, en los términos antes   indicados, es aún susceptible de cumplirse. Ahora bien, ¿quiere decir lo   anterior que el Acto Legislativo 1 de 2016 ya entró en vigencia? En concepto de   la Corte, quien debe definir ese punto es el Congreso. No es necesario   determinar en este proceso si el Acto Legislativo ha entrado en vigor, por   cuanto para habilitar las competencias de control de esta Corporación basta con   que tenga vocación de entrar en vigencia. Incluso si no está vigente, pero tiene vocación de   entrar en vigor, sería necesario un fallo de fondo para proteger el principio de   supremacía constitucional (CP arts 4 y 241). En efecto, las demandas contra   actos legislativos caducan dentro del año siguiente a su promulgación, sin   importar la clase de vicio que se les endilgue.  El término de caducidad corre efectivamente desde cuando el acto es   promulgado. Es entonces posible considerar, en abstracto, qué ocurre si un acto   legislativo no entra en vigencia dentro del año siguiente a su promulgación,   pero lo hace después, cuando en virtud de la Constitución haya caducado la   acción pública. La consecuencia obvia sería que el acto legislativo no podría   ser demandado, y la Corte se quedaría sin controlarlo puesto que no puede   aprehender su evaluación de oficio en tanto esta no es una de sus competencias   (CP arts 241 num 1 y 379). Por lo cual, podría entonces sustraerse al control   constitucional y eludir los mandatos superiores. A su vez, este precedente a   futuro podría ser usado por el poder de reforma con el fin de sortear el control   judicial de constitucionalidad, lo cual iría en contra de la misión esencial que   tiene esta Corte de guardar la “integridad y supremacía de la Constitución” (CP   art 241). Por tanto, es precisa una decisión de fondo respecto de la demanda,   sin necesidad de expedir un dictamen sobre la vigencia, en la medida en que el   Acto Legislativo tiene vocación de entrar a regir.    

VIGENCIA DE NORMA-No se define ni se constituye a través de una decisión judicial, pues   depende de las condiciones propias de cada reforma o acto normativo/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA   AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA   PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Congreso de la República o autoridad revestida de   legitimidad democrática debe definir dentro del más amplio margen de apreciación   si se han cumplido los principios de “refrendación popular”  y si el acto legislativo ha entrado en vigencia/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Intervención en la conclusión del proceso de “refrendación   popular” en ejercicio de sus funciones de reforma constitucional o   legislativa con fundamento en la cláusula general de competencia/ACTO   LEGISLATIVO 1 DE 2016-Faculta al Congreso de la República para implementar   el acuerdo final por un procedimiento especial/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional    

La entrada en vigencia de una norma no se define ni se constituye a través de   una decisión judicial, pues depende de las condiciones propias de cada reforma o   acto normativo. Debe ser el Congreso de la República, o una autoridad revestida   de legitimidad democrática, quien defina dentro del más amplio margen de   apreciación si se han cumplido los principios de la refrendación popular   señalados en esta providencia, y si el Acto Legislativo ha entrado en vigencia.   Primero, porque le asiste competencia para ello. El Congreso cuenta, por ejemplo, con las   facultades de control político previstas en los artículos 244 y siguientes de la   Ley 5 de 1992, bajo la figura de citación para discusión de políticas o temas   generales. En desarrollo de las mismas, controla   políticamente que la voluntad ciudadana previamente expresada haya sido   respetada, interpretada y desarrollada de buena fe, en un escenario de búsqueda   de mayores consensos. Cuando verifique que así fue, puede declarar concluido el   proceso de refrendación popular, y el Acto Legislativo habrá entrado en   vigencia. De otro lado, el Congreso puede también intervenir en la conclusión   del proceso de refrendación popular en ejercicio de sus funciones de reforma   constitucional o legislativa, con fundamento en la cláusula general de   competencias, en virtud de la cual el listado de sus atribuciones no sería   taxativo. Pero estos son solo unos casos mencionados a título de ilustración. Debe decirse, en particular, que el Acto Legislativo 1 de 2016 faculta al Congreso para implementar el   acuerdo final por un procedimiento especial. Por tanto, el Congreso tiene   también competencia para interpretar cuándo esas facultades entran en vigencia,   pues el órgano encargado de aplicar la Constitución tiene, como presupuesto   analítico necesario, la competencia para interpretarla. Debe ser el Congreso   quien defina la vigencia del Acto Legislativo, en segundo lugar, porque un   proceso de refrendación popular por consulta previa de la ciudadanía solo es   tal, si los resultados del mecanismo previo de participación ciudadana son   interpretados, respetados y desarrollados de buena fe, en un escenario de   búsqueda de mayores consensos. Esta condición constitutiva de la refrendación   popular involucra juicios de valor sobre asuntos colectivos de gran   trascendencia, cuya verificación requiere un vigoroso debate público. Por tanto,   es preciso no solo que haya un espacio político de deliberación, enmarcado por   los mencionados principios de la refrendación popular, sino además a cargo   principalmente de una autoridad revestida por la Constitución de legitimidad   democrática, que encarne o represente precisamente al pueblo y garantice el   respeto y el desarrollo de buena fe de su dictamen. En el Congreso de la   República, por ejemplo, hallan asiento los representantes del pueblo, con su   diversidad política y cultural, y es entonces posible que allí surjan   contradicciones en torno a la concurrencia de los requisitos de la refrendación   popular reconocidos en esta sentencia. Las discrepancias que afloren en el seno   del Congreso, y que sean susceptibles de control de la Corte Constitucional, se   decidirán dentro de sus competencias por alguno de los cauces ordinarios   contemplados en el artículo 241 de la Constitución, o cuando deba ejercer sus   atribuciones de revisión constitucional establecidas en el Acto Legislativo 1 de   2016.    

LIMITES DEL   PODER DE REFORMA Y SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION    

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología    

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional    

SUSTITUCION DE   LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar el juez constitucional   para determinarla    

JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisas    

JUICIO DE SUSTITUCION-Exigencias para la   construcción de la premisa mayor    

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia   constitucional/PODER DE   REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites    

CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Alcance de la intangibilidad difiere en el   derecho constitucional comparado    

SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA   CONSTITUCION-Jurisprudencia   constitucional     

CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Se identifica por un principio de rigidez   específica    

La Constitución de 1991 se identifica entonces por un principio de rigidez   específica. Representado en que: (i) sus normas son más resistentes al cambio   que las de la ley y contemplan requisitos que promueven una mayor participación   y consenso, resistencia susceptible de adaptarse a la transición; (ii) sus   cláusulas de reforma no son intangibles; (iii) prevé una diversificación de   mecanismos de reforma constitucional, susceptibles de activarse por la ciudadanía y   organismos distintos al Congreso,   asegura que en la mayoría de ellos tenga participación necesaria directa el   pueblo, y prevé la   posibilidad de contrapesar sin la intervención del Congreso reformas sobre   asuntos fundamentales; y (iv)   ofrece una resistencia diferenciada si la función no es la reforma sino la   sustitución de la Constitución. Los mecanismos de reforma de la Constitución   pueden entonces ser modificados, en la medida en que no se sustituyan estos   elementos por otros opuestos o integralmente diferentes. Pero el orden   constitucional sería irreconocible si, por ejemplo, sus niveles de resistencia   al cambio son idénticos a los de la ley pues deben ser superiores, aunque en un   contexto de transición hacia la paz la rigidez se adapta, sin desaparecer, en   aras de la integridad de la Constitución; o si se vuelven intangibles sus   cláusulas de reforma; o si deja de haber diversidad en los mecanismos de   enmienda y en sus formas de activación; o si se equiparan el poder constituyente   y el poder constituido de reforma.    

PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA PREVISTO EN ACTO   LEGISLATIVO 1 DE 2016-Contenido y   alcance    

PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA PREVISTO EN ACTO   LEGISLATIVO 1 DE 2016-Etapas    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN EL MARCO DE NEGOCIACIONES   DE PAZ-Derecho comparado    

ACTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES QUE SE EXPIDAN EN VIRTUD   DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA PREVISTO EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Trámite legislativo especial/ACTOS LEGISLATIVOS   ESPECIALES QUE SE EXPIDAN EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA   PREVISTO EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Reducción de número de debates   necesarios en trámite legislativo/REFRENDACION POPULAR EN ACTO LEGISLATIVO 1   DE 2016-Caracterización esencial    

El procedimiento especial de reforma constitucional contemplado en el Acto   Legislativo 1 de 2016 incluye tres etapas: una refrendación popular, una etapa   parlamentaria y una instancia de control constitucional automático. Como se   dijo, el Acto Legislativo 1 de 2016 no prevé una definición estricta de   “refrendación popular”, ni se refiere tampoco a un mecanismo de participación   democrática en específico, y es por eso que los organismos encargados de   aplicarlo tienen un margen amplio de configuración e interpretación. Sin   embargo, como en este caso esa refrendación popular forma parte del mecanismo al   cual pertenece la disposición acusada, para definir la constitucionalidad de   esta última es preciso lógicamente interpretarla en contexto. Y no es posible   interpretarla adecuadamente en contexto, si no se hace previamente una   conceptualización apropiada de la refrendación popular, como la que se efectuó   al resolver sobre la vocación del Acto Legislativo para entrar en vigencia. Por   tanto, esa caracterización es absolutamente esencial no solo para definir si la   Corte podía controlar de fondo las previsiones demandadas, sino además para   emitir el juicio de constitucionalidad que le exige el primer cargo. (…) En la   etapa parlamentaria, los actos legislativos ciertamente se aprueban en una   vuelta y cuatro debates con mayoría absoluta. No obstante, la entrada en   vigencia de ese mecanismo depende precisamente de una refrendación popular del   acuerdo final. Este último elemento, en una visión global de la reforma   cuestionada, no es entonces solo un dispositivo que defina la vigencia del Acto   Legislativo, sino que integra normativamente el mecanismo de enmienda   constitucional. (iii) Finalmente, hay un control constitucional en el cual la   Corte Constitucional debe hacer una revisión automática del procedimiento de   formación de cada acto legislativo especial. En este escenario se da una nueva   oportunidad para la participación ciudadana directa, a través de argumentos, que   defienda o se oponga a la exequibilidad de la disposición constitucional.    

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y FUNCIONES COMO   RASGO DE LA IDENTIDAD DE LA CONSTITUCION-Reiteración de Jurisprudencia     

ACTO   LEGISLATIVO 1 DE 2016 SOBRE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA IMPLEMENTAR EL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Refrendación popular del Acuerdo Final, como   condición para su entrada en vigencia     

FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE PARA FACILITAR   Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Carácter temporal    

El artículo 2 del Acto Legislativo 1   de 2016 establece una habilitación legislativa extraordinaria para que el   Presidente de la República expida decretos ley con el objetivo de facilitar y   asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la   terminación del conflicto. Esta habilitación tiene las siguientes   características. (i) No excluye otras leyes habilitantes, en virtud de las   cuales se le confieran al Presidente de la República facultades extraordinarias   dentro del orden constitucional permanente para desarrollar o implementar un   acuerdo final. (ii) En cuanto se refiere a las allí conferidas, suponen   refrendación popular del acuerdo final, en los términos indicados en el apartado   correspondiente al análisis del cargo anterior. (iii) Se extiende solo por 180   días. (iv) No puede usarse para expedir actos legislativos, leyes   estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías   calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. (v) Se   sujetan a control constitucional automático posterior a su entrada en vigencia   dentro de los dos meses siguientes a su expedición. (vi) Aunque no lo dice   expresamente, en la medida en que no son admisibles las reformas tácitas a la   Constitución, tampoco pueden usarse las facultades extraordinarias para regular   asuntos sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10   de la Carta Política o en el artículo 2 acusado, tales como la restricción de la   libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento penas (CP arts 29   y 93). Como se observa, la habilitación legislativa es entonces temporal pues   solo puede ejercerse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia   del Acto Legislativo 1 de 2016; está temáticamente limitada, por cuanto solo   puede usarse para asegurar y facilitar la implementación del acuerdo final;   cuenta con restricciones competenciales, ya que no puede ejercerse para expedir   actos legislativos ni determinado tipo de normas; los decretos ley expedidos en   virtud de estas facultades se sujetan a control constitucional, el cual debe ser   automático, posterior e integral, razón por la cual la Corte podrá revisar tanto   el procedimiento de formación –que incluye la competencia- como su contenido.    

Referencia: Expediente D-11601    

Actor: Jesús Pérez González-Rubio.    

Acción pública de   inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo   01 de 2016 ‘Por medio del   cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la   implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación   del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil   dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1.   En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los   artículos 40-6, 241-1 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano Jesús Pérez   González-Rubio demanda los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto   Legislativo 01 de 2016 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y   asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’. En su concepto, ambas normas son   inconstitucionales toda vez que son fruto de una extralimitación de los límites   de competencia del Congreso en ejercicio de sus facultades de reforma   constitucional.    

Mediante auto del 22 de agosto de 2016, la Corte Constitucional admitió la   demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso a diversas autoridades   públicas, universidades, instituciones, organizaciones sociales y ciudadanos.[1]  Por último, se ordenó correr traslado al Procurador   General de la Nación con el fin de que rindiera concepto sobre el asunto, y   fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art   242 nums 1 y 2).    

2.   Antes de tomarse la decisión, los ciudadanos Luis Felipe Florián Ramos y Martha   Esperanza Romero Hernández, formularon sendas recusaciones. El primero, contra   de un magistrado de la Corte Constitucional (no dice quién), con base en una   noticia periodística que aparentemente salió publicada en el diario El Tiempo,   denominada el “magistrado salvador”. La segunda en contra de la Magistrada   sustanciadora de la presente decisión, por cuanto a su juicio el compañero   permanente de la magistrada es asesor de un grupo empresarial que, en su   entender, es el directo beneficiado por la vigencia del Procedimiento   legislativo especial para la paz. El ciudadano Javier Armando Suárez Pascagaza   solicitó además declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso. Todas   estas peticiones se presentaron después del 14 de septiembre de 2016, cuando ya   había vencido el término de fijación en lista.[2]  La Corte Constitucional decidió en Sala Plena por unanimidad, que estas   solicitudes de recusación y nulidad eran improcedentes, por cuanto los   ciudadanos que las interpusieron carecían de legitimación en la causa, al no   haber sido demandantes o intervinientes oportunos en el proceso.[3]     

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte   Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcriben las normas acusadas   conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.927 de 7 de julio de 2016, y se resaltan en   negrilla los apartes demandados:    

“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016.    

(julio 7)    

por medio del cual se   establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y   el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

 […]    

ARTÍCULO 1o. La Constitución Política tendrá un nuevo   artículo transitorio, el cual quedará así:    

Artículo transitorio. Procedimiento legislativo especial para la paz. Con el propósito de agilizar y garantizar la   implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías   de cumplimiento y fin del conflicto, de manera excepcional y transitoria se   pondrá en marcha el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, por un   período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente   acto legislativo. Este procedimiento podrá ser prorrogado por un período   adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del Gobierno nacional   ante el Congreso de la República.    

El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes   reglas:    

[…]    

f)  Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro   debates. El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días.    

[…]    

ARTÍCULO 2o. La Constitución Política tendrá un nuevo   artículo transitorio, el cual quedará así:    

Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la   entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltase al Presidente de la   República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por   objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo   Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera. […] ”.    

III. LA DEMANDA    

3. El ciudadano Jesús Pérez González-Rubio instaura   acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2   (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos   para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del   acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz   estable y duradera’, toda vez que a su   juicio son fruto de un “vicio de competencia” del Congreso, pues como   órgano constituido carece de atribuciones para “sustituir la Constitución”.   En su concepto, el artículo 1 (parcial) demandado sustituyó un eje definitorio   de la Constitución, consistente en su superior dificultad para ser reformada,   integrado por los principios de Estado Constitucional de Derecho, rigidez   constitucional, supremacía de la Constitución y control constitucional de las   leyes; y el artículo 2 (parcial) acusado sustituyó el principio de separación de   poderes. El actor sustenta estos cargos de sustitución, en síntesis, de la   siguiente manera:    

3.1. Cargo de sustitución contra el artículo 1   (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2016. Señala que la Constitución de   1991 se identifica por la garantía de los principios de supremacía   constitucional y Estado Constitucional, ya que por una parte se reconoce que la   Carta Política es norma de normas (CP art 4), establece que la soberanía reside   en el pueblo y la ejerce directamente o a través de sus representantes (CP art   3), contempla un sistema de control constitucional sobre reformas   constitucionales, leyes, consultas populares y plebiscitos (CP art 241),   reconoce que los fallos de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional (CP art 243), y consagra mecanismos de reforma constitucional que   implican “respecto de la ley un trámite más dilatado en el tiempo, un número   de debates superior, y quórum y mayorías calificadas” (CP arts 374 y ss).   Este elemento define la identidad de la Constitución de 1991, en su criterio,   pues precisamente es fruto de la reacción frente a un régimen constitucional   como el de 1886 al cual no se le reconocía esa misma supremacía, pues el   denominado catálogo ‘De los derechos civiles y garantías sociales’ debió   ser integrado al orden legal, mediante la Ley 57 de 1887, para tener eficacia.   Por otra parte, si las normas de la Constitución pueden ser reformadas mediante   idéntico procedimiento al de expedición de una ley “habrá desaparecido la   Supremacía de la Constitución”, y los principios instrumentales a ella, y “habremos   pasado del principio de rigidez constitucional al de flexibilidad constitucional   que implica que la Constitución puede ser reformada por la ley que se expide con   idéntico procedimiento e idéntico número de debates”. Asegura, de hecho, que   las cláusulas de reforma constitucional son “parte esencial de la identidad   de la Constitución”, y no pueden modificarse, como en su opinión se sostuvo   en la sentencia C-1056 de 2012, en el siguiente segmento:    

“En tercer lugar, es necesario examinar las reglas contenidas en   los artículos 374 a 379 de la actual carta política, que regulan los distintos   procesos a partir de los cuales ella podrá ser reformada, ya que como es   sabido, la norma acusada tiene directa incidencia sobre uno de esos procesos,   concretamente el trámite y aprobación de actos legislativos por parte del   Congreso. En relación con este aspecto debe repararse en que, cualquiera que sea   el sentido específico de las reglas que con este propósito hubiere establecido   el autor de la Constitución original, ellas conforman una parte esencial de esa   carta política, en cuanto tales reglas determinan la forma a través de la cual   podrán ser modificados todos los demás contenidos del texto fundamental. || Para   analizar este aspecto deben tenerse en cuenta algunos de los elementos propios y   característicos de las constituciones contemporáneas, según lo explicado en el   punto anterior. Así por ejemplo, además de su carácter escrito, los textos   constitucionales se distinguen por la supremacía que de ellos se predica   respecto de las demás normas, así como por su durabilidad o pretensión de   estabilidad, al menos relativa, a través del tiempo. Estos dos aspectos se   encuentran íntimamente ligados entre sí, pues en efecto, si se procura la   prevalencia de unos determinados criterios fundamentales, es porque aquellos se   consideran valiosos e incluso esenciales para la comunidad que se rige por   ellos. Pero si la permanencia o no de esas reglas fuera algo casual o   intrascendente, de modo que ellas cambiaran continuamente a través del tiempo,   la lucha por su prevalencia sobre las demás normas carecería de sentido.    

Ahora bien, se habla de estabilidad relativa, pues desde un punto   de vista puramente fáctico, la posibilidad de cambio está siempre latente.   Conscientes de esta eventualidad, los mismos autores de los textos   constitucionales suelen prever mecanismos de carácter ordinario a través de los   cuales deberán realizarse tales cambios, los cuales suelen requerir la   realización de diligencias y formalidades comparativamente más exigentes que las   aplicables para la reforma de las leyes. Sin embargo, como es evidente, siempre   podrán existir circunstancias en las que el cambio constitucional tenga lugar en   forma abrupta, por fuera de los cauces que habían sido previstos, situaciones   que como quedó dicho, podrían significar la destrucción o supresión de la   Constitución. || La doctrina del derecho constitucional comparado ha discutido   activamente en décadas recientes sobre las particularidades propias de las   reglas aplicables a la reforma o el cambio constitucional, así como sobre la   posibilidad de que tales reglas sean alteradas, mediante los trámites previstos   en ellas mismas, como ha ocurrido en el presente caso.    

En relación con el tema es especialmente conocido el ensayo del   gran filósofo danés Alf Ross “Sobre la autorreferencia y un difícil problema   de derecho constitucional”, en el que se plantea la dificultad que existe   para aceptar que estas reglas pueden ser alteradas por el mismo órgano que debe   observarlas y siguiendo el procedimiento de reforma que ellas mismas prescriben,   pues además de esas circunstancias, y al contrario de lo que ocurre con   cualquier otra modificación, en este caso la reforma misma causa la desaparición   de las normas que serían el fundamento jurídico de los nuevos preceptos   superiores. || Este problema, tratado en épocas más recientes por el profesor   español Pedro de Vega, ha llevado incluso a considerar que las reglas sobre la   reforma constitucional no son susceptibles de cambio o reconsideración por los   métodos propios de la reforma, pues como consecuencia de esas contradicciones y   de la posibilidad de alterar por esta vía y de manera sustancial todo el texto   superior, sería materia reservada al constituyente primario.    

De la aplicación al caso colombiano de las anteriores reflexiones,   sin duda pertinentes, resultaría como principal conclusión que las reglas de la   reforma, si bien en principio abiertas a su reformulación (tanto como todas las   demás normas que integran el texto superior), conformarían uno de aquellos   elementos propios y esenciales de la identidad constitucional, que en tal medida   no podrían ser libremente alteradas por el poder constituyente secundario, en   nuestro caso el Congreso de la República, órgano que conforme a la tesis acogida   por la Corte en recientes pronunciamientos, carecería de competencia para ello”.[4]    

Pues bien, el demandante considera que el artículo 1   (parcial) acusado sustituyó la Constitución al crear un procedimiento de reforma   constitucional que consta solo de una vuelta y cuatro debates, por cuanto es   susceptible de perfeccionarse en un periodo, incluso en sesiones   extraordinarias, y está regulado por normas con carácter excepcional y   transitorio, cuyo fin es agilizar la revisión de la Constitución   Política. Ese acto reformatorio se introduce en un contexto constitucional en el   cual ese es esencialmente el procedimiento para expedir una ley, y resulta menos   complejo que el más elemental de los mecanismos de reforma constitucional   (mediante acto legislativo), que exige ocho debates, dos vueltas, mayorías   absolutas, quórum especial, trámite en periodos ordinarios y consecutivos. El   artículo 1 (parcial) del Acto Legislativo es entonces “incompatibl[e]   e irreconciliabl[e]” con la Constitución, tal como fue caracterizada, toda   vez que (i) “modifica de manera sustancial la producción de actos   legislativos por parte del constituyente instituido o secundario al reducir el   número de debates de ocho a cuatro”, y altera las cláusulas de reforma pese   a que a su juicio, según la sentencia C-1056 de 2012, “[m]odificar las   disposiciones que regulan la producción de las normas constitucionales   constituye sustitución de la Constitución por cuanto el Congreso no tiene   competencia para ello”; y (ii) produce como resultado que “[l]os actos   legislativos y la ley tienen [en adelante] fundamentalmente el mismo   procedimiento”, lo cual en su concepto “implica que la Constitución puede   ser reformada por la ley, pues en el fondo lo que se ha hecho es eliminar el   principio de rigidez de la Constitución reemplazándolo por el flexible”.     

– “[…] en ningún caso puede equivaler a la invasión   del ámbito competencial confiado a alguno de [los poderes u órganos], ni   significar desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la condición   de simple instrumento de los designios de otro” [cita de la sentencia C-141   de 2010];    

– “[…] se sustituye la Constitución, en lo que tiene   que ver con el principio de separación de poderes, cuando a través de acto   legislativo (i) se suplanta una de las ramas del poder, a través de la   asignación de sus competencias a otros órganos; y, a su vez; (ii) ese traslado   de competencia genera que el acto jurídico resultante quede excluido de los   controles que la misma Constitución prevé, en especial el control judicial”   [cita de la sentencia C-288 de 2012];    

– “no configuran vicio de sustitución aquellas   reformas que, aún siendo profundas y trascendentales, mantienen los ejes   definitorios de la Carta Política de 1991, por ejemplo… (ii) las modificaciones   a principios fundamentales que no alteren su identidad, como la delegación   legislativa pro témpore, siempre y cuando sea específica, sujeta a la   cláusula de reserva de ley y en todo caso supeditada al control constitucional”   [cita de la sentencia C-170 de 2012, énfasis añadido por el actor].    

La Constitución habría sido entonces objeto de   sustitución parcial y temporal, en concepto del demandante, toda vez que el   artículo 2 (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2016 no reforma la Constitución   sino que confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República, sin   tener competencia para ello en ejercicio del poder de reforma. De otro lado,   estableció que todos los proyectos de ley y de acto legislativo, tramitados en   virtud del acto reformatorio cuestionado, serían de iniciativa exclusiva del   Gobierno Nacional; además el Presidente de la República tendría facultades   extraordinarias hasta por 180 días no específicas o precisas, pues podría   ejercerlas –según el Acto legislativo- “para expedir los decretos con fuerza   de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y   desarrollo normativo del acuerdo final”. Específicamente la disposición   demandada confiere facultades al Presidente de la República que modifican la   competencia temporal prevista en la Constitución, sin establecer una   habilitación precisa para el legislador extraordinario pues remite genéricamente   a un acuerdo final sobre múltiples temas. Así, mientras un eje definitorio de la   identidad de la Constitución es entonces, en su criterio, la separación de   poderes representada en la incompetencia del poder de reforma para suprimir la   delegación legislativa pro témpore sin precisar las facultades extraordinarias   (C-170 de 2012), en este caso eso es lo que ocurre y por tanto se sustituye   parcialmente la Constitución.    

3.3. Solicita conforme a lo anterior declarar   inexequibles los segmentos normativos cuestionados del Acto Legislativo 01 de   2016.    

IV.  intervenciones    

Gobierno Nacional    

4. En una intervención conjunta, el Ministro del   Interior, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Alto Comisionado para la   Paz, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, el Alto Consejero   para el Postconflicto, Derechos Humanos y Seguridad, el Jefe de la Oficina   Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las   Víctimas, el Director del Centro Nacional de Memoria Histórica, el Director   General de la Agencia Colombiana para la reintegración y la Consejera   Presidencial para los Derechos Humanos le solicitan a la Corte inhibirse o, en   su defecto, declarar exequibles las disposiciones cuestionadas.[6] Sostienen   que la demanda no es apta, por las siguientes razones. Primero, porque el actor   no identifica apropiadamente el “pilar fundamental” que habría sido   sustituido por el artículo 1 literal f) del Acto Legislativo, pues parece   sostener que este consiste en la ‘rigidez constitucional’ pero tal como   fue regulada en la Constitución de 1991, que exige ocho debates. De este modo,   el demandante habría confundido el pilar de la Constitución con una de sus   manifestaciones y regulaciones concretas. En realidad, el actor muestra el hecho   objetivo de que se modificó el procedimiento de reforma constitucional mediante   actos legislativos, pero no que se hubiera sustituido el principio de rigidez   constitucional. Segundo el demandante tampoco caracteriza apropiadamente el   contenido del acto reformatorio, pues se limita a señalar que redujo el número   de vueltas y debates, sin destacar que exige mayoría absoluta, prioridad en el   trámite y control automático de constitucionalidad. Tercero, el ciudadano no   precisa en qué consiste el pilar fundamental sustituido por el artículo 2 del   Acto Legislativo, y fuera de ello tampoco demuestra por qué se sustituye con esa   norma, que incorpora límites orgánicos, temporales y competenciales, un orden   constitucional que admite el ejercicio de facultades legislativas por el   Presidente de la República, que ha admitido el otorgamiento de esas facultades   por el poder de reforma.     

5. Sin embargo, agregan que si la Corte considera aptos   los cargos, debe declararlos imprósperos. Observan que hay elementos de contexto   relevantes para el control. En primer lugar, el Acto Legislativo 01 de 2016   busca garantizar la integralidad, la eficiencia, la agilidad y la fidelidad de   las reformas que es preciso introducir al ordenamiento jurídico en aras de   implementar el Acuerdo Final entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Refieren   que la experiencia comparada pone de manifiesto la necesidad de hacer una   implementación oportuna, integral y fiel de los acuerdos alcanzados para poner   fin a un conflicto, pues de lo contrario hay “un riesgo alto de que se   reabran negociaciones cerradas y resurja la violencia”. Mencionan que por   ejemplo en Angola e India el proceso de implementación de acuerdos alcanzó   niveles muy escasos, y como consecuencia se revivieron los conflictos. En   contraste, en Bosnia, el Salvador y en Irlanda del Norte, debido en parte a la   pronta implementación de los acuerdos, como fruto de mecanismos expeditos de   reforma, se consolidaron efectivamente los intentos de llegar a acuerdos de paz.[7] Es entonces   precisamente para lograr el objetivo de terminación del conflicto y construcción   de una paz estable, y para cumplir lo pactado como forma de cumplirle a la   ciudadanía, que se agilizan en el Acto Legislativo los mecanismos de producción   jurídica.  En segundo lugar, las disposiciones cuestionadas solo entran en   vigencia una vez exista un acuerdo para la terminación del conflicto y este haya   sido refrendado popularmente. En tercer lugar, los mecanismos contemplados en   las previsiones demandadas apelan a organismos democráticos (Congreso y   Presidente de la República), y se sujetan a control constitucional. En ese marco   las acusaciones carecen a su juicio de fundamento.    

6. De un lado, no se sustituye el principio de rigidez   sino que se cambia una de sus manifestaciones concretas por otra, también   respetuosa de la rigidez constitucional, además excepcional, temporal y   transitoria. En efecto, las reformas constitucionales que se adelanten en   desarrollo del mecanismo cuestionado se deben surtir en comisiones y plenarias   de las dos Cámaras del Congreso, solo pueden ser aprobadas por mayoría absoluta,   lo cual introduce una exigencia superior a la que tienen las leyes ordinarias,   tienen control automático de constitucionalidad y deben ser tramitadas con   prioridad. De otro lado, tampoco se sustituye el principio de separación de   poderes sino que se reforma una de sus expresiones concretas y queda entonces un   orden constitucional en el cual se identifica plenamente el referido principio.   El acto reformatorio demandado no es incompatible con las características del   orden constitucional. La jurisprudencia constitucional ha señalado, en primer   lugar, que el poder de reforma constitucional le puede asignar facultades   legislativas extraordinarias directamente al Presidente de la República (C-970   de 2004). En segundo lugar, el legislador puede conferirle al Presidente estas   facultades por un tiempo y para regular asuntos precisos, dentro de ciertos   límites. Lo que hace el Acto Legislativo bajo examen es precisamente eso mismo,   pues le confiere directamente facultades extraordinarias al Presidente de la   República, pero solo para facilitar y asegurar la implementación del acuerdo   final, por un periodo determinado, no se le conceden competencias para expedir   códigos, leyes estatutarias, orgánicas, actos legislativos o que requieran   mayoría absoluta, y cualquier decreto ley expedido en tal virtud tiene control   constitucional. Por tanto en este caso, si además se considera el fin que   persigue la reforma, debe concluirse que no hubo sustitución de la Constitución.    

Departamento de Prosperidad Social –DPS    

7. El DPS le solicita a la Corte inhibirse de emitir un   fallo de fondo o, en su defecto, declarar exequibles los preceptos demandados.   La solicitud de inhibición se funda en que la demanda, según la intervención, no   confronta las normas acusadas con los principios constitucionales que dice   sustituidos. Hace una mera enunciación normativa, doctrinaria y jurisprudencial   y a partir de allí extrae consecuencias jurídicas sin explicar las razones de   sus conclusiones. En cuanto al mérito de los cargos, sostiene que no tienen   vocación de prosperidad habida cuenta de que el actor se limita a señalar que   las cláusulas de reforma constitucional son parte de la identidad de la   Constitución, y que fueron modificadas, sin mostrar por qué fueron sustituidas   por otras. Es además preciso resaltar que la rigidez constitucional no es el   único principio que identifica la Constitución, y el Congreso puede reformar los   principios y valores que identifican el orden constitucional en aras de reforzar   otros de la misma naturaleza, caso en el cual no habría una sustitución sino una   reforma. Señala también que no hubo sustitución del principio de separación de   poderes, pues las facultades extraordinarias que se le confieren al Presidente   de la República están limitadas al desarrollo del acuerdo de paz y por el   control constitucional.    

Defensoría del Pueblo    

8. La Defensoría del Pueblo, por intermedio de su   Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales, le solicita a la Corte   declarar exequible el artículo 1º (parcial) demandado, y no se pronuncia sobre   las acusaciones contra el artículo 2º (parcial), pues en su criterio solo las   censuras contra el primero cuentan con argumentos claros y suficientes de   inconstitucionalidad. Dice, no obstante, que el Acto Legislativo bajo examen no   iguala los procedimientos de expedición de actos legislativos y de leyes, como   se aprecia a partir de la lectura de la reforma. En esta se puede observar que   el procedimiento especial para expedir actos legislativos consta de cuatro   debates, exige mayorías absolutas para la aprobación, y prevé un término de 8   días de entre los debates de una Cámara y otra; en contraste, el procedimiento   especial para expedir leyes que desarrollen el acuerdo de paz podrían tener tres   debates, mayorías simples conforme a la Constitución, y están desprovistas del   término de 8 días entre debates de las Cámaras debido a la configuración del   trámite. Ahora bien, reconoce que el precepto acusado sí reduce transitoriamente   las exigencias contempladas en la Constitución para expedir actos legislativos,   pero considera que esto no es contrario a regímenes parlamentarios o   presidenciales relevantes para interpretar los valores del orden constitucional   colombiano, como son respectivamente los del Reino Unido y Estados Unidos de   Norteamérica. Señala al efecto que en Reino Unido se usan procedimientos de ‘curso   rápido’ (o ‘fast-track’, por su denominación en inglés) al   menos desde 1974 con propósitos heterogéneos y con diferentes formas de   economizar el procedimiento. Pero menciona en particular el hecho de que este   procedimiento expedito se usó no solo para poner en vigor el Estatuto Criminal   de Seguridad para Combatir el Terrorismo de 1998, sino además para aprobar   oportunamente la legislación orientada a materializar el proceso de paz con el   Ejército Revolucionario Irlandés (IRA). En Estados Unidos también se ha empleado   un procedimiento legislativo de curso rápido para implementar acuerdos   comerciales.    

9. Ahora bien, en concepto de la Defensoría del Pueblo,   la norma bajo control no sustituye la Constitución “porque obedece a   criterios de razonabilidad y proporcionalidad”. El Acto Legislativo 01 de   2016 contempla mecanismos para implementar el acuerdo de terminación del   conflicto con el fin imperioso de lograr la paz, y su contribución en la   reconciliación y el fortalecimiento del Estado Social de Derecho deben tenerse   en cuenta al examinar su constitucionalidad. Por otra parte, no solo se   persiguen adecuadamente objetivos constitucionales valiosos sino además por un   procedimiento necesario, pues los acuerdos se hacen inviables si no hay   confianza de la contraparte del Gobierno, y no la habría si no hay una   implementación expedita de los compromisos en el orden jurídico. Además, en este   caso el Congreso no ha desbordado los límites inherentes a su poder de reforma   toda vez que, de un lado, prevé para el efecto un procedimiento más riguroso que   el nuevo trámite para expedir leyes sobre la materia; de otro lado, exige   mayoría absoluta, control automático de constitucionalidad y previa refrendación   popular del contenido de los acuerdos; y finalmente establece límites temporales   y temáticos a las reformas y a las leyes que se expidan en virtud del   procedimiento especial. Es por esto que el artículo 1º (parcial) del Acto   Legislativo es constitucional.    

Centro Nacional de Memoria Histórica    

10. Mediante memorial señala que intervenir en los   procesos de constitucionalidad no se encuentra dentro de sus competencias, razón   por la cual se abstiene de presentar un pronunciamiento sobre la acción pública.    

Centro de Investigación y Educación Popular, Programa   por la Paz –CinepPPP    

11. El CinepPPP le solicita a la Corte declarar   exequibles las normas acusadas. Sostiene que a diferencia de sus antecesoras la   de 1991 es una Constitución flexible, toda vez que no contiene cláusulas pétreas   o intangibles. En su criterio, la Corte no puede petrificar las disposiciones   constitucionales de reforma, toda vez que eso sería extraño a la Constitución de   1991, y mucho menos podría hacerlo en el control de un acto reformatorio que   busca hacer efectivos los acuerdos de terminación del conflicto, pues   precisamente este es un instrumento para “la instauración de la paz en el   territorio colombiano, objetivo esencial y definitorio de la identidad de la   Constitución de 1991”. Destaca que un acuerdo de paz no busca simplemente   poner fin a un conflicto sino resolver tensiones entre el acuerdo de voluntades   de los actores y las formas políticas, jurídicas y de hecho que definen la   concepción del Estado y los ciudadanos. Por eso resalta que en la doctrina se   haya caracterizado el acuerdo de paz como una forma de transitar del pasado al   futuro, del viejo al nuevo Estado, de la guerra a la paz, y que un acuerdo de   terminación del conflicto como el que pretende implementarse con los mecanismos   del Acto Legislativo demandado constituye una forma de reconducir el conflicto   por otros medios. El acto reformatorio cuestionado no sustituye la Constitución   sino que posibilita la constitucionalización de un conflicto; es decir,   transformarlo en discusión política. Los jueces constitucionales han cumplido en   tránsitos de esa naturaleza un papel esencial, como ocurrió en Sudáfrica.   Concluye diciendo que “ni el derecho, ni una constitución, pueden ser   rígidos; todo lo contrario, deben ser flexibles. Una constitución debe ser   objeto de continua renegociación y convertirse en un instrumento de   consolidación de principios democráticos”.    

Ciudadano Iván Orozco Abad    

12. El ciudadano Iván Orozco Abad conceptúa que las   normas demandadas son exequibles, y para sustentarlo expone algunas reflexiones   en torno a la relación entre lo ordinario y lo extraordinario en el   constitucionalismo colombiano. Señala que durante el régimen constitucional   instaurado en 1886 lo extraordinario tenía una presencia predominante a causa de   la configuración del estado de sitio y de las facultades legislativas   extraordinarias. Con la Constitución de 1991 no se buscó en modo alguno suprimir   la apelación política y jurídica a lo extraordinario, pero sí fue “domesticado”.   En el orden constitucional vigente, la respuesta al pasado fue intentar un “nuevo   balance entre las lógicas ordinarias y las lógicas extraordinarias”, con el   fin de evitar desequilibrios excesivos del poder. Este balance es de hecho una   garantía de estabilidad de la Constitución, porque las constituciones que   establecen un régimen ordinario radicalizado terminan por sucumbir ante el   advenimiento de circunstancias extraordinarias, no susceptibles de un   enfrentamiento adecuado con las instituciones disponibles. Ahora bien, lo   extraordinario en la Constitución de 1991 no está integrado solo por los estados   de excepción y la habilitación legislativa al Presidente de la República, sino   también por sus cláusulas transitorias y, en particular, por sus artículos 66 y   67 transitorios que “configuran el marco regulatorio vigente para la justicia   transicional en el evento de una paz negociada”. De hecho, asegura que los   dispositivos de justicia transicional son un “equivalente funcional   contemporáneo y muy mejorado” de los estados de excepción y las facultades   extraordinarias, surgidos como resultado del desarrollo de los derechos humanos   y de una nueva conciencia humanitaria “para hacer posible la realización de   la justicia de cara a crímenes muy graves, y de masas, perpetrados en un pasado   más bien reciente, en contextos de transición de la guerra a la paz y de una   democracia más bien superficial a una más profunda”. Dice que la identidad   de la Constitución no puede definirse al margen de su origen y estas cláusulas:    

“La Constitución de 1991, nacida en el contexto de los   varios procesos de paz que tuvieron lugar entre finales de los años 80’s y   comienzos de los 90’s entre el Gobierno colombiano y grupos de guerrillas   social-revolucionarias como el M-19, el EP, el PRT, La Corriente de Renovación   Socialista y el grupo de Autodefensa Indígena Quintín Lame, que decidieron dejar   las armas y reintegrarse a la vida civil, nación como pacto de paz y como   claramente abierta a una futura paz negociada con las guerrillas supérstites,   las FARC y el ELN. Su lógica originaria no es solo una ordinaria y de   preservación de la paz ya existente por medios represivos, sino también una   extraordinaria y de paz negociada por lograr. De ello dan testimonio sus viejos   y todavía vigentes artículos transitorios. De otro lado, los artículos 66 y 67   transitorios de la Constitución de creación más reciente, los cuales integran el   Marco para la Paz, no hicieron otra cosa que reforzar la identidad de la   Constitución colombiana como orientada por una fuerte vocación hacia la paz   negociada, y como articulada en torno a lógicas y dispositivos ordinarios y   extraordinarios en tensión”.    

13. La paz negociada y la justicia transicional   demandan además mucha celeridad en sus ejecutorias, y no pueden sujetarse al   ritmo de lo ordinario, toda vez que son instrumentos para dejar atrás un pasado   de injusticias extraordinarias, y para permitir que la colectividad vuelva a   concentrarse en la realización plena de la Constitución y de su justicia como   ordinarias. Con el Acto Legislativo se busca esa finalidad, sin sacrificar el   principio de separación de poderes pues se trata de un acto que expide el   Congreso y deja en cabeza suya el poder de reforma constitucional; preserva en   el Congreso la facultad de hacer las leyes y en la Corte la de controlarlas; y   mantiene límites a las facultades legislativas extraordinarias conferidas al   Presidente de la República. Introduce ciertamente modificaciones en cuanto a la   colaboración entre ramas y órganos del poder público, que deben ser controladas   concediéndole un peso mayor al acuerdo de paz pero no pueden ser anuladas   partiendo del “error” de partida, en el cual a su juicio incurre el actor. El   demandante reduce el contenido de la Constitución a sus lógicas ordinarias, en   vez de concebirla como un “sistema de tensiones entre dispositivos y lógicas   ordinarios y extraordinarios”. Por eso el accionante pretende que las normas   acusadas sean confrontadas con una Constitución que se identifica únicamente a   partir de sus disposiciones ordinarias. Sin embargo, la intervención resalta que   ese es un referente de control de reformas constitucionales ordinarias, pues   para las reformas constitucionales extraordinarias y transitorias, si bien la   lógica ordinaria de la Constitución no pierde relevancia, adquieren mayor peso   las normas de la Constitución que desarrollan lógicas extraordinarias. La Corte   debe entonces decidir si para enfrentar el desafío transicional “debe primar   una visión ordinaria o extraordinaria del orden constitucional”, con la   advertencia de que una visión ordinaria tiende a forzar una solución de los   conflictos basada en la victoria, mientras la extraordinaria busca garantizar   una salida negociada. Dice:    

“[q]uienes buscan una distribución completamente   asimétrica de las responsabilidades en la cual el vencedor pueda proclamar ex   ante y como un privilegio político-epistémico su inocencia y la de los   grupos políticos y sociales que representa y a su vez, depositar todas las   culpas en el vencido y en sus poblaciones de referencia, tenderán a alegar que   la Constitución solo existe como constitución ordinaria, para forzar una   solución de victoria y de sometimiento del vencido. El derecho ordinario encarna   una fuerte compulsión de victoria. Quienes buscan, por el contrario, un   aporcionamiento de las responsabilidades entre todas las partes en conflicto y   sus apoyos, sin duda más adecuado a la verdad de lo sucedido en una guerra larga   y bárbara caracterizada por la presencia de múltiples y cambiantes dinámicas de   victimización tanto vertical como horizontal, propenderán en cambio por que la   Constitución sea interpretada como un síndrome de dispositivos ordinarios y   extraordinarios, para efectos de hacer posible una salida negociada que   incorpore un modelo incluyente de justicia transicional”.    

Federación Colombiana de Municipios –Fedemunicipios    

14. Fedemunicipios interviene para pedirle a la Corte   declarar exequibles las previsiones demandadas. Considera como exagerado   sostener que las cláusulas de reforma constitucional no puedan a su turno ser   reformadas. Reconoce en esas normas constitucionales “un elemento basilar de   la Carta”, pero aclara que una cosa es abolirlas y otra simplemente   modificarlas, como ocurrió en este caso. Por lo demás, el Acto Legislativo no   introduce cambios a los otros dos mecanismos de reforma constitucional (el   referendo y la asamblea nacional constituyente), y es entonces el Congreso el   que reforma sus propias competencias. A lo cual debe sumarse que el acto   cuestionado pretende responder a circunstancias excepcionales y de hondo   significado para la vida política del país, y por eso se refuerza la premisa   inicial de que no por el hecho de solo haber modificado las cláusulas de reforma   las disposiciones demandadas son inconstitucionales. Algo semejante concluye   respecto del segundo cargo, el cual a su juicio es impróspero pues no se trata   de una sustitución del principio de separación de poderes sino de una   representación distinta del mismo.    

Universidad de Cartagena, Facultad de Derecho y   Ciencias Políticas    

15. La Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la   Universidad de Cartagena considera que el artículo 1º (parcial) es exequible en   su encabezamiento e inexequible en su literal f), y que es exequible el artículo   2 (parcial) acusado. Expresa que las normas transitorias en una Constitución   tienen sentido para facilitar el tránsito luego de una reforma constitucional.   Así, es posible que un acto legislativo en el cual se introduzca una reforma   permanente haya también disposiciones transitorias, precisamente para   posibilitar la transición al nuevo diseño constitucional. No obstante, en este   caso es extraño a su juicio que el acto legislativo conste solamente de   previsiones transitorias, que le añaden a la Constitución mecanismos de reforma   distintos a los que tenía. La intervención señala que las cláusulas de reforma   constitucional son esenciales a la identidad de la Constitución de 1991 y, en   consecuencia, conforme a la Constitución la adición de un nuevo mecanismo de   cambio constitucional sustituye un elemento definitorio de la esencia de la   Carta. No ocurre lo mismo, en su opinión, con la atribución de competencias   extraordinarias al Presidente de la República, ni con la posibilidad de   prorrogar el procedimiento legislativo especial, asuntos que se ajustan entonces   a los pilares fundamentales del orden constitucional.    

Universidad Externado de Colombia -Departamento de   Derecho Constitucional    

16. La Universidad Externado de Colombia, por   intermedio de un miembro del Departamento de Derecho Constitucional, se opone a   la acción pública. En su concepto, el juicio que el demandante desarrolla no   conduce a las conclusiones que esboza. El accionante, según esta intervención,   sostiene que las normas acusadas son inconstitucionales porque modifican el   procedimiento de reforma constitucional mediante acto legislativo establecido en   el artículo 375 de la Constitución y confieren facultades legislativas   extraordinarias en términos divergentes de como las concede el artículo 150   numeral 10 de la Carta. Este razonamiento parece presuponer que los artículos   150-10 y 375 de la Constitución son cláusulas pétreas, opción que no acoge el   orden constitucional colombiano de acuerdo con la jurisprudencia, y por lo mismo   el planteamiento del ciudadano no está llamado a prosperar.    

Universidad Industrial de Santander –UIS-, unidad de   Litigio Estratégico    

17. La unidad de Litigio Estratégico de la UIS estima   que las dos disposiciones acusadas son inexequibles. El artículo 1º (parcial) lo   es porque “identifica en materia de procedimientos y debates la producción de   las normas constitucionales y legales”. El artículo 2º sustituye la Carta   por cuanto en la sentencia C-170 de 2012 la Corte Constitucional sostuvo que la   delegación legislativa no supone una extralimitación de los límites de   competencia del Congreso “siempre y cuando sea específica, sujeta a la   cláusula de reserva de ley y en todo caso supeditada al control constitucional”,   y esa restricción se transgredió en el presente caso.    

Universidad Sergio Arboleda – Facultad de Derecho    

18. La Facultad de Derecho de la Universidad Sergio   Arboleda interviene para coadyuvar la demanda. Manifiesta que la “modificación”   de las cláusulas de reforma tiene lugar no solo a causa del literal f) acusado,   sino además de los literales a), b), c), g), h), i) y k), que regulan el nuevo   procedimiento legislativo especial. Por lo mismo, dado que es el nuevo   procedimiento de reforma el que se considera inconstitucional, y no solo uno de   sus segmentos, la Corte debería integrar todos los literales referidos en unidad   normativa y someterlos a control. Estima que de acuerdo con la sentencia C-1056   de 2012, las cláusulas de reforma constitucional son elementos propios y   esenciales de la identidad de la Constitución y por tanto –dice- “no podrían   ser alteradas por el poder constituyente secundario”. Ahora bien, lo que   hace el artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2016 es justamente   crear un nuevo procedimiento de reforma constitucional, de manera excepcional y   transitoria, equiparable al legislativo ordinario, como se aprecia no solo a   partir del texto del acto sino además de sus antecedentes parlamentarios. En   consecuencia, a su juicio es “evidente” que la norma cuestionada “sí   modifica las reglas sobre reforma a la Constitución”, las cuales constituyen   uno de sus ejes definitorios, y así el juicio de sustitución “no ofrece   mayores dificultades” pues el propósito explícito de la reforma es “alterar”   el pilar fundamental y definitorio de la Constitución, de modo que está probado   un desbordamiento de los límites de competencia.    

Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo    

19. El Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo   considera que la Corte debe inhibirse de emitir un fallo de mérito. Sostiene, en   primer lugar, que el Acto Legislativo cuestionado no sustituye la Constitución.   Por una parte porque confiere facultades extraordinarias limitadas en el tiempo,   sin afectar siquiera las competencias legislativas permanentes del Congreso y   solo para garantizar la autenticidad de los acuerdos logrados en la Habana. Por   otra parte debido a que las cláusulas de reforma constitucional, si bien son   postulados de garantía de los principios y valores de la Constitución, no pueden   considerarse cláusulas pétreas o límites materiales inmodificables, y en cambio   deben poderse reformar en circunstancias extraordinarias concretas. Por lo   demás, los procedimientos de reforma serán públicos, deliberativos y supeditados   a mayoría absoluta, de modo que no se introduce una reforma extraña a la Carta.   Ahora bien, aduce que la demanda es ante todo inepta, pues no efectúa el test   completo de siete pasos que ha señalado la jurisprudencia constitucional [cita   la sentencia C-1040 de 2005].[8] No muestra   por qué se supera el paso del test que impide erigir el juicio de sustitución en   un control de violación de algo supuestamente intangible; tampoco el que exige   que la relación entre la norma impugnada y la Constitución sea más que de mera   modificación, afectación o vulneración de principios constitucionales, pues debe   tratarse de una sustitución; y finalmente no demuestra por qué sería imposible   la convivencia entre las normas demandadas y los elementos definitorios de la   identidad de la Carta.    

Corporación Cultura y Educación para la Paz – Cepaz    

20. Cepaz interviene para exponer algunas reflexiones,   sin plantear una conclusión en torno a la constitucionalidad de las   disposiciones acusadas. En primer lugar manifiesta que, en su criterio, la Corte   en ningún momento ha establecido que las normas del Título XIII de la   Constitución, referentes a la reforma constitucional, sean elementos axiales del   orden constitucional. De cualquier forma, las normas demandadas no modifican el   Título XIII referido, sino que adicionan la Constitución con un procedimiento   especial de reforma. En su criterio, no es posible comparar el nuevo   procedimiento de reforma con el establecido originariamente en la Carta, toda   vez que esa confrontación es extraña al juicio de sustitución que plantea la   acción pública. Resalta no obstante que el poder de reforma sí tiene ciertos   límites de competencia en el intento de modificar las cláusulas de revisión   constitucional, pues no puede sustituir la supremacía de la Carta. Al respecto,   señala que en la sentencia C-816 de 2004 la Corte manifestó: “si no se   protege la forma de la reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía y   la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder   constituyente y constituido?”. Declaran entonces que si bien las previsiones   bajo examen del Acto Legislativo tienen fines loables, estos deben tratar de   alcanzarse en el marco constitucional y no al margen de sus límites   competenciales, por lo cual la Corte debe definir si en este caso esas   limitaciones efectivamente se desbordaron.     

Intervenciones ciudadanas    

21. El ciudadano Juan Manuel Charria Segura considera   que las normas demandadas deben declararse inexequibles, y que la Corte debe   pronunciarse también sobre el artículo 4º del Acto Legislativo, pese a no haber   sido demandado, y declarar asimismo su inexequibilidad. Tras referirse a lo que   en su concepto la doctrina y la jurisprudencia han dicho en torno a los   fundamentos y el alcance de los límites de competencia del poder de reforma   constitucional en la Constitución de 1991, señala que la reducción de ocho a   cuatro debates para aprobar actos legislativos “vulnera” la normatividad   vigente para la emisión de normas constitucionales, toda vez que en virtud suya   “es lo mismo aprobar una reforma a la Constitución con un Acto Legislativo   que una ley, lo cual significa que la Constitución se vuelve flexible cuando el   constituyente de 1991 elaboró una Constitución rígida”. El artículo 1º   (parcial) cuestionado “vulnera” también el artículo 4º de la Carta, que   contempla el principio de supremacía constitucional, pues con la reforma “[l]a   Constitución y la ley quedan con el mismo valor, lo que significa que una ley   puede reformar la Constitución”.  También sostiene que con el artículo   2 (parcial) demandado se “vulnera” el principio de separación de poderes   porque el poder de reforma no puede conferir facultades legislativas   extraordinarias, ni mucho menos puede darse una habilitación legislativa   imprecisa. Con el Acto Legislativo 01 de 2016 el Presidente de la República se   convierte en legislador, y usurpa una competencia asignada por el Constituyente   al Congreso. Finalmente, señala que si bien el artículo 4º del Acto Legislativo   no fue demandado, es inconstitucional por desconocer los principios de identidad   y consecutividad, ya que solo se incorporó a la reforma en los dos últimos   debates en el Congreso.     

Intervenciones ciudadanas extemporáneas –anteriores al   registro del proyecto de fallo-    

22. La ciudadana Bernardita Pérez Restrepo le solicita   a la Corte declarar terminado el trámite de control constitucional del Acto   Legislativo 01 de 2016 porque en su concepto, carecería de objeto un   pronunciamiento de fondo, habida cuenta de la victoria del NO en el Plebiscito,   pues no se refrendaron los acuerdos y el acto reformatorio de la Constitución no   entró en vigencia. Lo propio hace, en un memorial separado, el ciudadano Eudoro   Echeverry Quintana.    

23. El ciudadano Alirio Uribe Muñoz interviene después   de expirar el término de fijación en lista, para solicitarle a la Corte que   declare exequibles los artículos 1º literal f) y 2 (parcial) acusados,   inexequible el inciso 1 del artículo 1º demandado, y que integre la unidad   normativa con el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016 y lo declare también   inexequible. Señala que el procedimiento especial para la expedición de actos   legislativos no sustituye la Constitución porque no remplaza por otros los   mecanismos de reforma constitucional, sino que los adiciona con un nuevo   instrumento que exige mayorías absolutas, cuatro debates, participación de las   dos Cámaras y control constitucional automático, reformas que armonizan con   otras instituciones de la Constitución de 1991 que admiten una reducción del   número de debates en casos de urgencia, por ejemplo. Agrega que la atribución de   facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República en un acto   legislativo no es exclusivo de la ley sino privativo del Congreso, que fue quien   las atribuyó en este caso, y que son facultades limitadas en la competencia   temporal, temática y funcional por lo cual no se introduce un ingrediente   extraño al orden jurídico. Finalmente, sostiene que el artículo 5 debe   incorporarse al control debido a la íntima conexión que tiene con las   disposiciones acusadas y para evitar un fallo inocuo. Además aduce que el   precepto referido es inconstitucional pues introduce un mecanismo de reforma   plebiscitaria de la Carta, que verdaderamente sustituye el esquema de reforma   constitucional, y desconoce la separación de poderes pues supedita la puesta en   vigencia de un acto del Congreso a un acto facultativo de otra rama del poder   público, y del pueblo, materia que es incompatible con su autonomía política.    

24. El ciudadano Yesid Reyes Alvarado interviene de   forma extemporánea para pedir la declaratoria de exequibilidad de las normas   demandadas, integrar al juicio el artículo 5 y declararlo inexequible. Advierte   que su intervención es extemporánea y la Corte no está obligada a considerarla,   pero sí facultada para ello como lo ha hecho con otros memoriales ciudadanos   extemporáneos [cita las sentencias C-099 de 2013[9]  y C-203 de 2011[10]].   Además pone de manifiesto que se justifica tenerla en consideración por ser   concomitante al Concepto Fiscal y posterior al resultado del plebiscito, lo cual   le da especial relevancia a la evaluación de apreciaciones sobrevinientes sobre   el impacto de ese hecho en el Acto demandado. En cuanto al mérito solicita   integrar al juicio el artículo 5º de la reforma, porque no tiene un contenido   deóntico propio sino que está íntimamente relacionado con el procedimiento   legislativo especial, pues define un componente esencial del nuevo mecanismo de   reforma constitucional que es la refrendación como su condición de posibilidad   jurídica. En su criterio el artículo 5º así integrado sería inconstitucional por   cuanto introduciría a la Constitución un nuevo mecanismo de reforma   constitucional, el “plebiscito especial constituyente”, desprovisto de   los controles que tienen las cláusulas de reforma establecidas por el   Constituyente originario para evitar la imposición ilegítima de una decisión   mayoritaria al resto del cuerpo ciudadano.    

Intervenciones ciudadanas extemporáneas –posteriores al registro del proyecto de   fallo-[11]    

25.   La Mesa Nacional de Participación Efectiva de Víctimas manifestó su pleno   respaldo al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de   una Paz Estable y Duradera suscrito el pasado 24 de noviembre entre el Gobierno   Nacional y las FARC-EP. En su criterio, “encontramos en el mencionado acuerdo   un camino inmejorable para hacer efectivo el fin constitucional de la paz como   un derecho, valor y deber de obligatorio cumplimiento” [12].   Aseguran que su implementación ha sido el resultado de un proceso abierto y   democrático que permitirá después de más de 5 décadas, que los derechos de las   víctimas sean efectivamente garantizados, en tanto no solo se podrá conocer la   verdad, sino que implicará la garantía de justicia, reparación y no repetición.   Finalizan señalando que la refrendación por parte del Congreso de la República,   no solo responde a la obligatoriedad de garantizar el principio democrático, “sino   a la necesidad apremiante de salvaguardar el proceso de paz ante la inminente   posibilidad de su terminación”. De ahí que la Corte deba avalar este   procedimiento activando el denominado mecanismo legislativo especial previsto en   el Acto Legislativo 01 de 2016 y resolviendo con celeridad las demás demandas de   inconstitucional que contra el mismo se han presentado.    

26.   El Presidente de la Cámara de Representantes, mediante oficio del 6 de   diciembre de 2016[13],   señaló que el 30 de noviembre dicha Corporación adoptó, con el voto positivo de   130 representantes, la decisión política de refrendar el Acuerdo para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera   suscrito por el Gobierno Nacional y las FARC-EP el pasado 24 de noviembre en   observancia de los artículos constitucionales 3, 133 y del concepto que sobre el   particular emitió la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.   Precisó que con posterioridad a este momento se convocó a un debate sobre la   política de paz en el que intervinieron Representantes de la totalidad de las   fuerzas políticas, regiones y grupos minoritarios así como diversos sectores de   la sociedad civil que promovieron las opciones del SI y del NO durante la   campaña previa al plebiscito llevado a cabo el 2 de octubre de la presente   anualidad.[14]    

27.   Los Familiares de los Diputados del Valle del Cauca, junto con otras   organizaciones ciudadanas[15],  solicitaron declarar conforme a la Constitución Política el procedimiento   especial considerando que (i) los acuerdos suscritos entre el Gobierno Nacional   y las FARC materializan el mandato constitucional consagrado en el artículo 22   superior, (ii) la vía legislativa del método rápido permite cerrar el ciclo de   más de 50 años de enfrentamiento armado mediante un procedimiento “especial,   rápido y seguro” y (iii) la refrendación por el Congreso de la República se   ajusta al marco constitucional vigente y es adecuada para el momento histórico   de la Nación en tanto el pueblo se expresa, bien sea directamente a través del   voto o por medio de sus representantes.    

28. Los ciudadanos Daniel Jiménez, Jhon   Amaya, Hernán Darío Cadavid Márquez, Jeisson Pérez, Germán Ardila, Dayr Sedano y   Santiago Rivera expresaron las razones por las cuales consideran que el   mecanismo especial de refrendación es contrario a la Constitución. Indicaron que   el mecanismo aludido constituye un cambio de concepción y orientación sobre el   proceso democrático y político en el país, que vulnera la voluntad popular   plasmada en los resultados del plebiscito del 2 de octubre del año en curso, que   negó la posibilidad de que entrara en vigencia el Acto Legislativo 1 de 2016.   Agregaron que el proceso de modificación de la Constitución “no puede ser   antecedido por afanes ni procedimientos abreviados como si se tratara de una   pequeña causa, por el contrario, consideramos que de presentarse los cambios   pretendidos por el Gobierno Nacional, modificará el destino institucional de   Colombia, incluyendo el funcionamiento de la justicia por los próximos 20 años” [16].    

29. El ciudadano Jaime Arturo Fonseca   Triviño, actuando en representación de la Asociación de las Víctimas Cristianas   Evangélicas de Colombia, solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad   del procedimiento legislativo especial contenido en el artículo 1º del Acto   Legislativo 01 de 2016. Manifestó que dicho mecanismo es contrario a la   Constitución, como quiera que (i) la sentencia C-379 de 2016, condicionó la   vigencia del acto legislativo a la aprobación o negación del plebiscito, (ii)   “el fast track viola la competencia delegada en los congresistas por el   constituyente primario, toda vez que les quita cualquier posibilidad de   introducir proposiciones y cambios en las iniciativas presentadas por el   gobierno”, (iii) “el fast track permite la implementación de elementos   jurídicos que impondrán el régimen cubano en Colombia, contenidos en los   Acuerdos firmados entre el presidente Santos y el grupo terrorista Farc” y   (iv) “el fast track es la vía que permitirá el ataque inmisericorde del   régimen comunista contra el pueblo cristiano evangélico” [17].    

30.   Los Congresistas del partido Centro Democrático,[18]  mediante escrito radicado el 7 de diciembre de 2016, sin hacer explícita su   postura respecto de los cargos formulados en la demanda, realizaron una serie de   planteamientos relacionados con el contenido del Acto Legislativo 01 de 2016,   tendientes a responder dos interrogantes específicos, a saber: uno, “si los   nuevos acuerdos de paz se adecuan a los postulados fijados por la Corte   Constitucional con ocasión de la votación desfavorable del plebiscito del 02 de   octubre”[19],   y dos “si conforme a lo previsto en el artículo 5 del Acto legislativo 01 de   2016, la refrendación de los Acuerdos por parte del Congreso de la República   impediría la entrada en vigor de ‘los instrumentos jurídicos para facilitar y   asegurad la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera’”[20].   En relación con lo primero, manifestaron que a partir de la sentencia C-379 de   2016 la Corte Constitucional le otorgó fuerza vinculante a la votación que   resultada del plebiscito celebrado el 2 de octubre de 2016, disponiendo que en   caso de que ganara el “no”, lo procedente era dar lugar a una “renegociación   estructural” y con posterioridad el nuevo documento debía ser sometido “a   la refrendación popular”, no por parte del Congreso de la República. Es   inviable la refrendación por vía del legislativo, lo cual se evidencia en el   hecho de que pese a que la mayoría de parlamentarios venían manifestando su   apoyo al “sí”, los resultados fueron totalmente opuestos, lo cual pone de   presente la no coincidencia de criterios entre dicho órgano y el pueblo,   ignorando que este último, al ser el constituyente primario, “es la base de   la estructura democrática, política y fuente originaria de las instituciones   jurídicas y gubernamentales del Estado social, democrático y de derecho”[21].    

Frente al segundo interrogante, señalaron que ante los resultados obtenidos con   el plebiscito del 2 de octubre de 2016, el Acto Legislativo 1 del mismo año “perdió   vigencia”, pues el artículo 5 de dicho cuerpo normativo dispone una   condición clara para que el mismo entre a regir en nuestro ordenamiento, a   saber: que exista refrendación popular. Según los intervinientes, pese a lo   anterior “el Ejecutivo a través de sus mayorías en el Congreso de la   República” llevó a cabo un proceso de “refrendación indirecta” del   que no existe referencia en nuestro ordenamiento jurídico, con la votación   favorable de 75 senadores y 130 representantes a la Cámara. Con base en ello,   los citados Congresistas concluyen que una refrendación distinta a la popular no   permitiría activar los Acuerdos celebrados entre el gobierno y las Farc.    

31.   La Federación Comunal del Departamento de Putumayo, sin referirse a los cargos   de inconstitucionalidad formulados contra los acápites normativos demandados,   solicitó tener en cuenta un listado de 6 “reclamaciones populares”, a   saber: “1. Que todas las leyes de implementación que han de ser adoptadas por   la vía rápida del Congreso sean previamente consensuada con los sectores   sociales y en especial comunales. || 2. Que el proceso de implementación en las   regiones parta por concebir, planificar y ejecutar su implementación con la   población y en especial sus organizaciones, entre ellas las comunales que son   las más importantes y estables en los territorios. || 3. Que la eventual   ejecución de obras en los territorios en el marco de la implementación, se haga   a partir de la figura de los CONVENIOS solidarias con las comunidades de tal   manera que sean transparente y eficiente su ejecución con el componente   ciudadano. || 4. Que de inmediato el Gobierno Nacional y la Fiscalía adopten un   programa especial para abordar la grave situación de asesinatos contra   dirigentes comunales que durante los últimos diez años son en promedio tres por   mes con la más horrenda y silenciosa masacre contra sector social organizado   alguno en la historia de Colombia; no más indiferencia, no más omisión de la   Fiscalía, del Gobierno nacional, de la Comunidad Internacional frente a esta   masacre.|| 5. Que se establezcan en la nueva reforma tributaria gravamen alguno   a las organizaciones comunales ni solidarias por el simple hecho de existir   legalmente. || 6. Que se dé cumplimiento estricto a la ley 1551 en cuanto a los   deberes que tienen los Municipios con las Juntas de acción comunal”   [22].      

32. Los ciudadanos Andrés Vernaza y Jaime Castro   defienden la constitucionalidad del artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2016,   sobre el cual manifiestan que no sustituye la Constitución pues aunque por regla   general los actos legislativos toman vigencia desde su promulgación, “no   existe una prohibición para que el Constituyente Secundario, en su libertad   configurativa, someta a plazos, condiciones y/o modos, los actos reformatorios   de la Constitución”[23].   Señalaron además que la aclaración de la vigencia del Acto Legislativo 1 de   2016, en relación con el análisis de cumplimiento de la condición dispuesta en   el artículo 5, debe corresponder al Congreso de la República y no a la Corte,   pues la autoridad que cuenta con potestades para determinar el momento en el que   un acto del legislador produce efectos es el órgano que lo produjo. Por ello,   indican que en caso de que el alto tribunal se refiera a la vigencia del acto en   cuestión, estaría incurriendo en el quebrantamiento del principio de separación   de poderes. Argumentaron que en la expedición del artículo 5 en mención se   cumplió a cabalidad con el principio de consecutividad, pues el tema de la   vigencia a partir de la refrendación popular fue algo que se mantuvo en   discusión durante los 8 debates que dieron lugar a la promulgación del Acto   Legislativo en referencia. Finalmente, se refieren a “la imposibilidad de   activar el procedimiento legislativo especial para la paz como consecuencia de   la refrendación efectuada por el Congreso de la República por vía de proposición”[24],   señalando que el trámite adelantado por el órgano legislativo tiene efectos   eminentemente políticos y no jurídicos,  Por ello, defienden la tesis según   la cual el término “refrendación popular” incorporado en el artículo 5 en   alusión sólo admite la interpretación de estarse refiriendo a la “consulta   directa al Constituyente Primario”[25].    

33. Los ciudadanos Esteban Jaramillo, Carlos Hugo   Ramírez y Jorge Bustamante[26]  señalan que de la lectura de la sentencia C-379 de 2016 es posible deducir que   ante los resultados del plebiscito celebrado el pasado 2 de octubre de 2016, es   factible celebrar un nuevo acuerdo de paz o modificar el existente, lo cierto es   que deberán ser objeto de consulta al pueblo para así lograr una refrendación.   Por esa vía se puede dar cumplimiento a lo dispuesto en la ley estatutaria “que   regula el plebiscito especial”. En ese sentido, consideran que la voluntad   popular sólo puede conocerse a través de los mecanismos dispuestos en el   artículo 103 de la Carta Política, por lo que la representación del Congreso no   puede sustituirla. De conformidad con lo anterior, afirman que al tener que   pronunciarse sobre la constitucionalidad de los apartes normativos demandados,   se torna necesario para la Corte Constitucional determinar el sentido adecuado   del artículo 5 del Acto Legislativo en referencia, pues las normas   controvertidas expresamente hacen depender la producción de efectos “a partir   de la entrada en vigencia” del Acto, esto es, desde la perspectiva de   quienes suscriben el memorial, partiendo de la refrendación que de manera   directa haga el pueblo del mismo, por ser éste último el titular de la soberanía   nacional. No obstante, concluyen que es necesario “que se precise el alcance   de los vocablos ‘ratificación popular’, para comprender de manera unívoca   cuándo empieza la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016”[27],   sin que se excluya la participación directa del pueblo como parte integral del   sentido de dicha expresión.    

34. Un Grupo de organizaciones sociales[28]  defiende la posibilidad de que el Congreso de la República refrende el acuerdo   de paz celebrado entre el gobierno y las Farc, basadas en lo siguiente: (i) debe   darse preeminencia a la “aspiración de nuestro estado constitucional”   relacionado con el logro de la paz; (ii) el nuevo acuerdo producido con ocasión   de los resultados del plebiscito incluye las opiniones de todos los sectores de   la sociedad, lo cual dio lugar a que las propuestas y opiniones allegadas a la   mesa de La Habana fueran tenidos en cuenta y discutidas en los debates   desarrollados tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes; y (iii) el   Congreso se encuentra plenamente facultado para adelantar la refrendación de los   acuerdos, pues al haber sido elegida popularmente, no hay duda de que sus   pronunciamientos son el resultado de la voluntad del pueblo.    

35. Los ciudadanos Luz Matilde Caicedo, Lucy Mar Guevara, Auro   Antido Riascos, Ernesto López, Joel Rojas, María Carlina Esterilla, José Ignacio   Uribe Sanint, Maicol Andrés Martínez Vásquez, Plamo Emilio Cano, Fredy Lemus   Machado, Luis Fernando Ocampo Trujillo, José Wilson Ospina, María Nancy Molina,   Gened Loaiza, Samuel Enrique Julio Beltrán, María Concepción Rivera Correa,   Pastora Montilla Chicaiza, José Alberto Ramírez, Óscar Javier Montaññez   Carvajal, Albert Marín Sánchez, Idaly Londoño Ruiz, Licímaco Antonio Ramírez   Hincapié, Marisol Guarnizo Bonilla, Sidiani Olaya, Blanca Isabel Linarez, María   Lenys Tabaco Maldonado, Yamid Clodomiro León Correa, María Otilia Pidiache   Durán, Emilse Tabaco y Emilio Vergara Lombana allegaron sus intervenciones a   esta Corporación, con documentos individuales de contenido idéntico,[29]    en los que expresan su “pleno respaldo al Acuerdo Final para la Terminación   del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, y solicitan   “a las entidades nacionales, departamentales y municipales adelantar, de   acuerdo con sus competencias, todas las acciones y medidas que se requieran para   iniciar la implementación de dicho acuerdo”[30].     

36. La ciudadana Inés Cecilia López Flórez,   Representante a la Cámara por el Departamento del Atlántico, sin pronunciarse   expresamente sobre los cargos formulados en la demanda objeto de estudio, señaló   que: (i) el ejercicio del derecho a la paz no puede estar atravesado por una   violación del principio de separación de poderes, de conformidad, según la   interviniente, con las sentencias T-102 de 2003,  C-370 de 2006 y C-379 de   2016; (ii) el acuerdo de paz celebrado entre el gobierno y las Farc no garantiza   una paz estable y duradera; (iii) no puede quebrantarse la voluntad popular y en   ese sentido contrariar la decisión del constituyente primario en las votaciones   del pasado 2 de octubre de 2016; (iv) el Acto Legislativo 1 de 2016 precisa en   su artículo 5 que el mismo regirá a partir de la refrendación popular, entendida   esta como la participación directa de la sociedad, por ello, al no haberse   aprobado el plebiscito del 2 de octubre de 2016, para la representante es claro   que no existe refrendación y por tanto el Acto no está produciendo y nunca   produjo efectos, pues jamás nació a la vida jurídica; (v) de conformidad con lo   anterior, en el sentir de la congresista es necesario que el Ejecutivo adelante   ante el Congreso de la República un nuevo acto legislativo y tras su aprobación   se someta a la voluntad del pueblo la refrendación del acuerdo renegociado; (vi)   en atención a lo anterior, solicita la interviniente “dejarle muy claro al   ejecutivo que en las actuales circunstancias de modo, tiempo y lugar, es a todas   luces improcedente implementar el mecanismo FAST-TRACK”.[31]    

37.   La Mesa de Participación de Víctimas[32]  interviene ante la Corte Constitucional con el fin de manifestar que “brinda[n]   respaldo al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de   una Paz Estable y Duradera”, por lo que solicitan a la Corte Constitucional   “encontrar la ruta jurídica más expedita, con el fin de iniciar la   construcción de la Paz y darle un mejor país a las próximas generaciones”.   En ese sentido, manifestaron que apoyaban plenamente la refrendación adelantada   por el Congreso de la República el día 29 de noviembre de 2016.    El ciudadano Hernando Forero Rincón, por medio de escrito del 12 de diciembre de   2016, solicitó avalar el denominado procedimiento especial que en su criterio   resulta “absolutamente indispensable en este momento de gloriosa esperanza   para hacer real una paz que casi el 95% de los colombianos que hoy somos no   hemos disfrutado”[33].   Fundamenta su petición en los artículos 2, 11 y 22 constitucionales y resalta   que el acuerdo alcanzado entre el Gobierno Nacional y el grupo guerrillero de   las FARC-EP pondrá fin a 50 años de guerra y traerá un ambiente de prosperidad,   bienestar y progreso para la población colombiana.    

V. CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

38. La Procuradora General de la Nación –E-, en su   Concepto 6184 del 11 de octubre del 2016, le solicita a la Corte declararse   inhibida por falta de competencia, o declarar inexequibles las previsiones   acusadas. En primer lugar, reitera la tesis que ha sostenido el Ministerio   Público en diversas ocasiones, de acuerdo con la cual la Corte Constitucional no   tiene atribuciones para controlar actos reformatorios de la Constitución bajo el   supuesto teórico de la prohibición de sustitución constitucional, porque el   Constituyente solo previó límites “formales” al poder de reforma, no   existen parámetros objetivos que definan los supuestos ejes axiales del orden   constitucional, no hay normas que le atribuyan a la Corte la función de   controlarlos, el control por vicios de competencia conduce a consecuencias   antidemocráticas pues permite que los jueces desmonten decisiones tomadas por el   pueblo (en referendos y asambleas constituyentes) y limita la eficacia del   referendo derogatorio previsto en el artículo 377 de la Constitución. No   obstante, si la Corte reafirma su competencia para controlar los actos   reformatorios por vicios de competencia originados en la sustitución, la Vista   Fiscal considera que no hay otros motivos que impidan un juicio de fondo.   Advierte que el Acto Legislativo 01 de 2016 solo entra en vigencia cuando sea   refrendado por el pueblo, hecho que no ha ocurrido y por tanto no está vigente.   Pero dice que esto no se opone a un fallo de mérito pues el Acto Legislativo se   encuentra en “estado de latencia” toda vez que su vigencia depende de una   condición que aún puede cumplirse en el futuro. Ahora bien, como hay una   cláusula de caducidad de las acciones públicas, prevista a su juicio en el   artículo 242 numeral 3 de la Carta Política, la Corte debe pronunciarse mientras   las acciones públicas no estén caducas y aunque no esté vigente el Acto, pues si   no lo hace y entra en vigencia después del año siguiente a su promulgación   quedaría sin control constitucional, a menos que la Corte se habilite para   emitir un pronunciamiento por acciones públicas presentadas después de expirar   el periodo de caducidad respectivo.    

39. El Concepto Fiscal dice que, en caso de proceder a   un fallo de fondo, ambos cargos deben declararse prósperos. En primer lugar,   señala que de acuerdo con la jurisprudencia las normas transitorias también   pueden incurrir en un vicio de sustitución de la Constitución, cuando implica “la   suspensión de un eje axial de la Carta” [cita la sentencia C-588 de 2009[34]].   En concordancia, afirma que en este caso se sustituyen los principios de   supremacía y rigidez constitucional, reconocidos por la Corte como “ejes   axiales” de la Constitución [cita las sentencias C-1056 de 2012[35]  y C-816 de 2004[36]]   habida cuenta de que están contenidos en diversos preceptos constitucionales   (menciona los artículos 4, 241, 374 y ss). La supremacía y rigidez de la   Constitución implican que la ley no puede reformar la Constitución y que esta   tiene un procedimiento especial para su reforma. Al ser entonces un eje axial,   entiende que de acuerdo con la jurisprudencia su “modificación” escapa al   poder de reforma. Pues bien, aduce que esos principios fueron sustituidos por el   artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo demandado, ya que se igualó el número   de debates de los procedimientos legislativo y de reforma constitucional   mediante acto legislativo, lo cual supone “atentar” contra el principio   de rigidez constitucional pues hace inoperante la distinción entre poder   constituyente originario y poder constituyente derivado o incluso los poderes   constituidos ordinarios, lo cual se comprueba en el hecho de que los actos   legislativos expedidos en virtud de la norma acusada tendrían el mismo   procedimiento que las leyes estatutarias (cuatro debates, mayorías absolutas y   control automático). Esta reducción de exigencias va en contra de un principio   democrático esencial en las reformas constitucionales, garantizado por el   trámite más exigente de las mismas, cual es la búsqueda del mayor consenso   posible.    

40. En segundo lugar, concuerda con el actor en que el   principio de separación de poderes es un eje axial de la Constitución que se   puede observar en un número plural de sus disposiciones (menciona los artículos   150, 154, 163, 166, 167, 168 de la Carta), tal como lo ha sostenido la   jurisprudencia [cita las sentencias C-249 de 2012[37]  y C-285 de 2016[38]].   En el diseño constitucional se aprecia que el Ejecutivo ejerce funciones   legislativas en desarrollo de las disposiciones transitorias de la Constitución   de 1991, en estados de excepción y en virtud de facultades extraordinarias   conferidas por el legislador. En estas últimas se le confirieron al Presidente   diversas facultades extraordinarias pero con ciertas particularidades: (i)   buscaban garantizar la continuidad legislativa del país, (ii) bajo un contexto   de necesidad perentoria dado el nuevo orden constitucional, (iii) tenían   carácter subsidiario o residual, pues se ejercían ante la inactividad del   Congreso, (iv) contaban con una limitación precisa y (v) el Congreso podía en   todo momento modificar o derogar las normas expedidas en tal virtud. En los   decretos legislativos dictados al amparo de los estados de excepción y en los   decretos ley proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias concurren   esas mismas limitaciones. El principio de separación de poderes, así entendido,   “se desconoce” con el acto reformatorio acusado, pues (a) confiere   facultades legislativas ordinarias, no supeditadas a la inactividad del   Congreso, (b) para la expedición de todo tipo de leyes ordinarias, excepto las   tributarias, (c) con el objeto de que el Presidente pueda emitir por esa vía   todas normas ordinarias que desarrollen el acuerdo, (d) y para implementar un   acuerdo cuyo contenido se desconocía cuando se aprobó el Acto Legislativo 01 de   2016, de modo que confirió facultades legislativas para desarrollar una materia   que era desconocida por el Congreso. Todo lo cual es extraño al principio de   separación de poderes que identifica la Constitución.    

41. Finalmente, estima que también es inconstitucional   el segmento normativo del artículo 1 (parcial) cuestionado, de acuerdo con el   cual el Presidente de la República puede provocar la prórroga del término de   vigencia del procedimiento legislativo extraordinario contemplado en el Acto   Legislativo. Es inconstitucional porque “aniquila”, a su modo de ver, la   función legislativa ordinaria al someterla a la voluntad del poder ejecutivo.   Según el acto reformatorio demandado, los proyectos de acto legislativo y de ley   que se aprueben bajo el procedimiento parlamentario especial para la paz   contemplado en la reforma tendrán trámite preferencial, y por tanto absoluta   prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto hasta tanto la Cámara   o Comisión decida sobre él. Al admitir que un procedimiento de esta naturaleza   se prorrogue, por decisión del Presidente de la República, el poder de reforma   sujeta la función legislativa a la decisión del Ejecutivo, y le deja la   posibilidad de que “bloquee la función legislativa ordinaria”, con lo   cual se invierte el principio de separación de poderes que exige sometimiento   del Presidente al Congreso, pues ahora es este el que queda sujeto a la voluntad   de aquél.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Asuntos previos. Competencia de la Corte Constitucional. Discusiones en torno a   la facultad para conocer del vicio de sustitución, vigencia del Acto Legislativo   1 de 2016 y aptitud de la acción pública    

1.   La Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas que instauren   los ciudadanos contra los actos legislativos (CP art 241-1). No obstante, en el   presente proceso se han invocado algunos argumentos orientados a limitar o   cuestionar la competencia de la Corte para conocer de esta demanda. Se aduce,   por parte del Ministerio Público, que esta Corporación carece de competencia   para controlar los actos legislativos por supuestos vicios de sustitución; el   Gobierno Nacional y el Colectivo de ZAbogados José Alvear Restrepo sostienen que   la demanda no es apta para provocar un fallo de fondo, pues no presenta razones   de inconstitucionalidad, aunque el Gobierno solicita de forma subsidiaria   declarar la exequibilidad de las previsiones acusadas; otros intervinientes   consideran que no se cuestiona la proposición jurídica completa, motivo por el   cual la Corte debe integrar la unidad normativa o su decisión sería inocua; a su   turno, el Concepto Fiscal agrega que si bien el Acto Legislativo 1 de 2016 no   está vigente, hay materia jurídica para un fallo de mérito por cuanto la   vigencia está latente ya que se supedita a una condición aún posible de   cumplirse.[39]  La Sala Plena de esta Corporación reitera, en primer lugar, su competencia para   controlar vicios de sustitución de la Constitución en los actos legislativos.[40]  En cuanto a las otras objeciones referidas, considera que no deben prosperar,   por los motivos que se exponen a continuación.    

a. Sobre la aptitud de la demanda y las peticiones de integración de la   proposición jurídica completa o de la unidad normativa    

2.   El Gobierno Nacional[41]  le solicita a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo, por cuanto en su   concepto la demanda no es apta para provocarlo. No obstante lo cual, como ya se   mencionó, subsidiariamente pide un pronunciamiento de exequibilidad. La   solicitud de inhibición también la plantea el Colectivo de Abogados José Alvear   Restrepo. En esencia, ambas intervenciones sostienen que el actor no identifica   apropiadamente los elementos definitorios de la Constitución, sino que se limita   a considerar como tales sus manifestaciones concretas para hacerlas   inmodificables, además no describe de forma exacta el contenido de las reformas   demandadas, no justifica de manera suficiente la acusación sino que descarga su   fundamentación en referentes jurisprudenciales y teóricos, y aparte pasa por   alto determinados ingredientes del test de sustitución que ha definido la Corte   Constitucional. El Ministerio Público, y las restantes intervenciones, no   consideran que la demanda sea inepta y se pronuncian sobre el fondo de los   cargos. La Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda le solicita a   la Corte, de otro lado, integrar al juicio todos los literales del artículo 1º   que consagran el proceso especial para la adopción de reformas constitucionales;   el ciudadano Juan Manuel Charria Segura considera que se debe también emitir un   pronunciamiento sobre el artículo 4º; y los ciudadanos Alirio Uribe Muñoz y   Yesid Reyes Alvarado[42]  le piden que incorpore al control el artículo 5º del Acto Legislativo, por haber   entre este y las disposiciones acusadas una conexión íntima de sentido, en tanto   la refrendación popular forma parte del procedimiento de reforma constitucional,   y sin emitir un pronunciamiento sobre el particular el fallo sería inocuo. La   Corte debe examinar todos estos puntos.    

3.   En primer lugar, la Sala no comparte los planteamientos que subyacen a las   solicitudes de inhibición por supuestos problemas de ineptitud de la demanda.   Ciertamente, la jurisprudencia ha señalado que “cuando se trata de una demanda de constitucionalidad   contra un Acto Legislativo con fundamento en un vicio de competencia por   sustitución de la Constitución, las cargas en cabeza del demandante se agravan”.[43]  No obstante, esta exigencia no puede interpretarse en un sentido que constituya   una barrera de acceso a la administración de justicia constitucional para los   ciudadanos que no tienen título de abogado, o que no son expertos en derecho o   argumentación constitucional. La Constitución establece que “[t]odo   ciudadano” (art 40), “los ciudadanos” (art   241) y “[c]ualquier ciudadano” (art   242) tiene derecho a interponer efectivamente acciones públicas de   inconstitucionalidad contra los actos de reforma constitucional (art 241-1). A   la luz de una interpretación razonable de los estándares de argumentación, los   ciudadanos tienen entonces la carga de presentar una acusación suficientemente comprensible (clara), que   recaiga efectivamente sobre el contenido de la disposición demandada (cierta),   que muestre cómo la disposición sustituye la Carta (especificidad), con   argumentos de naturaleza constitucional, y no puramente legales o doctrinarios   ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). La Sala Plena   considera que en este caso el ciudadano demandante cumplió esa carga.    

4. En efecto, para empezar, el actor señala que el   Congreso redujo a una vuelta con cuatro debates el procedimiento de reforma   constitucional, y que le atribuyó facultades extraordinarias al Gobierno no específicas o precisas. Estos dos preceptos del Acto   Legislativo 1 de 2016, en su criterio, habrían en realidad sustituido la   Constitución, primero, porque degradan la Carta al nivel jerárquico de la ley al   exigir para su reforma los mismos debates que para modificar o expedir leyes y,   segundo, porque habilitan de forma imprecisa y amplia al Gobierno para legislar   extraordinariamente. El artículo 1º (parcial), a juicio del actor, sustituye un elemento definitorio de la Carta   conformado por los principios de supremacía, rigidez y control constitucional,   que de un lado impide alterar los mecanismos de reforma constitucional, y de   otro reducir la rigidez constitucional hasta hacerla equivalente a la de las   leyes. El artículo 2º (parcial), en su criterio, habría sustituido el principio   de separación de poderes, que proscribe la atribución de facultades   extraordinarias en ejercicio del poder de reforma y la delegación legislativa   imprecisa. Como se observa, sus planteamientos son claros pues pueden ser   comprendidos, y además son ciertos por cuanto es verdad que el artículo   1º (parcial) redujo a cuatro los debates para aprobar actos legislativos en un   procedimiento que puede implementarse durante seis meses prorrogables por un   tiempo igual, y lo es también que el artículo 2º le confirió facultades   extraordinarias al Gobierno para legislar sobre un acuerdo final que puede   versar sobre diferentes materias. No es este el momento de referirse a la   valoración que hace el actor de cada una de esas normas, pues ese sería un   juicio de mérito. Pero sus acusaciones no se dirigen contra proposiciones   normativas inciertas. Además, aunque el actor efectivamente invoca algunos   tratadistas y teóricos de la Constitución, no se limita a hacerlo sino que   articula la acusación en sus propias palabras como una sustitución de la   Constitución, por lo cual sus cargos son también pertinentes.    

5. El   ciudadano, además, al formular sus planteamientos esenciales en términos de una   sustitución o remplazo de elementos que definen la identidad de la Constitución,   no confunde este juicio con el de vulneración material que es propio del control   sobre las leyes o las normas de rango legal. Los cargos por sustitución los construye, por   otra parte, con apoyo en jurisprudencia constitucional en torno a tal juicio,   pero aplica el test de inconstitucionalidad en sus propias palabras. Al fundar   el primer cuestionamiento, por ejemplo, invoca algunas consideraciones   contenidas en la sentencia C-1056 de 2012,[44]  aparentemente referidas a los límites del poder de reforma en la modificación de   los mecanismos de revisión constitucional. Del mismo modo, al justificar la   segunda acusación se refiere en especial a la sentencia C-170 de 2012,[45] en la cual la Corte   señaló que no se sustituye la Constitución con un acto de delegación legislativa pro témpore, “siempre y cuando sea   específica”. Antes que descalificar la aptitud de la demanda, este hecho   muestra que es una acción pública idónea, pues la jurisprudencia es en principio   pertinente, ya que a primera vista se refiere a los problemas planteados en los   cargos propuestos. Los argumentos que presenta, en suma, despiertan una duda   razonable de inconstitucionalidad en la Corte Constitucional. Por todo lo cual   puede concluirse entonces que sus razones son específicas  y suficientes. De tal suerte, la Sala considera que la acción pública   es apta y la resolverá de fondo.    

6. En cuanto se refiere, por otra parte, a las   solicitudes de integración de la proposición jurídica y la unidad normativa, la   Sala considera que plantean entre ellas un problema similar, aunque una proponga   integrar al juicio los literales a), b), c), g), h), i) y k) del artículo 1º, otra el artículo 4º y las otras dos   la incorporación del artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016. En últimas, las   cuatro intervenciones consideran que hay disposiciones no demandadas que han de   ser también objeto de este pronunciamiento toda vez que tienen conexiones   temáticas, funcionales y normativas con los apartes demandados, y presentan   dudas de inconstitucionalidad. En general, la   jurisprudencia ha admitido excepcionalmente la integración judicial de textos   legales que no han sido demandados, en tres supuestos.[46]  Primero, cuando la   disposición demandada individualmente no tiene un contenido deóntico claro o   unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente   imprescindible integrar al proceso otra disposición no acusada. Segundo, cuando   el precepto cuestionado está reproducido en otras normas del ordenamiento.   Finalmente, cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada   con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de   constitucionalidad. No obstante, esta jurisprudencia está configurada   esencialmente para la integración judicial de normas en el contexto del control   de previsiones legales o con fuerza de ley. Si su procedencia en ese ámbito es   excepcional, en las demandas contra actos legislativos lo es aún más, habida   cuenta del carácter rogado de las competencias de control de la Corte   Constitucional sobre estos actos (CP arts 241-1 y 379).    

7. En efecto, la Corte ha   sostenido que el control constitucional sobre los actos legislativos es rogado,   y debe circunscribirse “única y exclusivamente” a los cargos presentados   en la demanda.[47]  Este carácter rogado del control de los actos legislativos se explica, primero,   porque la Constitución le asigna a la Corte la función de resolver las “demandas   de inconstitucionalidad”, y en consecuencia debe en principio atenerse   ellas; es decir, no solo a los cargos sino además a las normas efectivamente   acusadas. Segundo, responde al hecho especial de que las acciones públicas en   este contexto tienen un término de caducidad con independencia del vicio que   presenten,[48]  lo cual indica una diferencia relevante con respecto a leyes y decretos con   fuerza de ley, pues la acción pública contra estos últimos solo caduca por   vicios de forma, y no por ejemplo por vicios de competencia (CP art 242-3). El   objetivo del término de caducidad indiscriminado para las acciones públicas   contra actos legislativos es proveerlos de un nivel comparativamente más alto de   estabilidad jurídica que aquél que les es dispensado a leyes y decretos ley (CP   art 379). Esta vocación de mayor estabilidad implica que para declarar   inconstitucionales los actos legislativos es preciso un debate ciudadano ante la   Corte, y este debate no se daría si la Corporación llamada a resolver los cargos   de la demanda incorpora otros, presentados por los intervinientes, que no han   tenido ocasión de ser defendidos o refutados oportunamente por la ciudadanía en   el proceso ante la Corte.[49]    

8. Así, el diseño del control   sobre los actos legislativos se opone entonces en principio a una interpretación   analógica o extensiva de las causales de integración normativa, pues una   operación de esta naturaleza podría exceder los límites de la demanda. La   jurisprudencia constitucional en algunas ocasiones ha integrado al proceso de   control sobre actos legislativos segmentos normativos no demandados. Por   ejemplo, en la sentencia C-285 de 2016, la Corte se pronunció sobre la demanda   dirigida contra las principales normas que regulaban el Consejo de Gobierno   Judicial en el Acto Legislativo 02 de 2015. Al advertir que la instauración del   Consejo de Gobierno Judicial fue fruto de una extralimitación de competencias   del poder de reforma, la Corporación declaró inexequibles en lo pertinente las   previsiones acusadas. No obstante, había otras disposiciones, como el artículo 8   del Acto Legislativo, que no habían sido demandadas pero se referían también al   referido organismo. La Corte integró entonces dichos preceptos al juicio, para   sanear la Constitución, y declaró inexequibles las remisiones remanentes a la   institución. Esta no fue, sin embargo, una operación anterior sino posterior al   juicio sobre los segmentos demandados, y tenía la función natural de evitar   incoherencias en la Constitución, que podrían producirse al conservar en su   texto alusiones a una institución incorporada inválidamente al orden jurídico.[50] Fuera   de ese supuesto, en la sentencia C-579 de 2013 la Corporación integró también al   juicio apartados de una reforma constitucional que no habían sido identificados   en la demanda. Debía resolver entonces una acción pública dirigida únicamente   contra los vocablos “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y   “todos los”, previstos   en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2012.   Como se observa, individualmente, estas expresiones no tenían un contenido   deóntico claro, por lo cual se consideró útil integrar todo el precepto del cual   formaban parte para comprender el instrumento allí regulado.    

9. No obstante, en ninguna de   estas situaciones se amplió el objeto del pronunciamiento de constitucionalidad,   en el sentido de expandir los cargos o considerar otros adicionales a los de la   acción pública. En el primer caso, la Corte declaró inexequibles las remisiones   como una consecuencia colateral de la inconstitucionalidad de las disposiciones   principales controladas. En el segundo, esta Corporación incorporó en el proceso   fragmentos normativos no censurados solo con el fin de aclarar el sentido de las   expresiones aisladas efectivamente acusadas. En este asunto, por el contrario,   las solicitudes de integración necesariamente ampliarían los cargos o los   adicionarían. Este es particularmente el caso de la petición de enjuiciar el   artículo 4º del Acto Legislativo. En principio la Sala no observa razón alguna   que la sustente, y así lo que busca el ciudadano es simplemente adicionar, a los   que trae la demanda, otro problema de inconstitucionalidad.    

10. Algo similar ocurre con las intervenciones de los   ciudadanos Alirio Uribe Muñoz y Yesid Reyes Alvarado. Entre lo regulado en el   artículo 1º literal f) y lo previsto en el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de   2016 existe una relación que debe tenerse en cuenta en el juicio de   constitucionalidad. Sin embargo, de allí no se infiere que entonces la Corte   pueda emitir un juicio de validez sobre el artículo 5º, primero porque no es el   mecanismo de reforma constitucional en su integridad el blanco de las censuras   del ciudadano demandante, sino solo uno de sus engranajes; y segundo, porque los   intervinientes solicitan que el artículo 5 sea incorporado al proceso para,   además, enjuiciarlo por un asunto adicional a los cargos de la demanda. En   efecto, según el ciudadano Reyes,   el artículo 5º es inconstitucional por cuanto introduce a la Constitución un   nuevo mecanismo de reforma constitucional, el “plebiscito especial   constituyente”, desprovisto de los controles que tienen las cláusulas de   reforma establecidas por el Constituyente originario para evitar la imposición   ilegítima de una decisión mayoritaria al resto del cuerpo ciudadano. De acuerdo   con el ciudadano Uribe Muñoz el artículo 5º es inconstitucional pues introduce   un mecanismo de reforma plebiscitaria de la Carta, que verdaderamente sustituye   el esquema de reforma constitucional, pues supedita la puesta en vigencia de un   acto del Congreso a un acto facultativo de otra rama del poder público, y del   pueblo, materia que es incompatible con su autonomía política. Como se observa   son cargos distintos a los del demandante.    

11. Los intervinientes mencionados pueden ejercer su   derecho fundamental a interponer acciones públicas en defensa de la   Constitución, si les asiste la convicción de que el artículo 5º es   inconstitucional. Para emitir un fallo sobre esa disposición normativa es   preciso que haya una demanda en forma en su contra, que a su turno propicie un   debate ciudadano, pues esta es una condición necesaria de legitimidad de un   pronunciamiento de mérito en torno a un problema de inconstitucionalidad en un   acto legislativo. Admitir la presentación de cargos de inconstitucionalidad   distintos a los de la demanda, además en intervenciones instauradas de forma   extemporánea, cuando ya se ha extendido el Concepto Fiscal, no solo desconoce el   diseño de los procesos de constitucionalidad (CP art 242), sino que en el fondo   restringe el derecho fundamental de los ciudadanos a intervenir respecto de los   problemas de inconstitucionalidad en torno a los actos más fundamentales del   orden político, como son las reformas a la Carta.    

12. Finalmente, la petición   que hace la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda busca una   integración normativa con todos los literales del artículo 1º del Acto   Legislativo 1 de 2016, puesto que se refieren al mecanismo especial de reforma   constitucional. En concepto de la Corte, sin embargo, el literal f) es   comprensible en sí mismo, pues dice que los   actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates y que   el tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de ocho días; no está   reproducido en otras disposiciones; y aunque está relacionado con otros   preceptos del Acto Legislativo estos no presentan dudas de inconstitucionalidad. Tales motivos son suficientes para no acceder a la   integración. [51] Por lo   demás, lo que cuestiona el actor no es todo el procedimiento especial de   enmienda, sino uno de sus engranajes. Sus acusaciones estriban en que las   reformas tengan solo cuatro debates, como los exigidos para la formación de las   leyes, y no que además tengan mayoría absoluta, control constitucional   automático, entre otras propiedades. No solo no se observa entonces ninguna   causal de integración, sino que es además improcedente acrecer el cargo con   otras disposiciones. Es claro para esta Corporación que, al enjuiciar el   enunciado censurado, debe interpretarlo en el contexto de la reforma. Sin   embargo, una cuestión es controlar un enunciado normativo interpretado en su   contexto, y otra muy distinta es controlar todo el esquema normativo. Si la   Corte integra, como pretende la intervención, los literales a), b), c), g), h), i) y k) del artículo 1º, es porque puede declararlos   inconstitucionales; es decir, porque puede juzgar la exequibilidad de todos y   cada uno de los elementos del procedimiento de reforma. Sin embargo, si eso   hiciera estaría desbordando los márgenes de la acción pública, pues no es eso lo   que cuestiona el actor. Lo demás es un referente de contexto y no el objeto de   un cargo de inconstitucionalidad.    

13. Por lo anterior, la Corte Constitucional no podría   acceder a las solicitudes indicadas, pues de hacerlo adicionaría cargos a los   formulados en la demanda y, como se dijo, excedería los límites de su propia   competencia (CP art 241-1).    

b. Vocación de vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. Competencia de la Corte   para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente caso    

14. La Procuradora General de la Nación (e) destaca que   el acto reformatorio no está vigente, pero considera que esto no es obstáculo   para emitir un pronunciamiento de constitucionalidad por cuanto su vigencia se   encuentra en “estado de latencia” toda vez que la misma depende de una   condición que aún puede cumplirse en el futuro.[52]  Como hay una cláusula de caducidad de las acciones públicas, prevista a su   juicio en el artículo 242 numeral 3 de la Carta Política, el Ministerio Público   estima que la Corte debe pronunciarse mientras no estén caducas y aunque no esté   vigente el Acto, pues si no lo hace y este entra en vigencia después del año   siguiente a su promulgación quedaría sin control constitucional, a menos que la   Corte se auto habilite para emitir un pronunciamiento por demandas presentadas   después de expirar el periodo de caducidad respectivo. La Sala debe entonces   decidir si le asiste competencia para resolver la acción de inconstitucionalidad   contra el Acto Legislativo 1 de 2016, teniendo en consideración este   planteamiento del Concepto Fiscal.    

15.   La   jurisprudencia constitucional ha sostenido que la Corte carece de competencia   para resolver acciones públicas contra proyectos de acto legislativo, en cuanto   no han sido promulgados.[53]  Esto se debe a que, según la   Carta, los actos de reforma constitucional solo pueden demandarse “dentro”,   y no por fuera, “del año siguiente” a su promulgación, lo cual supone   entonces que deben haber sido promulgados (CP art 379).[54] Sin embargo, en este caso se constata que las   disposiciones acusadas fueron promulgadas. El Acto Legislativo 1 de 2016 se   publicó el 7 de julio del presente año, en el Diario Oficial 49.927 del 7 de   julio de 2016. Ahora bien, la  jurisprudencia ha   establecido también que para emitir fallos de mérito frente a las demandas de   inconstitucionalidad es preciso que los actos sometidos a control estén   vigentes, o no lo estén pero produzcan efectos o tengan vocación de   producirlos.[55]  Bastaría entonces, como se observa, con que los actos sujetos a control tengan   potencialidad de entrar en vigencia y de producir efectos jurídicos. Si tienen   esta vocación, entonces no carecería de objeto un pronunciamiento de   constitucionalidad, pues buscaría precisamente evitar menoscabos futuros y   jurídicamente probables a la supremacía e integridad de la Constitución. Por esa   razón, en la sentencia C-634 de 2011 la Corte   falló de fondo la demanda contra una ley que ya había sido promulgada pero no   estaba aún vigente, pues su vigencia estaba sujeta a un plazo y tenía entonces   vocación de entrar en vigor.[56]  Es por tanto necesario definir si el Acto Legislativo 1 de 2016 cuenta en su   configuración con la vocación de entrar en vigor, para lo cual es indispensable   establecer en abstracto el alcance de sus condiciones normativas de vigencia.       

16.   La Corte observa que el artículo 5º del Acto Legislativo al cual pertenecen las   disposiciones acusadas supedita su entrada en vigencia a una “refrendación   popular del   Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz   estable y duradera”. Sin embargo el   Acto Legislativo no define qué debe entenderse por “refrendación popular”.   En los antecedentes parlamentarios de la reforma puede apreciarse además que   durante su trámite aún no se había establecido un único mecanismo de   refrendación de acuerdos finales para la terminación del conflicto, y fue   precisamente por eso que se dejó un término genérico y comprehensivo (‘refrendación   popular’).[57]  La concepción de la refrendación popular que se refleja en las deliberaciones   del Congreso estaba ciertamente atada a un mecanismo de participación ciudadana.   Pero no es posible establecer con la misma certeza si cualquier mecanismo de   participación era suficiente, si era exigible agotar más de uno de ellos en caso   de resultados adversos, o si luego de la expresión ciudadana era factible abrir   un escenario adicional de negociación en busca de mayores consensos. Por lo   demás, las expectativas del órgano que emite una constitución o una reforma   constitucional pueden informar el sentido normativo que se les atribuya. Pero es   también claro que los redactores de una norma no logran prever ciertos   desenvolvimientos sociales y políticos, que desajusten el balance de principios   contenido en sus reglas, y es por eso que las expectativas originales, aunque   informan, no determinan el sentido de la interpretación constitucional.[58]     

17.   La Constitución de 1991, al margen del acto bajo control, no emplea en ninguna   de sus previsiones conjuntamente las palabras “refrendación popular”, y   de hecho tampoco usa el vocablo “refrendación”. En algunas de sus   disposiciones la Carta regula los referendos de leyes, de reformas   constitucionales y de creación de regiones (CP arts 103, 170, 307 y 377), que   pueden concebirse como procesos para la refrendación popular. Pero no es posible   reconducir la refrendación popular solo al género de los referendos, pues la   jurisprudencia ha considerado por ejemplo que el Congreso puede clasificar como   de refrendación popular a un mecanismo como el plebiscito.[59]  Por su parte, las leyes estatutarias sobre mecanismos de participación ciudadana   tampoco proveen un significado expreso para esos términos. Ni la Ley 134 de 1994   ‘Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana’, ni la Ley 1757 de 2015   ‘Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del   derecho a la participación democrática’, usan o definen la expresión   refrendación popular. La Ley 1745 de 2015 ‘Por medio de la cual se dictan las reglas   para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo   Final para la terminación del conflicto armado’ no emplea tampoco esos vocablos en   sus previsiones. La Ley 1806 de 2016 ‘por medio de la cual se regula el plebiscito para la   refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera’, en su título y en sus artículos alude al término “refrendación”,   pero de hecho no emplea el vocablo “popular”, y en momento alguno precisa   qué debe entenderse por “refrendación popular”.    

18. La Corte, de otro lado, solo en   dos sentencias ha usado de forma conjunta los términos “refrendación popular”,   precisamente al controlar los proyectos que concluyeron en las Leyes 1745 de   2015 y 1806 de 2016, antes referidas. En la sentencia C-784 de 2014, al revisar   el proyecto que se convirtió en Ley Estatutaria 1745 de 2015, empleó estas   palabras para aludir al contexto comparado de celebración e implementación de   acuerdos de paz con participación ciudadana.[60] En la sentencia C-379 de 2016,   al controlar el proyecto que se convirtió en Ley Estatutaria 1806 de 2016, se   usan esos términos en numerosas ocasiones, para aludir al plebiscito como un   mecanismo apto para la refrendación popular.[61] Pero en ninguna de ellas la   Corte ofrece una definición cerrada de “refrendación popular”, que sea   útil en general o para los efectos de interpretar el artículo 5º del Acto   Legislativo 1 de 2016. En la sentencia   C-379 de 2016 se afirma que los referendos y los plebiscitos, regulados en las   Leyes 1745 de 2015 y 1806 de 2016, pueden ser instrumentos idóneos para la   refrendación popular de los acuerdos de terminación del conflicto y de las   medidas que los implementen (fundamentos 30 y 92). Pero esto no significa que   sean los únicos aptos para ese fin. En efecto, en la sentencia C-784 de   2014 la Corte afirmó que la creación de instrumentos especiales para refrendar actos   que persigan terminar el conflicto no busca cerrar, restringir o dificultar la   transición hacia una sociedad en paz, sino abrir vías que faciliten ese tránsito   en el marco de la Constitución y la ley. Por tanto, las leyes estatutarias sobre   referendos o plebiscitos especiales no imponen un deber inexorable de usar los   instrumentos allí regulados para poner fin al conflicto, sino que se limitan a   ensanchar el universo de alternativas políticas disponibles:    

19. El ordenamiento jurídico no define entonces qué debe   entenderse por refrendación popular, y es además claro que –según   el caso- el plebiscito o el referendo pueden servir para refrendar popularmente   los actos de un proceso de terminación del conflicto, pero no son los únicos   aptos para ello. Además, según  los   antecedentes parlamentarios del Acto Legislativo 1 de 2016 el término   refrendación popular es deliberadamente genérico y comprehensivo, capaz de   abarcar distintos métodos de ratificación, sin que estuvieran presentes   características necesarias y suficientes que agotaran su significado.[63]  Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado   que cuando una norma o reforma constitucional contemplan una institución   jurídica, pero no la desarrollan expresamente, hay “un amplio margen de   configuración” para las autoridades llamadas a   aplicarlas o configurarlas.[64] Esto indica que en principio son posibles distintas formas de   refrendación popular del acuerdo final, que pueden ser definidas por los órganos   encargados de aplicar el Acto Legislativo.    

20. Lo anterior no significa que pueda entonces asignársele   cualquier significado a la refrendación popular. La atribución de sentido   a conceptos genéricos usados en la Constitución tiene también ciertos límites.   Pero su alcance no se puede establecer únicamente con arreglo a una exégesis   literal de las palabras, aun cuando el texto sea sin duda relevante en la   interpretación. Una Constitución debe interpretarse de forma integral y   armónica. La jurisprudencia constitucional ha   señalado, en sintonía con una tendencia más amplia en el derecho comparado, que   una Constitución debe interpretarse de forma integrada, armónica y coherente.[65] Los límites del concepto de refrendación popular,   vienen determinados por sus márgenes semánticos,   su contexto de expedición, los principios constitucionales que aspiran a   realizar, sus relaciones con otras previsiones normativas, y las aproximaciones   conceptuales relevantes en la jurisprudencia nacional, la teoría constitucional   y jurídica en general. A falta de definición expresa en el ordenamiento, debido   a que no se identifica estrictamente con un mecanismo de participación ciudadana   en específico, y a causa de que está prevista como una condición para la entrada   en vigencia de un esquema institucional para facilitar la transición hacia la   paz, un análisis jurídico integral de la expresión “refrendación popular”   ofrece el siguiente marco conceptual.  En ese contexto preciso, la refrendación   popular designa un (i) proceso, (ii) en el cual haya   participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados deben ser   respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de   búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir en virtud   de una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad   democrática, (v) sin perjuicio de eventuales espacios posibles de   participación ciudadana para la revisión específica de aspectos concretos   ulteriores. Mientras los órganos políticos encargados de aplicar las   previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 se mantengan dentro de esos límites,   pueden definir si se ha cumplido la refrendación popular, que es   condición para su entrada en vigencia. A continuación se desarrollan las   características de estos márgenes, fundamentales para precisar la vigencia de   las normas acusadas:    

20.1.  Un proceso.- La regulación constitucional y la jurisprudencia   sobre la materia revelan que con los términos ‘refrendación popular’ se   denota ante todo un proceso, y no un acto único. En la sentencia   C-379 de 2016 la Corte Constitucional habló por eso expresamente del “proceso de refrendación   popular de los acuerdos de paz”. Y, en   una aproximación más general, la jurisprudencia ha considerado que los   plebiscitos y los referendos constitucionales son aptos para configurar una   refrendación popular (sentencia C-397 de 2016, fundamentos 30 y 92),   precisamente porque en ambos concurre el carácter de procesos, y no de   actos únicos o simplificados. El referendo constitucional aprobatorio, como se   indicó, exige iniciativa gubernamental o ciudadana, ley convocatoria, control   constitucional automático, participación ciudadana directa en la consulta y   luego escrutinio y certificación electoral. Es por esto que la Corte lo ha   considerado un “complejo procedimiento” de reforma constitucional (sentencia C-1121 de 2004).   En el plebiscito puede decirse algo equivalente, pues exige primero un acto del   Presidente de la República que lo convoca, luego participa el Congreso según la   Constitución y la ley, posteriormente interviene el pueblo que vota la consulta,   y tras ello hay actos de escrutinio y certificación electoral.    

El   hecho de que sea un proceso, integrado entonces por varios actos, no es   sin embargo solo un atributo formal atinente a la cantidad de actos que lo   integran. Designa también, o ante todo, la intervención de diversas autoridades   en un ejercicio de frenos y contrapesos. Cuando el artículo 5º del Acto   Legislativo 1 de 2016 condiciona la entrada en vigencia de este último a la   refrendación popular del acuerdo final, lo hace en el marco de un Estado   Constitucional de Derecho, organizado en forma de república con separación de   poderes, y bajo el respeto de los derechos de las minorías (CP Preámbulo y arts   1, 2, 113). En este contexto institucional, sería inconcebible una refrendación   popular entendida como un acto único en el cual el pueblo se pronuncie, sin   controles previos o ulteriores, en torno a un asunto de interés colectivo, toda   vez que su intervención podría quedar así despojada de límites, en un Estado que   se caracteriza por limitar el ejercicio del poder constituido. Es por eso que   los referendos constitucionales aprobatorios y los plebiscitos, dos mecanismos   que la Corte ha destacado hasta la fecha como de refrendación popular de   acuerdos finales o de sus actos de implementación, exigen o autorizan la   intervención previa y posterior de otros órganos además del cuerpo electoral (CP   arts 104 y 378). En los referendos constitucionales aprobatorios deben   participar antes de la consulta ciudadana el Congreso y la Corte Constitucional.   En los plebiscitos intervienen el Presidente de la República y el Congreso con   antelación a la decisión popular. Además, en ambos casos está previsto por   ejemplo un control constitucional posterior a la decisión del pueblo (CP art 241   nums 1 y 3). De este modo se tratan de conciliar los principios de la democracia   participativa, con los del Estado social de derecho republicano, pluralista y   multicultural.     

20.2. Un   proceso en uno de cuyos tramos hay   participación ciudadana directa.- Ahora bien, los términos ‘refrendación   popular’ deben interpretarse de forma coherente con el modo como se usan las   expresiones ‘refrendación’ y ‘popular’ o ‘populares’   convencionalmente y en la Constitución.[66]  Por refrendación se entiende de forma convencional una ratificación,   convalidación, certificación o aprobación. Y, por su parte, los vocablos ‘popular’   o ‘populares’ se emplean en la Carta y en el constitucionalismo para   aludir a autoridades, actos o procesos en cuya elección o configuración hay   participación ciudadana directa. Es este entonces el sentido de las   expresiones mencionadas cuando se hace referencia a autoridades, cargos o   Corporaciones de ‘elección popular’ (arts 122, 125, 126, 134, 237, 262,   265, 272, 277, 299, 303, 312, 314, 318), a la ‘iniciativa popular’ (arts   154, 159, 197), a la ‘votación popular’ o al ‘voto popular’   (arts 202, 247, 293), al ‘pronunciamiento popular’ (art 241 nums 2 y 3),   a las ‘consultas populares’ (arts 40, 100, 103, 105, 107, 297, 319, 321,   323 y 379), a las ‘acciones populares’ (art 282, conc 88) o a la ‘participación   popular’ (art 377). Es entonces claro que en la refrendación popular debe   haber elementos de ratificación, convalidación, certificación o aprobación, y   además participación directa del pueblo. Por lo cual es razonable inferir que la   “refrendación popular” remite en principio a los mecanismos de   participación ciudadana previstos o regulados en la Constitución, o creados por   el legislador y desarrollados según las condiciones constitucionales, tales como   el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto,   la iniciativa legislativa, la revocatoria de mandato, entre otras (CP arts 37,   40, 103-106, 107 y ss).[67]  Sin embargo, más allá de esto, la sola noción de una ‘refrendación popular’   no predetermina si la participación ciudadana directa debe o puede (i) exigir la   intervención de organismos representativos, (ii) contemplar la mediación   ciudadana al final del proceso o en una etapa previa, (iii) tener carácter   decisorio, deliberativo o propositivo, o más de uno de estos atributos   conjuntamente,  (iv) tener carácter vinculante o no, y en qué sentido.   Obsérvese:    

(i)   La participación ciudadana puede o no exigir una intervención de organismos de   la democracia representativa. En algunas ocasiones, necesariamente, para la   intervención popular deben mediar corporaciones de representación democrática,   como ocurre por ejemplo con el plebiscito, en el cual la iniciativa recae sobre   el Presidente de la República y debe contar con un aval del Congreso; o con los   referendos aprobatorios de reformas constitucionales, que exigen previa ley   convocatoria; o con los cabildos abiertos, que presuponen la existencia de   organismos de representación territorial que se abren en cabildos  (CP arts   104 y 378); o con la iniciativa popular, que consiste en presentar iniciativas   normativas ante organismos de representación política, a los cuales les   corresponde entonces desarrollarlas (CP art 103). En contraste, en otros   mecanismos de participación la ciudadanía puede intervenir sin necesidad de   pasar por una institución de la democracia representativa, aunque si bien con   otros controles de orden judicial, como en los eventos de referendo derogatorio   o revocatoria de mandato (CP arts 103, 241-2, 377, 379).    

(ii) La intervención de la ciudadanía o de los órganos de representación puede   además ponerle fin al proceso o ser previa a un acto final. En los referendos   constitucionales la intervención del pueblo suele ser en sentido estricto un   acto final del proceso (CP art 378). Sin embargo, en otras ocasiones el pueblo   interviene en una etapa previa, y su voluntad luego es objeto de interpretación   y desarrollo por un organismo representativo. Por ejemplo, en un proceso   constituyente, según se indicó, el Congreso emite en primer lugar una ley que   consulta al pueblo para decidir si convoca una Asamblea Nacional Constituyente.   Si el Pueblo se pronuncia en sentido favorable y conforme a los requisitos   constitucionales, entonces hay una elección de delegatarios a la Asamblea   Nacional, y estos serían los encargados de emitir el acto constituyente final   (CP arts 374 y 376). Aunque es posible que la obra de la Asamblea Constituyente   sea sometida a ulterior referendo ciudadano aprobatorio, este no es un requisito   necesario para su validez (CP art 376). Es relevante destacar, sin embargo, que   incluso si no hay referendo posterior para aprobar los actos constituyentes   sería legítimo considerar que ha habido una reforma a la Constitución refrendada   popularmente, en la medida en que la Asamblea Nacional haya desarrollado el   mandato popular. En sentido semejante, en los cabildos abiertos la participación   ciudadana es deliberativa y previa a la circunstancial intervención de   las respectivas corporaciones de representación territorial, las cuales están en   el deber de interpretar y respetar la deliberación política de la ciudadanía (CP   arts 103 y Ley 1757 de 2015 art 28).    

(iii) La participación ciudadana se puede además expresar de diversas formas. En   ciertas hipótesis se puede manifestar mediante decisiones electorales, como   ocurre por ejemplo con las elecciones de autoridades públicas, las consultas,   los plebiscitos o los referendos (CP arts 103 y s). En otras ocasiones, la   ciudadanía participa por medio de argumentos o deliberación política, como   acontece en los cabildos abiertos o en los procesos de constitucionalidad (CP   arts 103, 236-2, 241 y 242). Finalmente, en otras situaciones, la voluntad   popular se revela a través de la organización y la exposición de una propuesta   colectiva, tal como acontece con la iniciativa popular normativa (CP arts 2, 40,   103, 107 y ss).    

(iv) Finalmente, la participación popular directa puede ser vinculante o no. La   intervención ciudadana es vinculante, por ejemplo, en la elección de autoridades   públicas, pues salvo casos de nulidad electoral la decisión del pueblo es   irrevocable (arts 132, 190, 202). Sin embargo, en otros supuestos la   intervención ciudadana directa puede no ser vinculante, y estar sujeta a   modificaciones. Esto ocurre por ejemplo con la iniciativa popular, toda vez que   las corporaciones públicas pueden no aprobar el proyecto de norma allí expresado   (CP art 154). Por lo demás, el carácter vinculante de una decisión puede tener   implicaciones diferentes según el mecanismo, sus resultados y el organismo   sujeto a sus efectos. Por ejemplo, es claro que según la Constitución en un   plebiscito “[l]a decisión del pueblo será obligatoria” (art 104). Sin   embargo, en la sentencia C-379 de 2016, la Corte señaló que un plebiscito tiene   efectos vinculantes para el Presidente de la República y no para las restantes   ramas y órganos del poder público.[68]  Un referendo constitucional aprobatorio tiene fuerza normativa, tanto si se   aprueba el proyecto de reforma sometido a consulta como si el resultado es el   opuesto (CP art 378). No obstante, en la sentencia C-180 de 1994, la Corte   consideró ajustado a la Constitución un precepto que autorizaba a las   corporaciones públicas a revisar las normas derogadas o aprobadas mediante   referendo, con mayoría absoluta dentro de los dos años subsiguientes a la   reforma.[69]  En sentido similar, en la sentencia C-150 de 2015, la Corte Constitucional   declaró exequible una previsión que autorizaba a las respectivas corporaciones a   reconsiderar las normas aprobadas o derogadas mediante referendo, aunque solo   después de los dos años.[70]    

En   suma, se observa entonces que la refrendación popular exige participación   ciudadana directa, la cual puede darse con o sin intervención de organismos   representativos; al final o de forma previa a la mediación de las instituciones   representativas; tener carácter decisorio, deliberativo o propositivo; y ser   vinculante o no y, si lo es, puede serlo de distinto modo según el mecanismo,   sus resultados y el organismo sujeto a sus efectos.    

20.3.  Proceso con participación ciudadana directa cuyos resultados deben ser   respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de   búsqueda de mayores consensos.- Para que haya refrendación popular de un   acto o acuerdo para la terminación del conflicto, el orden constitucional no   predetermina entonces si la participación ciudadana debe ser previa o final.   Cuando es final, esto significa que solo hay refrendación popular si el pueblo   en una intervención directa y última ratifica positivamente el referido acuerdo.   Esta hipótesis no requiere precisiones conceptuales. Sin embargo, cuando la   intervención del pueblo es previa, es legítimo que tras la expresión ciudadana   el proceso continúe y concluya en virtud de las competencias de una autoridad   instituida. En estos casos se usan los mecanismos de participación como   instrumentos de consulta previa al pueblo, y valen como procesos de   refrendación popular si los actos subsiguientes a la intervención ciudadana   están encaminados hacia interpretar, respetar y desarrollar sus resultados de   buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos (CP arts 22, 83,   188 y 189).    

En   efecto, puede observarse por ejemplo que según el Preámbulo es el “Pueblo de   Colombia” el que dicta la Constitución Política de 1991. Sin embargo, en   estricto sentido, la Carta vigente no se sometió a ratificación popular directa   y posterior. El hecho de que, a pesar de esa circunstancia, sea el Pueblo de   Colombia quien haya decretado la nueva Constitución se debe no a una ficción,   sino a que la Asamblea Constituyente desarrolló de buena fe el mandato   popular expresado en las votaciones para su convocatoria y elección, en un   escenario de búsqueda de mayores consensos. Del mismo modo, según el artículo   376 de la Carta, una Asamblea Constituyente con competencia limitada puede   introducir reformas trascendentales al orden constitucional, pero solo se   entenderá que es refrendada popularmente –aun cuando no se someta a ratificación   ciudadana posterior- si interpreta, respeta y desarrolla la voluntad del pueblo   expresada en su convocatoria y elección, lo cual presupone precisamente buena fe   en el ejercicio del poder de reforma constitucional.[71]  En el derecho comparado pueden reconocerse métodos de refrendación popular   previa equivalentes. En ciertos ordenamientos, para enmendar la Constitución a   través del Parlamento se requiere que este último adelante un número determinado   de debates, que se convoquen nuevas elecciones parlamentarias en medio del   procedimiento, y que el Parlamento reintegrado decida si ratifica el proyecto   tramitado con antelación. Pues bien, en estos casos la ciudadanía interviene   para elegir la nueva conformación del Parlamento, y no para tomar una decisión   directa, específica y exclusiva sobre el proyecto de reforma. Son los nuevos   representantes, elegidos en el interregno del proceso de enmienda, quienes toman   esa determinación. Aun así, este proceso contrae según la teoría constitucional   el carácter de un referéndum, por lo mismo equivalente a una refrendación   popular, por la intervención previa de la ciudadanía.[72]    

El   proceso de refrendación por consulta popular previa adquiere importancia   fundamental cuando la intervención ciudadana versa sobre la forma de cumplir un   mandato constitucional, pero no hace desaparecer ni suspende la obligación de   observar ese mandato. Por ejemplo, en contextos como el que provoca la   expedición del Acto Legislativo 1 de 2016, un pronunciamiento popular mediante   plebiscito, en la medida en que no reforma la Constitución, deja intacto el   deber del Presidente de la República de garantizar el orden público, proveer a   la defensa y la seguridad nacional, y celebrar acuerdos de paz (CP arts 22 y 189   nums 3, 4 y ss). Por lo mismo, si se somete a un plebiscito una determinada   concreción de la política de paz, expresada en un acuerdo con grupos armados, y   el pueblo la vota negativamente, el deber del Presidente de la República es   respetar esa decisión y abstenerse de implementarla tal cual está. En la   sentencia C-379 de 2016, dijo la Corte por ese motivo que “la consecuencia   correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos suficientes para   la   [ratificación del acuerdo], es la imposibilidad jurídica para el Presidente   de adelantar la implementación de ese Acuerdo en específico”. Pero ese pronunciamiento no neutraliza su obligación   constitucional de lograr la paz (art 22), y por tanto debe perseguir otras   formas de concretar este imperativo. Como señaló la Corte en esa misma   sentencia, al abordar esta cuestión:    

“el   plebiscito especial no tiene por objeto someter a consideración de las   ciudadanas y ciudadanos ni el contenido y alcance del derecho a la paz, ni las   facultades que la Constitución confiere al Presidente para restablecer y   mantener el orden público a partir de diferentes vías, entre ellas la salida   negociada al conflicto armado a través de la suscripción de acuerdos con grupos   armados irregulares. || Sobre este particular debe resaltarse que tanto el   derecho-deber a la paz, así como las mencionadas competencias gubernamentales,   tienen fundamento constitucional.  Por lo tanto, en la medida en que el   plebiscito no es un mecanismo de reforma del orden jurídico, entonces no tiene   el alcance de alterar tales disposiciones.  En ese sentido, la decisión   popular en contra del Acuerdo no puede ser en modo alguno comprendida como una   disminución o rediseño del derecho y potestades gubernamentales antes indicadas.    Estas quedan incólumes pues no fueron puestas a consideración del Pueblo   mediante plebiscito, ni tampoco podrían serlo, en tanto ese instrumento de   participación ciudadana, se insiste, no tiene entre sus fines admitidos la   reforma constitucional”.[73]    

El   orden jurídico fija un marco de alternativas para cumplir el mandato   constitucional de lograr la paz, luego de que la concreción de una determinada   política –expresada, por ejemplo, en el acuerdo final para la terminación del   conflicto- no ha sido aceptada por el pueblo en un plebiscito. Una de ellas es   introducirle cambios al acuerdo final con el objetivo de atender las   preocupaciones, expectativas y desacuerdos subyacentes al pronunciamiento   popular. En tal caso, el plebiscito se usa precisamente como un mecanismo para “conocer   la opinión de las personas respecto de una determinada actuación del ejecutivo” (C-150 de 2015), y obrar de forma coherente con ella   (CP art 104). No es necesario, sin embargo, que las modificaciones introducidas   al acuerdo sean sometidas a un nuevo mecanismo de participación ciudadana   directa, para que ese proceso equivalga a una refrendación popular. Si son fruto   de un proceso en el cual se respeten, interpreten y desarrollen de buena fe los   resultados de la consulta previa a la ciudadanía, en un escenario de búsqueda de   mayores consensos, puede decirse razonablemente que las modificaciones son un   efecto de la participación ciudadana (CP arts 1, 2, 22, 40, 83 y 103).    

Aunque es entonces posible que los cambios al acuerdo   para la terminación del conflicto se sujeten a un nuevo mecanismo de   participación ciudadana directa, esto no es necesario ni para implementar el   acuerdo modificado, ni para entender que ha tenido lugar un proceso de   refrendación popular por consulta previa a la ciudadanía. Esta concepción encuentra sustento en la unidad de la   Constitución. El principio de “unidad   de la Constitución” impone a su intérprete el deber de leer sus previsiones   como integrantes de “un texto armónico y coherente, que como tal, debe ser   interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos y   objetivos perseguidos por el constituyente”.[74]  Este mismo canon hermenéutico se impone para atribuirles sentido a las reformas   constitucionales sujetas a control de la Corte por vicios de competencia.[75]  La interpretación constitucional   no puede consistir en extraer fragmentos de un acto reformatorio de sus   previsiones, para aislarlos del contexto al cual están llamados a pertenecer, y   describir su contenido con el fin de enfrentar con aparente suficiencia un   problema. Interpretar una Constitución puede suponer una descripción  individual de sus preceptos, pero los resultados de esa operación deben   someterse a una evaluación a la luz del orden completo al que pertenecen   para atribuirles un sentido coherente con este.[76] Si según el artículo 5º   del Acto Legislativo 1 de 2016, sus disposiciones solo entran en vigencia cuando   haya una “refrendación popular” del acuerdo final, esta condición no   puede entenderse de forma abstracta, desvinculada de los principios que busca   realizar. El Acto Legislativo persigue ciertamente activar mecanismos de la   democracia participativa pero también la consecución de la paz. Si los órganos   de representación, en ejercicio de su margen de apreciación política, han puesto   en marcha mecanismos de participación democrática pero consideran en riesgo la   viabilidad de la política de paz, pueden aplicar el Acto Legislativo 1 de 2016,   en la medida en que consideren satisfechos los principios constitucionales de la   refrendación popular, declarados en esta providencia.    

De   este modo, se trata de conciliar, de forma óptima, dos principios que se   encuentran en tensión en los fundamentos mismos de la cláusula de vigencia del   Acto Legislativo 1 de 2016: por una parte la necesidad de que la concreción de   la política de paz se desarrolle en un proceso en el cual participe directamente   el pueblo, y por otra la paz que aspira contribuir a concretar el acuerdo final.   El proceso de refrendación popular, al estar articulado por instancias de la   democracia directa y de la democracia representativa, viabiliza el ejercicio de   las competencias constitucionales del Presidente de la República, con el fin de   alcanzar la paz (CP arts 22, 83, 188 y 189). Pero, al mismo tiempo, al exigir   intervención ciudadana directa, y efectividad de sus resultados a través de un   deber de interpretación, respeto y desarrollo de buena fe, en un escenario de   búsqueda de mayores consensos, protege el principio democrático y le da poder al   pueblo para reorientar la concreción de la política de paz. El que en este   proceso de refrendación por consulta previa del pueblo los actos subsiguientes a   la intervención ciudadana directa estén bajo la responsabilidad de autoridades   estatales, como el Presidente de la República, y que solo pueda concluir en   virtud de una decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de   legitimidad democrática, como el Congreso de la República, refuerza la   protección de la democracia pues el mandato popular subyacente a su elección es   también relevante en la aceptabilidad constitucional de la política de paz   sometida a consulta ciudadana y desarrollada de buena fe.       

20.4.  Proceso que puede terminarse por la decisión libre y deliberativa de una   autoridad revestida de legitimidad democrática.- Ahora bien, es necesaria   una garantía de efectividad de la voluntad ciudadana expresada en la consulta   previa. Es preciso entonces que este proceso de refrendación concluya en virtud   de una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad   democrática, como pueden ser el Congreso de la República o las distintas   corporaciones de representación del orden territorial. El Congreso es el “órgano de representación popular por excelencia”   (C-1648 de 2000), y en términos constitucionales es el primer garante de que se   respete el dictamen del pueblo. La Constitución prevé además que los miembros de   los cuerpos colegiados de elección directa “representan al pueblo”, y que   el elegido “es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus   electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”   (CP art 133). Por tanto, en general, las corporaciones de representación   ciudadana están revestidas de legitimidad democrática, y en posición de   garantizar la eficacia de la decisión o deliberación ciudadana. Por su   naturaleza, los anteriores organismos ofrecen condiciones constitucionales   suficientes para garantizar que la expresión popular sea efectiva. El hecho de   que el fin del proceso, así concebido, deba ser expresión de una manifestación   política libre y precedida de deliberación refuerza esa garantía, pues en un   contexto de esta naturaleza es posible exponer si la voluntad ciudadana fue   respetada, interpretada y desarrollada de buena fe, en un escenario de búsqueda   de mayores consensos, o no fue así.     

20.5.  Sin perjuicio de   eventuales espacios de participación ciudadana sobre cada medida, pues la   refrendación y los mecanismos participativos han de acompañar toda la   transición, en tanto presupuestos de una paz ‘estable y duradera’. Para la entrada en   vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016 no es entonces necesario apelar a un   nuevo mecanismo de participación ciudadana directa, siempre y cuando se den las   demás condiciones precisadas en esta sentencia. No obstante, dado que el acto   reformatorio al cual pertenecen las normas acusadas busca una paz “estable y   duradera”, esa circunstancia de carácter jurídico no se opone a que,   precisamente con el objeto de alcanzar ese cometido, se adopten instrumentos   participativos para la implementación del acuerdo para la terminación del   conflicto. En particular, subraya esta Corte que para la estabilidad y   durabilidad del acuerdo final, las medidas que implementen el acuerdo final   deberían estar precedidas de un esfuerzo institucional por abrir oportunidades   para que todas las voces de la sociedad puedan ser oídas.        

21.   Todo lo cual quiere decir entonces que el Acto Legislativo 1 de 2016 tiene   vocación de entrar en vigencia, por cuanto la misma está supeditada a una   refrendación popular que, en los términos antes indicados, es aún susceptible de   cumplirse. Ahora bien, ¿quiere decir lo anterior que el Acto Legislativo 1 de   2016 ya entró en vigencia? En concepto de la Corte, quien debe definir ese punto   es el Congreso. No es necesario determinar en este proceso si el Acto   Legislativo ha entrado en vigor, por cuanto para habilitar las competencias de   control de esta Corporación basta con que tenga vocación de entrar en vigencia.   Incluso si no está vigente,   pero tiene vocación de entrar en vigor, sería necesario un fallo de fondo para   proteger el principio de supremacía constitucional (CP arts 4 y 241). En efecto,   las demandas contra actos legislativos caducan dentro del año siguiente a su   promulgación, sin importar la clase de vicio que se les endilgue.[77] El término de caducidad corre efectivamente   desde cuando el acto es promulgado. Es entonces posible considerar, en   abstracto, qué ocurre si un acto legislativo no entra en vigencia dentro del año   siguiente a su promulgación, pero lo hace después, cuando en virtud de la   Constitución haya caducado la acción pública. La consecuencia obvia sería que el   acto legislativo no podría ser demandado, y la Corte se quedaría sin controlarlo   puesto que no puede aprehender su evaluación de oficio en tanto esta no es una   de sus competencias (CP arts 241 num 1 y 379). Por lo cual, podría entonces   sustraerse al control constitucional y eludir los mandatos superiores. A su vez,   este precedente a futuro podría ser usado por el poder de reforma con el fin de   sortear el control judicial de constitucionalidad, lo cual iría en contra de la   misión esencial que tiene esta Corte de guardar la “integridad y supremacía   de la Constitución” (CP art 241). Por tanto, es precisa una decisión de   fondo respecto de la demanda, sin necesidad de expedir un dictamen sobre la   vigencia, en la medida en que el Acto Legislativo tiene vocación de entrar a   regir.    

22.   Pero definir, en este fallo, si el Acto Legislativo entró en vigencia, es además   improcedente. La entrada en vigencia de una norma no se define ni se constituye   a través de una decisión judicial, pues depende de las condiciones propias de   cada reforma o acto normativo. Debe ser el Congreso de la República, o una   autoridad revestida de legitimidad democrática, quien defina dentro del más   amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios de la   refrendación popular señalados en esta providencia, y si el Acto Legislativo ha   entrado en vigencia. Primero, porque le asiste competencia para ello. El Congreso cuenta, por ejemplo, con las   facultades de control político previstas en los artículos 244 y siguientes de la   Ley 5 de 1992, bajo la figura de citación para discusión de políticas o temas   generales.[78] En   desarrollo de las mismas, controla políticamente que la voluntad ciudadana   previamente expresada haya sido respetada, interpretada y desarrollada de buena   fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos. Cuando verifique que así   fue, puede declarar concluido el proceso de refrendación popular, y el Acto   Legislativo habrá entrado en vigencia. De otro lado, el Congreso puede también   intervenir en la conclusión del proceso de refrendación popular en ejercicio de   sus funciones de reforma constitucional o legislativas, con fundamento en la   cláusula general de competencias, en virtud de la cual el listado de sus   atribuciones no sería taxativo.[79] Pero estos son solo unos casos   mencionados a título de ilustración. Debe decirse, en   particular, que el Acto Legislativo 1 de 2016 faculta al Congreso para   implementar el acuerdo final por un procedimiento especial. Por tanto, el   Congreso tiene también competencia para interpretar cuándo esas facultades   entran en vigencia, pues el órgano encargado de aplicar la Constitución tiene,   como presupuesto analítico necesario, la competencia para interpretarla.[80]    

23.   Debe ser el Congreso quien defina la vigencia del Acto Legislativo, en segundo   lugar, porque un proceso de refrendación popular por consulta previa de la   ciudadanía solo es tal, si los resultados del mecanismo previo de participación   ciudadana son interpretados, respetados y desarrollados de buena fe, en un   escenario de búsqueda de mayores consensos. Esta condición constitutiva de la   refrendación popular involucra juicios de valor sobre asuntos colectivos de gran   trascendencia, cuya verificación requiere un vigoroso debate público. Por tanto,   es preciso no solo que haya un espacio político de deliberación, enmarcado por   los mencionados principios de la refrendación popular, sino además a cargo   principalmente de una autoridad revestida por la Constitución de legitimidad   democrática, que encarne o represente precisamente al pueblo y garantice el   respeto y el desarrollo de buena fe de su dictamen.[81]  En el Congreso de la República, por ejemplo, hallan asiento los representantes   del pueblo, con su diversidad política y cultural, y es entonces posible que   allí surjan contradicciones en torno a la concurrencia de los requisitos de la   refrendación popular reconocidos en esta sentencia. Las discrepancias que   afloren en el seno del Congreso, y que sean susceptibles de control de la Corte   Constitucional, se decidirán dentro de sus competencias por alguno de los cauces   ordinarios contemplados en el artículo 241 de la Constitución, o cuando deba   ejercer sus atribuciones de revisión constitucional establecidas en el Acto   Legislativo 1 de 2016.    

24.   La Corte considera entonces que no hay problemas que inhiban su competencia, y   es preciso por tanto resolver los cargos planteados en la acción pública, lo   cual procede a hacer en los capítulos siguientes.    

Presentación del caso y   planteamiento de los problemas jurídicos    

25. El ciudadano Jesús Pérez   González-Rubio instaura acción pública de inconstitucionalidad contra los   artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016, por cuanto en su   concepto son fruto de un “vicio de   competencia” del Congreso, como órgano constituido, ya que carece de   atribuciones para “sustituir la Constitución”. A su juicio, el artículo 1   (parcial) demandado configuró un procedimiento de aprobación de actos   legislativos – susceptible de aplicarse por seis meses o doce- con una vuelta,   cuatro debates y ocho días de pausa entre las cámaras, como el exigido para   expedir una ley. El poder de reforma excedió entonces los límites de su   competencia. Alteró el diseño de los mecanismos de reforma constitucional y, al   hacerlo, sustituyó un eje definitorio de la Constitución, consistente en su   rigidez o superior dificultad para ser reformada,  en comparación con las leyes.   El artículo 2 (parcial) acusado, por otra parte, en su criterio le confirió al   Gobierno Nacional facultades extraordinarias para desarrollar la materia tratada   en un acuerdo final, y eso es distinto a reformar la Constitución, por lo cual   es un exceso del poder de reforma. Con la previsión referida se sustituyó,   además, el principio de separación de poderes, pues a su juicio conferir   facultades extraordinarias transitorias no es reformar la Constitución, y   así el Congreso no puede usar su poder de reforma para una delegación   legislativa como la demandada. Si lo hace, la habilitación debe ser precisa,   característica que no se presenta en la norma cuestionada pues se remite   genéricamente a un Acuerdo sobre temas muy amplios. Esta posición es total o   parcialmente coadyuvada por el Ministerio Público, la Facultad de Derecho de la   Universidad Sergio Arboleda, la unidad de Litigio Estratégico de la UIS, el   ciudadano Juan Manuel Charria Segura y la Facultad de Derecho y Ciencias   Políticas de la Universidad de Cartagena.    

26.   En esencia, estas intervenciones y el Concepto Fiscal coadyuvan la demanda, por   las siguientes razones. El primer cargo lo acompañan, por cuanto en su criterio   (i) la Constitución tiene entre sus ejes axiales o pilares fundamentales los   mecanismos de reforma constitucional, y el Congreso no los puede modificar ni   adicionar con otros, como se sostuvo a su juicio en la sentencia C-1056 de 2012;   (ii) el Congreso tampoco puede crear un procedimiento de reforma constitucional   que sea igual al previsto en la Constitución para aprobar leyes ordinarias o   estatutarias, como ocurrió en este caso; (iii) desconocer esto último hace   desaparecer la diferencia no solo entre Constitución y ley, sino además entre   poder constituyente y poderes constituidos. El segundo cargo los respaldan   también, porque las facultades conferidas (i) no son precisas y esto sustituye   la Constitución, según la sentencia C-170 de 2012; (ii) no son extraordinarias   sino ordinarias, pues no están supeditadas a la inactividad del Congreso; (iii)   habilitan al Presidente de la República para expedir todo tipo de leyes   ordinarias, excepto las tributarias; (iv) y se conceden para implementar un   acuerdo cuyo contenido se desconocía cuando se aprobó el Acto Legislativo 01 de   2016.    

27.   En contraste, el Gobierno Nacional (representado en este proceso por el Ministro del Interior, el Ministro de   Justicia y del Derecho, el Alto Comisionado para la Paz, la Secretaria Jurídica   de la Presidencia de la República, el Alto Consejero para el Postconflicto,   Derechos Humanos y Seguridad, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para   la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, el Director del Centro   Nacional de Memoria Histórica, el Director General de la Agencia Colombiana para   la reintegración, la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos y el DPS),   la Defensoría del Pueblo, el CINEP, la Federación Nacional de Municipios, el   Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia,   y los ciudadanos Iván Orozco Abad, Alirio Uribe Muñoz y Yesid Reyes Alvarado se   oponen a la acción pública. Entre sus argumentos algunos se orientan justificar   el Acto Legislativo en un plano general; otros a oponerse a cada uno de los   cargos. En la justificación general señalan que (i) otras experiencias   comparadas de transición hacia el fin del conflicto indican la necesidad de una   implementación pronta de las reformas acordadas, entre las cuales están las   constitucionales; (ii) la Constitución se identifica como un balance entre dos   lógicas, la ordinaria y la extraordinaria, y este Acto Legislativo se ajusta a   él pues preserva las instituciones permanentes y establece algunas transitorias   para superar el conflicto; (iii) al ser esta una reforma inserta en un contexto   de transición hacia la paz, debe evaluarse su constitucionalidad de acuerdo con   el origen también transicional de la Constitución de 1991 y su cuerpo de   regulación transitorio; (iv) en la Constitución no hay cláusulas pétreas,   inmodificables o intangibles, y todas sus disposiciones y mecanismos, incluidos   los de reforma, pueden ser objeto de enmienda; (v) los procedimientos de curso   rápido (fast track) se han usado en otros países con fines de   implementación de medidas para garantizar la paz, como ocurrió luego del proceso   de desarme del IRA en Irlanda.    

28. En cuanto al primer cargo, se oponen a su   prosperidad por cuanto (i) dentro del marco del Acto Legislativo 1 de 2016 hay   diferencias de procedimiento relevantes para aprobar actos legislativos, leyes y   decretos con fuerza de ley; (ii) los actos legislativos regulados en la norma   demandada solo pueden formarse si intervienen las dos cámaras, los aprueban con   mayoría absoluta, bajo un régimen de prioridad en el orden del día y con control   automático de constitucionalidad, con lo cual no serían iguales a las leyes   ordinarias; (iii) la vigencia del Acto Legislativo, y la aplicación del   procedimiento legislativo, se supeditan a la refrendación popular del Acuerdo   Final; (iv) no se sustituye la rigidez sino que se expresa de otro modo, pues   hay exigencias adicionales a las que tiene la tramitación de leyes ordinarias;   (v) el Acto Legislativo persigue el fin imperioso de la paz por medios   proporcionales; (vi) impedir la modificación de las cláusulas de reforma   constitucional implica petrificarlas, y en la Constitución no hay normas   pétreas; (vii) en este caso las cláusulas de reforma son modificadas pero no   abolidas; (viii) de hecho se preservan los mecanismos ordinarios de reforma   constitucional, y no hay cambio ninguno sobre dos de ellos. Respecto del segundo   cargo aseveran que no debe aceptarse tampoco debido a que (i) la jurisprudencia   ha admitido la atribución de facultades extraordinarias al Gobierno mediante   acto legislativo (C-970 de 2004); (ii) las facultades que confiere son por un   tiempo limitado, y solo para desarrollar el Acuerdo final; (iii) las normas   sobre habilitación legislativa extraordinaria no son intangibles; (iv) no pueden   usarse para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas,   códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o absoluta, ni para decretar   impuestos; y (v) tienen control de constitucionalidad.    

29. De acuerdo con lo anterior, la Corte debe resolver   entonces los siguientes problemas jurídicos:    

29.1. ¿Incurrió el Congreso en un vicio de competencia   por sustitución parcial de la Constitución (del principio de rigidez   constitucional), al establecer un procedimiento transitorio de aprobación de   actos legislativos que consta de una sola vuelta, cuatro debates y un término de   ocho días para la transición entre cámaras, el cual solo puede activarse cuando   haya refrendación popular, y que en su aplicación exige mayoría absoluta,   control automático de constitucionalidad, participación de las dos cámaras,   teniendo en cuenta que este mecanismo fue previsto para facilitar y asegurar la   implementación y desarrollo normativo de las reformas pactadas en un acuerdo   final para la terminación del conflicto?    

29.2. ¿Incurrió el Congreso en un vicio de competencia   por sustitución parcial de la Constitución (del principio de separación de   poderes), al otorgarle directamente facultades extraordinarias al Presidente de   la República en un contexto en el cual la habilitación se extiende por 180 días   prorrogables, para facilitar e implementar un acuerdo final de terminación del   conflicto, sin embargo no se extiende a expedir actos legislativos, leyes   estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o   absoluta, ni para decretar impuestos, y se sujetan a control automático de   constitucionalidad?    

30. La Corte procede, en primer lugar, a reiterar   brevemente la metodología del juicio de sustitución y luego a resolver los   problemas jurídicos referidos.    

Metodología para enjuiciar un acto del poder de reforma   constitucional por extralimitación de competencias. Sustitución de la   Constitución    

31. La Corte ha señalado que para decidir si un acto   legislativo sustituye la Constitución es preciso identificar dos premisas y   extraer la conclusión (sentencias C-970 y 971 de 2004).[82] En primer   lugar, la “premisa mayor”, que está conformada por uno o más elementos   definitorios de la identidad de la Constitución. Esta premisa mayor debe, según   la sentencia C-1040 de 2005: (i) ser expresada “con suma claridad”; (ii)   fundamentarse a partir de múltiples referentes   normativos que muestren cuáles son sus   especificidades en la Carta de 1991; (iii) considerarse como   esencial o definitoria de la identidad de la Constitución integralmente   considerada; (iv) no poder reducirse a un artículo del orden constitucional “para así evitar que éste sea transformado por la propia   Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción   material”; (v) no equivaler a la   fijación de límites materiales intocables por el poder de reforma. En   segundo lugar, debe formularse la “premisa menor”, en la cual se exprese   qué poder constituido expidió el actor reformatorio de la Constitución y las   características básicas de la enmienda; es decir, “su alcance jurídico, en relación con los elementos definitorios   identificadores de la Constitución”   (sentencias C-970 y 971 de 2004). Una vez efectuado lo cual, tras   contrastar ambas premisas, ha de inferirse una conclusión. Esta última sustenta   un fallo de inexequibilidad si el elemento definitorio expresado en la premisa   mayor es “reemplazado por otro –no simplemente   modificado, afectado, vulnerado o contrariado-” y el nuevo es   opuesto o integralmente diferente al anterior, al punto que resulte incompatible   con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución de 1991.    

La Corte pasa entonces a enjuiciar el acto reformatorio   cuestionado.    

Primer cargo de sustitución. El juicio de competencia   para introducir un procedimiento adicional de reforma constitucional, la   ausencia de límites materiales de intangibilidad en los mecanismos de revisión   constitucional    

Este apartado expone a) premisa mayor, b) premisa menor   y c) conclusión.    

a. Premisa mayor. El principio   de rigidez específica y susceptible de adaptación transicional de la Carta de   1991    

32. El actor sostiene que el   artículo 1º literal f) del Acto Legislativo 1 de 2016 sustituyó un elemento   definitorio de la identidad de la Constitución, que caracteriza con la   invocación de los principios de Estado   Constitucional de Derecho, rigidez constitucional, supremacía de la Constitución   y control constitucional de las leyes, establecidos en su concepto en los   artículos 3, 4, 241, 243, 374 y siguientes de la Constitución. En su demanda, en   ocasiones se refiere a la sustitución de la rigidez y en otras a la de la   supremacía constitucional. Los intervinientes y el Ministerio Público también   usan ambos principios como intercambiables, sinónimos o equivalentes. Como se   observa, no hay un compromiso cerrado con la denominación del rasgo que   identifica la Constitución. Este no es un problema de aptitud de la demanda,   pues es claro que el cargo se dirige contra el hecho de haberse reducido el   número debates para aprobar un acto legislativo hasta hacerlo coincidir con los   que se exigen para formar una ley. La acción de inconstitucionalidad es pública   y no requiere un grado superlativo de precisión conceptual, que impida un fallo   de fondo solo porque no hay una denominación técnico-jurídica exacta. No   obstante, la Corte sí debe enunciar el elemento que constituye la premisa mayor   “con suma claridad” (C-1040 de 2005).[83]  Esta Corporación observa entonces que con las denominaciones ‘supremacía’   o ‘rigidez’ se alude al diseño de la resistencia al cambio de   las normas constitucionales en la Carta de 1991. No obstante, esta es aún   una designación genérica, que requiere por tanto precisión.    

33. En efecto, la noción de ‘rigidez’, para   referirse a las constituciones con procedimientos de reforma más difíciles de   concluir que los previstos para expedir una ley, designa un universo de   constituciones con diferencias relevantes entre sí.[84]  La Corte en su jurisprudencia ciertamente ha señalado que la de 1991 es una   Constitución ‘rígida’ o portadora de ‘rigidez’. Por ejemplo, ha   dicho: “todas   las normas de la Constitución comparten un mismo estrato jurídico, que es el de   la supremacía de una constitución rígida”   (C-544 de 1992);[85]  “la   Constitución está dotada de supremacía  y de rigidez, por lo cual su   reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos:   mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos” (C-816 de 2004);[86]  “ese grado de   exigencia mayor al usual en los trámites […] caracteriza la carta de 1991   como una Constitución rígida” (C-740   de 2013);[87]  entre otras. Sin embargo, esta caracterización no se ha hecho para elevar una   supuesta ‘rigidez’, sin ulteriores especificaciones, al nivel de un   elemento definitorio de la Carta de 1991. La Corte ha sido consciente de que las   constituciones exhiben diferentes grados o cualidades de rigidez, y que la   Constitución vigente tiene un nivel específico de resistencia al cambio. Por eso   ha manifestado, por ejemplo, que: “la intangibilidad represent[a] una mayor rigidez de la   Constitución que la insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la   Constitución es un límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez   que la tesis de la equiparación del poder de reforma o revisión” (C-1200 de 2003);[88]  y también que “la   Asamblea Constituyente de 1991 previó tres distintos mecanismos de reforma, lo   que por sí solo reduce de manera importante el grado de rigidez del texto   constitucional” (C-1056 de 2012).[89]    

34. En vista de que hay entonces diferentes grados o   formas de rigidez constitucional, y dado que la Corte debe enunciar el elemento   definitorio de la identidad de la Constitución de modo “específico”   (C-970 de 2004), la premisa mayor no puede consistir en un supuesto ‘principio   de rigidez’ o de ‘resistencia constitucional’, sin precisiones   adicionales. Por eso es entonces importante exponer con la mayor claridad que el   orden constitucional colombiano se identifica por una rigidez específica.   La cual, para mayor precisión, se caracteriza por darles a las normas   constitucionales resistencia relativa (susceptible de adatarse al tránsito),   diversa y funcionalmente diferenciada. La Corte pasa a explicar sus rasgos:    

35. Resistencia constitucional relativa.-   Las normas de la Constitución de 1991 tienen un nivel formal de resistencia   al cambio superior al de las leyes. El Constituyente estableció mecanismos   de reforma de la Constitución, en general, más difíciles de tramitar que los de   las leyes. Por regla, las leyes requieren publicación oficial antes ser   tramitadas; cuatro debates, dos en comisiones y dos en plenarias de cada Cámara   (CP art 157); términos de 8 días entre comisión y plenaria de la misma Cámara, y   de 15 días entre el debate en la Plenaria de una Cámara y la deliberación en la   Comisión de la otra (art 160); mayorías simples; sanción presidencial; no pueden   ser considerados en más de dos legislaturas y tienen control constitucional por   demanda (arts 146, 157, 162 y 241 num 4). Excepcionalmente hay tres debates, uno   en comisiones conjuntas y dos en las plenarias, como ocurre por ejemplo cuando   se presenta mensaje de urgencia, se tramita una ley de presupuesto o aprueba el plan   nacional de desarrollo (CP arts 157, 163 y Ley 5/92 art 168); cuando eso ocurre,   solo hay una pausa de 8 días entre la aprobación en comisiones y el estudio en   plenarias; mayorías absolutas, por ejemplo en casos de leyes que confieren   facultades extraordinarias, estatutarias y orgánicas (CP arts 150 num 10, 151 y   153); mayorías cualificadas, como ocurre en las leyes de amnistías e indultos   que requieren dos tercios de los votos (art 17); control automático, en los   casos por ejemplo de los proyectos de ley estatutaria o en general de leyes   aprobatorias de tratados internacionales posteriores a la Constitución (arts 153   y 241 nums 8 y 10); se deben aprobar en menos de dos legislaturas, en el evento   por ejemplo de las leyes estatutarias que deben perfeccionarse en una,   descontado el periodo del control constitucional (art 153). Esta configuración   del proceso de expedición de leyes, ordinarias o especiales, contrasta con la de   los mecanismos de reforma constitucional.    

35.1. La Constitución, sin incluir en ella el   Acto Legislativo 1 de 2016, prevé tres mecanismos de reforma: acto legislativo   aprobado por el Congreso, referendo constitucional y asamblea nacional   constituyente. Los actos legislativos se tramitan por iniciativa que puede   provenir del Congreso, la ciudadanía, el Gobierno o los organismos   representativos del orden territorial, deben tener ocho debates y dos vueltas,   solo pueden discutirse y aprobarse en periodos ordinarios y consecutivos, en la   segunda vuelta los cuatro debates deben contar con mayoría absoluta y tienen   control constitucional por acción posterior a su promulgación (CP arts 241-1,   374 y 375). El referendo constitucional debe estar precedido de una ley   convocatoria, cuya iniciativa tienen los ciudadanos o el Gobierno, que debe ser   aprobada por mayoría absoluta de ambas Cámaras, susceptible de tramitarse por   regla en cuatro debates, surtir un control de constitucionalidad automático por   vicios de procedimiento, si lo supera someter una consulta al pueblo, que en la   consulta participe más de la cuarta parte del censo electoral y que la mayoría   de sufragantes apoye la reforma, caso en el cual podrá haber control   constitucional posterior por demanda (CP arts 241- y 2, y 378). La asamblea   nacional constituyente requiere asimismo una ley, con iniciativa ciudadana o   institucional, aprobada por la mayoría absoluta de ambas cámaras que consulte al   pueblo si quiere convocarla con o sin la competencia, el periodo y la   composición que ella determine; ley que debe someterse a control constitucional   automático por vicios de procedimiento; si lo supera se realiza la consulta,   para la aprobación de la cual se exige una apoyo a la convocatoria de “cuando   menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral”; si esto se   logra vendría la elección de los delegatarios; y si la asamblea tenía   competencia limitada, sus actos se pueden sujetar a control constitucional   mediante acción pública (CP arts 155, 241-1 y 2, y 376).    

35.2. La configuración constitucional de los mecanismos   de reforma de la Constitución se diferencia entonces de la de los procedimientos   para la formación de la ley por exigir más debates, mayorías superiores a la   simple, mayores periodos de pausa o deliberación, intervención popular   específica en dos de ellos, y control constitucional en todos pero automático en   solo dos. Esta ordenación, propia de las constituciones que hacen más difícil la   reforma de la constitución que la de las leyes, busca que los encargados de   efectuar la enmienda o el cambio tengan mayores oportunidades para debatir y   reflexionar los asuntos en cuestión, para desactivar emociones facciosas en los   partidos o movimientos, proporciona espacios para la información y el control   ciudadano, y garantiza la participación de más de un organismo, por ejemplo para   el control constitucional, o de la ciudadanía para la refrendación o la votación   popular.[90]  Estas exigencias adicionales son a su vez funcionales a la búsqueda de un   consenso idealmente más amplio del que normalmente se busca en la formación de   la ley, pues por tratarse de la reforma de los compromisos más fundamentales de   una colectividad política este es un presupuesto importante para garantizar un   desarrollo pacífico del gobierno y de su transición entre partidos, movimientos   o grupos políticos con plataformas programáticas diferentes.[91]    

35.3. Ahora bien, la Constitución de 1991 tiene   un nivel de resistencia normativa superior al de las leyes pero, en términos   comparativos, inferior al de otras constituciones nacionales de Colombia y de   otras naciones. El grado de resistencia de una constitución se determina   esencialmente con el mayor o menor nivel de rigor de los procedimientos de   reforma constitucional. También se ha propuesto tener en cuenta factores   adicionales tales como la frecuencia del cambio, el nivel de consenso o   desconfianza política, el control constitucional y la relevancia de las   convenciones y prácticas constitucionales, el rol de la ciudadanía y de los   factores de poder, entre otros.[92]  No desconoce la Corte la relevancia teórica de esa aproximación comprehensiva,   pero considera que en el juicio de sustitución ha de ser predominante el   análisis jurídico del diseño de la reforma constitucional en la Constitución de   1991. Pues bien, esto último arroja diversas conclusiones. Primero, la   Constitución de 1991 no prevé límites de intangibilidad material absoluta, ni   cláusulas de perpetuidad, como lo hacían distintas constitucionales nacionales   tales como las de 1821, 1830, 1832, 1843 o actualmente lo hacen por ejemplo las   Constituciones de Alemania, Italia o Francia o Brasil.[93] Segundo, contempla tres   mecanismos diferentes de reforma, que amplían el universo del cambio   constitucional, contraído tras el Plebiscito de 1957 a un único procedimiento   institucionalizado de enmienda a cargo del Congreso (CN de 1886 art 218).   Tercero, no se exigen mayorías superiores a la absoluta, y esta es una muestra   de su relatividad pues se requieren mayorías más altas – de dos tercios – para   aprobar una ley de amnistía o indulto de delitos políticos (CP art 150-17), así   como se necesitaban mayorías mucho más amplias para aprobar una revisión por   ejemplo en la Carta de 1863 (voto unánime del Senado de Plenipotenciarios) o   para hacerlo en otros ordenamientos como el alemán (dos tercios). Cuarto, es   posible poner en vigor una reforma de la Carta de 1991 sin sujetarla a referendo   constitucional, pues esta es en principio una vía opcional de enmienda (CP arts   377 y 378). Lo cual contrasta con sistemas como el de Dinamarca, que exigen   referendo popular de carácter necesario. Quinto, no es indispensable que las   reformas introducidas solo por el Congreso deban estar mediadas por una   renovación (siquiera parcial) de sus integrantes o por elecciones parlamentarias   en el interregno para que haya así una refrendación popular previa, como se ha   dispuesto por ejemplo en las Constituciones colombiana de 1821 o de Holanda   actual.    

35.4. La resistencia al cambio que detentan las   normas constitucionales es ciertamente superior a la de las leyes, pero el grado   de superioridad es un aspecto susceptible de adaptación transicional.   En efecto, una Constitución debe tener procedimientos de enmienda, y puede   intentar institucionalizar su propia sustitución por otra opuesta o   integralmente diferente, pero no puede interpretarse como un pacto que propicie   su propia destrucción.[94]  La superior resistencia   al cambio de las normas constitucionales es una manera de reforzar precisamente   los compromisos fundamentales expresados en ellas. Es claro que ese principio de   resistencia relativa cede en flexibilidad, sin desaparecer, cuando esos   compromisos se encuentren en permanente riesgo de inefectividad, por ejemplo,   por estar erosionados a causa de una guerra. La parte orgánica de la   Constitución, a la cual pertenecen en buena medida los fundamentos del principio   de rigidez específica, encuentran sentido como instrumentos de garantía de la   parte dogmática, en la cual están las aspiraciones constitucionales de superar   los conflictos armados y alcanzar la paz. La Corte dijo desde muy temprano, por   eso mismo, que “la parte orgánica de la Constitución sólo se explica  como   derivación del contenido axiológico de la parte dogmática, como   instrumentalización de los principios, valores y derechos constitucionales”.[95]  En contextos de transición de un conflicto armado hacia su terminación, la   garantía de la “integridad” del orden constitucional que esta Corte debe   guardar (CP art 241), implica examinar el principio de resistencia   constitucional con una dosis de adaptabilidad que asegure la conservación de sus   compromisos.    

35.5. El contexto   de transición y el objetivo constitucionalmente imperioso de lograr la paz han   sido considerados en otras ocasiones por la Corte para precisar los contornos de   los elementos que definen la identidad de la Constitución. En la sentencia C-579   de 2013, por una parte, la Corte debía resolver una demanda contra el Acto   Legislativo 1 de 2012, que contemplaba provisionalmente, entre otros   instrumentos de transición, la facultad del legislador para establecer criterios   de selección que permitieran centrar los esfuerzos de investigación penal en los   “máximos responsables” de los crímenes de lesa   humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos   “de manera sistemática”, y autorizar la renuncia condicionada a la   persecución penal de todos los casos no seleccionados. Esa reforma fue   cuestionada sobre la base de una supuesta sustitución del elemento de la   identidad de la Constitución expresado en el   compromiso del Estado social y democrático de derecho de respetar, proteger y   garantizar los derechos de los integrantes de la sociedad y de las víctimas.   Esencialmente era, como se observa, una reivindicación del principio de   justicia. La Corte advirtió que se trataba efectivamente de una medida de   justicia transicional, estatuida en el artículo transitorio 66 de la   Constitución Política. Sostuvo sin embargo que por enmarcarse en un proceso de   transición hacia la paz, el pilar invocado se expresaba –en términos que recogió   del Centro Internacional de Justicia Transicional como “una justicia adaptada a sociedades   que se transforman a sí mismas después de un período de violación generalizada   de los derechos humanos”.[96]   Señaló entonces que para garantizar la paz era preciso permitir la celebración   acuerdo de reconciliación “lo   cual exige cierta flexibilidad a la hora de aplicar los principios que   dominan el ejercicio de la función judicial sin desconocer las obligaciones   internacionales de los Estados en el compromiso universal de respeto a la   dignidad y a los derechos humanos, sino permitiendo que se cumplan de manera   especial”.[97]    

36. Resistencia constitucional variable.-   En este proceso, el actor y otras intervenciones sostienen que de acuerdo con la   sentencia C-1056 de 2012, las cláusulas de reforma constitucional son   intangibles y, en consecuencia, no pueden ser modificadas por el Congreso, por   el pueblo mediante referendo, ni por asamblea nacional constituyente –esta   última si no cuenta con competencia para ello-. La Corte discrepa de esa   interpretación del pronunciamiento referido, por las razones que pasa a indicar.   El esquema de reforma constitucional, que provee de resistencia relativa a las   normas de la Constitución de 1991, no es intangible. Los artículos 374 y   siguientes del texto constitucional, y los demás que los integran, pueden ser   modificados por el poder de reforma ejercido por el Congreso, el pueblo mediante   referendo y la asamblea nacional constituyente. La sentencia C-1056 de 2012 no   señaló que las cláusulas de reforma constitucional fueran intangibles. Al   examinar la demanda contra el Acto Legislativo 1 de 2011 que alteraba las   consecuencias jurídicas del conflicto de intereses en los trámites de enmienda   constitucional, la Corte sostuvo que el poder constituido de reforma había   sustituido el principio democrático y, entre otras razones, para soportar esa   conclusión expuso lo siguiente:        

“[…] De la aplicación al caso colombiano de las anteriores reflexiones,   sin duda pertinentes, resultaría como principal conclusión que las reglas de la   reforma, si bien en principio abiertas a su reformulación (tanto como todas   las demás normas que integran el texto superior), conformarían uno de   aquellos elementos propios y esenciales de la identidad constitucional, que en   tal medida no podrían ser libremente alteradas por el poder constituyente   secundario, en nuestro caso el Congreso de la República, órgano que conforme a   la tesis acogida por la Corte en recientes pronunciamientos, carecería de   competencia para ello” (énfasis añadido).[98]    

36.1. Como se observa, la Corte Constitucional   expresamente afirma que las reglas de reforma están “en principio abiertas a   su reformulación (tanto como todas las demás normas que integran el texto   superior)”. En esa decisión no hubo entonces cambio de jurisprudencia, la   cual ha sostenido al menos desde la sentencia C-551 de 2003, y lo ha reiterado   en diversas ocasiones, que “la Constitución colombiana de 1991, a diferencia de otras   constituciones, […] no contiene cláusulas pétreas o irreformables”.[99]  También dice la sentencia que dichas cláusulas, al ser parte de un elemento   definitorio de la identidad de la Constitución, “no podrían ser libremente alteradas por el poder constituyente   secundario, en nuestro caso el Congreso de la República, órgano que conforme a   la tesis acogida por la Corte en recientes pronunciamientos, carecería de   competencia para ello”. Es claro que el Congreso no puede alterarlas “libremente”,   pues tiene límites de competencia, pero estos no se desconocen porque se   introduzca una modificación a las disposiciones sobre enmienda constitucional,   sino porque bajo el pretexto de reformarlas se sustituye la Constitución por   otra opuesta o integralmente diferente. Por lo demás, cualquier segmento   de una decisión de esta Corte debe interpretarse en el contexto del caso y de la   decisión tomada. Puede observarse entonces que en la sentencia C-1056 de 2012 se   declaró inexequible una reforma constitucional a las consecuencias jurídicas de   incurrir en conflictos de intereses durante el trámite de enmiendas a la   Constitución. La razón determinante de ese fallo no fue el hecho aislado de   haberse revisado un precepto relevante para el trámite de actos reformatorios de   la Carta. Fue la sustitución del principio democrático (gobierno del pueblo, por   el pueblo y para el pueblo), originada en una autorización para   introducir reformas incluso con notorios conflictos de intereses (pues el   gobierno sería para el interés particular), el argumento trascendental de la   decisión. El hecho de que, aparte, las reformas podían tener un trámite más   célere a causa de la enmienda controlada fue un argumento adicional. Pero, se   insiste, el argumento crucial no descansó solo en haberse modificado reglas que   determinan el procedimiento de reforma constitucional.    

36.2. La Corte debe además agregar que no forma   parte de la identidad de la Constitución la inmodificabilidad de las cláusulas   de reforma. Por el contrario, no solo no hay disposiciones constitucionales que   expresamente se opongan a la reforma de esos mecanismos, ni forma parte de los   rasgos que identifican el orden constitucional colombiano el de la   inmodificabilidad absoluta de sectores enteros del texto superior, sino que   además la Constitución ya ha experimentado enmiendas a los procedimientos de   reforma. En efecto, si bien los procedimientos de modificación constitucional   están previstos principalmente en los artículos 374 a 379 de la Carta, las   expresiones que emplean solo pueden entenderse si se apela en la interpretación   a otras disposiciones. Por ejemplo, la Constitución prevé que la Constitución   puede ser reformada por el “Congreso” mediante acto legislativo pero solo   en “períodos ordinarios y consecutivos” (CP arts 374 y 375). Sin embargo,   no es el Título XIII de la Carta el que define lo que debe interpretarse por “Congreso”   y “períodos ordinarios y consecutivos”, sino el Título VI. Pues bien,   hasta el Acto Legislativo bajo examen, y con los matices que luego se harán, la   Constitución no ha experimentado expresamente reformas al Título XIII pero sí a   otros segmentos que inciden en él, y por tanto en los procedimientos de enmienda   constitucional, tales como las introducidas mediante los Actos Legislativos 1 de   2003 (sobre anuncios previos), 1 de 2009 (sobre votación nominal y pública) o 2   de 2015 (sobre incompetencia del Congreso para reformar la prohibición de   reelección en un solo acto legislativo).[100]  Si estas modificaciones con incidencia en el procedimiento de reforma ya hacen   parte de la Constitución, contribuyen a determinar los elementos que definen su   identidad, y en consecuencia inciden precisamente en concebir que los mecanismos   de reforma no son intangibles.    

37. Resistencia constitucional diversa.-   La Constitución de 1991 se identifica además por la existencia de diversos   mecanismos de reforma, con lo cual el orden político vigente rompe con el pasado   institucional inmediato de monopolio del cambio constitucional. No se habla en   este punto del poder soberano de darse una Constitución, que reside   exclusivamente en el pueblo (CP art 3), sino del poder de revisar, enmendar,   reformar, modificar o introducir ajustes a la Constitución de 1991. En el   Plebiscito de 1957 el pueblo tenía ante sí la oportunidad de votar un articulado   amplio en bloque para la reforma de la Constitución de 1886, dentro del   cual había una previsión que al mismo tiempo lo marginaba del poder de   participar directamente en las enmiendas del estatuto fundamental. El artículo   13 del Decreto legislativo 247 de 1957 sometía a consulta popular la siguiente   disposición: “[e]n adelante las reformas constitucionales sólo podrán hacerse   por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución”,   y el artículo 218 de la Constitución era para entonces el relativo a la   aprobación por el Congreso de los actos legislativos. Al aprobar el Plebiscito,   el poder de reforma quedó entonces radicado exclusivamente en manos del   Congreso. Esta cláusula de reforma, en un contexto institucional propicio para   ello, condujo a asignarle al ordenamiento constitucional anterior un   significativo nivel de rigidez que la Asamblea Nacional Constituyente quiso   terminar.    

37.1. De los proyectos que se presentaron   durante las sesiones de la Constituyente, la gran mayoría de los que se referían   expresamente a los mecanismos de reforma constitucional proponían tres   procedimientos diferentes: acto legislativo (‘constituyente derivado’),   referendo (‘consulta’ o ‘plebiscito’) y asamblea nacional constituyente. Este   esquema aparecía en los Proyectos No. 2 del Gobierno Nacional (Gaceta 5), No. 3   de los Constituyentes Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño Berrío (Gaceta 9),   No. 83 del Constituyente Lorenzo Muelas (Gaceta 24), No. 93 del Constituyente   Arturo Mejía Borda (Gaceta 24), No. 98 de los Constituyentes Raimundo Emiliani   Román y Cornelio Reyes (Gaceta 25), No. 100 del Constituyente Carlos Lemos   Simmonds (Gaceta 25), No. 113 de los Constituyentes Alfredo Vásquez Carrizosa y   Aída Avello Esquivel (Gaceta 113), No. 114 de los Constituyentes Jaime Fajardo   Landaeta y Darío Antonio Mejía (Gaceta 114), No. 124 del Constituyente Hernando   Herrera Vergara (Gaceta 124), y No. 125 del Constituyente Fernando Carrillo   Flórez (Gaceta 125). Si bien con ciertas diferencias entre ellos, los proyectos   presentados coincidían entonces en la necesidad de ensanchar las vías del cambio   constitucional. Así fue propuesto en la Comisión Primera y en la Plenaria de la   Asamblea, y en ambos escenarios se le impartió aprobación con escasos reparos.[101]  Es interesante resaltar, entre todos los proyectos, el No. 98 de los   Constituyentes Raimundo Emiliani Román y Cornelio Reyes Reyes (Gaceta 25), en el   cual no solo se prevén también tres procedimientos, sino que además se precisa   que, así, “[d]e una Constitución rígida para su reforma, como la actual   [de 1886] se pasaría, pues, a una constitución relativamente flexible”.   Como se observa, con la diversificación de mecanismos de reforma se buscaba   reducir la resistencia constitucional experimentada en el régimen político   anterior.    

37.2. Los rasgos de la identidad de una   Constitución se definen por su configuración interna, y el pasado institucional   contribuye a darle sentido. La Constitución de 1991 prevé tres mecanismos de   reforma como reacción a una situación preexistente de monopolio político de los   instrumentos del cambio constitucional. No se trata, sin embargo, solo de una   variedad de procedimientos sino además de una pluralidad de organismos, actores   y de competencias diferenciadas para su activación. El orden constitucional   vigente se caracteriza por contemplar procedimientos de reforma que pueden ser   iniciados por la ciudadanía bajo ciertos requisitos, el Gobierno y en ocasiones   el Congreso u otras autoridades del orden territorial (CP arts 40-5, 170 375,   376 y 378). Fue fundamental además, como se observa en los proyectos de reforma   presentados en la Constituyente, que el pueblo tuviera participación directa y   decisiva en ellos, si bien de forma diversa: en los actos legislativos mediante   la elección originaria de los congresistas, en el referendo en la votación de la   consulta y en la asamblea nacional constituyente en la votación de la consulta y   la elección de los delegatarios (CP arts 40, 375, 376 y 378). En los mecanismos   aprobatorios de reforma instituidos debe por regla intervenir el Congreso, pero   en el referendo derogatorio su participación no está prevista pues este   mecanismo consiste en derogar (reformar) una modificación introducida por ese   organismo en los supuestos que establece el artículo 377 de la Carta Política.[102]  Estos aspectos, a saber, la existencia de diferentes mecanismos de reforma,   susceptibles de activarse por la ciudadanía y organismos distintos al Congreso,   con participación ciudadana decisiva en la mayoría de ellos, y con la   posibilidad de contrapesar sin la intervención del Congreso reformas a asuntos   importantes, son componentes esenciales del principio de resistencia   constitucional relativa, variable y diversa, que el actor considera   sustituido.    

38. Resistencia constitucional   funcionalmente diferenciada.- Las normas constitucionales pueden entonces   ser reformadas con un nivel de resistencia relativo mediante acto legislativo,   referendo o acto constituyente de una asamblea nacional. Sin embargo, la   resistencia al cambio es diferente si la función no es reformar las previsiones   constitucionales (ejercer el poder de revisión) sino constituir un nuevo orden   político (ejercer el poder constituyente), por lo cual puede hablarse de   una resistencia funcionalmente diferenciada. En efecto, en la   Constitución de 1991 la soberanía reside exclusivamente en el pueblo (CP art 3),   y “[e]n los estados democráticos el acto de soberanía por   excelencia es el acto constituyente, es   decir, el acto de fundación constitucional”.[103] Por lo mismo, el   pueblo es el único que puede darse una Constitución, o sustituir la existente,   por medio de un procedimiento que le garantice la oportunidad de expresar inequívocamente la voluntad de   constituir un nuevo orden político, en un contexto de participación necesaria,   suficiente y sin limitaciones configurativas. Aunque por medio de acto legislativo, referendo   constitucional y asamblea constituyente con competencia limitada puede   entonces revisarse la Constitución, no es posible constituir un nuevo orden   político.   La jurisprudencia ha señalado que solo una asamblea nacional constituyente   expresamente convocada para ello, sin otros límites de competencia, puede   canalizar el ejercicio del poder constituyente, y dar origen a una nueva   Constitución.[104] En la sentencia C-1040   de 2005, primera en declarar inexequible un acto legislativo por sustituir   elementos definitorios de la identidad de la Carta, se lee por tanto:    

“La Corte enfatiza que   el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en   virtud del artículo 3º de la Carta.  En 1991 el poder constituyente   originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es   titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y   limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus   competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera   ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución,  no es el   detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único   que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el   pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para   expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el   artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida   la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente”.[105]    

38.1. En el orden institucional, la Constitución solo puede entonces ser   sustituida por otra opuesta o integralmente diferente, mediante una asamblea   nacional constituyente convocada sin limitaciones de competencia en la cual   pueda ejercerse el poder constituyente delegado por el pueblo soberano. Ahora   bien, es claro que no cualquier modificación constitucional sustituye la   Constitución, como lo es también que para verificar la sustitución de una   constitución tampoco es necesaria la proclamación expresa de un nuevo orden. La   sustitución de la Constitución puede tener lugar sin declaraciones explícitas, y   en ejecutorias parciales y sucesivas. La jurisprudencia ha sostenido por tanto   que un vicio de competencia puede darse por sustitución total o parcial.[106]  Entre una reforma y una sustitución total o parcial de la Constitución puede   haber casos claros y otros que lo sean en menor medida, pero eso no significa   que cualquier reforma introducida por los poderes constituidos deba entonces   considerarse constitucionalmente legítima, así sustituya la Constitución, se dé   sin la participación directa y suficiente del pueblo, y sin su decisión   inequívoca e ilimitada, pues esto sería efectivamente aceptar un nuevo soberano.   Es entonces preciso hacer explícitos algunos criterios que contribuyan a   delimitar la competencia de los órganos constituidos cuando ejercen el poder de   reforma.    

38.2. Para trazar la línea entre una reforma y una sustitución parcial o total   de la Carta, la Corte ha apelado a la identidad de la Constitución, y   esta se sustituye cuando integralmente o en uno de sus rasgos esenciales es   remplazada por otra opuesta o integralmente diferente, o alguno de sus elementos   es objeto de supresión o sustracción. La identidad de una Constitución se define   con arreglo a su configuración jurídica, el sentido de la cual puede   determinarse con fundamento en diversos criterios.[107]  La de la Carta de 1991 se ha definido por (i) el hecho de ser una Constitución   con determinados caracteres generales,[108]  (ii) su contenido normativo específico,[109]  (iii) la historia de su establecimiento[110]  y (iv) sus diferencias con otras constituciones política y jurídicamente   relevantes.[111]  Para que se sustituya la Constitución el rasgo de la identidad así definido debe   ser “reemplazado por otro –no simplemente modificado,   afectado, vulnerado o contrariado-”   o suprimido, y en la hipótesis de reemplazo el nuevo elemento debe ser opuesto o integralmente diferente al anterior,   al punto que resulte incompatible con la identidad de la Constitución de 1991   (C-1040 de 2005).    

39. Síntesis   de la premisa mayor. La Constitución   de 1991 se identifica entonces por un principio de rigidez específica.   Representado en que: (i) sus normas son más resistentes al cambio que las de la   ley y contemplan requisitos que promueven una mayor participación y consenso,   resistencia susceptible de adaptarse a la transición; (ii) sus cláusulas de   reforma no son intangibles; (iii) prevé una diversificación de mecanismos de   reforma constitucional,   susceptibles de activarse por la ciudadanía y organismos distintos al Congreso, asegura que en la mayoría de ellos tenga participación   necesaria directa el pueblo, y prevé la posibilidad de contrapesar sin la intervención del   Congreso reformas sobre asuntos fundamentales; y (iv) ofrece una resistencia diferenciada si la función no es la   reforma sino la sustitución de la Constitución. Los mecanismos de reforma de la   Constitución pueden entonces ser modificados, en la medida en que no se   sustituyan estos elementos por otros opuestos o integralmente diferentes. Pero   el orden constitucional sería irreconocible si, por ejemplo, sus niveles de   resistencia al cambio son idénticos a los de la ley pues deben ser superiores,   aunque en un contexto de transición hacia la paz la rigidez se adapta, sin   desaparecer, en aras de la integridad de la Constitución; o si se vuelven   intangibles sus cláusulas de reforma; o si deja de haber diversidad en los   mecanismos de enmienda y en sus formas de activación; o si se equiparan el poder   constituyente y el poder constituido de reforma. En cualquiera de estos casos   estaríamos en presencia de una Constitución radicalmente diferente.    

b. Premisa menor. El procedimiento de reforma constitucional previsto en   el Acto Legislativo 1 de 2016    

40.   Los actos legislativos a los que se refiere la Constitución de 1991 en su   versión original pueden tener iniciativa en el Gobierno, un número de diez   congresistas, el treinta por ciento de los concejales o diputados o los   ciudadanos en un número equivalente al cinco por ciento del censo electoral;   pueden reformar cualquier norma constitucional; se aprueban en períodos   ordinarios y consecutivos, y no tienen otros límites temporales; requieren el   agotamiento de dos vueltas y ocho debates; mayoría simple en los primeros cuatro   y absoluta en los restantes; y control constitucional mediante demanda que puede   interponerse solo dentro del año siguiente a su promulgación (CP arts 374, 375 y   379). Estos actos legislativos tienen algunas diferencias con los regulados en   el Acto Legislativo 1 de 2016, al que pertenece el precepto demandado.    

41.   Los actos legislativos especiales, fruto del Acto Legislativo 1 de 2016: (i) son   proferidos en virtud de un procedimiento de reforma especial (pues su objeto es   la transición hacia la terminación del conflicto), excepcional (solo para   implementar el acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses, prorrogables por un   periodo igual); (ii) tienen por objeto facilitar y asegurar la implementación   del Acuerdo final para la terminación del conflicto, mas no excluyen que la   implementación de un acuerdo final pueda adelantarse por un procedimiento   distinto; (iii) solo pueden surtir su etapa parlamentaria, si hay una   refrendación popular del acuerdo final, en los términos señalados; (iv) deben   tener iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional; (v) tienen siempre trámite   preferencial, y prioridad en el orden del día; (vi) deben tener un título   especial, conforme al cual se aclara que en virtud de la reforma cuestionada “El Congreso de Colombia, en virtud del   Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”; (vii) se tramitan en una sola vuelta de cuatro   debates y ocho días de tránsito entre las Cámaras; (viii) en esos cuatro debates   el proyecto se aprueba con mayoría absoluta; (ix) solo pueden experimentar   modificaciones los proyectos cuando se ajusten al contenido del Acuerdo Final y   tengan aval del Gobierno; (x) pueden tramitarse en sesiones extraordinarias;   (xi) tienen control constitucional automático.[112]    

42.   Obsérvese entonces que, según esta presentación, el Acto Legislativo 1 de 2016   es una enmienda transitoria a la Carta, que consagra un mecanismo especial para   la expedición de actos legislativos, con el objeto de “facilitar   y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la   terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”   (AL art 1 lit a). En particular, el mecanismo del cual forma parte la   disposición demandada, busca “agilizar y garantizar la implementación” del acuerdo final (ídem art 1). Lo cual se justifica   en el marco de negociaciones de paz, según los antecedentes parlamentarios, por   cuanto otras experiencias comparadas han demostrado la necesidad de una   implementación oportuna que no ponga en riesgo lo acordado. Desde la ponencia   para primer debate en Senado se menciona por ejemplo el caso de Angola, donde   hubo dos procesos de paz: “el primero fracasó debido a que los acuerdos no se   implementaron de manera efectiva; en el primer año solo se logró implementar el   1,85% de lo acordado y para el quinto año solo se había avanzado en el 53.7%.   Sin embargo, en el segundo proceso de paz que por el contrario sí fue exitoso,   durante el primer año se logró implementar el 68.42% de los acuerdos”.  Pero también se refiere a experiencias ocurridas en India, Bosnia, El   Salvador e Irlanda del Norte:    

“El caso de India demuestra algo similar; aunque   durante el primer año después de la firma del acuerdo con las fuerzas   separatistas de Bodoland, se logró implementar el 23.52% de lo acordado, 10 años   después la implementación seguía en el mismo porcentaje. Esto llevó a que no   fuera posible desescalar la violencia en los 10 e implementar las demás reformas   necesarias para cumplir con los acuerdos. || Por el contrario, la efectiva   implementación de los acuerdos y su relación con el éxito de un proceso de paz   se evidencia en los casos de Bosnia, El Salvador e Irlanda del Norte. || En   Bosnia durante el primer año se realizaron todas las reformas legales logrando   así la implementación del 72% de lo acordado, para el quinto año se implementó   el 84,7% de la totalidad del acuerdo y para el décimo año el 93%. Una   particularidad de este caso es que para el segundo año del proceso de   implementación se realizaron todas las reformas constitucionales necesarias para   garantizar la sostenibilidad en el tiempo. En el caso de El Salvador, durante el   primer año se implementó el 56% de la totalidad de los acuerdos y se realizaron   la mitad de las reformas constitucionales requeridas. Durante el segundo año se   realizaron las reformas constitucionales restantes, en el quinto año ya se había   implementado un 88% de los acuerdos y para el décimo año el 95% de los acuerdos   estaban ya implementados. || Irlanda del Norte, por su parte, se caracteriza por   ser uno de los países que más rápido avanzó en el proceso de implementación.   Durante el primer año se realizaron la totalidad de las reformas   constitucionales que permitieron sentar las bases para el desarrollo legislativo   posterior. Esto fue gracias al mecanismo de fast track que se diseñó dentro del   Congreso”.[113]    

43.   Los actos legislativos especiales que se expidan en virtud del procedimiento   especial de reforma previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016 solo pueden   proferirse dentro de un término de seis meses siguientes a su entrada en   vigencia, prorrogable por un periodo igual. Por lo mismo, una vez vencido ese   plazo desaparece el mecanismo especial de reforma. Mientras tenga fuerza   jurídica, y después de que la pierda, subsisten sin embargo los demás   procedimientos de reforma constitucional (CP arts 374 y ss). El procedimiento   especial de enmienda solo puede usarse por tanto bajo condiciones estrictas.   Únicamente puede ponerse en práctica cuando sea necesario para facilitar y   asegurar la implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto,   y no para introducir reformas constitucionales temáticamente inconexas con dicho   acuerdo, pues el Congreso carecería de competencia para implantarlas por este   procedimiento, sin perjuicio de que pueda hacerlo por los mecanismos permanentes   de revisión, dentro de los límites constitucionales. La existencia de un control   constitucional automático por vicios de procedimiento (CP art 241 num 1)   autoriza a la Corte para declarar inexequibles los actos especiales de reforma   que excedan los límites de competencia previstos en el Acto Legislativo 1 de   2016, y expresados en el acuerdo final refrendado popularmente.    

44.   De acuerdo con lo anterior, se concluye además que el procedimiento especial de   reforma constitucional contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016 incluye tres   etapas: una refrendación popular, una etapa parlamentaria y una instancia de   control constitucional automático. Como se dijo, el Acto Legislativo 1 de 2016   no prevé una definición estricta de “refrendación popular”, ni se refiere   tampoco a un mecanismo de participación democrática en específico, y es por eso   que los organismos encargados de aplicarlo tienen un margen amplio de   configuración e interpretación. Sin embargo, como en este caso esa   refrendación popular forma parte del mecanismo al cual pertenece la   disposición acusada, para definir la constitucionalidad de esta última es   preciso lógicamente interpretarla en contexto. Y no es posible interpretarla   adecuadamente en contexto, si no se hace previamente una conceptualización   apropiada de la refrendación popular, como la que se efectuó al resolver sobre   la vocación del Acto Legislativo para entrar en vigencia. Por tanto, esa   caracterización es absolutamente esencial no solo para definir si la Corte podía   controlar de fondo las previsiones demandadas, sino además para emitir el juicio   de constitucionalidad que le exige el primer cargo. En este último punto ha de   precisarse entonces que la etapa parlamentaria del procedimiento especial de   reforma constitucional, debe estar precedida por una refrendación popular,   entendida como un (i) proceso, (ii) en   el cual haya participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados   deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un   escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede   concluir en virtud de una expresión libre y deliberativa de una autoridad   revestida de legitimidad democrática, (v) sin perjuicio de eventuales   espacios posibles de participación ciudadana para la revisión específica de   aspectos concretos ulteriores.    

45. En la etapa parlamentaria, los actos legislativos   ciertamente se aprueban en una vuelta y cuatro debates con mayoría absoluta. No   obstante, la entrada en vigencia de ese mecanismo depende precisamente de una   refrendación popular del acuerdo final. Este último elemento, en una visión   global de la reforma cuestionada, no es entonces solo un dispositivo que defina   la vigencia del Acto Legislativo, sino que integra normativamente el mecanismo   de enmienda constitucional. En efecto, el Congreso instaura un procedimiento de   revisión de la Constitución con una sola vuelta, cuatro debates, mayoría   absoluta y control constitucional automático, precisamente porque por medio del   mismo se implementaría un contenido previamente sujeto a refrendación popular. Esto se infiere de una lectura del trámite   de aprobación del Acto Legislativo 1 de 2016.  Desde la primera vuelta y   durante buena parte de la segunda, el proyecto de enmienda consagraba sendos   parágrafos que supeditaban la aplicabilidad del referido procedimiento   legislativo a una refrendación popular del Acuerdo final.[114] Solo se   propuso consagrar la refrendación como condición de vigencia en el   Informe de Ponencia para segunda vuelta, segundo debate, en Plenaria de la   Cámara de Representantes. Esta propuesta de cambio buscaba evitar una cierta   redundancia normativa y recoger algunas inquietudes relacionadas específicamente   con la activación del artículo 4º de la reforma, que no tenía una cláusula   semejante.[115] Como se   observa, a lo largo del procedimiento de formación del Acto bajo examen se apeló   esencialmente a una misma condición, la refrendación popular, como   parte integrante del mecanismo de reforma. En una justificación que se reitera   en los diversos informes de ponencia, puede entonces observarse un párrafo como   este, que aparece en el Informe de Ponencia para primer debate de primera vuelta   en Senado:    

“Este Acto Legislativo está acompañado de garantías   durante todo el desarrollo. En primer lugar es la ciudadanía quien decidirá si   estos procedimientos se llevarán o no a cabo a través de la refrendación   ciudadana, […] La refrendación es el primer paso en el desarrollo de este Acto   Legislativo, pues no hay mayor garante en cualquier proceso democrático, que el   pronunciamiento de la sociedad en su conjunto. Es el constituyente primario   quien avalará el inicio del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y el   uso de las Facultades Extraordinarias por parte del Presidente de la República.   Esta es probablemente la mayor garantía de legitimidad”.    

46.   Finalmente, hay un control constitucional en el cual la Corte Constitucional   debe hacer una revisión automática del procedimiento de formación de cada acto   legislativo especial. En este escenario se da una nueva oportunidad para la   participación ciudadana directa, a través de argumentos, que defienda o se   oponga a la exequibilidad de la disposición constitucional.    

Efectuadas estas precisiones, la Corte procede a definir si hubo sustitución.    

c. Conclusión. El primer cargo no está llamado a prosperar. El artículo   1º literal f) del Acto Legislativo 1 de 2016 no sustituye la Constitución    

47.   De acuerdo con todo lo anterior, el Acto Legislativo 1 de 2016 ciertamente   adiciona un mecanismo de reforma constitucional al grupo de los inicialmente   previstos en la Constitución de 1991, pero el diseño original en esta materia no   es intangible. No es entonces cierto que haya una supuesta intangibilidad de los   procedimientos para la producción de normas constitucionales. El Congreso por   medio de actos legislativos no solo puede modificar las previsiones que   establecen mecanismos de enmienda constitucional, sino que de hecho puede además   graduar el estándar de dificultad para el cambio originalmente previsto en la   Constitución 1991, y puede entonces reducirlo, siempre que no sustituya la   Constitución. Por lo anterior, la primera parte del cargo, según la cual las   cláusulas originales de enmiendas son inmodificables, no está llamada a   prosperar. La Corte debe entonces resolver si en este caso se produjo una   sustitución total o parcial de la Carta Política.    

48.   El cargo por supuesta sustitución no debe tener éxito. En primer lugar, el   procedimiento de reforma especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016   tiene por objeto “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo   normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción   de una Paz Estable y Duradera” (AL art 1 lit a). Se inscribe, como puede   observarse, en un contexto de transición hacia la terminación del conflicto   armado y la consecución de la paz. Por lo mismo, el juicio de sustitución del   principio de rigidez específica se debe aplicar tomando en consideración que es   susceptible de adaptarse a la transición. Esto significa que la resistencia al   cambio de las normas constitucionales debe ciertamente ser superior a la de las   leyes, pero el grado de superioridad es un aspecto susceptible de adaptación   transicional, precisamente como una forma de garantizar la integridad de la   parte dogmática de la Carta, y en particular el derecho a la paz y los demás   derechos y principios que dependen de ella (CP arts 22 y concordantes). Pues   bien, en este caso eso quiere decir que en ejercicio del poder de reforma se   podían adaptar para la transición, dentro de los límites de competencia   indicados al enunciar la premisa mayor, las exigencias procedimentales para el   cambio constitucional con el fin de garantizar una transición apropiada hacia el   fin del conflicto, y en última instancia la paz.      

49. En segundo lugar, el procedimiento de reforma constitucional, del cual forma parte la   disposición acusada, no solo es especial ya que su objeto es la transición hacia   la terminación del conflicto, sino además excepcional (solo para implementar el   acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses, prorrogable por un periodo igual).   Esto significa que subsisten los mecanismos permanentes de enmienda   constitucional, los cuales no son entonces ni suspendidos ni derogados. Además,   implica que el procedimiento solo puede usarse para desarrollar el acuerdo   final, y no para introducir reformas desprovistas de conexidad con este último.   Finalmente, quiere decir que una vez se agote el término de aplicabilidad del   mecanismo especial, las reformas introducidas por este conducto pueden ser a su   vez modificadas o derogadas según los procedimientos permanentes de enmienda.    

50.   En tercer lugar, dentro del Acto Legislativo 1 de 2016, los procedimientos de   enmienda constitucional y de formación de leyes se diferencian objetivamente en   el número de debates y en las mayorías exigidas para su aprobación. Para la   formación de las leyes en este procedimiento especial se requieren tres debates   (uno en comisiones conjuntas y uno en la Plenaria de cada Cámara) y las mayorías   establecidas en la Constitución (que ordinariamente son simples). En contraste,   para perfeccionar una enmienda constitucional por ese mecanismo especial es   preciso agotar una vuelta conformada por cuatro debates y, necesariamente,   mayoría absoluta (AL 1 de 2016 art 1 lits d, e, f, g). Es entonces claro que el   Acto Legislativo al cual pertenece la norma acusada no equipara por completo los   procedimientos de producción de normas constitucionales y legales, sino que   mantiene la resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima de   la de las leyes.    

51.   En cuarto lugar, la creación del procedimiento especial de reforma   constitucional mediante el Acto Legislativo 1 de 2016 no desborda los límites de   competencia previstos en la premisa mayor. El mecanismo de enmienda especial   está integrado por tres etapas básicas: la refrendación popular de unos   contenidos (incorporados a un acuerdo final para la terminación del conflicto),   que ha de darse en los términos generales y comprehensivos antes indicados;   tramitación parlamentaria de los proyectos de reforma que implementen o   desarrollen los contenidos refrendados popularmente; y, además, habría un   control constitucional automático. Como se observa, el Acto Legislativo   efectivamente introduce un cambio en los procedimientos de reforma por el   Congreso, al contemplar un mecanismo especial para producir actos legislativos   con una etapa parlamentaria conformada por cuatro debates, mayoría absoluta y   ocho días de transición entre las Cámaras. No obstante, este cambio se ajusta a   los límites competenciales del poder de reforma constitucional:    

52.   (i) El mecanismo especial de enmienda constitucional mantiene la resistencia al   cambio de las normas constitucionales por encima de la de las leyes. Ciertamente   prevé que para producir actos legislativos se requiere una sola vuelta con   cuatro debates y mayoría absoluta, pero no por eso iguala la resistencia al   cambio de las previsiones constitucionales con la de las leyes. El procedimiento del cual forma parte el   precepto acusado exige refrendación popular de los contenidos que han de ser   implementados por el mecanismo especial.   Es un hecho objetivo que esta característica no está presente en los   procedimientos de formación de las leyes o de los actos legislativos según las   cláusulas permanentes de reforma. Además de lo cual, el procedimiento especial   contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016 prevé una instancia de control   constitucional automático que en general no está contemplado para las leyes ni,   definitivamente, para los actos legislativos expedidos en virtud del mecanismo   permanente de reforma (CP arts 374 y s). Ciertamente, la Constitución prevé en   ciertos casos control constitucional automático para normas del orden legal,   como ocurre por ejemplo con los proyectos de ley estatutaria y las leyes   aprobatorias de tratados (CP art 241 nums 8 y 10). Sin embargo, la Carta no   exige previa refrendación popular sobre el contenido que ha de ser implementado   por medio de dichas leyes, y ese hecho diferenciaría entonces su procedimiento   de formación del mecanismo de reforma constitucional al cual pertenece la   disposición acusada.  Lo cual demuestra entonces que no se trata de un   mecanismo de reforma que le introduzca una resistencia normativa a la   Constitución igual a la de las leyes. En particular, en comparación con el   procedimiento para formación de las leyes, el mecanismo especial de enmienda   constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 presenta características que están   a la base de cualquier dispositivo para la rigidez constitucional. Garantiza de   un lado la participación ciudadana, pues exige refrendación popular y control   constitucional, y en ambas instancias puede intervenir cualquier ciudadano;   prevé tiempos de pausa y enfriamiento adicionales, toda vez que además de los   cuatro debates contempla la refrendación popular previa de los contenidos y un   control automático y posterior de constitucionalidad; y persigue niveles   superiores de consenso, procurados a través de la refrendación popular, definida   en esta sentencia.    

53.   (ii) El Acto Legislativo tampoco establece cláusulas de intangibilidad en las   disposiciones o mecanismos de reforma constitucional. El procedimiento especial   allí regulado no solo es temporal, y se incorpora además a las previsiones   transitorias de la Carta, sino que, como se indicó, puede ser objeto de una   enmienda. Esta sería a su vez perfectamente válida incluso si gradúa la   resistencia constitucional, siempre y cuando no degrade la Constitución al nivel   jerárquico de una norma infra-constitucional. Para reformar las cláusulas de   enmienda constitucional a través del Congreso, el establecimiento de una   refrendación previa o posterior de los contenidos no es un ingrediente   necesario, pues puede ser remplazado por otro en la medida en que preserve el   principio de resistencia constitucional, tal como fue definido en la premisa   mayor de esta sentencia. (iii) Por otra parte, la reforma cuestionada no suprime   ni reduce la diversidad de procedimientos para el cambio constitucional, sino   que por el contrario la adiciona con un mecanismo especial. De hecho, puede   observarse que el Acto Legislativo 1 de 2016 ni siquiera introduce una enmienda   a las previsiones ordinarias para el cambio constitucional sino que consagra un   esquema transitorio agregado de revisión, el cual operaría paralelamente a los   permanentes. (iv) Finalmente, el acto al que pertenece el precepto acusado no   equipara el poder constituyente a la competencia de reforma constitucional. Por   el contrario, les fija a los órganos titulares de esta última atribución límites   adicionales de competencia, al establecer que el procedimiento especial solo   puede usarse para facilitar y asegurar la implementación del acuerdo final.    

54.   Por todo lo cual, en conclusión, si bien el Acto legislativo 1 de 2016 autoriza   al Congreso para producir actos legislativos en una sola vuelta con cuatro   debates, esta es una pieza funcional dentro de un procedimiento especial de   reforma con otros engranajes. Cuando todas las piezas del mecanismo se articulan   puede observarse que: (i) su objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden   constitucional a la vez que un modo de conservar su integridad, lo cual es a su   turno lo que busca garantizarse con el principio específico de rigidez   contemplado en la Carta de 1991; (ii) constituye un mecanismo especial,   excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un procedimiento a los   previstos en las cláusulas de enmienda constitucional, que no son intangibles;   (iii) dentro del marco de la reforma, los procedimientos de expedición de actos   legislativos y de leyes se diferencian entre sí por sus distintos niveles de   dificultad; y (iv) fuera del Acto Legislativo, el mecanismo especial de enmienda   constitucional mantiene el nivel de resistencia al cambio de las normas   constitucionales por encima del de las leyes, no petrifica las cláusulas de   reforma de la Constitución, no suprime ni reduce la diversidad en los mecanismos   de enmienda o sus formas de activación, ni tampoco equipara el poder   constituyente a la competencia de revisión constitucional. Estas variaciones en   modo alguno remplazan por uno distinto el principio de resistencia   constitucional relativa, variable, diversa y funcionalmente diferenciada. Por el   contrario, se ajustan al marco constitucional prexistente. De manera que no   encuentra la Corte un vicio de competencia por sustitución.    

Segundo cargo. El juicio de competencia para actos   legislativos que asignan facultades legislativas extraordinarias al Presidente   de la República, y el principio de separación de poderes como rasgo de la   identidad    

Este apartado expone a) premisa mayor, b) premisa menor   y c) conclusión.    

a. Premisa mayor. El principio   de separación de poderes y funciones como rasgo de la identidad de la   Constitución. Reiteración de jurisprudencia    

55.   La Constitución de 1991 se identifica por ser expresión de una concepción   específica del principio de separación de poderes o funciones. La denominación   de ‘separación de poderes’ pareció abandonarse progresivamente en la   adopción de reformas constitucionales durante el curso del siglo XX, para ser   remplazada por una terminología distinta, como es la de ‘separación de   funciones’. La Constitución de 1886 contemplaba en su artículo 57 que “[t]odos   los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas   atribuciones”. Puede entonces notarse que hablaba de “poderes”. Con   el Acto Legislativo 1 de 1936, ya no se hace referencia a poderes sino a   “órganos” del “Poder Público” que “tienen funciones separadas”,   reformulación efectuada bajo el influjo de una cierta concepción teórica que   proclamaba la existencia de un solo poder público y de una separación de las   funciones, pero no de los ‘órganos’ o de los ‘poderes’.[116]  Luego, el Acto Legislativo 1 de 1945 cambió esta denominación, pues en lugar de   hablar de ‘órganos’ se refirió a “ramas” del “Poder Público”.   La Constitución de 1991 alude en general a las ramas y órganos del “Poder   Público” (arts 3, 113, 149, 208, 214, 334, 346, 355), y solo en una ocasión   a los “poderes” (art 150-6). Sin embargo, más allá de estas   aproximaciones terminológicas, la jurisprudencia constitucional ha destacado que   entre los rasgos que identifican la Constitución de 1991 se encuentra el   principio de separación de poderes y de funciones.[117]  Este principio, al margen de su denominación, tiene características particulares   en el orden constitucional vigente que surgen de su configuración   constitucional.    

56. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 advirtió   que, en su versión clásica, el principio de separación de poderes identificaba   tres clases de poderes o funciones –legislativa, ejecutiva y judicial- y   propugnaba porque las ramas u órganos del Estado no pudieran ejercer más que una   de ellas. La Constituyente consideró esa concepción como superada en la teoría y   la práctica, no solo porque se han reconocido otras funciones públicas   fundamentales (como la fiscalización y la organización electoral), sino además   porque se ha admitido, y desarrollado en el constitucionalismo comparado, una   concepción de la separación de funciones compatible con la atribución conjunta a   un mismo órgano del poder público de más de una de esas funciones.[118]  En la Constitución de 1991 se acogió el principio de separación de funciones con   sus ulteriores desarrollos, en virtud de los cuales (i) a cada una de las ramas   y órganos del Estado se le asigna una función principal identificable y en   principio diferente a la principal de las demás, pero susceptible de conjugarse   con otras funciones accesorias diferentes; (ii) esa distribución de funciones   debe atender a la naturaleza del órgano o la rama, y no es entonces suficiente   una división de funciones si no se adjudican en atención los atributos de poder   público de quien las detenta; (iii) cada una debe ajustar sus actuaciones al   principio de colaboración armónica; (iv) y todas están sujetas al control de   otras ramas u organismos del poder público. [119] Este   principio es una forma de evitar la concentración excesiva o una distribución   arbitraria del poder público, por considerarse que esto propicia el abuso, el   irrespeto de los derechos y las libertades constitucionales e interfiere en la   eficacia de la función del Estado. En la Ponencia conjunta sobre estructura del   Estado, se puede leer el fundamento de la distribución del poder:    

“Las reformas a la estructura del Estado en cuanto hace   a la distribución del poder para garantizar las libertades públicas, evitar la   concentración y el despotismo y alcanzar la mayor eficacia del Estado, se fueron   desarrollando poco a poco”.[120]    

57. El Constituyente distribuyó entonces el poder   público con arreglo a este principio de separación de funciones: el artículo 113   dice que los órganos del Estado tienen funciones separadas; el artículo 121   establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de   las que le asignan la Constitución y la ley; el artículo 6 responsabiliza a los   servidores públicos por extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el   artículo 1º define a Colombia como un Estado organizado en forma de República,   lo cual presupone escoger una forma de Estado opuesta a la monarquía, y en   especial a la absoluta, donde reina el principio de concentración del poder y de   las funciones. Fuera de ello, el de separación de funciones, así entendido, es   el principio que está a la base e informa toda la parte orgánica de la   Constitución Política, la cual distribuye en diferentes órganos las funciones   principales de legislar, administrar, juzgar, controlar, organizar las   elecciones, elegir servidores a los altos cargos del Estado. Si bien, en ciertos   casos, un mismo órgano tiene competencia para ejercer más de una de estas   funciones, es posible identificar en cada caso una función principal   y advertir que las distintas funciones no se concentran excesivamente. Por lo   cual, la Constitución de 1991 sería irreconocible si este principio presente en   toda la estructura política fundamental se sustituye, total o parcialmente, por   un principio de concentración excesiva de poder.[121]    

58.   El principio de separación de poderes así entendido ha sido caracterizado en   otras oportunidades por la Corte como un elemento definitorio de la identidad de   la Constitución, con relevancia para examinar los límites de competencia en el   ejercicio del poder de reforma constitucional.  En particular, lo ha hecho   también al controlar actos legislativos que, como el demandado, confieren   facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República. En la   sentencia C-970 de 2004 se acusó una previsión del Acto Legislativo 3 de 2002   que le confería al Presidente de la República, si el Congreso no lo hacía en un   término razonable, la facultad extraordinaria de expedir las leyes   correspondientes al nuevo sistema procesal penal, incluidas estatutarias de   administración de justicia. En la sentencia C-971 de 2004, por su parte, la   acción pública recaía sobre una disposición del Acto Legislativo 1 de 2003, que   también preveía una habilitación extraordinaria, pero supletoria, al Presidente   de la República para regular lo atinente a la financiación de partidos y   campañas de las elecciones departamentales y municipales por realizarse. En   ambas decisiones, debido a la similitud de los cargos y los problemas, la Corte   adoptó una motivación igual. En estas providencias sostuvo que no se había   sustituido la Constitución, por cuanto los actos reformatorios demandados: (i)   otorgaban facultades extraordinarias subsidiarias, susceptibles de ejercerse   solo a falta de legislación; (ii) para desarrollar un tema precisado en la   enmienda constitucional; (iii) por un tiempo definido; (iv) delegaban la   facultad legislativa de forma extraordinaria, pero no la transferían (o cedían);   (v) los decretos producidos en virtud suya se sujetaban a control   constitucional; y (vi) el Congreso podía luego reformarlos.[122]    

59.   En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional tuvo ocasión de precisar   el alcance de este elemento. En esa ocasión se había cuestionado la previsión   del  Acto Legislativo 2 de 2004 que le confería al Consejo de Estado la   facultad de expedir una ley sobre garantías electorales para la elección   presidencial, si el Congreso por su parte no lo hacía en un término de dos meses   o lo hacía y el proyecto era declarado inexequible por la Corte Constitucional.   Esta Corporación encontró entonces una extralimitación de competencias en el   ejercicio del poder de reforma, y en ese contexto sintetizó las implicaciones   del principio de separación de poderes para el juicio de sustitución sobre los   actos legislativos que delegan la facultad de legislar en órganos distintos al   Congreso. Señaló entonces que el principio de separación de poderes es   compatible con legislación delegada si (i) las condiciones que rodean la   delegación evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la   habilitación remite al ejercicio transitorio y en un ámbito delimitado de la   función legislativa, y (iii) no se suprimen los controles interorgánicos que   preservan el equilibrio entre los poderes públicos y aseguren la supremacía   constitucional. Con fundamento en esta premisa mayor, la Corte procede entonces   a exponer el alcance jurídico del artículo 2 (parcial) del Acto Legislativo 1 de   2016.    

b. Premisa menor. El alcance   específico del precepto demandado, facultades extraordinarios para desarrollar   un acuerdo, por un tiempo limitado, con base en normas transitorias    

60. El artículo 2 del Acto Legislativo   1 de 2016 establece una habilitación legislativa extraordinaria para que el   Presidente de la República expida decretos ley con el objetivo de facilitar y   asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la   terminación del conflicto. Esta habilitación tiene las siguientes   características. (i) No excluye otras leyes habilitantes, en virtud de las   cuales se le confieran al Presidente de la República facultades extraordinarias   dentro del orden constitucional permanente para desarrollar o implementar un   acuerdo final. (ii) En cuanto se refiere a las allí conferidas, suponen   refrendación popular del acuerdo final, en los términos indicados en el apartado   correspondiente al análisis del cargo anterior. (iii) Se extiende solo por 180   días. (iv) No puede usarse para expedir actos legislativos, leyes   estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías   calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. (v) Se   sujetan a control constitucional automático posterior a su entrada en vigencia   dentro de los dos meses siguientes a su expedición. (vi) Aunque no lo dice   expresamente, en la medida en que no son admisibles las reformas tácitas a la   Constitución,[123]  tampoco pueden usarse las facultades extraordinarias para regular asuntos   sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la   Carta Política o en el artículo 2 acusado, tales como la restricción de la   libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento penas (CP arts 29   y 93).[124]    

61. Como se observa, la habilitación legislativa es   entonces temporal pues solo puede ejercerse dentro de los 180 días siguientes a   la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016; está temáticamente   limitada, por cuanto solo puede usarse para asegurar y facilitar la   implementación del acuerdo final; cuenta con restricciones competenciales, ya   que no puede ejercerse para expedir actos legislativos ni determinado tipo de   normas; los decretos ley expedidos en virtud de estas facultades se sujetan a   control constitucional, el cual debe ser automático, posterior e integral, razón   por la cual la Corte podrá revisar tanto el procedimiento de formación –que   incluye la competencia- como su contenido.    

c. Conclusión. El acto reformatorio cuestionado no   sustituye el principio de separación de poderes    

62. El cargo contra el artículo 2 (parcial) tiene, de   acuerdo con la demanda, dos soportes argumentales. En primer lugar, el actor   señala que en ejercicio del poder de reforma no se pueden conferir facultades   extraordinarias de modo transitorio, pues esta no es una reforma o enmienda   constitucional sino una delegación legislativa provisional. En segundo lugar,   sostiene que de cualquier forma, el modo como se confirieron las facultades   extraordinarias sustituye el principio de separación de poderes, habida cuenta   de que en la sentencia C-170 de 2012 la Corte señaló que no se sustituye la   Constitución cuando se modifican principios como “la delegación legislativa   pro témpore, siempre y cuando sea específica”. En este caso, según el actor,   el Acto Legislativo 1 de 2016 habilita al Presidente de la República para   legislar extraordinariamente sobre un marco impreciso, pues la de facilitar y   asegurar el desarrollo normativo de un acuerdo de paz constituye una referencia   general a un universo amplio de materias.    

63. La primera parte de este segundo cargo   no propone una confrontación material sino de competencia. Se asemeja a los   problemas de unidad de materia en los actos reformatorios de la Constitución,   pues la Corte ha señalado que si el Congreso usa el trámite y la forma de los   actos legislativos para perfeccionar actos extraños a una reforma del orden   superior desconoce la unidad de materia, límite de competencia inicialmente   previsto para las leyes –art 158- que en virtud del artículo 374 Superior es   también aplicable a los actos reformatorios de la Constitución.[125] En sentido   similar, por ejemplo, en la sentencia C-551 de 2003, al controlar una pregunta   de una ley convocatoria a referendo –la nº 17-   que ampliaba o recortaba los períodos para los cuales habían sido elegidas   previamente autoridades públicas del orden territorial, indicó que esa no era   una reforma sino un acto electoral plebiscitario, y por ende una   extralimitación de competencias del poder de reforma:    

“[…] es necesario distinguir entre la   reforma de la Constitución y su quiebre por medio de la utilización ritual de   los mecanismos de reforma constitucional. Y es que en ciertos casos, las   autoridades recurren a las formas de la reforma constitucional, pero no para   modificar, de manera general, las cláusulas constitucionales, sino   exclusivamente para adoptar una decisión política singular y puntual, contraria   a los preceptos constitucionales. […]Por todo lo anterior, la Corte concluye que   es posible, por medio de un referendo, modificar las reglas constitucionales que   estructuran el régimen político y señalan las relaciones entre los funcionarios   elegidos y los ciudadanos electores. Por consiguiente, bien podría ser   modificada la Carta para establecer un régimen parlamentario u otra forma de   gobierno, que permita posteriormente un adelantamiento de elecciones para   presidente o congreso, o que prevea formas de prolongar o acortar el período de   los mandatarios electos popularmente. Sin embargo, es contrario a la Carta   someter a referendo, sin ninguna regulación general previa, el recorte o la   ampliación del período de determinados mandatarios; la Constitución no puede ser   modificada por ese tipo de actos electorales de naturaleza plebiscitaria”.[126]    

64. La Corte no observa, sin embargo, que el Congreso   de la República hubiera sustituido el principio de separación de poderes que   identifica la Constitución. En primer lugar, no es un exceso del poder de   revisión constitucional conferir facultades extraordinarias, pues ya lo ha hecho   en el pasado por ejemplo en los Actos Legislativos 3 de 2002, 1 de 2003 y 5 de   2011. Esto es relevante no solo porque ya estos Actos forman parte de la   Constitución, y por tanto contribuyen a definir su propia identidad, sino además   porque como se indicó, la Corte ha juzgado exequible la habilitación legislativa   extraordinaria al Presidente de la República por parte de los órganos   constituidos competentes para reformar la Constitución (C-970 y 971 de 2004).   Ciertamente, en algunos casos puede haber un vicio de competencia por   sustitución del principio de separación de poderes que identifica la   Constitución, en la delegación de funciones legislativa en órganos distintos al   Congreso de la República. Sin embargo, y este es el punto que va en segundo   lugar, en este caso no hay vicio de competencia de ese tipo.    

65. (i) Para empezar,   requiere refrendación popular, en los términos definidos en esta sentencia. (ii)   De otro lado, el artículo 2º, y en general el Acto Legislativo, contempla   garantías suficientes para evitar que el Congreso se vea privado de su   competencia legislativa. En efecto, la norma demandada se limita a habilitar al   Presidente de la República para ejercer facultades extraordinarias para “facilitar   y asegurar la implementación y desarrollo normativo” del acuerdo final. Por   tanto, no puede invocarse la habilitación para expedir decretos con fuerza de   ley si estos no tienen una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el   acuerdo final. Aún más, dentro de ese ámbito, el Presidente de la República no   puede emitir cualquier clase de legislación extraordinaria. El Acto Legislativo   establece que el Presidente de la República no tiene competencia para expedir   actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que   necesitan mayorías calificadas o absolutas, leyes tributarias, ni tampoco puede   regular otras materias que tienen estricta reserva de ley, y que no son   expresamente mencionadas en la reforma. Además, en la implementación del acuerdo   final, la rama legislativa tiene competencia principal para legislar. Por tanto,   se justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2 demandado solo en   circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a   ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo   correspondiente. El Presidente de la República, finalmente, solo puede ejercer   estas funciones durante un tiempo limitado, vencido el cual el legislador puede   reformar o derogar los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud suya. Y,   por último, fuera del campo del acuerdo final, es el Congreso el competente para   legislar.    

66. (iii) La habilitación está, como   se dijo, temporalmente limitada y su ejercicio es transitorio. Puede ejercerse   por un término de 180 días, y se funda en normas de la Constitución que buscan   asegurar la transición hacia el fin del conflicto. Los decretos ley que se   expidan con arreglo a estas facultades extraordinarias  deben facilitar o   asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final, y no pueden versar sobre   ciertas materias con reserva especial o estricta de ley. Es cierto que al   perfeccionarse el Acto Legislativo 1 de 2016, no se había finiquitado un acuerdo   final, pero eso no quiere decir que las facultades carezcan de límites   competenciales, sino que los límites competenciales se concretaron después o al   expedirse la reforma. (iv) Finalmente, no se suprimen los controles   interorgánicos que preservan el equilibrio entre los poderes públicos y aseguran   la supremacía constitucional. Por una parte, los decretos ley que se profieran a   causa del Acto Legislativo 1 de 2016 tienen control constitucional automático,   posterior e integral. En desarrollo de este control, la Corte deberá verificar   que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se   confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo   del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y   suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales,   pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea   necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y   que respeten en general el ordenamiento constitucional. Por su parte, el   Congreso preserva las competencias de control político y jurisdiccional sobre el   Gobierno y el Presidente de la República (CP arts 114, 174 y 178).    

67. Por todo lo cual, se cumplen las   condiciones contempladas en la jurisprudencia, y la Corte concluye entonces que   no hay sustitución del principio de separación de poderes o funciones.    

VII. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, los artículos 1 y 2   (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016 ‘Por medio del cual se establecen   instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el   desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera’.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Presidenta    

AQUILES ARRIETA   GÓMEZ    

Magistrado (e)    

Con aclaración   de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento   de voto    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración   de voto    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con aclaración   de voto    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con salvamento   parcial de voto    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento   parcial de voto    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

Con salvamento   parcial de voto    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración   de voto    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-699/16    

REFRENDACION POPULAR EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Características según la Corte Constitucional   (Salvamento parcial de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   ACTO LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL   CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Corte Constitucional asume competencia   innecesaria, oficiosa e implícitamente de artículo referido a la vigencia para   pronunciarse sobre el sentido de la expresión “refrendación popular” en   relación con todo el acto legislativo y no solo respecto de normas parcialmente   acusadas (Salvamento parcial de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   ACTO LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL   CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Corte Constitucional debió limitar los   alcances del artículo referido a facultades presidenciales para la paz   (Salvamento parcial de voto)    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO   LEGISLATIVO-Carácter   rogado (Salvamento parcial de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Sólo   era relevante estudiar si las normas acusadas estaban produciendo efectos   jurídicos y por ende si la Corte era competente para analizar los reproches de   inconstitucionalidad formulados únicamente contra las normas parcialmente   impugnadas (Salvamento parcial de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   ACTO LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL   CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Asuntos sobre los cuales se debía   establecer si había operado sustitución de la Constitución (Salvamento   parcial de voto)    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Juicios de validez y no de vigencia   (Salvamento parcial de voto)    

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Argumentos en control constitucional   ahondaron en la vigencia de todo el acto legislativo a través de la figura de la   “refrendación popular”, aspecto que no deriva de los planteamientos de la   demanda y sobre el cual, la Corte no tenía competencia para pronunciarse   (Salvamento parcial de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   ACTO LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL   CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Defecto argumentativo en análisis   constitucional (Salvamento parcial de voto)    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS   REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION POLITICA-Límites competenciales de la Corte Constitucional   (Salvamento parcial de voto)/LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia   constitucional (Salvamento parcial de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control constitucional de normas vigentes o que no lo   están pero que producen efectos o tienen vocación de producirlos (Salvamento   parcial de voto)    

CORTE CONSTITUCIONAL-Determinación de la competencia no la   habilita para adelantar de oficio, el control de constitucionalidad de   disposiciones que no fueron demandadas y que no tienen control automático a   pesar de que éstas se ocupen de la vigencia de la disposición acusada   (Salvamento parcial de voto)    

CLAUSULA DE VIGENCIA NO DEMANDADA-Precedente constitucional en donde la   Corte Constitucional no analiza dicha cláusula y solo se limita a los cargos   formulados, a pesar de que la vigencia de la norma acusada estaba sujeta a un   plazo o condición (Salvamento parcial de voto)    

FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ EN   ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Afectación   de la separación y equilibrio de poderes (Salvamento parcial de voto)/ACTO   LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL   CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Facultades   legislativas excesivas al ejecutivo (Salvamento parcial   de voto)/FACULTADES LEGISLATIVAS EXCEPCIONALES AL EJECUTIVO-Límites   (Salvamento parcial de voto)    

FACULTADES LEGISLATIVAS EXCEPCIONALES DEL EJECUTIVO-Control en la Asamblea Nacional Constituyente   (Salvamento parcial de voto)    

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial de   voto)/PRINCIPIO DE   SEPARACION DE PODERES-Pilar fundamental (Salvamento parcial de voto)    

DELEGACION LEGISLATIVA-Condiciones en las cuales resulta   compatible con el principio de separación de poderes (Salvamento parcial de   voto)    

ESTADO DE DERECHO-No es posible fortalecerlo a partir de la   negación de sus elementos esenciales (Salvamento parcial de voto)    

PROCESO DE PAZ-Carácter excepcional no justifica la   concesión de poderes excesivos al ejecutivo ni asegura la vigencia de la   integridad y supremacía de la Constitución (Salvamento parcial de voto)    

PAZ-Límites (Salvamento parcial de voto)/INSTRUMENTOS DE   JUSTICIA TRANSICIONAL HACIA LA PAZ-Jurisprudencia constitucional (Salvamento   parcial de voto)/PAZ-Línea jurisprudencial relativa a parámetros   (Salvamento parcial de voto)/PAZ, JUSTICIA Y DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Tensión   (Salvamento parcial de voto)/PAZ, JUSTICIA Y DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Ponderación   como método apropiado para el ejercicio de la función asignada al juez   constitucional (Salvamento parcial de voto)    

REF: Expediente D-11601    

Demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 1º y 2º (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016 “Por medio del   cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la   implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación   del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.    

Demandante: Jesús Pérez González-Rubio.    

Magistrada sustanciadora:    

1. Con el acostumbrado respeto, me aparto parcialmente   del fallo de la Corte que decidió    

“Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, los artículos 1 y   2 (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016 ‘Por medio del cual se establecen   instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el   desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera’”    

La posición mayoritaria resolvió, como cuestión previa,   que aunque el artículo 5º no fue demandado, ni procedía su enjuiciamiento por   integración normativa, era necesario interpretarlo, pues define las condiciones   de vigencia integral del Acto acusado, y determina el contexto en el cual deben   entenderse las normas demandadas. Según el artículo 5º referido, el   procedimiento legislativo especial diseñado en el Acto Legislativo, así como sus   demás previsiones, solo entran en vigencia a partir de la “refrendación popular”   del acuerdo final. Si bien el orden jurídico no da una definición expresa y   cerrada de lo que debe entenderse por refrendación popular, tras una   interpretación basada en todos los elementos constitucionales relevantes, la   mayoría concluyó que la refrendación popular debe tener las siguientes   características:    

(i)   es un proceso,    

(ii) debe tener participación ciudadana directa,    

(iii)            sus resultados deben   ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de   búsqueda de mayores consensos,    

(iv)            puede concluir en   virtud de la decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de autoridad   democrática,    

(v) opera sin perjuicio de ulteriores espacios posibles de   intervención ciudadana que garanticen una paz “estable y duradera”.    

Según lo anterior, puede haber refrendación popular con   participación ciudadana previa, caso en el cual se le reconoce poder al congreso   para verificar la readecuación de lo sometido a su consideración, aunque tras la   expresión ciudadana es legítimo que el proceso continúe y concluya en virtud de   las competencias de una o más autoridades instituidas que le pongan fin. Cuando   una autoridad de esta naturaleza (que puede ser el Congreso de la República)   decida conforme a los anteriores principios que el acuerdo final surtió un   proceso de refrendación popular, el Acto Legislativo 1º de 2016 entrará en   vigencia, sin perjuicio del control constitucional posterior que tendrá lugar   cuando los actos especiales respectivos surtan su revisión ante la Corte. El   hecho de que esta decisión fije los principios para interpretar la norma que   regula la entrada en vigencia del Acto Legislativo, pero no establezca si se   verifican o no, se debe a que para asumir competencias de control sobre el   citado acto reformatorio basta con que haya sido promulgado y tenga vocación de   entrar en vigor, mas no que además se encuentre vigente.    

Posteriormente, la Corte examinó el primer cargo   –sustitución de la Constitución por simplificar un mecanismo de reforma   constitucional- y consideró que no prosperaba. Advirtió que la aprobación de   reformas constitucionales en cuatro debates, con mayoría absoluta y control   automático de constitucionalidad, por el procedimiento legislativo especial   (pues su objeto es la transición hacia la terminación del conflicto),   excepcional (solo para implementar el acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses,   prorrogables por un periodo igual) hace parte de un mecanismo más amplio,   precedido por un proceso de refrendación popular. Este último componente no está   presente en el procedimiento de formación de las leyes, y hace más difícil la   reforma de la Constitución que la de estas últimas. Cuando todas las etapas se   cumplan de manera articulada puede observarse lo siguiente:    

(i)   su objetivo es lograr la paz, fin   imperioso del orden constitucional y medio para conservar su integridad,   objetivo que pretende garantizarse con el principio específico de rigidez;    

(ii) constituye un mecanismo especial, excepcional y   transitorio de reforma, que adiciona un procedimiento al previsto en las   cláusulas de enmienda constitucional, que no son intangibles;    

(iii)            dentro del marco de la   reforma, los procedimientos de expedición de actos legislativos y de leyes se   diferencian entre sí por sus distintos niveles de dificultad;    

(iv)            el dispositivo   especial de enmienda constitucional mantiene el nivel de resistencia al cambio   de las normas constitucionales superior al de las leyes expedidas fuera del   procedimiento abreviado, no petrifica las cláusulas de reforma de la   Constitución, no suprime ni reduce drásticamente la diversidad en los mecanismos   de enmienda y en sus formas de activación, ni equipara el poder constituyente a   la competencia de revisión constitucional.    

En cuanto al segundo cargo, dirigido contra el artículo   2º por la sustitución de la Constitución generada por el desconocimiento del   principio de división de poderes, la Corte resolvió que en ejercicio del poder   de reforma el Congreso puede delegar funciones legislativas dentro de ciertos   límites. Estos no se desbordaron, y no hubo sustitución por las siguientes   razones:    

(i)   El artículo 2º confiere facultades al   Presidente de la República mientras preserva el marco general de las funciones   legislativas, lo cual no implica una transferencia de las mismas. El Legislador   puede reclamar para sí la regulación, por vía ordinaria, de un asunto previa o   potencialmente regulado por decretos con fuerza de ley, pues la reforma   constitucional no se lo impide y el trámite excepcional autorizado en el Acto   Legislativo, no excluye ni inhibe el poder legislativo del Congreso. En tal   virtud, el Congreso puede modificar o derogar los decretos con fuerza de ley que   expida el Presidente de la República en este contexto.    

(ii) La habilitación al Presidente de la República para   expedir decretos con fuerza de ley está temporalmente limitada, pues puede   ejercerse por un término de 180 días, y se funda en normas transitorias   introducidas a la Constitución. Cubre un ámbito conceptualmente delimitado de la   función legislativa, configurado por el contenido del Acuerdo Final para la   terminación del conflicto. Además, esta delegación legislativa al Presidente no   puede extenderse a la expedición de actos legislativos, leyes estatutarias,   orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su   aprobación, ni para decretar impuestos, ni leyes que tengan reserva de ley.    

(iii)            Finalmente, estas   potestades no suprimen los controles interorgánicos que preservan el equilibrio   entre los poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional, pues los   decretos tienen control constitucional automático y posterior, y el Congreso   mantiene las competencias de control político y jurisdiccional sobre el Gobierno   y sobre el Presidente de la República (arts. 114, 174 y 178 superiores).    

2. Los motivos   principales que me llevan a salvar parcialmente mi voto son: (i) la posición   mayoritaria excedió sus competencias cuando asumió innecesaria, oficiosa e   implícitamente, el estudio de constitucionalidad del artículo 5º del Acto   Legislativo 1º de 2016 para pronunciarse sobre el sentido de la expresión   “refrendación popular” en relación con todo el acto legislativo y no sólo   respecto de las normas parcialmente acusadas, (ii)  la Corte debió limitar   los alcances del artículo 2º para asegurar la integridad y supremacía de la   Constitución y evitar que se sustituya por otros principios que modifiquen la   esencia de la Carta de 1991, como en efecto sucedió.    

La Corte excedió su competencia al analizar el artículo 5º    

De   acuerdo con los contenidos jurídicos demandados, el debate constitucional estaba   circunscrito a dos asuntos sobre los cuales la Corte debía establecer si había   operado una sustitución de la Constitución: (i) el cambio de un mecanismo de   reforma constitucional para generar uno más simple y reducido a fin de   implementar un acuerdo de paz y (ii) la afectación del principio de separación   de poderes con las limitaciones impuestas al Congreso para expedir leyes en   términos más reducidos y con las facultades legislativas dadas al ejecutivo para   implementar el mismo acuerdo. Sin embargo, los argumentos usados por la mayoría   para adelantar el análisis constitucional ahondaron en el establecimiento de la   vigencia de todo el Acto Legislativo a través de la figura de la refrendación   popular, aspecto que no deriva de los planteamientos de la demanda y sobre el   cual esta Corte no tenía competencia para pronunciarse.    

En   mi opinión, era suficiente con establecer la producción de efectos jurídicos   actual o potencial de los fragmentos acusados, tal como lo ha establecido la   jurisprudencia en reiteradas ocasiones, pues el control de constitucionalidad   genera un juicio de validez de la norma acusada, más no de vigencia de la misma.   En el caso de normas cuya vigencia está sujeta a plazo o condición, no es   necesario analizar el contenido de estos salvo circunstancias extremas e   improbables que serían irrazonables. Por ejemplo, una norma cuya vigencia se   someta a una condición que prima facie parezca imposible, puede llevar a   la necesidad lógica de que el tribunal constitucional se pronuncie sobre el   contenido de ese presupuesto para establecer su realidad capacidad de producción   de efectos jurídicos. Sólo para esos fines la Corte es competente. De lo   contrario, cuando la condición no llega a estos extremos, la Corte no tiene la   facultad para pronunciarse sobre el contenido del enunciado que determina la   vigencia.    

La   posición mayoritaria invoca la jurisprudencia actual en la materia, pero luego   de un salto argumentativo inexplicable, decide estudiar la condición a la que se   somete la vigencia del acto legislativo parcialmente acusado. El defecto   argumentativo es evidente, pues afirma en el fundamento 21 que “es precisa una decisión de fondo respecto   de la demanda, sin necesidad de expedir un dictamen sobre la vigencia, en la   medida en que el Acto Legislativo tiene vocación de entrar a regir”, de acuerdo con ello bastaba verificar la   promulgación y la vocación de producción de efectos jurídicos. Estas   circunstancias eran claras y, ya que la condición de vigencia no era absurda,   irrazonable, o imposible de cumplir, no era necesario estudiarla y menos aún   definirla, la Corte no tenía competencia para establecer lo que significa la   “refrendación popular”. En síntesis, los reproches contra apartes de los   artículos 1º y 2º, no autorizaban a la Corte a definir la vigencia de todo el   Acto Legislativo 1 de 2016.    

4. La revisión de la jurisprudencia constitucional que se ha pronunciado en diversas   oportunidades respecto al control constitucional de los actos reformatorios de   la Constitución Política, asignado a esta Corporación en el artículo 241-1   Superior es uniforme. Diversas sentencias han destacado el carácter rogado de   esa atribución, en la medida en que se activa con la demanda de   constitucionalidad y se circunscribe a los específicos cargos formulados por el   demandante, los cuales sólo pueden denunciar vicios de procedimiento en la   formación del acto.    

Los   límites competenciales de la Corte Constitucional para el examen de los actos   reformatorios de la Carta Política se desprenden de (i) la forma en la que se   previó su competencia, circunscrita a decidir sobre las demandas de   inconstitucionalidad; (ii) los particulares motivos por los que se pueden   controvertir esos actos, limitados a vicios de procedimiento, y (iii) el término   de caducidad de la acción de la acción pública de inconstitucionalidad   establecido en el artículo 242-3 Superior.    

La  sentencia C-292 de 2007[127]  reiteró “el carácter estrictamente   rogado del examen constitucional de los actos legislativos” para descartar el análisis de un cargo adicional   formulado por el Procurador General de la Nación en el concepto que emitió sobre   la demanda formulada por un ciudadano en contra del parágrafo transitorio 5º del   artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005[128]. En esa   oportunidad la Corte destacó que el examen de constitucionalidad debe limitarse   a los cargos admitidos y, por ende, consideró inviable el estudio de la nueva   censura propuesta por el Jefe del Ministerio Público. En el mismo sentido, y   para el análisis de la aptitud de  la demanda dirigida en contra del Acto   Legislativo 01 de 2003[129],   la sentencia C-572 de 2004[130]  indicó que el estudio de constitucionalidad de los actos legislativos se   restringe a los cargos presentados.    

De otra parte, la sentencia C-614 de 2002[131]  precisó que la denuncia de un vicio de procedimiento que sea predicable de   la totalidad del cuerpo normativo no amplía la competencia de la Corte para que   adelante un examen exhaustivo o minucioso de todo el trámite legislativo, ya que   el alcance de su decisión y los aspectos que puede analizar están delimitados   por las específicas censuras formuladas en la demanda.    

Finalmente, cabe destacar que las decisiones que han   reconocido el carácter rogado del control constitucional de los actos   legislativos, también han precisado que la restricción de los motivos de   enjuiciamiento y la consecuente limitación temporal, derivada del término de   caducidad, se justifica para  otorgarles un mayor grado de estabilidad   jurídica a dichos actos.    

En síntesis, las específicas previsiones de la Carta Política   sobre el control de constitucionalidad de los actos legislativos evidencian   diversos límites en esa competencia de esta Corporación, ya que está supeditada   a la demanda de inconstitucionalidad y circunscrita a los cargos formulados por   el demandante.    

5.   Este caso planteaba un elemento adicional que podría llevar a pensar en la   reformulación de la subregla establecida por la Corte, en efecto, este Tribunal   debía conocer sobre disposiciones cuya vigencia estaba sujeta a una condición   incierta. Con todo, este rasgo particular no cambia el carácter rogado del   control ni habilita un análisis oficioso de la norma contentiva de tal   condición.    

La vigencia de la norma no determina la competencia de la   Corte Constitucional    

                      

6. Uno de los criterios relevantes para adelantar el control   de constitucionalidad está relacionado con la vigencia de las normas o la   producción de efectos jurídicos, debido a que la competencia asignada en el   artículo 241 Superior a la Corte Constitucional está dirigida a garantizar la   armonía del sistema jurídico con las previsiones superiores. En esa medida, para   establecer si un acto normativo contradice la Constitución Política es necesario   que tenga la potencialidad de hacerlo, bien sea porque produce efectos o porque   tiene la virtualidad de producirlos en el futuro.    

En concordancia con lo anterior la Corte ha considerado, en   términos generales, que no es posible estudiar la constitucionalidad de   disposiciones que no hacen parte del sistema normativo por estar derogadas o   porque han dejado de producir efectos, ya que en esas circunstancias no tendrían   la posibilidad de confrontar las disposiciones de la Carta Política.    

En efecto, la jurisprudencia ha establecido que la   determinación de la competencia de la Corte se desprende de la posibilidad   material de confrontación del orden constitucional. Ahora bien, esa   circunstancia resulta más evidente cuando la norma está vigente. Sin embargo,   existen diversos casos en los que a pesar de que la norma no se encuentra   vigente produce efectos o tiene la virtualidad de hacerlo, características que,   como se anotó, son determinantes para la activación de la competencia de esta   Corporación.    

7. De acuerdo con lo expuesto reconozco la necesidad de que la   Corte establezca la condición material que habilita su competencia y determine   la vigencia de la norma sobre la que va a recaer el examen, la producción de   efectos jurídicos o la potencialidad de hacerlo, pero la determinación de ese   asunto no la habilita para adelantar, de oficio, el control de   constitucionalidad de disposiciones que no fueron demandadas y que no tienen   control automático a pesar de que éstas se ocupen de la vigencia de la   disposición acusada.    

En efecto, la consideración de una norma de vigencia sobre la   que no recayó la demanda de inconstitucionalidad sólo puede servir para   establecer la circunstancia que justifica el control, pero no amplía la   competencia de esta Corporación para decidir sobre aquélla.    

8. Ahora bien, esa restricción es más evidente si se considera   que tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional cuando la   vigencia de la disposición acusada está sometida a condición o plazo la   competencia de la Corte es clara, en la medida en que se trata de disposiciones   con la virtualidad de producir efectos.    

Por ejemplo, la sentencia C-797 de 2014[132]  estudió la demanda de inconstitucionalidad dirigida en contra de una norma   del Plan Nacional de Desarrollo en la que se otorgaban competencias   reglamentarias a la Superintendencia de Puertos y Transporte por un plazo que   había expirado sin que se hiciera uso de dichas facultades.    

Para determinar la viabilidad del control por parte de la   Corte, en la sentencia referida se hizo alusión a:    

(i)    La regla general   establecida por la jurisprudencia constitucional, según la cual “(…) el   referido escrutinio judicial únicamente recae sobre preceptos infra   constitucionales que tienen la potencialidad de producir efectos jurídicos,   y no frente a aquellos otros que carecen de esta virtualidad”;    

(ii)  Las excepciones a   la regla general, de forma particular cuando se estudian disposiciones cuyo   ámbito temporal de aplicación es particularmente estrecho y limitado,    actos normativos que tienen control automático de constitucionalidad y cuando   existe una manifiesta y grave vulneración del ordenamiento superior; y    

(iii)            La regla de cierre   para los casos dudosos, de acuerdo con la cual la duda se resuelve en favor de   la competencia de la Corte para adelantar el control de constitucionalidad.    

En concordancia con esas consideraciones se refirieron   diversas hipótesis en las que la Corte ha analizado la procedencia del control   de constitucionalidad cuando se ejerce la acción pública por fuera de la   vigencia de la disposición acusada:    

“En este entendido, este mecanismo   sí puede versar sobre disposiciones que no han entrado a regir porque la ley en   la que se encuentran incorporadas difirió en el tiempo su aplicabilidad, ya que   aunque actualmente no producen efectos jurídicos, sí tienen la potencialidad de   hacerlo en el futuro, y existe una expectativa razonable de que así ocurrirá   próximamente. (…)” (Resaltado no original)    

Asimismo, en la sentencia C-818 de 2011[133],  la Corte decidió una demanda formulada en contra de los artículos de la Ley   1437 de 2011 que regulaban el derecho de petición, a pesar de que esas   disposiciones, según el artículo 308 ibídem, regirían a partir del 2 de julio   del 2012, es decir, luego de efectuado el análisis de constitucionalidad.    

De otra parte, en la sentencia C-634 de 2011[134]  la Corte analizó el cargo formulado en contra del artículo 10º parcial de la   Ley 1437 de 2011 cuya vigencia estaba sometida al cumplimiento de un plazo que   no había acaecido. Frente a la posible inviabilidad del control constitucional   derivado de esa circunstancia la Corte destacó que se trataba de una norma que   hacía parte del ordenamiento jurídico desde su sanción, y que “(…) esta sola   circunstancia habilita a la Corte para asumir el conocimiento de las acciones   públicas de constitucionalidad que contra dicha disposición presenten los   ciudadanos (…)”. En concordancia con lo anterior precisó que la vigencia de   las normas no es un requisito sine qua non para adelantar el control de   constitucionalidad.    

Pueden citarse varios casos en los que la Corte ha adelantado   el análisis de constitucionalidad de normas que aún no se encontraban vigentes,   tal como sucedió en las sentencias C-760 de 2001[135]  y C-775 de 2001[136],   en las que adelantó el examen de disposiciones de la Ley 600 de 2000[137];   y las sentencias C-431 de 2001[138] y C-646 de 2001[139]  que estudiaron demandas dirigidas en contra de la Ley 599 de 2000[140].    

Ninguna decisión analizó la cláusula de vigencia, pues no   había sido demandada, la Corte siguió el precedente consolidado y se limitó a   los cargos a pesar de que la vigencia de las normas acusadas estaba sujeta a un   plazo.    

9. En el caso de normas   cuya vigencia está sujeta a una condición diferente al paso del tiempo la previsión constitucional es la   misma no tiene competencia para pronunciarse sobre la norma que establece la   vigencia si no ha sido demandada en virtud del carácter rogado de este tipo de   control. Considero que es lógicamente posible que se presente la necesidad de   hacer este análisis en casos extremos, pero nunca ha sucedido.    

En la sentencia C-083 de 2014[141]  la Corte estudió los cargos formulados en contra del artículo 48 parcial de la   Ley 1564 de 2012, según el cual la labor de curador ad litem se desempeña   de forma gratuita, a pesar de que la vigencia de la norma estaba sujeta a una   condición. El numeral 6º del artículo 627 ibídem se advirtió que “los   demás artículos”, incluida la disposición acusada, entrarían en vigencia a   partir del 1º de enero de 2014, en forma gradual, en la medida en que se hayan   ejecutado los programas de formación de funcionarios y empleados, se disponga la   infraestructura física y tecnológica del número de despachos requeridos al día y   los demás elementos necesarios para el funcionamiento del proceso oral y por   audiencias según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura, en un plazo   máximo de 3 años.    

En esa oportunidad, la Sala Plena adelantó el examen de   constitucionalidad de acuerdo con los cargos presentados por el demandante sin   establecer el alcance y significado de la condición a la que estaba sometida la   vigencia de la norma acusada ni verificar su cumplimiento, aunque se trataba de   un asunto complejo y que se desarrollaría de manera gradual. En consecuencia,   advirtió que la medida cuestionada propende por el goce efectivo del acceso a la   justicia y está fundada en el deber de solidaridad, y declaró exequible la   disposición acusada.    

Asimismo, en la sentencia C-086 de 2016[142]  la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del   artículo 167 parcial del Código General del Proceso, relacionado con el papel   del juez en la distribución de la carga de la prueba, cuya vigencia está   sometida a las condiciones referidas previamente. De nuevo, esta Corporación   emprendió el análisis de fondo de los cargos presentados sin establecer el   alcance de la condición a la que se supeditó la vigencia ni comprobar su   cumplimiento.    

10. De acuerdo con lo expuesto resulta claro que:    

(i)    el control de   constitucionalidad debe recaer, por regla general, sobre normas que tengan la   virtualidad de controvertir el orden constitucional;    

(ii)  el criterio que   determina esa condición corresponde, principalmente, a la producción actual de   efectos jurídicos o a la potencialidad de hacerlo,    

(iii)            La jurisprudencia ha   acogido la posición de diversos sectores de la Teoría Jurídica han coincidido en   que las condiciones necesarias y suficientes de la vigencia de las normas   jurídicas son: su promulgación y su publicación. En principio, cuando una norma   ha sido establecida y no ha perdido su   vigencia por haberse establecido una norma derogatoria o por haber devenido   inefectiva[143]  se entiende que está vigente y que produce efectos jurídicos o tiene la   virtualidad de producirlos.      

(iv)            en los casos en   los que la vigencia de las normas acusadas está sometida a plazo o condición la   situación no cambia: la competencia de la Corte es clara ante la potencial   producción de efectos jurídicos, salvo situaciones absurdas de las que no se ha   tenido noticia (por ejemplo una condición imposible), y    

(v)  la determinación   de la vigencia de la disposición acusada no extiende la competencia de la Corte   para el análisis de constitucionalidad de la norma que regula dicha vigencia   cuando ésta no fue demandada.    

Por   lo tanto, la Corte no era competente para hacer el análisis de los contenidos   del artículo 5º y no era lógicamente necesario hacerlo, la Corte se arrogó una   facultad de la que no disponía para pronunciarse sobre el sentido de la   “refrendación popular”, condición que sujeta la vigencia de la norma, a pesar de   que la norma no fue demandada, situación que no tiene precedentes en la   jurisprudencia de esta Corporación. Bastaba definir si la norma estaba   produciendo efectos jurídicos o tenía el potencial para hacerlo y, como ya fue   explicado, la metodología de análisis es mucho más sencilla. Además, como la   ponencia misma lo afirmó en el fundamento 22 “definir, en este fallo, si el   Acto Legislativo entró en vigencia, es además improcedente”, cabe   preguntarse cuál fue el sentido del análisis de la condición a la que se   sujetaba la vigencia de la norma si es claro que la Corte no debe definir si el   Acto Legislativo estaba vigente o no. Desafortunadamente la argumentación   mayoritaria no da razones al respecto.    

El fragmento del artículo 2º acusado tiene el potencial de sustituir la   Constitución al afectar gravemente la separación y el equilibrio de poderes con   la atribución de facultades legislativas excesivas al ejecutivo. La búsqueda y   consolidación de la paz exige el respeto de las instituciones democráticas y   asegurar la vigencia de la Constitución    

11.   El segundo motivo por el que presento este salvamento parcial de voto deriva de   mi convicción sobre la necesidad de restringir las facultades presidenciales   para legislar en materia de paz. Estas atribuciones, tal y como están fijadas en   el artículo 2º del Acto Legislativo, tienen el potencial de sustituir la   Constitución si no se respetan algunos límites en su desarrollo, los mismos que   debían ser establecidos por esta Corporación como guardiana de la integridad y   supremacía constitucionales. Para llegar a esta conclusión deben considerarse,   al menos, los siguientes elementos de análisis: (i) la teoría general sobre la   separación de poderes, (ii) sus especificidades en los regímenes presidenciales,   (iii) la historia constitucional colombiana y la voluntad constituyente en la   materia, (iv) las disposiciones sobre la materia previstas en la Carta y (v) las   necesidades propias de un proceso de paz, cuya implementación no puede   convertirse en patente de corso para subvertir el orden constitucional vigente,   pues asegurar la integridad del régimen constitucional y con él de la   democracia, son los fines últimos de este tipo de procesos. De lo contrario   carecería de sentido cualquier transición.    

12.   Efectivamente, un rasgo definitorio y esencial de la Constitución Política está   instituido por los límites en el ejercicio de las potestades presidenciales para   proferir normas con fuerza de ley. La voluntad del Constituyente en la materia   es indiscutible, de hecho diseñó diversos dispositivos para reducir los poderes   legislativos del ejecutivo y buscar un sistema equilibrado que minimizara las   excesivas facultades del presidente que caracterizaron la historia   constitucional colombiana durante gran parte del siglo XX, con todas las   consecuencias negativas que esto implicó.    

La   amplitud de esta norma y su declaratoria de exequibilidad simple dejó de lado la   necesidad de establecer criterios que, dentro del marco constitucional, también   respondan adecuadamente a la situación excepcional que plantea el acuerdo de   paz. La determinación de límites bajo los cuales fuera posible permitir, pero a   la vez restringir las potestades legislativas del presidente era indispensable,   más aun cuando de lo que se trata es de generar consensos propios de la   democracia y que mejor se logran en el Congreso de la República, como espacio   principal de deliberación democrática incluyente y por ende legitimadora del   derecho. En efecto, en un escenario excepcional y de transición es necesario que   el tribunal constitucional enuncie diversos estándares para permitir el logro de   un objetivo constitucionalmente valioso, pero sin desdibujar la estructura   constitucional que garantiza la existencia y continuidad de la democracia.    

Existen temas de indiscutible urgencia que ameritan el uso de este mecanismo   excepcional de poderes para el ejecutivo (por ejemplo las leyes de amnistía)   pero otras materias pueden y deben tramitarse por la vía ordinaria en aras de   priorizar y preservar la deliberación democrática y el mayor compromiso social   para un futuro en paz. La Corte debió limitar la comprensión de esta norma para   neutralizar el potencial de afectación a la separación de poderes y al principio   democrático que entiende el consenso como único instrumento de producción   normativa y legitimidad del poder público, rasgos esenciales y definitorios de   la Constitución, al no hacerlo terminó por avalar la sustitución de la Carta   Política.      

13. El control a las facultades legislativas   excepcionales del ejecutivo no es un tema menor ni puede perder valor por   tratarse de atribuciones para implementar un acuerdo de paz. Estas son   potestades propias de los excesos presidenciales que han sido catalogados por   los estudiosos de la historia constitucional colombiana como una constante   estructural[144]  que ha dejado graves consecuencias en la situación del país. El estado de sitio   permanente previo a la Constitución de 1991 y algunos excesos del ejecutivo han   mostrado las consecuencias negativas del presidencialismo extremo en Colombia.   Desafortunadamente el deseo del constituyente de 1991 de restringir el poder del   ejecutivo es un tema que hoy sufre grandes retrocesos y que el país no ha   dimensionado, pues a pesar de que la Carta de 1991 tomó como uno de los   principios que la identifican, cada vez más se cede y se afecta dicho principio.   De hecho, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado sobre   los peligros de tal acumulación de poder.[145] Esta preocupación deriva   de las distorsiones a las que ha sido sometida la Constitución, aunque   inicialmente pretendió evitar los excesos del presidente a través del   establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos[146].    

Los estudios en la materia destacan diversas reformas a   la Carta que pretendían regresar a los poderes presidenciales o, al menos,   aumentar los existentes de forma injustificada[147] en ciertos periodos de   la historia reciente del país. La gravedad del fenómeno para la democracia ha   llevado a que incluso se hayan adelantado análisis académicos en los que se ha   concluido la correlación entre el presidencialismo exagerado y la poca   organización ciudadana, la debilidad de su compromiso con la defensa de las   instituciones democráticas y el bajo respeto por la oposición[148]. No hay que justificar   demasiado que la   concentración de poder y la falta de control son causas de preocupación entre   las democracias de la región[149],   pues se trata de poderes con el potencial suficiente para sustituir la   Constitución y alterar completamente los regímenes políticos. En efecto, grandes   trasformaciones estatales recientes en América Latina se han dado por vías   constitucionales lideradas por el ejecutivo con rasgos autoritarios notables. No obstante, en Colombia el control judicial de   constitucionalidad ha sido un elemento clave para controlar excesos del   ejecutivo.[150]    

El control a las facultades legislativas excepcionales del ejecutivo en la   Asamblea Nacional Constituyente    

14. Como quiera que en vigencia de la   Constitución de 1886 hubo un traslado permanente de la función legislativa a la   Rama Ejecutiva del poder público como consecuencia del uso desmedido del estado   de sitio previsto en el artículo 121, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991   estableció como uno de sus propósitos principales el fortalecimiento de la   función legislativa en cabeza del Congreso de la República.    

En efecto, en la sesión de la Comisión   Tercera del 8 de mayo de 1991 se indicó que:    

 “El tema fundamental de   la nueva Constitución es sin duda cómo será el equilibrio de las ramas del poder   público, (…) Sin duda que una de las principales maneras como se ha   distorsionado la función legislativa en cabeza de su titular es el de las   facultades extraordinarias (…)”[151]    

Para el fortalecimiento del Congreso   de la República, como titular de la cláusula general de competencia en materia   legislativa, se consideró necesario:    

“el establecimiento de un   sistema equilibrado de distribución de funciones políticas entre los altos   órganos del Estado, recuperando para la órbita del legislativo atribuciones que   naturalmente le pertenecen en razón de la esencia propia de aquel y de éstas y   que hoy, en razón de procesos históricos que han dejado de tener vigencia,   forman parte del plexo operativo de otras autoridades”[152]    

El reconocimiento de la fractura del   diseño estatal y la indebida cesión por parte del Congreso de República de su   función principal constitucional llevó a que algunos delegatorios se opusieran   radicalmente al otorgamiento de facultades legislativas excepcionales al   Presidente de la República. Por ejemplo, en las discusiones en comisión sobre el   tema, el delegatorio Luis Guillermo Nieto Roa señaló que:    

“A mí me parece que en las facultades   extraordinarias del legislativo-ejecutivo, para que este legisle, no solo son   inconvenientes sino innecesarias, son inconvenientes porque disminuye al   Congreso en su función legislativa, y son innecesarios por cuanto en la nueva   reforma el Congreso va a sesionar dos legislaturas en dos periodos en el año, y   por lo tanto no hay necesidad de que el ejecutivo asuma funciones legislativas,   porque siempre va a estar funcionando el Congreso.”[153]    

En la discusión sobre el diseño de los estados de   excepción también se destacó la indebida concentración de poderes en el   Presidente de la República derivada de la reglamentación del estado de sitio en   el artículo 121 de la Constitución de 1886. Por ejemplo, en ponencia presentada   por los delegatarios Alfredo Vásquez Carrizosa y José Matías Ortiz se indicó que   bajo esa disposición superior:    

“(…) la facultad legisladora que se le   reconoce al Presidente de la República, con todos sus ministros, durante la   vigencia del Estado de sitio por disposición expresa del mencionado artículo   121, la amplia latitud del campo de aplicación del Estado de sitio para dictar   medidas sobre los más diversos asuntos de interés público(…).”[154]    

En concordancia con los graves efectos que para la   separación de poderes generó la reglamentación del estado de sitio, se consideró   necesario fijar límites temporales a los estados de excepción, pues:    

“(…) se ha convertido en una muleta para   gobernar casi al margen del estado de derecho. Ha desordenado las estructuras   institucionales, por los frecuentes cambios de orientación en la búsqueda de   soluciones que no llegan, por la vía excepcional.”[155]    

Las discusiones que se presentaron en el seno de la   Asamblea Nacional Constituyente evidencian el reconocimiento de: (i) la ruptura   del principio de separación de poderes como consecuencia de la cesión frecuente   al Presidente de la República, bajo el estado de sitio, de la función   legislativa; (ii) la necesidad de fortalecer las ramas del poder público y, de   forma particular, el Congreso de la República como titular de la cláusula   general de competencia en materia legislativa, y (iii) la necesidad de que se   restrinja la cesión de la facultad legislativa al Presidente de la República.    

El rol del ejecutivo y equilibrio de poderes en un sistema presidencial    

15.   El artículo 113 Superior es la manifestación evidente, aunque no la única, del   principio de separación de poderes en la Carta Política de 1991, el cual   “surge como resultado de la búsqueda de mecanismos institucionales enderezada a   evitar la arbitrariedad de los gobernantes y a asegurar la libertad de los   asociados.”[156]    

Dicho principio ha sido reconocido como un eje axial del texto constitucional,   debido a que irradió toda la configuración del Estado. En efecto,  en la   sentencia C-285 de 2016[157]  la Corte refirió los pronunciamientos jurisprudenciales que lo han   reconocido como pilar de la Carta Política, y precisó que éste exige:    

“(i) la identificación de las funciones del Estado;   (ii) la atribución de dichas funciones a órganos estatales diferenciados, en   principio, de manera exclusiva y excluyente; (iii) la garantía de que cada   órgano goce de independencia, en el sentido de que debe estar exento de   injerencias externas en el desarrollo de su función; (iv) la garantía de que   cada órgano goce de autonomía, en el sentido de que debe poder desenvolverse y   desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse.”    

Bajo la percepción del principio de separación de poderes como pilar de la   Constitución de 1991, la Corte declaró inexequibles las disposiciones del Acto   Legislativo demandado que preveían un sistema de remplazo del gobierno de la   Rama Judicial del Poder Público por un diseño que no es capaz de encarnar el   postulado del autogobierno judicial, ya que éste es manifestación y expresión   del principio de separación de poderes y de la independencia y la autonomía   judicial.    

En   la sentencia C-141 de 2010[158],   que constituye uno de los pronunciamientos en los que se ha desarrollado con   mayor profundidad el principio de separación de poderes, la Corte concluyó que   la posibilidad de que el Presidente de la República pudiera ser reelegido en dos   oportunidades consecutivas quebrantaba el equilibrio entre los poderes públicos,   y provocaba una concentración de poder incompatible con el modelo de Estado   adoptado en la Constitución.    

Frente a la previsión   del principio de separación de poderes en la Carta Política la Sala Plena indicó   que:    

“la pluralidad de órganos dotados de competencias propias para servir   de tal manera a la moderación en el ejercicio del poder y a la libertad del   hombre define, dentro de la forma política constitucionalmente prescrita, el   sistema de gobierno escogido por el Constituyente primario.    

            

Asimismo destacó   frente a la previsión de ese eje axial en el modelo de organización política de   la Constitución de 1991 que:    

 “Resultado del   creciente traslado de la función legislativa fue su progresivo debilitamiento y,   por ello, la Asamblea Nacional Constituyente, reunida en 1991, se propuso   fortalecerla y revalorizarla, con base en una modernización del Congreso de la   República que permitiera ‘colocarlo nuevamente como instrumento productivo de la voluntad   popular’ y ‘como   espacio privilegiado a la solución de las necesidades ciudadanas’”    

En   armonía con las previsiones de la Carta relacionadas con el principio de   separación de poderes y las modificaciones que estableció para evitar la   concentración excesiva de atribuciones, la Corte hizo énfasis en los riesgos que   apareja la fractura del diseño establecido para la institución presidencial,   pues:    

“A causa del papel primordial que en un sistema   presidencial le corresponde al Presidente de la República y del cúmulo de   funciones constitucionalmente atribuidas que le permiten cumplir su obra de   gobierno y entrar en relación con las restantes ramas del poder público y con   los órganos autónomos e independientes que cumplen otras funciones estatales,   es claro que cualquier alteración que ocurra en el ámbito competencial reservado   al Presidente o en su estatuto jurídico tiene notables repercusiones en toda la   estructura estatal y en el conjunto de valores y principios que la sustentan,   como lo ha puesto de manifiesto la doctrina al señalar que, mientras en el   parlamentarismo las crisis son de gobierno, en un sistema presidencial las   crisis comprometen todo el régimen, ya sea porque el Presidente se debilite o   porque acreciente sus poderes.” (Resaltado no original)    

Así   las cosas, ante las consecuencias que provoca la concentración excesiva de poder   en el ejecutivo, la Corte consideró que la previsión de una segunda reelección   presidencial quebranta la forma política plasmada en la Constitución de 1991 y,   en consecuencia, declaró inexequible la Ley 1354 de 2009 “Por medio de la   cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del   pueblo un proyecto de reforma constitucional”.    

La   Corte se pronunció sobre la delegación legislativa en favor del Presidente de la   República y la eventual fractura del equilibrio de poderes en la sentencia +    

C-971 de 2004[159], en la que se estudió la demanda dirigida en contra   del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 1º de 2003[160] en el   que se otorgaban facultades al Gobierno Nacional para la reglamentación de   asuntos relacionados con elecciones departamentales y municipales.    

Para el demandante, el Congreso desbordó su poder de reforma de la Constitución   Política, ya que al facultar al Gobierno para que expidiera un decreto con   fuerza de ley que regulara materias propias de una ley estatutaria en materia   electoral, suplantó el principio democrático.    

Para el análisis del cargo formulado, la Corte destacó que el modelo por el que   optó el constituyente de 1991 mantiene el criterio según el cual, por virtud del   principio de separación, las funciones necesarias para la realización de los   fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin embargo,   precisó que dicha separación no es absoluta, ya que el diseño permite la   colaboración y los controles recíprocos entre los distintos órganos del Estado,   se prevén excepciones a las reglas generales de competencia y se admite la   delegación legislativa.    

Por   ejemplo, señaló que en materia legislativa la Constitución previó la competencia   general en cabeza del Congreso de la República, estableció la  posibilidad   de delegación sujeta a específicas condiciones fijadas en el artículo 150-10   Superior y en artículos transitorios facultó al Presidente de la República para   regular materias que, de acuerdo con la cláusula general, son indelegables.    

Como quiera que los principios de separación de poderes y de reserva de ley no   son absolutos y admiten excepciones, la Sala Plena indicó que el análisis de la   sustitución de dichos principios derivado de un acto de delegación legislativa a   través de un acto reformatorio de la Constitución exige que el juez analice la   concesión de las facultades para establecer si por las condiciones a las que se   sujetó requería “(…) la expresión directa del   constituyente primario en un nuevo acto fundacional.”     

Sobre el análisis de las condiciones particulares que rodean   la delegación legislativa, la sentencia indicó que:    

 “(…) lo que en las hipótesis de   delegación legislativa resulta relevante desde la perspectiva del control, es   establecer, no la mera titularidad formal en el ejercicio de la función   legislativa, sino las condiciones en las cuales, de manera excepcional, se   permite que la misma se radique en cabeza del Ejecutivo. Y tal análisis puede   hacerse tanto en relación con actuaciones que de manera general reformen las   normas que establecen la reserva, como frente a disposiciones por virtud de las   cuales, en el ámbito de una reforma constitucional, se disponga, con carácter   transitorio, una excepción al principio general.”    

De acuerdo con lo expuesto se advierte que en el sistema   constitucional colombiano:    

(i)    la función   legislativa bajo la Constitución de 1886 se debilitó como consecuencia de su   traslado frecuente, razón por la que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991   decidió fortalecerla y revalorizarla;    

(ii)  la separación de   poderes constituye un eje axial de la Carta Política, en el cual hay cláusulas   generales de competencias, que se integran a través de la colaboración armónica   de los diferentes órganos del Estado;    

(iii)            la separación de   poderes es una garantía institucional para el funcionamiento del Estado   Constitucional, pues permite que haya que un manejo contenido del poder por   parte de cada una de las ramas del poder público, de tal forma se previene que   los poderes más fuertes del Estado usurpen las competencias de otras más débiles[161].    

(iv)            la delegación   legislativa es plausible bajo las específicos límites establecidos en la Carta   Política o en situaciones excepcionales, en las que se debe determinar si las   condiciones de la delegación socavaron la separación de poderes como eje axial   de la Carta Política, y    

(v)  el excesivo   incremento de competencias en cabeza del Presidente de la República puede   provocar notables repercusiones en toda la estructura estatal.    

No es posible fortalecer el Estado de Derecho a partir de la negación de sus   elementos esenciales: el carácter excepcional de un proceso de paz no justifica   la concesión de poderes excesivos al ejecutivo ni asegura la vigencia de la   integridad y supremacía de la Constitución    

16. La valoración de las facultades extraordinarias   para que el ejecutivo legisle y el cambio en las condiciones propias de la   legislación ordinaria pueden y deben considerar las especificidades de la   búsqueda de la paz a través de mecanismos transicionales. Las categorías   asociadas a las transiciones a la paz se han definido desde diversas   disciplinas, particularmente desde la Filosofía y la Ciencia Política, sus   orígenes conceptuales son normativos y empíricos y, en la actualidad, a fin de   establecer los elementos básicos del discurso, existen definiciones operativas   que reconocen los problemas del concepto. No obstante, se ha constatado la falta   de claridad y contundencia para definir lo que es una transición, en particular   en materia de justicia transicional[162] Sin embargo,   la transición se desarrolla en circunstancias excepcionales, opera bajo   escenarios difíciles y de cierta polarización, bajo dilemas casi irresolubles en   términos morales, jurídicos y políticos.[163] Admitir el   carácter excepcional de la transición es fundamental, pues los dilemas que ésta   afronta habilitan a los Estados a adoptar decisiones complejas que distan de la   unanimidad. Con todo, el concepto de transición es de aplicación excepcional y   es central en la discusión de cualquier régimen en busca la democratización[164] especialmente   en una región que ya no enfrenta  dictaduras en sentido clásico sino que   ahora debe asumir los retos de sistemas  democráticos deficitarios y   excluyentes que aún así son, al menos formalmente, democracias representativas.    

La paz y sus límites    

17. No cabe duda de que la paz constituye uno de los fines   esenciales del modelo de Estado adoptado en la Constitución Política de 1991, lo   que evidencia su reconocimiento expreso en la Asamblea Nacional Constituyente de   1991[165],   la inclusión de la consecución de la paz como una de las finalidades   establecidas en el Preámbulo de la Carta Política y la previsión del artículo 22   Superior como derecho y deber de obligatorio cumplimiento. En efecto, la paz es   un presupuesto para la eficacia del Estado Social de Derecho, por cuanto   constituye una condición necesaria para el goce efectivo de los derechos   fundamentales.    

Ahora bien, en el proceso para la obtención de ese fin   esencial resultan necesarios el diseño e implementación de diversos mecanismos,   los cuales se erigen sobre el orden constitucional vigente y deben propender por   su fortalecimiento. En efecto, la búsqueda de la paz como objetivo   constitucional esencial debe evitar la fractura del orden constitucional ya    que éste le sirve de fundamento a ese objetivo y blinda el proceso de otras   rupturas que generen nuevos conflictos por el quebrantamiento de las reglas de   juego.    

18. En ese sentido, es importante destacar algunas   consideraciones que ha expuesto la jurisprudencia constitucional, principalmente   frente a instrumentos de justicia transicional, en las que se ha reconocido la   indiscutible relevancia de la paz, pero también ha precisado que no se trata de   un valor absoluto y, por ende, que los procesos dirigidos a su consecución no   pueden perder de vista otros objetivos -como el fortalecimiento de la   democracia- ni transgredir límites infranqueables, por ejemplo, los derechos de   las víctimas.    

Recientemente la sentencia C-379 de 2016[166]  reconoció que las medidas de transición hacia la paz no sólo persiguen la   finalización del conflicto, sino que también procuran la reconciliación, la   eficacia de los derechos y el fortalecimiento del Estado de Derecho. En efecto,   precisó que “En cuanto a los valores que se pretenden proteger a través de   las medidas de transición hacia la paz, la reconciliación y el fortalecimiento   del Estado de Derecho y la democracia tienen un lugar central.”    

Por su parte, la sentencia C-577 de 2014[167]  decidió el cargo que indicó que la habilitación al Congreso para que mediante   ley estatutaria estableciera, como un instrumento de justicia transicional, la   participación en política de personas responsables de algunos delitos para que   puedan ser elegidos a cargos de elección popular y desempeñar cargos públicos   sustituía “el marco jurídico democrático de la Constitución Política”. La   Sala abordó el estudio de diferentes temas, entre los que incluyó la justicia   transicional, que definió como “(…) un conjunto de procesos de transformación   social y política profunda en los cuales es necesario utilizar gran variedad de   mecanismos con el objeto de lograr la reconciliación y la paz, realizar los   derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, restablecer la   confianza en el Estado y fortalecer la democracia, entre otros importantes   valores y principios constitucionales”    

En concordancia con dicho concepto, estableció que ese   conjunto de procesos tiene como finalidad “(…) afrontar un pasado convulso, fruto de un conflicto entendido   en un sentido amplio para alcanzar la reconciliación, que derive en estabilidad.   Se trata de lograr entonces un equilibrio entre las tensiones que se dan entre   la justicia y la paz.”    

Admitida la justicia transicional como una herramienta para alcanzar la   reconciliación, la Sala Plena de la Corporación desarrolló el alcance de esa   consideración en el marco del modelo de Estado adoptado en la Constitución    Política de 1991, en el que hizo especial énfasis en el fortalecimiento del   Estado Social de Derecho y de la Democracia. En efecto indicó que:    

“Uno   de los aspectos que delimitan las transiciones está dado por el establecimiento   de una estructura democrática, siendo la democratización de las sociedades una   parte esencial del proceso. El cambio a modelos más democráticos o el   fortalecimiento de los mismos ha sido una constante en el intento de solventar   las diferencias del pasado que dieron origen a los conflictos o regímenes que se   intentan superar con un proceso de justicia transicional”.    

            

También precisó que el logro de esos objetivos debe considerar   “el principio de funcionamiento democrático, lo que implicará que las   decisiones de razón pública deben satisfacer las exigencias que del concepto de   ‘democracia’ se derivan para las instituciones públicas.”    

Asimismo, la  sentencia   C-771 de 2011[168]  en la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada   contra los artículos 1°, 4°, 6° y 7º (parciales) de la Ley 1424 de 2010[169], la   Corte reiteró frente a  los derechos de las víctimas en el marco de   procesos de justicia transicional que:    

“Sin embargo, al relievar también el valor e   importancia reconocidos por la Constitución al concepto de justicia, y   precisamente como resultado de ese ejercicio de ponderación, señaló esta   corporación que, pese a la enorme importancia de la paz como valor, como derecho   y como deber ciudadano, el posible logro de ese objetivo no es razón   suficiente para justificar cualquier tipo de sacrificio de otros intereses   igualmente protegidos por el ordenamiento superior, específicamente los   derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, como   consecuencia de las acciones que les hubieren afectado.” (Resaltado no original)    

Por   su parte, la sentencia C-370 de 2006[170]  en la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de   varios artículos de la Ley 975 de 2005[171]  la Sala Plena estableció que la paz constituye:    

“(i) uno de los propósitos   fundamentales del Derecho Internacional; (ii) un fin fundamental de Estado   colombiano; (iii) un derecho colectivo en cabeza de la Humanidad, dentro de la   tercera generación de derechos; (iv) un derecho subjetivo de cada uno de los   seres humanos individualmente considerados; y (v), un deber jurídico de cada uno   de los ciudadanos colombianos, a quienes les corresponde propender a su logro y   mantenimiento.”    

No obstante esas diversas acepciones y roles de la paz en el   ordenamiento, la sentencia reconstruyó una línea jurisprudencial para evidenciar   que la Corte ha fijado parámetros que:    

“(…) aunque no se refieren   específicamente a estándares aplicables dentro de procesos de consolidación de   la paz y de tránsito a la plena vigencia del Estado de Derecho, resultan   ineludibles para el legislador en todo tiempo, por encontrar un fundamento   permanente en las normas superiores que no se suspenden durante tales procesos   de transición. Tales parámetros tienen que ver con asuntos como los derechos   de las víctimas a la justicia, la verdad, la reparación y la no repetición, la   razonabilidad de los términos judiciales, las condiciones en que pueden ser   concedidas amnistías o indultos, la imprescriptibilidad de la acción penal   respecto de ciertos delitos, y la necesidad de que ciertos recursos judiciales   reconocidos dentro del proceso penal se establezcan no sólo a favor del   procesado sino también de las víctimas, cuando el delito constituye un grave   atentado en contra de los derechos humanos o del derecho internacional   humanitario.”  (Resaltado no   original)    

Al   mismo tiempo reconoció la tensión que se presenta entre la paz, la justicia y   los derechos de las víctimas cuando se adoptan instrumentos para promover la   transición hacia la paz, y señaló que frente a esa circunstancia el Legislador   debe:    

“(…) identificar las dimensiones en que se expresa   dicha tensión y definir las fórmulas para superarla, en ejercicio de las   atribuciones que claramente le ha confiado el Constituyente. Así, el legislador   puede diseñar los mecanismos que estime conducentes a lograr la paz, valorando   las circunstancias específicas de cada contexto. Lo anterior no significa que   esta amplia competencia del legislador carezca de límites constitucionales.   Compete al juez constitucional identificar tales límites y hacerlos respetar,   sin sacrificar ninguno de los elementos constitucionales en tensión y sin   sustituir al legislador en el ejercicio de las competencias que le son propias.” (Resaltado no original)    

            

En   concordancia con los deberes que surgen para el Legislador y el juez   constitucional como consecuencia de las tensiones que se presentan en los   instrumentos diseñados para materializar el derecho a la paz, la Corte   identificó la ponderación como el método apropiado para el ejercicio de la   función asignada al juez constitucional. En ese sentido, destacó la necesidad de   sopesar los derechos constitucionales que colisionan y estableció los términos   de referencia para la ponderación, particularmente la paz, la justicia como   valor objetivo, la justicia como derecho de las víctimas y los demás derechos de   éstas.    

19.   De acuerdo con lo expuesto y con base en los pronunciamientos jurisprudenciales   resulta claro que:     

(i)         La paz es uno de los fines   esenciales del modelo de Estado adoptado en la Carta Política de 1991, pero no   es un valor absoluto;    

(ii)       la búsqueda de la paz permite adoptar medidas que   provocan fuertes tensiones con otros principios y derechos de raigambre   superior;    

(iii)     el juez constitucional debe determinar los límites a   las medidas adoptadas para el logro de la paz frente a las tensiones que generan   y hacerlos respetar;    

(iv)     en esa medida la jurisprudencia constitucional ha   señalado algunos límites no taxativos de los procesos dirigidos a la consecución   de la paz, tales como los derechos de las   víctimas a la justicia, la verdad y la reparación, el núcleo básico del derecho   al debido proceso y la imprescriptibilidad de la acción penal respecto de   ciertos delitos, y    

(v)        los procesos de   justicia transicional deben propender por objetivos estructurales que van más   allá de la sola terminación del conflicto, por ejemplo el fortalecimiento del   Estado Social de Derecho y de la democracia.    

20.   La posición mayoritaria abordó el tema con una brevísima argumentación, lo que   no sería un defecto si hubiera considerado todos los elementos relevantes para   fundamentar su conclusión. Aunque en el fundamento 56 la providencia se refiere a la necesidad de evitar   la concentración excesiva del poder por considerarse que propicia el abuso, el   irrespeto a los derechos y las libertades constitucionales e interfiere en la   eficacia de la función del estado, decidió no limitar las facultades   legislativas presidenciales otorgadas por el Acto Legislativo. La argumentación   se concentró en casos en los que las facultades presidenciales eran   subsidiarias, situación que dista del contexto analizado que, por su naturaleza,   impone la necesidad de que el ejecutivo actúe como legislador si se considera la   necesidad urgente de cierta legislación para implementar el acuerdo de paz. En   efecto, el desarrollo de la premisa mayor del juicio de sustitución no enfatizó   en el eventual exceso de poderes atribuidos al presidente, sólo describe las   facultades legislativas otorgadas a entes diferentes del Congreso.    

La mayoría consideró que las facultades legislativas   del presidente establecidas en la norma demandada contienen sus propios límites,   estos pueden ser establecidos con base en un criterio de conexidad objetiva,   estricta y suficiente con el acuerdo final (fundamento 65). Por otra parte, el   mismo acto legislativo impone restricciones expresas, el presidente no puede   usar sus facultades para expedir “actos legislativos, leyes estatutarias,   leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o   absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”. Otros límites   estarían fijados por las materias que tienen estricta reserva de ley que no son   expresamente mencionadas, o cuando resulte estrictamente necesario acudir a las   facultades en lugar de acudir al congreso. Para la mayoría, los límites   competenciales se concretaron después o al expedirse la reforma (fundamento 66).    

En mi opinión, teniendo en cuenta las razones teóricas   sobre los regímenes presidenciales, el sentido de los límites a las facultades   presidenciales en la Constitución y el contexto de implementación de los   acuerdos de paz, estas condiciones no son suficientes y, debido a su vaguedad,   pueden sustituir la Carta al alterar la separación y el equilibrio de poderes,   elementos fundamentales del régimen y de la democracia misma.    

La argumentación de la ponencia toma elementos del acto   legislativo, que en parte coinciden con las generalidades clásicas que limitan   las atribuciones legislativas del presidente en nuestro ordenamiento   constitucional: el carácter temporal de las competencias, la   justificación de la alteración de la cláusula general de competencia legislativa   –en este caso la implementación de los acuerdos de paz-, la relación directa con   los temas para los que se otorgaron las facultades, las restricciones para   regular asuntos que merecen mayor legitimidad democrática (códigos, leyes   estatutarias, leyes orgánicas, decreto de impuestos). Concuerdo con esos   criterios.    

Sin embargo, a causa de las especificidades que implica   la implementación de los acuerdos de paz, creo que son insuficientes las líneas   planteadas por la ponencia para efectos de limitar las facultades legislativas   del ejecutivo. Por ejemplo, la Corte debió establecer algunos criterios para   determinar la conexidad objetiva, estricta y suficiente con el acuerdo final. En   efecto, del texto de los acuerdos pueden derivarse múltiples temas que no   revisten carácter urgente, y que además requieren de la mayor legitimidad   democrática posible si es que en realidad se pretende la democratización. Por   ejemplo, los acuerdos mencionan temas como: la ley de participación ciudadana y   política, las reformas a temas de delimitación de frontera agrícola, las   reformas al código penal para la reducción de penas en temas de drogas, el   aumento de penas para delitos contra las elecciones, entre otros. ¿Cómo   establecer la conexidad objetiva, estricta y suficiente con los acuerdos sin   abarcar prácticamente todo el ordenamiento jurídico si se tiene en cuenta que   incluyen temas tan variados como los que acabo de mencionar? Si los acuerdos   incluyen tantas materias relevantes, ¿acaso no terminarían por abarcar muchos   más asuntos que aquellos indispensables para su implementación directa?    

De otro lado, que el acto legislativo incluya límites   clásicos y obvios no elimina el riesgo de excesos derivados de una afectación   por consecuencia generada de la indeterminación mencionada en el punto anterior   y la inclusión de variados temas en el texto de los acuerdos de paz. Aunque el   presidente no pueda usar sus facultades para expedir leyes estatutarias, si   podría, según los acuerdos, expedir normas sobre participación ciudadana y   política, materias que claramente tienen reserva de ley estatutaria (art. 152   superior). Sin duda se trata de un límite poco útil.    

Las restricciones que estarían fijadas por materias que   tienen estricta reserva de ley que no son expresamente mencionadas, o cuando   resulte estrictamente necesario acudir a las facultades en lugar de acudir al   congreso debieron ser precisadas por la Corte, además, teniendo en cuenta la   posible afectación indirecta de estas materias que se genera por la alteración   temporal de las atribuciones constitucionales en materia legislativa, es posible   enunciar algunos criterios elementales, que debieron ser desarrollados en la   argumentación mayoritaria si realmente se quería garantizar la vigencia del   régimen constitucional y que lógicamente deben ser ponderados con las   necesidades de la paz son los siguientes:    

(i)   Las regulaciones que impliquen la   afectación indirecta del núcleo esencial de los derechos fundamentales,    

(ii) Todos los temas que por su complejidad en la búsqueda   de consensos –argumento tantas veces mencionado pero no desarrollado por la   mayoría- requieran de mayor legitimación democrática en términos temporales –no   deberían someterse a términos de discusión abreviados- y de representatividad   –no han logrado obtener consensos a lo largo de la historia del país-, por   ejemplo las reformas a temas de delimitación de frontera agrícola[172].    

(iii)            Las regulaciones con   vocación de permanencia que no son indispensables ni urgentes para la   implementación de los acuerdos, pues implicarían eludir el debate democrático y   desdibujar la labor del congreso.      

(iv)            La normativa sobre la   protección a minorías o la que requiere participación de minorías en procesos de   consulta previa.    

(v) Las disposiciones sobre los derechos de las víctimas no   relacionados de manera urgente y directa con el desarme, desmovilización,   reinserción, resocialización. Por ejemplo las disposiciones sobre los derechos a   la verdad y a la reparación en sus dimensiones colectivas.[173]     

La sustracción de estos temas del debate democrático,   no sólo sustituye la Constitución por razones normativas ya explicadas, sino que   se convierte en un elemento desdemocratizador que no contribuye al   fortalecimiento del Estado Social de Derecho ni al logro de la paz, objetivo   último del acto legislativo estudiado.    

Por las razones anteriores me separo parcialmente de la   decisión adoptada por la mayoría.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

A LA SENTENCIA C-699/16    

PROCEDIMIENTO DE   REFORMA CONSTITUCIONAL, ACOMPAÑADO DE LIMITACION DE COMPETENCIAS DEL CONGRESO DE   LA REPUBLICA Y AMPLIAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Si no está acompañada de una positiva refrendación   popular, sustituye principios fundamentales sobre los cuales se asienta la   Constitución de 1991   (Salvamento de voto)    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA   AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA   PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Resultaba imperativo un pronunciamiento sobre la   exigibilidad de la refrendación popular (Salvamento de voto)    

REFRENDACION POPULAR-Pieza fundamental en acuerdo de paz   (Salvamento de voto)    

REFORMA   CONSTITUCIONAL Y FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE EN ACTO   LEGISLATIVO 1 DE 2016-Reemplazo de participación directa de la   ciudadanía por una labor interpretativa del Congreso que, se dice de buena fe,   pero que estará, en todo caso, sujeta al libre juego de las mayorías (Salvamento   de voto)    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROCEDIMIENTO   LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL   CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-La Corte   prescindió tanto de los consensos fundamentales de la sociedad plasmados en la   Carta Política y que explican la rigidez del texto superior, como de la voluntad   popular mayoritaria (Salvamento de voto)    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA   AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA   PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Connotaciones cuasi constituyentes al prescindirse de   una verdadera refrendación popular (Salvamento de voto)    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA   AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA   PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-En ausencia de respaldo de mecanismo de participación   ciudadana apto para el efecto, lo ajustado con la Constitución habría sido que   la implementación del acuerdo final se diese por la vía legislativa ordinaria   (Salvamento de voto)    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO   LEGISLATIVO 1 DE 2016-Cambio sustantivo en el modelo de reforma   constitucional por vía del Congreso, en cuanto fueron suprimidos y sustituidos   los ingredientes esenciales que le otorgaban identidad a los esquemas de reforma   constitucional previstos de manera general en el Texto Superior (Salvamento de   voto)    

REFRENDACION POPULAR   EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Contenido y alcance   como condición de validez de los instrumentos para la implementación de la paz,   dista mucho de ser lo que se planteó por la Sala Plena (Salvamento de voto)    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA   AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA   PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Materialización del derecho y del valor superior de la   paz constituye un imperativo constitucional de primer orden (Salvamento de voto)    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA   AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA   PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Construcción de paz estable y duradera requiere de   amplios procesos inclusivos que doten de legitimidad a los acuerdos logrados   (Salvamento de voto)    

Referencia:    Expediente D-l 1601    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo   01 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos   jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo   del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz   estable y duradera”    

Demandante:    

Jesús   Pérez González-Rubio    

Magistrada Ponente:    

María   Victoria Calle Correa    

1. Con el acostumbrado respeto, expongo las   razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la mayoría en la   Sentencia C-699 de 2016, en la que se declaró la exequibilidad de los artículos   1, en lo demandado, y 2, del Acto Legislativo 01 de 2016, que contienen una   reducción del número de debates necesarios para aprobar reformas a la   Constitución Política y una habilitación al Presidente de la República para   ejercer funciones legislativas, con el objeto de facilitar la implementación del   acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC.    

2,      Estimo que la   flexibilización del procedimiento de reforma constitucional, acompañada de una   limitación de las competencias del Congreso de la República, así como las   amplias facultades extraordinarias que se confieren al Presidente de la   República en el Acto Legislativo 01 de 2016, si no están acompañadas de una   positiva refrendación popular del acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno y   las  FARC, como se preveía en el propio acto legislativo, sustituyen   principios fundamentales sobre los cuales se asienta la Constitución de 1991.    

3.   Como presupuesto de su   pronunciamiento, la Corte redefinió el concepto de refrendación popular   contenido en el Acto Legislativo 01 de 2016 y, al hacerlo, sustrajo del mismo un   ingrediente crucial para la legitimidad de los procedimientos especiales   legislativos y de reforma constitucional acusados.    

Al haberse planteado en esos términos el debate   constitucional, resultaba ineludible incorporar al fallo la consideración sobre   el sentido que tiene el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, puesto que,   en mi criterio, únicamente en razón a la exigencia de una previa refrendación   popular del acuerdo de paz, que solo puede ser entendida en los términos de los   mecanismos del artículo 103 de la Constitución que, con cierta diversidad de   matices, tengan alcance referendario, puede avalarse la legitimidad de unos   instrumentos que trastocan radicalmente el modelo de Estado previsto en la Carta   del 91, reduciendo la rigidez del trámite de reforma constitucional, hasta el   punto de hacerla casi equiparable a la de las leyes, limitando y condicionando   las competencias del Congreso -en disposiciones que no fueron demandadas-, y   confiriendo amplias facultades legislativas al Presidente de la República.    

4.   Resultando, entonces,   imperativo, un pronunciamiento sobre la exigibilidad de la refrendación popular,   en la medida en que, tanto en el escenario político, como en la propia ponencia   que dio lugar al fallo de cuyo sentido me aparto, se había puesto en entredicho   el sentido natural y obvio de la expresión, que había sido asumido pacíficamente   hasta antes del resultado del 2 de octubre de 2016, estimo necesario hacer unas   consideraciones de contexto sobre el particular.    

4.1. En primer lugar, cabe señalar que, a   diferencia de lo que se ha expresado por distintos voceros de sectores políticos   en diferentes escenarios, la refrendación popular del acuerdo de paz no era un   requisito accesorio, discrecional y prescindible, sino que constituía una pieza   central de la estrategia de paz impulsada por el Presidente de la República, al   punto que se incorporó al acuerdo inicial con las FARC y se plasmó en los dos   acuerdos suscritos sucesivamente en Cartagena y en Bogotá.    

La centralidad de la refrendación popular   obedece a la circunstancia de que, a diferencia de procesos de paz que se han   cumplido en el pasado, en esta ocasión, parte significativa de la negociación   versaba sobre aspectos que implicaban reformas estructurales con incidencia   sobre la Constitución o sobre la ley, en relación con las cuales el Presidente   de la República no podía comprometer autónomamente la voluntad del Estado.    

Ello explica la necesidad de buscar los   mecanismos que le dieran estabilidad jurídica a lo acordado, puesto que   resultaba claro que, para ese efecto, no bastaba con el solo compromiso del   Presidente de la República. Y, por ello, en el ámbito internacional se buscó   producir ese efecto acudiendo, sin que quepa anticipar un juicio sobre el   particular, al tratamiento del acuerdo de paz como acuerdo especial en los   términos del artículo 3 común de los Convenios de Ginebra de 1949; y, en el   orden interno, mediante la búsqueda de un mecanismo de refrendación popular.    

4.2.  En esa dirección tuvo   lugar un proceso intenso de búsqueda e identificación de la mejor alternativa   posible para la refrendación popular del acuerdo al que se llegase con las FARC.   En ese proceso fue claro que, ante la rigidez y la complejidad del referendo,   cuyas condiciones están previstas directamente en la Constitución, la mejor vía   de refrendación era el plebiscito, pero configurándolo de manera especial, para   lo cual se impulsó una ley estatutaria que lo dotó de unas características de   mayor flexibilidad que las que rigen de ordinario.    

4.3.  En ejercicio del   control automático de constitucionalidad sobre la referida ley estatutaria, la   Corte avaló ese mecanismo plebiscitario, pero precisando sus perfiles y haciendo   expresas unas condiciones. En particular este Tribunal puntualizó que, dado que   se trataba de un plebiscito y no de un referendo, el pronunciamiento popular no   recaía sobre el texto de los acuerdos, sino sobre la decisión política del   Presidente, lo cual implicaba que, de producirse un resultado afirmativo, éste   tendría que acudir a las instancias de producción normativa competentes para los   desarrollos que fuese necesario hacer en el ordenamiento jurídico.    

4.4.  De manera previa se   había tramitado el que sería el Acto Legislativo 01 de 2016, con el propósito de   introducir un procedimiento especial legislativo, de carácter transitorio y   excepcional, para la implementación del Acuerdo Final. Consciente del carácter   central que la refrendación popular tuvo para todo el proceso, el Congreso   decidió supeditar la vigencia del procedimiento especial a la refrendación   popular del acuerdo final.    

Esa condición   suspensiva no tenía, sin embargo, un mero sentido de diferir la vigencia del   acto legislativo, sino que se consideró un elemento sine qua non del nuevo diseño. Así,   durante el curso del debate se hizo evidente que la legitimidad constitucional   del mecanismo abreviado se hacía depender de la circunstancia de que los   contenidos que serían objeto de incorporación, implementación y desarrollo a   través del procedimiento abreviado, debían haber sido previamente avalados por   el pueblo.    

5.   Dentro de ese marco de   referencia, el análisis de las disposiciones demandadas conduce a la conclusión   de que ellas, en sí mismas consideradas y miradas en conjunto con otras que no   fueron impugnadas, darían lugar a una sustitución de la Constitución, porque   suprimen el principio de separación de poderes y la idea de rigidez   constitucional. Dicha conclusión, sin embargo, podría ser distinta si, como se   señala en la propia sentencia, se dan las condiciones de, por un lado, tratarse   de una flexibilización imprescindible para impulsar un proceso que permita   alcanzar la paz, y, por el otro, de haber tenido lugar una refrendación popular   en torno a los cambios estructurales que se consideran necesarios para alcanzar   ese objetivo. No obstante, si a la segunda de esas condiciones se le priva de   sentido, se desvertebra el mecanismo y con ello su principio de legitimidad   constitucional.     

En el Acto Legislativo 01 de 2016, la   refrendación popular, entendida como la participación directa de la ciudadanía,   fue concebida como la garantía de la legitimidad constitucional de las   atribuciones especiales allí previstas, razón por la cual no era posible   asignarle a tal refrendación el alcance limitado que tiene en la sentencia, que   la concibe como un proceso de consulta a la ciudadanía, cuyos resultados son   interpretados, avalados y desarrollados de buena fe por el Congreso de la   República.    

Sin embargo, con la idea de contribuir a la   terminación del conflicto armado, y con el argumento de que la paz sólo se logra   si se implementa rápidamente el Acuerdo, la Corte terminó por prescindir tanto   de los consensos fundamentales de la sociedad plasmados en la Carta Política y   que explican la rigidez del texto superior, como de la voluntad popular   mayoritaria ya expresada, haciendo uso de una artificiosa línea argumentativa   con la que se pretende transformar la naturaleza de ese mecanismo de   participación popular directa, deliberativa y decisoria, al mutarlo en un mero   requisito de consulta, seguida de una verificación por parte del Congreso, que   será determinante del sentido que se le atribuya a la decisión popular.    

6. Estimo que, al   prescindir de una verdadera refrendación popular, se permite que un acuerdo   suscrito entre el Gobierno y un grupo armado al margen de la ley adquiera   connotaciones cuasi constituyentes, en la medida en que, por disposición del   propio Acto Legislativo 01 de 2016, resulta vinculante en la fase de   implementación y su desarrollo se impone por vía expedita, despojada de espacios   deliberativos. De este modo, aspectos centrales, amparados por la rigidez   constitucional, quedan librados a la decisión del Gobierno en consonancia con lo   que previamente se ha consignado en el Acuerdo Final, el cual presenta   connotaciones prácticamente inmutables.    

Dejar de acudir a la refrendación popular en   este contexto tiene, entonces, no solo la connotación de privar de sustento   constitucional al procedimiento especial legislativo, porque sustituye elementos   axiales de la Constitución, sino que afecta la legitimidad de un proceso que dio   lugar a un acuerdo cuya incorporación al ordenamiento jurídico hacía imperativo su asimilación popular   y un expreso respaldo del pueblo a lo acordado.    

En ausencia de ese respaldo de la ciudadanía, a   través de un mecanismo de participación apto para el efecto, lo ajustado con la   Constitución habría sido que la implementación del acuerdo final se diese por la   vía legislativa ordinaria, en la cual, la expresión ciudadana directa se suple   por los espacios de deliberación de la democracia representativa, que le brinda   publicidad al debate, permite la controversia entre los distintos sectores y   concluye con una decisión democrática, en unos tiempos que propician la   asimilación de los cambios propuestos y la adopción de decisiones razonadas.    

7. La Corte habilitó la flexibilización del   procedimiento de reforma constitucional y las amplias facultades   extraordinarias, a partir de un entendimiento atenuado de la refrendación   popular, y por eso estimo que se sustituye la Constitución, en la medida en que   ambas figuras trastocan radicalmente el modelo constitucional previsto en la   Carta Política del 91.    

7.1. Con respecto al   nuevo esquema de reforma a la Constitución, se redujeron los períodos y las   oportunidades de reflexión y de debate, que justamente constituyen la fuente de   legitimidad de la decisión del Congreso de la República; se concentró en el   Presidente la iniciativa de reforma; se condicionaron las modificaciones del   proyecto a la aprobación gubernamental y se exigió la votación en bloque, sin   posibilidad alguna de segmentación.    

Se trata, no de   alteraciones procedimentales accesorias y de segundo orden, sino de un cambio   sustantivo en el modelo de reforma constitucional por vía del Congreso, en   cuanto fueron suprimidos y sustituidos los ingredientes esenciales que le   otorgaban identidad a los esquemas de reforma constitucional previstos de manera   general en el Texto Superior, como lo son, la existencia de procesos abiertos de   reflexión y deliberación, el reconocimiento de múltiples y diversos actores   políticos, la posibilidad de mejorar y optimizar progresivamente las iniciativas   de reforma, la existencia de procesos de construcción colectiva, y la generación   permanente y continua de espacios de consenso. Todos estos elementos quedaron   desvanecidos y fueron remplazados por otros que responden a un paradigma   político sustancialmente distinto.    

7.2. Por su parte, el artículo 2 del Acto   Legislativo 01 de 2016 otorga al Presidente de la República facultades   normativas especiales para implementar el Acuerdo de Paz entre el Gobierno   Nacional y las FARC, mediante la expedición de decretos con fuerza de ley.    

La amplitud de esta habilitación legislativa se   explica, al menos, desde tres puntos de vista. Primero, desde una perspectiva   material, el Acto Legislativo entregó al Presidente una potestad normativa   abierta, delimitada tan sólo por el contenido del Acuerdo de Paz, que, por la   amplitud y diversidad de las materias abordadas, no representa ningún límite   material objetivo a las competencias legislativas del Ejecutivo. Segundo, el   Acto Legislativo tampoco contiene directrices o pautas específicas que puedan   delimitar u orientar la actividad normativa del Gobierno, de modo que el   Presidente no sólo puede regular todo tipo de materias, sino que puede hacerlo   libremente, sin sujeción a líneas trazadas previamente por los órganos de   representación popular. Y, tercero, aunque en principio las regulaciones del   Presidente tienen fuerza de ley y no desplazan las competencias del Congreso, la   circunstancia de que la figura cuestionado fue concebida y diseñada para hacer   los ajustes al sistema jurídico para implementar el Acuerdo, sugiere que los   decretos respectivos tienen jerarquía y rango en cierto modo supra-legal, y que   además suprimen las competencias normativas del Congreso en dichas materias.    

La articulación de todas estas piezas invierte   la lógica de los principios constitucionales que subyacen al sistema ordinario   de producción normativa. En razón de los principios democrático y de separación   de poderes, en el Texto Superior se establece que las reglas fundamentales de la   vida social, política y económica del país son definidas por la propia   comunidad, a través del órgano de representación política, y que, en cambio, al   Presidente de la República corresponde garantizar su cumplimiento, ejecución y   materialización, y sólo de manera residual y excepcional participar activamente   en la definición de tales reglas esenciales. Todos estos perfiles fueron   alterados al otorgar al Ejecutivo una habilitación legislativa abierta.    

8.   Lo anterior demuestra   que las dos herramientas creadas en el Acto Legislativo demandado obedecen a una   racionalidad muy distinta de la que inspiró la Carta Política de 1991, orientada   a garantizar el principio democrático, la separación de poderes, el sistema de   frenos y contrapesos, la supremacía constitucional y el sistema de principios y   derechos consagrados en la Constitución. Por tanto, en sí misma consideradas y   analizadas de manera articulada con otros instrumentos que no fueron demandados,   pero que hacen parte del mismo engranaje para la implementación del Acuerdo de   Paz, tales herramientas implican un quebrantamiento de la Constitución de 1991,   porque anulan, para el escenario específico de dicho acuerdo entre el Gobierno   Nacional y las FARC, los principios fundamentales sobre los cuales se asienta la   organización política y social.    

9.   Ahora bien, el   contenido y alcance de la refrendación popular como condición de validez de los   instrumentos para la implementación de los acuerdos de paz, dista mucho de ser   lo que se planteó por la mayoría de la Sala Plena.     

En efecto, en el   fallo se acogió la versión más débil posible de la refrendación popular,   sosteniendo que el requisito de la validación se satisface cuando los órganos de   representación popular verifican que el contenido de los Acuerdos tuvo en   consideración las manifestaciones de la voluntad popular, interpretadas y   procesadas de buena fe por los actores encargados de su negociación. Este   entendimiento termina por anular la esencia misma de la refrendación popular, y,   en un ejercicio de taumaturgia, la convierte en un elemento accesorio, de tipo   simbólico, que se utiliza estratégicamente para entender, de manera artificiosa,   como validado popularmente un proceso de negociación con las FARC que, no   obstante tener profundas implicaciones en la vida política, social y económica   de los colombianos, no recibió respaldo expreso en las urnas.    

10. Si bien comparto con el resto de   magistrados que integran la Sala la convicción acerca de la circunstancia de que   la materialización del derecho y del valor superior de la paz constituye un   imperativo constitucional de primer orden, en función del cual, en coyunturas   como la presente, cabe flexibilizar la interpretación constitucional para dar   paso a la ponderación de los principios que se encuentran en tensión, estimo que   ello no puede hacerse en detrimento de la integridad y la supremacía de una   Constitución cuya guarda le fue entregada a la Corte.    

Un signo distintivo de la Constitución de 1991   fue su capacidad para generar un amplio consenso ciudadano a su alrededor.   Retomando las palabras que empleé en el discurso conmemorativo de los 25 años de   esa Carta Política, cabría señalar que la razón por la cual las constituciones   anteriores no habían conseguido perdurar indefinidamente, puede estar en el   hecho de que su gestación fue unilateral y excluyente y que, por tanto,   incorporaban contenidos inaceptables para los sectores que se marginaron del   proceso constituyente y que mantuvieron en el tiempo una disidencia, abierta o   latente. Decía entonces que la fragilidad de esas constituciones se advertía,   mirando hacia atrás, en su incapacidad, en función de una variedad de factores,   para generar un verdadero consenso colectivo, una adhesión incondicional a un   pacto fundacional, que permitiera el trámite pacífico de las diferencias y la   unidad en el propósito de prosperidad general, de justicia y de paz.    

La Constitución de   1991, por el contrario, en razón del proceso ampliamente participativo que la   precedió, del carácter abierto y plural de la Asamblea Constituyente, y de los   méritos propios de sus contenidos dogmáticos y orgánicos, obtuvo desde el   principio, un amplio respaldo ciudadano, con las normales disidencias, pero en   un proceso creciente de adhesión colectiva.    

La superación del   conflicto armado y la incorporación a la vida civil de quienes han persistido en   la acción violenta, si bien puede requerir significativas transformaciones en   nuestro ordenamiento jurídico, no puede hacerse a costa de una ruptura de ese   consenso fundamental. Preservar ese delicado equilibrio, exige preservar también   los espacios de interlocución ciudadana, de manera que las transformaciones que   se estimen necesarias vayan acompañadas del imprescindible soporte popular.    

La construcción de una paz estable y duradera   requiere de amplios procesos inclusivos que doten de legitimidad a los acuerdos   logrados. La urgencia en torno a la celeridad del trámite de implementación no   debería impedir que se den los tiempos y se surtan los trámites necesarios para   que la sociedad como un todo asimile el sentido y el alcance de las decisiones   que han de adoptarse y, en un proceso amplio, con los ajustes que sean del caso,   les brinde su adhesión en procura del valor superior de la paz.    

Fecha ut supra,    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE   VOTO DEL MAGISTRADO    

ALBERTO ROJAS RIOS    

A LA SENTENCIA C-699/16    

CORTE CONSTITUCIONAL-Función consiste en encausar las dinámicas políticas   dentro de los límites constitucionales y no en eludir el ejercicio de sus   competencias (Salvamento parcial de voto)    

Si bien los procesos políticos – como lo es una   negociación de paz- por regla general, no se desarrollan de forma ordenada y   coherente, también lo es que la función de una Corte Constitucional consiste en   racionalizarlos, señalar unos nortes, y asegurar unas altas dosis de seguridad   jurídica para las partes, la sociedad en general y las generaciones futuras. Su   función consiste entonces en encausar las dinámicas políticas dentro de los   límites constitucionales y no en eludir el ejercicio de sus competencias.    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA   AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA   PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Inclusión de exótica condición suspensiva de   refrendación popular (Salvamento parcial de voto)    

¿cuál es el fundamento constitucional de la abdicación que de sus   funciones hace aquí la Corte Constitucional (artículo 241 de la Constitución   Política) para deferir al Congreso de la República la decisión sobre el sentido   de la expresión “Refrendación Popular” contenida, al margen de la Constitución   Política, en el artículo 5º del Acto Legislativo 01 del 16 de julio de 2016,   como también sobre la necesidad de la misma y el procedimiento para su   verificación, y, obviamente, la vigencia del citado Acto Legislativo?. Ninguno.   Estos juicios de valor corresponderían a la Corte y no al Congreso de la   República que, como la generalidad del pueblo colombiano, esperaba del Alto   Tribunal una decisión fundamentalmente apegada a nuestra Carta Política, que   diera certeza y claridad sobre el extraño modelo de reforma Constitucional que   incluye una exótica condición suspensiva de Refrendación Popular de un Acto   Legislativo.    

Bienvenida la decisión de la mayoría de la Sala Plena de la Corte   Constitucional, en el sentido de acoger, aunque con reserva, la segunda opción   como juicio complejo de integridad y supremacía constitucional, la cual pone a   salvo el proceso de paz que nos ocupa y permite una implementación rápida y   flexible del mismo, frágil y siempre esquivo, como todos los procesos de paz.   Esta decisión la comparto bajo las circunstancias expuestas de excepcionalidad y   temporalidad. En circunstancia de normalidad institucional estaría votando en   contra, porque no habría justificación plausible para relativizar el principio   democrático. Aspecto bien diverso lo constituye la equivocada aproximación a la   expresión “Refrendación Popular” como condición para activar la flexibilización   de los procedimientos de deliberación parlamentaria, y las facultades para el   Presidente de la República.    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA   AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA   PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Caminos eludidos por la Corte Constitucional en el caso   de ponderación constitucional (Salvamento parcial de voto)    

Nuestra Corte Constitucional en este paradigmático caso de ponderación   constitucional, solo tenía dos caminos que lamentablemente eludió. I) fundada en   el socorrido artificio de la “legitimación popular”, de reconocida raigambre   populista, aceptar que el nuevo Acuerdo Final, suscrito el 24 de noviembre de   2016, entre el Gobierno de Colombia y FARC-EP, “para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” debía someterse a una   refrendación con rostro de referendo, (instrumento constitucionalmente espurio)   para validar el nuevo Acuerdo Final y de paso el Acto Legislativo 01 de 2016 a   efectos de activar el eufemísticamente denominado “transito rápido o fast track”   para el desarrollo de la función legislativa y constituyente, diseñada en el   Acto Legislativo objeto de control constitucional; o, II) fundada en los   artículos 22 y 189 numeral 4 de la Constitución Política advertir que los   acuerdos de paz, son de exclusiva atribución constitucional del Presidente de la   República, como atribución del Congreso de la República en su implementación   jurídica, y que el nuevo Acuerdo Final, no puede ser la excepción a dicha   previsión del constituyente, por lo que el artículo 5º del Acto Legislativo, en   su expresión “Refrendación Popular”, no solo es ajeno sino contrario a nuestra   Constitución Política, y podría constituir grave antecedente en el espectro de   la definición, defensa, protección y restauración de derechos fundamentales que,   como la Paz, en palabras de Ernesto Garzón Valdés, constituyen “coto vedado”   para las mayorías, y en palabras del ius-filósofo Norberto Bobbio hacen parte de   la denominada esfera de lo indecidible, en el proceso de legitimación de las   democracias    

PROCEDIMIENTO “FAST TRACK” EN ACTO   LEGISLATIVO 1 DE 2016-Carácter   excepcional, transitorio y en contextos de justicia transicional (Salvamento   parcial de voto)/PROCEDIMIENTO “TRANSITO RAPIDO” O “FAST TRACK”   EN ACTO LEGISLATIVO-Importancia (Salvamento parcial de voto)/TEST DE   SUSTITUCION-Ponderación de mecanismos de reforma constitucional con el   derecho fundamental a la paz (Salvamento parcial de voto)    

En condiciones normales, como lo hemos advertido, no   estaría de acuerdo con reformar la Constitución, simplificando intensamente el   trámite de las enmiendas constitucionales, por cuanto la modificación de la   disposición que establece el trámite de reforma constitucional como ejercicio de   poder constituyente, podría sustituir elementos definitorios de la Constitución   (Principio Democrático). Como es apenas obvio tales simplificaciones suprimen   los debates, erosionan la calidad de los mismos, merman la profundidad de la   deliberación y precipitan decisiones, todo lo cual va en detrimento del debate   parlamentario, como expresión de nuestra democracia constitucional. Sin embargo,   hemos apoyado la decisión de exequibilidad en virtud de la excepcional y   temporal situación social y política que vive el país, alrededor de la necesidad   de poner fin al conflicto interno y de los esfuerzos hechos en tal sentido, que   inspiró la propuesta del fast track, como decidetratum de la paz, que realiza   trasversalmente principios, valores y derechos de un constitución concebida para   la paz. La exequibilidad del procedimiento de fast track, es una legitima   necesidad histórica de implementar un mecanismo eficaz, que permita racionalizar   en tiempo y gestión parlamentaria y administrativa la realización del Acuerdo de   Paz, e impida que la falta de oportuna implementación de medidas urgentes   (amnistía, entrega de armas, participación política etc.) de al traste con el   proceso, en abierto desconocimiento de la axiología que inspiró y sobre la que   fue concebida la Constitución Política de 1991. Además porque en la realización   del test de sustitución,  se deben ponderar los mecanismos de reforma   constitucional con el derecho fundamental a la paz. En otras palabras, el   adelantamiento de este test no puede perder de vista el contexto histórico y   político en el cual se realiza. Este ejercicio interpretativo consolida la   voluntad constituyente y “guarda la integridad y supremacía de la constitución”   (artículo 241 CP).    

MARCO JURIDICO PARA LA PAZ-Papel del juez constitucional (Salvamento parcial de   voto)/MARCO JURIDICO PARA LA PAZ-Jurisprudencia constitucional   (Salvamento parcial de voto)    

Durante el trámite y los distintos   momentos de la negociación, la Corte Constitucional ha ejercido la defensa   judicial de la Constitución, mediante las competencias y de control jurídico,   que constitucional y reglamentariamente le corresponden; pronunciándose de   fondo, de conformidad con las obligaciones que le impone el artículo 241 de la   Constitución. Ejerció así el control jurídico sobre el Acto Legislativo 01 de   2012 que estableció el Marco jurídico para la Paz, mediante las sentencias C-579   de 2013 y C-577 de 2014; por medio de la Sentencia C-150 de 2015 efectuó el   control previo sobre el proyecto de reforma a la Ley Estatutaria sobre   Mecanismos de Participación Ciudadana, que daría lugar a la Ley 1757 de 2015; y   más recientemente expidió la Sentencia C-379 de 2016, mediante la cual realizó   el control previo sobre el proyecto de Ley Estatutaria del Plebiscito, hoy   contenido en la Ley 1806 de 2016. En todos los casos la Corte, fiel a sus   deberes, se pronunció de fondo; y en decisiones mayoritarias, como genuina   expresión de la democracia, ejerció el control sobre las normas acordadas en el   Congreso, ajustando sus contenidos a la Constitución. A lo largo de 25 años de   su existencia, aun en medio de recurrentes tormentas políticas, propias de una   democracia en formación, la Corte Constitucional ha sido fiel al cumplimiento de   su deber de “guardar la integridad y supremacía de la Constitución”. Dentro de   esa comprensión, esta Corporación ha decantado una sólida jurisprudencia,   superando barreras de orden procedimental, desarrollando la teoría de los   poderes implícitos y empleado técnicas de judicial self-restraint    

CORTE CONSTITUCIONAL-Abdicación de sus funciones   constitucionales al deferir al Congreso de la República los juicios de valor   sobre la verificación de la refrendación popular y vigencia del Acto Legislativo   1 de 2016 (Salvamento parcial de voto)/VIGENCIA DE NORMA-Problemas son de   naturaleza jurídica y no política, y por lo mismo, deben ser resueltas por los   tribunales y no por los órganos de representación (Salvamento parcial de voto)    

Trasladar al Congreso la decisión acerca de la vigencia   del Acto Legislativo 01 de 2016, implica no sólo eludir la obligación   constitucional de controlar y ajustar los acuerdos políticos de la negociación,   que fueron vertidos en los actos jurídicos de reforma de la Constitución (Acto   Legislativo 01 de 2016), sino también evitar el compromiso histórico que las   circunstancias imponían. Los problemas acerca de la vigencia de las normas son   naturaleza jurídica y no política, y por lo mismo, deben ser resueltos por los   tribunales y no por los órganos de representación. Como corolario de lo   anterior, queda en el ambiente la siguiente pregunta: ¿Con base en qué   disposición constitucional la Corte defirió al Congreso de la República la   competencia para pronunciarse acerca de si ya se había surtido la “refrendación   popular” del Acuerdo de Paz?, y en últimas, ¿Si se encuentra vigente el A.L. 01   de 2016?; ¿Qué pasará con las leyes que expida el Congreso de la República con   aplicación del Fast Track, cuando sean sometidas al control constitucional   automático, previsto en el mismo acto legislativo?; ¿ Y qué pasará, igualmente,   con las disposiciones normativas que expida el Presidente de la República?; y,   ¿Será en ese momento cuando se defina tardíamente y, en un manto de inseguridad,   por la Corte, si hubo o no Refrendación Popular que le diera vigencia al Acto   Legislativo ahora bajo control?. En conclusión: Con la Sentencia C-699 del 13 de   diciembre 2016 quedamos ante una extraña abdicación que de sus funciones   constitucionales hace la Corte al deferir al Congreso de la República los   juicios de valor sobre la verificación de la refrendación popular, y sobre la   vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, para establecer así, si se implementa   el Acuerdo Final mediante los instrumentos normativos creados por los artículos   1 y 2 del citado Acto Legislativo. Todo esto en medio del desconcierto y la   inseguridad jurídica.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   ACTO LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL   CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Necesidad de integración normativa con   norma referida a cláusula de vigencia (Salvamento parcial de voto)/INTEGRACION   DE UNIDAD NORMATIVA EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO 1   DE 2016-Criterios de procedencia (Salvamento parcial de voto)/CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Carácter rogado no es absoluto   (Salvamento parcial de voto)    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional sobre los fines perseguidos   (Salvamento parcial de voto)/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Significados (Salvamento   parcial de voto)    

REFRENDACION POPULAR   CONTENIDA EN NORMA SOBRE VIGENCIA DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Constituye una   sustitución de los instrumentos de reforma constitucional    

Una vez efectuada la integración normativa se debió   adicionar un problema jurídico consistente en determinar: ¿si el Congreso de la   República estaba facultado para supeditar la vigencia de un Acto Legislativo a   Refrendación Popular? A partir de la formulación del precitado problema   jurídico, se debió declarar inexequible la expresión “de la refrendación   popular”, contenida en el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, por   someter el ejercicio de las competencias del constituyente derivado (Congreso de   la República) a la voluntad popular, sin haber sido previsto ni regulado por el   Constituyente Primario. En tal sentido, la única posibilidad para someter a   refrendación popular la vigencia de un Acto Legislativo es la contemplada en el   artículo 377 de la Carta Política que establece un plus de rigor para la   modificación de ciertas materias, a saber: derechos fundamentales, sus   garantías, procedimientos de participación popular, o el congreso, si el 5% del   censo electoral lo solicita dentro de los seis meses siguientes a la   promulgación de la respectiva reforma. Como resultado de lo anterior el texto   del artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2016 debió quedar así: “Artículo 5°.  Vigencia. El presente acto legislativo rige a partir del Acuerdo Final para la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”    A nuestro juicio, el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra en vigor desde la   firma del Acuerdo Final, suscrito el día 24 de noviembre de 2016, y no requiere   refrendación popular.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   ACTO LEGISLATIVO-Resulta   vedado a la Corte Constitucional la exequibilidad condicionada (Salvamento   parcial de voto)    

Una lectura integral del fallo evidencia   que la Corte condicionó implícitamente la puesta en vigencia del nuevo Acuerdo   de Paz, en cuanto al procedimiento legislativo especial (fast track) y a las   facultades presidenciales para la paz (A.L. 01 de 2016), requiriendo del   Congreso juicios de valor en torno a la expedición de actos que validen o   legitimen la “refrendación popular”. Así las cosas, nos apartamos de la decisión   implícita contenida en la ratio decidendi, en el sentido de condicionar la   vigencia del Acto Legislativo a un pronunciamiento del Congreso de la República   sobre la verificación de la refrendación popular, que le dé vía libre a la   implementación del Acuerdo Final. A la Corte Constitucional le están vedados los   condicionamientos de la voluntad constituyente. Los juicios de sustitución de la   Constitución, adelantada por esta Corporación, tienen la finalidad de preservar   la genuina voluntad política del constituyente, pero no la de invadir la   decisión soberana contenida en el pacto de convivencia y en sus enmiendas o   reformas    

La garantía de los derechos fundamentales   es una condición necesaria para la paz; y al mismo tiempo, el ejercicio de éstos   depende de la existencia de unas condiciones de “monopolio jurídico de la   fuerza”. En pocas palabras, el derecho a la paz consiste en la exclusión de la   fuerza, y por tanto de la violencia, excepción hecha del empleo de la misma que   se encuentre jurídicamente previsto y regulado como alternativa a la mayor   violencia que se produciría en su ausencia. Siendo entonces la paz un derecho   fundamental, no resulta dable que sea sometido a la voluntad a de las mayorías.   (…) Los poderes públicos encuentran en ellos la fuente de su legitimidad y, a su   vez, el límite material a sus actuaciones. En tal sentido, los derechos   fundamentales escapan al ámbito de la negociación parlamentaria (democracia   representativa), y al mismo tiempo, su vigencia no puede estar sometida al   querer de las mayorías, expresado en las urnas (democracia participativa). Si   bien las decisiones adoptadas por la mayoría resultan esenciales en una   democracia, no es menos cierto que existen unos derechos que se encuentran   sustraídos de la voluntad popular. La democracia no puede entenderse como el   poder omnímodo de las mayorías. De hecho, en la práctica, un sistema democrático   resulta inconcebible sin el ejercicio de derechos fundamentales, tales como la   libertad de expresión, el derecho a elegir y ser elegido, entre otros. En   conclusión: En un sistema democrático de gobierno, que acepte como núcleo   inviolable de su pacto de convivencia, la vigencia y el respeto por los derechos   fundamentales, en palabras de Kelsen, la disidencia a los mismos vale sólo en el   ámbito de lo discutible.    

PAZ-Siendo un derecho fundamental contra-mayoritario, su vigencia no puede estar sometida a la   voluntad de la mayoría parlamentaria, ni tampoco a aquella expresada por el   pueblo en las urnas (Salvamento parcial de voto)    

Siendo la paz un derecho fundamental (contra-mayoritario) en los términos del   artículo 22 Superior, su vigencia no puede estar sometida a la voluntad de la   mayoría parlamentaria, ni tampoco a aquella expresada por el pueblo en las   urnas. Afirmar lo contrario, es abrir la puerta para que el día de mañana, en   nombre de la democracia, por ejemplo, se someta al escrutinio popular la   vigencia de otros derechos fundamentales tales como aquellos de las minorías   sexuales, étnicas o religiosas en Colombia.    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades constitucionales para negociar   la paz (Salvamento parcial de voto)    

En Colombia la Constitución Política ha investido al   Presidente de la República con competencias exclusivas y excluyentes para   negociar la paz y, al mismo tiempo, por la naturaleza del derecho fundamental   implicado, no le impone del deber de someter lo acordado a ninguna suerte de   refrendación congresional o popular. Este procedimiento resulta   constitucionalmente ajeno a los acuerdos de paz. Y conforme al mejor   entendimiento de los sistemas democracias como límite y valor, que preserva los   contenidos determinados como esenciales en las cartas de derechos, es   inconstitucional.    

PAZ-Derecho y deber de obligatorio cumplimiento (Salvamento   parcial de voto)/PAZ-Derecho, valor y principio (Salvamento parcial de   voto)/PAZ-Principio fundante del orden jurídico internacional, aunque de   reciente concreción en el derecho positivo (Salvamento parcial de voto)/PAZ-Desarrollo   histórico (Salvamento parcial de voto)/PAZ-Instrumentos internacionales   (Salvamento parcial de voto)    

PAZ-Verdadera norma jurídica (Salvamento parcial de voto)    

Desde una aproximación de teoría constitucional, en la   Carta Política de 1991 la paz no es  un enunciado programático, un anhelo o   una aspiración de los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente, sino   una verdadera norma jurídica, caracterizada por su carácter vinculante,   transversalidad y estructura polivalente: valor, principio y derecho   fundamental.    

Ref: Expediente D- 11601    

Demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016, “Por medio del   cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la   implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación   del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”    

Magistrada Ponente:    

María Victoria Calle Correa    

“Una   Constitución sólo es buena si logra evitar la guerra…en tanto fuente de todo mal   y corrupción de las costumbres”.    

Immanuel   Kant. La paz perpetua (1795)    

 “El   mayor problema que confronta el mundo hoy en día es cómo mantener la paz…la paz   es entonces la mayor preocupación de toda persona racional, porque no hay otro   tema que afecte tan profundamente la felicidad de la humanidad”    

Frank Przetacznik, A definition of peace,   Sri Lanka Journal of International Law, 165, 1999.    

1.      Reflexiones Preliminares    

Si   bien los procesos políticos – como lo es una negociación de paz- por regla   general, no se desarrollan de forma ordenada y coherente, también lo es que la   función de una Corte Constitucional consiste en racionalizarlos, señalar unos   nortes, y asegurar unas altas dosis de seguridad jurídica para las partes, la   sociedad en general y las generaciones futuras. Su función consiste entonces en   encausar las dinámicas políticas dentro de los límites constitucionales y no en   eludir el ejercicio de sus competencias.    

La Sentencia C-699 del 13 de diciembre de 2016, de la cual me   separo parcialmente, ha creado desconcierto e incertidumbre. Parafraseando una   reiterada expresión del jurista y buen Maestro de Escuela, Jairo Parra Quijano,   en sus arengas a la juventud frente a los desafíos de la historia, la Corte   Constitucional es ahora “fugitiva de su tiempo” y, más grave aun, fugitiva de la   Constitución.    

Nos preguntamos una y otra vez ¿cuál es el fundamento   constitucional de la abdicación que de sus funciones hace aquí la Corte   Constitucional (artículo 241 de la Constitución Política) para deferir al   Congreso de la República la decisión sobre el sentido de la expresión   “Refrendación Popular” contenida, al margen de la Constitución Política, en el   artículo 5º del Acto Legislativo 01 del 16 de julio de 2016, como también sobre   la necesidad de la misma y el procedimiento para su verificación, y, obviamente,   la vigencia del citado Acto Legislativo?. Ninguno.    

Estos juicios de valor corresponderían a la Corte y no al Congreso   de la República que, como la generalidad del pueblo colombiano, esperaba del   Alto Tribunal una decisión fundamentalmente apegada a nuestra Carta Política,   que diera certeza y claridad sobre el extraño modelo de reforma Constitucional   que incluye una exótica condición suspensiva de Refrendación Popular de un Acto   Legislativo.    

Inicialmente el dilema ha sido dramático. Principio Democrático, de   un lado, o vigencia y realización del principio y derecho fundamental a la paz,   de otro lado. El primero excluiría la flexibilización de los procedimientos para   la expedición de la leyes regulares y de reformas constitucionales, por la   sensible afectación del Estado de Derecho. El segundo asume los riesgos que trae   un relativo sacrificio del principio democrático en forma transitoria y   excepcional, para privilegiar conforme a una visión sistemática de nuestros   valores y principios constitucionales, el Derecho Fundamental a la Paz.    

Bienvenida la decisión de la mayoría de la Sala Plena de la Corte   Constitucional, en el sentido de acoger, aunque con reserva, la segunda opción   como juicio complejo de integridad y supremacía constitucional, la cual pone a   salvo el proceso de paz que nos ocupa y permite una implementación rápida y   flexible del mismo, frágil y siempre esquivo, como todos los procesos de paz.   Esta decisión la comparto bajo las circunstancias expuestas de excepcionalidad y   temporalidad. En circunstancia de normalidad institucional estaría votando en   contra, porque no habría justificación plausible para relativizar el principio   democrático.    

Aspecto bien diverso lo constituye la equivocada aproximación a la   expresión “Refrendación Popular” como condición para activar la flexibilización   de los procedimientos de deliberación parlamentaria, y las facultades para el   Presidente de la República.    

Nuestra Corte Constitucional en este paradigmático caso de   ponderación constitucional, solo tenía dos caminos que lamentablemente eludió.   I) fundada en el socorrido artificio de la “legitimación popular”, de reconocida   raigambre populista, aceptar que el nuevo Acuerdo Final, suscrito el 24 de   noviembre de 2016, entre el Gobierno de Colombia y FARC-EP, “para la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”   debía someterse a una refrendación con rostro de referendo, (instrumento   constitucionalmente espurio) para validar el nuevo Acuerdo Final y de paso el   Acto Legislativo 01 de 2016 a efectos de activar el eufemísticamente denominado   “transito rápido o fast track” para el desarrollo de la función legislativa y   constituyente, diseñada en el Acto Legislativo objeto de control constitucional;   o, II) fundada en los artículos 22 y 189 numeral 4 de la Constitución Política   advertir que los acuerdos de paz, son de exclusiva atribución constitucional del   Presidente de la República, como atribución del Congreso de la República en su   implementación jurídica, y que el nuevo Acuerdo Final, no puede ser la excepción   a dicha previsión del constituyente, por lo que el artículo 5º del Acto   Legislativo, en su expresión “Refrendación Popular”, no solo es ajeno sino   contrario a nuestra Constitución Política, y podría constituir grave antecedente   en el espectro de la definición, defensa, protección y restauración de derechos   fundamentales que, como la Paz, en palabras de Ernesto Garzón Valdés[174], constituyen “coto vedado” para las   mayorías, y en palabras del ius-filósofo Norberto Bobbio[175] hacen parte de la denominada esfera de lo   indecidible, en el proceso de legitimación de las democracias.     

2.    Sólo en situaciones excepcionales,   transitorias y en contextos de justicia transicional, resulta   constitucionalmente admisible el procedimiento parlamentario especial    dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016 (fast track).    

El artículo1   transitorio, literal f) del Acto Legislativo 1 de 2017 dispone: “Los actos   legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito   del proyecto entre una y otra cámara será de ocho días”.    

En   condiciones normales, como lo hemos advertido, no estaría de acuerdo con   reformar la Constitución, simplificando intensamente el trámite de las enmiendas   constitucionales, por cuanto la modificación de la disposición que establece el   trámite de reforma constitucional como ejercicio de poder constituyente, podría   sustituir elementos definitorios de la Constitución (Principio Democrático).   Como es apenas obvio tales simplificaciones suprimen los debates, erosionan la   calidad de los mismos, merman la profundidad de la deliberación y precipitan   decisiones, todo lo cual va en detrimento del debate parlamentario, como   expresión de nuestra democracia constitucional.    

Sin   embargo, hemos apoyado la decisión de exequibilidad en virtud de la excepcional   y temporal situación social y política que vive el país, alrededor de la   necesidad de poner fin al conflicto interno y de los esfuerzos hechos en tal   sentido, que inspiró la propuesta del fast track, como decidetratum   de la paz, que realiza trasversalmente principios, valores y derechos de un   constitución concebida para la paz.    

La   exequibilidad del procedimiento de fast track, es una legitima necesidad   histórica de implementar un mecanismo eficaz, que permita racionalizar en tiempo   y gestión parlamentaria y administrativa la realización del Acuerdo de Paz, e   impida que la falta de oportuna implementación de medidas urgentes (amnistía,   entrega de armas, participación política etc.) de al traste con el proceso, en   abierto desconocimiento de la axiología que inspiró y sobre la que fue concebida   la Constitución Política de 1991. Además porque en la realización del test de   sustitución,  se deben ponderar los mecanismos de reforma constitucional   con el derecho fundamental a la paz. En otras palabras, el adelantamiento de   este test no puede perder de vista el contexto histórico y político en el cual   se realiza. Este ejercicio interpretativo consolida la voluntad constituyente y   “guarda la integridad y supremacía de la constitución” (artículo 241 CP).    

3.     El papel del   juez constitucional en los procesos de paz. La Corte Constitucional abdicó de   sus competencias constitucionales.    

La   Sentencia C-699 de 2016 se omitió analizar que se estaba en presencia de otro   importante momento de una larga cadena de sucesos jurídicos e institucionales   iniciados en el año 2010, que ha involucrado hasta ahora, cuando menos, los   siguientes pasos: (i) la iniciación de las conversaciones preliminares con el   grupo armado FARC; (ii) la formulación del Marco Jurídico para la paz en el Acto   Legislativo 1 de 2012; (iii) el inicio formal de las conversaciones con el grupo   armado, ocurrido el 26 de agosto de 2012; (iv) el proyecto de Ley Estatutaria   para la refrendación del Acuerdo, que dio lugar a la expedición de la Ley 1757   de 2015; (v) la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 2016; (vi) el Acuerdo   Final de La Habana del 24 de agosto de 2016; (vii) la expedición de la Ley 1806   de 2016, convocatoria de un plebiscito; (viii) el concepto del Congreso de la   República sobre convocatoria al plebiscito del 24 de agosto de 2016; y, mas   recientemente (ix) la realización el plebiscito el día 2 de octubre de 2016.    

Durante el trámite y los distintos momentos de la negociación, la Corte   Constitucional ha ejercido la defensa judicial de la Constitución, mediante las   competencias y de control jurídico, que constitucional y reglamentariamente le   corresponden; pronunciándose de fondo, de conformidad con las obligaciones que   le impone el artículo 241 de la Constitución. Ejerció así el control jurídico   sobre el Acto Legislativo 01 de 2012 que estableció el Marco jurídico para la   Paz, mediante las sentencias C-579 de 2013 y C-577 de 2014; por medio de la   Sentencia C-150 de 2015 efectuó el control previo sobre el proyecto de reforma a   la Ley Estatutaria sobre Mecanismos de Participación Ciudadana, que daría lugar   a la Ley 1757 de 2015; y más recientemente expidió la Sentencia C-379 de 2016,   mediante la cual realizó el control previo sobre el proyecto de Ley Estatutaria   del Plebiscito, hoy contenido en la Ley 1806 de 2016. En todos los casos la   Corte, fiel a sus deberes, se pronunció de fondo; y en decisiones mayoritarias,   como genuina expresión de la democracia, ejerció el control sobre las normas   acordadas en el Congreso, ajustando sus contenidos a la Constitución.    

A   lo largo de 25 años de su existencia, aun en medio de recurrentes tormentas   políticas, propias de una democracia en formación, la Corte Constitucional ha   sido fiel al cumplimiento de su deber de “guardar la integridad y supremacía   de la Constitución”. Dentro de esa comprensión, esta Corporación ha   decantado una sólida jurisprudencia, superando barreras de orden procedimental,   desarrollando la teoría de los poderes implícitos y empleado técnicas de judicial self-restraint.    

Por   todo esto, nos apartamos de la decisión mayoritaria, en el sentido de abstenerse   de ejercer decididamente el control judicial sobre el Acto Legislativo 01 de   2016, conforme lo reclama el cumplimiento de sus funciones y lo necesita el   país. Trasladar al Congreso la decisión acerca de la vigencia del Acto   Legislativo 01 de 2016, implica no sólo eludir la obligación constitucional de   controlar y ajustar los acuerdos políticos de la negociación, que fueron   vertidos en los actos jurídicos de reforma de la Constitución (Acto Legislativo   01 de 2016), sino también evitar el compromiso histórico que las circunstancias   imponían. Los problemas acerca de la vigencia de las normas son naturaleza   jurídica y no política, y por lo mismo, deben ser resueltos por los tribunales y   no por los órganos de representación.    

Como corolario de lo anterior, queda en el ambiente la siguiente pregunta: ¿Con   base en qué disposición constitucional la Corte defirió al Congreso de la   República la competencia para pronunciarse acerca de si ya se había surtido la   “refrendación popular” del Acuerdo de Paz?, y en últimas, ¿Si se encuentra   vigente el A.L. 01 de 2016?; ¿Qué pasará con las leyes que expida el Congreso de   la República con aplicación del Fast Track, cuando sean sometidas al   control constitucional automático, previsto en el mismo acto legislativo?; ¿ Y   qué pasará, igualmente, con las disposiciones normativas que expida el   Presidente de la República?; y, ¿Será en ese momento cuando se defina   tardíamente y, en un manto de inseguridad, por la Corte, si hubo o no   Refrendación Popular que le diera vigencia al Acto Legislativo ahora bajo   control?.    

En   conclusión: Con la Sentencia C-699 del 13 de diciembre 2016 quedamos ante una extraña abdicación que de sus funciones   constitucionales hace la Corte al deferir al Congreso de la República los   juicios de valor sobre la verificación de la refrendación popular, y sobre la   vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, para establecer así, si se implementa   el Acuerdo Final mediante los instrumentos normativos creados por los artículos   1 y 2 del citado Acto Legislativo. Todo esto en medio del desconcierto y la   inseguridad jurídica.    

4.     La necesaria integración   normativa del artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2016. Inexequibilidad de la   expresión “Refrendación  Popular” allí contenida.    

En   la Sentencia C-699 del 13 de diciembre de 2016 la Corte descartó la integración al juicio de   normas no demandadas, por cuanto en criterio de la mayoría de la Sala Plena, no   se cumplían las condiciones jurídicas para ello. Limitó entonces su   pronunciamiento de constitucionalidad a los artículos 1º, en su encabezado y   literal f), y 2 (parcial) del Acto legislativo. Sin embargo, a renglón seguido   precisó que aunque el artículo 5º no fue demandado, ni procedía su   enjuiciamiento por integración, la Sala consideró necesario interpretarlo, en   tanto define las condiciones de vigencia integral del Acto Legislativo 01 de   2016, y determina el contexto en el cual deben entenderse las normas acusadas.    

Con base en lo anterior, la mayoría de la Sala Plena   entendió que, según el artículo 5º referido, el procedimiento legislativo   especial previsto en el Acto Legislativo, así como sus demás previsiones, solo   entran en vigencia a partir de la “refrendación popular” del Acuerdo   Final del 24 de noviembre de 2016.    

De tal suerte que, por una parte la Corte se negó a   realizar la integración normativa con el artículo 5º del A.L. 01 de 2016, por   cuanto el control de constitucionalidad sobre las enmiendas constitucionales es   rogado y no oficioso, pero, al mismo tiempo, lo interpretó y aplicó para la   resolución del caso concreto ¿integración normativa implícita? ¿nuevo modelo de   control constitucional?.    

En   nuestro criterio, era indispensable   realizar integración de las normas demandadas, con el artículo 5 del Acto   Legislativo 01 de 2016, como quiera que se presentaba uno de los tres supuestos   admitidos jurisprudencialmente para que aquélla prosperara, como lo es que la disposición censurada se encuentre   intrínsecamente relacionada con otra respecto de la cual se yerguen serias   sospechas de inconstitucionalidad.    

El carácter rogado de las impugnaciones contra los   Actos Legislativos no es absoluto, sino que el juez constitucional, en   determinados supuestos, como los que aquí se dan debe hacer integración   normativa. La Sentencia C-699 de 2016 deja en evidencia que el artículo 5º está   intrínsecamente vinculado con los artículos 1 y 2, cuya vigencia depende de   aquél.    

Dicha integración era necesaria para:    

·     Pronunciarse sobre el exógeno modelo de   reforma constitucional creado por el constituyente derivado o secundario, al   someter a condición suspensiva un Acto Legislativo, disponiendo que los efectos   de la  voluntad constituyente quedaba aplazada hasta que un instrumento de   Refrendación Popular le diera vida a través de la aprobación del Acuerdo Final   para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera (¿?).    

·     El hecho de que el Congreso de la   República hubiera sometido al pueblo su poder secundario como constituyente, por   la vía de un mecanismo sin potencialidad de reformar la Constitución   (plebiscito), implicó un vaciamiento de sus competencias, lo cual configura, sin   mayores audacias interpretativas, una sustitución  de la Constitución de   1991.    

·     De esta suerte debió declararse   inexequible la expresión “REFRENDACIÓN POPULAR”, en tanto entrañaba una   sustitución de la Constitución, haciendo un pronunciamiento expreso en la parte   resolutiva de la decisión de la cual se separa.    

Aunado a lo anterior, deben tenerse en cuenta los fines   perseguidos con la integración normativa, señalados por la Corte en Sentencia   C-761 de 2009 y reiterados en fallo C-579 de 2013, aplicables al control   excepcional de Actos Legislativos, como ya lo ha hecho la Corte Constitucional   en varias oportunidades:    

“La integración normativa posee estos tres   significados: a) la realización de un deber de quien participa en el debate   democrático, a través de la acción de inconstitucionalidad de que trata el art.   241 CP, consistente en la identificación completa del objeto demandado, que   incluye todos los elementos que hacen parte de una unidad indisoluble creada por   el Derecho. b) Es un mecanismo que hace más efectivo el control ciudadano a las   decisiones del legislador. c) Y es, finalmente, una garantía que opera a favor   de la coherencia del orden jurídico, pues su conformación determina que el poder   del juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas jurídicos   sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que estructuran una   determinada construcción jurídica”.    

Con   base en la consecución de tales propósitos, por ejemplo, la Corte en Sentencia   C- 579 de 2013 no se le limitó a examinar si las expresiones “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y “todos los”,   contenidas en el A.L. 01 de 2012, sustituían varios pilares fundamentales de la   Constitución de 1991, tal y como lo afirmaban los demandantes, sino que examinó   la totalidad del artículo 1º de la enmienda constitucional, por cuanto conforma   “un sistema complejo de justicia transicional para cumplir con las   finalidades de facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro   de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para   todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de   las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.    

De   manera análoga, la Corte en Sentencia C-285 de 2016, referente a la llamada “Reforma   de equilibrio de poderes y reajuste institucional”, precisó los cargos de   inconstitucionalidad y la extensión de la integración normativa, no sólo con   base en el texto de la demanda de inconstitucionalidad, sino tomando en cuenta   los aportes realizados durante la audiencia pública.    

En el caso concreto, integrar la unidad normativa con   el artículo 5º Superior no sólo respondía a su intrínseca relación con los   artículos 1º y 2º del A.L. 01 de 2016, sino que era un imperativo, en orden a   establecer la competencia de la Corte.    

5.    La refrendación popular, prevista en el   artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, constituye una sustitución de los   instrumentos de reforma constitucional.    

Una vez efectuada la integración normativa se debió   adicionar un problema jurídico consistente en determinar: ¿si el Congreso de la   República estaba facultado para supeditar la vigencia de un Acto Legislativo a   Refrendación Popular?    

A partir de la formulación del precitado problema   jurídico, se debió declarar inexequible la expresión “de la refrendación   popular”, contenida en el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, por   someter el ejercicio de las competencias del constituyente derivado (Congreso de   la República) a la voluntad popular, sin haber sido previsto ni regulado por el   Constituyente Primario.    

En tal sentido, la única posibilidad para someter a   refrendación popular la vigencia de un Acto Legislativo es la contemplada en el   artículo 377 de la Carta Política que establece un plus de rigor para la   modificación de ciertas materias, a saber: derechos fundamentales, sus   garantías, procedimientos de participación popular, o el congreso, si el 5% del   censo electoral lo solicita dentro de los seis meses siguientes a la   promulgación de la respectiva reforma.    

A nuestro juicio, el Acto Legislativo 01 de 2016 se   encuentra en vigor desde la firma del Acuerdo Final, suscrito el día 24 de   noviembre de 2016, y no requiere refrendación popular.    

6.    A la Corte Constitucional le está vedado   condicionar la exequibilidad de un Acto Legislativo    

En la parte resolutiva de la Sentencia C-699 de 2016,   la Corte se limitó a declarar exequibles, por los cargos examinados, los   artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del   cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la   implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación   del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. De tal   suerte que, expresamente, no se condicionó la exequibilidad de los mismos.    

No obstante lo anterior, una lectura integral del fallo   evidencia que la Corte condicionó implícitamente la puesta en vigencia del nuevo   Acuerdo de Paz, en cuanto al procedimiento legislativo especial (fast track)   y a las facultades presidenciales para la paz (A.L. 01 de 2016), requiriendo del   Congreso juicios de valor en torno a la expedición de actos que validen o   legitimen la “refrendación popular”.    

Así las cosas, nos apartamos de la decisión implícita   contenida en la ratio decidendi, en el sentido de condicionar la vigencia   del Acto Legislativo a un pronunciamiento del Congreso de la República sobre la   verificación de la refrendación popular, que le dé vía libre a la implementación   del Acuerdo Final.    

A la Corte Constitucional le están vedados los   condicionamientos de la voluntad constituyente. Los juicios de sustitución de la   Constitución, adelantada por esta Corporación, tienen la finalidad de preservar   la genuina voluntad política del constituyente, pero no la de invadir la   decisión soberana contenida en el pacto de convivencia y en sus enmiendas o   reformas.    

7.    La vigencia de los derechos fundamentales, entre ellos,   la paz, no puede depender de la voluntad de las mayorías    

Hans Kelsen, en su   obra “La naturaleza y el valor de la democracia”[176] (1929) sostuvo que no   podía confundirse el “dominio de la mayoría” con el “principio de la mayoría”.   Lo anterior por cuanto, la vigencia del principio democrático impone no sólo la   existencia y el respeto por los derechos de las minorías, sino la exclusión de   algunos temas básicos de la negociación parlamentaria y de la votación   ciudadana.    

En un Estado   Social de Derecho existe un   conjunto de derechos fundamentales, cuyos contenidos esenciales configuran un “coto   vedado” para las mayorías[177],   es decir, unas conquistas sociales no negociables, que derivan de la dignidad   humana y que configuran bienes esenciales para la realización del proyecto de   vida de cada ser humano.    

En la obra de   Ferrajoli se analizan diversas interdependencias entre los derechos   fundamentales y la paz, entendida como una “expectativa  de ausencia de   violencia desregulada”[178].   El derecho a la paz implica, según el autor: (i) la prohibición, en general, de   la fuerza desregulada, es decir, de la guerra y el crimen; y (ii) la obligación   del uso de la fuerza sólo en los casos en que esté normativamente previsto como   respuesta, regulada y limitada, frente a un acto ilícito.    

En este orden de   ideas, “la paz es el único criterio históricamente fundado de identificación   de los derechos fundamentales merecedores de tutela, en calidad de ‘vitales’”[179]. De   allí que la garantía de los derechos fundamentales es una condición necesaria   para la paz; y al mismo tiempo, el ejercicio de éstos depende de la existencia   de unas condiciones de “monopolio jurídico de la fuerza”[180].    

En pocas palabras,   el derecho a la paz consiste en la exclusión de la fuerza, y por tanto de la   violencia, excepción hecha del empleo de la misma que se encuentre jurídicamente   previsto y regulado como alternativa a la mayor violencia que se produciría en   su ausencia.[181]    

Siendo entonces la   paz un derecho fundamental, no resulta dable que sea sometido a la voluntad a de   las mayorías. En palabras de Ferrajoli:    

“Consistiendo, el derecho a la paz, un derecho fundamental, como cualquier   derecho fundamental, es contra mayoritario, cuya actuación es “deber de   obligatorio cumplimiento”, incluso contra la voluntad de la mayoría. Por esto   sería impropio e inaceptable someter la paz, o sea la solución pacífica   negociada del conflicto a cualquier tipo de consulta popular.”[182]    

Los poderes públicos encuentran en ellos la fuente de   su legitimidad y, a su vez, el límite material a sus actuaciones. En tal   sentido, los derechos fundamentales escapan al ámbito de la negociación   parlamentaria (democracia representativa), y al mismo tiempo, su vigencia   no puede estar sometida al querer de las mayorías, expresado en las urnas (democracia   participativa).    

Si bien las decisiones adoptadas por la mayoría   resultan esenciales en una democracia, no es menos cierto que existen unos   derechos que se encuentran sustraídos de la voluntad popular[183]. La   democracia no puede entenderse como el poder omnímodo de las mayorías[184].   De hecho, en la práctica, un sistema democrático resulta inconcebible sin el   ejercicio de derechos fundamentales, tales como la libertad de expresión, el   derecho a elegir y ser elegido, entre otros.    

En conclusión: En un sistema democrático de gobierno,   que acepte como núcleo inviolable de su pacto de convivencia, la vigencia y el   respeto por los derechos fundamentales, en palabras de Kelsen, la disidencia a   los mismos vale sólo en el ámbito de lo discutible.    

8.    La paz es un derecho fundamental contra-mayoritario, y   en consecuencia, no puede ser sometido a ninguna suerte de refrendación    

En su clásica obra “El futuro de la   democracia”, Bobbio considera que una definición mínima de democracia consiste   en “un conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en   el que está prevista y propiciada la más amplia participación posible de los   interesados”[185].   Y más adelante señala: “la democracia consiste en un conjunto de reglas   (primarias y fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las   decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”[186].    

Desde esta perspectiva, el sistema   democrático de gobierno posee un innegable valor instrumental, en la medida en   que permite que sean expresadas libremente las preferencias de los ciudadanos,   bien sea en relación con la selección de los programas políticos que proponen   los diversos candidatos (democracia representativa) o en punto a la adopción de   decisiones colectivas (democracia directa). Pero no sólo ello: “la expresión   de las preferencias de los votantes contiene un elemento normativo con respecto   al resultado de la votación: deben aceptarse e imponerse las preferencias de la   mayoría”[187].    

Otros autores, como John Rawls,   proponen un concepto de democracia en términos de justicia procedimental pura,   según la cual se deben satisfacer los deseos de los sufragantes, confiriéndole   un valor vinculante a los resultados de la elección[188].    

En este orden de ideas, prima facie  se puede sostener que los procedimientos fundados sobre el principio   mayoritario, resultan ser los más adecuados en una sociedad para resolver los   conflictos: el resultado será calificado en términos de “justo”, y en palabras   de Rawls, vinculante para todos. Lo justo y obligatorio para una sociedad será   aquello que, en un determinado momento histórico, la mayoría de sus integrantes   así lo decidan.    

Pero el concenso democrático ha venido   construyendo lo que podría denominarse en el constitucionalismo moderno la   axiología de la dignidad. De allí ha surgido la categoría constitucional de los   Derechos Fundamentales que, como lo hemos indicado en este salvamento de voto,   configuran la esfera de lo indecidible, ajena entonces a las veleidades de las   mayorías.     

Siendo la paz un   derecho fundamental (contra-mayoritario) en los términos del artículo 22   Superior, su vigencia no puede estar sometida a la voluntad de la mayoría   parlamentaria, ni tampoco a aquella expresada por el pueblo en las urnas.   Afirmar lo contrario, es abrir la puerta para que el día de mañana, en nombre de   la democracia, por ejemplo, se someta al escrutinio popular la vigencia de otros   derechos fundamentales tales como aquellos de las minorías sexuales, étnicas o   religiosas en Colombia.    

9.    Facultades constitucionales del Presidente   de la República para negociar la paz    

En la línea argumentativa de lo expuesto, el artículo   22 de la Constitución dispone que la paz es un derecho y un deber de obligatorio   cumplimiento. Al estar consagrada la paz como un derecho fundamental de   aplicación inmediata resulta inapropiado someter un proceso de paz a cualquier   clase de consulta o refrendación popular.[189]    

Con el propósito de cumplir el cometido de la paz, la   Constitución Política habilita a los poderes constituidos para su consecución.   En el caso del Presidente de la República, el numeral 4 del artículo 189 le   confiere como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad   Administrativa, la facultad indelegable de conservar en todo el territorio el   orden público y restablecerlo donde fuere turbado. Aunado a ello, el numeral 3   de la misma disposición, establece que al Presidente de la República le   corresponde dirigir la fuerza pública y disponer de ella como comandante supremo   de las fuerzas armadas.    

En el ámbito internacional es parte del bloque de   constitucionalidad el artículo 3º común a los cuatro Convenios de Ginebra de   1949, que facultan al Presidente para celebrar acuerdos humanitarios con grupos   alzados en armas.    

Con base en estas atribuciones constitucionales se han   suscrito acuerdos con grupos ilegales al margen de la ley, sin necesidad de   refrendación popular y, posteriormente, han sido sometidos al Congreso de la   República a efectos del desarrollo legislativo necesario para su implementación.   Un ejemplo es la aprobación por el Congreso de la República de la Ley de   Justicia y Paz 975 de 2005, que constituyó el marco jurídico para facilitar el   proceso de desmovilización y reinserción de los grupos paramilitares.    

En conclusión, en Colombia la Constitución Política ha   investido al Presidente de la República con competencias exclusivas y   excluyentes para negociar la paz y, al mismo tiempo, por la naturaleza del   derecho fundamental implicado, no le impone del deber de someter lo acordado a   ninguna suerte de refrendación congresional o popular. Este procedimiento   resulta constitucionalmente ajeno a los acuerdos de paz. Y conforme al mejor   entendimento de los sistemas democracias como limite y valor, que preserva los   contenidos determinados como esenciales en las cartas de derechos, es   inconstitucional.    

10.                         Reflexiones de cierre.   Aproximación jurídica a la paz: valor, principio y derecho fundamental    

Más allá de las   consideraciones éticas y filosóficas sobre la guerra y la paz, a lo largo del   Siglo XX, esta última ha sido abordada como un asunto jurídico: primero en el   derecho internacional, en tanto pilar fundamental del orden internacional, y   luego en los sistemas jurídicos internos, bien como valor, principio   constitucional o derecho fundamental.    

La paz como   valor  significa la derrota de la violencia, la preservación del diálogo, el   respeto y la aceptación de las diferencias, la tolerancia e inclusión, la   solución racional de las controversias, la garantía de la dignidad humana y una   condición sine qua non para el ejercicio libre y en condiciones de   igualdad de todos los derechos humanos. La paz, en pocas palabras, constituye   una expresión necesaria, una proyección del reconocimiento a vivir dignamente.     

Al mismo tiempo,   la paz es un principio fundante del orden jurídico internacional, aunque   de reciente concreción en el derecho positivo.    

Sin perjuicio de   reconocer la existencia de posibles antecedentes, la paz fue considerada por   primera vez como principio de derecho positivo internacional en el Tratado de   Versalles (1919) que dio origen a la Sociedad de Naciones, y posteriormente, en   el Pacto de Briand Kellog (1928), conocido como “Tratado de renuncia a la   guerra”.    

Finalizada la   Segunda Guerra Mundial, el Preámbulo y el artículo 1º de la Carta de las   Naciones Unidas apuntan a señalar que la preservación de la paz es un principio   fundamental de esta organización internacional.    

Un examen del   texto de la Carta de la ONU evidencia que la paz no es concebida sólo como la   ausencia de violencia armada, de confrontación bélica, por cuanto no se trata   simplemente de un simple concepto negativo. La paz, positivamente considerada,   es una expresión de justicia social, desarrollo económico, respeto por los   derechos humanos, pluralismo y tolerancia.    

La   interdependencia entre la paz, la justicia y los derechos humanos, queda   asimismo evidenciada en el Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos   Humanos:    

“Considerando que la libertad, la justicia   y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad   intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la   familia humana.”.    

Si la   paz fuera sólo ausencia de violencia, podría llegarse por este camino a la   aceptación pasiva de la injusticia social, al inmovilismo frente a situaciones   estructurales de violación sistemática de los derechos fundamentales, en   últimas, a la pasividad de cara a la opresión del más fuerte sobre el débil.    

En el   mismo sentido, en el texto del Preámbulo de la Convención Internacional sobre la   Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, afirma:    

“La discriminación entre seres humanos por motivos de raza,   color u origen étnico constituye un obstáculo a las relaciones amistosas y   pacíficas  entre las naciones y puede perturbar la paz y la seguridad entre los pueblos,   así como la convivencia de las personas aun dentro de un mismo Estado”.    

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos enuncia   en su Preámbulo que los derechos humanos son el fundamento de un mundo en paz.   En su Observación General número 6, el Comité de Derechos Humanos pone de   relieve la relación entre el derecho a la vida, la prevención de la guerra y la   prohibición de la propaganda bélica.    

La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de   Discriminación contra la Mujer, afirma que la máxima participación de la mujer   en todas las esferas, en igualdad de condiciones con el hombre, es indispensable   para el desarrollo pleno de un país, el bienestar del mundo, y la causa de la   paz.    

La Carta de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental   (2007), reitera el deseo de los Estados miembros de vivir en paz (Preámbulo) y   de mantener y preservar la paz, acudiendo a mecanismos pacíficos de solución de   controversias.    

De   norma internacional, la paz pasó a convertirse en principio de rango   constitucional. Así, la Ley Fundamental de Bonn reza:    

“Artículo 26. Prohibición de una guerra de agresión. Los actos susceptibles de   perturbar la convivencia pacífica de los pueblos y realizados con esta   intención, especialmente la preparación de una guerra de agresión, son   inconstitucionales. Serán reprimidos penalmente”.    

Correlativamente, la Constitución japonesa de 1946 dispone:    

“ARTÍCULO 9.Aspirando sinceramente a una paz internacional basada en la justicia   y el orden, el pueblo japonés renuncia para siempre a la guerra como derecho   soberano de la nación y a la amenaza o al uso de la fuerza como medio de   solución en disputas internacionales. Con el objeto de llevar a cabo el deseo   expresado en el párrafo precedente, no se mantendrán en lo sucesivo fuerzas de   tierra, mar o aire como tampoco otro potencial bélico. El derecho de   beligerancia del estado no será reconocido.”    

En un sentido similiar, la Constitución italiana de 1947 reza:    

«Artículo 11    

Italia repudia la guerra como instrumento de   ataque a la libertad de los demás pueblos, y como medio de solución de las   controversias internacionales accede, en condiciones de igualdad con los otros   Estados, a las limitaciones de soberanía necesarias para un ordenamiento que   asegure la paz y la justicia entre las nacionales, y promoverá y favorecerá las   organizaciones internacionales encaminadas a este fin.»    

De   tal suerte que, a lo largo de la primera mitad del Siglo XX, la paz dejó de ser   una simple aspiración de los pueblos, un mandato de contenido ético o moral,   para convertirse en norma de rango convencional y constitucional, con naturaleza   jurídica de principio, esto es, mandato de optimización.    

Varias décadas   después, se abrió paso el planteamiento según el cual la paz también es un   derecho humano, dentro de lo que vino a llamarse, en su momento, los   derechos de la tercera generación, de la solidaridad o de vocación comunitaria.    

La Resolución 5   (XXXII) de la antigua Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,   proferida el 27 de febrero de 1976, fue el primer texto de soft law que   reconoció el derecho a la paz en términos de derecho humano.    

El 25 de diciembre   de 1978, la Asamblea General de la ONU aprobó la Resolución 33/73, titulada   “Declaración sobre la Preparación de las Sociedades para Vivir en Paz”, en la   cual sostiene:    

En 1984, el mismo   órgano aprobó la Resolución 39/11, titulada “Declaración sobre el Derecho de los   Pueblos a la Paz”, a cuyo tenor:    

“2. Declara solemnemente que proteger el derecho de los   pueblos a la paz y fomentar su realización es una obligación fundamental de todo   Estado”.    

En el ámbito   regional, en 1998 la Asamblea General de la OEA aprobó la Declaración de   Caracas, reconociendo en su artículo 4º la existencia del derecho humano a la   paz. En igual sentido, la Carta Africana sobre Derechos de los Hombres y de los   Pueblos, consagra lo siguiente:    

       “Artículo 23.    

1. Todos los pueblos tendrán derecho a la   paz y a la seguridad nacional e internacional. Los principios de solidaridad y   de relaciones amistosas implícitamente afirmados por la Carta de las Naciones   Unidas y reafirmados por la de la Organización para la Unidad Africana   gobernarán las relaciones entre Estados”.    

Conviene asimismo   señalar que la jurisprudencia interamericana, poco a poco, avanza hacia una   construcción dogmática en relación con la ponderación que debe realizarse entre   los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas, con el   derecho a la paz. Así por ejemplo, en el voto concurrente del Juez Diego   García-Sayán a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el   caso “Masacres de El Mozote y Lugares Aledaños vs. El Salvador”, del 25 de   octubre de 2012, se afirma:    

“Más   allá de lo resuelto en casos anteriores, la cuestión de las amnistías y su   relación con el deber de investigar y sancionar graves violaciones a derechos   humanos, requiere un análisis que proporcione criterios adecuados para un juicio   de ponderación en contextos en los que pudieran surgir tensiones entre las   demandas de justicia con los requerimientos de una paz negociada en el marco de   un conflicto armado no internacional”    

(…)    

El   hecho es que en el contexto específico de procesos de violencia generalizada y   de conflictos armados no internacionales el recurso de la amnistía puede   conducir, al menos teóricamente y según los casos o circunstancias específicas,   a rumbos en diversas direcciones. Que plantean, en consecuencia, un abanico de   posibles resultados que pueden fijar los márgenes para el ejercicio de la   ponderación de los intereses en el propósito de conjugar los propósitos de   investigación, sanción y reparación de graves violaciones a los derechos   humanos, de un lado, con los de reconciliación nacional y salida negociada de un   conflicto armado no internacional, por el otro. No hay solución universalmente   aplicable a los dilemas que plantea esa tensión, pues ella depende de cada   contexto aunque sí hay lineamientos a tener en cuenta”.    

De igual manera,   el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha insistido en la premisa según la cual   la preservación de la paz en un Estado Social y Democrático de Derecho depende   del respeto por los derechos humanos.    

Así por ejemplo,   en el asunto Refah Partisi (Partido de la Prosperidad) y otros vs. Turquía,   proferido el 13 de febrero de 2013, sostuvo:    

“Por otra parte,   en una sociedad democrática, donde varias religiones coexisten dentro de la   misma población, puede ser necesario para que coincida con la libertad en   cuestión de las limitaciones inherentes en el equilibrio de los intereses de los   diversos grupos y hacer respetar convicciones de cada uno (sentencia Kokkinakis   citado, p. 18, § 33). El Tribunal a menudo ha hecho hincapié en el papel del   Estado como organizador neutral e imparcial del ejercicio de diversas   religiones, credos y creencias, y ha declarado que este papel contribuye al   orden público, la paz y la tolerancia en una sociedad democrática.   También considera que el deber de la neutralidad y la imparcialidad del Estado   es incompatible con cualquier discrecionalidad de parte del Estado de la   legitimidad de las creencias religiosas (véase, mutatis mutandis, Cha’are Shalom   Ve Tzedek v. Francia [GC], Nº 27417/95, § 84, ECHR 2000-VII), y que este último   requiere para asegurar que los grupos que compiten toleran (ver, mutatis   mutandis, Iglesia metropolitana de Besarabia y otros v. Moldavia, No. 45701/99,   § 123, CEDH 2001-XII)”.    

Así pues, la paz   es un valor y una aspiración suprema de la humanidad; un principio fundante del   orden jurídico internacional; en algunos países, un principio de rango   constitucional; y, al mismo tiempo, un derecho fundamental.    

En el contexto colombiano, la Carta Política de 1991,   conocida como “Una Constitución para la paz”, surgió como un instrumento   encaminado hacia la reconciliación nacional y la terminación de los factores de   violencia generalizada que han afectado al país, dentro de un marco de respeto   por la dignidad humana y los derechos fundamentales. De allí que, a lo largo de   su articulado, la paz sea un valor, un principio y un derecho fundamental.    

De conformidad con el Preámbulo, al ser la paz un  valor – al igual que lo son la justicia, la libertad, la igualdad y el   bienestar general– integra el plexo axiológico que sirve como parámetro para el   enjuiciamiento del ordenamiento jurídico.    

Así mismo, la paz es un principio   constitucional  (Art.2 de la C.P.), lo cual implica que limita el ejercicio de las   competencias atribuidas a las diversas autoridades públicas, legitima sus   actuaciones, y al mismo tiempo, les imponen deberes de actuación, con miras a su   consecución.    

De igual manera, la paz es un derecho fundamental  (Art. 22 ibídem), lo cual comporta que no debe ser sometido a ninguna clase de   refrendación, sea ésta popular o vía Congreso de la República. Si bien las   decisiones adoptadas por la mayoría resultan esenciales en una democracia, no es   menos cierto que existen unos derechos que se encuentran sustraídos de la   voluntad popular.    

La democracia no puede entenderse como el poder   omnímodo de las mayorías. Un sistema democrático de gobierno, que acoja la   vigencia y el respeto de los derechos fundamentales, no puede someter al   escrutinio popular la vigencia de éstos. Siendo la paz un derecho fundamental, y   por ende, contra-mayoritario, su vigencia no está sometida a la voluntad de la   mayoría parlamentaria, ni tampoco a aquella expresada por el pueblo mediante los   mecanismos de participación ciudadana.    

En conclusión: Desde una aproximación de teoría   constitucional, en la Carta Política de 1991 la paz no es  un enunciado   programático, un anhelo o una aspiración de los integrantes de la Asamblea   Nacional Constituyente, sino una verdadera norma jurídica, caracterizada   por su carácter vinculante, transversalidad y estructura polivalente: valor,   principio y derecho fundamental.    

______________.    

Fecha ut supra,    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-699/16    

CONSTITUCION POLITICA-No es instrumento neutro en materia de paz (Salvamento   parcial de voto)    

JUEZ CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PAZ-Debe expulsar actos normativos que alejen la posibilidad de convertir   los conflictos armados en conflictos políticos (Salvamento parcial de voto)    

PROCESO DE NEGOCIACION DE ACUERDO DE PAZ-Fundamento en el consentimiento, compromiso mutuo y   buena fe de las partes, y de las potestades del Ejecutivo en el manejo del orden   público (Salvamento parcial de voto)/PROCESO DE NEGOCIACION DE ACUERDO DE   PAZ-Privilegia la utilización de instrumentos pacíficos sobre la fuerza para   alcanzar una convivencia armónica que evite la violencia (Salvamento parcial de   voto)    

JUSTICIA TRANSICIONAL-Retos y objetivos (Salvamento parcial de voto)    

PAZ-Finalidad   superior del Estado social de derecho (Salvamento parcial de voto)/ACUERDO DE   PAZ-No resulta válido que la mayoría de este Tribunal se hubiere abocado   condicionar tácitamente su vigencia en cuanto al procedimiento legislativo   especial y las facultades presidenciales requiriendo del Congreso la expedición   de actos que validen o legitimen la refrendación popular realizada (Salvamento   parcial de voto)    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL Y FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Reforma no sustituye el principio de rigidez   constitucional ni el de división de poderes (Salvamento parcial de voto)    

PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL-Alcance (Salvamento parcial de voto)/CONSTITUCIONES   RIGIDAS Y FLEXIBLES-Distinción (Salvamento parcial de voto)/PRINCIPIO DE   RIGIDEZ CONSTITUCIONAL-Mecanismos para   garantizar el principio de supremacía de la Constitución (Salvamento parcial de   voto)    

REFORMA CONSTITUCIONAL MEDIANTE ACTO LEGISLATIVO-Desarrollo del principio de rigidez constitucional   (Salvamento parcial de voto)    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Acto Legislativo 01 de 2016 establece instrumentos   jurídicos para la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final para   terminar el conflicto y construir una paz estable y duradera (Salvamento parcial   de voto)/PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL EN PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO   ESPECIAL PARA LA PAZ-Justifica la flexibilización del trámite de reforma   (Salvamento parcial de voto)/ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE   INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO   FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No   elimina el principio de rigidez constitucional para tramitar reformas   (Salvamento parcial de voto)    

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016-Razonabilidad y proporcionalidad de la declaración de   constitucionalidad del procedimiento legislativo especial basada en la búsqueda   y mantenimiento de la paz (Salvamento parcial de voto)/ACTO LEGISLATIVO 01 DE   2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO   NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Reforma se armoniza con la finalidad de la búsqueda de la   paz como principio consustancial de la Constitución (Salvamento parcial de   voto)/ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA   LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL   CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Conciliación del principio   de rigidez constitucional con el de la búsqueda y mantenimiento de la paz   (Salvamento parcial de voto)    

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS   JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA   TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Facultades del Presidente de la República (Salvamento   parcial de voto)    

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS   JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA   TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Debe surtir el control previo de constitucionalidad   (Salvamento parcial de voto)    

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS   JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA   TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No sustituye el principio de separación de poderes   (Salvamento parcial de voto)    

INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y   DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR   UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Condicionamiento   tácito supedita la validez inmediata del Acto Legislativo 01 de 2016 (Salvamento   parcial de voto)/INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO   NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Condicionamiento implícito del Acto Legislativo 01 de   2016, a la espera de refrendación posterior del Congreso (Salvamento parcial de   voto)    

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS   JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA   TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Realización de la refrendación popular (Salvamento   parcial de voto)    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS LEGISLATIVOS POR   SUSTITUCION-Carácter excepcional de los condicionamientos tácitos   (Salvamento parcial de voto)    

INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y   DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR   UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control de   validez del artículo 5 que no fue demandado sobre la vigencia del Acto   Legislativo 01 de 2016 (Salvamento parcial de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Control   de constitucionalidad sobre normas que tengan la potencialidad de surtir efectos   (Salvamento parcial de voto)    

INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y   DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR   UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Aunque no   se realizó integración normativa con el   artículo 5 sobre la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2006, se hizo control   material de la norma (Salvamento parcial de voto)    

INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y   DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR   UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Posición de   la mayoría termina generando incertidumbre e inseguridad jurídica, postergando   la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2006 (Salvamento parcial de   voto)    

Referencia:    Expediente D-l 1601    

Asunto:    Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales)   del Acto Legislativo 01 de 2016 “Por   medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la   implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación   del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.    

Demandantes:    

Jesús Pérez   González-Rubio    

Magistrada Ponente:    

María Victoria   Calle Correa    

Condicionamiento de la mayoría expone el proceso de paz a mayor incertidumbre   jurídica:    

Me aparto parcialmente de la decisión de   la mayoría que dio lugar a la exequibilidad de los artículos 1 y 2 (parciales)   del Acto Legislativo 1 de 2016, “Por   medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la   implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación   del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.    

1. Sentencia C-699 de 2016:    

La Sentencia de la que salvo parcialmente   declaró la constitucionalidad de los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto   Legislativo 01 de 2016, estableciendo que no se sustituía la constitución en los   principios consustanciales (i) rigidez de las normas constitucionales y (ii) el   principio de separación de poderes.    

El demandante   consideraba que el artículo 1 (parcial) sustituía la Constitución, en el   principio de rigidez constitucional, porque a su juicio se alteraba el sistema   de enmienda constitucional y se igualaba el procedimiento dispuesto para   reformar la Carta con lo previsto para expedir normas legales de carácter   estatutario. De otra parte, estimaba, que el artículo 2 (parcial), reformaba    la Constitución en el eje definitorio de la separación de poderes, porque se   daba una habilitación general e imprecisa al Presidente de la República para   dictar decretos, en forma de ley.    

La Corte consideró, en primer término, que   no haría la integración normativa con el artículo 5 sobre la vigencia del Acto   Legislativo[190].   Sin embargo, estimó que era necesario interpretar dicho artículo, ya que en este   se define la vigencia integral del Acto, que entran a regir una vez cumplida con   la “refrendación popular” del acuerdo final.    

Sobre este punto la Corte indicó que si   bien el orden jurídico no daba una definición expresa de qué debe entenderse por   “refrendación popular”, tras una interpretación fundada en todos los elementos   constitucionales relevantes, esta debe contar con las siguientes condiciones   para que el Acto Legislativo entre en vigencia: (i) que sea un proceso y no un   acto único, es decir que esté integrado por varios actos en cuyos tramos haya   participación ciudadana directa[191]; (ii)   que haya participación ciudadana directa; (iii) cuyos resultados deben ser   respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de   búsqueda de mayores consensos; (iv) que sea un proceso que pueda concluir por la   decisión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad   democrática; y (v) y que este proceso se dé sin perjuicio de ulteriores espacios   posibles de participación ciudadana sobre cada medida, que garanticen una paz   “estable y duradera”.    

Del mismo modo, se dijo que cuando una   autoridad de esta naturaleza (que puede ser el Congreso de la República) decida   conforme a los anteriores principios que el acuerdo final surtió un proceso de   refrendación popular, el Acto Legislativo 1 de 2016 entrará en vigencia, sin   perjuicio del control de constitucionalidad posterior que tendrá lugar cuando   los actores especiales respectivos surtan su revisión ante la Corte.    

Teniendo en cuenta lo anterior, se hizo   énfasis en que la entrada en vigencia del Acto Legislativo, no debe depender de   una decisión judicial, sino de las   “…condiciones propias de cada reforma o acto normativo”, y que es   “el Congreso de la República o la autoridad revestida de legitimidad   democrática”, quien definirá dentro del más amplio margen de   apreciación si se han cumplido los principios de la refrendación popular   señalados en esta providencia.      

En atención a estos presupuestos   preliminares, la mayoría de la Corte decidió que respecto al primer cargo,   relacionado con la sustitución del principio de rigidez constitucional, el Acto   Legislativo 1 de 2016, era constitucional, ya que la aprobación de reformas   constitucionales en cuatro debates, con mayoría absoluta y control automático de   constitucionalidad, por el procedimiento legislativo especial (i) tiene como   objetivo la transición hacia la terminación del conflicto, (ii) es de carácter   transitorio, ya que se establece solo por 6 meses, prorrogables por un período   igual, y (iii) esta precedido por un proceso de refrendación popular[192].    

En cuanto al segundo cargo, sobre la   posible sustitución del principio de separación de poderes por las llamadas   “Facultades presidenciales para la paz”, en donde se le da potestad al   Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley, que   tengan como objetivo “facilitar y   asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera”    por un término de 180 días a la entrada en vigencia del Acto Legislativo; la   Corte consideró que tampoco se sustituía la Constitución en dicho principio   consustancial, porque dichas facultades están limitadas temporalmente, y pueden   llegar en todo caso a modificarse mediante ley.    

Se concluyó sobre este cargo, que el   artículo 2 del Acto Legislativo era constitucional, ya que dicha facultad en   cabeza del Gobierno, no puede extenderse a la expedición de actos legislativos,   leyes estatutarias, orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías calificada   o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos, ni leyes que tengan   reserva de ley.    

Finalmente se dijo   que estos decretos, no suprimen los controles interorgánicos que preservan el   equilibrio de poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional, ya que   los decretos tienen control constitucional automático y posterior, y el Congreso   preserva las competencias de control político y jurisdiccional sobre el Gobierno   y el Presidente de la República.    

2. Motivos del salvamento parcial de voto:    

Aunque estoy de acuerdo con la decisión de   la mayoría de declarar la constitucionalidad de los artículos 1 y 2 (parciales)   del Acto Legislativo 1 de 2016, salvo parcialmente el voto, porque considero que   con la parte motiva de  esta Sentencia, se está dando un condicionamiento   tácito que pone mayores trabas al proceso de paz, y además se está realizando de   manera implícita el control de constitucionalidad del artículo 5 sobre la   vigencia del Acto Legislativo, el cual no tenía lugar porque dicho artículo no   había sido demandado.    

En primer lugar considero que la Carta   Política de 1991 no es un instrumento neutro en materia de paz. Por el   contrario, le apuesta decididamente a suplir el conflicto basado en la vía   violenta por mecanismos de convivencia pacífica y de un orden justo, lo cual se   acomoda mejor a la filosofía humanista que predica.    

Siendo un tratado de paz, el juez   constitucional, como objetivo de primer orden, debe expulsar actos normativos   bajo su control que alejen la posibilidad de convertir los conflictos armados en   conflictos solamente políticos.    

En este orden de ideas hay que tener en   cuenta que el proceso de negociación de un acuerdo de paz, que en Colombia   pretende superar más de medio siglo de hostilidades, se fundamenta en el   consentimiento, compromiso mutuo y buena fe de las partes, así como en las   potestades del Ejecutivo de manejo del orden público[193],   debiendo privilegiarse la utilización de los instrumentos pacíficos sobre el uso   de la fuerza para alcanzar una convivencia armónica que evite la violencia[194].    

Por otra parte, la jurisprudencia   constitucional ha determinado que la justicia transicional, que intenta   solucionar los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, tiene   como retos alcanzar la reconciliación, restablecer los derechos de las víctimas,   fortalecer la democracia participativa, equilibrar las tensiones entre justicia   y paz, con miras al logro de la consolidación de la paz social y la prevención   de la vuelta a la violencia.    

Este tipo de justicia tiene como objetivo,   además, velar por la restitución y protección de los derechos humanos, avanzar   en reformas estructurales inclusivas, superar la concepción tradicional de la   justicia retributiva por una restaurativa, realizar concesiones a quienes se   integraran a la comunidad, reconocerse mutuamente como actores válidos bajo las   distintas posturas ideológicas, entre otras formas de reconciliación que parten   de los principios de verdad, justicia, reparación y condiciones de no repetición[195].    

Siendo la paz, en los términos   mencionados, una finalidad superior del Estado social de derecho, ha expresado   la Corte que no resulta constitucionalmente válido que la mayoría de este   Tribunal se hubiere abocado a   condicionar tácitamente la puesta en vigencia del nuevo acuerdo de paz (2016),   en cuanto al procedimiento legislativo especial (vía rápida) y las facultades   presidenciales para la paz (artículo 2o del Acto Legislativo 1 de   2016), requiriendo del Congreso la expedición de actos posteriores que validen o   legitimen la refrendación popular que se había realizado ya por el Congreso.    

Es sobre esta parte de la Sentencia en   donde quiero dejar constancia de mí salvamento parcial de voto, en el cual   analizaré tres puntos que en su orden son: (1) punto de acuerdo, (2) las razones   de la discrepancia con la parte motiva de la decisión, y (3) algunas   conclusiones generales.    

2.1. Punto de acuerdo:    Estoy de acuerdo con la decisión de la mayoría de declarar en la parte motiva la   constitucionalidad de los artículos 1o y 2o (parciales)   del Acto Legislativo 01 de 2016, ya que concuerdo en que dicha reforma no   sustituyen el principio de rigidez constitucional, ni el de división de poderes,   especialmente porque como está establecido en el propio título del Acto   Legislativo se trata de un procedimiento especial para la búsqueda de una paz   estable y duradera.    

En relación a la rigidez constitucional, considero que éste es un principio básico del   constitucionalismo moderno[196],   que consiste en establecer un procedimiento de reforma más agravado que el   trámite de formación y aprobación de la ley[197]. Sobre este punto coincido con la   mayoría, que la rigidez constitucional es una característica consustancial de la   Constitución de 1991 que no puede sustituirse[198], y que   el poder de reforma no se debe equiparar con la potestad legislativa, ya que la   rigidez constitucional tiene como finalidad la de dotar de mayores garantías al   trámite y aprobación de las reformas constituciones, para de este modo   garantizar el principio democrático, la deliberación pública, la búsqueda de un   mayor consenso y la supremacía de la Constitución.    

Igualmente   considero que este grado de agravación en el procedimiento de aprobación de las   reformas constitucionales tiene como objetivo salvaguardar la norma   constitucional de mayorías políticas en el Congreso que puedan llegar a   modificar la Constitución a su gusto, convirtiéndola en el programa de gobierno   del partido de turno, o estableciendo modificaciones reiteradas que eliminen los   elementos básicos de la norma constitucional y la hagan inidentificable.    

Como se comprueba en la Sentencia, los   requisitos de mayor agravación previstos en la Constitución de 1991 relacionados   con que las reformas constitucionales por la vía ordinaria del Acto Legislativo   contenida en el artículo 375, desarrollan el principio de rigidez   constitucional, ya que se establece que las reformas constitucionales deben ser   tramitadas en dos períodos ordinarios y consecutivos, que en el segundo período   de debates se debe aprobar con mayoría absoluta en cada una de las Cámaras, y   que no se puedan introducir temas totalmente nuevos, circunstancia última que de   presentarse vulneraría los principios de identidad flexible y consecutividad.    

El   “Procedimiento legislativo especial para la paz”, estableció en el artículo 1 y en el   literal f) del mismo artículo[199],   una modificación del mecanismo de reforma constitucional que según el demandante   podría llegar a sustituir el principio de rigidez constitucional y supremacía de   la Constitución. Sin embargo, como se explica en la Sentencia, esta posible   sustitución de la Constitución no se produce, ya que esta debe ser entendida el   objetivo primordial del Acto Legislativo 01 de 2016, es el de   “Establecer instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y   el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera”.    

Teniendo en cuenta lo anterior se   justifica la flexibilización del trámite de reforma ya que el procedimiento   legislativo especial tiene como objetivo la búsqueda de una paz estable y   duradera para la terminación del conflicto y la implementación de los acuerdos.   Por otra parte, como se dijo en la Sentencia, se comprueba que de todos modos el   principio de rigidez no se elimina ya que se mantienen requisitos de agravación   para tramitar dichas reformas como es la exigencia de mayorías cualificadas para   su aprobación en Senado y Cámara, el control automático de la Corte   Constitucional y la refrendación popular.    

Del mismo modo, estoy de acuerdo que en la   Sentencia se haya establecido que este mecanismo especial de reforma   constitucional, es de carácter excepcional y transitorio, y que se utilizará   únicamente para poder alcanzar de una manera eficaz y pronta el desarrollo de   los acuerdos de paz.    

En mi opinión la modificación de los   procedimientos de reforma contenidos en la Constitución de 1991[200] no se admitiría   sino se tratará de un mecanismo excepcional que tiene como objetivo la   implementación y desarrollo de los acuerdos de paz firmados con la guerrilla de   las FARC-EP, como solución a uno de los conflictos armados más largos de nuestra   historia, con más de cincuenta años de duración.    

Desde mi punto de vista, la finalidad del   procedimiento especial para la paz es definitiva en el análisis de   constitucionalidad del Acto Legislativo No 1 de 2016, ya que como se estableció   en las Sentencias C-579 de 2013 y C-577 de 2014, sobre el estudio de   constitucionalidad del marco jurídico para la paz[201],   y la Sentencia C-379 de 2016[202],   que realizó el control de constitucionalidad del plebiscito por la paz, la   búsqueda y el mantenimiento de la paz es un principio consustancial de la   Constitución de 1991 que se desarrolla en el Preámbulo y en el artículo 22 de la   CP.    

Sobre la base de que la búsqueda y   mantenimiento de la paz es un elemento básico de la norma constitucional,   resulta razonable y proporcional que se declare constitucional el procedimiento   legislativo especial (Acto Legislativo No 01 de 2016) ya que dicha reforma se   armoniza a la finalidad última de la búsqueda de la paz como principio   consustancial de la Constitución. Es decir que coincido con la mayoría de la   Corte en que al analizar la constitucionalidad de las normas demandadas se deben   conciliar los principios de rigidez constitucional con el de la búsqueda y   mantenimiento de la paz.    

Por otra parte,   comparto la decisión de la mayoría de declarar la constitucionalidad del   artículo  2° del Acto Legislativo, que confiere facultades al   Presidente de la República para que dentro de los 180 días siguientes a la   entrada en vigencia acto, expida los decretos con fuerza de ley cuyo contenido   tengan como objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del   Acuerdo Final para la “Terminación del   Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.    

Como se especifica en el mismo artículo 2o  del Acto Legislativo 01 de 2016, estas facultades no podrán ser utilizadas para   expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas o códigos, ni   para decretar impuestos, leyes que tienen mayorías calificadas para su   aprobación. Igualmente que estos decretos con fuerza de ley tendrán como único   objetivo “facilitar y   asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, y que para verificar dicho contenido se debe surtir el   control previo de constitucionalidad por parte de la Corte dentro de los dos (2)   meses siguientes a su expedición.    

Del mismo modo,   encuentro razonable, como se establece en la Sentencia, que en este caso el Acto   Legislativo no sustituye el principio de separación de poderes, ya que las   facultades extraordinarias que se otorgan al Presidente de la República para que   reforme la Constitución, solo pueden ser utilizadas para este fin, son   excepcionales y tienen como único objetivo el desarrollo e implementación de los   acuerdos de paz alcanzados entre el Gobierno y la  guerrilla de las   FARC-EP, y que en todo caso la Corte conserva la potestad de realizar el control   de constitucionalidad sobre estos decretos-leyes expedidos por el Gobierno.    

En conclusión, comparto la exequibilidad   de los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, por los cargos de   sustitución relacionados con la rigidez constitucional y la separación de   poderes, porque considero que la finalidad de la reforma es la implementación de   los acuerdos de paz con la guerrilla de las FARC-EP, en la búsqueda de la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, y que   la reforma termina armonizando los principios estructurales de división de   poderes y rigidez constitucional con el de la búsqueda y mantenimiento de la   paz.    

2.2. Puntos de discrepancia:    

No obstante de estar de acuerdo con la   parte resolutiva de la Sentencia, discrepo de la parte motiva y salvo   parcialmente el voto por dos razones: en primer lugar porque en la parte   considerativa se establece un condicionamiento tácito que finalmente le   pone mayores trabas al proceso de paz al establecerse en la ponencia que   “el Congreso de la República, o una autoridad revestida de legitimidad   democrática, sea el que defina dentro del más amplio margen de apreciación si se   han cumplido los principios de la refrendación popular”; y en segundo   término, porque en la Sentencia se termina realizando un control de validez del   Acto Legislativo 01 de 2016, evaluando de manera implícita la constitucionalidad   del artículo 5o del Acto Legislativo sobre la vigencia del acto.    

2.2.1.    Condicionamiento tácito    

Sobre este punto   encuentro que al establecerse en la parte motiva de la Sentencia que el Acto   Legislativo No 1 de 2016 solo entraría en vigencia, una vez que   “una autoridad revestida de legitimidad democrática, sea el que defina dentro   del más amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios de la   refrendación popular como el Congreso de la República “, y que luego la Corte verifique si se cumplieron con los   requisitos de refrendación popular contenidos en el artículo 5o  de la ley, tales como “que sea (i) un   proceso, (ii) en donde haya participación ciudadana directa (iii) cuyos   resultados deben ser respetados interpretados y desarrollados de buena fe, en un   escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir en   virtud de la decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de autoridad   democrática, (v) sin perjuicio de ulteriores espacios posibles de intervención   ciudadana que garanticen una ‘paz estable y duradera'”, da lugar a que se   termine dando un condicionamiento tácito que supedita la posibilidad de darle   validez inmediata al Acto Legislativo 01 de 2016.    

En mi opinión estos requisitos ralentizan   la constitucionalidad definitiva del Acto Legislativo 01 de 2016 a un hecho   posterior que tendrá que ser implementado y luego nuevamente revisado   eventualmente por la Corte verificar si se cumplieron con los requisitos de la   refrendación popular dispuestos en la parte motiva de la Sentencia, expuestos   con anterioridad.    

De otra parte considero que el   condicionamiento tácito dentro de la parte motiva de la Sentencia, da lugar a   una mayor incertidumbre jurídica, y a que se presenten problemas en la   interpretación del fallo, ya que por una parte se puede llegar a pensar que la   Corte declaró pura y simplemente la constitucionalidad del Acto Legislativo 01   de 2016, cuando en realidad lo que se produjo fue un condicionamiento implícito   de la constitucionalidad del Acto Legislativo, a la espera de una refrendación   posterior de parte del Congreso con los requisitos especificados por la Corte en   la Sentencia.    

Desde mi punto de vista la Corte no debió   ocuparse de establecer unos requisitos adicionales para verificar si el Acto   Legislativo 01 de 2016 se encuentra refrendado o no, ya que no se había   demandado el Acto Legislativo por estos cargos, sino que el estudio de   constitucionalidad se hacía respecto a si se habían sustituido los principios de   rigidez constitucional y separación de poderes, sin establecer si este acto se   encontraba vigente, ya que como se dijo en la misma providencia se verificaba   que la reforma podía ser objeto de control de constitucionalidad porque podía   producir efectos jurídicos[203].    

De otra parte, si lo que se quería era   analizar si se había producido la refrendación popular del acuerdo final,   considero que ésta ya había producido, con la refrendación que se había dado en   el Congreso los días 29 y 30 de noviembre de 2016. En efecto, esta refrendación   del acuerdo final modificado estuvo precedida de varias circunstancias que   cumplirían con los presupuestos democráticos y deliberativos que se enuncian   como requisitos cualificados en la propia Sentencia.    

En efecto, bien es   cierto no se desconoce que el plebiscito por la paz realizado el 2 de octubre   obtuvo una votación mayoritaria por el No[204], esta   circunstancia obligó al Gobierno a la realización de un nuevo proceso de   refrendación y la reformulación del acuerdo de paz, que se renegoció con   representantes del No, abstencionistas y algunos representantes del Si, que   finalmente fueron aprobados por la guerrilla de las FARC-EP[205].    

Por otra parte se comprueba que el 12 de   noviembre se llegó a un nuevo acuerdo de paz, producto que recoge la mayoría de   las propuestas del No, más las propuestas aportadas por los representantes y   voceros de la oposición sobre los temas de: a) Desarrollo agrario; ii)   Participación en política, iii) Fin del conflicto, iv) Drogas ilícitas; v)   Víctimas y justicia transicional y vi) Mecanismos de implementación del acuerdo   en donde se dio un consenso de 56 de las 57 propuestas presentadas por los   voceros.    

Finalmente el 24 de noviembre, se llega   firma el nuevo acuerdo de paz en el Teatro Colón de Bogotá, y ese mismo día el   Ministro del Interior, radica el nuevo acuerdo de paz que se presenta ante las   dos Cámaras, a fin de ser refrendadas, circunstancia que se produjo el 29 y 30   de noviembre en las plenarias de Senado y Cámara con 75 votos y 130 votos   respectivamente.    

Con todas estas actuaciones considero que   se cumple con los requisitos de la refrendación popular y que no era necesario   que se produjeran nuevas actuaciones que pusieran en riesgo y crearan   incertidumbre jurídica sobre el proceso de paz, ya que exigirse que   “una autoridad revestida de legitimidad democrática, sea el que defina dentro   del más amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios de la   refrendación popular”, termina por establecer mayores requisitos   a los previstos en la Constitución y en las leyes estatutarias de mecanismos de   participación ciudadana en la aprobación de las reformas constitucionales de   este tipo.    

Por último, resalto que los   condicionamientos tácitos son inusuales en el control por sustitución de los   actos legislativos, en donde la Corte ha dispuesto un control de constitucional   excepcional que se restringe a establecer si se produjo o no una sustitución o   derogación de los elementos consustanciales de la Constitución[206].   Aunque un condicionamiento en la parte motiva se pueda llegar a realizar este   tipo de sentencias condicionadas deben tener un sustento constitucional con   mayor argumentación y razones que refuerce la necesidad   del   condicionamiento tácito en la decisión, que en la resolución del caso concreto   de la Sentencia no se produjo.    

2.2.2. Control de   validez del artículo 5° del Acto Legislativo:    

Como dije con antelación estimo que la   Corte no debió pronunciarse en la Sentencia sobre la vigencia del acto   legislativo, realizando unidad normativa tácita con el artículo 5o  del Acto Legislativo 1 de 2016, que dispone que   “El presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del   Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz   estable y duradera”.    

Este artículo no fue demandado y los   cargos de constitucionalidad se hubieran podido resolver sin necesidad de ningún   pronunciamiento sobre la vigencia del acto, en el entendido, como se dice en la   misma Sentencia, que la Corte puede realizar el control de constitucionalidad   sobre las normas que tengan la potencialidad de surtir efectos.    

Estimo que si la mayoría de la Corte se   hubiera limitado a declarar la constitucionalidad pura y simple de los artículos   1o y 2o  del acto legislativo, esta postura hubiera traído como beneficio el generar   espacios de discusión pública posterior a través de demandas ciudadanas (vicios   de forma y sustitución de eje definitorio de la Constitución) que se han   presentado o se presenten, respetar la presunción de constitucionalidad y   brindar la necesaria seguridad jurídica al nuevo acuerdo de paz, así como a su   implementación, mientras la Corte decidía a futuro su aquiescencia   constitucional.    

Adicionalmente pienso que aunque la   posición mayoritaria expuso que no realizaría la integración normativa con el   artículo 5o del acto legislativo, al determinarse que sea el Congreso   quien establezca si la refrendación popular se dio válidamente se termina   haciendo control material de dicha norma.    

(3) En conclusión, si bien la Corte   buscaba brindar seguridad jurídica al proceso de paz, la posición de la mayoría   termina por generar más incertidumbre e inseguridad jurídica, postergando la   entrada en vigencia del acto legislativo y, peor aún, creando otros espacios   para nuevas demandas de inconstitucionalidad.    

Por estas razones salvo parcialmente el   voto, porque considero que la mayoría de la Corte, en la   ratio decidendi de la sentencia, terminó condicionando tácitamente la   decisión al cumplimiento de un requisito a futuro por parte del Congreso,   afectando con ello el interés superior de la paz.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO Y    

 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

 A LA SENTENCIA C-699/16    

Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la   Corte, aclaramos nuestro voto en la sentencia C-699 del 13 de diciembre de 2016   (M.P. María Victoria Calle Correa), decisión en la que la Corte declaró   exequibles, por los cargos analizados,  los artículos 1º y 2º del Acto   Legislativo 1 de 2016. Esto con base en las siguientes razones:    

1.  Compartimos la orientación general de la   sentencia, en cuanto sostiene que la  reforma constitucional que prevé un   procedimiento legislativo especial para la implementación del Acuerdo Final para   la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, no   sustituye la Constitución.  Esto debido a que si bien se establece un   trámite simplificado y extraordinario para la discusión y votación de las   iniciativas correspondientes, en todo caso este procedimiento está vinculado al   ejercicio del control automático de constitucionalidad, sumado a unos requisitos   más exigentes de trámite legislativo, lo que garantiza tanto la vigencia plena   de la Constitución, como el mantenimiento del sistema de frenos y contrapesos   entre los poderes públicos, propio del principio de separación de poderes que   distingue a las democracias constitucionales.    

De la misma manera, estamos de acuerdo con el argumento   planteado en el presente fallo, relativo a que la refrendación popular prevista   en el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016 es contempla como un proceso,   el cual (i) debe comprender en al menos una de sus instancias la participación   directa del cuerpo electoral; (ii) los efectos de esa participación directa   deben tener consecuencias materiales en lo que respecta al contenido del Acuerdo   Final y su refrendación; y (iii) el Congreso, en tanto instancia democrática y   participativa por excelencia, puede ejercer sus competencias dentro de ese   proceso, siempre y cuando se cumplan con las condiciones antes enunciadas.    Por ende, habida cuenta que concurrimos en dichos elementos centrales sobre los   que se funda el razonamiento de la Corte en relación con el cumplimiento del   requisito de refrendación popular, manifestamos nuestro voto favorable sobre ese   particular.    

2. No obstante, también consideramos que el alcance de   la decisión de la Corte fue insuficiente, puesto que si bien la Sala identificó   las características que debía cumplir el acto complejo de refrendación popular,   omitió verificar si las actuaciones adelantadas por el Congreso sobre ese   particular cumplían con dicho estándar, identificado en la presente decisión.    En particular, dejó de estudiar el efecto de la aprobación de las proposiciones   números 83 del 29 de noviembre de 2016, para el caso de la Plenaria del Senado   de la República, y 39 del 30 de noviembre del mismo año, en lo referente a la   Cámara de Representantes.    

3. Lo primero que debe señalarse es que en esta   oportunidad fue presentado ante la Corte un asunto particularmente complejo y   con múltiples implicaciones, todas ellas vinculadas con la vigencia del Estado   constitucional, el régimen democrático y la consecución de la paz como finalidad   esencial del orden político y jurídico.  En consonancia con este grado de   dificultad, consideramos que el fallo ofrece una alternativa de decisión   coherente y juiciosa para las controversias que planteaba el asunto.    Asimismo, luego de una discusión intensa y fructífera al interior de la Corte,   se logró un texto que resuelve en gran medida los cuestionamientos planteados   por el demandante y respecto de los cuales gravitó el interés de la sociedad   colombiana en su conjunto, habida consideración del carácter crucial de esta   decisión para el futuro de la implementación jurídica del Acuerdo suscrito entre   el Gobierno y las FARC, en un escenario de transición que requiere flexibilidad.    

Es por esta razón que compartimos el sentido de lo   decidido, salvo en lo referido a la valoración sobre el acto de refrendación   efectuado por el Congreso, lo que motiva esta aclaración de voto, de acuerdo con   los argumentos que se desarrollan a continuación.    

4. La mayoría consideró dos asuntos centrales sobre   este particular: La refrendación popular debe ser considerada como un proceso,   el cual puede adoptar varias vías y contar con la concurrencia de diversas   instancias del Estado, así como del cuerpo electoral. Igualmente, corresponde al   Congreso evaluar si se está ante un acto de refrendación, para lo cual debe   determinarse si se ha cumplido de buena fe con lo decidido por el cuerpo   electoral que, como sucedió en el caso presente, fue convocado mediante un   plebiscito especial, que es un mecanismo de participación directa.  Con   base en este razonamiento, la motivación del fallo determina que el Congreso   debe efectuar esa evaluación, la cual será analizada en sede judicial cuando se   someta al control automático de constitucionalidad la primera normatividad   promulgada con base en el procedimiento legislativo especial previsto en el Acto   Legislativo 1 de 2016.    

5. Advertimos, en este orden de ideas, que a partir de   los criterios expuestos en la sentencia, basados en la importancia de la   participación ciudadana en el proceso de implementación del Acuerdo Final,   un nuevo acto de refrendación por parte del Congreso no era necesario, debido a   al menos tres razones (i) el vínculo entre el principio de soberanía popular y   la democracia representativa, (ii) la existencia de un acto del Congreso que   adelantó válidamente la refrendación, y (iii) la índole del control de   constitucionalidad.    

5.1. En cuanto a lo primero, debe tenerse en cuenta que   la jurisprudencia constitucional ha sostenido en diferentes sentencias (entre   muchas otras C-141 de 2010, C-303 de 2010 y C-151 de 2015), que el principio de   democracia representativa se fundamenta en su vínculo inescindible con la   soberanía popular. Así, en la sentencia C-303 de 2010, en la cual la Corte   declaró exequible una norma introducida por Acto Legislativo que estableció una   excepción temporal a la prohibición de doble militancia, la Sala Plena señaló   que “que el principio democrático participativo tiene relación inescindible   con la soberanía popular.  Este vínculo se comprueba al considerar que en   el Estado Constitucional toda modalidad de poder político encuentra su sustento   en la expresión de la voluntad popular que lo inviste de legitimidad.  A su   vez, esa voluntad se ejerce mediante la democracia participativa y pluralista,   entendida desde un criterio normativo, esto es, en tanto procedimiento para   encauzar la decisión de la mayoría en un marco respetuoso de la deliberación,   los derechos de las minorías y el grado efectivo de incidencia de ese debate   democrático en la determinación de las diversas esferas de la vida social y   comunitaria. || De igual modo, la Corte comprueba que existe un consenso general   en la jurisprudencia y en la doctrina, en el sentido que la democracia   participativa y la soberanía popular son, no solo características centrales y   definitorias, sino presupuestos ontológicos de la conformación del Estado   Constitucional. Por ende, una reforma a la Carta Política adelantada por el   Congreso, comprendido como poder constituido, que subvierta o sustituyera dichos   principios, excedería la competencia de reforma que la misma Constitución le   atribuye.”    

En este orden de ideas, la legitimidad de la actividad   del Congreso y su potestad de ejercer la cláusula general de producción   legislativa y de reforma constitucional, se explica en su condición de titular   del poder de normar que le otorga su origen democrático directo.  Por ende,   si se está ante un procedimiento de implementación de un Acuerdo, que   necesariamente se traduce en previsiones jurídicas, bien puede el Congreso, con   base en la naturaleza su investidura, servir de instancia de refrendación   popular, en tanto su poder deviene del Pueblo mismo que obró como cuerpo   electoral en su elección.  Ahora bien, esto no significa en el caso   analizado que se haya desconocido la voluntad popular expresada en el plebiscito   especial del 2 de octubre de 2016, puesto que como se explica en la sentencia,   la manifestación del cuerpo electoral en dicha oportunidad tuvo unos efectos   sustantivos sobre el contenido del Acuerdo, el cual modificado con el fin de dar   respuesta a los cuestionamientos que motivaron el voto desfavorable en dicho   mecanismo de participación.    

Por ende, si se concibe la refrendación popular como   proceso, tal y como lo explica la presente sentencia, entonces se verificó tanto   una instancia de participación directa del mismo, como de otra de acatamiento de   esa voluntad y posterior refrendación, esta vez en sede de control político,   pero en todo caso justificada por la expresión popular que dota de legitimidad a   la acción del Congreso.  Además, no puede perderse de vista que no existe   disposición constitucional que ordene la refrendación popular a través de   mecanismos de democracia directa.  Lo que se deriva de la Carta Política,   como se expresó en la sentencia C-379 de 2016, es que la decisión del Pueblo   tenga efectos sustantivos, lo que se comprueba en el presente caso,   habilitándose con ello otras modalidades de refrendación, como bien lo explica   la sentencia adoptada por la Corte el día de hoy.     

Sostener lo contrario, esto es, que el proceso de   refrendación de que trata el artículo 5º del Acto Legislativo exigía una nueva   convocatoria al Pueblo a través de un mecanismo de participación directa,   estaría imponiendo un requisito que la Constitución no dispone.  Esto   teniendo en cuenta que la competencia del Presidente para suscribir acuerdos de   paz es autónoma. Entonces, la exigencia constitucional que impone la   convocatoria al cuerpo electoral para que avale una decisión de política   pública, es que la misma tenga efectos sustantivos y no sea desconocida por los   poderes constituidos. Esto significa, para el caso analizado, que el texto del   Acuerdo Final sometido a plebiscito especial debía modificarse, lo que   efectivamente sucedió.     

Adicionalmente, es importante insistir en que no existe   una norma constitucional que establezca qué debe entenderse por refrendación   popular, razón por la cual es el Congreso quien está llamado a llenar de   contenido esta afirmación.  Así, si el mismo órgano legislativo que previó   en el Acto Legislativo 1 de 2016 dicho concepto, ahora estima que su definición   incluye una decisión de ese órgano, pues esta conclusión se inserta dentro de la   interpretación dotada de autoridad de que es titular el legislador.  Para   ponerlo en términos simples: si el Congreso creó el mecanismo de “refrendación   popular” en la enmienda constitucional mencionada y no existe una previsión   superior que lo defina, entonces ese mismo Congreso tiene la competencia para   dotar de contenido a ese concepto, a través de sus mayorías políticas. Ello a   condición que no se defrauden los efectos materiales de la decisión del cuerpo   electoral, expresada a través de plebiscito especial.    

Asimismo, no puede perderse de vista la entidad del   órgano que refrenda el Acuerdo Final objeto de modificaciones en razón del   mandato popular expresado en el plebiscito especial. El Congreso representa a la   Nación, tiene un origen democrático directo y da cabida a las diversas   expresiones y posturas políticas en la sociedad.  Entonces, es un escenario   propicio para que se adelante la refrendación popular, siempre y cuando se   reconozca el resultado de los mecanismos de participación democrática directa,   asunto respecto del cual no existe evidencia en contrario en el caso analizado.    

5.2. En cuanto al segundo argumento, se evidencia que   el Congreso efectuó un acto de refrendación, sucedido luego de la renegociación   del Acuerdo suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC.  Ante ese hecho   político, los suscritos magistrados consideramos que debía asumirse su estudio   por parte de la Corte, con el fin de determinar si la exigencia contenida en el   artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2015 había sido cumplida o no. Esto más   aún cuando la presente sentencia había fijado los criterios que debía tener ese   acto para considerarlo válido a la luz de la Constitución.  Utilizándose   ese estándar, se hubiese llegado a la conclusión que el acto de refrendación se   ajustó a dichas condiciones, en la medida en que tuvo lugar una vez el   Presidente recogió las posturas manifestadas por los voceros del “no” en el   plebiscito especial y luego las utilizó como base para la renegociación del   Acuerdo. Por ende, se estaba ante la comprobación sobre el efecto sustantivo de   la votación popular, bajo el parámetro de buena fe y buscándose los mayores   consensos, que es precisamente la exigencia que dispone este fallo. De igual   manera, era posible para la Corte verificar si se estaba ante una decisión libre   y deliberativa, adoptada por una autoridad revestida de legitimidad democrática.     

La actuación del Congreso en el caso analizado solo se   explica ante la necesidad de responder a la participación directa del Pueblo, el   cual al rechazar el Acuerdo Final determinó su renegociación.  Es decir, si   se considera el proceso de refrendación popular como un proceso, entonces el   mismo tiene su inicio en un acto de democracia directa, que derivó en   actuaciones específicas del Gobierno y el luego del Congreso, las cuales   permitieron concretizar en decisiones políticas verificables el querer expresado   por el cuerpo electoral convocado a través de plebiscito especial. Es decir, se   garantizó un espacio de participación directa de los ciudadanos, el cual generó   una decisión política con efectos materiales sobre el contenido del Acuerdo   renegociado.    

En ese sentido, no se está ante la defraudación de la   voluntad popular, pues ello hubiera sucedido si ante el rechazo del Acuerdo   Final por parte del electorado, el Gobierno hubiese optado por someter el mismo   documento al Congreso, a fin que fuera refrendado.  Esta claramente no es   la situación que se comprueba en esta oportunidad.  En contrario, el   mandato popular, expresado bajo mecanismos de democracia directa, desencadenó   una serie de actuaciones tendientes a reformular el Acuerdo Final y dotarlo de   legitimidad democrática, esta vez ante la actuación del Congreso, la cual fue   “activada” en virtud de un acto previo de democracia directa que, se insiste,   tuvo efectos materiales en la reformulación del texto del Acuerdo Final.    

Con base en lo expuesto, la Sala estaba plenamente   habilitada para hacer ese análisis y resolver, advertida la actuación del   Congreso, acerca del cumplimiento del requisito de refrendación popular.     Para los suscritos magistrados, si en términos de la sentencia “debe ser el   Congreso de la República, o una autoridad revestida de legitimidad democrática,   quien defina dentro del más amplio margen de apreciación si se han cumplido los   principios de la refrendación popular señalados en esta providencia, y si el   Acto Legislativo ha entrado en vigencia” entonces, ante la existencia de una   actuación del Congreso tendiente a realizar dicha refrendación, no se encuentra   un argumento suficiente para que la mayoría haya optado por diferir el análisis   de esa materia a una decisión ulterior.  Esto más aun si se tiene en cuenta   que el objeto de análisis de dicha futura sentencia sería una norma jurídica que   partiría de reconocer que el Acto Legislativo 1 de 2016 y el procedimiento   legislativo especial que allí se prevé se encuentra efectivamente vigente.    Por ende, razones de seguridad jurídica aconsejaban que la Corte hubiese   resuelto el asunto en el presente fallo.    

5.3. Frente al tercer aspecto, advertimos que dentro   del control de constitucionalidad es una regla comúnmente aceptada que la   definición concreta de las reglas jurisprudenciales se realiza en la misma   decisión que resuelve sobre la exequibilidad de las normas jurídicas sometidas a   dicho control.  Contrario a como sucede en otros órdenes jurídicos en el   derecho comparado, la Corte aplica esos criterios y decide de fondo, sin   utilizar la técnica del reenvío del asunto al Congreso para que el texto legal   sea reformulado conforme a las consideraciones de la Corte, procedimiento que en   el caso colombiano está reservado exclusivamente para el trámite de las   objeciones gubernamentales y cuando se presentan vicios de procedimiento   subsanables. Por ende, carece de sustento suficiente el argumento planteado en   esta oportunidad, según el cual la definición acerca de la validez del acto de   refrendación correspondía al Congreso, en tanto no conocía de los criterios a   verificar, planteados en la sentencia.    

En contrario, los suscritos magistrados advertimos que   teniendo en cuenta que dichos criterios habían sido identificados, la Sala Plena   estaba llamada a verificarlos en el caso analizado, como hace de ordinario en   los juicios de constitucionalidad.  Como este ejercicio fue diferido al   Congreso, aclaramos nuestro voto sobre ese particular.     

6. Igualmente, disentimos de la posición según la cual   esta verificación escapaba de la competencia de la Corte, puesto que   constituiría una revisión de asuntos que no fueron objeto de demanda.  La   definición acerca de si se cumplió o no con el requisito de refrendación popular   era necesaria, a fin de determinar si el Acto Legislativo acusado estaba o no   vigente y, por lo mismo, era viable su control de constitucionalidad por parte   de esta Corporación.  Ahora bien, aunque es cierto que la Corte se ha   pronunciado de fondo sobre normas que formalmente no han estado vigentes al   momento del control, por ejemplo aquellas respecto de las cuales se predican   efectos ultra activos, en todo caso el asunto de la vigencia debía discutirse,   lo que efectivamente hizo la mayoría, pero solo para llegar a la conclusión, a   nuestro juicio equivocada, de que ese asunto debía ser resuelto en un trámite   judicial posterior.  Ello en perjuicio de la estabilidad jurídica necesaria   para el uso posterior de los instrumentos del procedimiento legislativo   especial.    

7. Concluyendo, advertimos que la sentencia C-699 de   2016 establece con claridad los requisitos que debían acreditarse para que se   hubiese cumplido con la condición de refrendación popular de que trata el   artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016. De igual manera, al momento de   adoptarse la decisión el Congreso había efectuado actuaciones verificables, las   cuales ameritaban un análisis sobre el particular.  En contrario, la   mayoría consideró que el asunto debía remitirse nuevamente al Legislativo,   posición que no compartimos al considerarla innecesaria.    

Estos son los motivos de nuestra aclaración de voto.    

Fecha ut supra.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

[1]  El señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la   República, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de   Hacienda y Crédito Público, y de Relaciones Exteriores, al Alto Comisionado para   la Paz, al Alto Consejero para el Postconflicto, a la Consejera Presidencial   para los Derechos Humanos, a los Delegados de la Mesa de La Habana, al   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Agencia Colombiana   para la Reintegración, al Centro Nacional de Memoria Histórica, a la Unidad de   Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a la Unidad Administrativa para   la Consolidación Territorial, a la Defensoría Delegada para los Asuntos   Constitucionales y Legales, al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los   Derechos Humanos en Colombia y al Director de Human Rights Watch para las   Américas, a la Federación Colombiana de Municipios y la Federación Nacional de   Departamentos, a la Organización Nacional Indígena de Colombia, las Autoridades   Indígenas de Colombia y el Consejo Regional Indígena del Tolima, a las   Comunidades Negras, la Asociación Nacional de Afrocolombianos Desplazados y la   Corporación Cimarrón, a la Ruta Pacífica de las Mujeres, la   Red Nacional de Mujeres y el Grupo Mujer y Sociedad, a Colombia Diversa y al   Colectivo Entre Tránsitos, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de   Estudios en Derecho, Justicia y Sociedad y al Colectivo de Abogados ‘José Alvear   Restrepo’, al Observatorio del Caribe Colombiano y al Observatorio de   Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, a la Fundación Ideas   para la Paz, la Fundación Saldarriaga Concha y la Fundación Paz y   Reconciliación, a la Red Nacional de Iniciativas Ciudadanas por la Paz y Contra   la Guerra; a las Facultades o Departamentos de Derecho y Ciencia Política de la   Universidades Nacional de Colombia, de Antioquia, del Valle, del Cauca,   Industrial de Santander, de Cartagena, Externado de Colombia, de Los Andes, del   Rosario, Libre de Colombia –Sede Bogotá–,Sergio Arboleda, Eafit, de Medellín,   Icesi, del Norte y del Sinú; al Instituto de Estudios Sociales y Culturales   PENSAR de la Pontificia Universidad Javeriana, al programa de maestría en   Construcción de Paz de la Universidad de Los Andes y al Grupo de Investigación   en Derecho Público de la Universidad del Rosario; al Centro de   Investigación y Educación Popular, al Instituto de Estudios Políticos y   Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia y al Instituto   de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia; a la ciudadana María Emma   Wills, asesora de la Dirección General del Centro Nacional de Memoria Histórica;   María Victoria Uribe Alarcón, profesora asociada de la Facultad de   Jurisprudencia de la Universidad de Rosario; Sandra Borda Guzmán, Decana de la   Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, y María   Teresa Uribe de Hincapié, profesora titular de la Universidad de Antioquia; y al   padre Francisco de Roux, fundador del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena   Medio; Plinio Apuleyo Mendoza García, periodista y diplomático colombiano; Iván   Orozco Abad, profesor asociado del Departamento de Ciencia Política de la   Universidad de Los Andes, y Daniel Pécaut, Director de Estudios de la Escuela de   Altos Estudios en Ciencias Sociales francesa.    

[2]  Folio 274, cuaderno principal.    

[3] En la Sentencia C-323 de 2006, la Corte   señaló que la proposición de un incidente de recusación solo puede hacerse por   el demandante “desde el momento de presentación de la demanda” y por los demás   ciudadanos “que impugnen o defiendan las normas acusadas desde el momento en que   así hayan intervenido dentro del término de fijación en lista”. En la sentencia   C-258 de 2013, se refirió respecto a la legitimación y oportunidad para   interponer un incidente de nulidad: “Esta Corporación ha considerado que sólo   está legitimado para solicitar la nulidad de sus sentencias, proferidas en sede   de control de constitucionalidad, quien ha actuado como parte o como   interviniente en el proceso[3]. Ahora bien, sobre   esta última categoría, la de ciudadano interviniente, conviene indicar que, tal   como lo señala su designación, el ciudadano debe ostentar la calidad de   interviniente, la cual se adquiere cuando efectivamente éste radica en la   Secretaría General de la Corte Constitucional, escrito de intervención con   destino al proceso correspondiente, y dentro de los términos que el juez de   control de constitucionalidad indique para ello. Esto es, dentro de los diez   días de fijación en el lista para intervención ciudadana, regulados en el inciso   segundo del artículo 7º del Decreto 2067 de 1991”.     

[4]  Sentencia C-1056 de 2012 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV María Victoria Calle   Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Pinilla Pinilla. SV Mauricio   González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alexei Julio Estrada y Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub).    

[5]  El actor alude a la noción en inglés: “checks and balances”.    

[6]  El Ministro del Interior, ciudadano Juan Fernando Cristo; el Ministro de   Justicia y del Derecho, Jorge Eduardo Londoño Ulloa; el Alto Comisionado para la   Paz, ciudadano Sergio Jaramillo Caro; la Secretaria Jurídica de la Presidencia   de la República, ciudadana Cristina Pardo Schlesinger; el Alto Consejero para el   Postconflicto, Derechos Humanos y Seguridad, ciudadano Rafael Pardo Rueda; el   Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación   Integral de las Víctimas, ciudadano Iván Sarmiento Galvis; el Director del   Centro Nacional de Memoria Histórica, ciudadano Gonzalo Sánchez Gómez; el   Director General de la Agencia Colombiana para la Reintegración, ciudadano   Joshua Mitrotti Ventura; y la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos,   ciudadana Paula Gaviria Betancur.    

[7]  Dicen expresamente: “[e]jemplos de lo anterior han sido documentados en casos   como el de Angola e India. En el primero, se surtieron dos procesos de paz; el   primero fracasó debido a que los acuerdos no se implementaron de manera   efectiva; en el primer año solo se logró implementar el 1,85% de lo acordado y   para el quinto año solo se había avanzado en el 53.7%. El caso de India   demuestra algo similar; aunque durante el primer año después de la firma del   acuerdo con las fuerzas separatistas de Bodoland, se logró implementar el 23.52%   de lo acordado, 10 años después la implementación seguía en el mismo porcentaje.   Esto llevó a que no fuera posible ni desescalar la violencia ni mucho menos   implementar las demás reformas necesarias para cumplir con los acuerdos. || Por   el contrario, la efectiva implementación de los acuerdos y su relación con el   éxito de un proceso de paz se evidencia en los casos de Bosnia, el Salvador e   Irlanda del Norte. En Bosnia durante el primer año se realizaron todas las   reformas legales logrando así la implementación del 72% de lo acordado, para el   quinto año se implementó el 84,7% de la totalidad del acuerdo y para el décimo   año el 93%. Una particularidad de este caso es que para el segundo año del   proceso de implementación se realizaron todas las reformas constitucionales   necesarias para garantizar la sostenibilidad en el tiempo. En el caso de El   Salvador, durante el primer año se implementó el 56% de la totalidad de los   acuerdos y se realizaron la mitad de las reformas constitucionales requeridas.   Durante el segundo año se realizaron las reformas constitucionales restantes, en   el quinto año ya se había implementado un 88% de los acuerdos y para el décimo   año el 95% de los acuerdos estaban ya implementados”.    

[8]  El test al que se refiere fue enunciado así por la Corte en la sentencia C-1040   de 2005: “para construir la premisa mayor del   juicio de sustitución es necesario   (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de   múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de   1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la   Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa   mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el   subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento   esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de   la Constitución, – para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte   en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción   material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial   definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de   reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo   supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida   esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento   esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente   modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento   esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte   incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución   anterior”.    

[9]  Sentencia C-099 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa. SPV. Mauricio González   Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis   Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[10]  Sentencia C-203 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez. Unánime).    

[11]  Al llegar las intervenciones, el proyecto de fallo había sido repartido y su   discusión iniciada en la Sala Plena de la Corporación.    

[12]  Folios 117 a 119, Cuaderno No. 2. El escrito de intervención consta de 3 folios   en total.     

[13]  Folios 120 a 136, Cuaderno No. 2. El escrito de intervención consta de 2 folios   y 15 de documentos anexos.    

[14]  Al escrito se anexó una copia de la carta dirigida a la Cámara de Representantes   por parte del Señor Presidente de la República en la cual afirmó que sería el   Congreso de la República, como órgano de representación democrática, quien debía   adelantar el proceso de refrendación del Acuerdo Final. También se aportó copia   del documento donde consta la proposición aprobada por el pleno de la Cámara de   Representantes el 24 de noviembre de 2016 mediante la cual se convocó a un   debate sobre la política pública de paz y en particular, sobre el acuerdo   suscrito entre el Gobierno y las FARC-EP y de la proposición aprobada el 30 de   noviembre en la que se adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo para   la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.    

[15]  Folios 138 a 141, Cuaderno No. 2. El escrito de intervención consta de 4 folios   en total.    

[16]  Folios 149 a 150, cuaderno No. 2. El escrito de intervención contiene 2 folios.    

[17]  Folios 151 a 155. La intervención consta de 1 folio y 3 documentos anexos.    

[19]  Cfr. folio 1, cuaderno No. 2.    

[20]  Ibídem.    

[21]  Folio 5, cuaderno No. 2.    

[22]  Folios 13 a 14, cuaderno No. 2. El escrito consta de 2 folios en total.    

[23]  Folio 18, cuaderno No. 2.    

[24]  Folio 29, cuaderno No. 2.    

[25]  Folios 15 a 33, cuaderno No. 2. La intervención consta de 20 folios en total.    

[26]  Folios 34 a 41, cuaderno No. 2. El escrito presentado por los ciudadanos consta   de 8 folios en total.    

[27]  Folio 8, cuaderno No. 2.    

[28]  Red Jóvenes Sinestesia, El Avispero, Paz a la Calle, Seamos Democracia Digital,   Paziempre Movimiento Estudiantil, Javerianos por la Paz y Campamento por la Paz.   Folios 42 a 45, cuaderno No. 2. El escrito de intervención consta de 4 folios.    

[29]  Luz Matilde Caicedo, Lucy Mar Guevara, Auro Antido Riascos, Ernesto López, Joel   Rojas, María Carlina Esterilla, José Ignacio Uribe Sanint, Maicol Andrés   Martínez Vásquez, Plamo Emilio Cano, Fredy Lemus Machado, Luis Fernando Ocampo   Trujillo, José Wilson Ospina, María Nancy Molina, Gened Loaiza, Samuel Enrique   Julio Beltrán, María Concepción Rivera Correa, Pastora Montilla Chicaiza, José   Alberto Ramírez, ÓScar Javier Montaññez Carvajal, Albert Marín Sánchez, Idaly   Londoño Ruiz, Licímaco Antonio Ramírez Hincapié, Marisol Guarnizo Bonilla,   Sidiani Olaya, Blanca Isabel Linarez, María Lenys Tabaco Maldonado, Yamid   Clodomiro León Correa, María Otilia Pidiache Durán, Emilse Tabaco y Emilio   Vergara Lombana.    

[30]  Folios 46 a 93, cuaderno No. 2. Las intervenciones de los ciudadanos consta de   48 folios en su totalidad.    

[31]  El Secretario General de la Cámara de Representantes, allegó copia de la   constancia presentada en la Sesión Plenaria del día 22 de noviembre de 2016 por   la Representante Inés Cecilia López Flórez, en la que solicitó no tramitar en   esa célula legislativa la aprobación del nuevo acuerdo suscrito con las Farc,   hasta tanto no haya un acto legislativo que permita al Gobierno Nacional como al   Congreso de la República, cumplir tal finalidad. El escrito de intervención obra   a folios 94 a 101 del cuaderno No. 2 y consta de 8 folios.       

[32]  Folios 7 y 8, cuaderno No. 2. La intervención fue suscrita por Héctor Marino   Carabali Charrupi, Ana Delia Cundumi, Dannys Mariela Vieco Jiménez y Adalberto   Miguel Montes Peña, entre otros.    

[33]  Folios 187 a 188, cuaderno No. 2. La intervención del ciudadano consta de 2   folios.    

[34] Sentencia C-588 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Mauricio González Cuervo, Humberto   Antonio Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla).    

[35] C-1056 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Alexei   Julio Estrada, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis   Guillermo Guerrero Pérez. AV. María Victoria calle Correa, Nilson Pinilla   Pinilla, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).    

[36] C-816 de 2014 (MMPP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo   Uprimny Yepes. SV. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco   Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis. AV. Manuel José Cepeda Espinosa,   Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo   Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes y Clara Inés   Vargas Hernández).    

[37] Sentencia C-249 de 2012 (MP. Juan Carlos Henao Pérez. SV.   Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Sierra Porto y   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Nilson Pinilla Pinilla).    

[38] Sentencia C-285 de 2016 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez.   SV. Alejandro Linares Cantillo. SPV. María Victoria Calle Correa, Alberto Rojas   Ríos. AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[39]  Por el contrario, en solicitudes extemporáneas, los ciudadanos Bernardita Pérez   Restrepo y Eudoro Echeverri Quintana dicen que la falta de vigencia sustrae la   materia del pronunciamiento y la Corte debe inhibirse.    

[40]  Aunque el vicio de sustitución fue caracterizado inicialmente en la sentencia   C-551 de 2003, esta competencia de control sobre actos legislativos fue ejercida   por primera vez en la sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV   Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra). En   ese caso se controlaba un acto reformatorio de la Constitución, demandado por   incurrir en una sustitución de la Constitución. La Corte declaró exequible el   acto. Esta sentencia se ha reiterado en distintas oportunidades, por ejemplo en   sentencia C-971 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Humberto Sierra   Porto. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y   Clara Inés Vargas Hernández) y C-1040 de 2005 (MMPP Manuel José Cepeda Espinosa,   Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro   Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. AV y SPV Humberto Sierra Porto. SPV   Jaime Córdoba Triviño. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra), al   controlar igualmente actos legislativos por supuestos vicios de sustitución de   la Constitución.    

[41]  En una intervención del DPS y en una conjunta suscrita por El Ministro del   Interior, ciudadano Juan Fernando Cristo; el Ministro de Justicia y del Derecho,   Jorge Eduardo Londoño Ulloa; el Alto Comisionado para la Paz, ciudadano Sergio   Jaramillo Caro; la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República,   ciudadana Cristina Pardo Schlesinger; el Alto Consejero para el Postconflicto,   Derechos Humanos y Seguridad, ciudadano Rafael Pardo Rueda; el Jefe de la   Oficina Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de   las Víctimas, ciudadano Iván Sarmiento Galvis; el Director del Centro Nacional   de Memoria Histórica, ciudadano Gonzalo Sánchez Gómez; el Director General de la   Agencia Colombiana para la Reintegración, ciudadano Joshua Mitrotti Ventura; y   la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos, ciudadana Paula Gaviria   Betancur.    

[42]  Estas intervenciones se presentaron de forma extemporánea, antes de registrarse   el proyecto de sentencia que discutió la Sala Plena. El proyecto de fallo se   registró el 28 de noviembre de 2016. Folio 349, cuaderno principal. Las   intervenciones extemporáneas allegadas después del registro, no fueron   incorporadas a las consideraciones del fallo oportunamente, por lo cual la Corte   no deliberó sobre ellas.    

[43]  Auto 262 de 2006 (MP Humberto Sierra Porto. AV Nilson Pinilla Pinilla). En ese   caso la Corte confirmó un auto que había rechazado una demanda contra un acto   reformatorio de la Constitución, bajo el cargo de sustitución. Verificó,   efectivamente, que no había satisfecho la carga cualificada de argumentación.    

[44] Sentencia C-1056 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV.   Alexei Julio Estrada, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y   Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. María Victoria calle Correa, Nilson Pinilla   Pinilla, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).    

[45] Sentencia C-170 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio.   SV. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[46]  Sentencia C-539 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. SV Alfredo Beltrán Sierra,   Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa).    

[47]  Sentencia C-292 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo Rentería). En   esa ocasión, al controlar la constitucionalidad de un acto legislativo, la Corte   dejó de pronunciarse sobre un cuestionamiento presentado por el Procurador   General de la Nación, tras advertir que no había sido planteado como un cargo   por el demandante. La sentencia entonces reiteró que “[…] a través de las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de   2004, C-888 de 2004 y C-242 de 2005, la Corte ha reafirmado su posición sobre el   carácter rogado del control constitucional ejercido contra actos reformatorios   de la Constitución por vicios de forma, precisando en ellas que el mismo se   circunscribe, única y exclusivamente, al estudio de los cargos formulados en   debida forma por el actor en la demanda”. El salvamento de voto del   magistrado Jaime Araújo Rentería no versó sobre esa decisión, ni sobre la   doctrina del carácter rogado del control, sino sobre la aptitud de la demanda.    

[48]  Auto 229 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla. Unánime): en ese caso se había   presentado una demanda por vicios de forma contra un acto legislativo, y la   Corte la declaró caduca. Sentencia C-395 de 2011 (MP María Victoria Calle   Correa. AV Mauricio González, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto):   en esa ocasión la Corte se inhibió de resolver una demanda contra un acto   legislativo fundada en un supuesto vicio de competencia por sustitución, tras   advertir que la acción pública había caducado. Auto 186 de 2011 (MP María   Victoria Calle Correa. Unánime): en ese caso la Corte confirmó un auto de   rechazo de una demanda caduca contra un acto legislativo, que planteaba una   supuesta categoría distinta de vicio consistente no en la forma ni en la   extralimitación de competencias, sino en el fondo. La Corte señaló que “la caducidad del artículo 379 incide en las acciones   públicas contra actos legislativos, con independencia de cuál sea la clase de   vicio”.    

[49]  Sentencia C-284 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). En ese caso,   al preguntarse por las condiciones para emitir un pronunciamiento sobre un   problema adicional al planteado por los cargos, advirtió que esa facultad en el   control de las leyes “podría interferir, sin embargo, en la legitimidad de la   decisión de constitucionalidad, pues es evidente que en esas hipótesis la   Corporación declararía exequible un precepto sin que se hubiese dado un debate   en el proceso de constitucionalidad, respecto de la cuestión sobre la cual se   pronuncia de potestativamente la Corte. En efecto, si el demandante no la   plantea, y no es evidente que en ella subyazca una cuestión sensible de   constitucionalidad, los intervinientes no encuentran que ese proceso sea la   oportunidad para defender o atacar la norma, en relación específica con ese   problema. Y la decisión de la Corte se adopta entonces sin deliberación   ciudadana, con lo cual se erosiona entonces la legitimidad de su fallo”.    

[50] Sentencia C-285 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.   SV Alejandro Linares Cantillo. SPV. María Victoria Calle Correa, Alberto Rojas   Ríos. AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[51]  Sentencia C-668 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado. AV María Victoria Calle   Correa y Myriam Ávila Roldán. SV Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva). En ese caso se demandaba una norma   relacionada con otras, las cuales sin embargo no habían sido demandadas. En   efecto, el actor aludía a otras disposiciones, la norma acusada reenviaba   también a previsiones distintas, y la demanda se dirigía preceptos adicionales a   los citados. La Corte, no obstante, no integró la unidad normativa considerando   que esas tres razones, eran suficientes para abstenerse de hacerlo: “En   el presente caso no es necesaria la integración normativa por cuanto el precepto   demandado: (i) cuenta con un contenido claro que lo torna   comprensible y devela su sentido, (ii) no   está reproducido en otras normas del ordenamiento sobre las que se deba extender   el control de constitucionalidad y (iii) no está intrínsecamente relacionado con otra disposición que, a primera vista, presente   serias dudas de inconstitucionalidad”.    

[52]  La ciudadana Bernardita Pérez, en una intervención extemporánea, solicita   abstenerse de proferir un fallo de mérito, habida cuenta de que el Acto   Legislativo 1 de 2016 no ha entrado en vigor. Folio 276.    

[53]  Auto 074 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa. AV Mauricio González Cuervo y   Luis Guillermo Guerrero. SV Jorge Iván palacio Palacio). En ese casos e demandó   un proyecto de acto legislativo que nunca se   promulgó pues el Congreso decidió archivarlo luego de que el Presidente de la   República lo hubiera devuelto con ‘objeciones’. La Corte ratificó en el auto   referido un auto de rechazo de la acción pública, por cuanto la Corte carecía de   competencia para conocer de demandas contra proyectos de acto legislativo.    

[54]  Auto 074 de 2013, citado.    

[55]  Sentencia C-467 de 1993 (MP. Carlos Gaviria Díaz.): en ese   caso la Corte debía resolver una   demanda dirigida contra normas derogadas, que no producían efecto alguno ni   tenían la virtualidad de hacerlo. Se preguntó entonces “¿qué sentido tendría que   la Corte en un fallo con alcances simplemente teóricos o puramente docentes,   declarara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición legal   que ya no existe, que es de por sí inaplicable por estar derogada, y que fue   expedida bajo la vigencia de un régimen constitucional que también ha dejado de   existir; qué efectos tendría tal pronunciamiento?”. Concluyó que no tendría   ninguno. Por tanto, se inhibió de proferir una resolución de mérito sobre dichos   actos. En la sentencia C-194 de 1995, sostuvo que “el   juicio de constitucionalidad puede tener lugar sobre disposiciones derogadas o   modificadas cuando éstas todavía están produciendo efectos”.    

[56]  Sentencia C-634 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime): en ese caso   la Corte se pronunció de fondo respecto de la acción pública presentada contra   una disposición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo, a pesar de que su entrada en vigencia estaba sujeta   a un plazo que no había ocurrido al instaurarse la acción y activarse el   control. La Corte señaló, no obstante, que la vigencia de la norma no era   condición indispensable para sujetarla a control pues el legislador había   simplemente “diferido su vigencia” y era inminente su entrada en vigor en   un futuro próximo.    

[57]  Gaceta del Congreso 342 de 2016. En el Informe de Ponencia para último debate en   la Cámara de Representantes, que fue el último del trámite, puede leerse   efectivamente cómo los ponentes señalan que “el mecanismo de refrendación   popular no se ha pactado aún”.    

[58] Dworkin, Ronald. “Comment”. Joel Feinberg and Jules Coleman.   Philosophy of Law. 7th edition. Thomson. 2004, pp. 196 y ss. Dworkin   discute, en particular, los problemas que tendría interpretar, según las   expectativas originales, la Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos   que prohíbe castigos crueles e inusuales. Pero pone un ejemplo aún más   ilustrativo: una Constitución que proteja las especies animales en vía de   extinción. ¿Cuáles son esas especies?, pueden variar entre el momento de la   expedición y su aplicación posterior, por lo cual habría problemas en acoger   como criterio determinante las expectativas originales. En Colombia, puede   pensarse por ejemplo en el principio de inviolabilidad de las comunicaciones   privadas (art 15). No sería adecuado interpretar esta previsión según las   expectativas originales, pues en 1991 la expectativa de lo que constituía   comunicaciones ha sufrido una drástica evolución fruto del desarrollo   tecnológico e informático.    

[59]  Sentencia C-379 de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle   Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV  Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Alberto   Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva). En ese   caso, la Corte avaló un proyecto de ley estatutaria que regulaba un plebiscito   especial para “la refrendación” de un acuerdo final, que además   caracterizó como “refrendación popular”, si bien con la condición de que la   determinación ciudadana en ese escenario sería “una decisión política y la refrendación a la que alude el proyecto no   implica la incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico”.    

[60]  Sentencia C-784 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa. AV María Victoria Calle   Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva. SPV Mauricio   González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. SV   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Fundamento jurídico 68.    

[61] Por ejemplo, en los siguientes   segmentos esto es claro: “[l]a Sala   recalca, en ese sentido, que la decisión del legislador estatutario fue prever   una fórmula novedosa en lo que se refiere al cálculo del umbral necesario para   la refrendación popular mediante [e]l plebiscito, pasándose de un umbral de   participación a uno de votación o aprobación. […] incluir a los plebiscitos dentro de la   prohibición de participación en política de que trata el artículo 127 C.P.,   constituiría una afectación del núcleo esencial del derecho de participación   democrática de los servidores públicos, diferentes a los integrantes de la   Fuerza Pública.  Este núcleo está conformado por la posibilidad de   participar activamente en asuntos de interés general que no tengan naturaleza   electoral o partidista. Entre tales asuntos se encuentra la deliberación pública   sobre el apoyo o el rechazo al Acuerdo Final, sometido a refrendación popular   mediante el plebiscito especial objeto de análisis en esta sentencia […] debe   reiterarse que el mandato vinculante de la refrendación popular mediante   plebiscito se predica exclusivamente del Presidente, según las razones   anteriormente señaladas”.    

[63]  Gaceta del Congreso 342 de 2016.    

[64]  Es el caso, por ejemplo, de los mecanismos de participación ciudadana no   desarrollados en la Carta. En la sentencia C-150 de 2015, la Corte manifestó por   ejemplo que como el plebiscito no tenía regulación específica en la   Constitución, el Congreso tenía margen amplio de configuración: “Lo dispuesto en este artículo para el caso del   plebiscito -art 41.a- no merece cuestionamiento alguno. En esta   materia, como se ha tenido oportunidad de señalar en otros apartes de esta   providencia, el constituyente se limitó a hacer una referencia mínima al   mecanismo, de manera tal que el legislador estatutario dispone de un margen   amplio para la configuración”.    

[65]  La Corte Suprema de los Estados Unidos, los Tribunales Constitucionales de   Alemania y España, y la Corte Constitucional de la India, entre otros, han usado   en la definición de los alcances de sus respectivos textos constitucionales,   métodos con distintas denominaciones y diferencias sutiles, que tienen en común   la idea de atribuir sentido a las disposiciones fundamentales a partir de una   lectura de su propio enunciado en conjunto con todo el resto del cuerpo   relevante de la Carta. Para los Estados Unidos puede verse   Tushnet, Mark. “The United States; Eclecticism in the Service of Pragmatism”, en   Goldsworthy, Jeffrey (Ed). Interpreting Constitutions. A comparative Study. New   York. Oxford University Press. 2006, pp. 28 y ss; para los casos alemán y   español se pueden consultar respectiva Kommers, David.   “Germany: Balancing Rights and Duties”, ídem, pp. 199 y ss, y Ezquiaga Ganuzas,   Javier. La argumentación en la justicia constitucional. Medellín. Diké.   2008, pp178 y ss; para la Corte Constitucional India, véase Sarh, S.P.: “India:   From Positivism to Structuralism”, Goldsworthy, Jeffrey (Ed). Interpreting… ob.   Cit, pp. 261 y ss. En la doctrina más autorizada pueden consultarse entre otros   Hesse, Konrad. “La interpretación constitucional”. En: Escritos de Derecho   Constitucional. Madrid. Centro de Estudios Constitucionales. 1983, p. 48. Tribe,   Laurence y Michael C. Dorf. Interpretando la Constitución. Trad. Jimena Aliaga   Gamarra. Lima. Palestra. 2010, pp. 58-73.    

[66]  Sentencia C-574 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez. AV Mauricio González   Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson   Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto). En ese caso la Corte se enfrentó a una   demanda contra un acto legislativo, cuestionado por supuesta sustitución de la   Constitución. La Corporación, no obstante, procedió en primer lugar a hacer una   interpretación de la reforma, no solo a la luz de su texto sino además de forma   integral con el resto del orden constitucional, su historia y sus finalidades.   La decisión fue inhibitoria, pues a causa de este entendimiento integral del   acto reformatorio pudo apreciarse que los actores habían demandado una   proposición incompleta. Dijo entonces que los demandantes “solo establecieron que la norma demandada había   sustituido la Carta de 1991 por otra integralmente diferente haciendo una   lectura parcial y aislada, del resto del inciso sexto del artículo 49 reformado   por el Acto Legislativo 02 de 2009, dando lugar a que no pudiera ser comprendida   suficientemente la norma acusada”.    

[67] Puede haber mecanismos de participación popular distintos a   los indicados en la Constitución, con características singulares que garanticen   la expresión de la voluntad ciudadana, pues, como ha señalado la jurisprudencia,   el principio democrático es expansivo, lo cual implica que “ha de ampliarse progresivamente   conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que   demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado   esfuerzo para su efectiva construcción”. Sentencia C-089 de 1994 (MP Eduardo   Cifuentes Muñoz. AV Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa. SPV José Gregorio   Hernández y Alejandro Martínez Caballero. SPV Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando   Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa. SPV   Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo SV Jorge Arango Mejía,   Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández   Galindo. SV Jorge Arango Mejía y Carlos Gaviria Díaz).    

[68]  Sentencia C-379 de 2016, antes referida. Al controlar una norma que le daba   carácter vinculante al plebiscito no solo respecto del Presidente de la   República, sino también de otras ramas y organismos del Estado, la Corte sostuvo   que era contraria a la Constitución: “es   importante resaltar que los efectos vinculantes de la decisión del Pueblo en el   plebiscito especial cobijan exclusivamente al Presidente de la República, sin   que las mismas se extiendan a otros poderes públicos. Esto con el fin de   preservar la separación de poderes y la índole política del plebiscito,   características que no pueden ser utilizadas para que el gobernante, apoyado en   la decisión popular, limite o enerve la acción de los demás poderes públicos.    En consecuencia, la Corte declara inexequible el numeral segundo del artículo 3º   del PLE y condiciona la constitucionalidad del resto de la norma en el entendido   de que el carácter vinculante antes señalado se predica solo respecto del   Presidente de la República.”    

[69] Sentencia C-180 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara. SPV   Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. SPV   Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y   Vladimiro Naranjo Mesa). Sostuvo la Corte: “El artículo 46 establece que las normas que hayan sido   derogadas o aprobadas mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión   dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de   los miembros de la respectiva corporación. Se busca evitar con esta disposición,   que  las corporaciones públicas hagan nugatoria la decisión adoptada   mediante el referendo o que se desgaste la institución del referendo con   convocatorias muy seguidas; no obstante, la previsión normativa guarda el   equilibrio requerido en cuanto mantiene en cabeza de la respectiva corporación   pública, la facultad de pronunciarse en relación con las normas materia de un   referendo. No encuentra la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad en su   contra”.    

[70] Sentencia C-150 de 2015, citada. Dijo al respecto: “Para la Sala   Plena, las restricciones que se imponen en el artículo 46 del proyecto a la   posibilidad de pronunciarse o discutir un asunto examinado mediante referendo   constitucional, resultan compatibles con la Constitución dado que, si bien no se   encuentran exigidas por ésta, contribuyen efectivamente a otorgarle estabilidad   y seriedad al trámite del referendo y a su origen profundamente democrático.   Incluso la regulación del artículo 46, en consonancia con tal propósito, ajusta   la existente en la Ley 134 de 1994 que permitía a la respectiva corporación   pública, con el voto de la mayoría de sus miembros, someter nuevamente a su   decisión el asunto correspondiente […]. Así pues, la regla examinada privilegia   el carácter participativo del modelo democrático limitando temporalmente las   posibilidades del órgano de representación.  […] Cabe agregar, que la regla   que prohíbe el sometimiento del asunto a un nuevo referendo tiene apoyo en la   posibilidad del legislador estatutario de configurar tal institución en aquello   que no hubiere sido expresamente definido por la Carta. No se trata en este caso   de una restricción excesiva al ejercicio de un derecho político sino de una   limitación que encuentra fundamento, una vez más, en la importancia de darle   estabilidad a la decisión adoptada por el pueblo luego de un trámite   institucionalmente complejo y reglado. El pueblo no queda desprovisto de toda   posibilidad de examinar nuevamente el asunto en tanto queda abierta la   posibilidad de hacerlo transcurrido el término fijado o encauzar sus inquietudes   a través de otros mecanismos de participación.”      

[71]  En el proceso de formación de la Constitución de 1886 hubo también refrendación   por consulta previa de las denominadas Bases de la Reforma. Las mismas se   sujetaron a un proceso de refrendación previa por parte de las municipalidades y   cabildos de toda la República, y luego esas bases así refrendadas se   desarrollaron por el Consejo Nacional de Delegatarios en la Constitución   Nacional. Ver Noguera Laborde, Rodrigo. Constitución de la República de   Colombia y sus Antecedentes Documentales desde 1885. Bogotá. Pontificia   Universidad Católica Javeriana. Publicaciones del Fondo Rotatorio. 1950.    

[72]  Por ejemplo, un procedimiento de este tipo está previsto por ejemplo en las   Constituciones de Holanda y España. De Vega, Pedro. La reforma   constitucional… citado, p. 98: señala que entre los procedimientos de   reforma constitucional hay uno que implica la disolución del parlamento y la   convocación de nuevas elecciones en medio de un trámite de enmienda, o la   necesidad de esperar una nueva conformación del parlamento que apruebe el   proyecto de modificación. Dice: “[l]a doble aprobación de la reforma en dos   legislaturas diferentes, mediando, por tanto, entre una y otra la celebración de   elecciones generales, [a]dquieren por ello un significado refrendario  evidente”. Biscaretti di Ruffia, Paolo. Introducción al derecho   constitucional comparado. Trad. Héctor Fix-Zamudio. México. FCE. 1997, pp.   550 y ss. Al referirse a los procedimientos agravados de reforma, señala entre   ellos “la decisión de modificar determinados artículos de la Constitución y la   aprobación específica de esta modificación efectuada de manera separada por dos   sucesivas legislaturas, de manera que las elecciones realizadas en el intervalo   asumen el significado de un referéndum”. En el derecho   constitucional holandés puede verse J.M. Voermans, Wins. “The   constitutional revisión process in the Netherlands”. Contiades, Xenopohon (ed).  Engineering Constitutional Change. A Comparative Perspective on   Europe, Canada and the USA. London. Routledge. 2013. Capítulo 13.    

[73]  Sentencia C-379 de 2016, referida.    

[74]  Sentencia C-535 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Unánime).    

[75]  Sentencia C-574 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez. AV Mauricio González   Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson   Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto). En ese caso la Corte se enfrentó a una   demanda contra un acto legislativo, cuestionado por supuesta sustitución de la   Constitución. La Corporación, no obstante, procedió en primer lugar a hacer una   interpretación de la reforma, no solo a la luz de su texto sino además de forma   integral con el resto del orden constitucional, su historia y sus finalidades.   La decisión fue inhibitoria, pues a causa de este entendimiento integral del   acto reformatorio pudo apreciarse que los actores habían demandado una   proposición incompleta.    

[76]  Dworkin, Ronald. Una cuestión de principios. Trad. Victoria de los   Ángeles Bachiroli. Buenos Aires. Siglo Veintiuno Editores. 2012, pp. 191 y ss.    

[77]  Auto 229 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla. Unánime): en ese caso se había   presentado una demanda por vicios de forma contra un acto legislativo, y la   Corte la declaró caduca. Sentencia C-395 de 2011 (MP María Victoria Calle   Correa. AV Mauricio González, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto):   en esa ocasión la Corte se inhibió de resolver una demanda contra un acto   legislativo fundada en un supuesto vicio de competencia por sustitución, tras   advertir que la acción pública había caducado. Auto 186 de 2011 (MP María   Victoria Calle Correa. Unánime): en ese caso la Corte confirmó un auto de   rechazo de una demanda caduca contra un acto legislativo, que planteaba una   supuesta categoría distinta de vicio consistente no en la forma ni en la   extralimitación de competencias, sino en el fondo. La Corte señaló que “la caducidad del artículo 379 incide en las acciones   públicas contra actos legislativos, con independencia de cuál sea la clase de   vicio”.    

[78]  Facultad que, al respecto, le reconoció el Consejo de Estado. Sala de Consulta y   Servicio Civil. Concepto del 28 de noviembre de 2016. Rad. 2323. (CP Germán   Alberto Bula Escobar).    

[79]  Sentencia C-527 de 1994 (MP Alejandro Martínez   Caballero. Unánime): en ese caso se había demandado la inconstitucionalidad de   una Ley que remitía a otra normativa para su aplicación. El cargo afirmaba que   el artículo 150 de la Carta facultaba al Congreso para interpretar, reformar y   derogar leyes precedentes, pero no para “remitirse”  a otras leyes. La   Corte sostuvo que en Colombia la lista de las facultades previstas en la   Constitución a cargo del Congreso no puede entenderse en términos taxativos,   pues quien tiene la competencia “genérica”, a diferencia del caso Francés   (donde es el ejecutivo), es el legislativo. Esta competencia fue reconocida en   sentido similar por la Corte Suprema de Justicia, en vigencia del artículo 86 de   la Constitución anterior, al demandarse una ley que fijó el estatuto básico de   los partidos políticos sin que existiera una disposición que expresamente le   concediera esa posibilidad.Corte Suprema Justicia. Sala Plena. Sentencia   No. 47 de 19 de junio de 1986 (MP Jairo E Duque Pérez).    

[80]  Kelsen, Hans. Teoría pura del derecho. Segunda edición para el alemán.   11ª edición en español. Trad. Roberto J. Vernengo. México. Porrúa. 2000, p. 349.    

[81]  Nino, Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa.   Barcelona. Gedisa. 1997, pp. 292 y s.    

[82]  Sentencias C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV   Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra) y 971 de 2004 (MP Manuel José   Cepeda Espinosa. AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo   Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández).    

[83] Sentencia C-1040 de 2005 (MMPP. Manuel José Cepeda   Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio   Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime   Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Jaime Córdoba Triviño y Humberto   Antonio Sierra Porto. AV. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[84]  Sobre los diferentes grados de rigidez, sus presupuestos e implicaciones, puede   verse por ejemplo Lutz, Donald S. “Toward a Theory of Constitutional Amendment”.   Levinson, Sanford (ed). Responding to imperfection: the theory and practice   of constitutional amendment. Princenton. Princeton University Press.   1995. Capítulo 11. En el cual se atribuyen valores a diferentes rasgos de los   procesos de reforma, para diversificar sus grados de rigidez: rasgos como   diversificación en la iniciativa, número de cámaras que intervienen,   intervención de diferentes órganos o directa de la ciudadanía en su formación,   número de debates, mayorías o número de elecciones entre comienzo y fin del   proceso.    

[85]  Sentencia C-544 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime): en esa   ocasión se habían demandado los artículos 380 y 59 transitorio de la   Constitución original de 1991, así como el Acto Constituyente No. 2. La Corte   señaló, para refutar un argumento de los actores en sentido contrario, que las   normas cuestionadas no eran inferiores a las demás, y tenían precisamente la   misma jerarquía suprema de una “constitución rígida”.    

[86]  Sentencia C-816 de 2004 (MMPP Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. AV   Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Marco   Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes, Clara Inés Vargas Hernández. SV   Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y   Álvaro Tafur Galvis). En ese caso la Corte declaró inexequible un acto   legislativo por vicios de trámite, la importancia de un control de los cuales se   justificó en la supremacía y “rigidez” de la Constitución.    

[87]  Sentencia C-740 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV María Victoria Calle   Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. SV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos): en esa   ocasión la Corte declaró inexequible un acto legislativo. De nuevo, como había   ocurrido en la sentencia C-816 de 2004, justificó la importancia de un control   riguroso del trámite de aprobación de reformas constitucionales en la rigidez de   la Constitución.    

[88]  Sentencia C-1200 de 2003 (MMPP Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar   Gil. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y   Clara Inés Vargas Hernández): en esa oportunidad la Corte se inhibió de emitir   un fallo de fondo respecto de la demanda dirigida contra un acto legislativo,   por cuanto quería plantear un vicio de sustitución pero no lo logró demostrar.   La Corte caracterizó el vicio de sustitución como propio de una Constitución con   un grado de rigidez propio de la insustituibilidad, inferior a la   intangibilidad, pero superior al de las constituciones que equiparan al poder   constituyente y al de reforma.     

[89]  Sentencia C-1056 de 2012, citada.    

[90]  Rivero, Jean. Les libertés publiques. Tomo I / Les droits de l’homme.   4eme ed. Paris. Presses Universitaires de France. 1984. pp. 146 y s. García de   Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes   desbocadas. Madrid. Thomson. Civitas. 2006, pp. 48 y ss.    

[91] Grimm, Dieter. “Types of Constitutions”. Rosenfeld and Sajó (ed).   The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. 2012 (Capítulo 4).    

[92] Contiades, Xenophon and Alkmene Fotiadou. “Models of constitutional   change”. Contiades (ed).  Engineering Constitutional Change. A   Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. Routledge.   2013.  Como síntesis de una comparación de más de una decena de estudios   sobre constituciones de diferentes partes del mundo ‘occidental’, los autores   sostienen que hay constituciones formalmente equiparables como ‘rígidez’, que   sin embargo tienen en la práctica diferentes estilos y grados de resistencia al   cambio constitucional, como son las de Estados Unidos de Norteamérica y de   Grecia.    

[93]  Para las Constituciones colombianas, ver Fernández Botero, Eduardo. Las   Constituciones Colombianas Comparadas. Tomo Primero. Medellín. Editorial   Universidad de Antioquia. 1964, pp. 277-285. Sobre las cláusulas de   intangibilidad en las constituciones europeas, puede verse De Vega, Pedro. La   reforma constitucional. Madrid. Tecnos. 2011, pp. 244 y ss; en América,   Brewer-Carías, Allan R. Reforma constitucional, Asamblea Constituyente y   control judicial: Honduras (2009), Ecuador (2007) y Venezuela (1999).   Bogotá. Universidad Externado. 2009, pp. 19 y ss.    

[94]  Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo Beltrán   Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Es por eso que en esa ocasión, al   delimitar la competencia del poder de reforma, señaló la Corte que “[e]l Constituyente derivado no tiene entonces   competencia para destruir la Constitución”.    

[95]  Sentencia C-546 de 1992 (MMPP Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez   Caballero).    

[96]  Sentencia C-579 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. Mauricio   González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla. AV. María Victoria Calle Correa, Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio   Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva). Énfasis añadido. La   cita del Centro   Internacional de Justicia Transicional aparece así en dicho fallo: “Cfr.   Centro Internacional de Justicia Transicional –CITJ por sus siglas en inglés-   ¿Qué es la Justicia Transicional?, 2004.”    

[97] Sentencia C-579 de 2013, citada.    

[98]  Sentencia C-1056 de 2012, citada.    

[99]  Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo Beltrán   Sierra y Clara Inés Vargas Hernández): en ese caso efectuaba un control integral   del procedimiento de aprobación de una ley convocatoria a referendo   constitucional, y precisamente por ello por primera vez identificó los límites   de competencia del poder de reforma constitucional, que también se aplican al   pueblo limitado en el referendo. En ese contexto señaló que si bien en las leyes   de esa naturaleza había límites a la competencia no había cláusulas pétreas.   Esta posición se reiteró por ejemplo en las sentencias C-1200 de 2003, C-970 de   2004 y C-1040 de 2005, citadas.    

[100]  La Corte advierte que en cláusulas similares, en lo relevante, a la que hay   actualmente en el artículo 197 de la Constitución hay un debate [dice: “[…] La   prohibición de reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo   de iniciativa popular o asamblea constituyente”]. Se pregunta si el órgano de   reforma excluido textualmente del poder de modificarla (en este caso el   Congreso) no puede hacerlo en absoluto, o no puede hacerlo en un momento pero sí   en dos. Ese problema no lo aborda la Corporación en este caso.     

[101]  Informes de Sesiones de la Comisión Primera, correspondiente al 8 de mayo   de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la   Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 26 y ss.  Informe   de Sesiones Plenarias, correspondiente al 20 de marzo de 1991. Presidencia   de la República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la   Asamblea Nacional Constituyente, pp. 165 y ss.     

[102]  Sentencia C-150 de 2015 (MP Mauricio González Cuervo. AV María Victoria Calle   Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. SPV María Victoria Calle Correa, Mauricio   González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado,   Jorge Iván Palacio Palacio, Martha Victoria Sáchica Méndez, Luis Ernesto Vargas   Silva). En lo pertinente señaló: “5.2.1.4. Como   se advirtió, en cada una de esas relaciones pueden identificarse manifestaciones   representativas o no representativas según que la intervención del pueblo sea o   no intermediada. Así, por ejemplo, en algunos instrumentos se combina la   participación ciudadana directa mediante el voto con la intervención de   instancias de representación como el Congreso (referendo constitucional   aprobatorio) al paso que en otros se prescinde de este último (referendo   constitucional derogatorio).”    

[103]  En la sentencia C-1200 de 2003, precisamente, la Corte tuvo en cuenta esa   implicación necesaria de la soberanía para sostener que el Congreso mediante   acto legislativo ejerce un poder de reforma, y experimenta un límite de   competencia en virtud del cual no puede derogar, destruir o sustituir la   Constitución.    

[104]  Entre otras, ver sentencia C-153 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño. AV Humberto   Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería). Dijo entonces:   “la Corte ha considerado que la sustitución de la Constitución sólo puede ser   legítima si es aprobada por el poder constituyente primario o por una Asamblea   Constituyente especialmente elegida para ello, luego de un proceso deliberativo   y democrático respetuoso de las garantías que para tales efectos consagra la   propia Constitución”.    

[105]  Sentencia C-1040 de 2005, citada.    

[106]  Sentencia C-1200 de 2003, referida. Dice: “Si   Colombia dejara de ser una república para transformarse en una monarquía   parlamentaria, pero continuara siendo democrática, pluralista, respetuosa de la   dignidad humana y sujeta al estado social de derecho, sería obvio que la   Constitución de 1991 ha sido sustituida por otra constitución diferente. Sin   embargo, el mismo ejemplo ilustra un segundo elemento de la sustitución parcial:   la parte de la Constitución transformada debe ser de tal trascendencia y   magnitud que pueda afirmarse que la modificación parcial no fue reforma sino   sustitución. Por eso, no representan sustituciones parciales los cambios que   reforman la Constitución y que, si bien refieren a asuntos importantes, no   transforman la forma de organización política – en todo o en alguno de sus   componentes definitorios esenciales – en otra opuesta (monarquía parlamentaria)   o integralmente diferente (república parlamentaria)”.    

[107]  Para una revisión sobre la identificación de las Constituciones, en derecho   comparado, puede verse Rosenfeld, Michel. “Constitutional   identity”. Rosenfeld and Sajó (ed). The Oxford Handbook of Comparative   Constitutional Law. 2012 (Capítulo35).    

[108]  La Corte ha señalado expresamente, por ejemplo que entre las hipótesis de sustitución se encuentra   aquellos en “los que pueda establecerse que por la vía de la reforma   constitucional se han producido mutaciones de tal naturaleza que se haya   suprimido el concepto de Constitución tal como el mismo se concibe en el   constitucionalismo contemporáneo” [sentencia C-1040 de 2005,   previamente citada]. También sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo. SV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub y Humberto Sierra Porto): en ese caso la Corte señaló que del   hecho de que hubiera una Constitución escrita, se deriva lógicamente la   incompetencia del poder de revisión para introducir modificaciones tácitas a   asuntos fundamentales, y concluyó que había sustitución entre otros motivos por   haberse introducido una reforma tácita al principio de igualdad.    

[109]  Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV   Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra): en esa ocasión, al decidir un   caso previamente referido, la Corte señaló que el principio de separación de   poderes era un elemento de la identidad de la Constitución, teniendo para ello   en cuenta no solo fuentes teóricas sino ante todo la configuración y   distribución del poder público en la Constitución 1991, a partir de múltiples   referentes jurisprudenciales.    

[110]  Sentencia C-577 de 2014, referida: en esa ocasión el actor invocaba como un   elemento de la identidad de la Constitución el principio de la democracia   participativa, en virtud del cual a su juicio de la participación política debían quedar excluidos “quienes hayan cometido delitos   atroces, actos de barbarie, homicidios fuera de combate y delitos   trasnacionales, por ejemplo, quienes hayan sido condenados por narcotráfico”. La   Corte señaló, sin embargo, que el principio de participación democrática sí era   un rasgo de la identidad de la Carta de 1991, pero no excluía en general a quienes hayan sido condenados   por la comisión de delitos políticos o de aquellos que se consideren conexos a   delitos políticos. Para delimitar el alcance de este principio, acudió   expresamente, entre otros referentes, al origen y las deliberaciones de la   Asamblea Nacional Constituyente.    

[111]  Sentencia C-1040 de 2005, referida. En ese caso, el cargo ciudadano planteaba   que el principio democrático impedía al poder de reforma autorizar una   reelección inmediata del Presidente de la República. La Corte señaló entonces   que el principio democrático de la Constitución de 1991 no establecía ese   límite, para sostener lo cual indicó, entre otras, que “son  numerosos los ejemplos en el   derecho comparado que contemplan esa figura, sin que quepa decir que se esté en   presencia de estados no democráticos”.    

[113]  Ver, por ejemplo, Gaceta del Congreso 776 de 2015. Informe de Ponencia. Pero   esta misma referencia se reitera en diversos informes de ponencia, a lo largo   del trámite legislativo, como se observa en las Gacetas 821, 943, 1010, 1043 de   2015; y 113, 118, 276 de 2016, entre otras.    

[114]  Gacetas 706, 776, 889, 821, 943, 1010, 1041 y 1043 de 2015, y 113, 158 y 276 de   2016. Por ejemplo, en el proyecto inicial aparecían en los artículos 1 y 2, que   contemplaban precisamente el proceso legislativo especial, sendos parágrafos que   decían: “[e]ste procedimiento solo podrá aplicarse una vez se haya firmado y   refrendado popularmente el Acuerdo Final, a través del mecanismo que se defina   para tal efecto”. En cambio, la cláusula de vigencia se supeditaba únicamente a   la publicación del acto, pues decía: “[e]l presente acto legislativo rige a   partir de su promulgación”. Sin modificaciones relevantes esta estructura y su   contenido se mantuvieron durante 7 debates en Senado y Cámara de Representantes,   hasta la discusión final en Plenaria de esta última.    

[115] Gaceta 342 de 2016.    

[116]  El artículo 21 de la reforma decía: “[s]on órganos del Poder Público: el   Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. || Los órganos del Poder Público son   limitados, tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la   realización de los fines del Estado”. Sobre los fundamentos de esta   modificación, ver Gnecco Mozo, José. La reforma constitucional de 1936.   Bogotá. Editorial ABC. 1938, pp. 226 y ss; Tascón, Tulio Enrique. Derecho   constitucional colombiano. 3ª edición. Bogotá. Librería La Gran Colombia.   1944, pp. 135 y ss.    

[117]  Por ejemplo, en las sentencias C-970 y 971 de 2004, que como se verá aplicaron   el principio de separación de poderes en un juicio de competencia por   sustitución, la Corte fundamentó este principio parcialmente en el artículo 113   de la Constitución, de acuerdo con el cual “[l]os diferentes órganos del Estado tienen   funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus   fines”.    

[118]  Informe de Sesiones de la Comisión Tercera, correspondiente al 15 de mayo   de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la   Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, p. 27. En esa ocasión, uno de   los Ponentes del articulado sobre Estructura del Estado manifestó: “hoy es claro   que ya no existe esa separación estricta en compartimentos… entre los órganos o   las ramas del poder que concebía Montesquieu y que concebía la doctrina clásica   tradicional del Estado y que los órganos, o las ramas, o los poderes, o como   queramos llamarlos, ejercen funciones específicas pero pueden ejercer otras   funciones que son propias o características de otras ramas, por ejemplo el   Congreso ejerce funciones administrativas, lo que delimita y lo que define el   órgano desde el punto de vista funcional es su función principal del Congreso a   pesar de tener control político, será hacer las leyes, sigue siendo su función   principal, como la función principal de los jueces será la de juzgar, como la   función principal del Gobierno será la de hacer cumplir las leyes y administrar   los servicios públicos del Estado y todos los aspectos que tienen que ver con la   administración”.    

[119]  Por eso, por ejemplo, al Congreso de la República se le atribuyó la función de   legislar, además la de administrar la rama legislativa y de administrar   justicia. Del mismo modo, en algunos casos, la Constitución admite que   autoridades administrativas administren justicia o que, en el caso del   Presidente de la República, ejerza funciones legislativas extraordinarias o   excepcionales.    

[120]  Gaceta Constitucional Nº 59, p. 4. Ponencia presentada por los Constituyentes   Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Matías Ortiz y Abel   Rodríguez.    

[121] Por eso la Corte ha dicho, por ejemplo en la sentencia C-551 de   2003 que “no podría utilizarse el poder de   reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma   republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una   monarquía”, pues esto supone remplazar una organización política   fundada en el principio de separación de funciones, por otra que concentra las   funciones en unas pocas o, en el peor de los casos, en una sola autoridad o   persona.    

[122]  Sentencias C-970 y 971 de 2004, referidas. Por ejemplo, la sentencia C-970 de   2004 dijo: “la habilitación que se confiere al   Presidente de la República: i) tiene carácter subsidiario, en la   medida en que sólo opera en el evento en el que el legislador no expida de   manera oportuna las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas   materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una   competencia limitada en cuanto a la materia porque   el Presidente de la República sólo puede modificar los cuerpos normativos   señalados en la Constitución, y con el propósito exclusivo de poner en marcha el   sistema acusatorio; iii) en ese contexto, el Presidente sólo puede expedir   aquellas normas que resulten necesarias al nuevo sistema, de manera tal que no puede   alterar indiscriminadamente cualquier norma de carácter penal o relacionada con   la administración de justicia o con la estructura de la Fiscalía, sino solo   aquellas respecto de las cuales se cumpla esa condición imperativa de necesidad   para la puesta en marcha del nuevo sistema; iv) se trata de una facultad   esencialmente temporal, puesto que   el Presidente de la República puede ejercerla por un periodo de dos meses   claramente determinado en la propia norma constitucional; v) las normas que   expida el presidente tienen el carácter de leyes en   sentido material, y quedan, por consiguiente, hacia el futuro,   sometidas al mismo régimen de los cuerpos normativos a los que ellas se   integren; vi) lo anterior quiere decir que las mismas podrán, en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o   sustituidas por el legislador ordinario, y, finalmente, vii) las   normas que expida el Presidente de la República en ejercicio de la especial   habilitación constitucional, quedan sujetas al control de   constitucionalidad que para   las leyes ha previsto el ordenamiento superior.”    

[123]  Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV Mauricio   González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y   Humberto Sierra Porto): “en concordancia con el   carácter escrito de la Constitución, la reforma sea expresa y pierda toda   oportunidad la introducción de modificaciones tácitas o de imposible, difícil o   dudoso conocimiento. La exigencia de acuerdo con la cual cualquier reforma debe   conducir a reformular la redacción de la disposición alterada se conoce como principio de certificación y evidencia y, aunque lógicamente deriva del carácter   escrito de los textos constitucionales”.    

[124] Es relevante, si bien en el marco constitucional, tener en cuenta   la Opinión Consultiva OC-6/86 de la Corte IDH. La   Expresión “Leyes” en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos   Humanos, del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6. La Corte dijo que los   términos ‘ley’ o ‘leyes’ dentro de la Convención, cuando se emplean para   referirse a las restricciones de derechos autorizadas por ese instrumento,   deben entenderse en principio de la siguiente manera: “la palabra leyes en el artículo 30 de la Convención significa norma   jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos   legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y   elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los   Estados Partes para la formación de las leyes”.     

[125]  Sentencia C-222 de 1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo. Unánime): en la   cual la Corte expuso los parámetros de control constitucional de los actos   legislativos. En ese contexto señaló que la unidad de materia “en el caso de los actos legislativos, está dada por el   asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de   determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a   ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se   pretende incluir en su preceptiva”. Sentencia C-1057 de 2005 (MP Humberto   Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería): en ese caso la Corte declaró exequible   un acto legislativo cuestionado por supuestamente vulnerar la unidad de materia,   ya que “los enunciados normativos que a juicio   del actor violaban el principio de unidad de materia por ocuparse de asuntos   extraños al tema de la reforma constitucional en realidad regulaban aspectos   instrumentales necesarios para que la figura de la reelección presidencial   entrara en funcionamiento”    

[126]  Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo Beltrán   Sierra y Clara Inés Vargas Hernández).    

[127]  MP Rodrigo Escobar Gil.    

[128]  “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”    

[129]  “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras   disposiciones”    

[130] MP Rodrigo Uprimny Yepes.    

[131] MP Rodrigo Escobar Gil.    

[132]  MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[133] MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[134]  MP Luis Ernesto Vargas Silva.    

[135]  MP Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.    

[136]  MP Álvaro Tafur Galvis.    

[137]  Por cuanto el artículo 536 de la Ley 600 de 2000 precisó que el Código entraría   en vigencia un año después de su promulgación.    

[138]  MP Alfredo Beltrán Sierra.    

[139]  MP Manuel José Cepeda Espinosa.    

[140]  Debido a que el artículo 476 de la Ley 599 de 2000 estableció que el Código   Penal entraría a regir un año después de su promulgación.    

[141]  MP María Victoria Calle Correa.    

[142]  MP Jorge Iván Palacio Palacio.    

[143]  Kelsen, Hans. Teoría general de las normas. Editorial Trillas. México. 2003.    

[144]  Valencia, Hernando, Cartas de Batalla, Bogotá, Panamericana, 2010.    

[145]  Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Tercer Informe sobre la   Situación de los Derechos Humanos en Colombia, s.l.i., OEA/Ser. L/V/II.102 Doc 9 rev 1, 1999, nota 115.    

[146]  Por ejemplo, pueden verse los artículos 1, 5, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119,   120 y 121 y todo el título de organización del Estado en la Constitución   Política.    

[147]  García, Mauricio, op. cit., nota 107, pp. 8-14. García, Mauricio,   “Caracterización del Régimen Político Colombiano (1956-2008)”, en García,   Mauricio y Revelo, Javier (eds.), Mayorías sin Democracia. Desequilibrio de   Poderes y Estado de Derecho en Colombia 2002-2009, Bogotá, Centro de   Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2009, pp. 16-82.    

[148]  García, Mauricio, op. cit., nota 107, pp. 8-14.    

[149]  Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Secretaría General de la   Organización de Estados Americanos, Nuestra Democracia, México D.F,   Colección Obras de Sociología,  Fondo de Cultura Económica, 2010.    

[150]  Uprimny, Rodrigo, “The Constitutional   Court and Control of Presidential Extraordinary Powers in Colombia”, en   Gargarella Roberto y Skaar Elin (eds.), Democratization and the Judiciary.   The Accountability Function of Courts in New Democracies, Portland, Frank   Cass Publishers, 2004, pp. 46-69.    

[151]Acta correspondiente a la Sesión de la Comisión Tercera   del 8 de mayo de 1991. Antecedentes legislativos del artículo 150   Superior, p.p. 97.    

[152]  Informe-ponencia. Rama legislativa del poder público. Gaceta Constitucional No.   79. Pág. 2.     

[153]  Acta correspondiente a la Sesión de la Comisión   Tercera del 8 de mayo de 1991. Antecedentes legislativos del artículo 150   Superior, p.p. 99.    

[154]  Informe-ponencia. Comisión Primera. Sobre el estado de sitio y la emergencia   económica. 30 de abril de 1991.    

[155]  Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, titulado “Normas de Excepción.    El Estado de Sitio y el Estado de Excepción.  La Emergencia Económica y   Social”. Gaceta Constitucional núm. 767, sábado 4 de mayo de 1991.    

[157]  MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[158]  MP Humberto Antonio Sierra Porto.    

[159]  MP Manuel José Cepeda Espinosa.    

[160]  “Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras   disposiciones”.    

[161] Forsthoff,  Ernst. Estado de derecho en mutación. Trabajos   constitucionales 1954-1973. Madrid: Tecnos. 2015.    

[162] Roth-Arriaza, Naomi, “The New Landscape of Transitional Justice”, en   Roth-Arriaza, Naomi y Meriezcurrena, Javier, eds, Transitional Justice in the   Twenty-First Century: Betond Truth versus Justice, Cambridge, Cambridge   University Press, 2006.  Uprimny,   Rodrigo y Saffon, María Paula, Uses and Abuses of Transitional Justice   Discourse in Colombia, Oslo, International Peace Research Institute, 2007.    

[163] Nino, Carlos Santiago, Radical   Evil on Trial, New Haven, Yale University Press, 1996.    

[164] Los conceptos de   democratización y desdemocratización son tomados de: Tilly, Charles,   Democracia,  Madrid, Akal, 2010, y corresponden a una pareja conceptual fundamental en su   teoría de la democracia. La desdemocratización se refiere a rasgos y procesos   que disminuyen el carácter democrático de un régimen y lo acercan a la autarquía   o a otras formas políticas. Un ejemplo de una situación desdemocratizadora por   excelencia sería la suspensión de elecciones libres.    

[165]  El constituyente Misael Pastrana Borrero destacó en la Asamblea Nacional   Constituyente que “[l]a organización política tiene como fin primordial la   convivencia pacífica. La paz fue uno de los principales fines buscados en el   nuevo consenso social, al punto de ser llamado ese cuerpo “la Constituyente de   la paz”. Cita tomada de la sentencia C-577 de 2014 MP Martha Victoria   Sáchica.    

[166]  MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte examinó la   constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria  “Por la cual se   regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación   del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”    

[167]  MP Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. En esta sentencia analizaron los   cargos formulados en contra del Artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012 “Por   medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en   el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones” por el desbordamiento del poder de reforma de la Constitución   por parte del Congreso de la República.    

[168]  MP Nilson Pinilla Pinilla.    

[169]  “Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen   verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos   organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se dictan   otras disposiciones”.    

[170]  MsPs Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,   Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.    

[171]  “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de   grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera   efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones   para acuerdos humanitarios”    

[172] Sin duda el tema agrario ha sido un elemento que ha generado   enormes discrepancias, incluso es considerado un generador del conflicto que   ahora pretende resolverse. Ver, Palacios, Marco,   Violencia Pública en Colombia, 1958-2010, Bogotá, Fondo de             Cultura Económica, 2012.    

[173] Este derecho pretende establecer las razones y circunstancias de   las violaciones a los derechos humanos así como contribuir al deber de recordar   para construir la historia. Ver Joinet, L, Informe Final Revisado Acerca de la Cuestión de la Impunidad de los Autores de Violaciones de los Derechos Humanos (Civiles y Políticos) Preparado por el Sr. L. Joinet de Conformidad con la Decisión 2001/103 de la Subcomisión, Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1, anexo II, ONU, Comision de Derechos Humanos,   49° período de sesiones, 1997. Este concepto también ha sido utilizado   en muchas ocasiones por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos   Humanos.    

[174]  Ernesto Garzón Valdés, El consenso   democrático: fundamento y límites del papel de las minorías, Argentina,   Universidad Nacional de Córdoba, 2012.    

[175]  Norberto Bobbio, El futuro de la democracia,  México, 1986.    

[176] Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der   Demokratie, Berlin, 1929, p. 29.    

[177] Ernesto   Garzón Valdés, El consenso democrático: fundamento y límites del papel de las   minorías, Argentina, Universidad Nacional de Córdoba, 2012.    

[178] Luigi Ferrajoli, Principia iuris. Teoría del   derecho y de la democracia. Madrid, 2011, p. 837.    

[179] Ibídem, p. 838.    

[180] Ibídem, p. 837.    

[181] Ibídem, p. 838.    

[182] Luigi Ferrajoli, La Justicia Penal Transicional   para la Colombia del posconflicto y las Garantías para la paz interna,  Bogotá, 2015.    

[183] Luigi   Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, 2001.    

[184]   Gargarella, R., La justicia frente al gobierno. Sobre el carácter contra   mayoritario del poder judicial. Ariel, 1996.    

[185] Norberto Bobbio, El futuro de la democracia,  México, 1986, p. 9.    

[186] Ibídem.    

[187] Ernesto Garzón Valdés, “El consenso democrático: fundamento y   límites del papel de las minorías”,  Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, núm. 12 (abril 2000), pp. 7-34    

[188] John Rawls, A Theory of Justice, Oxford,   1972, p. 86.    

[189] Las experiencias comparadas evidencian que la refrendación de   los acuerdos de paz no configura un requisito necesario  para su validez e   implementación. Dada la naturaleza de los derechos involucrados, de   conformidad con los Estatutos de Derecho Internacional, ya referidos, y la   propia configuración de las constituciones contemporáneas, una revisión de   algunos procesos de paz exitosos, llevados a cabo en diversos contextos, muestra   que la refrendación popular no configura necesariamente un requisito para la   validez e implementación de los acuerdos de paz. Se trata simplemente de una   opción  política que las partes negociadoras deciden acoger. Así por ejemplo, el   “Acuerdo de Viernes Santo” (1998), suscrito entre los Gobiernos de británico e   irlandés, fue sometido a un referendo celebrado en Irlanda del Norte y la   República de Irlanda. En Guatemala, lo que se sometió a refrendación no fue el   texto del “Acuerdo de Paz Firme y Duradera” (1996), sino las reformas   constitucionales adoptadas por el Congreso en ejecución de aquél. Por el   contrario, los Acuerdos de Dayton (1995), suscritos entre los Jefes de Estado de   Serbia, Croacia y Bosnia-Herzegovina, nunca fueron sometidos refrendación. De   manera análoga, en el caso de El Salvador, los “Acuerdos de Chapultepec” (1992),   tampoco fueron sometidos a la aprobación popular. En otras palabras: la   refrendación de un acuerdo de paz es una opción política mas no un imperativo   jurídico.    

[190] El artículo 5o  del Acto Legislativo No 1 de 2016, dispone sobre la Vigencia que, “£/ presente acto   legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.    

[191] En relación con   este punto indica que, (i) la participación ciudadana puede o no exigir una   intervención de organismos de la democracia representativa; (ii) La intervención   de la ciudadanía o de los órganos de representación puede además ponerle fin al   proceso o ser previa a un acto final; (iii) la participación ciudadana se puede   además expresar de diversas formas mediante decisiones electorales, como ocurre   por ejemplo con las elecciones de autoridades públicas; (iv) Finalmente, la   participación popular directa puede ser vinculante o no.    

[192] Dice la Corte que   cuando todas la piezas de este mecanismo se articulan puede observarse entonces   que: (i) su objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden constitucional a   la vez que un modo de conservar su integridad, lo cual es a su turno lo que   busca garantizarse con el principio específico de la rigidez; (ii) constituye un   mecanismo especial, excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un   procedimiento al previsto a las cláusulas de enmienda constitucional, que no son   intangibles; (iii) dentro del marco de la reforma, los procedimientos de   expedición de actos legislativos y de leyes se diferencian entre sí por sus   distintos niveles de dificultad; (iv) el mecanismo especial de enmienda   constitucional mantiene el nivel de resistencia al cambio de las normas   constitucionales por encima de las leyes expedidas fuera del procedimiento   abreviado, no petrifica las cláusulas de reforma de la Constitución, no suprime   ni reduce drásticamente la diversidad de los mecanismos de enmienda y en sus   formas de activación, ni equipara el poder constituyente a la competencia de   revisión constitucional.    

[193] El artículo 189.4   de la Constitución establece que al Presidente de la República le corresponde “conservar en todo el   territorio el orden público y restablecerlo donde fuera turbado”‘.    

[194] Sentencias C-579   de 2013, C-577 de 2014 y C-379 de 2016.    

[195] Sobre estos   presupuestos ver las Sentencias C-370 de 2006 que hizo el control de   constitucionalidad del marco jurídico para la paz y la Sentencia C-579 de 2013   que hizo el estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de2012 del   marco jurídico para la paz    

[196] Ver: DE VEGA   GARCÍA, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del poder   constituyente, Madrid, Tecnos, 1985. CICONETTI, Stefano María, La revisione   della costituzione, Padova, CEDAM, 1972.    

[197] Sobre el   particular el texto clásico de James Bryce “constituciones rígidas y flexibles”.   Recientemente se hizo un estudio empírico por parte de los profesores Zachary   Elkins, Tom Ginsburg y James Melton realizaron un estudio empírico sobre la   “Resistencia de las Constituciones” (New York, Cambridge, University Press,   2009), en donde comprobaron, como ya lo había hecho Bryce, que la distinción   entre constituciones rígidas y flexibles es meramente formal porque muchas veces   las constituciones llamadas flexibles son más resistentes que las rígidas.    

[198] Circunstancia que   ya se había establecido en la Sentencia C-1056 de 2012 en donde se dijo que la   Constitución de 1991 establece mecanismos más rigurosos para la revisión de la   Constitución, que se corresponden con la garantía del principio de supremacía de   la Constitución. Ver puntos 6.1 y 6.2. de dicha Sentencia.    

[199] f) Los actos   legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito   del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días.    

[200]  El Título   XIII de la Constitución consagra tres mecanismos de reforma constitucional: el   acto legislativo (Art. 375 de la C.P.), el referendo constitucional (Art. 378) y   la Asamblea Constituyente  (Art. 376) todos ellos con mayores requisitos   que la aprobación de la ley.    

[201] Acto Legislativo   01 de 2012.    

[202] Proyecto de Ley   Estatutaria No. 94 de 2015 Senado – 156 de 2015 Cámara “por la cual se regula   el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. ”    

[203] En la Sentencia se   dijo que “Bastaría entonces, como se observa, con que los actos   sujetos a control tengan potencialidad de entrar en vigencia y de producir   efectos jurídicos. Si tienen esta vocación, entonces no carecería de objeto un   pronunciamiento de constitucionalidad, pues buscaría precisamente evitar   menoscabos futuros jurídicamente probables a la supremacía e integridad de la   Constitución. Por esta razón, en la Sentencia C-634 de 2011 la Corte falló de   fondo la demanda contra una ley que ya había sido promulgada pero no estaba aún   vigente, pues su vigencia estaba sujeta a un plazo y tenía entonces vocación de   entrar en vigor…”.    

[204] El triunfo del No   sobre el Si tuvo un margen estrecho. Los resultados según la Registraduria   Nacional del Estado Civil fueron los siguientes: Votos por el Si 6.377.482 votos   (49,78%) y por el No 6.431.376 votos (50,21%).    

más de 500 propuestas que fueron recopiladas en 57 grupos temáticos que   serían negociados de manera adicional, por el Gobierno y los delegados de la   guerrilla con el fin de modificar el acuerdo de paz.    

[206] Solo se ha   producido en la Sentencia C-579 de 2013, que estudió el marco jurídico de la paz   (Acto Legislativo No 1 de 2012), en donde se estableció en la parte motiva de la   Sentencia de que los beneficios penales solo se podían realizar si se contribuía   de manera real y efectiva al esclarecimiento de la verdad, la reparación de las   víctimas, la liberación de los secuestrados y la desvinculación de todos los   menores de edad (9.9.7); y que los derechos de la sociedad y de las víctimas,   exige que todas ellas tengan, como mínimo, las siguientes garantías: (i) transparencia del   proceso de selección y priorización; (ii) una investigación   seria, imparcial, efectiva, cumplida en un plazo razonable y con su   participación; (iii) la existencia de un recurso para impugnar   la decisión sobre la selección y priorización de su caso; (iv) asesoría   especializada; (v) el derecho a la verdad, de modo que cuando   un caso no haya sido seleccionado o priorizado, se garantice a través mecanismos   judiciales no penales y extrajudiciales; (vi) el derecho a la   reparación integral y; (vii) el derecho a   conocer dónde se encuentran los restos de sus familiares (9.9.1).También se   estableció un condicionamiento implícito en la Sentencia C-577 de 2014, que   conoció del artículo 67 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2012 – marco   jurídico para la paz – en donde se dijo que la participación en política de los   excombatientes, que no hubieren cometido crímenes de lesa humanidad o genocidio,   solo podía hacerse una vez que hubieran reparado integralmente a las víctimas.