C-701-15

           C-701-15             

Sentencia   C-701/15    

EXENCION TRANSITORIA DEL IVA PARA LAS VENTAS DE CIERTOS PRODUCTOS DE   PRIMERA NECESIDAD EN LOS MUNICIPIOS COBIJADOS POR EL ESTADO DE EMERGENCIA-Se ajusta a la constitución y a la Ley Estatutaria de los Estados de   Excepción    

MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD   ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Exención transitoria del   IVA a ciertos productos    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DE   ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance    

ESTADOS DE EXCEPCION-Instituciones   diferenciables/ESTADOS DE EXCEPCION Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios   formales y materiales    

ESTADOS DE EXCEPCION-Potestad reglada/ESTADOS   DE EXCEPCION-Cumplimiento de presupuestos mínimos de procedibilidad y   aplicación    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO Y   DE DESARROLLO-Carácter integral, automático y   oficioso    

DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales    

DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA-Rasgos   distintivos    

MEDIDAS ADOPTADAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Requerimientos de orden sustancial o material    

MEDIDAS ADOPTADAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Limitaciones y libertades    

MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD   ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Requisitos formales    

MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD   ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Requisitos materiales    

MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD   ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Relación de conexidad    

MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD   ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Finalidad/EXENCION   TRANSITORIA DEL IVA PARA LAS VENTAS DE CIERTOS PRODUCTOS DE PRIMERA NECESIDAD EN   LOS MUNICIPIOS COBIJADOS POR EL ESTADO DE EMERGENCIA-Aplicación tanto al   régimen común como simplificado    

MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD   ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Razones de necesidad    

EXENCION DEL IVA COMO MEDIDA TRANSITORIA PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD   ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Propósitos    

EXENCION DEL IVA COMO MEDIDA TRANSITORIA PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD   ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Proporcionalidad    

MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD   ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Alcance temporal y   transitorio    

Referencia: expediente RE-216    

Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1818 del 15 de   septiembre de 2015, “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias   para estimular la actividad económica y conjurar la crisis económica,   humanitaria y social en los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto   1770 del 7 de septiembre de 2015”.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el   artículo 241 numeral 7º de la Constitución Política, y cumplidos todos los   trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.         ANTECEDENTES    

El 15 de septiembre de 2015, la   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, de acuerdo con lo   previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política y la Ley   137 de 1994, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto   Legislativo 1818, expedido el 15 de septiembre de 2015, “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular   la actividad económica y conjurar la crisis económica, humanitaria y social en   los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre   de 2015”.    

Mediante Auto del 22 de septiembre   de 2015, el Despacho del Magistrado Sustanciador resolvió asumir el conocimiento   del presente asunto, dispuso su fijación en lista, comunicó la iniciación del   proceso al Señor Presidente de la República, y, simultáneamente, corrió traslado   al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su   competencia. En la misma providencia ordenó, además, comunicar el proceso al   Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia   y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana,   Andes, Rosario, Libre, Nacional y Atlántico, para que, si lo estimaban   conveniente, intervinieran con el propósito de impugnar o defender la   constitucionalidad de la disposición acusada.    

Una vez cumplidos los trámites   previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir   sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.    

II.      TEXTO DEL DECRETO   LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN    

A continuación se   transcribe el texto del decreto legislativo sometido a revisión, conforme a su   publicación en el Diario Oficial No. 49.636 de 15 de septiembre de 2015:    

                 

“DECRETO NÚMERO 1818 DE 2015    

15 SEP 2015    

Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para   estimular la actividad económica y conjurar la crisis económica, humanitaria y   social en los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de   septiembre de 20015    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial   las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia   con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 1770 de   2015, y    

CONSIDERANDO:    

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el   Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, en caso de que   sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la   Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e   inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan   grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica,   Social y Ecológica.    

Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado   de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la firma de   todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados   exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.    

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación   directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,   y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los   existentes.    

Que mediante Decreto 1770 de 2015 fue declarado el Estado de   Emergencia Económica, Social y Ecológica con ocasión de la situación descrita en   ese decreto que se viene presentando en la frontera colombo – venezolana, con el   fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.    

Que en dicho decreto se señaló expresamente que la migración masiva   originada con ocasión del estado de emergencia declarado por el gobierno   venezolano afecta los derechos fundamentales de niños, adolescentes, adultos   mayores, personas enfermas y familias de escasos recursos, poniendo en peligro   su subsistencia digna.    

Que en el decreto citado se dijo también que “según el OANE cerca del   40% de las importaciones desde Venezuela representan el 10% de la canasta básica   de consumo para hogares, por lo cual no se descartan impactos directos sobre la   inflación”.    

Que en dicho decreto se indicó además que resulta necesario tomar   medidas tributarias que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores   productivos y sobre los consumidores de la región de frontera.    

Que en atención a las precarias condiciones económicas en que se   encuentran las familias que fueron deportadas, expulsadas o retornadas, y el   riesgo de una desaceleración generalizada de la actividad económica, es   necesario adoptar medidas de carácter legal.    

Que en atención a lo anterior es necesario establecer un tratamiento   tributario especial para algunos bienes producidos o comercializados en las   zonas de frontera que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el   propósito de estimular la demanda interna, contrarrestar los posibles impactos   directos sobre la inflación e incrementar el consumo local de los bienes que se   producen o comercializan en la zona de frontera.    

Que en virtud de la situación particular de las personas deportadas,   expulsadas y repatriadas, se hace necesario un tratamiento tributario especial   sobre algunos bienes, con el fin de disminuir los precios para el consumidor   final y aliviar la carga económica resultante del proceso de migración masiva.    

DECRETA:    

Artículo 1°. Exención transitoria   de IVA. Hasta el 31 de diciembre de 2015, estarán exentos de IVA sin derecho a   la devolución y/o compensación, los siguientes bienes, cuya venta se realice en   los municipios señalados en el artículo 1° del Decreto 1770 de 2015:    

a) Alimentos    

b) Calzado    

c) Prendas de vestir    

d) Materiales de construcción    

e) Electrodomésticos y gasodomésticos, incluidos los cilindros para   gas necesarios para el funcionamiento de estos últimos.    

Parágrafo 1°. Los saldos a favor generados en las respectivas   declaraciones tributarias podrán ser imputados en las declaraciones de los   períodos siguientes, pero en ningún caso podrán ser objeto de devolución y/o   compensación.    

Parágrafo 2°. Los bienes que a la fecha de expedición de este decreto   tengan la condición de exentos o excluidos del impuesto sobre las ventas   continuarán con el tratamiento correspondiente a dicha calificación prevista en   el Estatuto Tributario.    

Parágrafo 3°. El tratamiento previsto en este artículo se aplicará a   las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables   del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único   Tributario – RUT que se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de   comercio en los municipios señalados en el artículo 10 del Decreto 1770 de 2015.   Así mismo, a las ventas realizadas en los municipios señalados en el artículo 10   del Decreto 1770 de 2015 por responsables del régimen común del impuesto sobre   las ventas inscritos en el Registro Único Tributario (RUT), que a la fecha de   entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan   establecimiento de comercio.    

Artículo 2°. Definiciones. Para   efectos de lo dispuesto en el presente decreto, se entenderá por:    

a)     Alimentos: son todos los productos sólidos   o líquidos que comen o beben los seres vivos de la especie humana y los animales   con el propósito de nutrir su cuerpo, es decir, que en su acción y efecto de   nutrir, conllevan a la reparación de la pérdida de energía del organismo del   hombre y de los animales, dentro de los cuales se encuentran los alimentos   naturales, alimentos procesados, entre otros. Se entienden incluidos en esta   categoría los insumas agropecuarios.    

b)     Calzado: todo género de zapato, que sirve   para cubrir o resguardar el pie.    

c)      Prendas de vestir: cualquier prenda que   utilice el hombre para cubrir su cuerpo, sin importar su material de   elaboración.    

d)     Materiales de construcción: son todos los   productos naturales y manufacturados que se requieren para levantar o arreglar   una construcción, tales como: arena, arcilla, cemento, teja, ladrillos, pisos,   aluminio, alambres, cables eléctricos, pinturas, tubería, hierro, cobre, acero.    

e)      Electrodomésticos y gasodomésticos: todos   los aparatos eléctricos o cuya fuente de energía es el gas, que normalmente se   utilizan en el hogar y en consecuencia su vocación es la de permanencia en el   mismo, es decir, que su función está orientada al uso en el hogar, tales como:   televisores, neveras, lavadoras, secadoras, estufas, hornos, y otros enseres   menores como: licuadoras, ventiladores, planchas, tostadoras.    

Artículo 3°. Condiciones de   aplicación. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 1º del presente Decreto   deberá seguirse el siguiente tratamiento:    

1.      Al momento de facturar la operación de   venta, el responsable deberá indicar en la factura a través de cualquier medio   electrónico, sello o anotación mediante una leyenda que indique: “Bienes Exentos   –Decreto 1818 de 2015”.    

2.      Para efectos de las ventas realizadas   dentro de cualquiera de los municipios enunciados en el artículo 1º del Decreto   1770 de 2015, los bienes a comercializar deberán encontrarse físicamente dentro   del territorio de estos municipios.    

3.      Tanto la venta como la entrega de los   bienes deberá realizarse dentro del plazo de establecido en el artículo 1º del   presente Decreto.    

4.      El responsable deberá rendir un informe   fiscal de ventas con corte al último día de cada mes, el cual será remitido   dentro de los cinco (5) primeros días del mes siguiente a la Dirección Seccional   de Impuestos y Aduanas, que corresponda al domicilio fiscal del responsable del   impuesto sobre las ventas, que efectúa la venta exenta, certificado por contador   público o revisor fiscal, según sea el caso, en el cual se detalle:    

a) Relación de facturas o documentos equivalentes, registrando el   número, fecha, cantidad, especificación del bien y valor de la operación.    

b) Asociar a las facturas o documento equivalente   de que trata el literal anterior, los documentos de remisión, recepción y   certificado de revisor fiscal o contador público, para el caso de las ventas de   qué trata el literal b) de artículo 4 de este decreto.    

Artículo 4°. Tratamiento a las   ventas realizadas desde el resto del territorio nacional. Para efectos de las   ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a cualquiera de los   municipios consagrados en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, los   proveedores deberán cumplir los siguientes requisitos:    

a.      Acreditar que la venta se efectuó a un   responsable del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscrito en el   Registro Único Tributario -RUT, que a la fecha de entrada en vigencia del   presente decreto se encuentre domiciliado o tenga establecimiento de comercio en   cualquiera de los municipios enunciados en el artículo 1º del Decreto 1770 de   2015, para lo cual deberá exigirle la entrega de una copia del mismo.    

b.      Comprobar que las mercancías vendidas se   trasladaron físicamente a cualquiera de los municipios enunciados en el artículo   1º del Decreto 1770 de 2015, mediante guía de transporte, factura del servicio   de transporte de carga y documento de recepción de la mercancía.    

Artículo 5°. Incumplimiento. El   incumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en el presente   decreto dará lugar a la pérdida del beneficio al que se refiere el artículo 1º.   Por consiguiente, habrá lugar al pago del impuesto sobre las ventas a la tarifa   aplicable a los respectivos bienes enajenados y a la imposición de la sanción   por inexactitud contemplada en el Estatuto Tributario, sin perjuicio de las   sanciones penales a que haya lugar.    

Artículo 6°. Vigencia. El presente   decreto rige a partir de la fecha de su publicación    

Publíquese y   Cúmplase.    

Dado en   Bogotá, D.C., a los 15 de septiembre de 2015.    

(FIRMA DEL   PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA))    

MINISTRO DEL   INTERIOR,    

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS    

LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,    

MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUELLAR    

EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,    

MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA    

EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,    

YESID REYES ALVARADO    

EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,    

LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI    

EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,    

AURELIO IRAGORRI VALENCIA    

EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,    

ALEJANDRO GAVIRIA URIBE    

EL VICEMINISTRO DE RELACIONES LABORALES E INSPECCIÓN DEL MINISTERIO   DE TRABAJO, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DEL TRABAJO,    

ENRIQUE BORDA VILLEGAS    

MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA    

TOMAS GONZÁLEZ ESTRADA    

LA MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,    

CECILIA ÁLVAREZ – CORREA GLEN    

LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,    

GINA MARÍA PARODY D’ECHEONA    

EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE    

GABRIEL VALLEJO LÓPEZ    

EL MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO,    

LUIS FELIPE HENAO CARDONA    

EL MINISTRO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES,    

DAVID LUNA SANCHEZ    

LA MINISTRA DE TRANSPORTE    

NATALIA ABELLO VIVES    

LA MINISTRO DE CULTURA    

MARIANA GARCÉS CÓRDOBA”.    

III.      INTERVENCIONES    

1.        Presidencia de la República    

1.1. Mediante   escrito allegado a esta Corporación, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de   la República solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto-Legislativo   1818 de 2015, en razón a que el mismo cumple con los requisitos formales y   materiales exigidos por la Constitución y la ley.      

1.2. Con respecto   a los requisitos de forma que se derivan de la lectura del artículo 215 de la   Constitución, la interviniente indica que el Decreto 1818 de 2015 les dio   estricto cumplimiento en el sentido de que: (i) fue suscrito por el   Presidente de la República y por todos sus ministros, a excepción del Ministro   de Trabajo, quien, para ese momento, se encontraba en periodo de vacaciones; sin   embargo, aclara que en su lugar fue firmado por el Viceministro de Relaciones   Laborales e Inspección, quien, estaba encargado de las funciones de despacho, y,   de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia C-1065 de   2002) que así lo ha reconocido, en estos casos los viceministros tienen la   facultad para suscribir decretos de estados de excepción; (ii) además,   afirma que el Decreto 1818 de 2015 se encuentra debidamente motivado, pues   contiene las consideraciones que justifican las medidas adoptadas, así como la   insuficiencia de los mecanismos ordinarios al alcance de las autoridades   públicas para atender el Estado de Emergencia; del mismo modo, señala que (iii)   el decreto objeto de examen determina concretamente la extensión geográfica de   las medidas adoptadas; (iv) fue expedido dentro del término de vigencia   del Estado de Emergencia, y, finalmente; (v) no limita el ejercicio de   ningún derecho, por lo que, en consecuencia, no resulta exigible darle   cumplimiento al artículo 16 de la Ley 137 de 1994, según la cual los decretos   legislativos que limiten derechos deben ser puestos en conocimiento del   Secretario General de la Organización Internacional de las Naciones Unidas.     

1.3. Asimismo, la   Presidencia de la República considera que el Decreto 1818 de 2015 satisface los   requisitos materiales de legitimidad exigidos por la Constitución y la   jurisprudencia constitucional, que se han denominado de conexidad, finalidad y   necesidad, y, dentro de este último, el referido a la necesidad propiamente   dicha y el de proporcionalidad.    

1.4. En relación   con el requisito de conexidad, arguye que las medidas adoptadas en el Decreto   1818 de 2015 efectivamente se relacionan con los hechos que motivaron el Estado   de Emergencia declarado en el Decreto 1770 de 2015, según el cual la imprevista   llegada de personas colombianas a los municipios fronterizos con Venezuela causó   graves afectaciones tanto a quienes se movilizaron, como a los habitantes de los   lugares a donde llegaron, y al mercado laboral y comercial de estos sitios. En   este sentido, afirma la interviniente, el Decreto 1818 de 2015 incorpora, entre   sus medidas, la de eximir del impuesto de IVA a algunos productos de la canasta   familiar hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad, con lo cual se permite   “contrarrestar el aumento del costo de insumos y la sustitución de bienes   finales. Se trata, claramente, una medida de alivio para los habitantes de   frontera”[1].  En definitiva, indica la interviniente, la exención del IVA, pretende atender el   aumento en los precios del mercado (inflación) causada por el cierre comercial   de la frontera y la consecuente carencia de algunos productos que anteriormente   provenían del país vecino a un menor precio.    

1.5. Respecto del   requisito de finalidad, la interviniente señala que se encuentra satisfecho,   pues la medida de exención al cobro del impuesto de IVA en los artículos y por   el tiempo definido en el decreto bajo revisión, busca paliar los efectos de la   crisis surgida en los municipios fronterizos con la República Bolivariana de   Venezuela. En concreto precisa:    

“a. Compensa el incremento de precios producido por el aumento de   costos de producción.    

 b. Combate el fenómeno inflacionario producido por la desaparición   de productos venezolanos y por el incremento en los precios de los productos   nacionales.    

c. Protege las fuentes de empleo amenazadas por el aumento en los   costos de producción.    

d. Protege el poder adquisitivo de las familias de escasos recursos   frente a la tendencia alcista de los precios de los productos nacionales.    

e. Protege el consumo de bienes esenciales, afectado por la misma   tendencia”[2].    

1.6. Por último,   la interviniente se refiere a los dos componentes del requisito de necesidad y   que, a su juicio, se encuentran también satisfechos. (i) Sobre la   necesidad en estricto sentido, advierte que las facultades del Gobierno serían   insuficientes para atender la actual situación de crisis en la frontera, toda   vez que, en condiciones de normalidad, una medida como la exención del impuesto   de IVA sólo puede llevarse a cabo a través de norma de rango legal, mediante el   procedimiento ordinario, lo que, en cambio, se puede hacer por decreto y sin   mayores demoras por la vía del Estado de Emergencia declarado. Además que “la   medida era necesaria en virtud del carácter expedito de la decisión así como de   los efectos económicos inmediatos en la zona afectada por la crisis. No existe   una medida de mayor efectividad y rapidez para dinamizar la economía que la de   desactivar el impuesto del IVA”[3].   Mientras que, (ii) en relación con el componente de proporcionalidad o de   necesidad material, afirma que las medidas adoptadas en el Decreto 1818 de 2015   no resultan excesivas, pues la exención del IVA solamente se aplica sobre   productos de primera necesidad, lo que permite inferir que “la intensidad de   la medida fue pensada para contrarrestar el impacto más elemental de la crisis.   No es, en efecto, una decisión indeterminada, ofrecida para bienes accesibles a   sectores socio económicos privilegiados o para dinamizar el pago de servicios o   compra de bienes suntuarios. El fin de la medida es garantizar que la canasta   básica de los habitantes de la zona afectadas no se vea afectada por las causas   que originaron la Emergencia”[4].   Además, agrega a lo anterior, la proporcionalidad del decreto examinado se   evidencia en la limitación territorial y temporal de la medida de exención   tributaria.    

1.7. Por último,   la Presidencia de la República sostiene que sobre este tipo de medidas ya existe   un precedente jurisprudencial en el que la Corte Constitucional, en Sentencia   C-884 de 2010, declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010,   por medio del cual también se adoptó la exención del IVA sobre artículos de   primera necesidad, como medida para atender el Estado de Emergencia Social   declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 2396 de 2010, en los municipios limítrofes   con la República Bolivariana de Venezuela, por la misma causa que ahora se   invoca, como fue el cierre de la frontera colombo-venezolana.    

2. Ministerio   de Hacienda y Crédito Público    

2.1. En escrito   presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ante esta   Corporación, se solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto   Legislativo 1818 de 2015, tras considerar que el mismo cumple con los requisitos   formales y materiales exigidos por la Constitución y la ley para ese tipo de   normas. En apoyo de tal solicitud, la entidad realiza el examen de los   requisitos de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad, tal como los   mismos han sido desarrollados por la jurisprudencia Constitucional, y que en   este caso considera superados.    

2.2. Con respecto   al juicio de conexidad, afirma que el Decreto 1818 de 2015 se sujeta a las   causales que dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia y que   fueron detalladas en el Decreto 1770 de 2015, en el cual, además, se advirtió   sobre la necesidad de adoptar medidas tributarias que permitieran contrarrestar   el impacto de la crisis sobre el mercado laboral y aliviar el impacto negativo   para los sectores productivos y los consumidores. En este sentido, señala el   interviniente, el Decreto 1818 de 2015, al establecer una exención del IVA sobre   ciertos bienes en los municipios afectados con la crisis, persigue el objetivo “(…)   de estabilizar los precios —que aumentaron debido al cierre de frontera y la   consecuente disminución de importaciones—, evitar la desaceleración de la   industria e impedir el incremento de las tasas de desempleo que pueden generarse   por el decaimiento en la demanda de mano de obra debido a la cesación del ritmo   de producción de bienes”[5].    

2.3. Para abordar   el juicio de finalidad, en el sentido de demostrar que el Decreto 1818 de 2015   adoptó medidas directas y específicamente dirigidas a conjurar la situación de   crisis y a evitar la extensión de sus efectos, el Ministerio parte de afirmar   que en la declaratoria del Estado de Emergencia —Decreto 1770 de 2015—,   se habían indicado las causas que lo motivaron y las posibles medidas para   afrontar las repercusiones económicas, entre ellas las de carácter tributario.   Al respecto, advierte el interviniente, con la exención del IVA, en los términos   del Decreto 1818 de 2015, se persigue mantener el poder adquisitivo de los   habitantes de los municipios de la frontera, permitir el acceso a bienes   esenciales (los exentos del impuesto), atender la inflación de los bienes que no   ingresarán al país desde Venezuela, proteger al consumidor final que es quien   asume, en últimas, la mayor parte de la carga impositiva, atender los perjuicios   que en el sector de la construcción se generaron a causa de la escasez de   materias primas, y, por último, enfrentar el aumento en la tasa de desempleo en   razón a la reducción de la actividad económica y el aumento de la población que   ha llegado a los municipios fronterizos por la migración desde Venezuela.    

2.4. En   relación con el juicio de necesidad, el interviniente destaca que, así como la   crisis en la frontera es una situación extraordinaria, exige, a su vez, ser   atendida a través de mecanismos alternativos, diferentes a los contemplados en   la legislación ordinaria, los cuales, en este caso, resultaban ineficaces e   insuficientes para entender la emergencia. Sobre esa base, el Ministerio aduce   que el Decreto 1818 de 2015 resultaba necesario, en tanto la exención del IVA es   un mecanismo idóneo, rápido y fácil para hacer frente a esta situación, en   concreto, “i) constituye una herramienta para mantener estables los precios   —ya que con la exención se compensan los mayores precios de los bienes   colombianos frente a los importados venezolanos que debías (sic) soportar carga   tributaria plena ii) al mantener los precios estables, la medida protege el   poder adquisitivo de la población, iii) consecuentemente, se mantiene la demanda   constante por parte de los consumidores de productos de los sectores industrial,   comercial y de la construcción, evitando así una desaceleración que genere mayor   desempleo”[6].    Esto, ratificado por la afirmación en el sentido que la exención   implementada permite “(…) salvaguardar la economía de la región que además   no genera costos de transacción adicionales ni para el Estado colombiano ni para   los productores y/o consumidores finales”[7] (Resaltado del texto   original).    

2.5. Finalmente,   al referirse al juicio de proporcionalidad, el Ministerio indica que las medidas   adoptadas en el Decreto 1818 de 2015 guardan proporción con la gravedad de los   hechos que se pretenden superar, toda vez que introduce mecanismos orientados a   controlar los precios de ciertos bienes en los territorios afectados; sin que   con ello se afecten derechos fundamentales.    

3.      Instituto   Colombiano de Derecho Tributario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia    

3.1. El Instituto   Colombiano de Derecho Tributario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia,   intervinieron en el presente proceso a través de escritos independientes   suscritos por la Doctora Lucy Cruz de Quiñones, quien para el efecto presentó   argumentos similares, los cuales se exponen a continuación.    

3.2. En dichas   intervenciones, se hacen, de manera preliminar, algunas consideraciones en   relación con los requisitos que, de manera general, ha identificado la   jurisprudencia sobre el control de constitucionalidad de los decretos que   declaran un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y de los que,   posteriormente, adopten las medidas para enfrentarlo.    

3.3. En cuanto   hace a estos requisitos, la interviniente examina si en el caso del Decreto 1818   de 2015 se satisfacen los denominados (i) elemento causal, (ii)   elemento objetivo, conexidad o propósito, y el (iii) elemento de   proporcionalidad.    

3.4.   Respecto al elemento causal, indica que, desde los motivos que fueron explicados   en el Decreto 1770 de 2015, quedó demostrado que los hechos que dieron lugar al   Estado de Emergencia, son de tal intensidad e importancia que afectan el orden   en los municipios de la frontera, provocando una gran calamidad pública, y que,   para atenderla, los mecanismos ordinarios resultan insuficientes.    

3.5. En relación   con el elemento objetivo, o de conexidad, esto es, que el Decreto 1818 de 2015   cumpla con el propósito o finalidad de atender el Estado de Emergencia, sostiene   que, dentro de las afectaciones indicadas en el Decreto 1770 de 2015, se   señalaron, entre otras, aquellas relacionadas con el comercio, la industria, el   impacto económico negativo en los sectores productivos en los consumidores del   área fronteriza y el desempleo. En consecuencia, considera que la adopción de   medidas de exención tributaria están destinadas a atender estas situaciones, y,   además, que el uso de exenciones o de estímulos en situaciones de emergencia ha   sido ya avalado en otras situaciones por esta Corporación, como sucedió en las   Sentencias C-136 de 1999 y C-172 de 2009.    

3.6. La   interviniente también encuentra satisfecho el requisito de proporcionalidad,   pues la medida adoptada por el Gobierno, que consiste en exonerar del IVA sin   derecho a devolución hasta el 31 de diciembre, a algunos productos, “busca la   recuperación del orden económico y social en la zona de frontera a la vez que   preserva la regla general de representatividad, porque no se subroga   indefinidamente la voluntad popular sino que toma medidas estrictamente   temporales (…)”[8].  Este análisis, señala, coincide con el que la Corte Constitucional realizara   en la Sentencia C-912 de 2010, en relación con unas medidas muy similares a las   adoptadas en esta oportunidad, cuando se contempló la exención del IVA para   atender la situación de emergencia en la frontera, con motivo del rompimiento de   las relaciones comerciales con Venezuela.    

3.7. Sin embargo,   la interviniente pone de manifiesto dos situaciones que, a diferencia de la   norma que estudió la Corte en el caso anteriormente mencionado, se incluyen en   el Decreto 1818 de 2015, y que podrían generar algún reparo en relación con el   requisito de proporcionalidad.    

3.8. En primer   lugar, cuestiona la inclusión que se hace en el parágrafo 1º del artículo 1º del   Decreto 1818 de 2015, en el sentido que establece, sobre los saldos a favor   generados en las respectivas declaraciones, que cabe su imputación en las   declaraciones de los periodos siguientes, más no pueden ser objeto de devolución   y/o compensación. Al respecto, advierte que, es preciso tener en cuenta que, por   regla general, los bienes exentos suelen tener derecho a la devolución de saldos   generados por los IVAs pagados en el proceso de producción. Por tanto, al   extenderse la exención a los comerciantes, si bien es cierto que no hay lugar a   la devolución de saldo para ellos, “(…) sí a imputación o arrastre de   los saldos a favor contra los saldos a pagar en las declaraciones subsiguientes,   con lo cual los IVAs pagados en la cadena de todas formas se recuperan, pero con   sacrificio de la caja de responsables titulares del crédito aplazado, a quienes   se impone un sacrificio que no es estrictamente necesario para resolver la   crisis o para aliviar a los afectados”[9].      

3.9. En segundo   lugar, aduce que el parágrafo 3º del artículo 1º, extiende la exención del IVA a   las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables   del régimen común, inscritos en el Registro Único Tributario que se encuentren   domiciliados o tengan establecimiento de comercio en los municipios afectados.   Lo cual, en su sentir, configura una vulneración del derecho a la igualdad de   los comerciantes que pertenezcan al régimen simplificado, quienes son “(…) un   nicho importante en la comercialización de alimentos y calzado en las zonas de   frontera, lo llenan los pequeños comerciantes que van a comprar esos productos   con IVA a sus proveedores simplemente por no pertenecer al régimen común, con   detrimento del fin perseguido que no es otro que estimular el consumo y aliviar   a las personas que sufrieron las deportaciones”[10].   En estos términos, aclara que, si bien los comerciantes del régimen simplificado   no cobran IVA directamente, la fijación de sus precios se lleva a cabo con base   en la rentabilidad y costos en los que sí incluyen el IVA que van a seguir   cobrando los productores y comerciantes del régimen común cuando les vendan los   artículos a los que se refiere el Decreto 1818 de 2015, por lo que, al vender   tales productos, los precios estarán incrementados en un 16%, en relación con   los demás comerciantes.    

3.10. En   los términos referidos, la interviniente, en nombre del Instituto Colombiano de   Derecho Tributario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia, formula tres   conclusiones:    

“(I) Existía objetivamente una hipótesis habilitante para que el   ejecutivo introdujera modificaciones a los tributos con el fin de atender las   necesidades urgentes de la crisis como en efecto lo hizo mediante decreto”.    

(II) La proporcionalidad de los instrumentos y su adecuación a las   necesidades debe ser objeto de prueba.    

(III) En tanto que la exención solo cobija a los responsables   inscritos en el régimen común, se presentaría una violación del derecho   fundamental a la igualdad respecto a los pequeños comerciantes inscritos en el   régimen simplificado. De otra parte, teniendo en cuenta que la mayoría de los   comerciantes estarían inscritos en el último régimen la medida que busca   disminuir los precios de estos productos para las personas obligadas a migrara   masivamente del país vecino no produciría el efecto querido por el legislador de   emergencia”[11].    

4. Universidad   Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario    

4.1. La   Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario, a través de uno de sus   docentes, presentó escrito de intervención en el cual lleva a cabo el examen   sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo1818 de 2015, a partir del   análisis de los requisitos formales y materiales que deben cumplir tales normas.    

4.2. En relación   con el primer aspecto, considera cumplidos los requisitos formales, toda vez que   el Decreto Legislativo 1818 de 2015: (i) fue debidamente motivado, con   base en las razones que en el Decreto 1770 de 2015 apoyaron la declaratoria del   Estado de Emergencia, en especial por las necesidades de tipo económico que   justificaban la adopción de medidas de carácter tributario; (ii) aparece   suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros del despacho; y   (iii) el mismo se enmarca dentro de los ámbitos temporales y espaciales   dispuestos en el Decreto declaratorio del Estado de Emergencia.    

4.3. A   continuación, el interviniente lleva a cabo el examen de fondo sobre el   articulado del Decreto Legislativo 1818 de 2015, iniciando por solicitar la   declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 1º, pues considera que   la declaratoria del Estado de Emergencia, según el Decreto 1770 de 2015, estaba   destinada a atender los casos más graves relacionados con los niños,   adolescentes, adultos mayores, personas enfermas y familias de escasos recursos.   Sin embargo, el referido artículo 1º del Decreto bajo examen, es genérico y no   específica que la exención del IVA para los productos mencionados, deben   referirse única y exclusivamente a estos sujetos de especial protección. En este   sentido, indica la institución universitaria, “el decreto permite que   sobrevengan exenciones del IVA sobre productos suntuarios de lujo, suntuarios y   similares, violando de esta manera el artículo 215 de la Constitución que limita   las medidas a las ´exclusivamente´ necesarias. No se entiende entonces cómo   perfumes, alimentos ´gourmet´, cierto tipo de vestuario y otros productos   similares o de análoga condición puedan ser exentos del IVA dentro de esos   territorios bajo la excusa de la Emergencia Económica y Social”[12].     

4.5. Mientras   que, respecto al resto del articulado, el interviniente considera que no cabe   reproche constitucional alguno, pues en ellos se incluyen regulaciones dentro de   los límites determinados por la jurisprudencia en relación con la función   legislativa en materia tributaria.    

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR   GENERAL DE LA NACIÓN    

4.1. Mediante Concepto No. 5982   del 14 de octubre de 2015, el señor Procurador General de la Nación rindió   concepto en el proceso de la referencia, en el que solicitó que se declarara la   exequibilidad condicionada respecto de dos artículos, y la exequibilidad simple   del resto de su articulado. Para tal efecto, el Ministerio   Público hace, primeramente, un análisis de los requisitos formales, del cual   concluye que el Decreto 1818 de 2015 los satisface, pues (i) había sido   promulgado con la firma del Presidente y todos los ministros y (ii)   dentro de la vigencia del Estado de Emergencia económica.    

4.2. En cuanto   hace al examen de fondo, el señor Procurador realiza una aproximación general, y   otra específica en relación con cada uno de los artículos que lo integran. Así,   en primer lugar, considera que el Decreto Legislativo 1818 de 2015 cumple con   los requisitos materiales generales, toda vez que: (i) los aspectos   regulados en él guardan relación directa y específica con el Estado de   Emergencia que fue decretado por el Gobierno Nacional, para mitigar los impactos   negativos derivados de la intempestiva y masiva expulsión de personas   colombianas desde la República Bolivariana de Venezuela; en tal sentido, insiste   en que (ii) estas medidas están dirigidas a conjurar tales eventos, y no   a otros fines distintos; además, (iii) la previsión de carácter   tributario tiene un carácter transitorio “partiendo de la base que la   vigencia máxima permitida para estos tributos de estado de emergencia es la   siguiente vigencia fiscal a la de su expedición”[13];   y, por último, (iv) el Ministerio Público no advierte que con el   contenido del Decreto 1818 de 2015 se desmejoren los derechos sociales de los   trabajadores, por el contrario, las medidas adoptadas están dirigidas a mantener   y crear las fuentes de empleo en la producción y comercialización de los bienes   exentos del IVA.    

4.3. Superados   estos requisitos, el Ministerio Público pasa a hacer algunas observaciones   particulares en relación con el articulado del decreto, a partir de las cuales   considera que el mismo no riñe con la Constitución ni con los requisitos   materiales en ella comprendidos, aunque resulta necesario hacer dos   condicionamientos. El primero, tratándose del parágrafo 3º del artículo 1º, que   dispone aplicar la exención del IVA en las ventas realizadas desde el resto del   país a los responsables del régimen común que estén domiciliados o tengan   establecimiento de comercio en los municipios afectados, por cuanto, en su   entender, puede resultar una medida desproporcionada desde el punto de vista del   principio de equidad tributaria en relación con los comerciantes del régimen   simplificado, pues, “si bien es cierto que es estos comerciantes no cobran   IVA por los bienes y servicios que venden y que el IVA que pagan por bienes y   servicios que adquieren pueden descontarlo de sus declaraciones de renta como un   costo o gasto, ellos en la práctica tienen que asumir unos costos por pago del   impuesto a las ventas por los bienes y servicios que adquieren para venderlos al   detal que el comerciante del régimen común no tiene que asumir porque se   encuentran (sic) exentos de pagar el IVA por la adquisición de tales bienes y   servicios”[14].    

4.4. Lo anterior,   insiste el Ministerio Público, pone en una condición de desventaja competitiva a   los comerciantes del régimen simplificado frente a los del régimen común, por lo   que solicita que esta exención sea declarada bajo el entendido de que también se   aplique, retroactivamente, desde la expedición del decreto objeto de control   constitucional, a las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a   los responsables del régimen común y del régimen simplificado ubicados en los   municipios afectados.    

4.5. En el mismo   sentido, solicita la exequibilidad condicionada del artículo 4º, en el que se   establecen los requisitos para aplicar la exención del impuesto a las ventas   realizadas desde todo el territorio nacional a los comerciantes de los   territorios afectados, y que, de nuevo, se hace referencia a quienes pertenecen   al régimen común, de manera que, también allí, se incluya a quienes hacen parte   del régimen simplificado.    

V.    PRUEBAS DECRETADAS POR   LA CORTE CONSTITUCIONAL    

5.1. Una vez   estudiadas y evaluadas las distintas intervenciones allegadas al expediente,   mediante Auto del 23 de octubre de 2015, el magistrado sustanciador consideró   necesario, para mejor proveer, solicitar a la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que   dieran respuesta al siguiente cuestionamiento: “[…] las razones por   las cuales el Gobierno Nacional, al regular la exención transitoria del IVA,   contenida en el Decreto 1818 del 15 de septiembre de 2015, solo prevé su   aplicación a los responsables del impuesto a las ventas inscritos en el régimen   común, sin hacerla extensiva a los responsables del impuesto a las ventas del   régimen simplificado”[15].    

5.2. El 28 de   octubre de 2015, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República dio   respuesta a la solicitud anteriormente mencionada, e indicó que el alcance del   Decreto 1818 de 2015 no está restringido solamente a los responsables del IVA   del régimen común.    

5.3. Para   sustentar su afirmación, la interviniente empieza por hacer una distinción entre   (i) las ventas que se realizan desde el resto de territorio nacional   hacía los municipios incluidos en la declaratoria de emergencia y (ii)   las que se hacen dentro de éstos. De manera que, según advierte, en el primer   caso, la exención del IVA consagrada en el inciso 1º del parágrafo 3º del   artículo 1º del decreto en comento, aplica, bien sea que dicha venta la realice   una persona perteneciente al régimen común, o bien al régimen simplificado. La   distinción consiste, aclarara la interviniente, en que, si bien el vendedor que   realiza la transacción desde un municipio fuera de la zona de emergencia puede   estar inscrito al régimen común o al simplificado, el comprador, por su parte,   debe ser responsable del régimen común o, como establece dicha norma, tener un   establecimiento de comercio en los municipios cobijados por la declaratoria de   emergencia.    

5.4. En relación   con las ventas realizadas en los municipios incluidos en la declaratoria de   emergencia, señala que el inciso segundo del mismo parágrafo, sí condiciona la   aplicación de la exención a que el comprador sea, solamente, responsable del   régimen común o tenga establecimiento de comercio en esta zona, sin que valga   hacer alguna distinción al régimen al que estén inscritos los compradores. Lo   anterior significa, dice la interviniente, que “cuando la venta se realiza en   los municipios amparados por la declaratoria de emergencia, la exención depende,   en principio, de que el vendedor sea responsable del régimen común, y no del   régimen del impuesto a las ventas al cual pertenezca el comprador”[16].    

5.5. En este   contexto, aclara que la razón de que el Decreto 1818 de 2015 no haya previsto la   exención del IVA para las personas inscritas en el régimen simplificado, en los   supuestos anteriormente señalados, se debe a que el Estatuto Tributario ya   contempla esta “excepción” en el parágrafo 437, adicionado por el   artículo 7º de la Ley 223 de 1995, al disponer:    

“A las   personas que pertenezcan al régimen simplificado, que vendan bienes o   presten servicios, les está prohibido adicionar al precio suma alguna por   concepto del impuesto sobre las ventas. Si lo hicieren, deberán cumplir   íntegramente con las obligaciones predicables de quienes pertenecen al régimen   común”[17]. (Destacado hecho por la interviniente).    

5.6.   Adicionalmente, llama la atención en que el Decreto Legislativo 1818 de 2015, no   contempla la exención del IVA a las ventas realizadas en los municipios donde   tiene ocasión el Estado de Emergencia, por personas inscritas al régimen   simplificado, porque, en estricto rigor, el impuesto no se genera, toda vez que,   con fundamento en el  literal f del artículo 437 del Estatuto Tributario,   opera lo que la doctrina ha denominado como “IVA Teórico”, por lo que,   arguye, “en estos casos, el comprador responsable del régimen común asume el   IVA mediante el mecanismo de retención en la fuente, el cual debe ser declarado   en el mes siguiente, o como IVA descontable en la declaración bimensual”[18].         

5.7. A continuación, y con el   objeto de introducir la aplicación de un test de igualdad en el   tratamiento diferenciado que el Decreto Legislativo 1818 de 2015 hace entre las   personas que se encuentran en el régimen común y aquellas que lo están en el   simplificado, realiza una relación de las divergencias principales que existen,   a partir de las normas del Estatuto Tributario, entre estos regímenes, que   determinan que, en  relación con el IVA, los responsables del régimen   simplificado “(i) no pueden adicionar o cobrar suma alguna por este   concepto, (ii) no están obligados a recaudarlo, determinarlo, declararlo o   pagarlo, (iii) no tienen el deber de expedir factura, (iv) no llevan registro   auxiliar de ventas y compras ni una cuenta mayor o de balance denominada   ´impuesto a las ventas por pagar´ y  (v) en su contabilidad, no deben   realizar ninguna diferenciación de las operaciones excluidas, exentas y   gravadas, ni identificar las diferentes tarifas”[19].    

5.8. En este contexto, afirma que,   de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el presente   asunto no es posible avanzar en un test de igualdad, pues las diferencias   que existen entre uno y otro régimen tributario justifican el tratamiento   diferenciado que hace el Decreto Legislativo 1818 de 2015. Y, dentro de estas   diferencias, la esencial consiste “en la obligación de los responsables del   régimen común de recaudar, controlar y pagar el impuesto sobre las ventas, en   oposición de las personas inscritas en el régimen simplificado, que no tienen   obligaciones en este ámbito”[20].   De lo anterior, afirma la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República,   se colige que no pueda prosperar un cargo por violación del derecho a la igualad   de las personas pertenecientes al régimen simplificado.    

5.9. Para terminar, hace mención a   la Sentencia C-884 de 2010, en la que la Corte Constitucional declaró la   exequibilidad de una norma que tenía los mismos propósitos que el decreto objeto   de pronunciamiento en esta oportunidad, y reitera su solicitud de que se declare   la exequibilidad del Decreto Legislativo 1818 de 2015.    

5.10. El mismo 28 de   octubre de 2015, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó, mediante   apoderada, escrito en el que dio contestación a la solicitud hecha por esta   Corporación en el Auto del 23 de octubre de 2015. Para   tal efecto, la entidad realiza, prima facie, unas consideraciones en   relación con las diferencias que existen entre el régimen común y el   simplificado, particularmente en lo referente al impuesto sobre las ventas, a   partir de las cuales, en el numeral 1.3. de su escrito, concluyó que:    

“1.3.1. Quienes pertenecen al   régimen simplificado se encuentran en un supuesto de hecho completamente   diferente al de aquellos pertenecientes al régimen común, pues en los primeros   deben cumplirse requisitos específicos y respetarse límites especiales   consagrados en el artículo 499 del Estatuto.    

1.3.2. El régimen simplificado,   por expresa prohibición del parágrafo del artículo 437 del Estatuto Tributario,   no le es permitido (sic) cobrar ni adicionar suma alguna por concepto del   impuesto sobre las ventas.    

1.3.3. El Estatuto Tributario   en su artículo 483, al hablar de la determinación del impuesto sobre las ventas,   sólo se refiere a los contribuyentes del régimen común, pues los contribuyentes   del régimen simplificado no son considerados como responsables del mismo, de   acuerdo con el artículo 437.    

1.3.4. Las obligaciones   formales de los contribuyentes pertenecientes al régimen común difieren de las   del régimen simplificado. Muestra de ello es la no obligación de expedir factura   (artículo 616-2) o la no obligación de liquidar y declarar el impuesto sobre las   ventas, para las personas naturales del régimen simplificado.    

1.3.5. En cualquier caso, el   contribuyente del régimen simplificado no es responsable del IVA y por ende, no   puede cobrar suma alguna por dicho concepto.    

1.3.6. Por último, además de   tratarse de personas con cualidades y condiciones muy diferentes, las   obligaciones difieren sustancialmente, pues, por ejemplo, el régimen   simplificado no debe declarar IVA ni conservar los soportes de la declaración,   ni tampoco llevar un registro auxiliar de compras y ventas”[21].       

5.11. De otra parte, el Ministerio   interviniente señala que en anterior oportunidad esta Corporación, mediante la   Sentencia C-884 de 2010, se pronunció sobre la constitucionalidad del Decreto   2694 del mismo año, el cual, salvo diferencias muy puntuales, tenía el mismo   objeto que el Decreto Legislativo1818 de 2015. Por lo que, de un análisis   comparativo podía establecerse lo siguiente:    

“2.3.1. El Decreto 1818 de 2015   estableció una exención del IVA (sin hacer distinción alguna entre   contribuyentes del régimen común o régimen simplificado) cuando se trata de   mercancías o bienes comercializados al interior de las zonas comprendidas en el   Decreto 1770 de 2015.    

2.3.2. La exención del IVA   beneficia a los pequeños comerciantes del régimen simplificado cuando estos   compran bienes exentos listados a los responsables del régimen común, lo cual   incentiva la rebaja de precios, y cuando a su vez venden bienes exentos listados   a los responsables del régimen común (sic), pues estos no se encuentran en la   obligación de pagar el IVA asumido (teórico), ofreciendo mejores precios a sus   proveedores del régimen simplificado.    

2.3.3. El Decreto 1818, al   igual que el decreto 2694 de 2010 (modificado por el 3148 de 2010), permitió la   exención únicamente para contribuyentes del régimen común, cuando se trata de   ventas desde el resto del territorio nacional hacia la zona en mención.    

2.3.4. Tanto el Decreto 2694 de   2010, como el 3148 del mismo año, fueron examinados y estudiados por la Corte   Constitucional. Entre otras cosas, se estableció que no se observaba violación   alguna al principio de igualdad. (Sentencia C-884 de 2010 y C-912 de 2010)”[22].     

5.12. Con base en lo anterior, el   Ministerio pasa a formular las conclusiones que, en definitiva, sustentan la   constitucionalidad del Decreto Legislativo1818 de 2015. En particular indica que   (i) de conformidad con los criterios desarrollados por la Corte   Constitucional para adelantar un juicio de igualdad, el mencionado decreto no   desconoce este principio, pues los sujetos objeto de comparación, esto es, las   personas sometidas al régimen común y aquellas inscritas en el régimen   simplificado, no resultan asimilables, en razón a las mismas diferencias de   regímenes aplicables en cada caso. Lo anterior, advierte, lleva  a que (ii)   sea posible que el ordenamiento jurídico, en aplicación del artículo 13, haga un   tratamiento diferenciado para sectores poblacionales disímiles. De hecho, arguye   el interviniente, (iii) la diferencia en el trato para los dos tipos de   regímenes tributarios está constitucionalmente justificada, no sólo porque, como   ya lo había anotado, al tratarse de situaciones distintas no podría aplicarse un   trato igual, sino porque, además, las medidas adoptadas en el Decreto 1818 de   2015, guardan una relación de conexidad con las causas que motivaron el Estado   de Emergencia.    

5.13. En tales términos, el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público reitera su solicitud de que la Corte   Constitucional declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 1818 de 2015,   por haber cumplido con los requisitos formales y materiales exigidos por la   Constitución, la ley y la jurisprudencia.    

VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE   LA CORTE    

Esta Corporación es competente para decidir sobre la   constitucionalidad del Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015,   expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 1770 del 7 de septiembre de 2015,   “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en   parte del territorio nacional”, en virtud de lo previsto en el parágrafo del   artículo 215 y en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política.    

2.        Alcance del control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos   expedidos en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,   Social y Ecológica    

2.1. Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran   los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones   claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art.   212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii)   el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). Las citadas disposiciones Superiores,   en concordancia con otros mandatos que se integran al bloque de   constitucionalidad, se ocupan de fijar los criterios formales y materiales   dentro de los cuales los “Estados de Excepción” están llamados a operar,   señalando a su vez las particularidades y rasgos distintivos que los   identifican.    

2.2. Siendo los Estados de Excepción una potestad reglada, tanto el   acto de declaratoria como las medidas legislativas que los desarrollan, deben   someterse al cumplimiento de los presupuestos mínimos de procedibilidad y   aplicación fijados por el ordenamiento jurídico, “los cuales a su vez tienen   que ser verificados por el órgano a quien se asigna la función de ejercer el   control de constitucionalidad, en aras de asegurar que, con ocasión de la   imposición de un régimen de excepción, no se desborden los poderes otorgados y   se mantenga la racionalidad del orden instituido y el respeto por los derechos y   garantías fundamentales consagrados en la Carta”[23].    

2.3. Según lo ha destacado la jurisprudencia de esta   Corporación, el control constitucional que se ejerce sobre el decreto   declaratorio y sobre los decretos legislativos de desarrollo, reviste un   carácter integral, automático y oficioso[24],   con lo cual se busca determinar, tanto por su aspecto formal como material,   “si efectivamente las medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos   contenidos en las normas que los regulan, o si por el contrario, a través de las   mismas el titular de tales competencias extraordinarias desbordó los límites y   condiciones establecidas”[25].    

2.4. Esta Corporación ha puesto de presente que los   decretos que se expidan al amparo de los estados de excepción, se encuentran   sujetos a los requisitos y limitaciones -formales y materiales- que se   desprenden de la propia Constitución Política (arts. 212 a 215), de la Ley   Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994, arts. 1° a 21 y 46 a   50) y de los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que, por virtud de   lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta Política, prevalecen en el orden   interno y no pueden limitarse durante los estados de excepción.    

2.5. Teniendo en cuenta que la regulación de excepción reviste   distintas modalidades, el control constitucional que le corresponde adelantar a   la Corte debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las particularidades y rasgos   distintivos previstos para cada situación.    

2.6. En el caso de la declaratoria del Estado de Emergencia, que   interesa a esta causa, la propia Constitución, en el artículo 215, le ha   establecido unos rasgos distintivos, que se constituyen en precisos límites al   ejercicio de las facultades del Gobierno durante su invocación, dentro de los se   destacan los siguientes:    

–          El estado de Emergencia se puede declarar por   períodos hasta de 30 días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días   en el año calendario.    

–          En el decreto declarativo, el Gobierno debe   señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades   extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, en los   10 días siguientes al vencimiento de dicho término, para que examine las causas   de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie expresamente sobre la   conveniencia de las medidas en ella adoptadas.    

–          Mediante tal declaración, que deberá ser   motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar   “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la   crisis e impedir la extensión de sus efectos”.     

–          Los decretos legislativos que expida el Gobierno   durante la Emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la   declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia[26],   lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y   poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o   reformarlos, salvo cuando se trate de normas relativas a la imposición de   tributos o modificación de los existentes[27],   en cuyo caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia   fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter   permanente”[28].    

–          Los decretos legislativos que se dicten al amparo   del Estado de Emergencia, “deben referirse a materias que tengan relación   directa y específica con el estado de emergencia” y podrán, en forma   transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el   cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente   vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue   carácter permanente.    

–          Mediante los decretos de desarrollo del Estado de   Emergencia, el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los   trabajadores.    

2.7. A partir de las reglas citadas, tal y como las mismas fueron   desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, en el caso de las   medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le corresponde a la Corte   verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i)  que el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del   decreto que declaró el estado de Emergencia; (ii) que el decreto   lleve la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del   despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro del término de   vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentre   debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron   a su expedición. (v), En el caso de medidas relativas a tributos,   le corresponde a la Corte verificar que su adopción se lleve a cabo de   conformidad con las limitaciones de tiempo previstas para ese tipo de normas,   teniendo en cuenta que las mismas “deberán dejar de regir al término de la   siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les   otorgue carácter permanente.”    

2.8. De igual manera, frente a los requerimientos de orden sustancial   o material, le corresponde a esta Corporación establecer: (i)  si existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en   el respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza que justificaron   la declaratoria del Estado de emergencia (juicio de conexidad);   (ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y   específicamente  dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la   extensión de sus efectos (juicio de finalidad);  (iii) si en los decretos legislativos se expresaron las razones   que justifican las diferentes medidas y si éstas son necesarias para alcanzar   los fines que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia (juicio   de necesidad); (iv) si las medidas adoptadas guardan   proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio   de proporcionalidad); y finalmente, (v) cuando a   través de las medidas se modifiquen o deroguen normas con fuerza de ley, si allí   se expresaron las razones por las cuales las disposiciones suspendidas son   incompatibles con el respectivo estado de excepción (juicio de   incompatibilidad).    

2.9. Adicionalmente, también le compete al juez constitucional   constatar, con motivo de las medidas tomadas en los decretos legislativos que   desarrollan el Estado de Emergencia, y cuando haya lugar a ello: (i)  que las posibles limitaciones a los derechos y libertades, de haber sido   tomadas, no afecten su núcleo esencial y se adopten en el grado estrictamente   necesario para lograr el retorno a la normalidad; (ii) que las   mismas no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua,   religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii)  que no suspendan los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv)  que no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de   los órganos del Estado, (v) que no supriman ni modifiquen los   organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi)  que tampoco desmejoren los derechos sociales de los trabajadores.    

2.10. Dentro de este contexto, pasa la Corte a establecer si el   Decreto 1818 del 15 de septiembre de 2015, se ajusta o no a la Constitución   Política.    

3.                 Análisis de constitucionalidad del Decreto   Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015    

3.1. Para efectos de adelantar el control oficioso de   constitucionalidad de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 1818 de   2015, la Corte procederá de la siguiente manera: (i)  inicialmente, entrará a verificar si el decreto fue expedido con el cumplimiento   de los requisitos formales; (ii) superada dicha instancia, se   abordará el examen material de las normas que integran el decreto. Para ello, se   establecerá, en primer lugar, el contenido y alcance de las disposiciones objeto   de estudio, para luego entrar a determinar si las medidas en ellas adoptadas   satisfacen los requisitos previstos en la Constitución, los tratados de derechos   humanos y la jurisprudencia constitucional.    

4.                 Análisis de constitucionalidad de los   requisitos formales    

4.1. Revisado el   texto del Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015, “Por   el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad   económica y conjurar la crisis económica, humanitaria y social en los municipios   señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015”,   encuentra esta Corporación que el mismo cumple con los requisitos de forma a los   que se ha hecho expresa referencia, por las razones que se expresan a   continuación:    

a. Se dictó y promulgó en desarrollo del Estado de Emergencia   Económica, Social y Ecológica, declarado mediante el Decreto Legislativo 1770   del 7 de septiembre de 2015, el cual fue a su vez declarado exequible por la   Corte Constitucional en la Sentencia C-670 del 28 de octubre de 2015.    

b. Fue expedido por el Gobierno Nacional, y lleva la firma del   Presidente de la República y de todos los ministros del despacho[29].    

c. Se profirió el día 15 de septiembre de 2015, esto es, dentro de la   vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual fue   declarado en el Decreto Legislativo1770 del 7 de septiembre de 2015, por el   término de treinta (30) días calendario, para el periodo comprendido entre el 7   de septiembre de 2015 y el 6 de octubre del mismo año.    

d. No obstante que el artículo 1º del Decreto 1818 del 15 de   septiembre de 2015, consagra una exención transitoria del IVA para ciertos   productos, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015; es decir, por un   término que supera la vigencia del Estado de Emergencia declarado mediante el   Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, no existe vulneración alguna de la   Constitución Política por ese hecho, pues, conforme ya fue mencionado,   tratándose de normas relativas a tributos, como es el caso de la medida bajo   estudio, las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia   fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter   permanente”.    

e. Finalmente, el decreto se encuentra brevemente motivado en el   acápite correspondiente al “considerando” y en él se expresan las razones   y causas que justificaron su expedición.      

4.2. Así las cosas, como quiera que en relación con el   Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015, se encuentran satisfechos   los requisitos formales exigidos por el ordenamiento jurídico, procede la Corte   a llevar a cabo el respectivo análisis material del precitado decreto.    

5.                 Contenido y alcance del Decreto   Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015    

5.1. El 7 de   septiembre de 2015, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades   consagradas en el artículo 215 de la Constitución Política, declaró el Estado de   Emergencia Económica, Social y Ecológica, en parte del territorio nacional,   mediante el Decreto Legislativo 1770 de la misma fecha. De acuerdo con lo   dispuesto en su artículo primero, el estado de Emergencia se declaró “por el   término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de   este decreto”, extendiéndose a los municipios fronterizos señalados en dicha   norma[30].    

5.2. Tal y como   lo menciona el referido decreto, la declaratoria del Estado de Emergencia estuvo   motivado en la necesidad de atender la grave crisis humanitaria, social y   económica, existente en gran parte de los municipios colombianos ubicados en la   frontera con la República Bolivariana de Venezuela, derivada de la migración   masiva de personas en su mayoría colombianas al territorio nacional, que tuvo   lugar como consecuencia de las deportaciones, repatriaciones y expulsiones   ordenadas por las autoridades del país vecino, y, además, por el ingreso   voluntario de quienes en razón de tales ordenes decidieron retornar a territorio   colombiano. Lo anterior, sumado a la decisión previamente adoptada por las   autoridades venezolanas, el 19 de agosto del presente año, de disponer “el   cierre de la frontera en el puente Simón Bolívar, que comunica los municipios de   Cúcuta y San Antonio de Táchira, en Venezuela, frontera que permanece cerrada   hasta la fecha de expedición de ese decreto situación que podría extenderse   indefinidamente”.    

5.3. En el mismo   decreto, se indicó que, si bien las autoridades nacionales y locales han   adoptado las medidas ordinarias a su alcance, dirigidas a solucionar los   problemas derivados de la crisis descrita, éstas han resultado insuficientes.   Por tanto, el decreto pasó a identificar las áreas y los sectores que resultaban   afectados por la crisis, respecto de las cuales era preciso adoptar medidas   legislativas extraordinarias para enfrentarla y superarla.    

5.4. De manera   particular, el Decreto Legislativo 1770 de 2015, se refirió a las afectaciones   que la situación descrita venía producido en el sector comercial e industrial,   especialmente de los municipios fronterizos. Ello teniendo en cuenta que:   (i)  la República Bolivariana de Venezuela es “el tercer destino de las ventas no   minero energéticas de Colombia (…)”; (ii) el cierre de la   frontera deriva pérdidas en exportaciones de “alrededor de USD 3.2 millones,   generando que los productores tengan que buscar nuevos clientes para su oferta   en el mercado nacional o en otros países incurriendo en costos de transacción”;  (iii) según el DANE, el 40% de las importaciones desde Venezuela “representan   el 10% de la canasta básica de consumo para hogares, por lo cual no se descartan   impactos directos sobre la inflación”.  Sobre esa base, se consideró en el   Decreto Legislativo 1770 de 2015, que los efectos de la crisis fronteriza “se   traducirá en una desaceleración generalizada de la actividad económica de los   municipios de la frontera que afectará la calidad de vida de sus habitantes y   daría espacio a una mayor desigualdad, afectando gravemente el orden social, y   económico de la frontera”.    

5.5. Dentro del   propósito de enfrentar las consecuencias económicas generadas por la crisis   fronteriza, el decreto declaratorio, en algunos de sus considerandos, hizo   referencia a la necesidad de “generar mecanismos de emergencia, tales como   medidas tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación, o   destinación, o recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de las crisis   sobre el mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos   trámites, que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores   productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, que estimulen la   microempresa, que faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera   directa en los municipios respecto de los cuales se declara el Estado de   Emergencia y que permitan atenuar la situación económica incrementado la   productividad y diversificación de su tejido empresarial”.    

5.6. Sobre   el Decreto Legislativo 1770 de 2015, declaratorio del Estado de Emergencia   Económica, Social y Ecológica, cabe señalar que esta Corporación, mediante la   Sentencia C-670 del 28 de octubre de 2015, tuvo oportunidad de pronunciarse. En   el citado fallo, la Corte llevó a cabo el control automático de   constitucionalidad del referido decreto, procediendo a declarar su   exequibilidad, al encontrar que el mismo se ajustaba, en todos sus aspectos, a   los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución y la ley para   ese tipo de medidas normativas. Concretamente, encontró la Corte que se habían   acreditado las circunstancias extraordinarias de perturbación del orden   económico, social y ecológico, invocadas por el Presidente de la República, que   justificaban la declaratoria del Estado de Emergencia en parte del territorio   nacional, y que lo habilitan para adoptar las medidas de excepción requeridas   para conjurar la crisis generada.    

5.7. En   este contexto, acorde con algunas de las circunstancias que habían dado lugar a   la declaratoria del Estado de Emergencia, en particular con aquellas de orden   económico, el 15 de septiembre de 2015, el Gobierno expidió el   Decreto-Legislativo 1818 de la misma fecha, “Por el cual se adoptan medidas   tributarias transitorias para estimular la actividad económica y conjurar la   crisis económica, humanitaria y social en los municipios señalados en el   artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015”. Como aparece   señalado en sus considerandos, la expedición del Decreto 1818 encuentra   fundamento en la necesidad, expresada en el decreto declaratorio del Estado de   Emergencia, de “adoptar medidas tributarias que permitan aliviar el impacto   negativo sobre los sectores productivos y sobre los consumidores de la región de   frontera”. Así pues, según el decreto examinado, “en atención a las   precarias condiciones económicas en que se encuentran las familias que fueron   deportadas, expulsadas o retornadas, y el riesgo de una desaceleración   generalizada de la actividad económica, es necesario adoptar medidas de carácter   legal”.    

5.8. Conforme con   la necesidad de adoptar medidas de carácter legal, en el Decreto 1818 se   advierte que resulta pertinente establecer un tratamiento tributario especial   para algunos bienes producidos y comercializados en la zona de frontera “con   el propósito de estimular la demanda interna, contrarrestar los posibles   impactos directos sobre la inflación e incrementar el consumo local de los   [mencionados] bienes (…)”. Asimismo, este tratamiento diferenciado,   permitiría “disminuir los precios para el consumidor final y aliviar la carga   económica resultante del proceso de migración masiva”.    

5.9. Sobre esa   base, en el Decreto Legislativo 1818 de 2015, a través de seis artículos, se   adoptaron medidas tributarias transitorias con su correspondiente regulación, en   los siguientes términos:    

5.9.1. En el   artículo 1º, se consagra la exención del IVA hasta el 31 de diciembre de   2015, a las ventas que se hagan dentro de los municipios incluidos en la   declaratoria del Estado de Emergencia, de los siguientes bienes:    

          “a) Alimentos    

b) Calzado    

c) Prendas de vestir    

d) Materiales de construcción    

e) Electrodomésticos y gasodomésticos, incluidos los cilindros para   gas necesarios para el funcionamiento de estos últimos.”    

De igual forma,   dicho artículo contempla 3 parágrafos en los que (i) se proscribe la   posibilidad de devolución de saldos y/o compensación de los saldos a favor de   las respectivas declaraciones; (ii) se mantiene la exención a los bienes   que a la fecha de la expedición del presente decreto tuvieran tal condición; y (iii)   se condiciona la exención prevista a las ventas realizadas desde el resto del   territorio nacional “a los responsables del régimen común sobre las ventas,   inscritos en el Registro Único tributario RUT que se encuentren domiciliados o   tengan establecimiento de comercio en los municipios señalados en el artículo 1º   del Decreto 1770 de 2015”; lo mismo que a las ventas realizadas en los   municipios objeto del Estado de Emergencia “por responsables del régimen   común del impuesto sobre las ventas inscritos en el Registro Único Tributario   (RUT) que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren   domiciliados o tengan establecimiento de comercio”.     

5.9.2. Por su   parte, el artículo 2º, pasa a definir lo que se entiende por cada uno de   los bienes objeto de la exención del IVA.    

5.9.3. De otro   lado, el artículo 3º establece las condiciones para la aplicación de la   exención prevista en el artículo 1º, en el sentido de que (i) se debe   dejar constancia en la factura de la operación exenta del impuesto; (ii)   los bienes objetos de la exención deben estar físicamente en los territorios   amparados, al momento de realizarse la operación comercial; (iii) ha de   observarse el límite temporal de la exención; y (iv) el responsable tiene   la obligación de remitir a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas un   informe de ventas exentas, en el que se relacione las facturas o documentos   equivalentes, y, en el caso de las ventas contempladas en el artículo 4º, cuando   los bienes provienen del resto del territorio, una relación de los documentos de   remisión, recepción y certificado de revisor fiscal o contador público.    

5.9.4. De otro   lado, el artículo 4º contempla los requisitos para las ventas realizadas   desde el resto del territorio a los municipios relacionados en el artículo 1º   del Decreto 1770 de 2015. En primer lugar, dispone que los proveedores de los   bienes exentos deberán acreditar que la venta se realizó a un responsable del   régimen común del impuesto sobre las ventas que a la fecha de entrada en   vigencia del presente decreto se encuentre domiciliado o tenga establecimiento   de comercio en cualquiera de los municipios enunciados. Y, en segundo lugar,   impone el deber de comprobar, mediante guía de transporte, que la mercancía   vendida efectivamente se trasladó a uno de los municipios amparados.    

5.9.5. El   artículo 5º, por su parte, establece las consecuencias del incumplimiento de   los requisitos y condiciones fijados en el texto del mismo decreto. Sobre el   particular, prevé que el incumplimiento dará lugar a la pérdida del beneficio   definido en su artículo 1º, con lo cual, habrá lugar al pago del IVA, y la   imposición de la sanción por inexactitud, sin perjuicio de las sanciones penales   a las que haya lugar.    

5.9.6. Por   último, el artículo 6º, define la vigencia del decreto a partir de su   fecha de publicación, esto es, desde el 15 de septiembre de 2015.     

5.10. En   los términos expuestos, se puede constatar que el Estado de Emergencia   Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto Legislativo 1770 de   2015, está dirigido a enfrentar la crisis humanitaria, económica y social   derivada de la migración masiva de personas colombianas al territorio nacional.   Esta situación, además, fue constatada por la Corte en la Sentencia C-670 de   2015, cuando consideró que se encontraba justificada la necesidad de declarar el   Estado de Emergencia para adoptar las medidas requeridas ante la crisis   mencionada.    

5.11. Bajo este   escenario, el Decreto Legislativo 1818 de 2015, sometido al presente juicio de   constitucionalidad, se expidió, dentro del contexto de la grave crisis   económica, en los ámbitos comercial e industrial, a la que se refirió el mismo   Decreto Legislativo 1770 de 2015, y estuvo inspirado en la necesidad de adoptar   medidas de orden tributario dirigidas a disminuir el impacto negativo sobre los   sectores productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, a su vez   derivado de las precarias condiciones económicas en que se encuentran las   familias que fueron deportadas, expulsadas o retornadas, y ante el riesgo   inminente de una desaceleración generalizada de la actividad económica   ocasionada también por el cierre de la frontera. Todo ello, dentro del   propósito, no solo (i)  de estimular la demanda interna, contrarrestar los posibles impactos directos   sobre la inflación e incrementar el consumo local de los bienes vinculados con   las medidas tributarias, sino también, (ii) de disminuir los   precios para el consumidor final y aliviar la carga económica resultante del   proceso de migración masiva.    

5.12. A partir de   las circunstancias y razones que dan lugar a su expedición, el decreto objeto de   examen consagra una exención transitoria del impuesto a las ventas sobre los   bienes que se describen y definen en sus artículos 1º y 2º, como son:  alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción,   electrodomésticos y gasodomésticos, incluidos los cilindros para gas necesarios   para el funcionamiento de estos últimos. Con tal propósito, el decreto   restringió esta aplicación a las ventas realizadas desde fuera del territorio   nacional, a los responsables del régimen común, y a las que, efectuadas dentro   de los municipios descritos en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1770 de   2015, realicen estos mismos sujetos tributarios. Asimismo, el decreto objeto de   estudio, además de definir explícitamente los bienes a los cuales se aplica la   exención, establece las condiciones y requisitos que deben seguirse para la   aplicación de la misma, su control en materia contable y el seguimiento de los   bienes provenientes del territorio nacional, para que se garantice que tengan   como destino la zona fronteriza afectada. Por último, el Decreto 1818 de 2015,   consagra las consecuencias del incumplimiento de las condiciones y requisitos   establecidos para la aplicación de la exención.    

5.13. En relación   con la exención transitoria de IVA, prevista en el Decreto Legislativo 1818 de   2015, cabe destacar que medidas de ese tipo han sido adoptadas con anterioridad   por el Gobierno Nacional, también en desarrollo de las competencias otorgadas   por los Estados de Excepción. Tal es el caso del Decreto Legislativo 2694 de   2010, el cual adoptó medidas en desarrollo del Estado de Emergencia declarado   por el Decreto Legislativo 2693 del mismo año, con ocasión de la ruptura de   relaciones diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela. En dicha   oportunidad, tal y como ocurre ahora, se consagró la exención del IVA sobre   bienes similares a los descritos en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1818   de 2015. En su momento, al adelantar el control automático de constitucionalidad   del Decreto Legislativo 2694 de 2010, esta Corporación, en la Sentencia C-884 de   2010, procedió a declarar su exequibilidad, sobre la base de que el mismo   satisfacía los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución y   la ley.    

5.14.   Posteriormente, a través del Decreto Legislativo 2799 de 2010, se introdujeron   modificaciones al artículo 1º del también Decreto Legislativo 2694 de 2010,   consistentes en: (i)  adicionar a los bienes electrodomésticos excluidos del gravamen, los   gasodomésticos; (ii) determinar el tratamiento que debía darse para   efectos de que se dejara constancia de la exclusión del impuesto en la   facturación de cada venta y el régimen contable de dicha exclusión tributaria;   (iii)  establecer que la exclusión sólo resultaba aplicable a ventas realizadas por   responsables del régimen común; (iv) incluir la definición de cada bien   exento del impuesto; y, en relación con el territorio cobijado por el Estado de   Emergencia, (v) se adicionó al Anexo del Decreto Legislativo 2693 de   2010, además del municipio de Cúcuta, su área metropolitana. Con respecto al   Decreto 2799 de 2010, también la Corte, en la Sentencia C-911 de 2010, declaró   su exequibilidad, al considerar que sus medidas contribuían “a superar y   contrarrestar los efectos negativos que la ruptura de relaciones con la   República de Venezuela, trajo en las economías de los municipios limítrofes”.    

5.15. Asimismo,   el Decreto Legislativo 3148 de 2010, adicionó dos párrafos al artículo 1º del ya   mencionado Decreto Legislativo 2694 de 2010, en el sentido de: (i)  agregar, dentro de los bienes electrodomésticos excluidos del impuesto, los   gasodomésticos, incluidos los cilindros para gas, necesarios para el   funcionamiento de estos últimos; (ii) ampliar la aplicación de la   exclusión del IVA a las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional   a los responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en   el Registro Único Tributario – RUT, que a la fecha de entrada en vigencia del   mismo decreto, se encontraran domiciliados o tuvieran establecimiento de   comercio en cualquiera de los municipios señalados; (iii)  incorporar un trámite de comprobación de que la mercancía vendida efectivamente   se trasladó a uno de los municipios amparados; (iv) establecer las   consecuencias jurídicas de no cumplirse con los requisitos de la exclusión del   impuesto; y, finalmente (v) adicionar un párrafo en el que se incluyera   la implementación de medios electrónicos de información para hacer el   seguimiento de la exclusión. Al respecto, tal y como en los casos anteriores, la   Corte Constitucional, en la Sentencia C-912 de 2010, declaró la exequibilidad   del decreto por considerar cumplidos los requisitos constitucionales y legales   propios de tales normas.    

5.16. Bajo estos   presupuestos, pasa la Corte a analizar si el Decreto Legislativo 1818 de 2015,   cumple los requisitos materiales.    

6.                 Análisis de constitucionalidad de los   requisitos materiales    

Para la Corte, el Decreto 1818 de 2015, cumple también con los   requerimientos de orden sustancial o material exigidos por el ordenamiento   jurídico y la jurisprudencia constitucional, con algunas precisiones que se   explicaran oportunamente.    

6.1. Análisis de conexidad. Inicialmente,   las medidas tributarias en él adoptadas guardan una relación directa y   específica con las causas de perturbación y amenaza que justificaron la   declaratoria del Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica. En efecto,   dichas medidas se expidieron para afrontar el impacto negativo que sobre los   sectores productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, generó   la decisión del gobierno venezolano de expulsar, deportar y retornar al país a   un número considerable de colombianos residentes en territorio venezolano.    

6.1.1. Ciertamente, establecer una exención transitoria del IVA para   las ventas de los alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de   construcción, electrodomésticos y gasodomésticos –incluidos  cilindros de gas–;   que se realicen desde cualquier parte del territorio a quienes se encuentren   domiciliados o tengan establecimiento de comercio en la zona de frontera o, para   aquellas que se realicen entre los municipios que la componen, persigue el   propósito de disminuir el precio que de éstos debe pagar el consumidor final de   la zona de frontera, para estimular la demanda interna de dichos productos,   contrarrestando el riesgo de la inflación motivado por el aumento del consumo de   bienes nacionales (ante la sustitución de la oferta foránea por consumo local),   y, sobre todo, para evitar una crisis humanitaria generada por la imposibilidad   de adquirir bienes considerados de primera necesidad por su escasez, alto costo   y falta de recursos para adquirirlos.    

6.1.2. En efecto,   según se ha explicado, la emergencia económica, social y ecológica se decretó   para enfrentar la crisis generada por el cierre de la frontera   colombo-venezolana y la migración masiva de personas colombianas al   territorio nacional, que fueron deportadas, expulsadas o retornadas por las   autoridades de la República Bolivariana de Venezuela, o que regresaron por su   propia voluntad. Tal situación generó, entre otros tantos   efectos, perjuicios en los sectores comercial e industrial de la zona   fronteriza, que no eran posible enfrentar a través de los medios ordinarios.    

6.1.3. De manera que, la relación de conexidad entre las medidas de   desarrollo previstas en el Decreto 1818 de 2015 y los hechos que motivaron el   Estado de Emergencia declarado mediante el Decreto Legislativo 1770 de 2015,   surge directamente del considerando incorporado al este último decreto, según el   cual “[…] es necesario generar mecanismos de emergencia, tales como medidas   tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o destinación de   recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis sobre el   mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos trámites,   que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores productivos y sobre   los consumidores de la región de frontera, que estimulen la microempresa, que   faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera directa en los   municipios respecto de los cuales se declara el Estado de Emergencia y que   permitan atenuar la situación económica incrementando la productividad y   diversificación de su tejido empresarial”. Tal considerando, fue a su vez   reproducido en el citado Decreto 1818, en los siguientes términos: “[…]   resulta necesario tomar medidas tributarias que permitan aliviar el impacto   negativo sobre los sectores productivos y sobre los consumidores de la región de   frontera”.    

6.1.4. Como ya se mencionó, la Corte Constitucional, en la Sentencia   C-670 de 2015, en la que juzgó la constitucionalidad del Decreto Legislativo   1770 de 2015, avaló plenamente las razones expuestas en dicho decreto para   justiciar la declaratorio del Estado de Emergencia, sobre la base de haber   encontrado demostrada “la crisis humanitaria desatada por las arbitrariedades   y abusos de los agentes estatales venezolanos”. De manera que, evidenciada y   reconocida la situación de crisis, se requería de medidas extraordinarias   dirigidas a minimizar y enfrentar el impacto de tales acciones, lo que   finalmente se hizo, entre otros, a través de Decreto Legislativo 1818 de 2015,   donde se adoptaron medidas tributarias transitorias tendientes a aliviar el   impacto negativo que las decisiones intempestivas del gobierno venezolano   generaron sobre los sectores productivos y sobre los consumidores de la región   de frontera.    

6.1.5. De este modo, resulta incuestionable la coincidencia temática   y teleológica, entre las causas que motivó la declaratoria de Emergencia   Económica, Social y Ecológica y las medidas adoptadas en el Decreto 1818 de   2015, por lo que el requisito de conexidad analizado se encuentra plenamente   acreditado.    

6.2. Análisis de finalidad. Además, las   medidas legislativas previstas en el Decreto Legislativo 1818 de 2015, se   encuentran directa y específicamente orientadas a conjurar la crisis y a impedir   la extensión de sus efectos. Sin duda que la decisión de consagrar una exención   transitoria de IVA para las ventas de los productos relacionados en el artículo   1º del citado decreto, que se realicen desde cualquier parte del territorio a   quienes se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en la   zona de frontera, o, para aquellas ventas que se lleven a cabo en los municipios   que se integran a dicha zona; persigue el propósito de aliviar la carga   económica surgida, tanto del proceso migratorio desde territorio venezolano   hacia Colombia, como del cierre de la frontera venezolana, situaciones forzadas   directamente  por el gobierno de dicho país vecino. En ese contexto, con la   aludida medida tributaria, se busca, entonces, una disminución de los precios   que de tales productos debe pagar el consumidor final, y, así, estimular su   demanda interna contrarrestando la inflación e incrementando el consumo.   Ciertamente, a través de la disposición bajo análisis, se busca, en términos de   lo expresado en el propio decreto, dar “un tratamiento tributario especial   sobre algunos bienes, con el fin de disminuir los precios para el consumidor   final y aliviar la carga económica resultante del proceso de migración masiva”.    

6.2.1. No obstante la afinidad general existente entre el Decreto   Legislativo 1818 de 2015 y la declaratoria del Estado de Emergencia, aprecia la   Sala que el parágrafo 3º del artículo 1º del citado decreto, para efectos de la   aplicación de la exención tributaria, establece una diferencia en relación con   los sujetos responsables del impuesto a las ventas del régimen común y del   régimen simplificado. En efecto, el aparte referido establece que la medida solo   se aplicará, (i) a las ventas que se realicen desde el resto del   territorio nacional a los responsables del régimen común del IVA,   inscritos en el RUT, que se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de   comercio en la zona afectada y, (ii) a las ventas realizadas en los   municipios de la zona afectada por los responsables del régimen común del   IVA, inscritos en el RUT, domiciliados o que tengan establecimiento de   comercio en dichos municipios.    

6.2.2. La referida diferencia, según sostienen algunos   intervinientes, configura una vulneración del derecho a la igualdad de los   comerciantes que pertenecen al régimen simplificado, quienes si bien no cobran   IVA por los bienes y servicios que venden, en todo caso fijan los precios de sus   productos con base en los costos de compra de los mismos que sí incluirían el   IVA; de manera que, aquellos comerciantes, a la hora de vender sus productos   tendrán que incrementar su precio en un 16%, en relación con los demás   comerciantes, específicamente, con aquellos que pertenecen al régimen común.    

6.2.3. Con el fin de aclarar el alcance de la medida, el magistrado   sustanciador, mediante auto del 23 de octubre de los corrientes, solicitó a la   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República y al Ministro de Hacienda   y Crédito Público que informaran “las razones por las cuales el Gobierno   Nacional, al regular la exención transitoria del IVA, contenida en el Decreto   Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015, solo prevé su aplicación a los   responsables del impuesto a las ventas inscritos en el régimen común, sin   hacerla extensiva a los responsables del impuesto a las ventas del régimen   simplificado”[31].    

6.2.4. En respuesta a dicha solicitud, la Secretaria Jurídica de la   Presidencia de la República, manifestó que no había lugar a abrigar con la   exención transitoria de IVA a los comerciantes pertenecientes al régimen   simplificado, a partir de considerar que dichos comerciantes tienen prohibido de   manera taxativa cobrar IVA en las ventas que realicen (parágrafo del artículo   437 E.T.), de manera que, en estricto rigor, ese impuesto no se genera. Por su   parte, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, replicó el   argumento esgrimido por la secretaría jurídica de la presidencia y lo   complementó manifestando que en una oportunidad anterior, la Corte   Constitucional, mediante las Sentencias C-884 de 2010, C-911 y C-912 de 2010,   consideró, como ya se expuso, que este trato diferenciado entre los comerciantes   pertenecientes al régimen común y al régimen simplificado no afectaba el   principio de igualdad.    

6.2.5. Entiende la Sala que el cuestionamiento sobre la distinción   que se deriva del decreto objeto de juicio constitucional, cobra importancia si   efectivamente la exención tributaria en él consagrada, en los términos del   parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 1818 de 2015, cumple con su finalidad,   cuál es, como se señaló, disminuir el precio que de los productos relacionados   en el artículo 1º del mismo decreto debe pagar el consumidor final y así,   estimular la demanda interna de los mismos contrarrestando la inflación e   incrementando el consumo.    

6.2.6. Para ello, tal y como lo hace el Gobierno, será necesario   establecer las diferencias existentes entre los comerciantes pertenecientes al   régimen común y los comerciantes pertenecientes al régimen simplificado, con el   fin de analizar si la exención del IVA que se concede solo en favor de los   primeros, resulta contraria a la Carta, como lo sostienen algunos de los   intervinientes.    

6.2.7.   Como es sabido, los responsables del impuesto a las ventas se dividen en dos   grupos: régimen común y régimen simplificado. El régimen ordinario del impuesto   sobre las ventas es el común, y, en principio, a él deben estar inscritos los   responsables de dicho impuesto. Sin embargo, la ley ha reconocido que existen   algunos responsables, que, en razón a la cantidad o volumen de operaciones que   realizan, no están obligados a someterse a la regulación prevista para el   régimen común, razón por la cual pasan a formar parte del régimen simplificado.    

6.2.8. Aun   cuando, tanto los responsables del régimen común como los del régimen   simplificado venden productos gravados con IVA y prestan servicios gravados con   IVA, quienes hacen parte del régimen común están obligados a facturar, a cobrar   IVA, a declarar y a llevar contabilidad. No ocurre lo mismo con quienes hacen   parte del régimen simplificado, en cuanto éstos no están obligados a llevar a   cabo ninguno de las operaciones antes relacionadas y “les está prohibido adicionar al precio suma alguna por concepto del   impuesto sobre las ventas” y si lo hicieren,   “deberán cumplir íntegramente con las obligaciones predicables de quienes   pertenecen al régimen común”. (Parágrafo del artículo 437 E.T.).    

6.2.9.   Ciertamente, con base en el artículo 499 del Decreto 624 de 1989 “Por el cual   se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección   General de Impuestos Nacionales”, al régimen simplificado sólo pueden   pertenecer las personas   naturales que cumplan los requisitos dispuestos en   dicha norma; y, conforme lo expone el Gobierno Nacional, no están obligados a   facturar (artículo 616-2 E.T.), ni a cobrar IVA (parágrafo artículo 407 del   E.T), ni a declarar (numeral 2, artículo 593 E.T.), ni a llevar contabilidad[32]. Por su parte,   al régimen común pertenecen las personas jurídicas por el solo hecho de serlo y   las naturales que   no cumplan con los requisitos dispuestos por el artículo 499 E.T. para   pertenecer al régimen simplificado. Como se anotó, éstos sí están obligados a   facturar y, por consiguiente, a solicitar autorización para ello, a cobrar IVA,   a declarar y a llevar   contabilidad.    

6.2.11. Así, por ejemplo, si uno de los productos sujetos a la   exención del IVA establecida en el artículo 1º del Decreto 1818 de 2015 tiene un   costo de $100, el precio al consumidor final varía dependiendo de quién sea el   vendedor del mismo. En efecto, si el vendedor pertenece al régimen simplificado,   éste lo adquiriría por $116, precio que equivale a su costo más el IVA, del que   no está exento, de manera que al ofrecerlo al consumidor final, debe hacerlo por   un precio superior a $116. Por el contrario, si el vendedor pertenece al régimen   común, el producto lo adquiriría por los mismos $100, en razón a que la exención   le resulta aplicable, de forma tal que al ofrecerlo al consumidor final, podría   hacerlo por un precio superior a $100. En consecuencia, el precio del producto   para el consumidor final resultaría más oneroso si la venta la lleva a cabo el   responsable del régimen simplificado porque éste debe cargarle al precio lo   pagado por concepto de IVA.    

6.2.12. Sobre esa base, encuentra la Sala que no existen razones   válidas para justificar el hecho de que la exención del impuesto sobre las   ventas a los productos contendidos en el artículo 1º del Decreto 1818 de 2015   solo se aplique, conforme lo dispuesto en el parágrafo 3º de dicha norma, a los   responsables del régimen común sin extenderlo también a los responsables del   régimen simplificado. Mantener la exención del IVA solo para los responsables   del régimen común, impide que, frente a ciertos supuestos, se cumpla la   finalidad perseguida por la medida, cual es la de disminuir el precio que debe   pagar el consumidor final de los consabidos productos y, de ese modo, estimular   la demanda interna de los mismos contrarrestando el riesgo inflacionario e   incrementando el consumo.    

6.2.13. En efecto, en sus intervenciones finales, el Gobierno se   limitó a plantear la diferencia existente entre los responsables del régimen   simplificado y del régimen común en relación con el cobro del IVA, pero no   explicó de qué manera las diferencias a las que están sometidos unos y otros   resultan relevantes en el contexto de la decisión que se adoptó mediante la   norma acusada. Teniendo en cuenta la exención al IVA prevista en el artículo 1º   del Decreto 1818 de 2015, los responsables del régimen común y del régimen   simplificado se identifican en el sentido que son operadores comerciales que   realizan negocios en las áreas afectadas y, por tanto, en relación con las   ventas realizadas desde el resto del territorio nacional hacía los municipios   fronterizos señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, deben recibir   el mismo tratamiento jurídico, a efectos de que se cumpla con la finalidad   perseguida por la medida estudiada, cual es la de excluir, en todos los casos,   el valor del IVA en la venta en la zona fronteriza de los alimentos, calzado,   prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y   gasodomésticos.    

6.2.14. No se escapa a la Corte que las diferencias existentes entre   el régimen común y el régimen simplificado, particularmente desde el punto de   vista de las obligaciones formales, pueden tener incidencia sobre la operación y   el control de la exención. Sin embargo, en este caso, como ya se anotó, ni el   Gobierno aportó elementos de juicio sobre ello, ni se advierte que existan   circunstancias que, en función de esas diferencias, justifique un tratamiento   distinto a las compras que lleven a cabo los responsables del régimen   simplificado cuando estas se realizan desde el resto del territorio nacional   hacía los municipios de frontera, teniendo en cuenta que el objetivo de la norma   es impulsar la reactivación económica en la zona afectada, situación que   involucra tanto a los comerciantes del régimen común como a los del régimen   simplificado.     

6.2.15. De esa manera, advierte la Corte que el contenido del   parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 1818 de 2015, en cuanto prevé que   “[e]l tratamiento  previsto en este artículo se aplicará a las ventas   realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables del régimen   común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único Tributario –   RUT que se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en los   municipios señalados en el artículo 10 del Decreto 1770 de 2015”, impide que   la finalidad perseguida por la medida adoptada se cumpla a cabalidad. Ello,   teniendo en cuenta que la finalidad que se persigue con la exención transitoria   de IVA es la de disminuir el precio que de los productos que relaciona el mismo   artículo debe pagar el consumidor final, dentro del propósito de estimular la   demanda interna de los mismos, incrementar su consumo y contrarrestar la posible   inflación. En efecto, a la luz de la citada disposición, dicho fin se cumpliría   solamente para los productos vendidos por los responsables del régimen común del   IVA, mas no si los productos son vendidos por los responsables del régimen   simplificado, en tanto estos últimos tendrán que vender a precios mayores por   cuanto el costo de tales artículos incluye el IVA que debieron pagar para   adquirirlos.    

       

6.2.16. Con base en las consideraciones expuestas, el inciso   primero del parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 1818 de   2015, deberá declararse exequible, pero bajo el entendido de que la exención transitoria de IVA se aplicará a las ventas   realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables tanto del   régimen común como del régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, que   se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera de   los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015.    

6.2.17. Por las mismas razones, también deberá declararse la   exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 4º del Decreto 1818 de   2015, en cuanto este, al señalar los requisitos que deben cumplir los   proveedores para efectos de las ventas realizadas desde el resto del territorio   a los municipios relacionados en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, solo   se refiere a los responsables del régimen común, sin incluir los responsables   del régimen simplificado. Sí, como ha quedado explicado, la exención del IVA   prevista en el decreto bajo estudio debe entenderse aplicable tanto a los   responsables del régimen común como a los responsables del régimen simplificado,   los requisitos que se le imponen a los proveedores en el citado literal, deben   también cumplirse para cuando la venta se realiza a los responsables del régimen   simplificado.    

6.2.18. En   consecuencia, el literal a) del artículo 4º del Decreto 1818 de 2015, deberá   declararse exequible, pero bajo el entendido que se debe acreditar que la venta   realizadas desde el resto del territorio nacional se efectuó a un responsable   del régimen común o del régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, que   se encuentre domiciliado o tenga establecimiento de comercio en cualquiera de   los municipios señalados en el artículo primero del Decreto 1770 de 2015.    

6.3.   Análisis de necesidad. En concordancia con lo expuesto, las medidas   legislativas bajo estudio son necesarias para superar las causas de la crisis   que condujeron a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica.   La aludida necesidad surge, precisamente, de los daños económicos sufridos a   partir de la migración masiva de personas provenientes de la República   Bolivariana de Venezuela a los municipios colombianos fronterizos. Lo anterior,   en la medida en que, como lo señaló la Corte en la Sentencia C- 670 de 2015, al   declarar la exequibilidad del Decreto 1770 de 2015, el impacto negativo que este   fenómeno migratorio ha tenido en el orden social y económico de la zona, no ha   podido ser enfrentado, ni por el gobierno local ni por el Gobierno Nacional, a   través de los mecanismos ordinarios previstos para el efecto.    

6.3.1. La   situación migratoria descrita condujo, como lo señala el propio decreto   declaratorio del Estado de Emergencia, a un aumento de la población en los   municipios de la zona de frontera y a la reducción significativa de bienes y   servicios que, antes del acaecimiento de los hechos que motivaron la crisis,   provenían del vecino país. En consecuencia, no puede desconocerse el consecuente   aumento de los precios del mercado, y, por tanto, la afectación que ello genera   a los consumidores para adquirir bienes de primera necesidad, a los productores   y comerciantes que ven afectada su fuente de ingresos.    

6.3.2. Al   respecto, en el propio Decreto 1818 de 2015, sometido al presente juicio,   quedaron consignadas las razones por las cuales las medidas adoptadas eran   indispensables para afrontar la crisis descrita. En efecto, en el acápite   correspondiente a los considerandos, se mencionó expresamente que, ante las   precarias condiciones económicas de las personas en la zona de frontera y el   riesgo de una desaceleración generalizada de la actividad económica, era “necesario   establecer un trato tributario especial para algunos bienes producidos o   comercializados en las zonas de frontera que limitan con la República   Bolivariana de Venezuela, con el propósito de estimular la demanda interna,   contrarrestar los posibles impactos directos sobre la inflación e incrementar el   consumo local de los bines que se produce o comercializan en la zona de frontera”.    

6.3.3. Así las   cosas, prever una exención transitoria de IVA para las ventas realizadas de los   bines mencionados en el artículo 1º del Decreto 1818 de 2015, dentro de los   municipios amparados por el Estado de Emergencia y desde el resto del territorio   nacional a estos mismos, es una medida que, al generar una directa disminución   de los precios de los bienes indicados, al menos, en un porcentaje igual al 16%,   resulta necesaria para enfrentar la crisis económica y social derivada del   fenómeno migratorio mencionado. Desde esta perspectiva, puede afirmarse,   entonces, que la forma escogida para lograr el objetivo de controlar los precios   de ciertos productos en la zona de frontera colombo-venezolana, la exención   transitoria del IVA, resulta idónea y necesaria, sobre la base de que no se   aprecian otras formas igualmente eficaces para lograr dicho propósito.    

6.3.4. Sin   embargo, el juicio de necesidad debe llevarse a cabo en plena correspondencia   con la observación que en el apartado anterior se realizó sobre la finalidad de   la medida, toda vez que la aplicación de la exención ha de condicionarse a que   en ella también se entiendan incluidas las ventas que desde el resto del   territorio nacional se haga a los responsables del régimen simplificado. Sólo en   este entendido, la medida adoptada en el Decreto 1818 de 2015 cumple cabalmente   con la necesidad que se propone, pues, de lo contrario, los bienes incluidos en   el artículo 1º del decreto, sobre los cuales los responsables del régimen   simplificado tengan que asumir el IVA, no verían disminuido su precio, el cual   debería ser asumido por el consumidor final, con lo cual se restringiría el   acceso, en ciertos casos, a tales productos, y no se produciría el alivio   económico perseguido.    

6.3.5. Sobre este   aspecto, es pertinente referirse a la intervención allegada a esta Corporación   por la Universidad del Rosario, en la cual solicita la declaratoria de   exequibilidad condicionada de la exención tributaria, en el entendido que, según   el Decreto 1770 de 2015, el Estado de Emergencia Económica y Social fue   declarado para atender los casos más graves, relacionados con los niños,   adolescentes, adultos mayores, personas enfermas y familias de escasos recursos.   Por lo que, en su entender, la exención tributaria contemplada en el Decreto   1818 de 2015, debía modularse para evitar que se aplique “sobre productos   suntuarios de lujo, suntuarios y similares”.    

6.3.6. En   relación con este cuestionamiento del requisito de necesidad de la medida, la   Sala advierte que el Decreto 1770 de 2015 estableció que eran varias las áreas y   los sectores afectados con la crisis ocurrida en los territorios de frontera,    y en este sentido resultaba necesario adoptar diferentes medidas para conjurar   sus efectos. Por lo tanto, como se indicó en el apartado en que se verificó el   requisito de conexidad, el Decreto 1818 de 2015, se expidió para hacerle frente   a la afectación del sector comercial e industrial, y, en concreto, para   enfrentar la crisis económica y social derivada del alza de precios respecto de   ciertos bienes de primera necesidad.    

6.3.7. En   consecuencia, es posible concluir que la necesidad de la medida adoptada en el   decreto objeto de examen constitucional, debe valorarse en relación con la   situación de crisis económica general derivada del alza de precios ocasionada   por la situación de crisis en la frontera, y no en función de las medidas que se   requieran para atender solo a la población más vulnerable.    

6.3.8. Ello, por   supuesto, no pretende desconocer que la situación de crisis afecta especialmente   a la población más vulnerable a la que se refiere el interviniente, y que sobre   la misma quepa adoptar medidas especiales que las favorezcan. Sin embargo, no   corresponde atenderlas a la exención tributaria objeto de examen constitucional,   que, como se indicó, persigue otra finalidad.    

6.3.9. En efecto,   tal y como se explica en el literal e) del numeral 2º de los considerandos del   Decreto Legislativo 1770 de 2015, declaratorio del Estado de Emergencia, las   graves consecuencias de la migración masiva de personas de territorio venezolano   hacia territorio colombiano, se proyecta no solo sobre las familias directamente   afectadas, sino sobre todos los habitantes de la zona de frontera y su mercado   laboral y comercial, obligando a la adopción de medidas económicas de excepción,   con alcance general, como es precisamente el caso de la exención tributaria que   es materia de estudio en el presente caso, dirigida a aliviar las condiciones   comerciales de un mercado impactado súbitamente por un aumento masivo de   consumidores y una disminución importante de la demanda de bienes y servicios.    

6.3.10. Por   tanto, el juicio de necesidad de la exención tributaria se encuentra superado en   los términos ya comentados, en razón a que se trata de una medida idónea para   enfrentar y aliviar la crisis económica y social que, con un impacto general,   tiene lugar en la zona de frontera colombo-venezolana, derivada de la migración   masiva y del cierre de la frontera venezolana, lo cual ha conducido al aumento   de los precios sobre algunos bienes de primera necesidad, con las consecuencias   inflacionarias que ello genera.    

6.4. Análisis de incompatibilidad e insuficiencia de medios   ordinarios.  Se ha insistido en este fallo, que el   objetivo principal del Decreto 1818 del 15 de septiembre de 2015, es el de   contrarrestar los efectos negativos que sobre la actividad económica de la zona   de frontera con Venezuela produjo la llegada masiva de colombianos y el cierre   de la actividad comercial con dicho país. Para enfrentar tales efectos, se   adoptaron medidas tributarias transitorias, no previstas en el régimen   ordinario, dirigidas a estimular la actividad comercial y productiva, y conjurar   la crisis económica, humanitaria y social en los municipios señalados en el   artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015.    

6.4.1. Tales   medidas se materializaron, como ya ha sido explicado, en el establecimiento de   una exención transitoria de IVA sobre los bienes señalados y definidos en los   artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo1818 de 2015, con los siguientes   propósitos: (i) compensar el incremento de precios generado por el   aumento de costos de producción; (ii) atacar el fenómeno inflacionario   derivado de la ausencia de bienes venezolanos y el aumento en los precios de los   productos colombianos; (iii) garantizar las fuentes de empleo afectadas   por el aumento de los costos de producción; (iv) proteger el consumo de   bienes esenciales; y (v) mantener el poder adquisitivo de las familias   directamente afectadas con el fenómeno migratorio, de las familias de escasos   recursos, y, en general, de todos los habitantes de la zona de frontera.    

6.4.2. Si bien el   Estatuto Tributario establece un régimen de exclusión de bienes y servicios   sobre los cuales su venta o importación no causan IVA (artículo 424 y   siguientes), dentro de éstos no se encuentran incluidos los bienes a los que se   refiere el artículo 1º del Decreto 1818 de 2015. Lo que determina que, en   principio, las medidas de exención de IVA previstas en el régimen ordinario, no   permitían hacerle frente a la crisis generada por el cierre de la frontera y la   migración masiva de ciudadanos colombianos del territorio de la República   Bolivariana de Venezuela a Colombia.     

6.4.3. La necesidad de adoptar medidas extraordinarias,   surge, entonces, del hecho de que las disposiciones ordinarias vigentes que   regulan los temas referentes a la exención de IVA, no permiten llevar a cabo   acciones efectivas con el fin de garantizarle a los habitantes de la zona de   frontera conjurar la crisis e impedir la expansión de sus efectos. Por eso, para   enfrentar el impacto negativo derivado del proceso migratorio sobre los sectores   productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, era necesario   adoptar medidas tributarias transitorias que permitan darle un tratamiento   especial a la comercialización de algunos bienes producidos o comercializados en   dichas zonas, con el fin disminuir el precio que de tales productos debe pagar   el consumidor final, y así, estimular la demanda interna de los mismos   contrarrestando la inflación e incrementando el consumo.    

6.4.4. Con ese objetivo, el artículo 1° del Decreto Legislativo 1818   de 2015, estableció una exención no prevista en el régimen ordinario, conforme   con la cual se exonera de IVA las ventas de alimentos, calzado, prendas de   vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos,  realizadas en los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto Legislativo   1770 de 2015, con las precisiones hechas en esta sentencia, en el sentido de que   dicha exención aplica indistintamente, tanto a los responsables del régimen   común como a los responsables del régimen simplificado.    

6.4.5. De este modo, a partir de la medida adoptada en el Decreto   Legislativo 1818 de 2015, se pretende obtener una disminución de los precios de   los bienes enunciados en el artículo 1º de tal decreto, y que corresponde pagar   al consumidor final de la zona de frontera afectada, buscando, según ha sido   suficientemente explicado, estimular su demanda interna e incrementar el   consumo.    

6.4.6. Bajo esas premisas, los fines que persigue la aludida medida   tributaria, además de los específicos ya explicados, se inscriben también en el   ámbito de los deberes que el artículo 2° de la Carta le impone al Estado, como   son los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar   la efectividad de los principios y derechos reconocidos por el orden jurídico,   así como el de proteger a  todas las personas residentes en Colombia en su   vida, honra, bienes y demás derechos y libertades.     

6.5. Análisis de proporcionalidad. Finalmente,   también encuentra la Corte que las medidas adoptadas son adecuadas para cumplir   la finalidad que se plantean y guardan proporción con la gravedad de los hechos   que se buscan superar, sin que su aplicación conlleve limitaciones o   restricciones a otros derechos y libertades.    

6.5.1. La   exención transitoria de IVA para los bienes mencionados en los artículos 1º y 2º   del Decreto Legislativo 1818 de 2015, que se realicen, tanto al interior de los   municipios indicados en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1770 de 2015,   como para aquellas que se realicen desde el resto del territorio nacional hacía   éstos, es una medida idónea y eficaz para atacar y superar los efectos nocivos   de la migración masiva y el cierre de frontera. Concretamente, resulta efectiva   para lograr una disminución efectiva de los precios que tienen que pagar los   consumidores finales que se han visto afectados por la situación de crisis en la   frontera, resultando la misma razonable, en cuanto con ella se busca, se repite,   compensar el incremento de precios, atacar el fenómeno inflacionario, garantizar   las fuentes de empleo, proteger el consumo de bienes esenciales y mantener el   poder adquisitivo del dinero en la zona de frontera en beneficio de todos sus   habitantes y, en particular, de las familias de escasos recursos.    

6.5.2. De ese   modo, con la puesta en marcha de la exención tributaria a la que se refiere el   Decreto 1818 de 2015, se asegura una reducción real en los precios de los bines   indicados, al menos, en el mismo valor del IVA que ya no tiene que ser   trasladado al consumidor final. Todo ello, además, genera un estímulo al tráfico   económico y protege a las personas que dependen de cualquier actividad económica   relacionada con ellos.      

6.5.3. Así   entendidas, las medidas adoptadas en el Decreto 1818 de 2015, resultan   proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden enfrentar, y no   sacrifican ni comprometen valores, principios o derechos reconocidos en la   Constitución Política y en los Tratados de Derechos Humanos, siendo su único   objetivo garantizar el acceso de los habitantes en los municipios de la zona de   frontera a bienes de primera necesidad, y, a la vez, estimular la producción y   tráfico comercial de los mismos.    

6.5.4. Si bien   el IVA es una de las fuentes de ingresos del Estado, cuyo recaudo puede   destinarse para la inversión social y otras necesidades insatisfechas de la   población, en este caso en particular, establecer una exención de tal impuesto   sobre algunos bienes gravados ordinariamente, justamente, pretende atender una   situación extraordinaria de afectación de los derechos de las personas que se ha   visto afectadas por la crisis fronteriza. En tal sentido, resulta proporcional   una exención de este tipo, por demás transitoria, para atender la crisis y   proteger los derechos afectados con ella.      

6.5.5. De otro parte, considera   importante la Corte referirse a la inquietud que plantea la interviniente Lucy   Cruz Quiñones, en los escritos que presentó en nombre del Instituto Colombiano   de Derecho Tributario y de la Academia Colombina de Jurisprudencia, en relación   con lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto Legislativo 1818   de 2015. Sostiene, al respecto, que la citada disposición, al prever que los   saldos a favor generados en las respectivas declaraciones no podrán ser objeto   de devolución ni de compensación, si bien permite que los saldos a favor por los   IVAs pagados en la cadena de producción puedan ser recuperados con la imputación   en los saldos a pagar en declaraciones subsiguientes, genera una afectación de   la caja de los comerciantes con créditos aplazados “que no es estrictamente   necesario para resolver la crisis o para aliviar a los afectados”.    

6.5.6. Sobre la cuestión   planteada, la Sala advierte que, con fundamento en las anteriores   consideraciones realizadas sobre la proporcionalidad de la medida de exención,   el Gobierno Nacional, en virtud de  las precisas facultades que le confiere   el artículo 215 de la Constitución, puede adoptar las medidas que considere   idóneas para conjurar la situación de crisis. En este sentido, el parágrafo 1º   del artículo 1º del Decreto 1818 de 2015, no obstante que prohíbe que los saldos   a favor generados en las respectivas declaraciones no puedan ser objeto de   devolución y/o compensación, permite que los comerciantes no se vean afectados   económicamente por causa de la exención, toda vez que pueden recuperar estos   valores mediante su imputación en las declaraciones futuras.    

6.5.7. En relación con esto   último, la Corte encuentra que la decisión del Gobierno, orientada a que la   recuperación de saldos a favor se realice a través de la imputación en   declaraciones futuras, supone una medida de control que, como lo indica el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su intervención, permite preservar   la sostenibilidad fiscal dentro de una situación de crisis, pues formaliza un   seguimiento de orden fiscal sobre los bienes exentos, facilitando contabilizar   el no recaudo y vigilar y monitorear el adecuado funcionamiento de la medida   tributaria. Conforme con ello es que el artículo 3 del Decreto Legislativo 1818   de 2015, establece la obligación en el responsable de facturar la operación y de   señalar en la factura, a través de cualquier medio, que el producto de venta   está exento del pago del IVA.    

6.5.8. Ahora bien, no obstante que   la inquietud formulada por la interviniente puede resultar razonable en la   medida en que, efectivamente, la imputación futura de los saldos a favor, tiene   una afectación en caja, debe advertirse que la exención tributaria, y con ello   el condicionamiento establecido en el parágrafo mencionado, además de lo   anteriormente expuesto, no tiene un carácter indefinido, sino transitorio, lo   que atenúa el efecto en caja del aplazamiento de saldos a favor, y, por tanto,   tal situación no resulta desproporcionada en relación con la finalidad   perseguida con la exención tributaria bajo estudio.    

7.                 Constitucionalidad del Decreto Legislativo   1818 de 2015    

7.1.   Adelantada la revisión constitucional del Decreto Legislativo 1818 de 2015,   concluye la Corte que las medidas en él adoptadas, contenidas en los artículos   1º al 6º y orientadas a establecer una exención transitoria de IVA sobre los   bienes indicados en el mismo decreto, y que se realicen, tanto en los municipios   señalados en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1770 de 2015, como desde el   resto del territorio nacional a estos municipios; satisfacen plenamente los   requisitos formales y materiales que se desprenden de la propia Constitución   Política (artículo 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley   137 de 1994) y de la propia jurisprudencia constitucional.    

7.2. De la   misma manera, las citadas disposiciones se ajustan a la Constitución y a los   tratados sobre derechos humanos, en cuanto que, (i) no establecen   limitaciones y restricciones a los derechos y libertades; (ii) no   entrañan discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión,   origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii) no   suspenden los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv) no   interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los   órganos del Estado, (v) no suprimen ni modifican los organismos y   funciones básicas de acusación y juzgamiento; y, tampoco (vi) desmejoran   los derechos sociales de los trabajadores.    

7.3. Por el   contrario, a través de las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 1818 de   2015, se busca garantizar los derechos de la población que resultó afectada por   la crisis humanitaria, económica y social derivada, no solo de la migración   masiva hacia Colombia de personas provenientes de la República Bolivariana de   Venezuela, sino también del cierre de la frontera venezolana, lo cual ha   generado, entre otros efectos negativos, una escasez de productos de primera   necesidad, y, por tanto, la súbita inflación en sus precios y la afectación de   los sectores productivo y comercial.    

7.4. De modo   que su puesta en marcha permite que, de manera inmediata y efectiva, se puedan   disminuir los precios de estos bienes, y, así, permitir a los consumidores que   puedan acceder a bienes de primera necesidad, estimular la demanda de los mismos   y aliviar el impacto negativo en los sectores productivo y comercial.    

7.5.   Las propias normas bajo análisis prevén mecanismos de control y seguimiento   contable sobre las ventas en las que se aplica la exención tributaria, para   garantizar su adecuado funcionamiento y desarrollo, en el sentido que cobije   solo a los bienes indicados en los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo   1818 de 2015, y que se haga efectiva solamente en el ámbito territorial de los   municipios indicados en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1770 de 2015.   Todo ello, con el fin de impedir que la exención tributaria pueda tener un   ámbito de aplicación y ejecución diferente al de la crisis fronteriza, de manera   que no se afecte, injustificadamente, el interés general con medidas   extraordinarias que no estén relacionadas con el Estado de Emergencia declarado   mediante el Decreto Legislativo 1770 de 20015.    

7.6. Asimismo,   dichas medidas tributarias tienen un alcance temporal y transitorio, y solo   están llamadas a cumplirse parcialmente, lo que significa que se aplican   únicamente durante el tiempo fijado en el propio Decreto Legislativo 1818 de   2015, esto es, “[h]asta el 31 de diciembre de 2015”, y solo en las zonas   de frontera que describe el mismo decreto.    

7.7. En   cuanto hace al artículo 1º del Decreto Legislativo 1818 de 2015, en principio,   el mismo no ofrece problema alguno de constitucionalidad, ya que se limita a   consagrar la exención del impuesto en las ventas sobre los bienes allí   señalados, realizadas dentro de los municipios y desde el resto del territorio   nacional. Sin embargo, como se advirtió en líneas anteriores, el parágrafo 3º   acota la aplicación de la exención a los responsables del régimen común, sin   hacer referencia alguna a las ventas desde el resto del territorio a   responsables del régimen simplificado en los municipios afectados. Con ello, se   reitera, se excluye injustificadamente de la exención un tipo de compra-venta   sobre los bienes señalados, con lo cual, en tales casos, el precio final no se   verá disminuido y, por tanto, no se podrá cumplir con la finalidad propuesta por   el Decreto Legislativo 1818 de 2015.    

7.8. La misma   precisión cabe para el literal a) del artículo 4º, en cuanto   este, al regular lo referente a los requisitos que deben cumplir los proveedores   para efectos de las ventas realizadas desde el resto del territorio a los   municipios relacionados en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1770 de 2015,   solo hace alusión a los responsables del régimen común, sin incluir los   responsables del régimen simplificado.    

7.9. Así las   cosas, la Corte procederá a declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo   1818 del 15 de septiembre de 2015, “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular   la actividad económica y conjurar la crisis económica, humanitaria y social en   los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre   de 2015”, aplicable en las zonas y municipios indicados en el Decreto   Legislativo 1770 del 7 de septiembre de 2015, salvo los siguientes apartes:    

-El inciso   primero del parágrafo 3º del artículo 1º que se declarará exequible, bajo el   entendido de que la exención transitoria de IVA se aplicará a   las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables   tanto del régimen común como del régimen simplificado del impuesto sobre las   ventas, que se encuentre domiciliado o tenga establecimiento de comercio en   cualquiera de los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 de   2015.    

-El literal a) del artículo 4º, que se declarará exequible, bajo el   entendido que se debe acreditar que la venta realizada desde el resto del   territorio nacional se efectuó a un responsable del régimen común o del régimen   simplificado del impuesto sobre las ventas, que se encuentre domiciliado o tenga   establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el   artículo primero del Decreto 1770 de 2015.    

Frente a las decisiones adoptadas en el presente fallo, el Gobierno   podrá implementar las medidas de control que considere necesarias, dirigidas a   verificar que las ventas exentas de IVA, tanto por los responsables del régimen   común como por los responsables del régimen simplificado, se lleven a cabo de   conformidad con lo establecido en los artículos 3º y 4º del Decreto Legislativo   1818 de 2015.      

     VII.   DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.-  Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de   2015, “Por el cual se adoptan   medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica y   conjurar la crisis económica, humanitaria y social en los municipios señalados   en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015”,   aplicable en las zonas y municipios indicados en el Decreto-Legislativo 1770 del   7 de septiembre de 2015, con las salvedades contenidas en los siguientes   numerales:    

SEGUNDO.-  Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del parágrafo 3º del artículo 1º del   Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015, bajo el entendido que la exención transitoria de IVA se aplicará a las ventas   realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables tanto del   régimen común como del régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, que   se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera de   los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015.      

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE  el literal a) del artículo 4º del Decreto Legislativo   1818 del 15 de septiembre de 2015, bajo el entendido que se   debe acreditar que la venta realizada desde el resto del territorio nacional se   efectuó a un responsable del régimen común o del régimen simplificado del   impuesto sobre las ventas, que se encuentre domiciliado o tenga establecimiento   de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el artículo 1º del   Decreto Legislativo 1770 de 2015.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta   de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Presidenta (E)    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (E)    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Magistrado    

MARTA VICTORIA SÁCHICA   DE MONCALEANO    

Secretaria General    

[1] Folio 34.    

[2] Folio 38.    

[3] Folio 40.    

[4] Ibídem.    

[5] Folio 64.    

[6] Folio 69, al respaldo.    

[7] Ibídem.    

[8] Folio 131.    

[9] Expediente, folio 134    

[10] Ibídem.    

[11] Folios 91 y 136.    

[12] Folio 96.    

[13] Folio 110.    

[14] Folio 112.    

[15] Folio 140.    

[16] Folio 148.    

[17] Folio 148 al respaldo.    

[18] Ibídem.    

[19] Folio 149.    

[20] Folio 149 al respaldo.    

[21] Folio 166.    

[23] Sentencia Ibídem.    

[24] Cft., entre otras, las Sentencias C-004 de   1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999   y C-135 de 2009.    

[25] Sentencia C-225 de 2011.    

[26] C-136 de 1999.    

[27] C-179 de 1994 (abril 13), M. P. Carlos Gaviria Díaz.    

[28] La jurisprudencia constitucional ha dejado sentado que es   constitucionalmente admisible que en los Estados de Emergencia se adopten   medidas constitutivas de tipos penales. En la Sentencia C-224 de 2009, la Corte   precisó que “la creación, adición o modificación de tipos penales o el aumento   de penas durante el estado de emergencia, tienen vigencia de un año después de   la expedición del decreto legislativo correspondiente, a no ser que el Congreso   de la República les ‘otorgue carácter permanente’ ”.    

[29]  Conforme lo ha precisado la jurisprudencia Constitucional, no afecta la   legitimidad de los decretos legislativos dictados bajo la declaratoria de los   estados de excepción, el hecho de que los mismos sean firmados por los   viceministros del Despacho, en ausencia del respectivo ministro, y cuando   aquellos se encuentren encargados de sus funciones. Sobre el particular, se dijo   en la Sentencia C-1065 de 2002, lo siguiente: “Así mismo, en concepto de la   Corte no existe irregularidad por el hecho de que en algunos casos, el Decreto   fue firmado por viceministros encargados de las funciones del Ministro   respectivo, pues éste habrá asumido las funciones políticas de aquél. Así mismo,   la responsabilidad de que trata el artículo 214 de la Carta”.    

[30]  “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica   en los municipios de La Juagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San   Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia, Hato Nuevo en el   departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi,   Becerril, La juagua de ibirica, Chiriguaná, Curumaní en el departamento del   Cesar, Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área   Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Concención, El Carmen, El Zulia, Salazar   de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en   el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el   departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el   departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guanía, por el término   (30) días calendario, contados a parir de la vigencia de este decreto”.     

[31] Folio 143.    

[32] Salvo los litógrafos que sí están obligados a facturar (art. E.T.).