C-702-15

           C-702-15             

Sentencia   C-702/15    

MEDIDAS ESPECIALES PARA GARANTIZAR LA REUNIFICACION FAMILIAR DE LOS   CIUDADANOS COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O RETORNADOS DE MANERA FORZOSA AL   PAIS-Resultan acordes con la finalidad perseguida,   la necesidad, idoneidad y proporcionalidad que se exige de la normatividad   expedida en desarrollo del Estado de Emergencia decretado en la frontera   Colombo-venezolana    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL   ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance    

La Corte   reitera que la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera sostenida,   que el control de constitucionalidad que le corresponde realizar a la Corte en   virtud del mandato de los artículos 215 y 241 de la Constitución Política, debe   ser estricto y riguroso para evitar o subsanar la eventual contradicción con los   postulados y preceptos superiores a los que deben sujetarse tanto su   declaratoria, como los decretos de desarrollo de las facultades de las que   temporalmente se inviste al Ejecutivo, para conjurar la crisis y evitar la   extensión de sus efectos.    

ESTADOS DE EXCEPCION-Consagración   constitucional/ESTADOS DE EXCEPCION-Instituciones diferenciables    

ESTADOS DE EXCEPCION-Nueva regulación   para garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio    

ESTADOS DE EXCEPCION-Límites   institucionales/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico    

ESTADOS DE EXCEPCION-Modalidades    

REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O   RETORNADOS COMO CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN   VENEZUELA-Cumplimiento de requisitos materiales    

En cuanto a   los requisitos materiales exigidos por las normas constitucionales y   estatutarias para una declaratoria de un estado de emergencia se aplicó el   juicio (i) de conexidad: en el cual se determinó que existe una relación directa   y específica entre las medidas adoptadas en el respectivo decreto y las causas   de la perturbación o amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de   emergencia por parte del Decreto 1770 de 2015; (ii) de finalidad: que llevó a   concluir a la Corporación que cada una de las medidas adoptadas por el Decreto   1772 de 2015 se encuentran directa y específicamente dirigidas a conjurar la   situación de crisis humanitaria, específicamente en lo que atañe a la separación   de familias en razón de la nacionalidad de sus integrantes, y a evitar la   extensión de sus efectos; (iii) de necesidad: bajo cuyo examen la Corte   Constitucional determinó que en el decreto legislativo se expresaron con   claridad y suficiencia las razones que justifican las diferentes medidas,   dejando en claro que son necesarias para alcanzar la finalidad de facilitar y   proteger la reunificación de las familias afectadas por las medidas del Gobierno   venezolano que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia; (iv) de   proporcionalidad: de cuyo análisis resultó para la Corte la conclusión de que   las medidas adoptadas guardan completa proporción con la gravedad de los hechos   que se pretenden superar y de los derechos que se pretende proteger, y   finalmente, (v) de incompatibilidad: en que se concluyó que en efecto el Decreto   1772 de 2015 deja en claro las razones por las cuales las disposiciones que   exigen la apostilla en los documentos públicos extranjeros, cargos para los   trámites de inmigración y sanciones económicas por permanencias extemporáneas a   los venezolanos cónyuges o compañeros de colombianos que fueron deportados de   Venezuela resultan incompatibles con el respectivo estado de excepción.    

REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O   RETORNADOS COMO CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN   VENEZUELA-Juicio de conexidad    

REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O   RETORNADOS COMO CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN   VENEZUELA-Juicio de finalidad, necesidad,   proporcionalidad e incompatibilidad    

REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O   RETORNADOS CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN VENEZUELA-Exención del requisito de apostilla, cargos de entrada y   nacionalización y multas por entradas o permanencias extemporáneas en el país no   configuran límites a derechos de personas en Colombia    

Considera la   Corte que las medidas del Decreto 1772 de 2015 (i) no establecen limitaciones a   los derechos y libertades de personas residentes en el territorio nacional,   antes bien, flexibilizan normas para hacer más efectivo el goce efectivo del   derecho a la unidad familiar; (ii) que las mismas no entrañan discriminación   alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,   opinión política o filosófica, puesto que no establecen restricción de derechos,   sino que establecen una diferenciación positiva, fundada en una condición   objetiva y con una finalidad legítima frente a los ciudadanos venezolanos que   son cónyuges o compañeros permanentes de ciudadanos colombianos objeto de   deportación a fin de facilitar su reunificación familiar en Colombia; (iii) que   no suspenden los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv) que no   interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los   órganos del Estado, en tanto los requisitos eximidos (apostilla, cargos   administrativos y pagos de sanciones para la entrada en Colombia) no tienen   incidencia en el normal funcionamiento del Estado (v) que no suprimen ni   modifiquen los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi)   que tampoco desmejoran los derechos sociales de los trabajadores.    

Referencia: expediente RE-212    

Revisión oficiosa del Decreto Legislativo número 1772 del 7 de septiembre de   2015, “Por medio del cual se establecen disposiciones excepcionales para   garantizar la reunificación familiar   de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados como   consecuencia de la declaratoria del Estado de Excepción efectuada en la   República Bolivariana de Venezuela”    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá D.C.,   dieciocho (18) de noviembre de dos mil   quince (2015).    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María   Victoria Calle Correa -quien la preside-, Myriam Ávila Roldán (e), Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz   Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Alberto Rojas   Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia de   conformidad con los siguientes:    

1.                  ANTECEDENTES    

1.1.          Mediante oficio del 8 de septiembre   de 2015, el Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional copia   auténtica del Decreto Legislativo   número 1772 del 7 de septiembre de 2015, “Por medio del cual se establecen disposiciones excepcionales   para garantizar la reunificación familiar de los nacionales colombianos   deportados, expulsados o retornados como consecuencia de la declaratoria del   Estado de Excepción efectuada en la República Bolivariana de Venezuela”.    

1.2.          El día dieciséis (16) de septiembre   de dos mil quince (2015), en  reparto efectuado en la Sala Plena, el estudio del decreto de la referencia le   correspondió al presente despacho.    

1.3.          De conformidad con lo previsto en el artículo   10 del Decreto 2067 de 1991[1]  “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y   actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”,   mediante Auto del veintidós (22) de   septiembre de dos mil quince (2015), el despacho del Magistrado Sustanciador   asumió el conocimiento del proceso y decidió:    

1.3.1.          Oficiar, a través de la Secretaría General de la Corte   Constitucional, a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República para   que remitiera a esta Corporación un informe detallado acerca de las razones que   motivaron la expedición del Decreto Legislativo 1772 de 2015;   su conexidad con el Decreto Legislativo 1770 de 2015, la necesidad, idoneidad y   proporcionalidad en estricto sentido de las medidas que contempla, y las razones   por las cuales las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 1772 de 2015   contribuirán a superar y/o contrarrestar la crisis.    

Se determinó además, que el   informe debía contener, entre otra información, la siguiente: (i) las   razones detalladas que expliquen la necesidad de la expedición del Decreto Legislativo 1772 de 2015; (ii) razones detalladas   sobre el alcance de las disposiciones que contiene el Decreto Legislativo 1772 de 2015; (iii) los motivos por los   cuales las disposiciones ordinarias sobre el tema no son suficientes para   superar y/o contrarrestar la crisis en las zonas de frontera; (iv) las   razones por las cuales las medidas adoptadas en el   Decreto Legislativo 1772 de 2015, contribuirán a superar y/o contrarrestar la   crisis en las zonas afectadas.    

1.3.3.          Comunicar la iniciación de este proceso al   Ministerio de Relaciones Exteriores, a Migración Colombia, al Instituto   Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF, a la Defensoría del Pueblo, al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Interior y de   Justicia y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.    

1.3.4.          Invitar a la Cruz Roja Colombiana, a la Oficina en Colombia del Alto   Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a la ACNUR –   Agencia de la ONU para los Refugiados-, a las Facultades de Jurisprudencia y   Ciencia Política de la Universidad del Rosario, a la   Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, a la Pontificia Universidad   Javeriana – Sede Bogotá, a la Universidad del Sinú, a la Universidad Sergio   Arboleda, a la Universidad Externado de Colombia, a la Universidad de la Sabana,   a la Universidad del Norte, a la Universidad Libre de Bogotá, a la Universidad   del Valle, a la Universidad de Caldas y a la Universidad Nacional de Colombia,   para que, si lo estiman conveniente, participen en el debate jurídico que por   este juicio se propicia.    

1.3.5.          Correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación   para que rinda el concepto de rigor.    

2.                  NORMA OBJETO DE REVISIÓN    

El texto de la norma objeto de   análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 49.628 del   siete (07) de septiembre de dos mil quince (2015), es el siguiente:    

“DECRETO 1772 DE 2015    

(SIETE DE SEPTIEMBRE DE 2015)     

Por medio del cual se establecen   disposiciones excepcionales para garantizar la reunificación familiar de los   nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados como consecuencia de   la declaratoria del Estado de Excepción efectuada en la República Bolivariana de   Venezuela.     

EL PRESIDENTE DE LA   REPÚBLICA DE COLOMBIA    

En ejercicio de las facultades que le   confiere el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 137 de   1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1770 de 2015, y    

CONSIDERANDO:    

Que en los términos del artículo 215 de la   Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de   todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos   en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen   perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del   país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de   emergencia.    

Que según la misma norma constitucional,   una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos   los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente   a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.    

Que estos decretos deberán referirse a   materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y   podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los   existentes.    

Que mediante Decreto 1770 de 2015 fue   declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del   territorio nacional por el término de treinta (30) días contados a partir de la   fecha de expedición de dicho decreto, esto es, a partir del 07 de septiembre de   2015, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.    

Que en dicho decreto se señala   expresamente que debido a las deportaciones, expulsiones, repatriaciones y el   retorno de colombianos efectuados por el gobierno de la República Bolivariana de   Venezuela, en el marco de la declaratoria de Estados de Excepción, se generó un   fenómeno de desintegración familiar que requiere la adopción de medidas   excepcionales por parte de las autoridades colombianas con el fin de garantizar   la efectiva reunificación de las familias compuestas por nacionales colombianos   y venezolanos.    

Que estas medidas incluyen la exoneración   o flexibilización del cumplimiento de requisitos legales para el otorgamiento de   Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia y de la nacionalidad colombiana por   adopción, que incluyen el pago de tasas a que hubiere lugar y multas por   infracción de la ley migratoria.    

Que para el trámite de expedición de esos   permisos especiales y para las solicitudes de la nacionalidad colombiana por   adopción, se hace necesaria la presentación de algunos documentos expedidos en   el extranjero que permitan acreditar el cumplimiento de determinados requisitos   por parte del solicitante.    

Que de conformidad con lo previsto en el   artículo 251 del Código General del Proceso -Ley 1564 de 2012-, los documentos   públicos otorgados en país extranjero por funcionario de este o con su   intervención, deberán estar debidamente apostillados o legalizados.    

Que en atención al Estado de Emergencia   Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional y ante la   necesidad de adoptar medidas excepcionales para conjurar la crisis en relación   con los casos de desintegración del núcleo familiar, se hace necesario   prescindir del requisito de apostilla o legalización de los documentos públicos   expedidos en el extranjero presentados para la obtención de permisos especiales   de ingreso y permanencia y para las solicitudes de la nacionalidad colombiana   por adopción, en consideración a la dificultad que el cumplimiento de este   requisito representa para las personas que se encuentran en esta situación y que   impediría la efectiva reunificación familiar.    

Que en atención a las precarias   condiciones en que se encuentran las familias que fueron deportadas, expulsadas   o retornadas, resulta indispensable eximir del pago de las tasas a que hubiere   lugar y de las multas que se causen por infracción a la ley migratoria a los   nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales   colombianos deportados, repatriados, expulsados o retornados, que soliciten   Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia o la nacionalidad colombiana por   adopción y que se encuentren incluidos en los registros elaborados por las   autoridades competentes.    

DECRETA    

ARTÍCULO 1.-. Exímase del   requisito de apostilla y legalización a los documentos públicos expedidos en el   extranjero que sean presentados para el trámite de Permisos Especiales de   Ingreso y Permanencia por los nacionales venezolanos cónyuges o compañeros   permanentes de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados   con motivo de la declaratoria del Estado de Excepción por parte de la República   Bolivariana de Venezuela y que se encuentren incluidos en los registros   elaborados por las autoridades competentes.    

ARTÍCULO 2.- Exímase del   requisito de apostilla y legalización a los documentos públicos expedidos en el   extranjero que sean presentados para el trámite de solicitud de la nacionalidad   colombiana por adopción por los nacionales venezolanos cónyuges o compañeros   permanentes de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados   con motivo de la declaratoria del Estado de Excepción (SIC) por parte de la   República Bolivariana de Venezuela y que se encuentren incluidos en los   registros elaborados por las autoridades competentes.    

ARTÍCULO 3.- Exímase del   pago de las tasas previstas en el artículo 3 de la Ley 961 de 2005 para la   prórroga de permanencia en el territorio nacional, cédula de extranjería y demás   servicios migratorios a los nacionales venezolanos cónyuges o compañeros   permanentes de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados a   partir de la declaratoria del Estado de Excepción por parte de la República   Bolivariana de Venezuela y que se encuentren incluidos en los registros   elaborados por las autoridades competentes.    

ARTÍCULO 4.- Exímase de las   sanciones económicas derivadas de la imposición de multas a que hubiere lugar   con motivo de la infracción de las normas migratorias a los nacionales   venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales colombianos   deportados, expulsados o retornados con motivo de la declaratoria del Estado de   Excepción por parte de la República Bolivariana de Venezuela y que se encuentren   incluidos en los registros elaborados por las autoridades competentes.    

ARTÍCULO 5.- Este decreto   rige a partir de la fecha de su publicación.”    

3.                 RESPUESTA A LA SOLICITUD REALIZADA EN VIRTUD DEL AUTO DEL   22 DE SEPTIEMBRE DE 2015    

3.1.        Secretaría Jurídica de la Presidencia de   la República    

Vencido el término de fijación en lista el día siete (7) de octubre   de dos mil quince (2015), y en cumplimiento de lo ordenado por el Auto del   veintidós (22) de septiembre de dos mil quince (2015), se recibió por parte de   esta Corporación un Informe remitido por la doctora Cristina Pardo Schlesinger,   en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en virtud   del cual se dispuso a defender la constitucionalidad del Decreto objeto de   examen, de conformidad con las siguientes consideraciones:    

3.1.1.          Sostiene que el examen de los decretos que   desarrollan una emergencia social debe sujetarse a diferentes requisitos   señalados en la Constitución Política, en las disposiciones internacionales que   hacen parte del bloque de constitucionalidad, en la Ley Estatutaria 137 de 1994   “Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia” y en la   jurisprudencia constitucional. Al respecto indica que en la sentencia C-146 de   2009, la Corte sostuvo lo siguiente:    

“Para el caso de los decretos que desarrollen el estado de   emergencia económica, social y ecológica, conformarán el parámetro de validez   constitucional de la medida de excepción (i) las condiciones previstas en esa   disposición, que deben estar exclusivamente encaminados a conjurar la crisis y a   impedir la extensión de sus efectos y, a su vez, deberán referirse a materias   que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,   condiciones que han sido agrupadas por la jurisprudencia constitucional bajo los   criterios de conexidad y especificidad; (ii) los requisitos que a dichos   decretos impone la normatividad estatutaria sobre los estados de excepción; y   (iii) las normas ratificadas por el Congreso que reconocen los derechos humanos   y que prohíben su limitación en los estados de excepción, las cuales prevalecen   en el orden interno, por mandato expreso del artículo 93 C.P.”    

3.1.2.          De conformidad con lo anterior, y en el marco de la expedición de   decretos legislativos por parte del Presidente de la República, indica que los   criterios de constitucionalidad establecidos en los diferentes niveles   normativos, permiten un análisis diferenciado de los fines de las medidas   adoptadas, de los medios utilizados para alcanzar los mismos y de la relación de   proporcionalidad que la correspondencia medio-fin implica; criterios que según   sostiene, serán utilizados para sustentar ante esta Corporación las razones por   las cuales el Decreto 1772 de 2015 cumple con los requisitos propios del juicio   de constitucionalidad.    

3.1.3.          Así bien, sostiene que el Decreto objeto de control de   constitucionalidad, cumple en forma estricta con los requerimientos que la   Constitución Política y la Ley 137 de 1994 exigen para su expedición, a saber:    

3.1.3.1.   Ajuste formal   del Decreto a derecho:    

3.1.3.1.1. Firma: El   mencionado decreto se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la   República y todos los Ministros del Despacho. Sin embargo, aclara que por   disposición del Decreto 1767 del 4 de septiembre de 2015, la Ministra de   Relaciones Exteriores se encontraba en comisión en el exterior, razón por la   cual el Decreto 1772 de 2015 aparece firmado por el Ministro del Interior como   encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores.    

3.1.3.1.2. Motivación: El texto del   Decreto 1772 de 2015 expone en los considerandos, los motivos en que se basó el   Gobierno Nacional para expedir las medidas adoptadas en ejercicio de las   facultades que el artículo 215 superior y la Ley 137 de 1994 le confieren al   Presidente de la República así:    

“(…) Que mediante Decreto 1770 de 2015 fue   declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del   territorio nacional por el término de treinta (30) días contados a partir de la   fecha de expedición de dicho decreto, esto es, a partir del 07 de septiembre de   2015, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.    

Que en dicho decreto se señala   expresamente que debido a las deportaciones, expulsiones, repatriaciones y   el retorno de colombianos efectuados por el gobierno de la República Bolivariana   de Venezuela, en el marco de la declaratoria de Estados de Excepción,   se generó un fenómeno de desintegración familiar que requiere la adopción de   medidas excepcionales por parte de las autoridades colombianas con el fin de   garantizar la efectiva reunificación de las familias compuestas por nacionales   colombianos y venezolanos.    

Que estas medidas incluyen la exoneración   o flexibilización del cumplimiento de requisitos legales para el otorgamiento de   Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia y de la nacionalidad colombiana por   adopción, que incluyen el pago de tasas a que hubiere lugar y multas por   infracción de la ley migratoria.    

Que para el trámite de expedición de   esos permisos especiales y para las solicitudes de la nacionalidad colombiana   por adopción, se hace necesaria la presentación de algunos documentos expedidos   en el extranjero que permitan acreditar el cumplimiento de determinados   requisitos por parte del solicitante.    

Que de conformidad con lo previsto en el   artículo 251 del Código General del Proceso -Ley 1564 de 2012-, los   documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionario de este o con   su intervención, deberán estar debidamente apostillados o legalizados.    

Que en atención al Estado de Emergencia   Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional y ante la   necesidad de adoptar medidas excepcionales para conjurar la crisis en relación   con los casos de desintegración del núcleo familiar, se hace necesario   prescindir del requisito de apostilla o legalización de los documentos públicos   expedidos en el extranjero presentados para la obtención de permisos especiales   de ingreso y permanencia y para las solicitudes de la nacionalidad colombiana   por adopción, en consideración a la dificultad que el cumplimiento de este   requisito representa para las personas que se encuentran en esta situación y que   impediría la efectiva reunificación familiar.    

Que en atención a las precarias   condiciones en que se encuentran las familias que fueron deportadas, expulsadas   o retornadas, resulta indispensable eximir del pago de las tasas a que hubiere   lugar y de las multas que se causen por infracción a la ley migratoria a los   nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales   colombianos deportados, repatriados, expulsados o retornados, que soliciten   Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia o la nacionalidad colombiana por   adopción y que se encuentren incluidos en los registros elaborados por las   autoridades competentes”. (Subraya fuera del texto)    

3.1.3.2.   Oportunidad:    

El Decreto 1772 de   2015 fue expedido estando vigente el Estado de Emergencia Económica, Social y   Ecológica declarado por el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015.    

3.1.3.3.1. Manifiesta que de conformidad   con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 137 de 1994, las medidas   adoptadas por el Decreto Legislativo objeto de estudio, se encuentran directa y   específicamente encaminadas a conjurar e impedir la extensión de los efectos   generados por la perturbación que dio lugar a la declaratoria del Estado de   Emergencia.    

3.1.3.3.2. Indica que en efecto, el   decreto materia de estudio se sustenta en la existencia de los hechos   perturbadores del orden económico, social y ecológico que dieron lugar a la   declaratoria de la Emergencia Social mediante el Decreto 1770 de 2015, entre las   cuales se destacan:    

“Que como consecuencia las adoptadas por   el gobierno venezolano en desarrollo del Estado Excepción, miles de   colombianos han retornado o han sido deportados, repatriados o expulsados a   Colombia.    

Que aunque es un hecho notorio que   la migración forzada connacionales ha generado una inminente de tipo   humanitario, económico y social, pues así lo han reportado gráfica y   profusamente los medios de comunicación y ha sido denunciado por autoridades   nacionales, internacionales y formadores de opinión, las autoridades públicas   competentes han descrito con detalle la magnitud de los hechos.    

Que según datos de Migración   Colombia, entre el 21 de agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir   en los últimos 17 días, el número de personas deportadas, expulsadas y   repatriadas que ingresaron al país por los Puestos de Control Migratorio en la   frontera con Venezuela fue de 1.443, de las cuales el 19% de estas personas   corresponden a menores de edad. Esta cifra contrasta con las   3.211 personas que ingresaron de la misma manera, durante el período comprendido   entre el  1 de enero 2015 al 20 agosto de año (7 meses y 20 días), y con las   1.590 personas que fueron sujeto de las mismas medidas durante todo año 2014   (Dinámica migratoria en la frontera con Venezuela- Informe Estadístico   seguimiento N° 158 del 3 de septiembre de 2015, Informe Estadístico Ejecutivo   Coyuntura al 06 septiembre, 7 de septiembre 2015).    

Que además la Unidad Nacional para   la Gestión del Riesgo de Desastres, para el 7 de septiembre de 2015, registra   10.780 personas provenientes del territorio venezolano que han retornado al país   desde que se desató la crisis. En efecto, tal como lo manifestó   el señor Presidente de la República en el Consejo de Ministros del 2 de   septiembre de 2015 en Cúcuta, una parte considerable de la migración se ha dado   por miedo a las medidas represivas (destrucción de casas, deportaciones) que las   autoridades venezolanas han tomado en contra de los colombianos. Esta   información ha sido confirmada por inspectores internacionales como el   coordinador residente y humanitario de las Naciones Unidas, Fabrizio Hochschild,   en entrevista que dio el 31 de agosto de 2015 a la emisora de Radio la W.    

Que, por su parte, según el informe de   situación 2 del 1º de septiembre de 2015 de la oficina para la coordinación de   asuntos humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), en “el marco del estado de   excepción constitucional declarado por el Gobierno de Venezuela desde el 21 de   agosto en diez municipios del Estado Táchira, 1.097 ciudadanos colombianos han   sido deportados/repatriados hacia Norte de Santander, incluyendo 220 menores de   edad (al 30 de ago., 07:00hs), según reporte del PMU. Si bien los últimos casos   de deportación se produjeron el 26 de agosto, la cifra de personas que retornan   a Colombia por vías informales se ha mantenido constante, ascendiendo a 9.826,   según cálculos del PMU al 30 de agosto”.    

Que según dicha publicación, a “31 de   agosto, 3.109 personas se encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario,   de las cuales 2.339 están en nueve albergues habilitados y formalizados, 332   personas se encuentran en albergues espontáneos en proceso de formalización o   evacuación y 438 han sido albergadas en hoteles”.    

Que de acuerdo con dicho documento   entre “los deportados y retornados a Norte de Santander, se han identificado al   menos 102 casos de personas sujeto de protección internacional”.    

Que, además, según comunicado de prensa   del 28 de agosto de 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de   “acuerdo a información de público conocimiento, las personas deportadas se   encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta información a   su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado redadas y   operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente habitados   por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las autoridades   venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas colombianas de sus   casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por parte de las   autoridades, para luego proceder a deportar a las personas colombianas de forma   arbitraria y colectiva. La forma en que se están llevando a cabo los operativos   habría impedido que muchas de las personas pudiesen llevar consigo sus   documentos y otros de sus bienes”.    

Que de acuerdo con el mismo comunicado,   la “CIDH a su vez ha recibido información indicando que muchas de las personas   deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos casos, personas   adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros familiares a   Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación, la   comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han procedido   a marcar con la letra “D” las casas de personas colombianas en el barrio La   Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y deportado   arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas”.    

Que según indica la CIDH en el documento,   “el comisionado Felipe González, relator sobre los derechos de los migrantes de   la CIDH, manifestó que… ‘La información de la que disponemos indica que   estas deportaciones se estarían realizando de forma arbitraria, sin que se   respetasen garantías de debido proceso migratorio, el principio de la unidad   familiar, el interés superior del niño, el derecho a la integridad personal, ni   el derecho a la propiedad de estas personas. La forma en la que se están   llevando a cabo estas deportaciones indica que a estas personas se les están   violando múltiples derechos humanos y que están siendo expulsadas de forma   colectiva, algo que es completamente contrario al derecho internacional.   Desde la comisión también nos preocupa que entre las personas deportadas se   encuentran refugiados y otras personas que requieren protección internacional,   sobre las cuales el Estado venezolano tiene un deber de respetar el principio de   no devolución’”.    

Que según lo informó la Canciller   colombiana, María Ángela Holguín, en el Consejo Extraordinario de Ministros que   se celebró el 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, a esa fecha ya se habían   reportado los primeros casos de personas deportadas desde Caracas por la   frontera venezolana con Arauca; al tiempo que el Ministerio del Interior tiene   datos de deportaciones en otros puntos fronterizos sin cierre, lo que indica que   las deportaciones se han venido ampliando a distintos puntos fronterizos con el   país vecino.” (Subraya fuera del texto)    

3.1.3.3.3. Aduce que los hechos   desencadenados como consecuencia de la declaratoria del estado de excepción por   parte del Gobierno Venezolano generaron un gran impacto en el orden económico,   social y ecológico de la frontera, por lo cual se requirió la toma de acciones   inmediatas para conjurar la emergencia, y que en virtud de ello, el Gobierno   Nacional expidió el Decreto 1770 de 2015, mediante el cual declaró el estado de   emergencia económica, social y ecológica.    

3.1.3.3.4. Señala que el Gobierno Nacional   adoptó, en virtud del Decreto 1772 de 2015 y dentro de las competencias   otorgadas en el marco de la declaratoria de emergencia económica, social y   ecológica, algunas medidas excepcionales de tipo migratorio que permitieran la   expedición de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia en el territorio   nacional y el trámite de solicitud de la nacionalidad colombiana, a favor de los   cónyuges o compañeros permanentes de nacionalidad venezolana    

En este sentido, reseña que se decretaron las   siguientes medidas de tipo migratorio para facilitar la reunificación familiar   de los ciudadanos colombianos expulsados de Venezuela:    

3.1.3.3.4.1.                      Se exime del requisito de apostilla y legalización de algunos de los   documentos que se deben presentar para adelantar los trámites de obtención de   los Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia y de la nacionalidad colombiana   por adopción:    

(i)                 Indica que por lo general, los trámites de apostilla o legalización   representan costos importantes para el interesado, además del cumplimiento de   procedimientos que en algunos países representan un largo periodo de tiempo e   incluso el traslado hacia otras ciudades.    

(ii)              En atención a la urgencia de reunificación familiar y con el fin de   conjurar la grave situación en que quedaron muchas familias, dadas las medidas   unilaterales adoptadas por el Gobierno venezolano, se hizo necesario proceder a   regularizar y definir la situación migratoria de los nacionales venezolanos, a   través de la expedición de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia que   permitieran la reunificación familiar inmediata y el inicio del proceso de   solicitud de nacionalidad colombiana, con el fin último de evitar a esas   familias riesgos de separación por aspectos migratorios.    

(iii)            Mediante la exención del requisito de apostilla, se procura   simplificar las gestiones para la obtención de los documentos que les permitirán   establecerse legalmente en territorio nacional, o para solicitar la nacionalidad   colombiana por adopción, facilitando, de esta manera, la consecución de la   documentación requerida para adelantar dichos trámites con el fin principal de   lograr la reunificación inmediata de estas familias y contribuir   significativamente a conjurar algunas de las causas de la perturbación del orden   económico y social presentado en la zona de frontera.    

(iv)            Considera que lo anterior cobra particular importancia si se tiene en   cuenta que las familias que hoy se encuentran separadas y ubicadas en albergues,   manifiestan sus objeciones a dejar estos lugares y a ser reubicadas, exigiendo   previamente la reunificación de su familia.    

3.1.3.3.4.2.                      Se exime del pago de las tasas previstas en el artículo 3 de la Ley   961 de 2005, para la prórroga de permanencia en el territorio nacional, cédula   de ciudadanía y demás servicios migratorios:    

(i)                 Dado el rango legal que ostentan las normas que regulan el pago de   las tasas previstas para la expedición de la cédula de ciudadanía y la prórroga   de permanencia en el territorio nacional, y demás servicios migratorios, se hace   indispensable la expedición de un decreto con la misma fuerza para eximir de   este pago a los nacionales venezolanos que pretendan regularizar su situación   migratoria en Colombia.    

(ii)              En este sentido, y mediante la exención del pago de tasas por los   servicios migratorios descritos, se posibilita la consecución de la   documentación requerida para permanecer legalmente en el territorio nacional,   mientras se solicita la nacionalidad colombiana por adopción, con el propósito   de lograr la reunificación inmediata de estas familias y contribuir   significativamente a conjurar algunas de las causas de la perturbación del orden   económico y social que se presenta en la zona de frontera.    

(iii)            De conformidad con el orden jurídico actual, cuando un ciudadano   extranjero ingresa al país como titular de una visa con vigencia superior a 3   meses o ingresa con un Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP), debe tramitar   ante Migración Colombia, la expedición de una cedula de ciudadanía cuyo valor   equivale a $160.000, o una Prórroga del Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP)   que tiene un costo de $81.000.    

(iv)            En este entendido, los ciudadanos venezolanos, cónyuges o compañeros   permanentes de los colombianos que han sido sujetos de medidas de deportación,   expulsión o retorno al país por parte de las autoridades venezolanas, que se han   visto en la necesidad de desplazarse a Colombia con el fin de mantener unidas   sus familias, y que pretendan regularizar su situación migratoria en Colombia,   tendrían la obligación de disponer de los recursos económicos para pagar las   tasas que cobra Migración Colombia.    

(v)              Sin embargo, se ha constatado que muchas de las familias afectadas   tienen grandes limitaciones económicas, por lo que la poca disponibilidad de   recursos debería ser utilizada para su sustento diario. En este sentido, se   estableció la necesidad de exonerar a estas personas de los pagos en mención[2],   ya que resultaría desproporcionado imponerles cargas adicionales de tipo   económico a quienes están interesados en regularizar su situación migratoria en   el país.     

3.1.3.3.4.3.                      Se exime de las sanciones económicas derivadas de las multas por la   infracción a las normas migratorias:    

(i)                 Considera necesario eximir de las sanciones económicas impuestas por   Migración Colombia, a las personas que por cuenta del cierre de fronteras, se   vieron forzadas a ingresar al país por lugares distintos a los Puestos de   Control Migratorio, incurriendo así, en infracciones a la normativa migratoria.    

(ii)              Con la exención de dichas sanciones económicas, se pretende facilitar   la regularización de los ciudadanos venezolanos mediante la concesión de los   permisos especiales y el trámite de naturalización como colombianos por   adopción, en aras de la inmediata reintegración del núcleo familiar.    

3.1.3.3.5. Concluye que mediante las   exenciones establecidas, se pretende conjurar algunos de los efectos producidos   por las decisiones del Gobierno de Venezuela, al facilitarle a los afectados por   esta crisis los trámites exigidos para la regularización  de su situación   migratoria en el país y posterior solicitud de naturalización como colombianos   por adopción; ello con el propósito principal de lograr la reunificación   inmediata de estas familias.    

3.1.3.3.6. Expone que se tiene entonces   como finalidad principal, lograr que los nacionales venezolanos puedan   establecerse de manera regular en el territorio nacional con sus familias y se   les pueda garantizar los derechos a una subsistencia digna, el trabajo, a la   vivienda, a la familia, a la salud, entre otros.    

3.1.3.4.   Necesidad    

3.1.3.4.1. Teniendo en cuenta que la   República de Colombia y la República Bolivariana son Estados Parte de la   Convención sobre la abolición del requisito de legalización para documentos   públicos extranjeros suscrita en la Haya, y que el requisito de apostilla de   estos documentos reviste un carácter legal, indica que resulta indispensable que   los documentos públicos otorgados por autoridad venezolana se presenten   apostillados.    

3.1.3.4.2. Así las cosas, sostiene que   para la expedición de los “Permisos de Ingreso y Permanencia” y para   adelantar el trámite para la obtención de la nacionalidad colombiana por   adopción, se requiere la presentación de algunos documentos públicos que han   sido expedidos por las autoridades venezolanas, los cuales deben aportarse   apostillados, de acuerdo con las normas citadas.    

3.1.3.4.3. En este contexto, señala que   los ciudadanos colombianos y sus cónyuges o compañeros permanentes venezolanos   afectados por las medidas adoptadas por el Gobierno venezolano, de acuerdo con   la información suministrada por las distintas entidades del Gobierno, se   encuentran en una grave situación económica y social, por lo cual, no resulta   viable la exigencia de este requisito para la presentación de la documentación   requerida, con miras a establecerse con sus familias de manera legal en el   territorio colombiano.    

3.1.3.4.4. A su turno, la precaria   situación y el estado de vulnerabilidad en que se encuentran, permite inferir   que estas personas no tienen la posibilidad de retornar a Venezuela para efectos   de apostillar la documentación expedida por ese Estado, y en ese sentido, el   requisito de la apostilla se torna en un formalismo de difícil consecución y en   un impedimento para permanecer con sus familias en Colombia.    

3.1.3.4.5. Manifiesta que la exigencia de   acreditación del requisito de apostilla obstaculizaría de forma grave la   posibilidad de su permanencia legal en el territorio colombiano, impidiendo de   esta forma, la efectiva e inmediata reunificación de estas familias.    

3.1.3.4.6. En ese sentido, sostiene que la   eliminación de este requisito, para los efectos señalados, permitiría a los   nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales   colombianos deportados, expulsados o retornados, cuya situación se enmarca   dentro de este Estado de Excepción, minimizar los requisitos exigidos en la   regularización de su situación migratoria, para acceder a la solicitud de la   nacionalidad colombiana por adopción, cuyo fin último es garantizar la   reunificación efectiva e inmediata de estos extranjeros con sus familias   colombianas.    

3.1.3.4.7. Por otra parte, aduce que el   pago de las tasas previstas para estos servicios migratorios reviste de un   carácter legal que hace indispensable la expedición de un decreto con fuerza de   ley para poder eximir de este trámite, dentro del marco de la declaratoria del   Estado de Excepción, a los nacionales venezolanos que pretenden regularizar su   situación migratoria en Colombia para solicitar la nacionalidad colombiana por   adopción, en virtud de la medida de reunificación familiar señalada.    

3.1.3.4.8. Con respecto a las razones por   las cuales las disposiciones ordinarias sobre el tema no son suficientes para   superar y contrarrestar la crisis en las zonas de frontera, indica que el   cumplimiento de los requisitos que establece la ley para efectos de obtener   ciertos documentos que legalicen la situación migratoria de los extranjeros, se   convierte en un obstáculo insuperable para quienes buscan normalizar su   situación migratoria en el país y permanecer cerca de sus familias.    

3.1.3.4.9. Como tales requisitos están   previstos en la ley y la administración no puede eliminarlos, suprimirlos o   suspenderlos en beneficio de los emigrados, es necesario expedir un decreto   legislativo que contenga normas de la misma jerarquía de las que se pretende   modificar, en aras de garantizar la inmediata reagrupación de las familias   colombo-venezolanas.    

3.1.3.4.10.Frente a las razones por las cuales las medidas adoptadas en el   Decreto objeto de estudio contribuirían a superar y contrarrestar la crisis en   las zonas fronterizas, aduce que tales medidas tienen como propósito central   garantizar la reunificación familiar de las personas afectadas por la   deportación, expulsión y retorno al país, como consecuencia del cierre   fronterizo efectuado por el Estado venezolano.    

3.1.3.4.11.Como mecanismo principal para garantizar la finalidad referida,   el Gobierno Nacional contempló la medida de expedir a favor de los nacionales   venezolanos afectados, Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia en el   territorio nacional de carácter gratuito y con vigencia de 180 días, para así   permitir la reintegración de su núcleo familiar, facilitar su proceso de   regularización en el país y adelantar el trámite de su nacionalización como   colombianos.    

3.1.3.4.12.Expone que con la expedición de estos permisos, las personas   podrían acceder a los beneficios dispuestos por el Gobierno Nacional para   atender la crisis humanitaria, social y económica que se presenta, así como   ejercer cualquier actividad en el país, incluidas aquellas que se desarrollen en   virtud de una vinculación laboral o contrato de trabajo, lo cual garantizará que   no se extiendan en el tiempo los efectos causados por la crisis en los   municipios fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela.    

3.1.3.4.13.De igual manera, sostiene que estas medidas contribuirían a que   las personas afectadas puedan establecerse en el país, garantizando sus derechos   fundamentales y la satisfacción de sus necesidades básicas insatisfechas, tales   como el acceso a los servicios de salud, educación, vivienda y trabajo; muestra   de ello, es que para el día 25 de septiembre de 2015, el Ministerio de   Relaciones Exteriores había logrado reunificar 70 familias, que incluyen 91   menores de edad.    

3.1.3.5.   Proporcionalidad    

3.1.3.5.1. Sostiene que el Decreto materia   de control de constitucionalidad resulta proporcional respecto de la gravedad de   los hechos que busca conjurar, en tanto las masivas deportaciones, expulsiones y   retornos de colombianos impulsados por el Estado venezolano, produjeron graves   repercusiones de tipo económico y social, con incidencia directa en las familias   compuestas por miembros de ambas nacionalidades.    

3.1.3.5.2. Manifiesta que de acuerdo con   información suministrada por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del   Riesgo de Desastres, a la fecha de expedición de los Decretos 1770 y 1772 de   2015, serían al menos 13.138 personas las perjudicadas debido a la emergencia   que se vive en la frontera; todas ellas provenientes del territorio venezolano y   con miedo a las medidas represivas que las autoridades venezolanas puedan   ejercer en su contra, tales como desalojo forzado de sus viviendas, abusos, el   uso excesivo de la fuerza y la deportación arbitraria y colectiva.    

3.1.3.5.3. Indica que la mayoría de estas   personas salieron de territorio venezolano sin enseres ni documentos, y forzados   a apartarse de su familia, lo cual dio lugar a un fenómeno de desintegración   familiar motivado por la situación de urgencia a que estuvieron expuestos los   ciudadanos colombianos y por el interés legítimo de salvaguardar su vida y la de   su familia.    

3.1.3.5.4. Aduce que las medidas   contempladas para mitigar los efectos adversos producidos por el cierre   fronterizo y que afectaron a un gran número de personas localizadas en los   municipios de frontera entre Colombia y Venezuela, constituyen mecanismos   orientados al cese de las violaciones a los derechos fundamentales de los   afectados.    

3.1.3.5.5. Es así como la eliminación del   requisito de apostilla y legalización de documentos públicos para la expedición   de los Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia, busca contrarrestar las   dilaciones y trabas para lograr el proceso de reunificación de las familias   compuestas por miembros de nacionalidad colombiana y venezolana.    

3.1.3.5.6. Finalmente concluye que las   medidas previstas en el Decreto bajo estudio, tienen como finalidad: (i)  brindar la protección necesaria a las familias afectadas permitiéndoles   establecerse en el territorio nacional en condiciones dignas, y eliminando así   los obstáculos que les impide regularizar su situación migratoria, con la   posibilidad de acceder a los beneficios otorgados por el Gobierno Nacional; e   (ii)  impedir que debido a su precaria situación económica, no puedan acceder a los   servicios migratorios.    

3.1.3.5.7. Sostiene que, según informa   Migración Colombia, al 25 de septiembre del año en curso, se han expedido 97   Permisos de Ingreso y Permanencia a nivel nacional, 4 Permisos Especiales de   Ingreso y Permanencia y 8 solicitudes de cédula de ciudadanía.    

4.                  INTERVENCIONES    

4.1.          Universidad del Rosario    

El Grupo de   Investigación en Derechos Humanos de la Universidad del Rosario, considera que   el Decreto Legislativo 1772 de 2015 debe ser declarado exequible de conformidad   con las siguientes consideraciones:    

4.1.1.          Indica que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ha   establecido unos estrictos criterios para la procedencia de las expulsiones   individuales o deportaciones de personas extranjeras que se encuentran bajo la   jurisdicción de un Estado que no corresponde al de su nacionalidad; tales   requisitos constituyen un límite a la soberanía de los países en el ejercicio de   su política migratoria.    

4.1.2.    Manifiesta   que en el caso de los colombianos que han sido víctimas de expulsiones masivas,   a raíz de la práctica migratoria de la República Bolivariana de Venezuela, se   pueden identificar numerosas vulneraciones a los derechos de estas personas,   entre ellas, la separación de los menores de edad y la desintegración de sus   familias.    

4.1.3.          Sostiene que el derecho a la vida familiar está reconocido en los   tratados internacionales de los cuales hace parte el Estado colombiano; de   conformidad con el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos, se prohíbe a las Partes cualquier tipo de injerencia arbitraria en la   vida familiar de las personas, igualmente, el artículo 8.1. de la Convención   sobre los Derechos de los Niños, dispone que los Estados se comprometen a   respetar el derecho del niño a preservar las relaciones familiares y se obligan   a prevenir la separación familiar y mantener su unidad; disposiciones que se   rescatan en la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de   todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y en la Convención   Americana de Derechos Humanos.    

4.1.4.          En este sentido, señala que se ha estructurado un marco normativo de   protección internacional que ubica a la familia en un lugar central dentro de la   vida de las personas migrantes y que dichas normas se aplican a todas las   personas independientemente de su origen nacional o racial, siendo también   indiferente su situación jurídica de regularidad (documentado) o irregularidad   (indocumentado) en la que se encuentren.    

4.1.5.          Aduce que debido a que son muchos los niños afectados por los   procedimientos migratorios irregulares que ha adoptado el Estado venezolano, es   oportuno tener en consideración para el análisis de constitucionalidad del   Decreto 1771 de 2015, lo que ha estimado la jurisprudencia interamericana y la   universal sobre la materia.    

4.1.7.          Indica que el Estado, al analizar las medidas más apropiadas en estos   casos, deberá adoptar aquellas que estén irradiadas por el interés superior del   menor, el cual deberá ser tenido como la consideración primordial en la búsqueda   de soluciones a corto y largo plazo.    

4.1.8.          Se refiere también a la Opinión Consultiva No. 21   del 19 de agosto de 2014 solicitada por las Repúblicas de Argentina, de Brasil,   de Paraguay y de Uruguay, en virtud de la cual se precisa que la vida familiar   forma parte implícita del derecho genérico a la protección de la familia.    

4.1.9.          Sostiene que según la Corte Interamericana de Derechos Humanos,   existe una relación estrecha entre la deportación o la expulsión de los padres y   la estabilidad de la vida familiar, y que si bien los Estados tienen dentro del   ámbito de sus competencias soberanas elaborar y ejecutar sus propias políticas   migratorias, al adoptar una medida que implique separar a los menores de su   núcleo familiar, ésta deberá ser excepcional, temporal y estar estrictamente   justificada por el interés superior del niño; de no darse cumplimiento a estos   requisitos, el gobierno deberá buscar las alternativas para favorecer la   reunificación familiar en el menor tiempo posible.    

4.1.10.    En este   sentido, arguye que las medidas que ha adoptado Colombia con ocasión a la   declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, son   perfectamente constitucionales, en la medida en que la supresión de trámites,   procedimientos y exoneración de costos derivados de las diligencia migratorias,   constituyen medidas oportunas y eficaces que eliminan los obstáculos y favorecen   la reunificación pronta de las familias que han sido separadas.    

4.1.11.    Recuerda que   para Colombia son vinculantes los compromisos internacionales contenidos en los   tratados referenciados, en virtud de la aplicación del bloque de   constitucionalidad, y en ese sentido, las normas transitorias adoptadas en este   marco resultan ser respetuosas de la Constitución Política, pero sobre todo, de   la dignidad de las personas, lo que redunda en el restablecimiento de sus   derechos.    

4.1.12.    En estos   términos, sostiene que debido a que las familias colombo-venezolanas han sufrido   una desintegración en razón a la política migratoria adoptada por el Estado   venezolano y al desconocimiento de las normas internacionales atrás referidas,   es viable y constitucional que en su lugar, el Gobierno colombiano actúe en este   sentido; toda vez que con la situación actual resulta improbable el retorno de   las personas expulsadas o deportadas al territorio de Venezuela.    

4.1.13.    Finalmente concluye que el Estado colombiano, bajo su forma de     democrática y social de derecho, debe ser garante de los derechos de las   personas afectadas por la crisis fronteriza, y esto se traduce en la supresión   de los requisitos administrativo-consulares que permiten el restablecimiento   oportuno de sus derechos.    

4.2.          Alto Comisionado de las Naciones Unidas   para los Refugiados    

4.2.1.          El Alto Comisionado de las Naciones Unidas   para los Refugiados, a través de su representante en   Colombia, intervino en el presente proceso de constitucionalidad, no para   discutir la adecuación de las normas examinadas frente a la legislación nacional   preexistente, sino para determinar su congruencia con los compromisos   internacionales asumidos por el Estado Colombiano, y su idoneidad frente a la   protección de las personas objeto de estas medidas.     

4.2.2.          En principio, sostiene que los estándares   internacionales aplicables a los casos de refugiados, son los que se derivan de   los compromisos internacionales adquiridos por el Estado, así como aquellos   surgidos de otras fuentes del derecho internacional, incluyendo la costumbre   internacional y las normas de ius cogens, entre otras.    

En ese   sentido, aduce que no encuentra que una disposición nacional que establezca   mecanismos preferenciales para que un grupo particular de extranjeros accedan al   territorio del país y adquieran un status migratorio particular, o se   naturalicen como nacionales, sea contraria al derecho internacional. Por el   contrario, sostiene que dado que el régimen de derechos humanos establece reglas   mínimas de tratamiento, este tipo de medidas nacionales, que ofrecen un estándar   de protección aún más alto a poblaciones particularmente vulnerables, son   ciertamente bienvenidas.    

Agrega que,   encontrándose los extranjeros en el territorio de un Estado, éste no sólo debe   respetar y promover sus derechos bajo su normatividad interna, sino que   adicionalmente debe garantizar la efectividad de sus garantías fundamentales,   incluyendo la unidad familiar y tener una nacionalidad.      

4.2.4.          El Derecho Internacional considera a la   familia como elemento fundamental de la sociedad y como objeto de protección   especial por parte de los Estados, quienes deben promover la reunificación de   las familias que se hayan separado durante los movimientos migratorios,   protección que debe extenderse a los casos en que dos o más individuos conformen   una familia, incluyendo el caso de las parejas del mismo sexo.    

Así las   cosas, considera que el Decreto 1772 de 2015, flexibiliza los procesos de   regulación del estatus migratorio en Colombia de los familiares venezolanos de   los nacionales colombianos, lo cual está de acuerdo con el propósito de evitar   la fractura y el distanciamiento temporal de las familias.    

No   obstante, considera que la medida puede complementarse con acciones encaminadas   a: i) crear un procedimiento que regule las reunificaciones para los casos de   familias separadas; ii) crear mecanismos que tengan en cuenta los riesgos   extraordinarios que puedan presentarse en situaciones fronterizas, como la trata   y el tráfico de personas; así como mecanismos de seguimiento en los casos de   reunificación en los que hayan niños y adolescentes; iii) reconocer familias de   distinta naturaleza en su conformación, como lo son las parejas comprometidas a   casarse, parejas en matrimonios de hecho, parejas que han vivido juntas durante   un periodo sustancial y las familias compuestas por las parejas del mismo sexo;   iv) apoyar con los gastos de transporte, hospedaje y otros gastos necesarios   para que el proceso de reunificación familiar sea posible.       

4.2.5.          En cuanto a la nacionalidad, la ACNUR   revela que la ausencia de ésta conlleva a la situación de apátrida, lo que hace   que la persona apátrida asuma el abandono de un Estado que proteja y promueva   sus derechos, exponiéndola a múltiples riesgos.    

Agrega que   para evitar más casos de apátridas, dado el gran número de colombianos que han   regresado al territorio de este país como consecuencia de la declaratoria de   estado de excepción de la República Bolivariana de Venezuela, la   Registradora Nacional del Estado Civil ha adoptado medidas a nivel institucional   para facilitar la confirmación de la nacionalidad colombiana de menores de edad,   mediante la implementación de un sistema que requiere de dos testigos, con el   fin de que la exigencia formal de registro apostillado no se convierta en un   obstáculo para el goce de sus derechos.    

En cuanto a   estas medidas, indica que la ACNUR valora las medidas implementadas, pues ellas   han permitido el registro y confirmación de la nacionalidad colombiana de   menores en situación de riesgo y vulnerabilidad. No obstante, sostiene que   dichas medidas deben extenderse en el tiempo y en su cobertura a todo el   territorio nacional, debido a que este grupo poblacional no se encuentra ubicado   necesariamente en los municipios señalados por el Decreto.    

También   precisa que se hace necesario extender las medidas para la confirmación de la   nacionalidad en el maro de emergencia, a personas mayores de edad que lo   requieran, facilitando el cubrimiento de servicios básicos y evitando así el   riesgo de apátrida.    

Aunado a lo   anterior, respecto a este punto, finalmente manifiesta que el Estado colombiano   también debe establecer mecanismos y jornadas especiales para la confirmación de   nacionalidad de poblaciones campesinas, afro descendientes, indígenas y   poblaciones establecidas en zonas fronterizas, con el fin de evitar que el   tratamiento de este tema sea exclusivamente coyuntural.    

4.2.6.          Por otra parte, sostiene que con el flujo   masivo e intempestivo de personas al territorio nacional a través de la frontera   colombiana, se ha expuesto a la población a un sinnúmero de problemas que   requieren de respuestas inmediatas en términos humanitarios, así como la   creación de medidas de mediano y largo plazo, las cuales consisten, entre otras,   en: i) recibir orientación sobre los mecanismos para acceder a la oferta   institucional del país; ii) acceso al agua, a la alimentación, a un albergue   digno y seguro y al sistema educativo; iii) atención psicosocial; iv) apoyo en   los procesos de reunificación familiar; y v) apoyo para la restitución de los   bienes y tierras perdidas dentro y fuera del territorio nacional.    

En este   sentido, la ACNUR considera que la situación actual ha resaltado la importancia   de tomar medidas urgentes con el fin de mejorar la capacidad de respuesta del   Estado a las situaciones que puedan surgir en zonas de frontera, incluyendo: i)   el fortalecimiento de mecanismos y esquemas permanentes de protección   institucional y de cooperación entre socios claves, mediante la inclusión de   planes de contingencia regionales y el diseño de rutas locales de atención y   acceso a derechos; ii) recolección y análisis de información de frontera:; iii)   sistemas de ingreso sensibles a la protección que cuente con estrategia de   información que permita dar información básica en distintos idiomas en los   sitios donde entre la población; iv) fortalecimiento de los mecanismos de   recepción; v) mecanismos para identificar perfiles y referir casos; vi) procesos   y procedimientos de respuesta diferenciados.    

4.3.          Universidad Nacional de Colombia    

La Facultad   de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de   Colombia, presentó su intervención en la cual analiza los antecedentes y el   contexto de emisión del Decreto analizado a fin de determinar su concordancia   general con el orden constitucional colombiano.    

4.3.1.          Indica que el Decreto 1772 de 2015 debe ser   analizado como respuesta a las graves afectaciones resultantes de las medidas   tomadas por Venezuela, en el contexto de una serie de medidas de emergencia   económica, social y ecológica tomadas por el gobierno colombiano y que están   dirigidas a lograr la atención social, de reunificación familiar, convenios   interadministrativos, definición de situación militar , mercado laboral,   comercio e industria, transporte de carbón y reubicación de industrias   colombianas localizadas en Venezuela.    

4.3.2.          Pasa a analizar las materias reguladas, y   se adentra en el estudio del Tratado internacional vigente en materia de   apostilla. Al respecto señala que se trata de la “Convención  sobre la   abolición del requisito de legalización para documento públicos extranjeros”   suscrita en La Haya el 5 de octubre de 1961.    

Sostiene   que la tendencia internacional en la materia se encamina a eliminar el requisito   de la apostilla a favor del auge y desarrollo de los documentos electrónicos,   tal como sucede en España.    

4.3.3.          Como conclusión, señala que en el Decreto   1772 de 2015 no se observa “nada que valla en contra de la Constitución   Política de Colombia, ni de las normas internacionales básicas que rigen los   mecanismos de apostilla contenidas en el Tratado de La Haya sobre la materia”.    

4.3.4.          Finalmente sugiere que el Gobierno de Colombia   pida al Estado de Venezuela el cumplimiento de las normas mínimas sobre   expulsión de extranjeros contenidas en el proyecto de articulado adoptado por la   Comisión de Derecho Internacional de la Organización de las Naciones Unidas,    que en el artículo 4, impone la obligación jurídica de expulsar extranjeros   únicamente en cumplimiento se decisión producida de conformidad con la Ley.    

5.                  CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

El Procurador   General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término legalmente   previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó declarar la   exequibilidad del Decreto 1772 de 2015 de conformidad con los argumentos que a   continuación se exponen:    

5.1.          Señala que de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del   artículo 241 superior y el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, el análisis de   constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de   la República en ejercicio de las facultades concedidas en virtud de los   artículos 212, 213 y 215 constitucionales, debe ser integral, es decir, debe   versar sobre los requisitos de forma y de fondo que son constitucionalmente   exigibles para la expedición de este tipo de medidas.    

5.2.          Revisión del aspecto formal    

5.2.1.          Sostiene en relación con los requisitos de forma que deben   verificarse en el estudio de constitucionalidad de las medidas adoptadas por el   Presidente de la República en desarrollo del Estado de Emergencia, que la   Constitución y la Ley 137 de 1994 han señalado los siguientes: (i) que el   decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del decreto que   declaró el Estado de Emergencia; (ii) que el decreto lleve la firma del   Presidente de la República y de todos los ministros del despacho; (iii)  que hubiere sido expedido dentro del término de vigencia del Estado de   Emergencia; y (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el   señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición.    

5.2.2.          En estos términos, reseña que con base en las facultades contempladas   en el artículo 215 superior y en virtud de la declaratoria del Estado de   Emergencia Social efectuada mediante el Decreto 1770 de 2015, el Presidente de   la República, con la firma de todos los Ministros, expidió el Decreto 1772 de   2015, y fue publicado en el Diario Oficial No. 49.628 del 07 de septiembre de la   misma anualidad, señalando en debida forma las razones y causas que condujeron a   su expedición.    

5.2.3.          Anota que el referido decreto contó con la firma del Ministro del   Interior, doctor Juan Fernando Cristo Bustos en dos ocasiones, obrando en   propiedad como jefe de su propia cartera, y de acuerdo a la delegación de   funciones como Ministro de Relaciones Exteriores, acto de delegación efectuado   conforme al Decreto 1767 de 2015.    

5.2.4.          Manifiesta que no encuentra problemas de constitucionalidad en la   referida delegación, ya que ésta se encuentra motivada en una comisión de   servicios de la doctora María Ángela Holguín Cuellar, que implicaba ausentarse   del territorio nacional y no en una forma de obviar la firma de la referida   Ministra.    

5.2.5.          De conformidad con lo anterior, considera que el Decreto bajo estudio   guarda los preceptos constitucionales formales.    

5.3.          Revisión del contenido normativo    

                                       

5.3.1.          Indica que en el marco de un decreto legislativo, las facultades del   Gobierno Nacional deben estar destinadas a conjurar la crisis que motivó la   declaratoria del Estado de Emergencia e impedir la extensión de sus efectos, por   lo que los decretos extraordinarios pertinentes sólo pueden referirse a materias   que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere   determinado la declaratoria del Estado de Excepción, y las medidas que se   adopten deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos que se buscan   conjurar:    

“En lo que   hace a los requerimientos de orden sustancial o material, es deber de esta   Corporación establecer: (i) si existe una relación directa y específica entre   las medidas adoptadas en el respectivo decreto y las causas de la perturbación o   amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de emergencia (juicio de   conexidad); (ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y   específicamente  dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la   extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii) si en los decretos   legislativos se expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y   si éstas son necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria   del Estado de Emergencia (juicio de necesidad); (iv) si las medidas adoptadas   guardan proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar   (juicio de proporcionalidad); y finalmente, (v) cuando a través de las medidas   se modifiquen o deroguen normas con fuerza de ley, si allí se expresaron las   razones por las cuales las disposiciones suspendidas son incompatibles con el   respectivo estado de excepción (juicio de incompatibilidad)”.    

5.3.2.          Así las cosas, sostiene que la declaratoria del Estado de Emergencia   Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 1770 de 2015, tiene como   fundamento que, en virtud del Estado de Excepción decretado por el   Gobierno Venezolano en varios municipios de la frontera con Colombia, miles de   colombianos han retornado o han sido deportados, repatriados o expulsados del   vecino país, generando una crisis de tipo humanitario, económico y social que ha   impactado en forma directa la unión familiar.    

5.3.3.          Aduce que el Decreto objeto de estudio fue dictado para beneficiar a   las personas venezolanas que sean cónyuges o compañeros permanentes de   colombianas que hayan sido expulsados o retornados del territorio venezolano, y   así favorecer la reunificación familiar, a través de la implementación de las   siguientes medidas: (i) eximir del requisito de apostilla y legalización   de los documentos públicos expedidos en el extranjero y que sean presentados   para el trámite de permisos especiales de ingreso y permanencia; (ii)  eximir del mismo requisito a tales personas para el trámite de nacionalidad   colombiana por adopción; (iii) eximir del pago de tasas para la prórroga   de permanencia en el territorio colombiano a las personas referidas; y (iv)  eximir de las sanciones económicas en caso que dicha personas violen las normas   migratorias.    

5.3.4.          Resalta que en general, las medidas adoptadas guardan estrecha   relación con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de   Excepción, principalmente porque se encuentran dirigidas a atender los efectos   humanitarios familiares que se han generado debido a la crisis fronteriza.    

5.3.5.          Señala que al evaluar los hechos que dieron origen   a la calamidad social de las personas que sufrieron deportaciones o   repatriaciones masivas de parte del vecino país, se encuentra que uno de los   principales efectos que se produjeron consistió en la ruptura familiar, ya que   en muchos casos el vínculo familiar estaba conformado por nacionales colombianos   y nacionales venezolanos; siendo esta situación un drama humano que merece ser   atendido en forma prioritaria por el gobierno colombiano.    

5.3.6.          Recuerda que la Constitución Política reconoce a la familia como el   núcleo fundamental de la sociedad y el derecho de los infantes a tener una   familia como una de las prerrogativas fundamentales de nuestro ordenamiento,   conforme a la centralidad que tiene la familia en el desarrollo del plan vital   de cada ser humano.    

5.3.7.          Una vez analizadas las medidas implementadas por el Decreto,   considera que si bien es cierto que es adecuado que el ordenamiento jurídico   exija ciertas formalidades para verificar la autenticidad de los documentos   públicos expedidos en el extranjero,  en especial por cuanto las   autoridades colombianas no tienen la obligación de conocer los procedimientos   documentales foráneos, también lo es que ante una situación humanitaria de   emergencia como la que se ha presentado, es admisible que se confiera un peso   mayor al principio de la buena fe, obviándose las exigencias formales   ordinarias.    

5.3.8.          Igualmente considera que si bien la Constitución Política permite   establecer tratamientos diferenciados entre los nacionales y los extranjeros, en   especial en lo relativo a las condiciones para el ingreso y permanencia en el   territorio nacional, dichos requisitos son perfectamente subordinables a otros   bienes superiores, tales como la reunificación familiar. Más aún, no se   encuentra que las medidas adoptadas flexibilicen asuntos reservados directamente   por la Constitución, como lo serían las clases de nacionalidad o los requisitos   para acceder a ella, pues se circunscriben a asuntos de naturaleza   administrativa como costos de trámites o multas.    

5.3.9.          Con respecto al requisito de proporcionalidad de las medidas   implementadas, indica que todas ellas están destinadas directamente a beneficiar   a las personas afectadas por las repatriaciones que dieron origen al Estado de   Excepción, y por ello, su radio de aplicación no desborda las competencias   presidenciales; esto porque más allá de favorecer directamente a los cónyuges o   compañeros permanentes de las personas que han sido retornadas al país, lo que   realmente se persigue es la garantía de la unidad familiar en el territorio   colombiano, ante la imposibilidad de conformar nuevamente la familia en el   territorio venezolano.    

5.3.10. En este sentido, concluye que   las medidas implementadas en virtud del Decreto bajo estudio, efectivamente   tienen por objeto conjurar los efectos de la crisis y no podrán ser utilizadas   para un evento distinto al que dio origen a la situación excepcional presente.    

5.3.11.    Así mismo,   sostiene que todas estas medidas están dirigidas a los familiares que sean   identificados como personas afectadas por los hechos que dieron origen al estado   de conmoción declarado mediante el Decreto 1770 de 2015, hecho con el cual se   encuentra la necesaria conexión entre estas y aquél, lo que reafirma su   conformidad con la Constitución Política.    

6.            CONSIDERACIONES     

6.1.          Competencia    

La Corte Constitucional es competente para decidir   sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo número 1772 del 7 de   septiembre de 2015, expedido en desarrollo del Decreto Legislativo Decreto   Legislativo 1770 de 2015, declaratorio del Estado de Emergencia Económica,   Social y Ecológica, en virtud de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 y   en el numeral 7° del artículo 241 de la Constitución Política.    

6.2.          Alcance del control de constitucionalidad   sobre los decretos legislativos expedidos al amparo de la declaratoria del   Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica    

6.2.1.        Los artículos 212 a 215 de la Constitución   Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en   tres instituciones claramente diferenciables: (i)  el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción   Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art.   215).    

6.2.2.       Según lo ha puesto de presente esta   Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a   la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la   Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su   gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios   ordinarios de control con que cuenta el Estado. En estos casos, la institución   le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional,   materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas   extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para   atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.    

6.2.3.       Como respuesta al uso abusivo que   históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el   Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin   de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social   de Derecho. Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción,   dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y,   además, se determinaron expresamente los límites a que estas excepciones se   hallan sometidas. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni   siquiera en las situaciones de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al   poder ejecutivo. Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en   ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de   allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[3].    

6.2.4.       Dentro del propósito de ajustar los estados   de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se   ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de   señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio   (arts. 212 a 215). Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al   legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art.   154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los   Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de   1994.    

6.2.5.       En cuanto hace a los límites institucionales,   éstos se constituyeron a través de un control político, a cargo del Congreso de   la República, y de un control jurídico, a cargo de la Corte Constitucional. La   doctrina y la propia jurisprudencia han calificado dichos sistemas de control   como de carácter mixto, que no necesariamente son incompatibles o excluyentes,   si se tiene en cuenta que los mismos están dirigidos a examinar aspectos   diferentes del ejercicio de las facultades excepcionales[4].   El control político se dirige a  “deducir la responsabilidad política del   Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia   económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en   los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades   excepcionales (Art. 215 C. P.)”[5].   Por su parte, el control jurídico, que le corresponde a la Corte Constitucional,    recae sobre los actos jurídicos adoptados por el Ejecutivo en virtud del estado   de excepción, y está llamado a operar, “en aras de asegurar que, con ocasión de   la imposición de un régimen de excepción, no se desborden los poderes otorgados   y se mantenga la racionalidad del orden instituido y el respeto por los derechos   y garantías fundamentales consagrados en la Carta”[6]    

6.2.6.       Conforme lo ha señalado esta Corporación, el   control jurídico, que como se ha expresado es de naturaleza constitucional, debe   ejercerse, tanto sobre el decreto que declara el estado de excepción, como sobre   los decretos legislativos que lo desarrollan, revistiendo el mismo un carácter   integral, automático u oficioso[7],   con el que se busca determinar, tanto por su aspecto formal como material, si   efectivamente las medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos   contenidos en las normas que los regulan, o si, por el contrario, a través de   ellas el titular de tales competencias extraordinarias desbordó los límites y   condiciones establecidas.    

6.2.7.        En relación con esto último, la propia   jurisprudencia constitucional ha precisado que los decretos que se expidan al   amparo de los estados de excepción, están sujetos a los requisitos y   limitaciones, formales y materiales, que se desprenden de la propia Constitución   (arts. 212 a 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de   1994, arts. 1° a 21 y 46 a 50) y de los tratados internacionales sobre derechos   humanos que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta Política,   prevalecen en el orden interno y no pueden limitarse durante los estados de   excepción.    

6.2.8.       En la medida en que la regulación de   excepción reviste tres modalidades, como son la Guerra Exterior, la Conmoción   Interior y la Emergencia Económica, Social y Ecológica o de Calamidad Pública,   el control constitucional que le corresponde adelantar a la Corte debe llevarse   a cabo teniendo en cuenta las particularidades o rasgos distintivos previstos   para cada situación.    

6.2.9.       Tratándose del Estado de Emergencia, que   interesa a esta causa, la Constitución, en el artículo 215, le ha establecido   unos rasgos distintivos, que se constituyen en precisos límites al ejercicio de   las facultades del Gobierno durante su invocación, dentro de los cuales resulta   de interés destacar los siguientes:    

(i)                 El estado de Emergencia se puede declarar por   períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa   días en el año calendario.    

(ii)              En el Decreto declarativo, el Gobierno debe   señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades   extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los   diez días siguientes al vencimiento de dicho término, para que examine las   causas de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie expresamente sobre la   conveniencia de las medidas en ella adoptadas.    

(iii)            Mediante tal declaración, que deberá ser   motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar   “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la   crisis e impedir la extensión de sus efectos”.     

(iv)            Los decretos legislativos que expida el Gobierno   durante la Emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la   declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia[8],   lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y   poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o   reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de   tributos o modificación de los existentes[9],   en cuyo caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia   fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter   permanente”.[10]    

(v)       Los decretos legislativos que se dicten al amparo del Estado de   Emergencia, “deben referirse a materias que tengan relación directa y   específica con el estado de emergencia” y podrán, en forma transitoria,   establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las   medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia   fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter   permanente.    

(vi)           Mediante los decretos de desarrollo del Estado de   Emergencia, el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los   trabajadores.    

6.2.10.       A partir de las citadas reglas, tal y como   fueron desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, en el caso   de las medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le corresponde a la Corte   verificar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales de cada   Decreto legislativo tal como se hará a continuación.    

6.3.          Examen formal del Decreto legislativo 1772   de 2015     

Le corresponde a la Corte verificar los siguientes   requisitos de forma: (i) que el decreto legislativo haya sido dictado y   promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de Emergencia;   (ii)  que el decreto lleve la firma del Presidente de la República y de todos los   ministros del despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro del   término de vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentre   debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron   a su expedición.    

6.3.1.        Que haya sido dictado en desarrollo del   decreto que declaró el examen de emergencia. En efecto, tal como surge de la   parte considerativa del Decreto Legislativo 1772 de 20015, el mismo se dictó por   el Presidente de la República “En ejercicio de las facultades que le confiere   el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 137 de 1994 y   en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1770 de 2015”.    

6.3.1.1.       Fue el Decreto 1770 de 2015 el instrumento   jurídico a través del cual   fue   declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del   territorio nacional en frontera con Venezuela, por el término de treinta (30)   días a partir del 07 de septiembre de 2015. En su artículo 3, el mencionado   Decreto determina: El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos   legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del presente estado de   emergencia económica, social y ecológica y dispondrá de las operaciones   presupuestales necesarias.    

6.3.1.2.       Por su parte, la Corte Constitucional   adelantó el estudio de constitucionalidad del Decreto 1770 de 2015 encontrándolo   ajustado a la Constitución y declarando su exequibilidad en la sentencia C-670   de  2015    

6.3.1.3.       En conclusión, la Corte encuentra que el   Decreto 1772 de 2015 cumple con el requisito formal de haberse dictado en   desarrollo de un Decreto que establece el Estado de Emergencia Económica, Social   y Ecológica.    

6.3.2.   Contar con la firma del Presidente de la   República y de todos los ministros del despacho.    

6.3.2.1.        En efecto, constata la Corte que el   mencionado decreto se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la   República y por todos los Ministros del Despacho, a excepción de la Ministra de   Relaciones Exteriores. En su reemplazo aparece el Ministro del Interior,   encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores.    

6.3.2.2.       Según lo aclara la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República, por disposición del Decreto 1767 del 4 de   septiembre de 2015, la Ministra de Relaciones Exteriores se encontraba en   comisión en el exterior, razón por la cual el Decreto 1772 de 2015 aparece   firmado por el Ministro del Interior como encargado de las funciones del   despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores.    

6.3.2.3.       En consecuencia, la Corte Constitucional   verifica que el Decreto 1772 de 2015 cumple con el requisito formal de llevar la   firma del Presidente de la República y todos los Ministros.    

6.3.3.       Que hubiere sido expedido dentro del   término de vigencia del Estado de Emergencia.    

6.3.3.1.       Como lo ha determinado esta Corporación, el   principio de temporalidad impone, entre otros aspectos, la expedición de los   decretos legislativos de desarrollo dentro del término por el cual se declaró el   respectivo estado de excepción. Ello significa que el Gobierno Nacional no puede   dictar medidas legislativas extraordinarias por fuera del término establecido en   el decreto declaratorio, ya que de hacerlo conllevaría indefectiblemente a la   existencia de un vicio de procedimiento insaneable por falta de competencia.[11]    

6.3.3.2.       En el caso concreto, el Decreto 1772  de   2015 fue expedido en fecha siete (7) de septiembre de dos mil quince (2015),   exactamente la misma fecha en que se expidió la norma habilitante, el Decreto   1770 de 2015.    

6.3.3.3.        En consecuencia, la Corte Constitucional   encuentra que el Decreto 1772 de 2015 cumple con el requisito formal de   temporalidad al haberse dictado y promulgado dentro del término de treinta días   posteriores a la expedición del Decreto que declaró el Estado de Emergencia.      

6.3.4.       El Decreto debe estar debidamente motivado,   con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición.    

6.3.4.1.       Es el Artículo 215 superior quien exige que   exista una motivación expresa de la norma. La Jurisprudencia constitucional lo   considera satisfecho “en la medida en que en el texto mismo del decreto y a   modo de considerandos se consignen las razones que dieron lugar a la   declaratoria”[12].   El examen formal en la materia se limita a establecer si existe o no una   motivación expresa en el Decreto, sin entrar al estudio de su contenido, el que   corresponderá a la fase de análisis de los requisitos materiales de la norma. El   fundamento de este requisito ha sido explicado por la Corporación de la   siguiente forma: “la exigencia de motivación no era una mera formalidad, sino un   requisito de orden sustancial, porque la expresión de las razones de la   declaratoria le permite a la corte ejercer control integral sobre los estados de   excepción.”[13]    

6.3.4.2.       En el caso concreto, la Corte constata que el   Decreto 1772 de 2015 contiene una motivación amplia y detallada, que expone con   claridad las razones que llevaron al Gobierno Nacional a tomar las decisiones   que allí se consignan. Para la Corte, la exposición de motivos es   suficientemente amplia, detalla con precisión las causas que dan lugar a las   medidas y en ese sentido resulta suficiente para poder realizar un examen   minucioso del contenido de los mismos en el posterior estudio de cumplimiento de   los requisitos materiales de la norma.    

6.3.5.       En conclusión, la Corte encuentra que el   Decreto 1772 de 2015 se ajusta a los requisitos formales exigidos para su   exequibilidad, y en consecuencia, pasa a analizar los requisitos materiales.    

6.4.          Examen sustancial del Decreto 1772 de   2015.    

En lo que respecta a los requerimientos de orden   sustancial o material, es deber de esta Corporación establecer: (i) si   existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el   respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza que justificaron la   declaratoria del Estado de Emergencia (juicio de conexidad);  (ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y   específicamente  dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la   extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii)  si en los decretos legislativos se expresaron las razones que justifican las   diferentes medidas y si éstas son necesarias para alcanzar los fines que   motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia (juicio de necesidad);   (iv) si las medidas adoptadas guardan proporción con la gravedad de los   hechos que se pretenden superar (juicio de proporcionalidad);   y finalmente, (v) cuando a través de las medidas se modifiquen o deroguen   normas con fuerza de ley, si allí se expresaron las razones por las cuales las   disposiciones suspendidas son incompatibles con el respectivo estado de   excepción (juicio de incompatibilidad).    

           Adicionalmente, también le compete al juez constitucional constatar, con motivo   de las medidas tomadas en los decretos legislativos que desarrollan el Estado de   Emergencia, y cuando haya lugar a ello: (i) que las posibles limitaciones   a los derechos y libertades, de haber sido tomadas, no afecten su núcleo   esencial y se adopten en el grado estrictamente necesario para lograr el retorno   a la normalidad; (ii) que las mismas no entrañen discriminación alguna   fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,   opinión política o filosófica; (iii)  que no suspendan los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv)  que no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de   los órganos del Estado, (v) que no supriman ni modifiquen los organismos   y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi) que tampoco   desmejoren los derechos sociales de los trabajadores.    

Previo al análisis de los requisitos, la Corte   considera pertinente traer a colación las medidas que serán objeto de análisis.   Los artículos 1 a 4 del Decreto analizado establecen, en resumen, las siguientes   medidas, por las cuales se exime:    

1.      Del requisito de apostilla y legalización a los documentos públicos expedidos en el extranjero que sean   presentados para el trámite de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia   (Art. 1),    

2.      Del mismo requisito, a los documentos presentados   para el trámite de solicitud de la nacionalidad colombiana por adopción.    

       

3.      Del pago de las tasas previstas en el   artículo 3 de la Ley 961 de 2005 para la prórroga de permanencia en el   territorio nacional, cédula de extranjería y demás servicios migratorios;    

4.      De las sanciones económicas derivadas de   la imposición de multas a que hubiere lugar con motivo de la infracción de las   normas migratorias,       

6.4.1.  Juicio de conexidad    

Para su   exequibilidad, las medidas adoptadas en el Decreto 1772 de 2015 deberán contar   con una relación directa y específica con las causas de la perturbación o   amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de emergencia.    

6.4.1.1.       El Estado de Emergencia fue declarado por el Decreto 1770 de 2015. En   dicho decreto se señala expresamente que debido a las deportaciones,   expulsiones, repatriaciones y el retorno de colombianos efectuados por el   gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, en el marco de la   declaratoria de Estados de Excepción, se generó un fenómeno de desintegración   familiar que requiere la adopción de medidas excepcionales por parte de las   autoridades colombianas con el fin de garantizar la efectiva reunificación de   las familias compuestas por nacionales colombianos y venezolanos.    

6.4.1.2.      Según indica la Secretaría Jurídica de la  Presidencia de la   República, el decreto materia de estudio se sustenta en la existencia de   los hechos perturbadores del orden económico, social y ecológico que dieron   lugar a la declaratoria de la Emergencia Social mediante el Decreto 1770 de   2015, entre las cuales se destacan:    

“Que como consecuencia las adoptadas por   el gobierno venezolano en desarrollo del Estado Excepción, miles de   colombianos han retornado o han sido deportados, repatriados o expulsados a   Colombia.    

Que aunque es un hecho notorio que   la migración forzada connacionales ha generado una inminente de tipo   humanitario, económico y social, pues así lo han reportado gráfica y   profusamente los medios de comunicación y ha sido denunciado por autoridades   nacionales, internacionales y formadores de opinión, las autoridades públicas   competentes han descrito con detalle la magnitud de los hechos.    

Que según datos de Migración   Colombia, entre el 21 de agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir   en los últimos 17 días, el número de personas deportadas, expulsadas y   repatriadas que ingresaron al país por los Puestos de Control Migratorio en la   frontera con Venezuela fue de 1.443, de las cuales el 19% de estas personas   corresponden a menores de edad. Esta cifra contrasta con las   3.211 personas que ingresaron de la misma manera, durante el período comprendido   entre el  1 de enero 2015 al 20 agosto de año (7 meses y 20 días), y con   las 1.590 personas que fueron sujeto de las mismas medidas durante todo año 2014   (Dinámica migratoria en la frontera con Venezuela- Informe Estadístico   seguimiento N° 158 del 3 de septiembre de 2015, Informe Estadístico Ejecutivo   Coyuntura al 06 septiembre, 7 de septiembre 2015).    

Que además la Unidad Nacional para   la Gestión del Riesgo de Desastres, para el 7 de septiembre de 2015, registra   10.780 personas provenientes del territorio venezolano que han retornado al país   desde que se desató la crisis. En efecto, tal como lo manifestó   el señor Presidente de la República en el Consejo de Ministros del 2 de   septiembre de 2015 en Cúcuta, una parte considerable de la migración se ha dado   por miedo a las medidas represivas (destrucción de casas, deportaciones) que las   autoridades venezolanas han tomado en contra de los colombianos. Esta   información ha sido confirmada por inspectores internacionales como el   coordinador residente y humanitario de las Naciones Unidas, Fabrizio Hochschild,   en entrevista que dio el 31 de agosto de 2015 a la emisora de Radio la W.    

Que en el mismo informe de la UNGRD   se tienen datos totales de que a la fecha serían al menos 13.138 personas   perjudicadas con la emergencia en la frontera.    

Que, por su parte, según el informe de   situación 2 del 1º de septiembre de 2015 de la oficina para la coordinación de   asuntos humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), en “el marco del estado de   excepción constitucional declarado por el Gobierno de Venezuela desde el 21 de   agosto en diez municipios del Estado Táchira, 1.097 ciudadanos colombianos han   sido deportados/repatriados hacia Norte de Santander, incluyendo 220 menores de   edad (al 30 de ago., 07:00hs), según reporte del PMU. Si bien los últimos casos   de deportación se produjeron el 26 de agosto, la cifra de personas que retornan   a Colombia por vías informales se ha mantenido constante, ascendiendo a 9.826,   según cálculos del PMU al 30 de agosto”.    

Que según dicha publicación, a “31 de   agosto, 3.109 personas se encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario,   de las cuales 2.339 están en nueve albergues habilitados y formalizados, 332   personas se encuentran en albergues espontáneos en proceso de formalización o   evacuación y 438 han sido albergadas en hoteles”.    

Que de acuerdo con dicho documento   entre “los deportados y retornados a Norte de Santander, se han identificado al   menos 102 casos de personas sujeto de protección internacional”.    

Que, además, según comunicado de prensa   del 28 de agosto de 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de   “acuerdo a información de público conocimiento, las personas deportadas se   encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta información a   su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado redadas y   operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente habitados   por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las autoridades   venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas colombianas de sus   casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por parte de las   autoridades, para luego proceder a deportar a las personas colombianas de forma   arbitraria y colectiva. La forma en que se están llevando a cabo los operativos   habría impedido que muchas de las personas pudiesen llevar consigo sus   documentos y otros de sus bienes”.    

Que de acuerdo con el mismo comunicado,   la “CIDH a su vez ha recibido información indicando que muchas de las personas   deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos casos, personas   adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros familiares a   Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación, la   comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han procedido   a marcar con la letra “D” las casas de personas colombianas en el barrio La   Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y deportado   arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas”.    

Que según indica la CIDH en el documento,   “el comisionado Felipe González, relator sobre los derechos de los migrantes de   la CIDH, manifestó que… ‘La información de la que disponemos indica que   estas deportaciones se estarían realizando de forma arbitraria, sin que se   respetasen garantías de debido proceso migratorio, el principio de la unidad   familiar, el interés superior del niño, el derecho a la integridad personal, ni   el derecho a la propiedad de estas personas. La forma en la que se están   llevando a cabo estas deportaciones indica que a estas personas se les están   violando múltiples derechos humanos y que están siendo expulsadas de forma   colectiva, algo que es completamente contrario al derecho internacional.   Desde la comisión también nos preocupa que entre las personas deportadas se   encuentran refugiados y otras personas que requieren protección internacional,   sobre las cuales el Estado venezolano tiene un deber de respetar el principio de   no devolución’”.    

Que según lo informó la Canciller   colombiana, María Ángela Holguín, en el Consejo Extraordinario de Ministros que   se celebró el 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, a esa fecha ya se habían   reportado los primeros casos de personas deportadas desde Caracas por la   frontera venezolana con Arauca; al tiempo que el Ministerio del Interior tiene   datos de deportaciones en otros puntos fronterizos sin cierre, lo que indica que   las deportaciones se han venido ampliando a distintos puntos fronterizos con el   país vecino.” (Subraya fuera del texto)    

6.4.1.3.       El Decreto 1772 de 2015 está dirigido a establecer una serie de   medidas relacionadas directamente con la superación de las barreras   administrativas y económicas que, el proceso de inmigración colombiano pueda   constituir para el logro de la reunificación de aquellas familias que fuesen   afectadas por las deportaciones realizadas en Venezuela.    

El contenido y   alcance de las medidas decretadas, su ámbito de aplicación y el efecto que ellas   producen está claramente relacionado y delimitado a facilitar la reunificación   familiar y se constituyen como herramientas para proteger y garantizar los   derechos especialmente de los menores que requieren de la protección de sus   padres.    

6.4.1.4.       En consecuencia, para la Corte es claro que las medidas ordenadas por   el Decreto estudiado, tienen plena conexidad con la norma que declaró el Estado   de Emergencia, y están dirigidas a paliar las dificultades que encuentran las   familias compuestas por ciudadanos colombianos y venezolanos, que fueron   afectadas por las deportaciones del vecino país, de tal forma que los trámites   para llevar a cabo su reunificación en Colombia se puedan hacer de forma más   ágil al flexibilizar requisitos formales y excluir ciertos tributos.    

6.4.2.       Juicio de finalidad      

Debe la Corte   estudiar si el Decreto Legislativo expresó claramente las razones que justifican   las medidas tomadas y si estás resultan necesarias para los fines que motivaron   el Estado de Emergencia.    

6.4.2.1.       El Decreto 1772 de 2015 se motiva de forma expresa en varios párrafos   que ya han sido referidos en esta sentencia y que dan cuenta, de que las razones   en que se fundamenta son las siguientes:    

(i)                 Existe información de fuentes nacionales e internacionales que corrobora   que, como producto de las medidas tomadas por el Gobierno de Venezuela en Estado   de Excepción, un gran número de colombianos -según informe de la UNGRD serían al   menos 13.138- fue expulsado y repatriado a Colombia, ingresando al país por los   puestos de Control Migratorio en la frontera de Venezuela. Según la información   disponible, de dichas personas, el 19 % eran menores de edad.    

(ii)               El número de personas que entró al país en ocasión a las medidas del   Gobierno de Venezuela, durante tan solo 17 días, corresponde a más de 4 veces,   el número total de personas que habían entrado al país en los 7 meses que van   corridos del año 2015.    

(iii)            Según información de la CIDH, las deportaciones han sido resultado de   acciones abusivas e intempestivas por parte de las autoridades venezolanas y   muchas personas han sido separadas de sus familias, sin que se respeten los   procedimientos migratorios y en vulneración del derecho a la unidad familiar.    

6.4.2.2.     En ese contexto, y para lograr el objetivo expuesto en el Decreto que establece   el Estado de Emergencia respecto de lograr la reunificación de las familias   compuestas por nacionales colombianos y venezolanos, el Decreto prevé:    

Que estas medidas incluyen la exoneración   o flexibilización del cumplimiento de requisitos legales para el otorgamiento de   Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia y de la nacionalidad colombiana por   adopción, que incluyen el pago de tasas a que hubiere lugar y multas por   infracción de la ley migratoria.    

6.4.2.3.       Encuentra la Corte que en el texto del Decreto analizado está   suficientemente explícita la finalidad de las medidas decretadas, consistente en   facilitar la reunificación familiar eliminando los requisitos que se convierten   en barreras para el ingreso al país o la nacionalización de los ciudadanos   venezolanos que hicieren parte de las familias de colombianos que están siendo   deportadas.    

Explica la   Presidencia de la República que, mediante la exención del requisito de   apostilla, se procura simplificar las gestiones para la obtención de los   documentos que les permitirán establecerse legalmente en territorio nacional, o   para solicitar la nacionalidad colombiana por adopción, facilitando, de esta   manera, la consecución de la documentación requerida para adelantar dichos   trámites con el fin principal de lograr la reunificación inmediata de estas   familias y contribuir significativamente a conjurar algunas de las causas de la   perturbación del orden económico y social presentado en la zona de frontera.      

Por otra   parte, mediante la exención del pago de tasas por los servicios migratorios   descritos, se posibilita la consecución de la documentación requerida para   permanecer legalmente en el territorio nacional, mientras se solicita la   nacionalidad colombiana por adopción, con el propósito de lograr la   reunificación inmediata de estas familias y contribuir significativamente a   conjurar algunas de las causas de la perturbación del orden económico y social   que se presenta en la zona de frontera.    

En igual   sentido, se considera necesario eximir de las sanciones económicas impuestas por   Migración Colombia, a las personas que por cuenta del cierre de fronteras, se   vieron forzadas a ingresar al país por lugares distintos a los Puestos de   Control Migratorio, incurriendo así, en infracciones a la normativa migratoria.   Con la exención de dichas sanciones económicas, se pretende facilitar la   regularización de los ciudadanos venezolanos mediante la concesión de los   permisos especiales y el trámite de naturalización como colombianos por   adopción, en aras de la inmediata reintegración del núcleo familiar.    

6.4.2.4.       Visto lo anterior, la Corte Constitucional encuentra que el Decreto   analizado cumple con el juicio de finalidad.    

6.4.3.       Juicio de Necesidad      

En Colombia    el requisito de apostilla de los documentos públicos extranjeros solicitados   para la expedición de los Permisos de Ingreso y Permanencia y para adelantar el   trámite para la obtención de la nacionalidad colombiana por adopción reviste un   carácter legal, y en consecuencia es una exigencia vigente que los documentos   públicos otorgados por autoridad venezolana se presenten apostillados.    

6.4.3.1.       Como lo explica el Decreto analizado, de conformidad con lo previsto   en el artículo 251 del Código General del Proceso -Ley 1564 de 2012-, los   documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionario de este o con   su intervención, deberán estar debidamente apostillados o legalizados.    

En este   contexto, los ciudadanos colombianos y sus cónyuges o compañeros permanentes   venezolanos afectados por las medidas del Gobierno venezolano que dieron lugar a   la declaratoria de Emergencia, de acuerdo con la información suministrada por   las distintas entidades del Gobierno, se encuentran en una grave situación   económica y social, ante lo cual la exigencia de este requisito para la   presentación de la documentación requerida, con miras a establecerse con sus   familias de manera legal en el territorio colombiano, se convierte en un   obstáculo.    

6.4.3.2.       La precaria situación y el estado de vulnerabilidad en que se   encuentran estas personas, sumando al hecho de que no les es posible retornar a   Venezuela para efectos de apostillar la documentación expedida por ese Estado,   convierte el requisito de la apostilla  en un formalismo de difícil consecución   y en un impedimento para la reunificación inmediata  y permanencia de sus   familias en Colombia.    

6.4.3.3.       Por otra parte, dada la situación de emergencia en que se encuentran   las personas a quienes se pretende beneficiar con la medida, el hecho de   eximirles de los cobros exigidos para los tramites de residencia e inmigración   se convierte en una herramienta necesaria para el logo del objetivo de   reunificación familiar.    

6.4.3.4.       Tanto el requisito de apostilla como el pago de las tasas previstas   para estos servicios migratorios revisten de un carácter legal que hace   indispensable la expedición de un decreto con fuerza de ley para poder eximir de   este trámite, dentro del marco de la declaratoria del Estado de Excepción, a los   nacionales venezolanos que pretenden regularizar su situación migratoria en   Colombia para solicitar la nacionalidad colombiana por adopción, en virtud de la   medida de reunificación familiar señalada.    

Los requisitos   están previstos en la ley y la administración no puede eliminarlos, suprimirlos   o suspenderlos en beneficio de los emigrados,  sino a través de normas de la   misma jerarquía, como el  decreto legislativo que aquí se analiza.      

6.4.3.5.       En ese sentido, encuentra la Corte que la medida resulta necesaria   para poder facilitar la reunificación familiar de las personas afectadas, habida   cuenta la naturaleza legal de las exigencias que se pretenden suspender, y las   circunstancias fácticas que motivan la medida.    

6.4.4.             Juicio de Proporcionalidad    

6.4.4.1.        Tal como lo recalcan las intervenciones, actualmente existe un marco normativo   de protección internacional que protege a la familia y en particular el derecho   a que ella permanezca unida, en particular respecto de las personas migrantes   independientemente de su origen nacional o racial, su situación jurídica de   regularidad (documentado) o irregularidad (indocumentado).    

6.4.4.2.        En efecto, el derecho a la vida familiar y a la unidad familiar está reconocido   en diversos tratados internacionales ratificados por Colombia; de conformidad   con el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se   prohíbe a los Estados cualquier tipo de injerencia arbitraria en la vida   familiar de las personas, igualmente, el artículo 8.1. de la Convención sobre   los Derechos de los Niños, dispone que las partes se comprometen a respetar el   derecho del niño a preservar las relaciones familiares y se obligan a prevenir   la separación familiar y mantener su unidad; disposiciones que se rescatan en la   Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los   Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y en la Convención Americana de   Derechos Humanos.[14]    

6.4.4.3.       Según manifiesta la Presidencia de la República, de acuerdo con   información suministrada por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del   Riesgo de Desastres, a la fecha de expedición de los Decretos 1770 y 1772 de   2015, serían al menos 13.138 personas las perjudicadas debido a la emergencia   que se vive en la frontera; todas ellas provenientes del territorio venezolano y   con miedo a las medidas represivas que las autoridades venezolanas puedan   ejercer en su contra, tales como desalojo forzado de sus viviendas, abusos, el   uso excesivo de la fuerza y la deportación arbitraria y colectiva.    

6.4.4.4.       Al parecer, la mayoría de estas personas salieron de territorio   venezolano sin enseres ni documentos, y forzados a apartarse de su familia, lo   cual dio lugar a un fenómeno de desintegración familiar motivado por la   situación de urgencia a que estuvieron expuestos los ciudadanos colombianos y   por el interés legítimo de salvaguardar su vida y la de su familia.    

6.4.4.5.       En ese contexto, según la Presidencia de la República, las medidas   contempladas para mitigar los efectos adversos producidos por el cierre   fronterizo y que afectaron a un gran número de personas localizadas en los   municipios de frontera entre Colombia y Venezuela, constituyen mecanismos   orientados al cese de las violaciones a los derechos fundamentales de los   afectados.    

6.4.4.6.       Para la Corte, queda claro que las medidas adoptadas por el Decreto   1772 de 2015 constituyen excepciones justificadas para el cumplimiento de   algunos de los requisitos legales para los procesos destinados a lograr la   reunificación familiar de quienes entran al país que, de otra forma y dada a   situación de gravedad y urgencia que dio lugar a la declaratoria de Estado de   Emergencia, se convertirían en obstáculos para quienes, en situación precaria,   con graves dificultades para volver a Venezuela y con las dificultades propias   de la situación, verían en las exigencias de apostilla y en los cobros eximidos   unas graves barreras para lograr mantener sus familias unidas.    

6.4.4.7.       En ese sentido, la Corte encuentra que, habida cuenta la importancia   del derecho a la vida familiar y la unidad familiar que se persigue proteger, y   de las situaciones fácticas de lo sucedido en la zona de frontera afectada, las   medidas tomadas por el Decreto estudiado resultan proporcionales y adecuadas.    

6.4.5.        El juicio de incompatibilidad    

Le corresponde   a la corte finalmente establecer si las disposiciones legales suspendidas con el   Decreto Legislativo son incompatibles con los objetivos que persigue la norma,   en el caso concreto, el objetivo de facilitar los procesos de ingreso al país   por parte de los ciudadanos venezolanos parientes de colombianos que fueron   deportados de Venezuela en razón de las medidas extraordinarias que allí se   decretaron.    

6.4.5.1.       Para la Corte es claro, según los análisis que se hicieron en el   juicio de necesidad y finalidad, que efectivamente las normas legales afectadas   por el Decreto, dadas las circunstancias excepcionales y graves que han motivado   la expedición del Estado de Excepción, constituyen barreras para la   reunificación familiar de aquellas familias compuestas por ciudadanos   colombianos que han sido objeto de las deportaciones y ciudadanos venezolanos.    

6.4.5.2.       Se ha insistido en este fallo, que el objetivo principal del   Decreto-Legislativo 1772 de 2015, es establecer una estrategia para enfrentar el   riesgo de afectación a la unificación familiar de aquellos grupos familiares   compuestos por ciudadanos venezolanos y colombianos deportados a Colombia por   las medidas extraordinarias tomadas en la zona de frontera por parte de   Venezuela. Para dar cumplimiento a dicho propósito, se adoptaron medidas   dirigidas a flexibilizar las disposiciones vigentes en lo relacionado con las   exigencias de apostilla en los documentos públicos extranjeros, reducción de las   tasas para los trámites de nacionalización y permisos de residencia, así como   exención de las multas por la infracción de normas migratorias.    

6.4.5.3.       Cabe destacar, que las medidas  adoptadas en el   Decreto-Legislativo implican una  suspensión a los efectos del artículo 251   del Código General del Proceso – Ley 1564 de 2012 que establece que “los   documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionarios de éste o con   su intervención, deberán estar debidamente apostillados o legalizados.” Suspende   igualmente el efecto del artículo 3 de la Ley 961 de 2005, que establece las   tasas para la prórroga de permanencia de los extranjeros en el territorio   nacional, y  finalmente, suspende la aplicación de las multas reguladas en   el Articulo 72 del Decreto 834 de 2013 del Ministerio de Relaciones Exteriores y   en particular de la Resolución 714 de 2015 “por la cual se establecer los   criterios para el cumplimiento de las obligaciones migratorias y el   procedimiento sancionatoria de la Unidad Administrativa Especial Migración   Colombia”  cuyo artículo 16  se encarga de la clasificación de las   infracciones y la graduación de las sanciones, dejando a las infracciones leves   y moderadas la sanción de multas que serían eximidas para los beneficiarios del   Decreto legislativo aquí analizado.    

6.4.5.4.       Dichas normas, necesarias para el normal funcionamiento del proceso   migratorio, establecen  restricciones que resultan razonables y   proporcionales para tiempos de normalidad, en cuanto que, por su intermedio, se   busca que el proceso migratorio se desarrolle en óptimas condiciones, evitando    irregularidades o conductas fraudulentas que atenten contra la seguridad pública   o contra el ejercicio soberano del Estado en materia de nacionalización.     Las referidas medidas, han sido edificadas sobre la base de que es el Estado   quien tiene la potestad exclusiva de determinar las condiciones necesarias para   regular las condiciones de entrada de extranjeros en el territorio nacional, su   permanencia, sus obligaciones especiales y el trámite para su nacionalización.    

6.4.5.5.       Tales medidas, por haber sido diseñadas para tiempos de normalidad,   no permiten enfrentar la situación de crisis extraordinaria producida por las   medidas especiales tomadas en Venezuela que han afectado a miles de hogares   colombianos, muchos de ellos compuestos también por integrantes venezolanos y   que en situaciones sorpresivas, de gran precariedad y extremas irregularidades   fueron objeto de medida de deportación del territorio venezolano, teniendo que   dejar intempestivamente sus bienes, sus casas y todos sus enceres. Y lo más   grave, separando a sus familias en razón de la nacionalidad, dejando a niñas y   niños privados de sus derechos.    

6.4.5.6.       La necesidad de adoptar medidas extraordinarias, surge, entonces, del   hecho de que las disposiciones ordinarias vigentes que regulan los temas   referentes al  proceso migratorio, dadas las condiciones de precariedad en   que se encuentran las familias afectadas,  se convierten en barreras   incompatibles con la necesidad de garantizar la reunificación familiar, por lo   cual se requería hacerles algunos ajustes que permitieran su flexibilización.    

6.4.5.7.       De este modo, a partir de las reformas introducidas por el   Decreto-Legislativo 1772 de 2015, se pretende superar las graves consecuencias   que han ocasionado las medidas tomadas por el Gobierno venezolano y facilitar   los procedimientos migratorios a fin de revertir el efecto de la separación   familiar causada por las medidas de deportación de familias con integrantes de   nacionalidad venezolana.    

6.4.5.8.       Al comprobar que las medidas adoptadas por el Decreto 1772 de 2015   suspenden el efecto de disposiciones que resultan incompatibles con los   objetivos perseguidos por la declaración de Estado de Emergencia pasa la Corte a   dar por superado el test de incompatibilidad.    

6.4.6.                 Finalmente,   la Corte Constitucional constata, que las medidas ordenadas por el Decreto 1772   de 2015, se limitan a facilitar los procesos de reunificación familiar de las   familias colombianas deportadas desde Venezuela en que uno de sus miembros   tienen nacionalidad venezolana y quiere entrar a Colombia. La exención del   requisito de apostilla, de los cargos de entrada y nacionalización y de las   multas por entradas o permanencias extemporáneas en el país, no  configuran   limitaciones de ninguna naturaleza a los derechos de las personas en Colombia.    

7.                       Conclusiones     

7.1.                En primer lugar la Corte comenzó por subrayar el carácter   extraordinario que caracteriza una declaración de estado de emergencia por   causas económicas, sociales, ecológicas o que constituyan grave calamidad   pública, por cuanto compromete entre otros, los principios democrático y de   separación de poderes, pilares del Estado Social de Derecho. Sobre este punto la   Corte reitera que la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera   sostenida, que el control de constitucionalidad que le corresponde realizar a la   Corte en virtud del mandato de los artículos 215 y 241 de la Constitución   Política, debe ser estricto y riguroso para evitar o subsanar la eventual   contradicción con los postulados y preceptos superiores a los que deben   sujetarse tanto su declaratoria, como los decretos de desarrollo de las   facultades de las que temporalmente se inviste al Ejecutivo, para conjurar la   crisis y evitar la extensión de sus efectos.    

En   consecuencia, es necesario adelantar un examen formal y sustancial de las   medidas decretadas y verificar que las mismas no constituyan limitaciones a los   derechos o al normal funcionamiento del Estado.    

7.2.                Los artículos 1 a 4 del Decreto 1772 de 2015   establecen, en resumen, las siguientes medidas, por las cuales se exime a los   nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales   colombianos deportados, expulsados o retornados con motivo de la declaratoria   del Estado de Excepción por parte de la República Bolivariana de Venezuela y que   se encuentren incluidos en los registros elaborados por las autoridades   competentes:    

1.      Del requisito de apostilla y legalización a los documentos públicos expedidos en el extranjero que sean   presentados para el trámite de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia   (Art. 1),    

2.      Del mismo requisito, a los documentos presentados   para el trámite de solicitud de la nacionalidad colombiana por adopción.    

      

3.      Del pago de las tasas previstas en el   artículo 3 de la Ley 961 de 2005 para la prórroga de permanencia en el   territorio nacional, cédula de extranjería y demás servicios migratorios;    

4.      De las sanciones económicas derivadas de   la imposición de multas a que hubiere lugar con motivo de la infracción de las   normas migratorias,      

Todo ello en consideración a la grave situación que implican las   medidas tomadas en Venezuela para las familias compuestas por miembros   venezolanos que requieren ingresar a Colombia para acompañar a sus esposos(as),   hijos y mantener así la unidad del núcleo familiar, y tomando en cuenta las   difíciles circunstancias que rodean la emergencia de la zona de frontera.    

7.3.                Sobre el análisis de los presupuestos formales establecidos en la   Constitución, encuentra la Corte que el Decreto 1772 del 7 de septiembre de 2015   cumple con los requisitos formales ya que éste. (i) fue citado y promulgado en desarrollo del Decreto 1770 de 2015 que   declaró el estado de Emergencia y que fue declarado exequible por la Corte   Constitucional; (ii) que el decreto lleva la firma del Presidente de la   República y de todos los ministros del despacho, (iii) que se expidió en   la misma fecha del Decreto 1770 de 2015, esto es, dentro del término de vigencia   del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentra debidamente motivado,   con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición.    

      

7.4.                En cuanto a los requisitos materiales exigidos por las normas   constitucionales y estatutarias para una declaratoria de un estado de emergencia   se aplicó el juicio (i) de conexidad: en el cual se determinó que existe   una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el respectivo   decreto y las causas de la perturbación o amenaza que justificaron la   declaratoria del Estado de emergencia por parte del Decreto 1770 de 2015;   (ii) de finalidad: que llevó a concluir a la Corporación que cada una de las   medidas adoptadas por el Decreto 1772 de 2015 se encuentran directa y   específicamente dirigidas a conjurar la situación de crisis humanitaria,   específicamente en lo que atañe a la separación de familias en razón de la   nacionalidad de sus integrantes, y a evitar la extensión de sus efectos;   (iii) de necesidad: bajo cuyo examen la Corte Constitucional determinó que   en el decreto legislativo se expresaron con claridad y suficiencia las razones   que justifican las diferentes medidas, dejando en claro que son necesarias para   alcanzar la finalidad de facilitar y proteger la reunificación de las familias   afectadas por las medidas del Gobierno venezolano que motivaron la declaratoria   del Estado de Emergencia; (iv) de proporcionalidad: de cuyo análisis   resultó para la Corte la conclusión de que las medidas adoptadas guardan   completa proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar y de   los derechos que se pretende proteger, y finalmente, (v) de incompatibilidad:  en que se concluyó que en efecto el Decreto 1772 de 2015 deja en claro las   razones por las cuales las disposiciones que exigen la apostilla en los   documentos públicos extranjeros, cargos para los trámites de inmigración y   sanciones económicas por permanencias extemporáneas a los venezolanos cónyuges o   compañeros de colombianos que fueron deportados de Venezuela resultan   incompatibles con el respectivo estado de excepción.    

      

8. DECISION    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y   por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero. Declarar  EXEQUIBLE el Decreto 1772 de 2015 “por medio del cual se establecen   disposiciones excepcionales para garantizar la reunificación familiar de los   nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados como consecuencia de   la declaratoria del Estado de Excepción efectuada en la República Bolivariana de   Venezuela”.    

Cópiese, comuníquese, notifíquese,   cúmplase y archívese el expediente.     

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidente (E)    

 MYRIAM ÁVILA ROLDÁN            LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ               Magistrada (e)                                             Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO       GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrado                                                                 Magistrada    

Magistrado                                                        Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS                            LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado                                                            Magistrado    

MARTA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria  General    

[1] “Siempre que para la decisión sea   menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto sometido al   juicio constitucional de la Corte o de hechos relevantes para adoptar la   decisión, el magistrado sustanciador podrá decretar en el auto admisorio de la   demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el   término de diez días”.    

[2] Cita uno de los considerandos del Decreto   1770 de 2015 que hace énfasis en el hecho de que son familias de escasos   recursos y el informe presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la   República en donde se resaltaron las dificultades económicas de las personas   afectadas por la crisis, así como la precaria situación laboral de los   habitantes en la frontera.    

[3] Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime   Córdoba Triviño.    

[4] Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[5] Ibídem.    

[6] Ibídem.    

[7] Ver entre otras, las sentencias C-004 de 1992, M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz;  C-447 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-366 de   1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; M.P.  C-122 de 1997, M.M.P.P. Antonio   Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz;  C-216 de 1999, M.P. Antonio Barrera   Carbonell y C-135 de 2009, M.P. Humberto Sierra Porto.    

[8] Sentencia C-136 de 1999, M.P. José   Gregorio Hernández Galindo    

[9] Sentencia C-179 de 1994 (abril 13), M. P.   Carlos Gaviria Díaz.    

[10] La jurisprudencia constitucional ha   dejado sentado que es constitucionalmente admisible que en los Estados de   Emergencia se adopten medidas constitutivas de tipos penales. En la Sentencia   C-224 de 2009, la Corte precisó que “la creación, adición o modificación de   tipos penales o el aumento de penas durante el estado de emergencia, tienen   vigencia de un año después de la expedición del decreto legislativo   correspondiente, a no ser que el Congreso de la República les ‘otorgue   carácter permanente’ ”.    

[11] Sentencia C-217 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio.    

[12] Sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz    y Sentencia C-670 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[13] Sentencia C-216 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[14] Intervención de la Universidad del Rosario y de ACNUR.