C-703-15

           C-703-15             

Sentencia C-703/15    

DISPOSICIONES EN   MATERIA DE VIVIENDA PARA HACER FRENTE A LA EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA DECLARADA EN PARTE DEL TERRITORIO NACIONAL-Contenido y alcance    

FACULTADES CONSTITUCIONALES CONFERIDAS AL LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Parámetros de control constitucional    

ESTADOS DE EXCEPCION-Características/ESTADOS   DE EXCEPCIONES-Derechos y libertades fundamentales no pueden ser   suspendidos/ESTADOS DE EXCEPCION-Límites o restricciones de derechos/ESTADOS   DE EXCEPCION-Intangibilidad de ciertos derechos    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCION-Parámetros de constitucionalidad    

DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Control   constitucional formal y material    

DISPOSICIONES EN MATERIA DE VIVIENDA PARA HACER FRENTE A LA   EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DECLARADA EN PARTE DEL TERRITORIO   NACIONAL-Aplicación de los principios de conexidad,   finalidad, necesidad y proporcionalidad     

CONTROL   CONSTITUCIONAL DE ESTADO DE EMERGENCIA-Reglas   que se constituyen en límites al legislador de excepción    

Siguiendo la   línea jurisprudencial de la Corte en orden a la interpretación de los límites   constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de   constitucionalidad que ha de iniciar esta Corporación, debe comprender, en el   contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales: (i) La   conexidad en cuanto a la relación que debe existir entre los hechos que motivan   la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo   adopte concretamente el Gobierno, lo cual se extrae del artículo 215 de la   Constitución, cuando señala que los decretos ley “deberán referirse a materias   que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”, (ii) Los   principios de finalidad ya que las medidas legislativas deben estar directa y   específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir   la extensión de sus efectos (art. 10, Ley 137 de 1994); necesidad porque se   deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas adoptadas son   indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del   estado de emergencia (art. 11, Ley 137 de 1994), lo cual comprende la relación   de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo; y   proporcionalidad por cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción (si   resultan excesivas) con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La   limitación al ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el   grado estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13,   Ley 137 de 1994), (iii) La motivación suficiente   toda vez que deben exponerse las razones por las cuales se establecen cada una   de las limitaciones a los derechos constitucionales, con el fin de demostrar la   relación de conexidad con las causas que originaron la perturbación del orden   social y los motivos por los cuales se hacen necesarias (art. 8, Ley 137 de   1994). En el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta   menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la   justifique, (iv) La no violación de los derechos humanos y demás límites   establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos   humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Envuelve la ausencia   de arbitrariedad, la intangibilidad de ciertos derechos, la no contradicción   específica y la no discriminación.    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido y alcance/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter   fundamental y prestacional    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración   de jurisprudencia    

Referencia: Expediente R.E.-217    

Revisión   constitucional del Decreto Legislativo número 1819 del 15 de septiembre de 2015,   “Por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a   la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del territorio   nacional”.    

Magistrado Ponente:    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Bogotá, D.C.,    dieciocho (18) de noviembre de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena   de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y   una vez cumplidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de   1991, profiere la siguiente sentencia:    

I. ANTECEDENTES    

En cumplimiento de lo   dispuesto en el artículo 241-7 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional   remitió a esta Corporación el mismo día de su expedición copia del Decreto   número 1819 del 15 de septiembre de 2015, “Por el cual se dictan   disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia   económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional”,   dictado en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la   Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en virtud de lo dispuesto   en el Decreto 1770 de 2015, que declaró el estado de emergencia económica,   social y ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva,   El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y   Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz,   Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el   departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto   Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen,   El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de   Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita   y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo   en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía.     

Asignado el   expediente al Despacho del Magistrado Sustanciador, mediante providencia del 22   de septiembre de 2015, se dispuso: i) avocar el conocimiento del asunto, ii)   decretar la práctica de algunas pruebas, iii) fijar en lista el asunto para   efectos de la intervención ciudadana, iv) dar  traslado al Procurador   General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y v) comunicar la   iniciación del presente asunto al Presidente de la República, al Vicepresidente   de la República, a la Consejería de Derechos Humanos de la Presidencia de la   República, al Ministro del Interior, al Ministro Vivienda, Ciudad y Territorio,   a la Ministra de Relaciones Exteriores, al Ministro de Hacienda y Crédito   Público, al Ministro de Salud y de la Protección Social, al Ministro de Trabajo,   al Director del  Departamento Administrativo Nacional de Planeación, al Defensor   del Pueblo, al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de   Desastres, al Fondo Nacional de Vivienda, al Superintendente de Cajas de   Subsidio Familiar, a los Gobernadores de los Departamentos de la Guajira, del   Cesar, de Norte de Santander, de Boyacá, de Arauca, de Vichada y de Guainía,   para que expresaran las razones que en su criterio justifican la   constitucionalidad del Decreto sometido a examen de la Corte.    

Cumplidos los   trámites constitucionales y legales propios de este asunto, y previo concepto   del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a resolver sobre la   exequibilidad del mismo.    

II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO QUE SE   REVISA    

A continuación se   transcribe el texto del Decreto Legislativo No. 1819 del 15 de septiembre 2015,   objeto de revisión constitucional:    

“DECRETO   LEGISLATIVO 1819 DE 2015[1]    

MINISTERIO DE   VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO    

Por el cual   se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia   económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional.    

EL PRESIDENTE   DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

en ejercicio   de las facultades Constitucionales y Legales, en especial las previstas en el   artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994   y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto número 1770 de 2015, y    

CONSIDERANDO:    

Que mediante el   Decreto 1770 de 2015, el Gobierno nacional declaró el Estado de emergencia   económica, social y ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita,   Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao,   Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure – Balcón del   Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y   Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del   Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama,   Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata en el   departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo   Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera,   Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento de Vichada, e Inírida en el   departamento de Guainía, todos estos fronterizos con la República de Venezuela.    

Que la situación que se   presenta en la frontera colombo-venezolana que dio lugar a la declaración del   Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ha generado una crisis   humanitaria, económica y social que ha afectado a numerosos ciudadanos   colombianos que han sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado   al país a raíz de la misma.    

Que debido a las situaciones   por las cuales las personas y familias afectadas han debido retornar al país   muchas de ellas han sido ubicadas de manera provisional en albergues al carecer   de soluciones de vivienda que les permitan establecerse en los lugares de   recepción y a partir de allí procurar la garantía de sus derechos.    

Que de conformidad con lo   dispuesto en la parte considerativa del Decreto 1770 de 2015, “(…) resulta   necesario levantar ciertas restricciones legales relacionadas con la   identificación, selección y registro de personas en programas asistenciales y   sociales ofrecidos por el Estado, así como establecer criterios adecuados a su   condición que permitan focalizar y priorizar el gasto público social en favor de   ellas, incluyendo la posibilidad de destinar recursos parafiscales para su   atención”.    

Que la construcción de   vivienda de interés social satisface directamente la garantía del derecho a la   vivienda de los hogares beneficiarios y además la producción de vivienda en los   municipios en los cuales se declaró la emergencia promueve la generación de   nuevos empleos y permite reactivar la economía de los municipios afectados.    

Que se hace necesario dictar   medidas en materia de vivienda para buscar que los hogares que tienen   integrantes deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a   raíz de la crisis fronteriza cuenten con oferta de vivienda de interés   prioritario digna, a través de los diferentes programas de vivienda urbana que   desarrolla el Gobierno nacional, para lo cual es necesario modificar la   priorización de los recursos asignados al Fondo Nacional de Vivienda de acuerdo   con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1537 de 2012.    

Que en la medida en que las   personas deportadas, repatriadas, expulsadas o que han retornado al país a raíz   de la situación mencionada no cuentan con fuentes de ingresos y se encuentran en   una situación especial de vulnerabilidad, deben incorporarse como potenciales   beneficiarios de subsidios familiares de vivienda 100% en especie, a ser   otorgados por el Gobierno nacional.    

Que igualmente resulta   pertinente modificar la destinación legal de los recursos parafiscales que   administran las Cajas de Compensación Familiar a través de los Fondos para el   Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), contemplada en el artículo 68 de la Ley   49 de 1990 con miras a atender de manera preferente a los hogares afectados por   la crisis humanitaria.    

Que dadas las circunstancias   que motivaron la declaratoria de emergencia por el Gobierno nacional, se   requiere establecer la posibilidad legal de asignar subsidios familiares de   vivienda con los recursos de los fondos para el Subsidio Familiar de Vivienda   (Fovis) de las Cajas de Compensación Familiar a los hogares afectados por la   emergencia, aun cuando se trate de hogares no afiliados a las mismas,   independientemente de los criterios de priorización a que se refiere el artículo   68 de la Ley 49 de 1990, modificado por el artículo 9º de la Ley 281 de 1996.    

Que la Corte Constitucional   mediante Sentencias C-575 de 1992 y C-393 de 2007 señaló que los recursos del   subsidio familiar administrados por las Cajas de Compensación Familiar que se   destinen a las soluciones de vivienda de interés social, son aportes de orden   parafiscal que tienen por objeto solventar las necesidades básicas de   importantes sectores de la sociedad colombiana, los cuales constituyen una   especie de la seguridad social y vienen a desarrollar el postulado   constitucional de la solidaridad como principio orientado a la materialización   de los valores de la justicia y la dignidad,    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1o.   DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PARA PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO, EN   LA ZONA COBIJADA POR LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y   ECOLÓGICA. En la distribución de los recursos del   Presupuesto General de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda   (Fonvivienda), a que se refiere el artículo 5º de la Ley 1537 de 2012, el   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante resolución podrá priorizar   los municipios a los que se refiere el artículo 1º  del Decreto 1770 de 2015,   independientemente de su categoría.    

La distribución de los   recursos estará destinada a atender, a través de la asignación de subsidios   familiares de vivienda en dinero o en especie, a los hogares que cuenten con   integrantes que hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han   retornado al país a raíz de la crisis fronteriza, debidamente registrados.    

ARTÍCULO 2o.   OTROS MECANISMOS PARA ATENDER A LOS HOGARES AFECTADOS POR LA SITUACIÓN DE   EMERGENCIA. En el marco de los Programas que adelanta el   Gobierno nacional para la ejecución, la financiación o cofinanciación de la   adquisición de viviendas de interés prioritario, se podrá priorizar la selección   de los proyectos que se ejecuten en los municipios a los que se refiere el   artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, con el fin de destinarlos a la atención en   vivienda urbana para los hogares mencionados en el inciso 2 del artículo 1º de   este Decreto.    

También se podrán destinar   recursos del subsidio familiar de vivienda para adicionar el número de viviendas   de los proyectos seleccionados o que se seleccionen para ser ejecutados en los   municipios a que se refiere este artículo y/o para atender a los hogares   mencionados en el inciso 2 del artículo 1º de este Decreto.    

ARTÍCULO 3o.   MONTO DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA   CRISIS FRONTERIZA. Fonvivienda podrá asignar subsidios   familiares de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés   prioritario, en cualquiera de los programas que adelanta para este tipo de   vivienda, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares a que se   refiere el inciso 2 del artículo 1º del presente decreto.    

PARÁGRAFO. Cuando el cierre financiero para la adquisición de la vivienda de   interés prioritario se obtenga con el subsidio a que se refiere este artículo,   no se exigirá el requisito de ahorro ni crédito para el acceso de los hogares al   Programa respectivo.    

ARTÍCULO 4o.   SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA   CRISIS FRONTERIZA. Podrán ser beneficiarios del subsidio   familiar de vivienda 100% en especie los hogares a que se refiere el inciso 2   del artículo 1º de este decreto. Para todos los efectos, la población mencionada   se considerará un grupo poblacional potencialmente beneficiario del subsidio,   adicionalmente a los mencionados en el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012. El   Gobierno nacional reglamentará las demás condiciones de acceso al subsidio   familiar de vivienda y el cumplimiento de la prioridad establecida en la   presente disposición.    

ARTÍCULO 5o.   SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA POR PARTE DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR   PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Las   Cajas de Compensación Familiar podrán asignar subsidios familiares para la   adquisición de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés   prioritario, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares a que se   refiere el inciso 2º del artículo 1º del presente decreto, independientemente de   que se trate de hogares afiliados a la Caja de Compensación Familiar otorgante   del subsidio, a otras Cajas de Compensación Familiar o que no estén afiliados a   ninguna de ellas.    

PARÁGRAFO 1o. Las Cajas de Compensación Familiar podrán asignar subsidios   familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en beneficio de los   hogares a que se refiere el inciso 2o del artículo 1º de ese decreto, los cuales   podrán ser aplicados en cualquier parte del territorio nacional. Este subsidio   será hasta de un (1) salario mínimo mensual legal vigente para el pago de cada   canon mensual de arrendamiento, hasta por el término de doce (12) meses. El   valor del canon podrá incluir el pago de los servicios públicos domiciliarios y   el pago por concepto de administración, cuando sea el caso.    

Los recursos destinados para   el subsidio familiar de vivienda podrán ser destinados para el pago de las   garantías a que haya lugar en el marco del contrato de arrendamiento, sin que en   ningún caso se supere el monto antes señalado.    

PARÁGRAFO 2º.  Las Cajas de Compensación Familiar que destinen recursos para   la atención de la población a que se refiere este decreto, serán responsables de   verificar los pagos que se realicen con cargo a los recursos del subsidio   familiar de vivienda, y los documentos que acrediten dicha verificación deben   ser parte del proceso de legalización del subsidio familiar de vivienda.    

PARÁGRAFO 3º. Las Cajas de Compensación Familiar que asignen recursos del   subsidio familiar de vivienda para la atención de la población a que se refiere   este decreto, podrán imputar a sus respectivos Fondos para el Subsidio Familiar   de Vivienda (Fovis), el valor de los costos y gastos operativos en que incurran   ellas mismas o las Cajas de Compensación Familiar que tengan jurisdicción en   otros municipios, para la formulación de proyectos destinados a la atención de   la mencionada población.    

En ningún caso, los recursos   a que hace referencia esta disposición podrán exceder el 4% del valor   correspondiente a las transferencias mensuales por concepto de aportes a los   Fondos para el Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), con destino al subsidio   familiar de vivienda de interés social, adicionales a los recursos a que se   refiere el Decreto 1077 de 2015, y tendrán las mismas condiciones de ejecución.    

PARÁGRAFO 4o. El Gobierno nacional reglamentará las anteriores condiciones.    

ARTÍCULO 6o. El presente decreto rige a partir de su publicación.    

Publíquese y   cúmplase.    

Dado en   Bogotá, D. C., a 15 de septiembre de 2015.    

JUAN MANUEL   SANTOS CALDERÓN    

El Ministro   del Interior,    

JUAN FERNANDO   CRISTO BUSTOS.    

La Ministra   de Relaciones Exteriores,    

MARÍA ÁNGELA   HOLGUÍN CUÉLLAR.    

MAURICIO   CARDENAS SANTAMARIA    

El Ministro   de Justicia y del Derecho,    

YESID REYES   ALVARADO.    

El Ministro   de Defensa Nacional,    

LUIS CARLOS   VILLEGAS ECHEVERRI.    

El Ministro   de Agricultura y Desarrollo Rural,    

AURELIO   IRAGORRI VALENCIA.    

El Ministro   de Salud y Protección Social,    

ALEJANDRO   GAVIRIA URIBE.    

El   Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección Encargado de las Funciones del   Despacho del Ministro del Trabajo,    

ENRIQUE BORDA   VILLEGAS.    

El Ministro   de Minas y Energía,    

TOMÁS   GONZÁLEZ ESTRADA.    

La Ministra   de Comercio, Industria y Turismo,    

CECILIA   ÁLVAREZ-CORREA GLEN.    

La Ministra   de Educación Nacional,    

GINA PARODY   D’ECHEONA.    

El Ministro   de Ambiente y Desarrollo Sostenible,    

GABRIEL   VALLEJO LÓPEZ.    

El Ministro   de Vivienda, Ciudad y Territorio,    

LUIS FELIPE   HENAO CARDONA.    

El Ministro   de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,    

DAVID LUNA   SÁNCHEZ.    

La Ministra   de Transporte,    

NATALIA   ABELLO VIVES.    

La Ministra   de Cultura,    

     III.   PRUEBA RECAUDADA    

En cumplimiento del auto del 22 de septiembre de 2015, que dispuso solicitar a la Secretaría   General de la Presidencia de la República el envío a la Corte Constitucional de   determinados informes relacionados con la materia regulada mediante el Decreto   1819 de 2015, fue recibido el siguiente informe:    

Presidencia de la República -Secretaría Jurídica-    

Como respuesta al cuestionario que le formulara el Magistrado Ponente, la   Secretaría Jurídica manifestó que las medidas expedidas están orientadas, por   una parte, a generar condiciones económicas favorables a partir de la   destinación de recursos para la selección de proyectos de vivienda en los   municipios en los cuales fue declarada la emergencia, y de otra, a brindar   soluciones habitacionales a los hogares que cuenten con integrantes que hayan   sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de   la crisis fronteriza.    

Agrega que la construcción de vivienda es una de las actividades que genera   mayor movimiento en la actividad económica, que industrias como el cemento, el   concreto, el hierro y el acero, la fabricación de productos elaborados de metal   y de muebles, los aparatos de uso doméstico y otros están asociados al sector   constructor, sumando cerca de 30 sectores de la economía impulsados por la   construcción. En cuanto a la mano de obra, expresa que el sector constructor   emplea el 6.2% del total de ocupados del país, con un ingreso promedio 40% mayor   al salario mínimo. Con base en esta información concluye que el impulso a la   iniciación de nuevas viviendas incidirá en beneficios a la economía local, en   creación de más empleos y mejor remuneración.      

Explica la Secretaría Jurídica que ateniendo al artículo 5º de la Ley 1537 de   2012, el Gobierno ha expedido resoluciones determinando los criterios mediante   los cuales Fonvivienda deberá distribuir cupos de recursos entre todos los   departamentos del país y que tales criterios están formulados teniendo en cuenta   la población a la que se dirige cada programa, por lo que no responden de manera   general a la situación de emergencia declarada en el Decreto 1770 de 2015, ni a   la población afectada por la misma. Así, las medidas adoptadas con el Decreto   1819 de 2015 permiten al Gobierno priorizar a los municipios sobre los que fue   decretada la situación de emergencia, independientemente de su categoría para la   distribución de recursos del Presupuesto General de la Nación asignados a   Fonvivienda.    

Complementa su respuesta indicando que la situación que se presenta en la   frontera colombo-venezolana ha generado una crisis humanitaria, económica y   social que ha afectado a personas deportadas, repatriadas, expulsadas o que han   retornado al país, quienes se encuentran en albergues y alojamientos temporales   o autoalbergados en redes de apoyo. Estas personas no cuentan con fuentes de   ingresos y se encuentran en situación de vulnerabilidad, razón para   incorporarlos como beneficiarios de los programas de vivienda prioritaria   urbana.    

Evoca el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012 que en su inciso segundo prevé   quienes serán los beneficiarios de subsidios familiares de vivienda en especie,   para explicar que el Decreto 1819 de 2015 incorpora a las personas que han sido   deportadas, repatriadas, expulsadas o que han retornado al país a raíz de la   crisis fronteriza, considerándolo un grupo poblacional preferencial y   potencialmente beneficiario del subsidio familiar de vivienda 100% en especie a   asignar por el Fondo Nacional de Vivienda. Precisa que de no incluir   expresamente a la población afectada por la situación de emergencia en la   frontera no se les podría atender adecuadamente.    

En cuanto  a la Ley 49 de 1990 recuerda que esta regula la destinación de   los fondos de subsidio familiar de vivienda de las Cajas de Compensación   Familiar y que su artículo 68 precisa las condiciones; destaca que tales   entidades hacen parte del sistema de vivienda de interés social en que se   permite que los afiliados a una Caja de Compensación obtengan un subsidio de   manera preferente frente a otros postulantes de soluciones habitacionales. Los   no afiliados a estas instituciones podrán acceder a estos beneficios únicamente   de manera residual.    

El Decreto 1819 de 2015 permite a las Cajas de Compensación Familiar que cuenten   con Fondos de Vivienda de Interés Social asignar preferencialmente en la zona de   emergencia subsidios familiares para la adquisición de vivienda hasta por el   valor de una vivienda de interés prioritario sin que los beneficiarios estén   afiliados a la correspondiente Caja de Compensación Familiar a otras Cajas de   Compensación o no sean afiliados, como también asignar subsidios familiares de   vivienda en la modalidad de arrendamiento.    

En suma, las medidas permitirán a las Cajas de Compensación Familiar utilizar   los recursos parafiscales destinados a los Fondos de Vivienda de Interés Social,   para atender el evento de vivienda transitoria (arrendamiento) y definitiva   (adquisición), para la población afectada.    

Finalmente, al responder el Gobierno afirma que las funciones asignadas en las   Leyes 1537 de 2012 y 49 de 1990 al ministerio del área, resultan insuficientes   para enfrentar la crisis derivada de la deportación, repatriación  y   expulsión de los connacionales, debido a que la normatividad vigente no prevé   adelantar los procesos de selección de proyectos de vivienda con los hogares que   han debido retornar al país.    

     IV.      INTERVENCIONES    

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[2]    

El apoderado del   Ministerio solicita a la Corte que declare exequible el Decreto número 1819 de   2015. Considera que se está en presencia de una normativa ajustada a la   Constitución y que le da competencias al Gobierno Nacional para fijar medidas   destinadas a estimular el acceso a los beneficios contemplados en la Ley 1537 de   2012 a los ciudadanos afectados con las medidas adoptadas por el país vecino.    

Ministerio del   Trabajo[3]    

El vocero del   Ministerio solicita que se declare exequible el Decreto número 1819 de 2015.   Luego de describir someramente las consideraciones y el articulado del citado   Decreto, concluye que la entidad competente para reglamentar el Decreto   examinado será el Ministerio de Vivienda por cuanto corresponde a una política   pública de vivienda.    

Departamento   Nacional de Planeación[4]    

El representante   de esta entidad solicita declarar la exequibilidad del Decreto 1819 de 2015.   Señala que las normas revisadas persiguen que las personas expulsadas de   Venezuela puedan contar con una vivienda urbana vinculándolas a los programas   que desarrolla el Gobierno Nacional. Para ello, en los municipios afectados   podrán ser priorizados por el Ministerio del área para recibir recursos del   Fondo Nacional de Vivienda a través de la asignación de subsidios familiares de   vivienda en dinero o en especie, a los hogares que cuenten con integrantes que   hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado y estén   debidamente registrados en el Registro Único de Damnificados (RUD).    

También se   habilita a las Cajas de Compensación Familiar para que puedan asignar subsidios   familiares para la adquisición de vivienda hasta por el valor de una vivienda de   interés prioritario, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares   afectados por la crisis fronteriza, sin considerar que se trate de hogares   afiliados a la Caja de Compensación que otorga el subsidio, a otras Cajas o que   no estén afiliados a ninguna de ellas.    

Para el   interviniente, el Decreto se refiere a materias que tienen relación directa y   específica con el estado de emergencia originado por la situación de que muchas   personas y familias han tenido que retornar al país dejando sus viviendas para   llegar a un albergue provisional en Colombia. Las normas buscan que estas   personas puedan contar con una vivienda a través de diferentes programas   desarrollados por el Gobierno Nacional.    

Presidencia de   la República[5]    

La representante   de esta institución solicita que se declare exequible el Decreto 1819 de 2015.   Sobre el ajuste formal del mismo considera que cumple con los requerimientos que   la Constitución Política y la ley 137 de 1994 establecen para su expedición, a   saber: (i) Firma, lleva la del Presidente de la República y todos los Ministros   del Despacho; (ii) Motivación, expone en los considerandos los motivos en que se   basó el Gobierno Nacional para expedir las medidas adoptadas en ejercicio de las   facultades que el artículo 215 de la Carta y la Ley 137 de 1994 le otorgan al   Presidente de la República; (iii) Oportunidad, fue expedido durante la vigencia   del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el   Decreto 1770 de 2015.    

Acerca de la   finalidad y la conexidad señala que el Decreto sub examine y las medidas allí   establecidas se encuentran directa y específicamente encaminadas a conjurar las   causas de la perturbación que originaron la declaratoria del estado de   emergencia, y a impedir la extensión de sus efectos.    

Sobre las medidas   adoptadas manifiesta que se otorgan instrumentos para (i) privilegiar los   municipios sobre los que fue decretada la situación de emergencia para la   distribución de recursos del Presupuesto General de la Nación asignados a   Fonvivienda, para (ii) permitir la destinación de recursos del Fondo Nacional de   Vivienda y de las Cajas de Compensación Familiar que cuentan con Fondos de   Vivienda de Interés Social que se alimentan con parte de la contribución   parafiscal para compensación familiar, con el fin de generar soluciones   habitacionales a los hogares afectados por la crisis fronteriza.    

En relación con   la necesidad de expedir el Decreto 1819 de 2015, estima la interviniente que   están presentes los requisitos de necesidad jurídica y necesidad fáctica   impuestos por la jurisprudencia, por cuanto el ordenamiento jurídico de rango   legal vigente antes de la emergencia no ofrece los mecanismos ordinarios,   necesarios y suficientes para hacer frente de manera inmediata a la súbita   crisis en que se encuentran las personas deportadas y que retornaron.    

Analiza la   insuficiencia de la legislación ordinaria, indicando que los hechos de la   frontera provocaron una crisis humanitaria, económica y social que ha afectado a   numerosos ciudadanos, con gran impacto en el orden económico, social y ecológico   que requería de acciones inmediatas para conjurar la situación de estos   compatriotas. El carácter sorpresivo del cierre de fronteras hizo que muchas   familias se vieran divididas sin previo aviso por las barricadas de la Guardia   Bolivariana, la mayoría de la población afectada no tenía dónde vivir y carece   de medios de subsistencia.    

Por lo anterior,   resulta claro que las facultades ordinarias de las que goza el Presidente de la   República no eran suficientes, razón por la cual las medidas decretadas permiten   un mayor margen de maniobra para manejar la situación.    

Finalmente,   acerca de la proporcionalidad de las medidas indica que el Decreto se justifica   por cuanto es necesario generar condiciones para brindar soluciones definitivas   impidiendo que los efectos de la amenaza se profundicen o generen la vulneración   del derecho. Concluye expresando que la construcción de vivienda de interés   social impacta la garantía del derecho a la vivienda de los hogares   beneficiarios de las mismas y promueve la generación de nuevos empleos.    

Unidad   Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres[6]    

Pide a la Corte   que declare exequible el Decreto 1819 de 2015, inicialmente se refiere a las   exigencias formales establecidas para su expedición, precisando que está   adecuadamente sustentado, lleva la firma del Presidente de la República y de   todos los ministros y fue expedido dentro del término de 30 días señalados en el   Decreto 1770 de 2015.    

Luego del   análisis sustantivo sobre conexidad y restricción de derechos fundamentales,   concluye que el Decreto 1819 de 2015 se adecua a lo dispuesto sobre la materia   en la Carta Política.    

Ministerio de   Relaciones Exteriores[7]    

Pide a la Corte   que declare exequible el Decreto bajo examen. Considera el interviniente que el   Gobierno Nacional cumplió con las exigencias establecidas en la Carta Política,   ya que se dictaron medidas en materia de vivienda para atender la emergencia,   las cuales están orientadas a generar condiciones económicas favorables para la   selección de proyectos de vivienda en los municipios afectados.    

Consejo   Nacional de Planeación[8]    

Solicita a la   Corte que declare exequible el Decreto 1819 de 2015, ya que  las medidas   allí previstas se dirigen a generar condiciones económicas favorables a partir   de la destinación de recursos para la selección de proyectos de vivienda en los   municipios en los cuales fue declarada la emergencia, además brindan soluciones   habitacionales a los hogares que cuenten con integrantes que hayan sido   deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la   crisis fronteriza.    

Considera el   interviniente que tales medidas permitirán generar condiciones para la   construcción de vivienda, así como de bienes y servicios asociados a la misma,   promoviendo el empleo y el acceso a soluciones definitivas de vivienda para los   hogares afectados.    

Defensoría del   Pueblo[9]    

Acerca de las   condiciones que se vienen presentando en la región fronteriza el interviniente   afirma que desde el 19 de agosto de 2015 el Gobierno de Venezuela decidió cerrar   la frontera con nuestro país y más de 20.000 nacionales tuvieron que emigrar y   ser alojados en condiciones difíciles en albergues habilitados de forma   temporal. Para mediados de septiembre la entidad había recibido en los   municipios colindantes con el Estado Táchira de Venezuela un total de 2.544   quejas en razón al flujo migratorio en la frontera.    

Narra que dentro   del grupo de migrantes se ha podido registrar un total de 3.171 niños y niñas,   701 adolescentes y 314 adultos mayores, también han recibido denuncias por   violación a derechos humanos, como la agresión física y verbal de autoridades   venezolanas con 845 casos, señalamientos asociados a la criminalidad contra la   población colombiana y privación ilegal a la libertad con un total de 252 casos.    

La desintegración   familiar ha sido una de las quejas reiteradas con un total de 708 registros, más   425 registros de personas que manifestaron como durante los desalojos fueron   víctimas de hurtos y despojadas arbitrariamente de sus pertenencias en hechos   presuntamente perpetrados por autoridades venezolanas. Entre las conductas   señaladas en las quejas se cuenta la destrucción de las viviendas donde las   víctimas residían en Venezuela, acciones realizadas presumiblemente por la   Guardia Venezolana.    

En concepto de la   Defensoría del Pueblo la dimensión de la crisis humanitaria producida en los   municipios ubicados en la frontera colombo-venezolana generó una perturbación   grave e inminente del orden económico, social y ecológico en esa parte del   territorio nacional, dificultando las condiciones de acceso y goce efectivo de   derechos tanto de la población colombiana expulsada de territorio venezolano,   como de la residente en los municipios fronterizos.    

Agrega que entre   el 10 y el 12 de septiembre de 2015 la CIDH realizó una visita in loco  en territorio fronterizo para verificar la condición de los derechos de humanos   de los migrantes, refugiados y solicitantes de asilo de nacionalidad colombiana   que fueron deportados o que retornaron a Colombia, pudo constatar la crisis   humanitaria en que se encuentran nuestros connacionales; la Comisión exhortó al   Gobierno venezolano a establecer, en conjunto con el Estado colombiano, un   mecanismo que permita la reunificación familiar de todas las familias que fueron   separadas como consecuencia de las deportaciones; detener de manera inmediata   cualquier expulsión colectiva, arbitraria, y/o sumaria y que adopte de forma   urgente todas las medidas necesarias a fin de garantizar que cualquier migrante   en situación irregular tenga acceso a un procedimiento migratorio que cumpla con   las garantías del debido proceso.    

La CIDH exhortó   al Estado venezolano a adoptar todas las medidas que sean necesarias para   garantizar la aplicación de los estándares internacionales en materia de uso de   la fuerza en los operativos de control migratorio; la excepcionalidad de la   detención migratoria; la prohibición de la detención de niños y adolescentes   migrantes; la detención en condiciones acordes a la dignidad humana; y la   prohibición de las expulsiones masivas.    

Señala que las   medidas adoptadas en materia de vivienda radican en la necesidad de sortear   prohibiciones de orden legal relacionadas con la identificación, selección y   registro de personas en programas asistenciales y sociales ofrecidos por el   Estado. El Decreto busca destinar apoyos directos dirigidos a un grupo   poblacional específico para proveerlo de vivienda digna, particularmente por su   condición de deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país   debido a la crisis fronteriza.    

Asociación   Nacional de Cajas de Compensación Familiar ASOCAJAS[10]    

Solicita a la   Corte que declare exequible el Decreto bajo revisión. Luego de un juicioso   análisis sobre los estados de excepción explica el papel de las Cajas de   Compensación Familiar en lo relacionado con los subsidios de vivienda de interés   social y prioritario, y la pertinencia de las medidas dispuestas con el Decreto   1819 de 2015. Refiere que las Cajas son personas jurídicas de derecho privado,   sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el   código civil, que cumplen en todo el territorio nacional funciones relacionadas   con políticas sociales, principalmente en materia de seguridad social y otras   relacionadas con salud, vivienda, educación y recreación.    

Sobre la   parafiscalidad y la naturaleza de los aportes efectuados a las Cajas de   Compensación Familiar recordó como la Corte ha precisado que se trata de un   instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una   forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto, afecto a una   destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social en   beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración de un organismo   autónomo, oficial o privado.    

Agrega que este   subsidio está a cargo de los empleadores y es recaudado, distribuido y pagado   por las Cajas de Compensación Familiar, quienes están en el deber de organizar y   administrar las obras y programas que se establezcan para el pago.    

En relación con   el papel de las Cajas de Compensación Familiar en materia de vivienda recuerda   el interviniente que el legislador creó el Sistema Nacional de Vivienda de   Interés Social, tal como lo dispone el artículo 3º de la Ley 3ª de 1991,   estatuto que en su artículo 2º, literal c) ubicó a las Cajas como parte del   subsistema de financiación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social.    Explicó que el subsidio de vivienda es un aporte en dinero que entrega la Caja   por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de este,   que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición,   construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social, para   que junto a sus ahorros y al crédito el grupo familiar pueda comprar, construir   o mejorar la vivienda.    

Cámara   Colombiana de la Infraestructura[11]    

Explica el vocero   de esta entidad que las medidas adoptadas son concordantes con lo estipulado en   la Ley 1537 de 2012, en cuanto al otorgamiento de subsidios familiares de   vivienda por el 100% para los hogares a los que se refiere el Decreto 1819 de   2015, toda vez que la Ley mencionada prevé en su artículo 12, inciso segundo,   que será beneficiada la población que haya sido afectada por desastres   naturales, calamidades públicas o emergencias, como sucede con la población   deportada, repatriada o expulsada en la frontera colombo-venezolana.    

El Decreto   adiciona a las situaciones descritas en la Ley, el grupo poblacional   identificado en los municipios mencionados en el inciso segundo del Decreto 1770   de 2015, ante la especial situación de vulnerabilidad de dichas personas. Los   requisitos que se busca omitir tales como la exigencia del ahorro y crédito o la   condición de estar afiliados a la Caja de Compensación Familiar, se justifican   en los principios de necesidad, proporcionalidad y conexidad, debido a las   circunstancias que rodean la situación de la población afectada con la crisis   fronteriza.    

Asociación   Nacional de Empresarios de Colombia ANDI[12]    

Considera que el   Decreto 1819 de 2015 debe ser declarado exequible por cumplir con los requisitos   de forma que la Constitución Política ha señalado para esta clase de actos, ya   que cuenta con la firma del Presidente de la República y de todos los ministros,   y fue expedido dentro del término del estado de emergencia económica, social y   ecológica decretado por el Decreto 1770 de 2015.    

Respecto del   fondo del Decreto que se examina la Andi considera que las consecuencias   económicas y sociales derivadas de las medidas adoptadas por el Gobierno   venezolano, ameritan lo dispuesto por el Gobierno nacional. Agrega que los   recursos del subsidio familiar deben destinarse en beneficio del mismo sector   que paga la contribución.    

Federación   Colombiana de Municipios[13]    

Para pedir que se   declare la exequibilidad del Decreto 1819 de 2015 el representante de la   Federación explica que las razones invocadas por el Gobierno nacional para la   adopción de las medidas contenidas en el Decreto guardan coherencia con los   argumentos señalados para la declaratorio de la emergencia y las mismas se   dirigen a conjurar los efectos generados por la situación que se presentó a lo   largo de la frontera colombo-venezolana.    

Estima que los   subsidios en la modalidad de arrendamiento pueden aplicarse en cualquier parte   del territorio nacional porque si quienes cruzan la frontera de regreso se   acumulan en los municipios cercanos generan una presión que estos municipios   serán incapaces de soportar.    

V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador   General de la Nación, en concepto No. 5994 del 26 de octubre de 2011, solicita a   la Corte declarar la exequibilidad del Decreto que se revisa.    

Inicia el   análisis con la revisión formal del Decreto 1819 de 2015, teniendo en cuenta que   fue promulgado con la firma de todos los ministros, dentro de la vigencia del   estado de emergencia económica declarado el 7 de septiembre de 2015 por el   término de 30 días. Señala, entonces, que fue expedido conforme al ordenamiento   superior, teniendo en cuenta que fue publicado el 15 de septiembre siguiente.    

Sobre el   contenido indica que la materia regulada por el decreto que se revisa tiene   relación directa y específica con el estado de emergencia, por tratarse de una   medida que busca contrarrestar o mitigar la situación de vulnerabilidad   originada en la carencia de vivienda que afecta a las personas expulsadas   intempestiva y masivamente de la República Bolivariana de Venezuela.    

En cuanto al   artículo 1º del Decreto considera que permite una focalización y priorización de   los municipios en los que se declaró el estado de emergencia para que su   población pueda beneficiarse en la distribución de los recursos del Presupuesto   General de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda.    

Respecto del   artículo 2º, sobre selección de los proyectos de vivienda, se permite a   Fonvivienda, llegado el momento de seleccionar los respectivos proyectos, dar   prioridad a aquellos que se ejecuten en los municipios declarados en emergencia.   Explica que esta medida es acorde con la del artículo 1º, ya que permite   priorizar los proyectos de vivienda que se vayan a realizar para la atención   oportuna de la población afectada.    

Frente a los   artículos 3º y 4º del Decreto, el Procurador indica que están referidos a la   asignación de subsidios de vivienda para conjurar la crisis social que   sobrevino.    

Explica que el   artículo 5º del Decreto refiere a la atención de la crisis habitacional mediante   las Cajas de Compensación Familiar, imponiendo el deber de suministrar un   subsidio en dinero o en especie y en seguimiento de las políticas trazadas por   el Gobierno. El precepto faculta a las Cajas de Compensación Familiar para que   asignen subsidios familiares de vivienda independientemente de que se trate de   hogares afiliados a la Caja de Compensación otorgante del subsidio, a otras   Cajas de Compensación o que no estén afiliados a ninguna de ellas.    

Para el   Ministerio Público esta medida se justifica ya que la legislación ordinaria   impone priorizar los subsidios en favor de los hogares afiliados; sin este   dispositivo, no se cumpliría el propósito de ofrecer soluciones habitacionales a   las personas afectadas. Recuerda que la Ley 49 de 1990 permite que los recursos   de naturaleza parafiscal que alimentan los fondos de subsidio familiar para   vivienda que administran las Cajas de Compensación sean destinados a beneficiar   a personas no afiliadas a una Caja distinta a la que otorga el subsidio.    

VI.    CONSIDERACIONES DE   LA CORTE CONSTITUCIONAL.    

1.        Competencia.    

La Corte   Constitucional es competente para pronunciarse sobre el   Decreto Legislativo 1819 del 15 de septiembre de 2015, expedido en desarrollo   del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, declaratorio del estado de   emergencia social, en virtud de lo previsto en el artículo 241, numeral 7º,   concordante con el artículo 215 de la Constitución Política.    

Conforme con la   jurisprudencia sentada por esta Corporación desde el año 1992, el examen que le   corresponde efectuar a este Tribunal sobre los Decretos Legislativos de   desarrollo, reviste un carácter integral en tanto comprende la verificación de   los aspectos formales y materiales de los mismos[14].    

2.      Examen   formal.    

La Corte   encuentra que el Decreto Legislativo número 1819 del 15 de septiembre de 2015,   cumple las exigencias formales establecidas por el artículo 215 de la   Constitución y la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, toda   vez que:    

(i) fue firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros[15];   (ii) se dictó dentro del límite temporal de los treinta (30) días establecido en   el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015[16]; (iii) en el   texto aparecen explícitos en su parte considerativa los motivos que condujeron   al Gobierno a adoptar las medidas a examinar, los cuales para la Corte resultan   por sí mismos suficientes; y (iv) fue  recibido en esta Corporación para su   revisión constitucional el día 15 de septiembre de 2015[17].    

3.   El contenido y alcance del   Decreto Legislativo    

El Decreto Legislativo 1819   de 2015, por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer   frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del   territorio nacional, está compuesto de 6   artículos, mediante los cuales se adoptan medidas relacionadas con (i)   distribución de recursos para proyectos de vivienda de interés prioritario, en   la zona cobijada por la declaratoria de emergencia económica; (ii) monto de los   subsidios familiares de vivienda para la población afectada; (iii) subsidio   familiar de vivienda en especie para la misma población; y (iv) subsidio   familiar de vivienda por parte de las Cajas de Compensación Familiar.    

A efecto de   realizar el juicio de constitucionalidad que corresponde a esta Corporación, se   procederá a determinar: i) el alcance del control de constitucionalidad sobre   los Decretos expedidos en el estado de emergencia; ii) el derecho a la vivienda   digna en el Estado social de derecho; iii) análisis de las medidas adoptadas   mediante el Decreto 1819 de 2015;   iv) análisis de los requisitos materiales   del Decreto; y v) examen integral de cada una de las disposiciones.    

4.        Alcance del control de constitucionalidad sobre los Decretos Legislativos   expedidos en virtud de la declaratoria del estado de emergencia    

La Carta Política   establece un control mixto respecto de los Decretos expedidos al amparo del   artículo 215 superior, los cuales serán sometidos tanto al examen del Congreso   de la República, como al estudio de la Corte Constitucional, siendo ambos   métodos de verificación diferentes en su naturaleza, pero congruentes en cuanto   sirven para verificar la concordancia entre las medidas adoptadas y el texto de   la Ley Fundamental[18].      

4.1. El Congreso   de la República ejerce control político sobre el Ejecutivo y las medidas   adoptadas,  y tiene por objeto “deducir la responsabilidad política del   Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia   económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en   los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades   excepcionales (Art. 215 C. P.). La Constitución regula el control político y   señala que el Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia,   convocará al Congreso si no se hallare reunido para los diez días siguientes al   vencimiento de la declaratoria, y que si no fuere convocado el Congreso se   reunirá por derecho propio, con el propósito de examinar el informe motivado que   le presentara el Presidente sobre las razones que determinaron la declaración y   las medidas adoptadas  (Art. 215 C. P.)[19].    El Congreso debe pronunciarse expresamente sobre la conveniencia y oportunidad   de las medidas adoptadas en virtud de la declaratoria”[20].    

4.2. Además del   control político que le corresponde al Congreso de la República, esta   Corporación tiene asignada una función legislativa, según la cual, “durante   el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o   adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que   ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son   de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en   todo tiempo” (Art. 215 superior).    

De esta forma, la   Constitución garantiza la vigencia de la atribución legislativa propia del   Congreso de la República. El control jurídico sobre los Decretos Legislativos   corresponde a la Corte Constitucional, quien cumple una función relevante como   guardián de la supremacía e integridad de la Constitución (Art. 241 superior).   Dicho control recae sobre los actos jurídicos adoptados por el Ejecutivo en   virtud del estado de emergencia comprendiendo tanto el decreto declaratorio como   los expedidos en su desarrollo. Es un control objetivo que implica una labor de   cotejo entre el acto emitido y los parámetros normativos de control.    

4.3. Dichos   parámetros de control a los actos del legislador extraordinario, están dados   por: i) la Constitución Política, ii) los tratados internacionales ratificados   por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en   los estados de excepción (art. 93 superior), y iii) la Ley 137 de 1994,   Estatutaria de los Estados de Excepción[21].    

Dado que los estados de excepción   revisten tres modalidades como son la guerra exterior, la conmoción interior y   la emergencia económica, social y ecológica o de calamidad pública, el examen   que emprende la Corte debe atender las particularidades o rasgos distintivos   propios de cada situación.    

4.4. Para el caso   de los Decretos Legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia, el   artículo 215 de la Carta Política determina los siguientes presupuestos: i) la   presencia sobreviniente de hechos que perturben o amenacen perturbar en forma   grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que   constituyan grave calamidad pública; ii)  con la declaración del estado de   emergencia podrá el Presidente de la República dictar Decretos con fuerza de ley   destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus   efectos; iii) los decretos expedidos deben referirse a materias que tengan   relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán en forma   transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.    

En estos últimos   casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,   salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente;   iv)  el Congreso durante el año siguiente a la declaratoria de emergencia   podrá derogar, modificar o adicionar los Decretos en aquellas materias que   ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con las que son de   iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer tales atribuciones en todo   tiempo; y v) el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los   trabajadores.    

4.5.   Adicionalmente, la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción,   establece: i) la prevalencia de los tratados internacionales de derechos humanos   de conformidad con el artículo 93 de la Constitución (art. 3º), ii) los derechos   intangibles (art. 4º), iii) la prohibición de suspender los derechos (art. 5º),   iv) la vigencia del Estado de derecho (art. 7º), v) la justificación expresa de   la limitación del derecho (art. 8º), vi)  el que las facultades de esta ley   sólo pueden utilizarse cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad,   proporcionalidad, motivación de incompatibilidad y demás condiciones y   requisitos establecidos en la misma (art. 9), vii)  la no discriminación   (art. 10) y viii) las prohibiciones como interrumpir el normal funcionamiento de   las ramas del poder público y los órganos del Estado, suprimir y modificar los   organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento (art. 15).    

4.6. Se observa,   entonces, que el ejercicio de los poderes excepcionales es una actividad   reglada. En un Estado social y democrático de derecho, fundado en el principio   de dignidad humana, los derechos humanos deben permanecer inalterables con   independencia de la situación de normalidad o anormalidad institucional.    

Los derechos y   las libertades fundamentales no pueden ser suspendidos[22], máxime cuando   algunos alcanzan por sí mismos el carácter de intangibles[23].   No obstante, pueden establecerse restricciones a algunos derechos lo cual ha   sido denominado por la doctrina constitucional como “la paradoja de los   estados de excepción”, al limitarse dichos derechos y libertades   fundamentales para beneficio de los mismos[24].    

4.7. Siguiendo la   línea jurisprudencial de la Corte en orden a la interpretación de los límites   constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de   constitucionalidad que ha de iniciar esta Corporación, debe comprender, en el   contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales:    

-La conexidad  en cuanto a la relación que debe existir entre los hechos que motivan la   declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adopte   concretamente el Gobierno, lo cual se extrae del artículo 215 de la   Constitución, cuando señala que los decretos ley “deberán referirse a   materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”[25].    

-Los   principios de finalidad ya que las medidas legislativas   deben estar directa y específicamente orientadas a conjurar las causas de la   perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (art. 10, Ley 137 de 1994);   necesidad[26]  porque se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas   adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la   declaratoria del estado de emergencia (art. 11, Ley 137 de 1994), lo cual   comprende la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para   alcanzarlo; y proporcionalidad[27]  por cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción (si resultan   excesivas) con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación al   ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado   estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13, Ley 137   de 1994)[28].    

-La  motivación suficiente toda vez que deben exponerse   las razones por las cuales se establecen cada una de las limitaciones a los   derechos constitucionales, con el fin de demostrar la relación de conexidad con   las causas que originaron la perturbación del orden social y los motivos por los   cuales se hacen necesarias (art. 8, Ley 137 de 1994). En el caso de que la   medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los   considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique.    

-La no violación de los derechos humanos y demás límites   establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos   humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Envuelve la   ausencia de arbitrariedad[29],   la intangibilidad de ciertos derechos[30],   la no contradicción específica[31]  y la no discriminación[32].    

5.      Derecho a la vivienda digna en el   Estado social de derecho    

El Decreto que se   revisa tiene como propósito dotar al Gobierno Nacional de instrumentos para   dictar disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia   declarada y que afecta a los hogares que debido a las medidas adoptadas por el   Gobierno venezolano han regresado a Colombia sin contar con un lugar de   habitación para alojarse en condiciones dignas.    

5.1. Ante las   diferentes vicisitudes que la naturaleza o los fenómenos políticos, económicos y   sociales puedan traer, los deberes del Estado aumentan en cantidad y en la   manera de afrontarlas para solucionar las crisis e impedir la expansión de los   nocivos efectos que éstas puedan traer. Cuando los hechos insuperables e   imprevistos causan alteraciones sustanciales para la vida de las personas   dejándolas sin lugar de habitación es menester reiterar la importancia que el   derecho a la vivienda en condiciones dignas tiene dentro del sistema   constitucional colombiano.    

5.2. Se trata del   derecho consagrado en el artículo 51 de la Carta Política, que impone al Estado   la carga de organizar, según sus posibilidades fiscales y de gestión, sistemas y   procedimientos que permitan atender satisfactoriamente las necesidades de   vivienda de la población, obligación que se incrementa cuando sobrevienen   acontecimientos derivados de fenómenos políticos, económicos y sociales   generadores de crisis que acarrean la movilización o el desplazamiento de   grandes comunidades.    

5.3. El derecho a   la vivienda digna, en cualquiera de sus dos connotaciones: i) como derecho   prestacional; o ii) como derecho fundamental, impone al Estado, especialmente al   Gobierno Nacional, el deber de proveer las condiciones adecuadas para dotar a   las personas de un lugar digno para vivir con sus familias; esta obligación   comprende asegurar que la vivienda sea un lugar donde las personas puedan estar   al abrigo de las inclemencias ambientales para realizar su proyecto de vida.    

Como valor   constitucional la dignidad humana en materia de vivienda supone proveer espacios   mínimos, calidad de la construcción, acceso a servicios públicos, áreas para   recreación, vías de acceso y, en general, ambientes adecuados para la   convivencia de las personas; al mismo tiempo, la Administración, según sus   posibilidades fiscales y competencias jurídicas, debe generar sistemas   económicos que permitan la adquisición de vivienda acorde con el ingreso de la   población y propender por una oferta adecuada, con énfasis en los grupos de   mayor vulnerabilidad.    

5.4. En materia de vivienda el Pacto   Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[33]  prevé que toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y   su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora   continua de las condiciones de existencia”[34]; el derecho a la   vivienda comprende elementos relacionados con la satisfacción de otros derechos[35] y necesidades propias de la   población, más aún cuando ésta se encuentra sometida a condiciones de   vulnerabilidad causadas por fenómenos políticos y económicos ajenos a su   voluntad.    

El derecho a la vivienda, ha dicho la   Corte[36], no comprende únicamente tener un   tejado sobre la cabeza sino atender a las personas para que puedan contar con un   lugar digno para pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima y   contar con un espacio de privacidad que les permita ejercer adecuadamente sus   derechos y libertades. Con fundamento en la Observación General No. 4 del Comité   DESC la Corte[37] fijó los requisitos   para que una vivienda sea considerada digna; para la Corporación:    

“En   primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la   satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad, es   decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y   espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro   para su integridad física y su salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios   indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus   ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo,   centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no   pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus   habitantes.    

En   segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición   que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste en   la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso   a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre   otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia   –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la   satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de   los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado   debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de   la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la   vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los   inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y   facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la   tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas   jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier   forma de interferencia arbitraria e ilegal” (Negrilla   y subraya fuera del texto).    

6. Medidas   adoptadas mediante el Decreto 1819 de 2015    

Con este Decreto   Legislativo el Gobierno Nacional adoptó las siguientes medidas:    

6.1. Privilegia   los municipios afectados con la declaración de emergencia económica, social y   ecológica[38],   con el propósito de obtener y distribuir recursos del Presupuesto General de la   Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda  -Fonvivienda-, para dotar   de alojamiento a las personas afectadas por la crisis fronteriza.    

6.2. Se permite   la destinación de recursos de Fonvivienda y de las Cajas de Compensación   Familiar que cuentan con Fondos de Vivienda de Interés Social –Fovis-, las   cuales se nutren económicamente con parte de la contribución parafiscal que   corresponde a compensación familiar.    

Con estas medidas   el Gobierno Nacional pretende generar soluciones habitacionales para los hogares   afectados por la crisis fronteriza.    

7. Análisis de   los requisitos materiales del Decreto 1819 de 2015    

Atendiendo a lo   dispuesto en la Carta Política y en la Ley Estatutaria de los Estados de   Excepción, la Sala procede a realizar el estudio de los requisitos materiales   del Decreto bajo examen, a partir de los aspectos relacionados con la conexidad,   finalidad, necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas.    

7.1. Análisis   de conexidad. La Sala verificará la relación que   debe existir entre los hechos que motivaron la declaratoria del estado de   emergencia económica, social y ecológica, y las medidas adoptadas con el Decreto   bajo estudio.    

Con el fin de   establecer la conexidad entre las causas que motivaron la declaratoria   del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adoptó el Gobierno   con el Decreto 1819 de 2015, la Corte tendrá en cuenta las consideraciones   invocadas por el Gobierno al declarar el estado de emergencia a través del   Decreto 1770 de 2015 del mismo año, en la medida que fueron declaradas ajustadas   a la Constitución Política, en la sentencia C-670 de 2015 que hizo tránsito a   cosa juzgada constitucional (Art. 243 superior).    

El Decreto 1770   de 2015, declaratorio del estado de emergencia, expone una serie de   consideraciones, de las cuales es menester resaltar algunas para efectos del   presente caso:    

“Que aunque es un hecho   notorio que la migración forzada de connacionales ha generado una crisis   inminente de tipo humanitario, económico y social, pues así lo han reportado   gráfica y profusamente los medios de comunicación y ha sido denunciado por   autoridades nacionales, internacionales y formadores de opinión, las autoridades   públicas competentes han descrito con detalle la magnitud de los hechos.    

(…)    

Que,   por su parte, según el Informe de Situación número 2 del 1º  de septiembre de   2015 de la Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones   Unidas (OCHA), en “el marco del Estado de Excepción   Constitucional declarado por el Gobierno de Venezuela desde el 21 de agosto en   diez municipios del estado Táchira, 1.097 ciudadanos colombianos han sido   deportados/repatriados hacia Norte de Santander, incluyendo 220 menores de edad   (al 30 de agosto, 07:00hs), según reporte del PMU. Si bien los últimos casos de   deportación se produjeron el 26 de agosto, la cifra de personas que retornan a   Colombia por vías informales se ha mantenido constante, ascendiendo a 9.826,   según cálculos del PMU al 30 de agosto.    

Que   según dicha publicación, a “31 de agosto, 3.109 personas se   encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario, de las cuales 2.339 están   en nueve albergues habilitados y formalizados, 332 personas se encuentran en   albergues espontáneos en proceso de formalización o evacuación y 438 han sido   albergadas en hoteles.    

Que de   acuerdo con dicho documento entre “los deportados y retornados a Norte de Santander, se han identificado   al menos 102 casos de personas sujeto de protección internacional”.    

Que,   además, según comunicado de prensa del 28 de agosto de 2015 de la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos, de “acuerdo a información de público conocimiento, las personas   deportadas se encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta   información a su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado   redadas y operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente   habitados por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las   autoridades venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas   colombianas de sus casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por   parte de las autoridades, para luego proceder a deportar a las personas   colombianas de forma arbitraria y colectiva. La forma en que se están llevando a   cabo los operativos habría impedido que muchas de las personas pudiesen llevar   consigo sus documentos y otros de sus bienes”.    

Que de   acuerdo con el mismo comunicado, la “CIDH a su vez ha recibido información indicando que muchas de las   personas deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos casos,   personas adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros   familiares a Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación,   la Comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han   procedido a marcar con la letra “D” las casas de personas colombianas en el   barrio La Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y   deportado arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas”.    

Como se observa,   el Gobierno Nacional tenía razones fundadas para declarar el estado de   emergencia y adoptar medidas destinadas a conjurar la crisis y evitar la   extensión de sus efectos. Así, la Sala encuentra que existe conexidad entre los   motivos que llevaron al Gobierno Nacional a declarar el Estado de emergencia y   las medidas adoptadas mediante el Decreto 1819 de 2015, por cuanto éste sirvió   al Ejecutivo para implementar el programa destinado a solucionar los problemas   relacionados con la ausencia de vivienda para las personas afectadas con la   crisis fronteriza.    

1. Creó   mecanismos que permiten privilegiar los municipios afectados con la declaratoria   de emergencia para la distribución de recursos del Presupuesto General de la   Nación asignados a Fonvivienda;    

2.  Procuró la   destinación de recursos de Fonvivienda y de las Cajas de Compensación Familiar   que manejan Fondos de Vivienda de Interés Social que reciben parte de la   contribución parafiscal para compensación familiar.    

Estas medidas   pretender generar soluciones habitacionales a los hogares afectados por la   crisis, siendo concordantes con las consideraciones expuestas en el Decreto 1770   de 2015.    

7.1.2.   Conexidad interna. Para la Sala, las medidas   adoptadas mediante el Decreto bajo examen, están relacionadas en forma directa y   específica con las consideraciones invocadas en el mismo. Las medidas   establecidas y descritas en el numeral anterior, son acordes con las siguientes   consideraciones, expuestas en el Decreto 1819 de 2015:    

“Que la situación que se   presenta en la frontera colombo-venezolana que dio lugar a la declaración del   Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ha generado una crisis   humanitaria, económica y social que ha afectado a numerosos ciudadanos   colombianos que han sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado   al país a raíz de la misma.    

Que debido a las situaciones   por las cuales las personas y familias afectadas han debido retornar al país   muchas de ellas han sido ubicadas de manera provisional en albergues al carecer   de soluciones de vivienda que les permitan establecerse en los lugares de   recepción y a partir de allí procurar la garantía de sus derechos.    

Que de conformidad con lo   dispuesto en la parte considerativa del Decreto 1770 de 2015, “(…) resulta   necesario levantar ciertas restricciones legales relacionadas con la   identificación, selección y registro de personas en programas asistenciales y   sociales ofrecidos por el Estado, así como establecer criterios adecuados a su   condición que permitan focalizar y priorizar el gasto público social en favor de   ellas, incluyendo la posibilidad de destinar recursos parafiscales para su   atención”.    

Que la construcción de   vivienda de interés social satisface directamente la garantía del derecho a la   vivienda de los hogares beneficiarios y además la producción de vivienda en los   municipios en los cuales se declaró la emergencia promueve la generación de   nuevos empleos y permite reactivar la economía de los municipios afectados.    

Que se hace necesario dictar   medidas en materia de vivienda para buscar que los hogares que tienen   integrantes deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a   raíz de la crisis fronteriza cuenten con oferta de vivienda de interés   prioritario digna, a través de los diferentes programas de vivienda urbana que   desarrolla el Gobierno nacional, para lo cual es necesario modificar la   priorización de los recursos asignados al Fondo Nacional de Vivienda de acuerdo   con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1537 de 2012.    

Que en la medida en que las   personas deportadas, repatriadas, expulsadas o que han retornado al país a raíz   de la situación mencionada no cuentan con fuentes de ingresos y se encuentran en   una situación especial de vulnerabilidad, deben incorporarse como potenciales   beneficiarios de subsidios familiares de vivienda 100% en especie, a ser   otorgados por el Gobierno nacional.    

Que igualmente resulta   pertinente modificar la destinación legal de los recursos parafiscales que   administran las Cajas de Compensación Familiar a través de los Fondos para el   Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), contemplada en el artículo 68 de la Ley   49 de 1990 con miras a atender de manera preferente a los hogares afectados por   la crisis humanitaria.    

Que dadas las circunstancias   que motivaron la declaratoria de emergencia por el Gobierno nacional, se   requiere establecer la posibilidad legal de asignar subsidios familiares de   vivienda con los recursos de los fondos para el Subsidio Familiar de Vivienda   (Fovis) de las Cajas de Compensación Familiar a los hogares afectados por la   emergencia, aun cuando se trate de hogares no afiliados a las mismas,   independientemente de los criterios de priorización a que se refiere el artículo   68 de la Ley 49 de 1990, modificado por el artículo 9º de la Ley 281 de 1996.    

En consecuencia,   la conexidad interna se presenta dado que las medidas adoptadas con el Decreto   1819 de 2015 están directamente relacionadas con los motivos que el Gobierno   expuso y que sirvieron de motivo para la expedición del mismo.    

7.1.3. El   análisis sobre conexidad externa e interna permite establecer que las medidas   adoptadas por el legislador de excepción pretenden hacer frente a la crisis   originada por la crisis fronteriza, en cuanto ésta causó el desplazamiento   masivo de personas con sus familias, el arribo a lugares donde fueron albergados   en condiciones precarias y otros daños colaterales.    

7.2.  Análisis de finalidad. Considera la Sala que las medidas adoptadas mediante   el Decreto 1819 de 2015 están directa y específicamente orientadas a conjurar la   crisis causada en la frontera y a impedir la extensión de sus efectos, en cuanto   tienen que ver con la necesidad de proveer al Gobierno Nacional de instrumentos   jurídicos adecuados e indispensables para generar soluciones habitacionales para   los hogares afectados.    

Las medidas analizadas se revelan   necesarias, adecuadas e indispensables para lograr los fines de la declaratoria   de emergencia, y de otra el sistema legislativo común u ordinario no resulta   totalmente suficiente para hacer frente a los hechos que dieron lugar a la   declaratoria de emergencia.    

La modificación a la legislación   vigente y la creación de mecanismos nuevos mediante el Decreto que se examina,   contribuyen eficazmente en la ejecución de proyectos habitacionales para las   personas afectadas con la crisis fronteriza, quedando satisfecho el requisito de   finalidad propio de los Decretos expedidos al amparo del artículo 215 superior.    

7.3.   Análisis de   necesidad. Las medidas legislativas adoptadas con el Decreto son necesarias   para alcanzar los fines que llevaron a la declaratoria de la emergencia. Las   modificaciones al ordenamiento jurídico comprenden mecanismos indispensables   para enfrentar la crisis, teniendo en cuenta las consecuencias que la misma ha   traído para un gran número de personas ubicadas en los municipios mencionados en   el Decreto 1770 de 2015.    

Considera la Corte que la   necesidad de generar soluciones habitacionales para los hogares afectados es   evidente y que, por lo mismo, las medidas establecidas son adecuadas para   enfrentar la situación que se presenta.    

Para la Sala, el déficit   habitacional originado por el desplazamiento del cual fueron objeto nuestros   connacionales, no podía ser atendido adecuadamente con los instrumentos   jurídicos ordinarios vigentes al momento de sobrevenir la crisis.    

7.4.   Análisis de   proporcionalidad.  Las modificaciones introducidas al ordenamiento   jurídico mediante el Decreto que se examina no resultan irrazonables, ni   excesivas, si se tienen en cuenta los efectos económicos y sociales vinculados   con los hechos acaecidos en la frontera colombo-venezolana y la necesidad de   atender en forma pronta y eficaz a las personas que necesitan de una solución   habitacional para desarrollar sus proyectos de vida en condiciones dignas.    

Con las medidas adoptadas el   Gobierno Nacional persigue un fin constitucionalmente legítimo, como es el dotar   en el menor tiempo posible a las personas afectadas, de garantías e instrumentos   para atender los requerimientos relacionados con la generación de soluciones   habitacionales; de esta manera se busca satisfacer los dictados del artículo 51   superior en cuanto a vivienda digna, como también atender a las personas en   situación de vulnerabilidad.    

7.5. Además, la Sala constata que   las disposiciones del Decreto no vulneran ninguno de los derechos intangibles   listados en el artículo 4º de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de   Excepción,  como tampoco de los previstos en el artículo 27 de la   Convención Americana de Derechos Humanos, como son, entre otros, el derecho a la   vida y a la integridad personal, el derecho a no ser sometido a desaparición   forzada, a torturas, o a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, el   derecho a la personalidad jurídica, la prohibición de la esclavitud, la   servidumbre y trata de seres humanos, la prohibición de las penas de destierro,   prisión perpetua y confiscación.    

7.6. El Decreto bajo examen   tampoco desconoce lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 137 de 1994[39], en cuanto su   texto no autoriza forma alguna de discriminación para las personas afectadas con   la crisis fronteriza.    

8. Examen   integral de cada una de las disposiciones contenidas en el Decreto 1819 de 2015    

8.1.   ARTÍCULO 1º. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PARA PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS   PRIORITARIO, EN LA ZONA COBIJADA POR LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONÓMICA,   SOCIAL Y ECOLÓGICA. En la distribución de los recursos del Presupuesto   General de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), a   que se refiere el artículo 5º de la Ley   1537 de 2012, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante resolución   podrá priorizar los municipios a los que se refiere el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015,   independientemente de su categoría.    

La   distribución de los recursos estará destinada a atender, a través de la   asignación de subsidios familiares de vivienda en dinero o en especie, a los   hogares que cuenten con integrantes que hayan sido deportados, repatriados,   expulsados o que han retornado al país a raíz de la crisis fronteriza,   debidamente registrados.    

PARÁGRAFO. Para la identificación y definición de los hogares   cuyos integrantes hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han   retornado al país a raíz de la crisis fronteriza, se tendrá en cuenta la   información de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres   (UNGRD).    

8.2. Atendiendo al presupuesto con que cuenta   Fonvivienda para los programas de vivienda urbana desarrollados por el Gobierno   Nacional, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ha expedido   resoluciones dando cumplimiento al artículo 5º de la Ley 1537 de 2012[40] y determinando   los criterios mediante los cuales Fonvivienda deberá distribuir cupos de   recursos entre todos los departamentos del país, teniendo en cuenta la población   a la que se dirige cada programa, sin que tal distribución esté relacionada con   la situación de emergencia declarada con el decreto 1770 de 2015 ni con la   población afectada por los acontecimientos sobrevinientes.    

Sobre el método para la distribución de   recursos para proyectos de vivienda de interés prioritario, el artículo 5º de la   Ley 1537 de 2012, establece:    

ARTÍCULO 5o. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PARA PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS   PRIORITARIO. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio definirá   mediante resolución, los criterios de distribución de los recursos del   presupuesto general de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda   (Fonvivienda) o la entidad que haga sus veces, para que este los aplique.    

La   distribución de los recursos incluirá un porcentaje mínimo del 20% para los   municipios de categorías 4, 5 y 6. No obstante, si una vez conformado el   inventario de predios presentados para la realización de proyectos de Vivienda   de Interés Prioritario en estas entidades territoriales, dentro del periodo que   para el efecto fije el Fondo Nacional de Vivienda, no es posible comprometer los   recursos destinados, parcial o totalmente, los mismos podrán utilizarse en los   demás municipios del país, de acuerdo con la distribución que realice el mismo   Fondo.    

8.3. El artículo 1º del Decreto 1819 de 2015   permite al Ministerio allí mencionado dar prioridad a los municipios sobre los   que fue decretada la emergencia, sin atender a su categoría, para la   distribución de recursos del Presupuesto General de la Nación asignados a   Fonvivienda, con lo cual este dispositivo remueve el obstáculo establecido en el   artículo 5º de la Ley 1537 de 2012 que da prioridad a ciertas categorías de   municipios.    

La norma permite focalizar a los municipios   mencionados por el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, para evitarles que   deban concursar por los recursos en materia de vivienda urbana con aquellos   otros municipios que no están en situación de emergencia. Este dispositivo   precisa a quienes va dirigida la medida, como también a partir de qué   información se establecerán sus beneficiarios, aportando los elementos   pertinentes para que Fonvivienda pueda destinar recursos de los programas de   vivienda urbana dando prioridad a los municipios afectados por la crisis   fronteriza.    

8.4.   ARTÍCULO 2º. OTROS MECANISMOS PARA ATENDER A LOS HOGARES AFECTADOS POR LA   SITUACIÓN DE EMERGENCIA. En el marco de los programas   que adelanta el Gobierno Nacional para la ejecución, la financiación o   cofinanciación de la adquisición de viviendas de interés prioritario, se podrá   priorizar la selección de los proyectos que se ejecuten en los municipios a los   que se refiere el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, con el fin de   destinarlos a la atención en vivienda urbana para los hogares mencionados en el   inciso 2 del artículo 1º de este Decreto.    

También se podrán destinar   recursos del subsidio familiar de vivienda para adicionar el número de viviendas   de los proyectos seleccionados o que se seleccionen para ser ejecutados en los   municipios a que se refiere este artículo y/o para atender a los hogares   mencionados en el inciso 2 del artículo 1º de este Decreto.    

8.5. Dentro de los programas de vivienda   gratuita y de vivienda de interés prioritario para ahorradores destinados a la   financiación o cofinanciación de viviendas de interés prioritario, Fonvivienda   desarrolla, mediante patrimonios autónomos, procesos de selección de proyectos   de vivienda.    

La selección de estos proyectos se lleva a   cabo teniendo en cuenta la distribución de recursos mencionada en el artículo 1º   y los hogares a los cuales se dirigen los mismos. El artículo 2º del Decreto   1819 de 2015 permite la selección prioritaria de proyectos de vivienda que se   ejecuten en los municipios afectados con la declaratoria de emergencia, para   destinarlos a los hogares que cuenten con integrantes que hayan sido deportados,   repatriados, expulsados o que han retornado al país por razón de la crisis   fronteriza; la norma también contempla la posibilidad de adicionar el número de   viviendas a ser desarrolladas en los proyectos seleccionados con anterioridad a   la emergencia para ser ejecutados en los municipios afectados.    

8.6.   ARTÍCULO 3º. MONTO DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN   AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Fonvivienda podrá   asignar subsidios familiares de vivienda hasta por el valor de una vivienda de   interés prioritario, en cualquiera de los programas que adelanta para este tipo   de vivienda, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares a que se   refiere el inciso 2 del artículo 1º del presente decreto.    

PARÁGRAFO. Cuando el cierre financiero para la adquisición de la vivienda de   interés prioritario se obtenga con el subsidio a que se refiere este artículo,   no se exigirá el requisito de ahorro ni crédito para el acceso de los hogares al   programa respectivo.    

8.7. Este precepto permite a Fonvivienda asignar subsidios familiares   de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés prioritario, sin   exigir a los hogares beneficiarios que cuenten con ahorro o crédito. Considera   la Sala que la eliminación de requisitos para acceder a estos subsidios   corresponde a la necesidad de atender adecuada y prioritariamente a las personas   afectadas, teniendo en cuenta su estado de vulnerabilidad y el hecho de regresar   a su país sin tener historia crediticia ni capacidad de endeudamiento o de   ahorro.    

8.8 ARTÍCULO 4º. SUBSIDIO   FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA CRISIS   FRONTERIZA. Podrán ser beneficiarios del subsidio   familiar de vivienda 100% en especie los hogares a que se refiere el inciso 2   del artículo 1º de este decreto. Para todos los efectos, la población mencionada   se considerará un grupo poblacional potencialmente beneficiario del subsidio,   adicionalmente a los mencionados en el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012. El   Gobierno nacional reglamentará las demás condiciones de acceso al subsidio   familiar de vivienda y el cumplimiento de la prioridad establecida en la   presente disposición.    

8.9. El artículo 4º vincula a las personas que han sido afectadas con   la crisis fronteriza, beneficiándolas con el subsidio familiar de vivienda 100%   en especie que será asignado por el Fondo Nacional de Vivienda, esto sin   perjuicio de que el Gobierno Nacional defina mediante reglamento las condiciones   adicionales para acceder al beneficio.    

El artículo 12 de la Ley 1537 de 2012, prevé:    

ARTÍCULO 12.   SUBSIDIO EN ESPECIE PARA POBLACIÓN VULNERABLE. Las   viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos   destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno   Nacional, así como los predios destinados y/o aportados a este fin por las   entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se   podrán asignar a título de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan   con los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno   Nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.    

Sin perjuicio de lo   anterior, la asignación de las viviendas a las que hace referencia el   presente artículo beneficiará en forma preferente a la población que se   encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté vinculada a   programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza   extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en   situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales,   calamidades públicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de   alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se   dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de   discapacidad y adultos mayores.    

Las entidades territoriales   que aporten o transfieran recursos o predios, según lo previsto en este artículo   podrán participar en la fiducia o patrimonio autónomo que se constituya.    

PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional revocará la asignación del Subsidio Familiar de   Vivienda a que hace referencia este artículo y restituirá su titularidad, cuando   los beneficiarios incumplan las condiciones de los programas sociales del   Gobierno Nacional o del reglamento que este expida en relación con las   responsabilidades de los beneficiarios, y de acuerdo con el procedimiento que se   establezca en el mismo.    

PARÁGRAFO 2o. En todo caso, el valor de la vivienda otorgada a título de subsidio   en especie podrá superar el valor del subsidio que haya sido asignado en dinero   antes de la entrada en vigencia de la presente ley, cuando el mismo sea aportado   a los patrimonios por parte de sus beneficiarios.    

PARÁGRAFO 3o. (Parágrafo INEXEQUIBLE).    

PARÁGRAFO 4o. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social elaborará   el listado de personas y familias potencialmente elegibles en cada Municipio y   Distrito de acuerdo con los criterios de focalización empleados en los programas   de superación de pobreza y pobreza extrema, o los demás que se definan por parte   del Gobierno Nacional. Con base en este listado se seleccionarán los   beneficiarios del programa del Subsidio Familiar 100% de Vivienda en especie con   la participación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de   los alcaldes y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través del   Fondo Nacional de Vivienda, en los municipios y distritos donde se adelanten los   proyectos de Vivienda de Interés Social prioritario.    

Tratándose de la   identificación de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable,   los alcaldes municipales y distritales entregarán, al Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda, el   listado de hogares potencialmente beneficiarios teniendo en cuenta, entre otros,   lo previsto en el artículo 5o de la Ley 2ª de 1991 que modifica el artículo 56   de la Ley 9ª de 1989.    

8.10. Como se observa, este precepto prevé que el Programa de   Vivienda Gratuita está dirigido a la atención de población: 1. vinculada a   programas sociales del Estado que tienen por objeto la superación de la pobreza   extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema; 2. en situación   de desplazamiento; 3. afectada por desastres naturales, calamidades públicas o   emergencias; y 4. que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no   mitigable.    

Las medidas adoptadas con los artículos 3º y 4º incorporan a las   personas afectadas reconociéndolas como un grupo poblacional preferencial y   beneficiario del subsidio familiar de vivienda 100% en especie que será asignado   por el Fondo Nacional de Vivienda.    

8.11. ARTÍCULO 5o. SUBSIDIO   FAMILIAR DE VIVIENDA POR PARTE DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR PARA LA   POBLACIÓN AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Las Cajas   de Compensación Familiar podrán asignar subsidios familiares para la adquisición   de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés prioritario, cuando   los mismos se destinen a la atención de los hogares a que se refiere el inciso   2º del artículo 1º del presente decreto, independientemente de que se trate de   hogares afiliados a la Caja de Compensación Familiar otorgante del subsidio, a   otras Cajas de Compensación Familiar o que no estén afiliados a ninguna de   ellas.    

PARÁGRAFO 1o. Las Cajas de Compensación Familiar podrán asignar subsidios   familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en beneficio de los   hogares a que se refiere el inciso 2o del artículo 1º de ese decreto, los cuales   podrán ser aplicados en cualquier parte del territorio nacional. Este subsidio   será hasta de un (1) salario mínimo mensual legal vigente para el pago de cada   canon mensual de arrendamiento, hasta por el término de doce (12) meses. El   valor del canon podrá incluir el pago de los servicios públicos domiciliarios y   el pago por concepto de administración, cuando sea el caso.    

Los recursos destinados para   el subsidio familiar de vivienda podrán ser destinados para el pago de las   garantías a que haya lugar en el marco del contrato de arrendamiento, sin que en   ningún caso se supere el monto antes señalado.    

PARÁGRAFO 2o Las Cajas de Compensación Familiar que destinen recursos para la   atención de la población a que se refiere este decreto, serán responsables de   verificar los pagos que se realicen con cargo a los recursos del subsidio   familiar de vivienda, y los documentos que acrediten dicha verificación deben   ser parte del proceso de legalización del subsidio familiar de vivienda.    

PARÁGRAFO 3o Las Cajas de Compensación Familiar que asignen recursos del   subsidio familiar de vivienda para la atención de la población a que se refiere   este decreto, podrán imputar a sus respectivos Fondos para el Subsidio Familiar   de Vivienda (Fovis), el valor de los costos y gastos operativos en que incurran   ellas mismas o las Cajas de Compensación Familiar que tengan jurisdicción en   otros municipios, para la formulación de proyectos destinados a la atención de   la mencionada población.    

En ningún caso, los recursos   a que hace referencia esta disposición podrán exceder el 4% del valor   correspondiente a las transferencias mensuales por concepto de aportes a los   Fondos para el Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), con destino al subsidio   familiar de vivienda de interés social, adicionales a los recursos a que se   refiere el Decreto 1077 de 2015, y tendrán las mismas condiciones de ejecución.    

PARÁGRAFO 4o. El Gobierno nacional reglamentará las anteriores condiciones.    

8.12. Acerca de la atención en vivienda a través de las Cajas de   Compensación Familiar, la Ley 49 de 1990 en su artículo 68 regula la destinación   de los fondos de subsidio familiar de vivienda.  Esta norma establece:    

ARTICULO  68. Subsidio a la vivienda de interés social por parte de   las cajas de compensación familiar.   Cada caja de compensación familiar estará obligada a constituir un fondo para el   subsidio familiar de vivienda, el cual a juicio del Gobierno Nacional, será   asignado en dinero o en especie y en seguimiento de las políticas trazadas por   el mismo. El subsidio para vivienda otorgado por las cajas de compensación   familiar será destinado conforme a las siguientes prioridades:    

1.      A los afiliados de la propia caja   de compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios   mínimos mensuales.    

2.      A los afiliados de otras cajas de   compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios   mínimos mensuales.    

3.      A los no afiliados a las cajas de   compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios   mínimos mensuales. El fondo para el subsidio familiar de vivienda, estará   constituido por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la   correspondiente caja de compensación familiar, en los porcentajes que se   refieren a continuación…    

Los fondos de subsidio familiar de vivienda de las Cajas de   Compensación Familiar[41]  se nutren con las cotizaciones que los empleadores llevan a cabo y que son   aportes de orden parafiscal[42]  que se reinvierten en el sector y tienen afectación especial[43]. Los afiliados   a estas Cajas reciben en primer término los beneficios del subsidio de vivienda   respecto de los afiliados a otras Cajas o a los que no estén afiliados a   ninguna, siempre que los ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios   mínimos mensuales; así, los no afiliados sólo de manera residual podrían acceder   al beneficio del subsidio.    

Las medidas establecidas con las normas que se examinan incorporan   instrumentos para ser aplicados por las Cajas de Compensación Familiar que   cuenten con Fondos de Vivienda de Interés Social y que, por tanto, pueden: i.   asignar preferencialmente subsidios familiares para la adquisición de vivienda   de interés prioritario, sin que los beneficiarios se encuentren afiliados a la   respectiva Caja, a otras Cajas o no sean afiliados; 2. asignar subsidios   familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en cualquier parte del   territorio nacional. Esta medida permite incluir el valor de los servicios   públicos domiciliarios, la administración y las garantías a  que haya lugar   para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del contrato de   arrendamiento.    

Con la modificación introducida mediante al artículo 5º del Decreto   que se examina, las Cajas de Compensación Familiar que cuenten con Fovis podrán   dar prioridad a los hogares afectados con la crisis, ya que los mismos, por   razones históricas y económicas, no estaban contemplados en el listado de   familias beneficiarias, con lo cual se desarrolla el principio de solidaridad y   se atiende de manera eficaz a quienes han regresado sin contar con una vivienda   que les permita satisfacer sus necesidades mínimas de alojamiento.    

8.13. ARTÍCULO 6o. El presente decreto rige a partir de su   publicación.    

8.14. El artículo 6º del Decreto 1819 de 2015 limita su texto a   establecer que el mismo rige a partir de su publicación, sin que la Sala   advierta motivos de inconstitucionalidad en él. Reitera la Corte que los   Decretos expedidos en ejercicio de estas facultades, a diferencia de los   dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen   vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación   preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso los derogue o   reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o   modificación de los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de   la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,   les otorgue carácter permanente[44].    

Por lo anterior,   la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE :    

Declarar EXEQUIBLE el   Decreto Legislativo número 1819 del 15 de septiembre de 2015, “Por el cual se   dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia   económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional”.    

Cópiese,   notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,   cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (e)    

MYRIAM ÁVILA ROLDAN    

Magistrada (e)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]Diario oficial No. 49.636 de 15 de   septiembre de 2015.    

[2] Oficio recibido en la Secretaría General de   la Corte Constitucional el 28de septiembre de 2015 y anexado a folios 80 y   siguientes del expediente.    

[3] Oficio recibido en la Secretaría General de   la Corte Constitucional el 30de septiembre de 2015 y anexado a folios 90 y   siguientes del expediente.    

[4] Oficio recibido en la Secretaría General de   la Corte Constitucional el 30de septiembre de 2015 y anexado a folios 112 y   siguientes del expediente.    

[5] Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional   el 30de septiembre de 2015 y anexado a folios 128 y siguientes del expediente.    

[6]Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional   el 1º de octubre de 2015 y anexado a folios 191 y siguientes del expediente.    

[7] Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional   el 1º de octubre de 2015 y anexado a folios 197 y siguientes del expediente.    

[8] Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional   el 6 de octubre de 2015.    

[9] Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional   el 6 de octubre de 2015 y anexado a folios 210 y siguientes del expediente.    

[10] Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional   el 7 de octubre de 2015 y anexado a folios 221 y siguientes del expediente.    

[11] Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional   el 7 de octubre de 2015 y anexado a folios 221 y siguientes del expediente.    

[12] Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional   el 8 de octubre de 2015 y anexado a folios 267 y siguientes del expediente.    

[13] Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional   el 14 de octubre de 2015 y anexado a folios 274 y siguientes del expediente.    

[14] Cfr. sentencias C-004 de 1992, C-447 de   1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999 y C-135 de   2009.    

[15] Por el ministro de trabajo firmó el viceministro de relaciones   laborales e inspección encargado de las funciones del despacho del ministro, lo   cual no implica un vicio de forma en la expedición del decreto.    

[16] El estado de emergencia fue declarado el siete (7) de septiembre de   2015 por un término de treinta (30) días calendario, es decir, estuvo vigente   hasta el pasado seis (6) de octubre.    

[17] Se recibió copia auténtica del Decreto 1819   de 2015 el día 15 de septiembre de 2015.    

[18] Sentencia C-135 de 2009.    

[19] Precepto desarrollado por el artículo 39 de   la LEEE cuyo tenor es el siguiente:     

“Si dentro de los tres días siguientes a la   declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el Congreso no se halla reunido,   lo hará por derecho propio y el Gobierno le rendirá inmediatamente un informe   sobre las razones que determinaron la declaración.  También deberá   presentarle un informe cuando sea necesario prorrogar el Estado de Conmoción   Interior.    

Cada una de las Cámaras dispondrá de un plazo máximo de   15 días para pronunciarse sobre los informes de que trata el presente artículo.    

Mientras subsista la Conmoción Interior, el Gobierno   enviará cada treinta días un informe sobre la evolución de los acontecimientos,   las medidas adoptadas, su evaluación, así como de las investigaciones en curso   sobre eventuales abusos en el uso de las facultades.    

Cuando haya lugar, las Comisiones de Derechos Humanos y   Audiencias, presentarán ante la respectiva Cámara las recomendaciones que   juzguen convenientes y necesarias”.    

[20] Sentencia C-135 de 2009.    

[21] Esta Ley regula   lo atinente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, particularmente entre los artículo 46 y 50, según   los cuales:    

Artículo 46. Declaratoria del Estado de Emergencia   Económica, Social y Ecológica. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los   artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en   forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que   constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos   los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.    

De conformidad con la Constitución, en   ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en   el año calendario.    

Artículo 47. Facultades. En virtud de la declaración del Estado de   Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados   exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.    

Los decretos deberán referirse a materias   que tengan relación directa y especifica con dicho Estado.    

Parágrafo. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer   nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejaran   de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,   durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.    

Artículo 48. Informes al Congreso. El Gobierno le rendirá al Congreso un   informe motivado sobre las causas que determinaron la declaración y las medidas   adoptadas.    

El Congreso examinará dicho informe en un   plazo hasta de treinta (30) días, prorrogables por acuerdo de las dos Cámaras, y   se pronunciara sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas.    

Artículo 49. Reforma, adiciones o derogaciones de   medidas. El Congreso   podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia,   reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno   durante dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa   gubernamental.    

También podrá, en cualquier momento,   ejercer estas atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa   de sus miembros.    

Artículo 50. Derechos sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitución, en   ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los   trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de   Emergencia.    

[22] Constitución Política y artículo 5º de la   Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.    

[23] Artículo 4º de la Ley 137 de 1994,   Estatutaria de los Estados de Excepción.    

[24] En la sentencia C-179 de 1994, que examinó   el proyecto de ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Corte señaló:   “No obstante su naturaleza restrictiva, dentro de un Estado de derecho las   normas de excepción han de mantener el sello que a éste le es inherente, a   saber: 1. el gobernante, no obstante su mayor poder discrecional, está sujeto a   control en todos los actos que, dentro de la nueva situación realice, y 2. la   restricción de las libertades y derechos fundamentales ha de tener como   propósito esencial la preservación de esos mismos bienes, que de ninguna manera   pueden ser destruidos sino provisoriamente limitados, con el propósito de que la   obediencia al derecho se restaure y las libertades y derechos recobren la   vigencia plena de que gozan en tiempo de normalidad. Es lo que pudiéramos llamar   la paradoja de los estados de excepción: las libertades públicas y los derechos   fundamentales se restringen, en beneficio de esos mismos bienes”.    

[25] Sentencias C-137 de 1999, C-373 de 1994 y   C-179 de 1994.    

[26] En la sentencia C-149 de 2003, la Corte   manifestó: “Este juicio comprende dos partes en   las cuales se juzga si el Presidente como responsable del orden público    incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la   medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas   adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado son necesarias   para superar las causas de perturbación o impedir la extensión de sus efectos; y   b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a   establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de   normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son   idóneas para enfrentar la situación excepcional”.    

[27] En la sentencia C-149 de 2003, se expuso:   “Este juicio tiene dos manifestaciones. La primera de orden policivo,   consistente en analizar la relación entre la medida adoptada y la gravedad de   los hechos que busca conjurar. Sería inexequible entonces la medida excepcional   que restringe drásticamente los derechos constitucionales para asegurar una   mínima o insignificante mejoría de la situación de orden público. La segunda   manifestación del juicio se orienta a verificar que no exista una restricción   innecesaria de los derechos y libertades pues tal limitación “sólo será   admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la   normalidad.”  Se trata aquí de la existencia de un medio   exceptivo menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que el   medio escogido, caso en el cual esta medida también se torna inexequible por   desproporcionada. Tal como lo ha reiterado esta Corporación en varias   oportunidades, el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya   aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto   de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares   de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y   defensa, ataque y reacción. (…).”(Corte Constitucional, Sentencia C-916 de   2002…). Este principio tiene una aplicación específica en materia del ejercicio   de las facultades del Gobierno en estados de excepción”.    

[28] En la sentencia C-179 de 1994, la Corte al   examinar el artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria de los Estados de   Excepción, en cuanto a las facultades del Gobierno en virtud de la declaratoria   del estado de emergencia, señaló que los decretos legislativos i) deben guardar   relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas para   declararlo y ii) su validez depende de su finalidad que debe consistir en   conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, la proporcionalidad de   las medidas que se dicten para conjurar las circunstancias de crisis y la   necesidad de las mismas.    

[29] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se   podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de   Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer   arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad   fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante   decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo   esencial de tales derechos y libertades”.    

En   la sentencia C-149 de 2003, se sostuvo: “consistente en establecer si la   medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones generales expresamente   establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades   excepcionales. Dentro de tales prohibiciones y limitaciones se encuentran, por   ejemplo: (i) la prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por la   justicia penal militar (Artículo 213, inciso final, CP); (ii) la prohibición de   suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales (Artículo 214,   numeral 2, CP); (iii) la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de   las ramas del poder público y de los órganos del Estado (Artículo 214, numeral   4, C.P.)”.    

[30]   Artículo 4° de la Ley 137 de 1994. “Derechos intangibles. De conformidad con   el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás   tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de   excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el   derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o   penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la   personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la   trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión   perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el   principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;   el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la   protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su   familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión   por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos   por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser suspendidas las   garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De   conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de   Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada   en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que   pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados   partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados”.    

En   la sentencia C-149 de 2003, se señaló: “orientado a verificar si la   medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es   intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales y   la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (artículo 93 C.P.)”.    

[31] Verifica las demás limitaciones previstas   en la Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos y   la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.     

En la sentencia C-149 de 2003, se manifestó:   “Este juicio parte de la premisa de que la Constitución no se suspende sino que   tiene plena aplicación durante los estados de excepción. De conformidad con la   Ley 137 de 1994, el gobierno tiene dos tipos de facultades: (i) las enunciadas   expresamente para los estados de excepción (artículo 38); y (ii) las generales   que consagra la Constitución (artículo 36). La constitucionalidad del ejercicio   de tales facultades depende de que no exista una contradicción específica con la   Constitución y los tratados internacionales. Ello se aprecia en cada caso   teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las reglas   generales siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados”.    

[32] En la sentencia C-149 de 2003, se indicó:   “dirigido a constatar que las medidas adoptadas con   ocasión del estado de excepción no entrañan una discriminación fundada en   razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política   o filosófica. Este juicio reconoce que  el principio de igualdad mantiene   su vigencia y eficacia durante un estado de excepción pero no tiene el mismo   alcance cuando con base en él se juzga una norma excepcional, que por definición   establece un régimen distinto y más gravoso que el ordinario, y por ello, se   concreta en constatar el respeto del principio de no discriminación”.    

[33] El Pacto Internacional de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales fue aprobado por la Ley 74 de 1968.    

[34] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,   art. 11, numeral 1º.    

[35] Sobre el carácter adecuado de la   vivienda (Cfr. sentencia C-493 de 2015), la Corte ha seguido de cerca al Comité   de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), intérprete   autorizado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   (PIDESC) que, en su Observación General Nº 4º definió las facetas de este   derecho. En la sentencia T-235 de 2011, la Corporación hizo referencia a ese   instrumento:     

El párrafo 8º   de la Observación General Nº 4 define como parámetros de adecuación de la   vivienda, los siguientes: a) seguridad jurídica de la tenencia, b)   disponibilidad, c) gastos soportables, d) habitabilidad, e) asequibilidad, f)   lugar, y g) adecuación, los cuales pueden agruparse en dos grandes materias:   condiciones de la vivienda y seguridad de la vivienda.    

[36] Sentencia T-044 de 2010.    

[37] Sentencia T-585 de 2006.    

[38] Cfr. Decreto 1770 de 2015.    

[39] Artículo  14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los   Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en   razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política   o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de   miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la   vida civil.    

[40] Por la cual se dictan normas tendientes   a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se   dictan otras disposiciones.    

[41] Las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho   privado, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista   en el código civil, cumplen en todo el territorio nacional funciones   relacionadas con políticas sociales, particularmente en materia de seguridad   social, salud, vivienda, educación y recreación. Ver leyes 21 de 1982, 3ª de   1991, 100 de 1993, 115 de 1994, 633 de 2000, 789 de 2002, 920 de 2004 y Decreto   1769 de 2003.    

[42] Sobre la naturaleza jurídica de estos aportes la Corte, en sentencia   C-183 de 1997, expuso: Los recursos que administran las cajas de compensación   familiar no pertenecen a ellas sino que corresponden a un interés legítimo de   los trabajadores.    

[43] La sentencia C-183 de 1997 explicó la parafiscalidad de los aportes   efectuados a las Cajas de Compensación Familiar, precisando: 1. Corresponde a un   gravamen especial, distinto de los impuestos y tasas; 2. Es aplicación de la   soberanía fiscal del Estado, se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o   colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos   recaudados; 3. Se pueden imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o   privados que ejerzan actividades de interés general; 4. No ingresan a las arcas   del Presupuesto General de la Nación; y 5. Pueden ser verificados y   administrados por entes públicos o por personas de derecho privado.    

[44] Cfr. sentencias C-179 de 1994 y C-136 de 1999.