C-720-15

           C-720-15             

Sentencia C-720/15    

CLASIFICACION DEL CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA   DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL COMO UN EMPLEO DE   LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Desconoce   el principio axial de la carrera administrativa    

El nivel de cargos Inspector de   Seguridad Aérea de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil   cumple funciones técnicas y misionales que no tienen relación con la dirección   institucional o el diseño e implementación de políticas, tampoco requieren de un   nivel de confianza con el nominador. Por otra parte no se trata de un cargo   específico sino todo un nivel de empleos con diferentes requisitos y funciones.   Al no cumplir con los requisitos exigidos por la Constitución, no existe una   razón suficiente que justifique el haber utilizado la excepción a la regla, tan   importante para el derecho constitucional colombiano, de la carrera   administrativa para los empleos públicos, por lo tanto la Corte declara la   inexequibilidad de la frase  impugnada.      

CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general de vinculación laboral en el sector   público    

CARRERA ADMINISTRATIVA-Concepto y relación con el Estado Social de Derecho    

CARRERA ADMINISTRATIVA-Criterios determinantes que inciden en la estructura   del Estado Social de Derecho    

La Corte se ha dado a la tarea de identificar los criterios que   inciden en la relevancia de la Carrera Administrativa en la estructura del   Estado Social de Derecho. Los tres criterios identificados son: (i)  El   criterio histórico, por el cual es fácil identificar que la historia del   constitucionalismo colombiano, a través de diversas reformas, se ha encaminado a   fortalecer y privilegiar el sistema de carrera administrativa como la regla   general para el ingreso al servicio público. Ello se justifica en las distintas   reformas en el propósito de   eliminar las prácticas clientelistas, de   “amiguismo” o nepotismo,   contrarias al acceso a los cargos del   Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoración del mérito de   los aspirantes. (ii) El criterio conceptual, por el cual la carrera   administrativa se entiende como un principio constitucional, con el doble   objetivo de: servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio   público y; conformar una fórmula interpretativa para que  de las reglas que   versen sobre el acceso a los cargos del Estado, cumplan las finalidades de la   carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito. (iii) El   criterio teleológico, por el cual se entiende que las finalidades que cumple la   carrera administrativa en el Estado constitucional, genera una función   articuladora de variados fines valiosos para el ordenamiento constitucional   colombiano.    

CARRERA ADMINISTRATIVA-Objetivos    

Según lo ha sostenido la Corporación, los objetivos específicos de   la carrera administrativa tienen íntima relación con el concepto de Estado   Social de Derecho y pueden resumirse en: (i) La garantía de cumplimiento de los   fines estatales puesto que incentiva el óptimo funcionamiento de la función   pública al exigir que quienes la desarrollan sean seleccionados bajo   el único criterio del mérito, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y    retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de igualdad, eficacia,   eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia. De esa forma, el régimen   de carrera garantiza la idoneidad de los funcionarios y servidores públicos, y   con ello, el logro de los fines esenciales y objetivos del Estado Constitucional   de Derecho, como el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general   y la efectividad de los principios, valores, derechos y deberes consagrados en   la Constitución Política, evitando además los vicios del clientelismo,   favoritismo y el nepotismo, y aportando a la modernización y racionalización del   Estado. (ii) Respeto y garantía de los derechos relacionados con el acceso al   desempeño de funciones y cargos públicos  El sistema de carrera administrativa se constituye en una garantía para la   protección eficaz del derecho político a acceder al desempeño de funciones y   cargos públicos (Art. 40-7 C.P., Art. 23 CADH) en condiciones de plena igualdad   de oportunidades. Para la Corte “La exigencia de un concurso público de méritos   permite, a partir de un procedimiento abierto y democrático, que los ciudadanos,   sin distingo ni requisitos diferentes a las calidades profesionales que se   exijan para el cargo correspondiente, pongan a consideración de las autoridades   del Estado su intención de hacer parte de su estructura burocrática.”. (iii) La   estabilidad laboral de sus servidores, a partir de la eficiencia en sus   funciones.  Para la Corte Constitucional “las personas vinculadas a la   carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser   protegidos y respetados por el Estado”, en la medida en que ejerciten su derecho   al trabajo “con estabilidad y posibilidad de promoción, según la eficiencia en   los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo” y con la posibilidad   de obtener los beneficios propios de la condición de escalafonados en la   carrera, en perfecta consonancia con la Constitución. (iv) La erradicación de la   corrupción en la Administración Pública. El sistema de carrera administrativa contribuye a la lucha contra   la corrupción, pues al estar sometida al principio de mérito para el ingreso, se   constituye en una herramienta eficaz para erradicar  el clientelismo, el   nepotismo o el amiguismo”    

CARRERA ADMINISTRATIVA-Instrumentos internacionales    

CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Jurisprudencia constitucional/CARGOS DE LIBRE   NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Límites/CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepción   específica    

EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Carácter excepcional y exigencias/CARGOS DE LIBRE   NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Configuración legislativa/CARGO DE LIBRE   NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterios para determinarlo/CARGO DE LIBRE   NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Subreglas fijadas en la Jurisprudencia   constitucional    

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Reiteración de jurisprudencia/FUNCION PUBLICA-Principios        

CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA DE LA UNIDAD   ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Funciones no corresponden a las categorías de Director, Asesor o   Ejecutivo/CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA   ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Funciones operativas/INSPECTOR DE SEGURIDAD   AEREA-Funciones no tienen relación con la representación de la entidad/INSPECTOR   DE SEGURIDAD AEREA-Se trata de funcionarios técnicos cuya tarea es vigilar   el correcto cumplimiento de la normatividad, por lo tanto la confianza que se   requiere es la inherente a la de cualquier cargo público/EMPLEOS DEL NIVEL   INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-No tienen funciones de dirección o   implementación de políticas de la entidad/CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD   AEREA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-No existe   razón suficiente para catalogar el cargo como de libre nombramiento y remoción y   tampoco cumple con la especificidad para la excepción a la regla de carrera   administrativa    

Referencia: expediente D-10704    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13,   numeral 1 (parcial) del Decreto 790 de 2005.    

Actor: Jairo Villegas Arbeláez    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil   quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle   Correa -quien la preside-,  Myriam Ávila Roldán (e), Luis Guillermo Guerrero   Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván   Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,  Alberto Rojas Ríos y Luis   Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en   cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes:    

1.                  ANTECEDENTES    

En escrito presentado el 6 abril de 2015,   el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez, ejerciendo la acción pública de   inconstitucionalidad, demandó el artículo 13, numeral 1, parcial del Decreto 790   de 2005, por considerar que vulnera el artículo 125 en concordancia con el   artículo 122 de la Constitución Política.    

Mediante Auto del veintitrés (23) de abril de dos mil   quince (2015), el magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda respecto   de todos los cargos formulados.    

El despacho consideró pertinente poner en conocimiento   de la demanda al Congreso de la República e invitó a participar en el juicio que   por esta acción se propicia a la Aeronáutica Civil, al Departamento   Administrativo de la función Pública, a la Academia Colombiana de   Jurisprudencia, a la Comisión Nacional del Servició Civil, a las Facultades de   Derecho de las Universidades de los Andes, Nacional, Pontificia Bolivariana,   Javeriana, Eafit, Santiago de Cali, Libre , San buenaventura, de Medellín, del   Norte, del Sinú – Seccional de Montería – Sergio Arboleda, Externado de   Colombia, de Ibagué y Facultad de Jurisprudencia del Rosario. Adicionalmente   ordenó correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para   que rindiera el concepto de rigor.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a   decidir acerca de la demanda de la referencia.    

1.1.          NORMAS DEMANDADAS    

A continuación se transcribe el texto de la disposición   demandada:    

“DECRETO   790 DE 2005 (Marzo 17)    

Diario   Oficial No. 45.855 de 19 de marzo de 2005    

Por el cual   se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa en la Unidad   Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil.    

EL   PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades   extraordinarias que le confiere el numeral 4 del artículo 53 de la Ley 909 de   2004,    

DECRETA:    

TITULO   III. SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA.    

CAPITULO   I. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS.    

ARTÍCULO 13.   CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Los empleos públicos de la planta de personal de la   Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, son de carrera,   con excepción de los de libre nombramiento y remoción, que correspondan a uno de   los siguientes criterios:    

1.   Los de dirección, conducción y orientación   institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices,   los cuales son: Director General, Subdirector General, Secretario General,   Secretario de Sistemas Operacionales, Secretario de Seguridad Aérea, Jefe de   Oficina Aeronáutica, Director Aeronáutico de Área, Agregado para Asuntos Aéreos,   Administrador de Aeropuerto, Gerente Aeroportuario, Director Regional   Aeronáutico, Asesor Aeronáutico e Inspector de Seguridad Aérea.    

2.   Los empleos cuyo ejercicio implica   especial confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional,   asistencial o de apoyo y que estén al servicio directo e inmediato del Director   General, siempre y cuando los empleos estén adscritos al despacho.    

3.   Los empleos cuyo ejercicio implica la   administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado.    

PARAGRAFO. El empleado de   carrera administrativa, cuyo cargo sea declarado de libre nombramiento y   remoción, deberá ser trasladado a otro cargo de carrera que tenga funciones   afines y remuneración igual a las del empleo que desempeña, si existiere vacante   en la respectiva planta de personal, en caso contrario continuará desempeñando   el mismo cargo y conservará los derechos de carrera mientras permanezca en él.”    

1.2.          LA DEMANDA    

1.2.1.   El demandante   afirma que el artículo 13, numeral 1, del Decreto 790 de 2005, al incluir dentro   de su listado el cargo de “Inspector de Seguridad Aérea” vulnera el artículo 125   en concordancia con el artículo 122 de la Constitución Política, con sustento en   las siguientes razones:    

1.2.2.   Señala que la   Constitución Política de Colombia consagra como principio o regla general la   premisa de que “los empleos… son de carrera”  siendo la excepción   los nombramiento de libre nombramiento y remoción. De esta manera, resalta que   toda excepción debe ser de interpretación restrictiva, entendiéndose por ello   que las excepciones no deben alterar la naturaleza de las cosas, ni afectar la   filosofía que inspira el sistema y sin que la excepción “esté legitimada para   producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción”.    

1.2.3.   Hace un recuento   de lo establecido por la jurisprudencia constitucional en relación con los   criterios determinantes para diferenciar entre los empleos de carrera   administrativa y los de libre nombramiento y remoción, destacando entre estos,   la naturaleza de las funciones, las cuales serán técnicas o administrativas en   los empleos de carrera, y políticas, de gobierno o confianza en los empleos de   libre nombramiento y remoción.[1]    

1.2.5.   De esta manera,   considera se está vulnerando el artículo 125 Superior, pues la regla general de   pertenencia a la carrera es de carácter genérico, contrario a la excepción, la   cual debe ser especifica.    

1.2.6.   Argumenta la   violación del aparte de la norma demandada de los preceptos constitucionales, en   la medida en que se clasificó exceptivamente el empleo de Inspector de Seguridad   Aérea, bajo el presupuesto normativo de ejercer funciones de “dirección,   conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de   políticas y directrices” cuando por el contrario las funciones de dicho   empleo se dirigen a: coordinar y controlar el cumplimiento de políticas, planes,   programas y proyectos relacionados con el control técnico y de seguridad de las   aeronaves y de la infraestructura aérea comercial, así como la aplicación de   conocimientos técnicos para el desempeño de funciones calificadas en asuntos de   operaciones aéreas, aeronavegabilidad, prevención e investigación de incidentes   y accidentes aéreos, entre otros.    

1.2.7.   Insiste en que el   cargo de Inspector de Seguridad Aérea, incluido en la norma demandada, pertenece   a un nivel de empleos denominado “Nivel Inspector de Seguridad Aérea”,   motivo por el cual la norma está clasificando a todos los empleos que integran   el Nivel Inspector de Seguridad Aérea de forma genérica o abierta, vulnerando   así los artículos 122 y 125 Constitucionales.    

1.2.8.   Concluye afirmando   que la excepción de los cargos de libre nombramiento y remoción, está dada para   determinados cargos específicos, no para categorías genéricas o para todo un   nivel de empleos, tal como lo hace el aparte demandado del artículo 13 del   Decreto Ley 790 de 2005. De esta manera, reitera que en la Aeronáutica Civil   existe un nivel especial de empleos denominado “Nivel Inspector de Seguridad   Aérea”, integrado por varios empleos y con diferentes grados salariales, por   lo que considera la frase demandada está clasificando exceptivamente como de   libre nombramiento y remoción a todo un nivel integrado por varios empleos, y no   a un solo empleo singular y determinado.    

1.3.          INTERVENCIONES   CIUDADANAS    

1.3.1.  ACADEMIA COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA    

Intervino en el proceso y solicitó declarar la   exequibilidad  de la disposición acusada, con base en los siguientes argumentos:    

1.3.1.1.         La confrontación de la   expresión acusada con el artículo 122 de la Constitución Política de 1991, no   muestra ninguna discordancia que permita inferir un choque entre ellos, pues en   el precepto constitucional se regulan las condiciones básicas de ejecución del   empleo público y se señalan unas exigencias de prioridad y rectitud que no se   pueden considerar afectadas por lo consignado en el texto materia de examen.   Además, el demandante no plantea una discrepancia concreta entre las normas en   mención, y de la lectura del artículo 122 Constitucional no se aprecia ningún   elemento que permita considerar que la expresión legal cuestionada lo vulnere.     

1.3.1.2.         Respecto al texto del   artículo 125 Constitucional, considera que las explicaciones de la demanda no   son suficientes para concluir que la expresión “Inspector de Seguridad Aérea”   en el contexto del artículo 13 del Decreto Ley 790 de 2005, resulte vulneratoria   del precepto constitucional en cuestión.    

Al respecto, sostiene que el Constituyente del 91 le   otorgó al legislador una amplitud especial en la tarea de identificar las   funciones públicas que podían o debían ser ejecutadas por personas que para su   vinculación laboral tuvieran la condición de empleados de libre nombramiento y   remoción u otras especiales, cuando en la parte final del inciso primero el   artículo 125 instituye como fuente de empleos para ser ocupados por tales   personas, “los demás que determine la ley”.      

Aduce que precisamente en la norma acusada lo que se   aprecia es que el legislador hizo uso de tal facultad para incluir entre los   empleos de libre nombramiento y remoción al Inspector de Seguridad Aérea, lo que   lleva a concluir que no existe contradicción entre el precepto Superior y la   disposición de la acusación.    

1.3.1.3.         Para finalizar, hace referencia   al tema de seguridad aérea y describe que dicha actividad apareja unas   condiciones y consecuencias muy sensibles y delicadas, por lo que no se debe   considerar que el legislador en este caso hubiera actuado en forma que pudiera   considerarse arbitraria como para concluir que hubo un mal uso de la facultad   que la Carta le entregó al legislador en el marco de la tarea de calificar las   funciones que han de ser desempeñadas por funcionarios de libre nombramiento y   remoción, pues bien se puede colegir que la función en cuestión entraña una muy   especial confianza que bien puede equipararse a las labores de dirección,   conducción y orientación institucional a las cuales se alude en el artículo 13   del Decreto 790 de 2005, cuando se identifican las razones a tener en cuenta en   la identificación de los empleos de libre nombramiento y remoción en la entidad   en cuestión.    

1.3.2.  EL COLEGIO MAYOR NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO    

En la oportunidad procesal prevista, intervino en el   proceso de la referencia para solicitar que la Corte Constitucional declare la   inexequibilidad  de la disposición acusada, con base en las siguientes consideraciones:    

1.3.2.1.         Respecto a los cargos   de carrera, expresa que la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias   C-588 de 2009 y C-553 de 2010) ha sido reiterativa al establecer la carrera   administrativa como regla general que deriva del artículo 125 Constitucional,   para la provisión de cargos públicos, toda vez que a través de este sistema se   permite materializar el cumplimiento de los principios que rigen la   administración pública y los fines del Estado.     

Aduce el interviniente que en su jurisprudencia   la Corte ha identificado cuatro (4) criterios para comprender la importancia del   sistema de carrera administrativa, los cuales son: i) el criterio histórico,   según el cual, en la historia del constitucionalismo colombiano ha habido una   preocupación permanente por fijar en la Constitución y en la ley la preeminencia   de la carrera administrativa; ii) el criterio de generalidad, que hace   referencia  justamente a la comprensión de la carrera administrativa como   regla general en un modelo constitucional de Estado Social de Derecho; iii)   criterio de conexión, que tiene que ver con la necesaria conexión entre la   carrera administrativa y el acceso a los cargos del Estado según el mérito   demostrado en concurso público; y iv) el criterio conceptual, que consiste en la   definición de la carrera administrativa como principio constitucional, entonces,   desde esta perspectiva, la carrera administrativa goza de un lugar preponderante   en el andamiaje constitucional, como quiera que articula varios propósitos   definidos por el constituyente.    

1.3.2.2.         En cuanto a los cargos   de libre nombramiento y remoción, sostiene que éstos constituyen una de las   excepciones a la regla general para la provisión de cargos públicos, limitándose   su procedencia exclusivamente para aquellos casos en los que la naturaleza del   cargo a proveer implique componentes de dirección política, misional o   institucional, y un alto grado de confianza para su cumplimiento.    

Por tanto, afirma que el legislador en estos   casos cuenta con una potestad de configuración restringida, toda vez que al   establecer los cargos que corresponden al sistema de libre nombramiento y   remoción, debe observar los principios generales de la función administrativa y   buscar la optimización del sistema de carrera. En este sentido, aduce que son   dos los criterios que se deben observar para establecer válidamente cuando un   cargo es de libre nombramiento y remoción. A saber: i) el fundamento legal, el   cual no debe contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la   ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se   convierta en la excepción; y ii) debe haber un principio de razón suficiente que   justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera   administrativa.    

Respecto al último punto, sostiene el   interviniente que los empleos que son de libre nombramiento y remoción son   aquellos que la Constitución y la ley establecen, siempre y cuando la función   misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique   una decisión política. Entonces, el grado de confianza no es aquel inherente a   toda función pública, sino que corresponde al manejo de asuntos pertenecientes   al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requiere cierto tipo de   funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor   transcendencia para el ente de que se trata.          

1.3.2.3.         Pasa el interviniente a   explicar que si bien la creación de cargos de libre nombramiento y remoción debe   obedecer al principio de razón suficiente, ello no basta, pues para garantizar   lo consagrado en el artículo 125 Constitucional y la vigencia plena de la   carrera administrativa como regla general para la provisión de cargos, el   legislador debe observar una carga de especificidad al definir cuáles cargos son   de libre nombramiento y remoción. Es decir, no es posible acudir a expresiones   generales o indeterminadas al establecer un cargo como de libre nombramiento y   remoción, sino que se deben observar en cada caso los niveles, grados, funciones   y confianza que corresponden a cada cargo dentro de una entidad determinada,   para conforme a ello definir cuáles deben ser de carrera y cuáles de libre   nombramiento y remoción.    

Finaliza este argumento diciendo que una norma   que establezca de forma general el sistema de libre nombramiento y remoción para   un empleo que a su vez engloba varios cargos o niveles distintos, desconoce el   mandato de especificidad y por ende, el principio de razón suficiente que   subyace al artículo 125 constitucional.    

1.3.2.4.         Finalmente el   interviniente expuso el marco normativo que regula las funciones de seguridad en   la aviación dentro de la Aeronáutica Civil y concluyó que el cargo de “Inspector   de Seguridad Aérea” comprende la aplicación de conocimientos técnicos para   el desempeño de funciones calificadas en un nivel operacional que garantice la   seguridad en asuntos de operación aérea.    

En este sentido, el Inspector de Seguridad   Aérea desempeña una función cuyo objetivo principal se centra en la aplicación   de conocimientos prácticos y técnicos en pro de la seguridad del transporte   aéreo, por lo cual no hay lugar a que se observe el desempeño de una función   gerencial, misional, institucional o política, o que en tal caso requiera un   encargo de confianza superior al que normalmente se exige a los servidores   públicos en general. Por esta razón, no se encuentra razón suficiente que   justifique que el cargo de Inspector de Seguridad Aérea sea excluido de la regla   general de la provisión por carrera administrativa.    

1.3.3.  El Departamento Administrativo de la Función Pública    

En la oportunidad procesal prevista, intervino en el   proceso de la referencia para solicitar que la Corte Constitucional declare la   exequibilidad  de la norma demandada, para lo cual presenta las siguientes consideraciones:    

1.3.3.1.         En el artículo 4º de la Ley 909   de 2004 enlistó taxativamente las entidades en las cuales regirían los sistemas   específicos de carrera, considerando entonces que el personal que presta sus   servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil hace   parte de dicho sistema específico.    

Con fundamento en las facultades extraordinarias   conferidas en el artículo 53 de la citada Ley 909 de 2004 para expedir normas   con fuerza de ley en materia de sistemas específicos de carrera administrativa,   el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 790 de 2005, mediante el   cual se estableció el Sistema Específico de Carrera Administrativa para la   Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, fijando reglas en   materia de provisión de cargos, procesos de selección, evaluación del desempeño,   registro público, retiro del servicio, capacitación, estímulos, asignación de   responsabilidades y competencias específicas.    

En relación con las facultades extraordinarias, en el   caso concreto, clara y específicamente se entregó al Presidente de la República   la facultad para expedir normas con fuerza de ley que contenga el sistema   específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del   personal de las Superintendencias de la Administración Pública Nacional y de la   Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.    

Es por ello que el Decreto Ley 790 de 2005 se apartó en   algunos aspectos de las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004,   precisamente en aplicación de lo dispuesto por los artículos 4º y 54 transitorio   de la Ley 909 de 2004, en los cuales se especifica que la normativa contenida en   dicha Ley 909 de 2004 aplica a las entidades beneficiarias de sistemas   específicos de carrera, únicamente mientras el Legislador extraordinario expida   los respectivos decretos leyes regulando los referidos sistemas específicos de   carrera.    

Concluye entonces el interviniente que las   disposiciones que consagran los sistemas específicos de carrera administrativa   de creación legal, como el de la Aeronáutica Civil, son válidos en cuanto   respeten la estructura y etapas de los procesos de selección, así como los   principios que orientan la carrera administrativa. Sin embargo, pueden   establecerse regulaciones específicas que respondan a la especificidad de las   actividades que desarrolla la entidad.    

1.3.3.2.         Además del anterior   análisis, el interviniente precisa que de acuerdo con el artículo 3 del Decreto   260 de 2004, la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil tiene   como objeto garantizar el desarrollo de la aviación civil y de la administración   del espacio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia, en concordancia con   las políticas, planes y programas gubernamentales en materia económico social y   de relaciones internacionales.    

Por tanto, considera que la actividad   desarrollada por la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil,   comprende un considerable impacto en la seguridad del Estado, por lo que, dada   la importancia de sus funciones, requiere que algunos de sus servidores tengan   las más altas calidades y sepan responden a factores determinantes de confianza.   De modo que, consciente de esta necesidad, el Decreto Ley 790 de 2005 en su   artículo 7, limita el ejercicio de los empleos pertenecientes al cuerpo   aeronáutico de la Aeronáutica Civil, al cumplimiento de los requisitos señalados   en las normas internacionales vigentes sobre la materia.    

1.3.3.3.         Agrega el interviniente   que como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y   remoción, los criterios legales a tener en cuenta son: i) el fundamento legal,   según el cual, a pesar de la facultad que tiene el legislador, éste no puede   contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está   legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en la   excepción; ii) el deber de que exista un principio de razón suficiente que   justifique al Legislador para establecer excepciones a la carrera   administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a   una potestad infundada; y iii) la confianza plena y total o la implicación de   una decisión política como naturaleza misma de los empleos de libre nombramiento   y remoción.      

Con base en ello, precisa el interviniente que   dentro de las competencias otorgadas al Legislador, éste puede excluir de los   empleos de carrera administrativa aquellos que cumplen unas funciones   especiales, en virtud a los criterios antes establecidos, y según las funciones   que deberán realizar las personas que ocupen dichos cargos.    

1.3.3.4.         Concluye el   interviniente manifestando que el cargo de Inspector de Seguridad Aérea   comprende una carga importante de confianza plena que debe tener el nominador en   la persona que lo va a ocupar, razón suficiente para que el Gobierno Nacional lo   clasifique como de libre nombramiento y remoción.    

Intervino en el proceso para defender la   exequibilidad  de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:    

1.3.4.1.         En primer lugar, el   interviniente aclara que la actividad del Inspector de Seguridad Aérea no es de   mera verificación de requisitos o de aplicación de conocimientos técnicos, pues   estas personas participan activamente en la formulación de las normas y   políticas aplicables al modo aéreo, razón por la que, en su labor, las personas   dedicadas a este oficio deben contar con la experticia y conocimiento al menos,   al mismo nivel del inspeccionado, tal como lo consagran los documentos 8335 y   9760 de la OACI; ello unido a que la Ley 336 de 1996 categorizó al transporte   aéreo como un servicio público esencial, el cual sólo puede prestarse de manera   adecuada cuando debidamente se inspeccione el personal especializado.    

En ese orden de ideas, sostiene el   interviniente que para la Aeronáutica Civil es de vital importancia contar con   una planta de inspectores que tengan excelentes conocimientos sobre el tema   aeronáutico, pero que dadas las sensibles actividades que realizan, entre las   cuales se encuentran asesorar, dictaminar, recomendar y sancionar a las empresas   de aviación, puedan ser removidos de manera ágil en procura de la garantía del   servicio.    

1.3.4.2.         Posteriormente el   interviniente pasa a estudiar los argumentos expuestos en la presente demanda, y   concluye que las razones expuestas por el demandante no son de recibo, por   cuanto:    

i)          El hecho de clasificar los   diferentes empleos de este nivel como de libre nombramiento y remoción, no lo   hace violatorio de la Constitución Política por el papel importante, delicado y   de especial confianza de que están dotados.    

ii)        Derivar simplemente, tal   como lo pretende el demandante, el régimen específico de los Inspectores de   Seguridad Aérea del régimen General establecido en la Ley 909 de 2004, significa   desconocer las condiciones críticas parta la seguridad operacional que justificó   su especialización.    

iii)     Si bien los Inspectores de   Seguridad Aérea son técnicos, pues sus labores están relacionada con una   actividad fundamentalmente técnica, la aviación civil es uno de sus aspectos más   sensibles, pues en ella se circunscribe todo lo que tiene que ver con la   seguridad. Por tanto, a pesar de que estos empleados cuentan con un perfil   técnico, no dejan de tener un altísimo grado de autoridad, lo que lleva   aparejado un nivel de confianza difícilmente predicable de otros funcionarios de   la Aeronáutica Civil.    

1.3.4.3.         Como sustento de su   posición, el interviniente trae a colación las sentencias C-1177 de 2003[2]  y C-161 de 2003[3],   en las que la Corte Constitucional manifestó que “el legislador consagró en el numeral 2, literal b), del   artículo 5 de la Ley 443 de 1998, como criterio para determinar cuándo un cargo   es de libre nombramiento y remoción, que se “trate de empleos de cualquier nivel   jerárquico cuyo ejercicio implique confianza, y que tengan asignadas funciones   de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo”, de lo que desglosa que al ser los Inspectores de   Seguridad Aérea depositarios de especial confianza, dada la singularidad de las   funciones que adelantan, existen estimables razones, acordes con las   Constitución Política, relacionadas con la seguridad aérea y ligadas con la   seguridad nacional, que justifican la excepción de los empleos de Inspector de   Seguridad Aérea como de libre nombramiento y remoción.    

1.3.5.      EL MINISTERIO DE TRANSPORTE    

Intervino en el proceso y solicitó declarar la   exequibilidad  de la disposición acusada, para lo cual presenta las siguientes   consideraciones.    

1.3.5.1.         Expresa el   interviniente que la interpretación del actor, respecto del aparte normativo   demandado, no corresponde a la realidad jurídica que regulan, ni fue efectuada   con base en las normas de hermenéutica jurídica que permitan su comprensión y   eficiente aplicación.    

1.3.5.2.         Finalmente, aduce que   la comprensión y correcta interpretación de los preceptos en análisis exige   tener presente los siguientes hechos:    

i)          El aparte demandado es   aplicado, o por lo menos, debe ser aplicado dentro del contexto de la función de   dirección, conducción y orientación institucional cuyo ejercicio implica la   adopción de políticas y directrices para lo cual el artículo 125 constitucional   permite la excepción a los empleos de carrera.    

ii)        La inclusión del cargo “Inspector   de Seguridad Aérea” dentro de la exceptividad constitucional, esto es, por   fuera del régimen de carrera administrativa especial de la Aeronáutica Civil, no   implica que se haya convertido en regla general, pues el aparte demandado debe   interpretarse en el contexto de dirección y adopción de políticas dentro del   cual se encuentra, y no dentro de la función pública de carrera, esto es, hacer   cumplir la normatividad, como mal pretende hacerlo pensar el actor.    

iii)     La inclusión del cargo “Inspector   de Seguridad Aérea” es un instrumento legal para proveer a la administración   del personal de confianza necesario en los niveles que allí se indican, para   llegar al fin de los cometidos institucionales, elemento que contribuye a la   realización de ciertos objetivos de dirección y manejo para la seguridad del   Estado.     

1.3.6.      LA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA    

Intervino en el proceso para defender la   inexequibilidad  de la norma demandada, con base en los siguientes argumentos:     

1.3.6.1.         En virtud del artículo   125 Constitucional, la carrera administrativa es la regla general de provisión   de los empleos públicos, excepcionalmente, por mandato legal, podrán crearse   empleos de libre nombramiento y remoción. La línea jurisprudencial sentada por   la Corte Constitucional en relación con la potestad de configuración limitada   del Legislador para establecer las excepciones a la carrera administrativa es   clara. Al respecto se ha reconocido que existen dos condiciones alternativas que   habilitan al legislador para clasificar un determinado cargo público como de   libre nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza y funciones de   cada cargo en particular:    

i)     Que el cargo tenga   asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación   institucional, en cuyo ejercicio se definan o adopten políticas públicas; y    

ii)   Que el cargo tenga   asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y   cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo servidor   público.    

Así las cosas, expresa el interviniente que se   estima contrario al orden constitucional y a los principios que orientan el   ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro de los diferentes empleos del   Estado, establecer un conjunto amplio de empleos, en el referido artículo 13 del   Decreto Ley 790 de 2005, que se regirán por la denominación de empleos de libre   nombramiento y remoción, puesto que no se estaría teniendo en cuenta las   características funcionales de cada cargo, las cuales, son el elemento   determinante para que la exclusión legislativa sea válida a la luz de las   disposiciones constitucionales.    

1.3.6.2.         Por otra parte, aduce   el interviniente que comparte lo esgrimido por el actor en relación con que no   se está calificando un cargo específico como de libre nombramiento y remoción,   sino, por el contrario, una multiplicidad de cargos con distintos grados   salariales y funciones específicas. En ese sentir, indica el interviniente que   sería violatorio del régimen de carrera administrativa, establecer que todo un   nivel de empleo, de manera genérica, masiva e indeterminada, sea de libre   nombramiento y remoción, pues no se tomarían en cuenta las particularidades de   los varios cargos que conforman dicho nivel.      

Además, sostiene el interviniente que el   mencionado nivel de empleo público no cumple con funciones directivas, ni de   manejo o conducción u orientación institucional, como lo pretende la norma, pues   no tiene la vocación de definir políticas públicas y mucho menos exige un nivel   de confianza especial, distinta al de todo servidor público, por el contrario,   el ordenamiento es claro en determinar que sus funciones son de índole técnico.    

1.3.6.3.         Concluyó manifestando   que la ubicación de los Inspectores de Seguridad dentro de la Estructura de la   Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, es el último eslabón   jerárquico, el cual depende de la Secretaría de Seguridad Aérea, la cual tiene   como funciones el cumplimiento de políticas públicas y control técnico y de   seguridad; por tanto, los Inspectores de Seguridad Aérea se limitan a hacer   cumplir la normatividad, pues no son los encargados de fijar las políticas   públicas, ni son empleados de dirección ni de confianza.    

2.             CONCEPTO DEL   MINISTERIO PÚBLICO    

El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez   Maldonado, solicitó a la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLE la   expresión “Inspector de Seguridad Aérea” contenida en el numeral 1º del   artículo 13 del Decreto 790 de 2005. Para sustentar su afirmación considera:    

2.1             El Señor Procurador advierte   que el Legislador, de conformidad con la competencia que le otorga el artículo   125 de la Constitución Política de 1991, así como el artículo 150 numeral 10,   puede regular el ejercicio de las funciones públicas y establecer los mecanismos   para el acceso a la función pública.    

En virtud de la excepción prevista en el citado   artículo 125, el Legislador facultó al Presidente de la República para que   expidiera normas con fuerza de ley y estableciera el sistema específico de   carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de la Unidad   Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.    

Así, el Presidente de la República profirió el Decreto   790 de 2005, en cuyo artículo 13 excluyó el empleo público de “Inspector de   Seguridad Aérea” de los cargos de carrera administrativa de la planta de   personal de la Aeronáutica Civil, y por el contrario, los clasificó entre los   cargos de libre nombramiento y remoción.        

2.2.          También precisa el   Ministerio Público que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las   facultades para establecer los casos exceptivos de la regla general de   pertenencia a la carrera administrativa se encuentran sujetas a unos precisos   limites que, de excederse, implicarían medidas arbitrarias y violatorias no solo   del principio general de la carrera administrativa, sino del principio del   derecho a la igualdad, por cuanto, por regla general los cargos en las entidades   del Estado son y deben ser de carrera administrativa.    

Dentro de este contexto, la Procuraduría   General de la Nación considera que el Legislador extraordinario al expedir el   artículo 13 parcialmente demandado del Decreto 790 de 2005, y al momento de   hacer la clasificación de los empleos de planta de personal de la Aeronáutica   Civil, y al establecer que el cargo de “Inspector de Seguridad Aérea” es de   libre nombramiento y remoción, desconoció el artículo 125 de la Constitución   Política, pues dicho cargo claramente no cumple funciones directivas y tampoco   supone el ejercicio de un empleo que implique un alto grado de confianza con el   nominador.    

2.3.          Además, destaca el   Ministerio Público que de acuerdo con la regulación que creó el nivel para el   Inspector dentro de la estructura de la Aeronáutica Civil (Decreto 4353 de   2005), se tiene que para el ejercicio de este cargo se “exige la aplicación   de conocimientos técnicos para el desempeño de funciones calificadas en asuntos   de operaciones aéreas, aeronavegabilidad, prevención e investigación de   incidentes y accidentes aéreos y medicina aeronáutica”, lo que da a entender   de que allí tampoco se considere ese cargo como de dirección, conducción y   orientación institucional, como indebidamente los establece la norma acusada.    

3.                  CONSIDERACIONES Y   FUNDAMENTOS    

La Corte Constitucional es competente, de conformidad   con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución, para   pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada.    

3.2.          PROBLEMA JURÍDICO    

3.2.1.   El demandante plantea como   único cargo la infracción al artículo 122 en concordancia con el artículo 125 de   la Constitución Política por clasificar como cargo de libre nombramiento –   remoción un cargo que por su naturaleza, debía ser de carrera, sosteniendo que   “Inspector de Seguridad Aérea” no es un cargo específico sino un grado genérico   en el que se categorizan diferentes empleos, de diferente nivel salarial, y que   las funciones de dichos cargos no son de dirección o diseño de políticas   públicas sino de control de cumplimiento de dichas políticas y otras funciones   que no pertenecen al nivel directivo ni requieren de condiciones especiales, por   lo que se estaría contradiciendo la naturaleza excepcional de los cargos de   libre nombramiento y remoción.    

3.2.2.  La Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Unidad   Administrativa de la Función Pública y el Ministerio de Transporte, apoyan la   constitucionalidad de la Ley a partir de que la clasificación del cargo como de   libre nombramiento y remoción se hizo en ejercicio de la facultad legal para   ello y teniendo en cuenta el considerable impacto de la función, que participa   en la conformación de políticas institucionales y que requiere de un alto grado   de confianza por parte de la administración, pues la cuestión de la seguridad   aérea, además de compleja, está relacionada con la seguridad del Estado.    

3.2.3.  Por su parte, el concepto del Procurador General así   como el de las Universidades Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y   Externado de Colombia, coinciden en apoyar los argumentos de la demanda, en   particular porque la naturaleza excepcional de los cargos de libre nombramiento   y remoción requiere de una serie de elementos que en el caso del inspector aéreo   no se dan, puesto que finalmente el cargo no cumple funciones directivas ni   requiere de confianza con el nominador, con lo cual se estaría violando el   principio de carrera administrativa y el principio de igualdad.    

3.2.4.  El problema jurídico planteado es si ¿La inclusión del cargo “Inspector   de Seguridad Aérea” entre los empleos de libre nombramiento y remoción de la   Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, y con ello, su exclusión   del régimen de carrera propio de otros funcionarios de la entidad, vulnera el   artículo 125 de la Constitución, que establece la regla de que los empleos del   Estado son de carrera y solo por excepción de libre nombramiento y remoción?    

Para resolver esta cuestión la Sala reiterará   (i) el principio de carrera administrativa (ii) la jurisprudencia sobre el   principio de carrera administrativa y (iii)  el carácter excepcional de los   cargos de libre nombramiento – remoción. De esa forma, en el estudio del caso   concreto, la sentencia (iv) analizará las características del cargo de “Inspector   de Seguridad Aérea” a fin de determinar si asiste razón suficiente a su   clasificación como de libre nombramiento – remoción.    

3.3.           LA CARRERA ADMINISTRATIVA   COMO REGLA GENERAL DE LA VINCULACIÓN LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO – REITERACIÓN   JURISPRUDENCIAL.    

Como bien lo ha sostenido esta Corte, la Asamblea   Nacional Constituyente otorgó al Régimen de Carrera Administrativa una   preeminencia en el Estado social, pluralista y democrático de derecho[4] y la consagró   especialmente en tres disposiciones de la Constitución: (i) el artículo 123, que   define el concepto de  servidores públicos, señalando que se trata de todas   aquellas personas que prestan sus servicios al Estado en calidad de miembros de   las corporaciones públicas, al igual que los empleados y trabajadores del mismo   y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios; (ii) el   artículo 150, numeral 23, que autoriza al Congreso de la República para expedir   las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y, (iii)   especialmente el artículo 125, que implanta el régimen de carrera administrativa   como regla general para todos los empleos en los órganos y entidades del Estado   colombiano.    

Adicionalmente la Corte ha puntualizado que existe “una   relación intrínseca” entre la carrera administrativa y el cumplimiento de   los fines esenciales de la administración pública. Según la Corporación, el   fundamento constitucional de la carrera administrativa se encuentra en los   artículos 125 y 209 superiores, ya que, en ausencia de los criterios de mérito y   eficiencia, “la función administrativa no puede estar al servicio de los   intereses generales ni podrá ser desarrollada con base en los principios de   igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.[5]    

3.3.1.  Concepto y   relación con el estado social de derecho.    

La Corte   Constitucional ha definido a la  carrera administrativa   como “un sistema técnico de   administración de personal de los organismos y entidades del Estado cuyo fin es,   además de la preservación de la estabilidad y del derecho de promoción de los   trabajadores, garantizar la excelencia en la calidad del servicio y la   eficiencia de la administración pública, y en general de las actividades   estatales, ofreciendo igualdad de oportunidades para el ingreso, capacitación y   ascenso del servicio público, con base exclusiva en el mérito y en las calidades de los aspirante”[6].    

El artículo 125 de la Carta consagra la carrera administrativa como   la regla general en materia de empleos de la administración pública, y con ello   se encarga de dar coherencia a la construcción estructural del funcionamiento   estatal con los principios y fines del Estado Social de Derecho, pues el sistema   de carrera garantiza a todos los ciudadanos el derecho a acceder y permanecer,   por sus propios méritos y capacidades, al servicio del Estado, dando así efecto   a los principios de libertad, justicia, igualdad y pluralidad,   generando eficiencia y calidad a los servicios que presta el Estado y   facilitando el cumplimiento de sus fines.[7]    

Respecto de la importancia del   principio expreso en el artículo 125 de la Constitución, la Corte en sentencia   C-588 de 2009[8], dejo en   firme que: “Asimismo, dentro de la estructura   institucional del Estado colombiano, la carrera administrativa es, un principio   constitucional, y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata,   que contiene una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo   desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional y, por lo   mismo, una de las garantías cuyo desconocimiento podría acarrear la   sustitución de la Constitución, cuando se la desconoce en conjunto con otras   garantías constitucionales, y en el caso presente, la carrera administrativa no   constituye un referente aislado, pues sus relaciones con distintos contenidos   constitucionales se despliegan en tres órdenes, relativos al cumplimiento de los   fines del Estado, a la vigencia de algunos derechos fundamentales y al respeto   del principio de igualdad, todo lo cual demuestra que en el caso que ahora ocupa   la atención de la Corte, la carrera administrativa constituye un eje definitorio   de la identidad de la Constitución y que su ausencia trastoca relevantes   contenidos de la Carta adoptada en 1991.    

Es en ese   sentido que la Corte Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que la   carrera administrativa constituye un principio del ordenamiento superior y del   Estado Social de Derecho en la categoría de eje definitorio de la Constitución,   con los siguientes objetivos: (i) realizar la función administrativa (art.   209 superior) que está al servicio de los intereses generales y se desarrolla   con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad, (ii) cumplir con los fines esenciales del   Estado (art. 2 constitucional) como lo son el servir a la comunidad, promover la   prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y   deberes constitucionales, (iii) garantizar el derecho de participación en la   conformación, ejercicio y control del poder político a través del acceso al   desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40-7 de la Constitución), (iv)    proteger el derecho a la igualdad (art. 13 de la Carta), y (v) salvaguardar los   principios mínimos fundamentales de la relación laboral contemplados en el   artículo 53 de la Carta.[9]    

La Corte se ha dado a la tarea de identificar los criterios que   inciden en la relevancia de la Carrera Administrativa en la estructura del   Estado Social de Derecho. Los tres criterios identificados son:    

(i)  El criterio histórico, por el cual es fácil   identificar que la historia del constitucionalismo colombiano, a través de   diversas reformas, se ha encaminado a fortalecer y privilegiar el sistema de   carrera administrativa como la regla general para el ingreso al servicio   público. Ello se justifica en las distintas reformas en el propósito de     eliminar las prácticas clientelistas, de “amiguismo” o nepotismo,   contrarias   al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en   la valoración del mérito de los aspirantes.[10]     

(ii) El criterio conceptual, por el cual la carrera   administrativa se entiende como un principio constitucional, con el doble objetivo de: servir de estándar y método   preferente para el ingreso al servicio público y; conformar una fórmula   interpretativa para que  de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos   del Estado, cumplan las finalidades de la carrera administrativa, en especial   el acceso basado en el mérito.[11]    

(iii) El criterio   teleológico, por el cual se entiende que las finalidades que cumple la   carrera administrativa en el Estado constitucional, genera una función   articuladora de variados fines valiosos para el ordenamiento   constitucional colombiano.    

        

3.3.2.    Objetivos   de la carrera administrativa    

Según lo ha sostenido la Corporación, los objetivos   específicos de la carrera administrativa[12] tienen   íntima relación con el concepto de Estado Social de Derecho y pueden resumirse   en:     

(i)                La garantía de cumplimiento de los fines estatales puesto que   incentiva el óptimo funcionamiento de la función pública[13]  al exigir que quienes la desarrollan sean seleccionados bajo el único criterio   del mérito, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y  retiro del   cargo, bajo la vigencia de los principios de igualdad, eficacia, eficiencia,   moralidad, imparcialidad y transparencia[14]. De esa forma, el régimen de carrera garantiza   la idoneidad de los funcionarios y servidores públicos[15],   y con ello, el logro de los fines esenciales y objetivos del Estado   Constitucional de Derecho, como el servicio a la comunidad, la satisfacción del   interés general y la efectividad de los principios, valores, derechos y deberes   consagrados en la Constitución Política, evitando además los vicios del   clientelismo, favoritismo y el nepotismo, y aportando a la modernización y   racionalización del Estado.[16]    

(ii)              Respeto y garantía de los derechos relacionados con el acceso al   desempeño de funciones y cargos públicos El sistema de carrera   administrativa se constituye en una garantía para la protección eficaz del   derecho político a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art.   40-7 C.P., Art. 23 CADH) en condiciones de plena igualdad de oportunidades. Para   la Corte “La exigencia de un concurso público de méritos permite, a partir de   un procedimiento abierto y democrático, que los ciudadanos, sin distingo ni   requisitos diferentes a las calidades profesionales que se exijan para el cargo   correspondiente, pongan a consideración de las autoridades del Estado su   intención de hacer parte de su estructura burocrática.”[17].     

       

(iii)           La estabilidad laboral de sus servidores, a partir de la eficiencia   en sus funciones.  Para la Corte Constitucional “las   personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos   adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el   Estado”[18], en la medida en que ejerciten   su derecho al trabajo “con estabilidad y posibilidad de promoción, según la   eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las   funciones a cargo”[19] y con la posibilidad de obtener   los beneficios propios de la condición de escalafonados en la carrera[20], en perfecta consonancia con la Constitución.[21] [22]       

(iv)           La erradicación de la corrupción en la Administración Pública. El sistema de carrera administrativa contribuye a la lucha contra   la corrupción, pues al estar sometida al principio de mérito[23]  para el ingreso, se constituye en una herramienta eficaz para erradicar    el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo”[24].       

3.3.3.  La carrera   administrativa como regla general en la administración pública    

Tal como se ha podido establecer por   esta Corporación, la Carrera Administrativa desarrolla los principios   constitucionales, es coherente con el sentido del Estado Social de Derecho,   garantiza los derechos de los ciudadanos y facilita la eficiencia de la   administración, por lo cual se constituye en la regla general para los empleos   del Estado.    

A su vez, la existencia de la carrera   administrativa, como regla general de acceso, selección o ingreso a la función   pública, que propende por la protección del derecho a la igualdad, y corresponde   a una de las dimensiones de los derechos políticos de los ciudadanos, ha sido   reconocida a nivel internacional en diversos tratados suscritos y ratificados   por Colombia. Entre ellos, la Corte ha identificado que dicha obligación está   expresamente consagrada en[25]: (i) el numeral segundo del artículo   21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[26],   (ii) el numeral 1º, literal C, del artículo 23 de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos[27], (iii) el numeral primero, del artículo   25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[28], (iv) el artículo 4º de la Convención   Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer[29], (v) el artículo 7 de la   Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la   Mujer (CEDAW)[30], (vi)El Artículo 3 de la Convención   Interamericana contra la Corrupción[31], y (vii) El artículo 7 de la Convención   de Naciones Unidas contra la Corrupción[32].    

Según lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, la   Constitución Política establece en su artículo 125, que el régimen de carrera   administrativa, es la regla general para los empleos en el sector público.    La excepción a esta regla son los empleos de libre nombramiento y remoción, los   de elección popular, y los demás que determine la Ley[33].     

En ese sentido, tratándose de una regla general, la aplicación de   la   carrera administrativa se extiende de tal manera que cuando existan empleos   cuyo sistema de provisión no haya sido determinado por la Constitución o la Ley,   deberá acudirse al concurso público para el nombramiento de los respectivos   funcionarios. En este sentido, la Corte Constitucional ha manifestado:      

“Conforme lo prescribe el artículo 125 superior, la regla general   es que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, es   decir, “el acceso a ellos se hace previo el cumplimiento de los requisitos y las   condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las calidades de los   aspirantes.” Consecuentemente, el mismo artículo 125 constitucional dispone que   “(l)os funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por   la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso   público”[34].    

A su vez, tratándose de una regla tan cara al sistema   constitucional colombiano, la excepción a la regla general de carrera   administrativa a fin de catalogar un cargo como provisional, de libre   nombramiento y remisión o de otra naturaleza, implica el lleno de una serie de   exigencias que tienden a preservar los principios y finalidades perseguidos con   la Carrera Administrativa.    

3.4.          JURISPRUDENCIA   CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN    

La Corte Constitucional ha consolidado una sólida   posición jurisprudencial respecto a los empleos de libre nombramiento y remoción   y los límites con relación a la carrera administrativa, establecida en la   Constitución de 1991 como regla general para el ingreso de todo servidor público   y cuyo “es garantizar el ingreso y ascenso en los cargos públicos en   condiciones de igualdad a fin de hacer efectivos los principios en que se funda   el Estado Social de Derecho”[35].    

Así, desde sus primeros años la Corte se ha encargado   de brindar pautas para la correcta interpretación de los empleos que son propios   de la categoría de libre nombramiento y remoción.    

Se consagra en cabeza del órgano legislativo colombiano   la facultad de determinar los empleos que van a ser de libre nombramiento y   remoción, además de los de elección popular y los trabajadores oficiales.    

3.4.1.       Sobre la excepción a la regla   general de ingreso mediante el sistema de carrera administrativa, la   jurisprudencia ha explicado:    

“Siendo la regla general la de la pertenencia a la   carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley   consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza   misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo   un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza,   nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias   del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no   pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de   funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de   manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan   políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza   de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades.”[36]    

3.4.2.       Por otra parte, tratándose de   una regla general cardinal para el Estado Social de Derecho, las excepciones   legales a la carrera deben ser específicas y no pueden comprender géneros de   cargos. Según se explicó en sentencia como la C-387 de 1996, no es posible   excluir de la regla general a una cierta categoría de empleos, agrupados   mediante una denominación que los cobija y que impide establecer distinciones   entre ellos para verificar si se justifica su caracterización como de libre   nombramiento y remoción[37].    

Si se tiene en cuenta que el artículo 125 de la Carta   Fundamental consagró como causal exceptiva una potestad exclusiva del legislador   para determinar cuáles empleos, que además de los previstos en la Constitución   Política de 1991 se rigen por un sistema diferente al de la carrera   administrativa, la Corte ha declarado que no es compatible con la constitución   la disposición legal que realice una regulación genérica para darle dicho   carácter  a los cargos que hagan parte de un nivel jerárquico o que, por   exclusión, no hagan parte de un nivel de dirección.    

Al respecto, la Sentencia C-387 de 1.996 estableció   que:    

“Siendo la ley la que de manera excepcional puede   determinar en forma específica cuando un cargo no es de carrera sino de libre   nombramiento y remoción, no puede ella permitir como se hace en la norma   sub-examine que la regla general se convierta en la excepción al asignarle dicho   carácter a todos los empleos de determinado nivel jerárquico sin distinción   alguna, ni delegar esa atribución legislativa en otra autoridad.”    

3.4.3.        En consecuencia respecto de la   figura de los empleos de libre nombramiento y remoción la jurisprudencia, al   considerar su carácter excepcional, además de la especificidad del cargo, exige   una serie de requerimientos mínimos, consolidados por la sentencia SU-539 de   2012[38]  de la siguiente forma:    

“la validez constitucional de definir   un cargo como de libre nombramiento y remoción depende de si tal definición   satisface las siguientes condiciones: (i) esa denominación tiene fundamento   legal, lo que en el caso de la carrera judicial implica que los cargos de   libre nombramiento y remoción deben ser definidos por el legislador de manera   expresa, pues se entiende que son de carrera los cargos que no se encuentren   previstos en una ley como de libre nombramiento y remoción; (ii) se trata de un   cargo que cumple funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación   institucional; y, (iii) para el ejercicio del cargo se hace necesario un   grado de confianza mayor al que se predica de la función pública ordinaria,   dada la trascendencia de las tareas encomendadas”. (Subrayado fuera del texto)    

3.4.4.       En cuento al   fundamento legal, fue la sentencia C-195 de 1994[39], la que   identificó este requisito para la clasificación del cargo como de libre   nombramiento y remoción, estableciendo que  “dicha facultad del legislador no   puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la Ley no   está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en   excepción.” En ese sentido, la citada sentencia se refirió a que la   clasificación hecha por la Ley, debe responder al principio de razón   suficiente que “justifique al legislador para establecer excepciones a la   carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no   obedezca a una potestad infundada.”  Además, la sentencia explicó que   la facultad del legislador está limitada constitucionalmente y en todo caso,   debe referirse a cargos cuya naturaleza funcional “exija una confianza   plena  y total, o implique una decisión política”[40].  En función de dichos   principios, la Corte estimó que excluir del régimen de carrera el   cargo de “Jefe de Oficina y los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una   jerarquía superior a Jefe de Sección” previsto en los literales a) y d) del   artículo 1° de la Ley 61 de 1987, no satisfizo el principio de razón suficiente   en la medida en que el cumplimiento de las funciones de esos cargos no implicaba   un alto grado de confianza.     

3.4.5.       Al respecto, la sentencia C-195   de 1994, explicó que la competencia del Legislador para definir los cargos de   libre nombramiento y remoción no es una atribución de tipo absoluto, por medio   de la cual se pueda hacer nugatoria la regla general de la carrera   administrativa, y por lo tanto, la jurisprudencia sostuvo que el Legislador está   “facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera   administrativa, siempre y cuando no altere las naturaleza de las cosas, es   decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla   general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira   este sistema”[41].    

3.4.6.       La jurisprudencia de la Corte   ha sido enfática en señalar que esa potestad del legislador no es absoluta ni   omnímoda. En ese sentido al desarrollar dicha facultad el legislador debe tener   en cuenta las situaciones de orden constitucional que se han consagrado para   delimitar el régimen de carrera en Colombia. El legislador debe ser muy   detallado y juicioso al momento de exponer las circunstancias que pueden llegar   a configurar una excepción al régimen de carrera. De manera complementaria, la   facultad del legislador nunca puede llegar a alterar el orden natural de las   cosas, a tal punto que invierta la regla general de la carrera administrativa en   Colombia ni la esencia misma del citado sistema[42].    

3.4.8.       Sumado al requisito del   fundamento legal, y tomando como eje el Decreto 1042 de 1978, en el cual se   consignan los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico,   administrativo y operativo, para la Corte son dos las condiciones que habilitan   al Legislador para clasificar un determinado cargo público como de libre   nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza y funciones de cada   cargo en particular:[43]    

(1) Que el cargo tenga asignadas funciones directivas,   de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se   definan o adopten políticas públicas; o    

 (2) Que el cargo tenga asignadas funciones y   responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza,   adicional al que se le puede exigir a todo servidor público.    

Los demás cargos, es decir, la regla general, son de   carrera[44]. En todo caso, al hacer la clasificación de los   diferentes empleos el legislador en ningún momento podrá hacer excepciones que   introduzcan discriminaciones injustificadas o carentes de razonabilidad.    

3.4.9.       En la   sentencia C-195 de 2013[45],   se refirió al alcance de las mencionadas características para clasificar los   empleos de libre nombramiento y remoción, estableciendo que estas condiciones   son alternativas y no copulativas, es decir, basta satisfacer una de   estos requisitos para poder entrar en la categoría exceptiva de estos empleos.      

3.4.10.       Respecto del   carácter funcional, desde la sentencia C-514 de 1994[46] la Corte   sostuvo que los cargos de libre nombramiento y remoción “no pueden ser otros   que los creados de manera específica para cumplir un papel directivo, de manejo,   de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan   políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza   de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades.”    

3.4.11.       También es   posible clasificar un empleo público como de libre nombramiento – remoción en   consideración al elemento de la confianza en aquellos empleos en donde sea   necesaria para quienes tienen a su cargo esa clase de responsabilidades de   dirección, manejo, conducción de políticas o directrices fundamentales   mencionadas[47]. Al respecto sostuvo la Corporación: “hay que   señalar que los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar si un   empleo es de libre nombramiento y remoción son los niveles directivos y   excepcionalmente los otros, siempre y cuando impliquen un grado considerable de   confianza. Los demás, es decir, la regla general, son de carrera.”[48]    

3.4.12.       Al respecto,   esta corporación ha establecido el alcance de la noción de confianza como   requisito para la clasificación de los empleos de libre nombramiento y remoción,   explicando que no se trata de la acepción normal de la confianza en los   empleados públicos, sino de una confianza calificada. La naturaleza propia de la   función requiere de una confianza especial propia de la reserva a la que están   sujetas las tareas que desempeña dicho servidor. A manera de ejemplo se han   acuñado varios ejemplos en la jurisprudencia como el secretario privado del   Presidente de la República o un Ministerio del Despacho[49].    

A manera de síntesis la Corte ha   brindado una definición de la naturaleza misma de los empleos de libre   nombramiento y remoción que vale la pena citar.    

“Estos cargos, de libre nombramiento y   remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el   catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel   directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo   ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican   la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de   responsabilidades. En este último caso no se habla de la confianza inherente al   cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los   objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por   méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la   confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de   la reserva y el cuidado que requiere cierto tipo de funciones, en especial   aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el   ente de que se trata[50].”    

3.4.13.       El análisis jurisprudencial de   la Corte respecto a los empleos de libre nombramiento y remoción se complementa   con una definición negativa respecto a estos señalando que, quedan excluidas del régimen de libre   nombramiento y remoción las puras funciones administrativas, ejecutivas o   subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección política ni   resulta ser fundamental  el intuito personae.    

3.4.14.       Finalmente,   hay que tener en cuenta que este tipo de empleos casi siempre se restringe al   nivel directivo consagrado por el Decreto 1042 de 1978, así, como lo ha   reiterado esta Corporación, cualquier cargo que esté por fuera de este nivel   debe ser de carrera y, además debe excluirse del sistema de libre nombramiento y   remoción el desarrollo de labores administrativas, técnicas o asistenciales.      En conclusión y   “De acuerdo con la clasificación del Decreto 1042 de 1978,   que establece los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico,   administrativo y operativo, hay que señalar que los criterios que deben tenerse   en cuenta para determinar si un empleo es de libre nombramiento y remoción son   los niveles directivos y excepcionalmente los otros, siempre y cuando impliquen   un grado considerable de confianza.”[51]    

3.4.15.       En aplicación   de las reglas desarrolladas, la Corte se ha pronunciado en casos concretos para   determinar que la exclusión del régimen de carrera de ciertos cargos es   inconstitucional.    

Así, en la sentencia   C-195 de 1994, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 1° de la Ley   61 de 1987 “Por la cual se expiden normas sobre la Carrera Administrativa y   se dictan otras disposiciones.” La norma acusada disponía una lista de   varios cargos de libre nombramiento y remoción en la rama ejecutiva en todos los   niveles.     

En esa ocasión, la Sala Plena precisó que de acuerdo   con el artículo 125 de la Constitución, el legislador puede definir los empleos   que no estarán sometidos al régimen de carrera administrativa siempre que se   sujete al principio de razón suficiente, lo cual la llevó a concluir que:     excluir del régimen de carrera el cargo de “Jefe de Oficina y los demás   empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a Jefe de Sección” previsto en los literales a) y d)   del artículo 1° de la Ley 61 de 1987, no satisface principio de razón suficiente   en la medida en que el cumplimiento de las funciones de esos cargos no implica   un alto grado de confianza. En consecuencia, “estos empleos, por su esencia,   son totalmente compatibles con el sistema de carrera, y su exclusión no obedece   a la naturaleza de las cosas, es decir no son esencialmente aptos para el libre   nombramiento y remoción, caso en el cual prevalece la carrera administrativa   como norma general.”    

En la Sentencia C-368 de 1999, la   Corte analizó si el legislador transgredió el artículo 125 de la Carta, al   disponer en los artículos 5, 10, 23 y 37 de la Ley 443 de 1998 que los cargos de   Juez de Instrucción Penal Militar e Inspector de Tránsito y Transporte o el que   haga sus veces, entre otros, son de libre nombramiento y remoción.    

Al abordar el examen constitucional   bajo la regla de que los cargos de libre nombramiento y remoción necesariamente   deben entrañar funciones de dirección y confianza, la Corte indicó que si bien   la justicia penal militar constituye una jurisdicción especial a la luz de la   Constitución, de ninguna manera se puede entender que ésta sea ajena a los   mandatos superiores, especialmente a la regla general prevista en el artículo   125, y puesto que sus funciones son estrictamente judiciales y que la carrera   administrativa en el caso de la rama judicial garantiza la independencia y   autonomía de sus funcionarios, “no se entiende por qué los jueces de   instrucción penal militar son definidos en la ley como de libre nombramiento y   remoción, a pesar de que la regla general para los funcionarios y empleados   judiciales es la de pertenencia a la carrera, regla que también se aplica a sus   equivalentes en la justicia ordinaria, los fiscales.”    

De la misma manera y bajo el   precedente fijado en las sentencias C-195 de 1994 -antes citada- y C-306 de   1995, la Sala Plena consideró que respecto de los cargos de Inspector de   Tránsito y Transporte, no era de recibo el argumento de uno de los   intervinientes dentro del proceso consistente en que es de competencia exclusiva   de las autoridades territoriales definir cuáles de sus cargos han de ser   excluidos del régimen de carrera. Esto por cuanto, según lo dicho por la Corte   en esas sentencias, es facultad exclusiva del Congreso decidir los cargos de la   administración que son de libre nombramiento y remoción.     

En virtud de las subreglas referidas,   la Corte declaró la inexequibilidad de la expresiones “Juez de Instrucción Penal   Militar” e  “Inspector de Tránsito y Transporte o el que haga sus veces”,   contenida en el literal a), del numeral 2, del artículo 5, de la Ley 443 de   1998, convirtiéndolos en cargos de carrera.    

3.4.16.       Pero la   importancia del principio de carrera administrativa y en particular, los límites   del legislador frente a las excepciones del mismo, fueron objeto de un la   Sentencia C-588 de 2009. En esa ocasión, se examinaba la validez del Acto   Legislativo 01 de 2008 con el cual se pretendía hacer una reforma al Art. 125 de   la Carta,  que   adicionaba al artículo 125 de la C.P un parágrafo transitorio estableciendo que   durante un tiempo de tres (3) años la Comisión Nacional de Servicio Civil   implementaría mecanismos para que los servidores públicos en provisionalidad se   inscribieran en la carrera sin necesidad del concurso.   Después de   implementar el “Test de efectividad”  la Corte estableció que el principio   estructural de carrera administrativa, que contiene el principio de mérito o   “meritocracia”,  constituye un eje definitorio de la Constitución y   se había sustituido temporal y parcialmente abrogándose de este modo el poder de   reforma competencias propias del poder constituyente.      

Por lo tanto la Corte, en la citada sentencia hace énfasis en la   importancia estructural que tiene el sistema de carrera administrativa para el   constitucionalismo colombiano, sosteniendo que:    

“Asimismo, dentro de la estructura institucional del Estado   colombiano, la carrera administrativa es, un principio constitucional, y   como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata, que contiene una   base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la   totalidad del ordenamiento constitucional y, por lo mismo, una de las garantías   cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución de la Constitución,   cuando se la desconoce en conjunto con otras garantías constitucionales, y en el   caso presente, la carrera administrativa no constituye un referente aislado,   pues sus relaciones con distintos contenidos constitucionales se despliegan en   tres órdenes, relativos al cumplimiento de los fines del Estado, a la vigencia   de algunos derechos fundamentales y al respeto del principio de igualdad, todo   lo cual demuestra que en el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, la   carrera administrativa constituye un eje definitorio de la identidad de la   Constitución y que su ausencia trastoca relevantes contenidos de la Carta   adoptada en 1991.”    

En la citada sentencia, se reitera el carácter de regla general del   principio de la carrera administrativa y la necesidad de que las disposiciones   dirigidas a crear excepciones respeten el orden constitucional “que establece   como regla general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que   inspira este sistema, ya que la alteración de ese orden se traduce, además, en   la incorporación de “discriminaciones injustificadas o carentes de   razonabilidad”, lo que implica que no se puede categorizar como de libre   nombramiento y remoción un nivel amplio de cargos que no tenga la suficiente   especificidad como para hacer verificables los requisitos de razón suficiente.    

3.5.               REITERACIÓN   JURISPRUDENCIAL EN MATERIA DE CONCURSO PÚBLICO DE MÉRITOS    

3.5.1.       La Corte   Constitucional se refirió en la Sentencia SU-446 de 2011[52] respecto   de las reglas que debe seguir el concurso público de méritos. Dado que la   declaración de inexequibilidad de la norma cuya constitucionalidad se debate,   daría lugar a un concurso público de méritos para el ingreso a la carrera   administrativa, resulta pertinente reiterar las reglas que deben utilizarse para   llevar a cabo dicho concurso, para lo cual la presente decisión reiterará a   continuación lo sostenido al respecto en la citada sentencia de unificación.    

3.5.2.       El artículo   125 de la Constitución establece el mérito como criterio para la provisión de   cargos públicos dentro de la administración y que consiste en los términos de la   jurisprudencia de esta Corporación, en que el Estado pueda “contar con   servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con   mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas   responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según el   cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de excelencia   en la administración pública”[53].  Igualmente, el mismo   precepto establece que el mecanismo idóneo para hacer efectivo el mérito es el   concurso público. En los términos de este artículo: “Los funcionarios, cuyo   sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley,   serán nombrados por concurso público.”   [54]    

3.5.3.       En las   diversas fases del concurso público, se busca observar y garantizar los derechos   y los principios fundamentales que lo inspiran, entre otros, los generales del   artículo 209 de la Constitución Política y  los específicos del artículo 2   de la Ley 909 de 2004[55].   La sentencia  C-040 de 1995   [56]  reiterada en la SU-913 de 2009[57],   explicó cada una de esas fases, las que por demás fueron recogidas por el   legislador en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004. Así:    

“1. Convocatoria. … es la norma   reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las   entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes.      

2. Reclutamiento. Esta etapa tiene   como objetivo atraer e inscribir el mayor número de aspirantes que reúnan los   requisitos para el desempeño de los empleos objeto del concurso.    

3. Pruebas. Las pruebas o instrumentos   de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y adecuación   de los aspirantes a los diferentes empleos que se convoquen, así como establecer   una clasificación de los candidatos respecto a las calidades requeridas para   desempeñar con efectividad las funciones de un empleo o cuadro funcional de   empleos.    

La valoración de estos factores se   efectuará a través de medios técnicos, los cuales deben responder a criterios de   objetividad e imparcialidad.    

4. Listas de elegibles. Con los   resultados de las pruebas…se elaborará en estricto orden de mérito la lista de   elegibles que tendrá una vigencia de dos (2) años. Con ésta y en estricto orden   de mérito se cubrirán las vacantes para las cuales se efectuó el concurso.    

5.  Período de prueba. La persona   no inscrita en carrera administrativa que haya sido seleccionada por concurso   será nombrada en período de prueba, por el término de seis (6) meses, al final   de los cuales le será evaluado el desempeño, de acuerdo con lo previsto en el   reglamento.    

“Aprobado dicho período, al obtener   evaluación satisfactoria, el empleado adquiere los derechos de la carrera, los   que deberán ser declarados mediante la inscripción en el Registro Público de la   Carrera Administrativa. De no obtener calificación satisfactoria del período de   prueba, el nombramiento del empleado será declarado insubsistente”    

3.5.4.       Por su parte,   según la Sentencia SU 446 de 2011 las pautas del concurso son inmodificables y,   en consecuencia, a las entidades no le es dado variarlas en ninguna fase del   proceso, por cuanto se afectarían  principios básicos de nuestra   organización, como derechos fundamentales de los asociados en general y de los   participantes en particular.    

3.5.5.       La Corte ha   sostenido que “los principios de la función pública de igualdad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad son aplicables   a cualquier proceso de ingreso a la función pública, aunque en cada uno de ellos   tienen una incidencia particular.”[58]    

3.5.6.       La  Corte   determinó cómo debía hacerse la aplicación de dichos principios en los procesos   de selección para empleos temporales, lo cual por evidentes razones resulta aún   más pertinente tratándose de cargos de carrea. En la Sentencia C-288 de 2014, la   Corporación expresó que el concurso “deberá tener en cuenta exclusivamente factores objetivos como:   el grado de estudios, la puntuación obtenida en evaluaciones de Estado como las   pruebas ICFES, ECAES, Saber Pro y Saber, la experiencia en el cumplimiento de   funciones señaladas en el perfil de competencias y otros factores directamente   relacionados con la función a desarrollar.”    

3.5.7.       Al respecto,   la jurisprudencia constitucional ha valorado la experiencia específica  como criterio para el ingreso y acenso a ciertos cargos en la justicia penal   militar[59],   la carrera docente[60],   la contraloría[61],   el concurso notarial[62],   la rama judicial[63]    y la Fiscalía General de la Nación[64].    

En efecto, la Corte se ha pronunciado   sobre el tema concreto de la experiencia específica como un criterio   determinante en la evaluación para el ingreso, que permite escoger a los   aspirantes a un cargo con apego a los principios perseguidos por la   Constitución. Al respecto la Sentencia de Unificación SU-446 de 2011 estableció:    

“En este sentido, la Sala Plena   considera trascendental que entre los factores a calificar, la experiencia   específica o cualificada en el ejercicio de las funciones propias del cargo   objeto de concurso o cargos iguales o similares debe tener una valoración.    Porque si bien esta Corporación ha proscrito todo trato distinto entre los   aspirantes que se desempeñaban un cargo en provisionalidad con el resto de los   aspirantes, no resulta ni discriminatorio ni irrazonable que en los criterios de   selección que debe fijar la Comisión de Carrera, la experiencia en funciones   iguales o similares sea valorada. No se trata de un privilegio para las personas   que han podido desempeñar un cargo en provisionalidad o carrera en la entidad,   como se señaló en  la sentencia C-733 de 2005 , sino de permitir que las   personas que han ejercido las funciones del cargo en concurso o similares puedan   tener una calificación por experiencia específica, factor que sumado con los   otros debe permitir escoger a quien de conformidad con el artículo 125   constitucional esté mejor y más calificado para cumplir la respectiva función.   La experiencia no se puede despreciar y como tal el contacto y conocimiento de   la función debe ser enjuiciado y ponderado por la respectiva entidad.”     

3.5.8.   En este sentido, la Corte ha   señalado que para la evaluación del mérito de los aspirantes en los procesos de   selección cabe acudir a la consideración de factores tales como la preparación,   la experiencia o el conocimiento específico sobre la labor a desempeñar[65]. Específicamente ha dicho la Corte que resulta válido   que, como parte del proceso de selección, el puntaje en las pruebas de   conocimientos se incremente  “… por razón de la experiencia, bien sea   académica o práctica, que supone una calificación que, por así decirlo, no se   refleja en las pruebas de que se compone el concurso, sino que son   circunstancias personales del aspirante.” [66].    

Estos factores permiten demostrar el mérito, pues   indudablemente acreditan la trayectoria que se ha tenido en determinada labor:    

“[f]actores de diferenciación como el anteriormente   señalado, de todas maneras se avienen al criterio del mérito, pues   indudablemente lo que se hará en el concurso es demostrar la trayectoria que se   ha tenido en determinada labor y esto sí tiene que ver y se ajusta a la   finalidad buscada por los concursos para proveer empleos públicos, pues tampoco   cabe duda de que la experiencia es un mérito que contribuye a mejorar a la   persona en el desempeño de una labor. No hay discriminación, entonces, cuando se   incrementa el puntaje obtenido por un aspirante en razón de tener una   experiencia de cinco años, por ejemplo, frente a quien no la tiene y por ello no   recibe incremento alguno, ya que no hay discriminación en el trato diferente   razonable y objetivamente justificado”[67].    

3.5.9.       De esta manera, la   consideración de la experiencia como criterio objetivo del concurso busca la   selección de los mejores aspirantes y  se ajusta a los principios   constitucionales en materia de provisión de cargos públicos, privilegiando el   mérito y las mayores capacidades, de forma a lograr la eficacia y excelencia en   el servicio público.    

3.6.          ANÁLISIS DE   LA NORMA FRENTE AL CARGO POR VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 125 EN CONEXIDAD CON EL   ARTÍCULO 122 CONSTITUCIONAL    

El artículo 125 de la Constitución[68]  establece la regla general de la Carrera Administrativa para los empleos   públicos y como causal exceptiva una potestad exclusiva del legislador para   determinar cuáles empleos, que además de los previstos en la Constitución   Política de 1991 se rigen por un sistema diferente al de la carrera   administrativa, como sucede con los cargos de libre nombramiento y remoción.    

Por su parte la Corte en su   jurisprudencia reiterada y como lo establece la SU-539 de 2012[69]  estableció que la validez constitucional de un cargo de libre nombramiento y   remoción depende de si: (i) esa denominación tiene fundamento legal, lo   que en el caso de la carrera judicial implica que los cargos de libre   nombramiento y remoción deben ser definidos por el legislador de manera expresa;   (ii) se trata de un cargo que cumple funciones directivas, de manejo, de   conducción u orientación institucional; o, (iii) si para el ejercicio del cargo   se hace necesario un grado de confianza mayor al que se predica de la   función pública ordinaria.    

Por otra parte, la Corte también ha   declarado (iv) que no es compatible con la constitución la disposición legal que   realice una regulación genérica para darle dicho carácter  a los cargos que   hagan parte de un nivel jerárquico o que, por exclusión, no hagan parte de un   nivel de dirección.    

Por su parte el artículo 122 establece   que: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o   reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén   contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el   presupuesto correspondiente.”    

Sobre la base de los anteriores   planteamientos, la Corte entra a examinar los argumentos consignados en la   demanda a fin de decidir acerca de la constitucionalidad del aparte acusado.    

3.6.1.   El demandante   impugna la expresión “Inspector de Seguridad Aérea” de la norma indicada,   específicamente en cuanto considera que darle a este cargo la connotación de   libre nombramiento y remoción desconoce la regla general de la carrera   administrativa asentada en la Constitución Política de Colombia, en primer lugar   porque las funciones del cargo no tienen relación con cuestiones de dirección o   confianza y en segundo lugar, porque el cargo de Inspector de Seguridad Aérea,    no es un cargo sino un nivel de cargos, motivo por el cual la norma está   clasificando como de libre nombramiento y remoción, no a un cargo específico   sino a todos los empleos que integran el Nivel Inspector de Seguridad Aérea de   forma genérica o abierta, vulnerando así los artículos 122 y 125   Constitucionales.    

3.6.2.   El Art.13 del   Decreto 790 de 2005, establece que:    

“Los empleos públicos de la planta de   personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil,   son de carrera, con excepción de los de libre nombramiento y remoción, que   correspondan a uno de los siguientes criterios” para lo cual establece tres (3)   criterios distintos. El primer criterio es: “1. Los de dirección, conducción y   orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o   directrices, los cuales son: Director General, Subdirector General,   Secretario General, Secretario de Sistemas Operacionales, Secretario de   Seguridad Aérea, Jefe de Oficina Aeronáutica, Director Aeronáutico de Área,   Agregado para Asuntos Aéreos, Administrador de Aeropuerto, Gerente   Aeroportuario, Director Regional Aeronáutico, Asesor Aeronáutico e Inspector   de Seguridad Aérea.”        

3.6.3.   La disposición   que establece la categoría de cargo de libre nombramiento – remoción para el “Inspector   de Seguridad Aérea” es un decreto con fuerza de ley, con lo cual se   verifica que cumple con el requisito de contar con un fundamento legal, ante lo   cual lo que se pasará a verificar si existe una razón suficiente para hacer una   excepción a la regla de la carrera administrativa, y si esa razón está fundada   en los criterios de la naturaleza de las funciones o la necesaria confianza con   el nominador.    

3.6.4.   Como se   observa, el criterio por el cual la norma califica los cargos como de libre   nombramiento – remoción es de carácter funcional, pues señala que dichos cargos   son “de dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio   implica la adopción de políticas o directrices”, criterio que se adecua a   las exigencias constitucionales en la materia. La norma no hace referencia a la   necesidad de confianza con el nominador, que como se ha explicado es un   criterio.       

Pasará entonces la Corporación a   verificar si en efecto, tal como lo consigna al numeral primero de la norma sub   examine,  como justificante de la naturaleza de libre nombramiento y remoción,   el Inspector de Seguridad Aérea es un cargo de  “dirección,   conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de   políticas o directrices”.    

3.6.5.  Con el Decreto 4353 de 2005, se   estableció el tipo de funciones que desarrollan los cargos del Nivel Inspector   de Seguridad Aérea y también los diferentes grados que componen dicho nivel de   cargos, así:    

“Artículo l°. Nivel Inspector de Seguridad Aérea. Créase en el Sistema de   Nomenclatura y Clasificación de empleos de libre nombramiento y remoción de que   tratan los Decretos 248 de 1994 y 1767 de 1997, el Nivel Inspector de Seguridad   Aérea, el cual comprende los empleos que exigen la aplicación de   conocimientos técnicos para el desempeño de funciones calificadas en asuntos de   operaciones aéreas, aeronavegabilidad, prevención e investigación de incidentes   y accidentes aéreos y medicina aeronáutica, así:    

NIVEL INSPECTOR DE SEGURIDAD   AEREA    

_________________________________________________    

                                             NIVEL DEL                    

DENOMINACIÓN                 CARGO                 GRADO    

                                                   52                                   23    

                                                  52                         25    

                                                  52                         27    

                                                   52                          29     

                                                   52                         30    

Inspector de                           52                          32    

Seguridad Aérea                      52                         33    

                                                   52                         34    

                                                   52                         35                                                        52                         36                                                               52                  38                                                               52                         39                                                        52                          40    

3.6.6.   En la   Resolución 3502 de 28 de Junio de 2012 “por la cual se modifica la Parte   decimoséptima de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia” se definen los   conceptos relacionados con el cargo de la siguiente forma:    

(i)                       Inspección: La aplicación de medios técnicos o de   otro tipo destinados a identificar y/o detectar amas, explosivos u otros   artefactos, objetos o sustancias peligrosos que puedan utilizase para cometer    actos de interferencia ilícita.    

(ii)                    Inspección de seguridad.  Examen de la aplicación sobre uno o varios aspectos del sistema de seguridad de   los requisitos pertinentes contenidos en la Parte Decimoséptima de los RAC por   parte de un explotador aéreo, un aeropuerto u otro organismo encargado de la   aviación.    

(iii)                  Inspección de seguridad de la aeronave. Inspección completa del interior y exterior de la aeronave   con el propósito de descubrir objetos sospechosos, armas, explosivos u otros   artefactos, objetos o sustancias peligrosas.    

3.6.7.   La estructura   planteada para la entidad en el Decreto 260 de 2004 así como la resolución 04267   de agosto 27 de 2010 determinan que los empleos de este nivel tienen su   ubicación en la  Secretaría de Seguridad Aérea, y se ubican cargos   bajo la Dirección Estándares de Vuelo, en dos grupos distintos: (i) Grupo   Aeronavegabilidad y (ii) Grupo Operaciones.    

3.6.8.   El Decreto 260   de 2004 del Ministerio de Transporte “Por el cual se modifica la estructura de   la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL y se dictan   otras disposiciones” se encarga de establecer las funciones de la Secretaría de   Seguridad Aérea, de la siguiente forma:    

“Artículo 28. Secretaría de Seguridad   Aérea. La Secretaría de Seguridad Aérea cumplirá las siguientes funciones:    

1.                      Coordinar y   controlar el cumplimiento de las políticas, planes, programas y proyectos   relacionados con el control técnico y seguridad de las aeronaves,   infraestructura aérea comercial y no comercial en tierra, de conformidad con las   disposiciones vigentes.    

2.                        Desarrollar, dirigir y controlar los mecanismos de aseguramiento de calidad en   los servicios de aeronavegación aérea.    

3.                      Coordinar y   controlar la inspección a las operaciones de la aviación civil y de los   servicios aéreos conexos, respecto de las condiciones de las aeronaves, la   infraestructura en tierra, el personal aeronáutico, el material de vuelo, los   equipos y los procedimientos.    

4.                      Certificar   la idoneidad del personal aeronáutico, seguridad en las operaciones aéreas, las   aeronaves e infraestructura comercial y no comercial aeronáutica en tierra.    

5.                      Investigar   y sancionar de conformidad con las disposiciones vigentes, las personas,   empresas o entidades que no cuenten con autorización, licencia o permiso para   realizar actividades aeronáuticas o por el incumplimiento o violación de los   reglamentos aeronáuticos y disposiciones vigentes, en coordinación con la   Oficina de Transporte Aéreo.    

6.                      Controlar   programas y proyectos encaminados a la expedición de licencias y control médico   al personal aeronáutico.    

7.                      Vigilar el   cumplimiento de los reglamentos y procedimientos de seguridad aeronáutica en el   territorio nacional.    

8.                      Investigar   los incidentes y accidentes de aviación, y adoptar o proponer las medidas   necesarias para evitarlos.    

9.                      Preparar e   implementar planes, programas y proyectos de investigación, prevención y   difusión de informes de accidentes e incidentes de aviación en el territorio   nacional.    

10.                 Proponer e   informar modificaciones y enmiendas a los reglamentos aeronáuticos en los temas   de su competencia.    

11.                 Asesorar y   orientar en los asuntos propios de su competencia a la entidad.    

12.                 Las demás   que le sean asignadas de acuerdo con la naturaleza de la dependencia.”    

3.6.9.   Los cargos de   Inspector de Seguridad Aérea dependan de direcciones que a su vez se ubican bajo   la Secretaría de Seguridad Aérea cuya función principal es la de “verificar   el apego a las disposiciones establecidas en los Reglamentos Aeronáuticos    de Colombia, teniendo en cuenta para ello la Guía del Inspector y las   recomendaciones de la OACI,” ello  indicaría que no se trata de un cargo de   “dirección, conducción y orientación institucional”, como sostiene la   norma demanda, sino de un cargo misional de la entidad, con funciones de   inspección y control.    

3.6.10.       Por otra   parte, la Resolución de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica   Civil N° 04267 del 27 de agosto de 2010,  que modifica el manual específico de   funciones y de competencias laborales para los empleos de inspectores de   seguridad aérea de los grupo de operaciones e inspección de aeronavegabilidad,   establece las funciones para los diferentes grados –trece (13) en total-    que componen el nivel 52 con denominación “Inspector de Seguridad Aérea”.    

3.6.11.       Ya en el   presente año, en la Resolución Número 0605 del 17 de marzo de 2015 “por la   cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y de Competencias para los   empleos de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de   Aeronáutica Civil – Aerocivil, conforme a lo ordenado en el Decreto 1785 de   2014”, establece las áreas a las que corresponde cada cargo diferenciando   nivel directivo, nivel asesores y dejando en la última clasificación (18, 19 y   20) a los inspectores de aeronavegabilidad, inspectores de grupo técnico y otros    e inspector operaciones.     

3.6.12.       Las funciones   allí establecidas pueden resumirse de la siguiente forma:    

        

Función Específica:            Inspector de Seguridad Aérea                    

Función Específica:           Inspector de Seguridad Aérea                    

Función Específica:           Inspector de Seguridad Aérea   

INSPECTOR AERONAVEGABILIDAD                    

INSPECTOR GRUPO TÉCNICO Y OTROS                    

INSPECTOR OPERACIONES   

GRADOS: 23, 25, 27, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 38, 39 y 40                    

GRADOS: 40, 39, 36, 35, 32, 30, 29, 27, 25, 23.                    

GRADOS: 23, 25, 27, 36, 38, 39, 40, 32, 29, 34.   

Propósito Principal: Garantizar           que se cumpla con las disposiciones impuestas por los Reglamentos           Aeronáuticos de Colombia, siguiendo los lineamientos dados por la Dirección           de Medicina de Aviación y tomando en cuenta las recomendaciones           internacionales plasmadas en documentos de OACI, anexo 1, normatividad           internacional y demás normas// mediante la vigilancia, de las actividades           del sector aeronáutico certificado Aero médicamente. // Mediante la           certificación de empresas del sector aéreo. // Mediante la certificación o           aprobación de las actividades del sector aeronáutico.// Garantizar que se           cumplan las disposiciones en cuanto a la expedición y control de Licencias           al personal Aeronáutico.                    

Propósito Principal: Verificar que           se cumplan las disposiciones establecidas en los Reglamentos Aeronáuticos de           Colombia, siguiendo los lineamientos dados por el superior jerárquico,           teniendo en cuenta la guía del inspector de operaciones y las           recomendaciones de la OACI, sus anexos y documentos.   

Ubicación Funcional: Secretaria de           Seguridad Aérea, Dirección Estándares de Vuelo, Grupo Aeronavegabilidad                    

Ubicación Funcional: Secretaria de           Seguridad Aérea   Dirección de estándares de vuelo, Grupo técnico           y otros                    

Ubicación Funcional: Secretaria de           Seguridad Aérea, Dirección Estándares de Vuelo y Grupo Operaciones   

Funciones características:    

1.     Adelantar inspecciones de verificación en el           cumplimiento de Directivas de Aeronavegabilidad.    

2.     Efectuar las funciones de inspección, seguimiento y           vigilancia de acuerdo con el programa establecido, verificando el           cumplimiento de la normatividad vigente.    

3.     Adoptar las medidas preventivas y de aplicación           inmediata que sean necesarias cuando se detecten anomalías que impliquen           graves riesgos para la seguridad operacional.    

4.        Verificar que las empresas que           inicien el proceso de certificación cumplan con la normatividad vigente.                    

Funciones características:    

1.        Ejercer control y regular la           capacidad psicofísica del personal aeronáutico con el fin de expedir,           renovar, suspender o cancelar la certificación Aero médica, mediante las           disposiciones médicas aplicables al otorgamiento de licencias.    

2.        Revisar, evaluar y supervisar los           Programas generales de Asistencia a Víctimas de accidentes de aviación y sus           familiares de las empresas de transporte aéreo y Centros de Instrucción           Aeronáuticos.    

3.        Asesorar, inspeccionar y vigilar           el procedimiento de certificación Aero médica.    

4.        Planear, coordinar, diseñar y           adelantar los programas de actualización en prevención de accidentes y           seguridad aérea al personal aeronáutico.    

5.        Elaborar informes sobre pruebas, accidentes incidentes para           la evaluación de las juntas evaluadoras.    

6.        Evaluar la fabricación y           mantenimiento de productos aeronáuticos.    

7.        Vigilar proyectos de construcción           de aeronaves experimentales.                    

Funciones características.    

1.        Vigilar el cumplimiento de los           Reglamentos Aeronáuticos de Colombia en cuanto a las operaciones aéreas en           territorio colombiano, por parte de aeronaves de matrícula colombiana y           extranjera con el propósito de minimizar los riesgos que pongan en peligro           la seguridad operacional.    

2.        Efectuar las labores de           inspección, seguimiento y vigilancia, verificando la normatividad vigente.    

3.        Expedir licencias provisionales y           definitivas previa constatación de requisitos.    

5.        Colaborar en la proyección de los conceptos técnicos           operacionales dirigidos las dependencias de la entidad o a los entes de           control que los soliciten.    

6.        Adelantar las medidas preventivas           frente a las anomalías que presenten riesgos para la seguridad operacional.    

       

3.6.13.       Según el manual de funciones de   la resolución 00605 del 17 de marzo de 2015, que dedica los últimos 3 capítulos   (18, 19 y 20)  a regular las funciones de este nivel a partir de los grupos   de trabajo como Inspector de Aeronavegabilidad, Inspector, grupo técnico y   otros e Inspector de Operaciones,  se puede concluir que se trata de un   nivel calificado genéricamente como INSPECTOR DE SEGURIDD AEREA pero que   en realidad tiene cargos con funciones específicas y diferentes que varían   dependiendo de a cuál de los trece (13) niveles pertenezcan y en qué grupo estén   asignados dentro de los siete  (7) existentes[70]. Se trata de un total de   146 cargos, organizados de tal manera que aquellos con idénticas funciones son   muy escasos. Es un nivel de empleos muy amplio.    

De igual forma,  los requisitos de cada cargo varían   según la ubicación y el grado, pasando de cargos con conocimientos muy   específicos a otros más generales, y exigiendo desde el bachillerato hasta pos   grados.    

3.6.14.       Del estudio   analítico de la resolución 00605 es posible concluir que:    

1.   El propósito   principal de los cargos del nivel “inspector de seguridad aérea”  es en general el de: “Verificar que se cumplan las disposiciones establecidas   en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, teniendo en cuenta la Guía del   Inspector de Aeronavegabilidad y las recomendaciones de la OACI: a través de sus   anexos y documentos a fin de minimizar los riesgos en la parte de   Aeronavegabilidad.    

2.   Ninguna de las   funciones establecidas, para los cargos del nivel “inspector de seguridad   aérea” en ninguno de los grupos a que están asignados implica la adopción de   políticas o directrices de la AEROCIVIL. Aunque algunos cargos, en particular   del nivel 36 al 40 tienen funciones más gerenciales y de coordinación, no llegan   a la categoría de un cargo directivo o de diseño de políticas institucionales.   De todas maneras, resultan residuales en comparación con el grueso de los cargos   que corresponden al nivel “inspector de seguridad aérea” y cuyas labores   son principalmente de inspección.    

3.   Las funciones   están relacionadas con la aplicación de conocimientos técnicos y profesionales   para el desempeño de funciones calificadas en un nivel operacional destinadas a   garantizar la seguridad aérea, con algunas diferencias relacionadas con el grupo   al que pertenecen y al nivel del empleo específico.    

4.   La labor de   inspección se relaciona con aspectos de verificación de cumplimiento de la   regulación en la materia, específicamente  de las reglamentaciones, boletines y   directivas por parte de los operadores.    

5.   No existen   funciones de representación de la entidad o similares que impliquen una   confianza necesaria con el nominador, antes al contrario, las características   técnicas y objetivas de las funciones a desempeñar permiten colegir que se trata   de cargos que requieren total independencia y respecto de los cuales el criterio   de mérito resulta el más adecuado para la selección de personal.    

6.   Existen 13[71]  diferentes niveles del cargo de Inspector de Seguridad Aérea, con diferentes   tipos de responsabilidad, competencias, y funciones, tratándose de una   denominación genérica y no de un cargo específico. Ninguno de dichos cargos   puede identificarse como “de dirección, conducción u orientación   institucional”.    

3.6.16.       Por las   funciones confiadas al Inspector de Seguridad Aérea, así como por los requisitos   exigidos para el ejercicio del cargo en sus diferentes niveles, es claro que no   corresponde tampoco a las categorías de “Director, Asesor o Ejecutivo” de   que hablan los artículos 4 a 6 del Decreto 1042 de 1978[72],   sino que se trata de un cargo con funciones operativas, que requiere de   conocimientos técnicos y/o profesionales – dependiendo del nivel del cargo- sin   ninguna función relacionada con la adopción de políticas o directrices de la   entidad, pues como se ha reiterado las funciones del citado cargo se centran   únicamente en la vigilancia, evaluación y control del sistema de seguridad de la   aviación civil, con el objetivo de cumplir el propósito principal del mismo.    

3.6.17.       La norma cuya   exequibilidad se analiza no hace referencia al segundo criterio, esto es, al   grado de confianza, como razón para la calificación del cargo como de libre   nombramiento – remoción. Sin embargo, algunos de los intervinientes hicieron   referencia a esta causal como justificación de la excepción a la regla de   Carrera Administrativa, argumentando principalmente que el carácter especial y   de alta importancia de la tarea hace necesario que los Inspectores de Seguridad   Aérea sean personas sobre las cuales haya plena confianza. Al respecto, la Corte   ha establecido que:    

“…no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de   libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y   aquellos que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en   su desarrollo esencial, exija una   confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la   labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y   estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación”[73]    

Para mayor claridad al respecto, la   Corte ha sostenido que cuando se refiere a la confianza que sustenta la   excepción de un cargo de libre nombramiento y remoción:    

En este último   caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función   pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el   trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe   institucional en su gestión, sino de   la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito   de la reserva y el cuidado que requiere cierto tipo de funciones, en especial   aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el   ente de que se trata. Piénsese, por ejemplo, en el Secretario Privado del   Presidente de la República o en un Ministro del Despacho.[74]    

Por una parte, ninguna de las   funciones de los cargos pertenecientes al nivel de empleo “Inspector de   Seguridad Aérea” tiene relación con la representación de la entidad,   colaboración con el Director General o toma de decisiones que puedan   considerarse como “de mayor trascendencia para el ente de que se trata”   puesto que las decisiones a cargo de algunos de los empleos de este nivel,   afectan a los operadores de la aeronavegabilidad pero no tienen como   destinatarios a la entidad.    

En general se trata de funcionarios   técnicos cuya tarea es vigilar el correcto cumplimiento de la normatividad, por   lo tanto la confianza que se requiere es la inherente a la de cualquier cargo   público, es decir, aquella atinente al correcto desempeño de sus labores, tanto   desde la perspectiva técnica como ética. De ninguna de las resoluciones que los   regulan se puede deducir que se requiera la confianza necesaria de que ha   hablado la jurisprudencia para justificar la excepción a la regla de la Carrera   Administrativa.    

3.6.18.       De todas   formas, la diversidad y multiplicidad de cargos que hacen parte de este nivel   dificulta aún más la posibilidad de sustentar de que se trata de empleos que   requieran un nivel especial de confianza, más cuando por el contrario, la   mayoría de los empleos tiene labores de ejercicio técnico y objetivo dirigidas a   inspeccionar el cumplimiento de las diversas normas que regulan la   aeronavegación.    

Más aún, resulta relevante que quienes   ejercen estas funciones tengan, además del mérito como criterio para ingresar al   cargo, la estabilidad e independencia que otorga el ser un empleado de carrera,   de forma que ni su nombramiento ni su remoción puedan ser usados como criterios   de presión que afecte el buen desempeño de sus funciones en lo que a sancionar o   aprobar se trata.    

La Seguridad Aérea, como bien  lo   sostiene la Aerocivil en su intervención, es una cuestión de fundamental   importancia, por lo cual se requiere que quienes se encargan de inspeccionarla   sean escogidos por razones objetivas, y tengan la estabilidad necesaria para no   ser objetos de presiones indebidas.    

3.6.19.       Siendo ello   así, es preciso concluir que no se cumple con el requisito exigido por la   jurisprudencia constitucional respecto de las funciones que debe ejercer un   cargo que encontraría en ello y de forma excepcional la razón suficiente para   ser calificado como de libre nombramiento y remoción, pues evidentemente,   ninguno de los empleos que pertenecen al Nivel Inspector de Seguridad Aérea    tiene funciones de dirección o implementación de políticas de la entidad, y por   otra parte, la especificidad técnica de las labores a desempeñar, hacen que el   grado de confianza con el nominador no sea una condición relevante para el buen   desempeño  del cargo, sino que lo pertinente sea contar con los   conocimientos y competencias técnicas requeridas para el desempeño de las   evaluaciones encargadas.    

3.6.20.       Las razones   esgrimidas por los intervinientes que apoyan la exequibilidad de la norma, se   resumen en argumentos generales, sobre consideraciones respecto de la   importancia de la función o la especialidad de la misma, pero ninguna de esas   razones logra explicar con suficiencia la necesidad de excluir a los cargos del   principio de carrera. Ninguno de los intervinientes hace clara referencia a la   naturaleza directiva del cargo que es el sustento que la norma demandada tiene   para la excepción, y ninguno de los intervinientes explica por qué, un cargo que   tiene funciones puramente técnicas y de control, requeriría la confianza directa   del nominador.     

3.6.21.       El hecho de   que un cargo entrañe una naturaleza de especial importancia o de características   técnicas específicas no es una causal para exceptuarlo del régimen de carrera.   Pero en el caso concreto, no solamente le hace falta una razón suficiente   relacionada con las funciones del cargo que  justifique un trato   excepcional, sino que dicha razón no podría operar, además, porque no se trata   de un cargo específico, con sus funciones específicas, sino de todo un nivel de   cargos.    

3.6.22.       Como bien lo   sostiene el demandante, y se comprueba con la resolución N° 0605 del 17 de marzo   de 2015, el “Inspector de Seguridad Aérea”  no es un empleo especifico,   sino todo un nivel de empleos compuesto por sesenta y cinco (65)[75]  cargos cuyas funciones y requisitos de ingreso se diferencian notablemente   según el grado – trece (13) en total –, y la ubicación en la estructura   institucional que les corresponda dentro de los siete (7) grupos de trabajo,   cuestión que no se armoniza con la precisión exigida por la jurisprudencia   constitucional para la excepción a la regla de la carrera administrativa que   implica un cargo de libre nombramiento y remoción.    

3.6.23.       Con el Decreto   2159 del 27 de octubre de 2014 del Ministerio de Transporte, se crearon nuevos   cargos para la Aerocivil, entre los cuales, diez (10) de inspector de Seguridad   Aérea grado 35, cinco (5) de la misma denominación pero en grado 30 y otros diez   (10) de grado 30. Es decir, que se crearon treinta y cinco (35)  nuevos   empleos para el cargo del nivel Inspector de Seguridad Aérea.     

3.6.24.       Actualmente,   según los cargos regulados en la resolución 0605 del 17 de marzo de 2015, el   total de empleos del nivel “Inspector de Seguridad Aérea” es de ciento   cuarenta y seis (146), que se dividen en sesenta y cinco (65) empleos bien   diferenciados.    

3.6.25.       La creación de   cargos de libre nombramiento y remoción debe obedecer al principio de razón   suficiente, pero ello no basta, pues para garantizar lo consagrado en el   artículo 125 Constitucional y la vigencia plena de la carrera administrativa   como regla general para la provisión de cargos, el legislador debe observar una   carga de especificidad al definir cuáles cargos son de libre nombramiento y   remoción. No es posible acudir a expresiones generales o indeterminadas al   establecer un cargo como de libre nombramiento y remoción, sino que se deben   observar en cada caso los niveles, grados, funciones y confianza que   corresponden a cada cargo dentro de una entidad determinada, para conforme a   ello definir cuáles deben ser de carrera y cuáles de libre nombramiento y   remoción.    

3.6.26.       Finalmente,   luego de revisar las condiciones del cargo, es dado concluir que no existe   razón suficiente para catalogar el cargo como de libre nombramiento – remoción   y además de ello, tampoco se cumple con la especificidad necesaria de los   cargos para la excepción a la regla de carrera administrativa. Al respecto   la Corte sostuvo en la Sentencia C-588 de 2009 que “Así las   cosas, cuando se excluya del régimen de carrera administrativa un cargo y falte   un principio de razón suficiente que justifique la exclusión, prima la regla   general, establecida por la Constitución, esto es, la carrera administrativa,   pues la Constitución de 1991 estableció un régimen que reforzó las garantías en   favor de la prioridad de la Carrera Administrativa, que opera como principio   especial del ordenamiento jurídico, y que antecede y prevalece ante el régimen   de libre nombramiento y remoción de los funcionarios públicos” y por tanto no se puede justificar   excluir a una serie de trabajadores de la regla general de la Carrera   Administrativa que opera en Colombia para los empleos públicos, que no solo   propende por generar garantías al trabajador redundando en su bienestar, sino   que en virtud de las exigencias para el ingreso, garantiza el respeto a la   igualdad, la transparencia administrativa y en general redunda en el buen   funcionamiento del Estado.    

3.7.            CONCLUSIONES    

3.7.1.   El artículo   125 de la Constitución Política establece, como regla general, que el régimen de   los empleos estatales es el de carrera administrativa, buscando con ello   privilegiar el mérito como criterio de selección y permanencia del personal   público.    

3.7.2.   La excepción   de la aplicación de la carrera administrativa en cuanto a los empleos de libre   nombramiento y remoción, exige que (i) se trate de una nominación legal; (ii) se   fundamente en una razón suficiente relacionada con funciones directivas, de   manejo, conducción u orientación institucional o que requieran la confianza del   nominador.    

3.7.3.   La libre   configuración legislativa en materia de empleos públicos está enmarcada dentro   de la regla general de la carrera administrativa y por lo tanto, las excepciones   que determine el legislador (o en este caso el presidente ejerciendo esas   funciones) deberán fundarse en razones suficientes, de carácter funcional y el   cargo deberá estar identificado con la especificidad propia de una excepción, de   forma que se adecue a las reglas constitucionales en la materia.    

3.7.4.   El nivel de   cargos Inspector de Seguridad Aérea de la Unidad Administrativa Especial de la   Aeronáutica Civil cumple funciones técnicas y misionales que no tienen relación   con la dirección institucional o el diseño e implementación de políticas,   tampoco requieren de un nivel de confianza con el nominador. Por otra parte no   se trata de un cargo específico sino todo un nivel de empleos con diferentes   requisitos y funciones.    

3.7.5.   Al no cumplir   con los requisitos exigidos por la Constitución, no existe una razón suficiente   que justifique el haber utilizado la excepción a la regla, tan importante para   el derecho constitucional colombiano, de la carrera administrativa para los   empleos públicos, por lo tanto la Corte declarará la inexequibilidad de la frase    impugnada.       

3.7.6.   En   consecuencia la Corte declarará la inexequibilidad de la norma impugnada.    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo   y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- Declarar la INEXEQUIBILIDAD de   la expresión “Inspector de Seguridad Aérea” del numeral 1) del artículo   13 del Decreto 790 de 2005 por la vulneración del artículo   125 de la Constitución Política.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Presidente (E)    

Con aclaración de   voto    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN          LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ               Magistrada (e)                                             Magistrado    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO       GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrado                                                                 Magistrada    

                           Ausente con excusa    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO          JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrado                                                                     Magistrado    

                         Ausente con excusa    

ALBERTO ROJAS RIOS                            LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado                                                            Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria    General    

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-720/15    

REGULACION SOBRE EMPLEOS PUBLICOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO   Y REMOCION-Alcance del requisito de   especificidad (Aclaración de voto)    

REGULACION SOBRE EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y   REMOCION-Aplicación del principio de   razón suficiente (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D-10704    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13, numeral 1   (parcial) del Decreto 790 de 2005    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Suscribo esta decisión, pero aclaro el   voto para precisar el alcance que se le debe dar a la exigencia de   especificidad, que plantea esta sentencia, en la regulación de los empleos   públicos de libre nombramiento y remoción.    

Dice esta providencia en los numerales   3.6.24 y siguientes, que para clasificar un cargo como de libre nombramiento y   remoción no solo debe haber un principio de razón suficiente, sino que además   debe observarse una “carga de especificidad”. En virtud de esta   exigencia, agrega el fallo, “[n]o es posible acudir a expresiones generales o   indeterminadas al establecer un cargo como de libre nombramiento y remoción,   sino que se deben observar en cada caso los niveles, grados, funciones y   confianza que corresponden a cada cargo”. Esta consideración no es del todo   clara en sus alcances, pues a primera vista pareciera impedir entonces que la   ley agrupe por clases o géneros varios empleos distintos de libre nombramiento y   remoción de una entidad, aun cuando claramente todos ellos obedezcan a un mismo   principio de razón suficiente. En mi concepto, no obstante, la decisión no debe   entenderse así.    

Lo que determina la constitucionalidad   de una regulación sobre empleos de libre nombramiento y remoción es que responda   a un principio de razón suficiente. Si efectivamente lo hace, entonces desde mi   perspectiva se ajusta al artículo 125 de la Constitución, y sus normas   concordantes. Por ende, la ley que define cuáles de los cargos de una entidad   son de libre nombramiento y remoción, puede hacerlo incluso agrupándolos por   categorías generales o clases, siempre que su clasificación obedezca a un   principio de razón suficiente.    

Ahora bien, si en el control   constitucional se observa que en esos grupos hay muchas especies de cargos,   además heterogéneos entre sí, la Corte puede hacerle un examen global a la clase   entera, y definir si es válido considerarla integralmente como de libre   nombramiento y remoción. Por ese motivo, aunque la Corte reconoce que en este   caso hay un total de 65 clases de empleos de inspector de seguridad aérea “bien   diferenciados”, no procede a examinar detalladamente las funciones o   atributos de cada una de sus especies.    

Cuando emite un juicio de   constitucionalidad sobre el grupo, el sentido de su pronunciamiento es definir   si el legislador puede o no sustraer todos los cargos allí clasificados del   régimen general de carrera. Lo cual no obsta para que una de las especies   incorporada a esa clase cuente entre sus funciones o características con alguna   que amerite juzgar el cargo como de libre nombramiento y remoción. La “carga   de especificidad”, a la cual alude la presente sentencia, debe entonces   entenderse en el sentido de que autoriza al legislador, cuando lo haga con la   debida especificidad, para considerar como de libre nombramiento y remoción   algunos de los cargos de la clase juzgada, en la medida en que obedezcan   objetivamente a un principio de razón suficiente.    

 En ese sentido aclaro el voto.    

Fecha ut supra,    

María Victoria Calle Correa    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA   C-720/15    

CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-Al exceptuarlo del principio de la carrera   administrativa se incumplió el requisito de acreditar una razón suficiente que   la justifique (Aclaración de voto)/CARGO   DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-Comprende funciones técnicas y misionales   que habilitan el acudir a la regla general del concurso público de méritos para   proveerlo (Aclaración de voto)    

CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-No corresponde a la Corte señalar parámetro alguno   sobre factores que deben ser evaluados en un concurso de méritos para proveer un   cargo público (Aclaración de voto)/CARGO   DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-Imponer valoración de la experiencia   específica da ventaja a quienes vienen ejerciendo el cargo en provisionalidad   quebrantando la igualdad que debe observar todo concurso público de méritos   (Aclaración de voto)/CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD   AEREA-Debe tenerse en cuenta la experiencia pero no para asignar un mayor   puntaje que termine privilegiando unos pocos participantes sobre los demás   concursantes (Aclaración de voto)    

Con el respeto acostumbrado hacia las   decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-720 de 2015, fallo en   el que esta Corporación declaró inexequible la expresión “Inspector de   Seguridad Aérea” contenida en el numeral 1o del artículo 13 del Decreto 790 de   2005, por vulnerar el artículo 125 de la Constitución Política.    

La ponencia original contenía en mi sentir   defectos demasiado evidentes como por ejemplo, ordenaba al Ministerio de   Transporte – Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, para que en el   término de 6 meses siguientes a la sentencia, convocará a un concurso público   para la provisión en propiedad de los cargos de Inspector de Seguridad Aérea.   Expresamente se indicaba que dicho concurso al definir los factores de   calificación, debía tener en cuenta la experiencia específica en el tipo de   funciones a desempeñar. Así mismo, evidencié que el análisis concreto de la   expresión demandada no refería a la Resolución 0605 del 17 de marzo de 2015 “por la cual se   ajusta el Manuel de Funciones y Competencia Laborales para los empleos de la   planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil   -Aerocivil”. No obstante, como estos puntos fueron corregidos en la   versión final, producto del debate en la Sala Plena, donde los expusimos quienes   disentimos del proyecto original, debo reconocer que al final fueron acogidas   las censuras que formulamos, pero a pesar de ello subsistió una consideración   que me impone esta aclaración de voto.    

Comparto el argumento de la mayoría, según   el cual el legislador al exceptuar del principio de la carrera administrativa   los cargos de Inspector de Seguridad Aérea, incumplió el requisito de acreditar   una razón suficiente que justifique el   establecimiento de dicha excepción, toda vez que las funciones asignadas a ese   nivel completo de cargos que cuenta con más de 45 empleos diferentes, no son de   tipo directivo, ni de manejo, conducción u orientación institucional o que   requieran de un alto grado de confianza del nominador. Por el contrario,   corresponden a funciones técnicas y misionales que habilitan el   acudir a la regla general del concurso público de méritos para proveerlos.    

Sin embargo, aclaro mi voto respecto de un   argumento que fue consignado en la parte motiva de la sentencia C-720 de 2015.   Allí se estableció, puntualmente en los numerales 3.5.7. a 3.5.9. (págs. 33 y   ss), que la experiencia específica o cualificada en el ejercicio de las   funciones propias del cargo constituye un criterio trascendental para el ingreso   y acenso que debe ser evaluado en el proceso de selección, incrementando el   puntaje en las pruebas de conocimiento.    

Al respecto, considero que no le   corresponde a la Corte señalar parámetro alguno respecto a los factores que   deben ser evaluados en un concurso de méritos para proveer un cargo público, y   menos imponer la necesaria valoración de la experiencia específica que sin duda   introduce una ventaja para quienes vienen ejerciendo el cargo en   provisionalidad, lo cual quebranta la igualdad que debe observarse en todo   concurso público de méritos. Así, estimo que esa experiencia debe tenerse en   cuenta, pero no para asignar un mayor puntaje que termine privilegiando a unos   pocos participantes sobre la generalidad de los concursantes.    

En aquellos casos en los cuales la Corte   ha ordenado en control abstracto de constitucionalidad convocar a un concurso   público de méritos (sentencias C-1153 de 2005, C-230A de 2008 y C-101 de 2013),   no ha establecido como parámetro válido de intervención el que esta Corporación   indique factores de calificación a partir de la experiencia específica en el   tipo de funciones a desempeñar. Es más, revisando en detalle las sentencias a   que refieren los pies de página 59 a 63 de la sentencia, en ninguna de ellas se   desarrolla esa regla de experiencia específica como un criterio de calificación   que deba siquiera sugerir la Corte Constitucional. El acercamiento a esa idea   está consignado en la sentencia C-034 de 2015, pero la situación allí dispuesta   era diferente porque se trataba de ascensos en la Fiscalía General de la Nación   donde operan concursos mixtos para evaluar el   mérito.    

De esta forma, dejo consignados los   motivos que me llevaron a aclarar el voto.    

Fecha ut supra.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

[1]  Corte Constitucional, Sentencia C-368 de 1999, M.P.  Eduardo Cifuentes   Muñoz.    

[2]  M.P. Jaime Araujo Rentería    

[3]  M.P. Alfredo Beltrán Sierra    

[4]  Sentencia de la Corte Constitucional C-431 de 2010, M.P. Mauricio González   Cuervo    

[5]  Sentencia de la Corte Constitucional C-288 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub    

[6]  Sentencias de la Corte Constitucional C- 483 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán   Sierra; C-486 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1079 de 2002,   M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-837 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-049 de   2006, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-288 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[7]  Ver entre otras, Sentencia C-126 de 1996, M.P.  Fabio Morón Díaz.    

[8]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo    

[9]  Sentencias de la Corte Constitucional C-1079 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil;   C-963 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar   Gil y C-666 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; Sentencia C-288 de 2014,   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[10] Sentencias de la Corte   Constitucional C-553 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU – 539 de 2012,   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[11]  “La Corte Constitucional ha afirmado, con base en las previsiones   constitucionales, que la carrera administrativa, en cuanto instrumento más   adecuado ideado por la ciencia de la administración para el manejo del elemento   humano en la función pública es la regla general que admite las excepciones   expresamente contempladas en la misma disposición superior glosada, y su   aplicación como mecanismo para el acceso al empleo público, tiene plena   justificación. Asimismo, dentro de la estructura institucional del Estado   colombiano, la carrera administrativa es, un principio constitucional, y como   tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata, que contiene una base   axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad   del ordenamiento constitucional y, por lo mismo, una de las garantías cuyo   desconocimiento podría acarrear la sustitución de la Constitución, cuando se la   desconoce en conjunto con otras garantías constitucionales, y en el caso   presente, la carrera administrativa no constituye un referente aislado, pues sus   relaciones con distintos contenidos constitucionales se despliegan en tres   órdenes, relativos al cumplimiento de los fines del Estado, a la vigencia de   algunos derechos fundamentales y al respeto del principio de igualdad, todo lo   cual demuestra que en el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, la   carrera administrativa constituye un eje definitorio de la identidad de la   Constitución y que su ausencia trastoca relevantes contenidos de la Carta   adoptada en 1991.”Sentencia de la Corte Constitucional C-588 de 2009.   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-553 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva y SU – 539 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[12] Sobre los objetivos y   fines de la carrera administrativa ver Sentencias C-479 de 1992, M.P. José   Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; C-195 de 1994, M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa; C-040 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-041 de 1995,   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-030   de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía; C-539 de 1998, M.P. Alejandro Martínez   Caballero; C-540 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-110 de 1999, M.P. Antonio   Barrera Carbonell; C-109 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-371 de 2000,   M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-486 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo;   C-292 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-954 de 2001, M.P. Jaime Araujo   Rentería; C-1177 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-517 de 2002, M.P. Clara   Inés Vargas Hernández; C-1079 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-969 de 2003,   M.P. Jaime Araújo Rentería; C-734 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-077 de   2004, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-733 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-182 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería. Ver también las Sentencias   C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1079 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar   Gil y C-901 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo, C-288 de 2014, M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[13] Entendida por la   corporación como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los   diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir   sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines”   Sentencia de la Corte Constitucional C-631 de 1996, M.P. Antonio Barrera   Carbonell.    

[14] Sentencias de la Corte   Constitucional C-540 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-1177 de 2001, M.P.   Álvaro Tafur Galvis y C-1079 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-517 de 2002,   M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1079 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y   C-315 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[15] En este aspecto se   pretende: “(i) la dotación de una planta de personal capacitado e idónea que   preste sus servicios conforme lo requiera el interés general; (ii) contar con   servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con   mejores índices de resultados y ; (iii) asegurar que la administración esté   conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitación   profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con   las finalidades perfectivas que el interés general espera de los empleados que   prestan sus servicios al Estado.” Sentencia C-288 de 2014, MP. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.     

[16] Al respecto pueden verse   entre otras las sentencias C-479 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y   Alejandro Martínez Caballero, C-391 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara,   C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-040 de 1995. M.P. Carlos   Gaviria Díaz, C-063 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-315 de 1998.   MP Eduardo Cifuentes Muñoz y C-733 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[17] Sentencia de la Corte   Constitucional C-553 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[18] Sentencia de la Corte   Constitucional C-517 de 2002. M. P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[19] Sentencia de la Corte   Constitucional C-1177 de 2001. M. P. Álvaro Tafur Galvis.    

[20]  “…la Corte Constitucional ha precisado que la carrera   administrativa contribuye a asegurar la protección de los derechos de los   trabajadores establecidos en la Constitución, pues “las personas vinculadas a la   carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser   protegidos y respetados por el Estado”, en la medida en que ejercitan su derecho   al trabajo “con estabilidad y posibilidad de promoción, según la eficiencia en   los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo” y con la posibilidad de obtener capacitación profesional,   así como “los demás beneficios derivados de la condición de escalafonados”, tal como se desprende de los artículos 2º, 40, 13, 25,   53 y 54 de la Carta” Sentencias de la Corte Constitucional C-349 de 2004. M. P.   Marco Gerardo Monroy Cabra y C-588 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo.    

[21]  “tratándose de la relación de la carrera administrativa con el   derecho a la igualdad, la Corporación ha indicado que “el acceso a la carrera   mediante concurso dirigido a determinar los méritos y calidades de los   aspirantes es una manifestación concreta del derecho a la igualdad” que se opone   al establecimiento de “requisitos o condiciones incompatibles y extraños al mérito y a la capacidad de los aspirantes”,   pues, en tal evento, se erigirían “barreras ilegítimas y discriminatorias que   obstruirían el ejercicio igualitario de los derechos fundamentales” Sentencia de   la Corte Constitucional C-588 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[23] “En efecto, según la   jurisprudencia constitucional, todos los empleos de carrera administrativa se   encuentran sometidos al principio del mérito y en este sentido, aún los   específicos de creación legal carecen de identidad propia, es decir, no son   autónomos e independientes, puesto que, en realidad, constituyen “una derivación   del régimen general de carrera, en cuanto que, debiendo seguir sus principios y   postulados básicos, sólo se apartan de éste en aquellos aspectos que pugnan o   chocan con la especialidad funcional reconocida a ciertas entidades,   justificándose, en estos casos, la expedición de una regulación complementaria   más flexible”, pero “manteniendo en todo caso los presupuestos esenciales de    la carrera general fijados en la Constitución y desarrollados en la ley general   que regula la materia” Sentencias de la Corte Constitucional C-1230 de 2005. M.   P. Rodrigo Escobar Gil y C-588 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[24] Sentencia de la Corte   Constitucional C-901 de 2008. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[25] Sentencias de la Corte   Constitucional   C-319 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y   C-288 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[26]  “toda persona tiene   el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su   país”.    

[27] “Derechos Políticos1.   Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: (…)    

  c. de tener acceso,   en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.”    

[28] “Todos los ciudadanos   gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin   restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: (…) c)   Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de   su país.”    

[29] “Toda mujer tiene derecho   al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y   a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales   sobre derechos humanos. Estos derechos comprenden, entre otros:(…) j) el derecho   a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en   los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones”    

[30] “Los Estados Partes   tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la   mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a   las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a: (…) b)   Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución   de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en   todos los planos gubernamentales”    

[31] A los fines expuestos en   el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la   aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales,   destinadas a crear, mantener y fortalecer: (…) 5. Sistemas para la contratación   de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte   del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas”    

[32] “Cada Estado Parte,   cuando sea apropiado y de conformidad con los principios fundamentales de su   ordenamiento jurídico, procurará adoptar sistemas de convocatoria, contratación,   retención, promoción y jubilación de empleados públicos y, cuando proceda, de   otros funcionarios públicos no elegidos, o mantener y fortalecer dichos   sistemas. Éstos: a) Estarán basados en principios de eficiencia y transparencia   y en criterios objetivos como el mérito, la equidad y la aptitud; b) Incluirán   procedimientos adecuados de selección y formación de los titulares de cargos   públicos que se consideren especialmente vulnerables a la corrupción, así como,   cuando proceda, la rotación de esas personas a otros cargos; c) Fomentarán una   remuneración adecuada y escalas de sueldo equitativas, teniendo en cuenta el   nivel de desarrollo económico del Estado Parte; d) Promoverán programas de   formación y capacitación que les permitan cumplir los requisitos de desempeño   correcto, honorable y debido de sus funciones y les proporcionen capacitación   especializada y apropiada para que sean más conscientes de los riesgos de   corrupción inherentes al desempeño de sus funciones. Tales programas podrán   hacer referencia a códigos o normas de conducta en las esferas pertinentes”.    

[33] Sentencias de la Corte   Constitucional C-334 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y Julio César   Ortiz Gutiérrez; C-475 de 1999. M.P. (E) Martha Victoria Sáchica Méndez y    C-333 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[34] Sentencia de la Corte   Constitucional C-1122 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[35] Sentencias C-475 de 1999   M.P. (E) Martha victoria Sáchica de Moncaleano y C-161 de 2003, M.P. Alfredo   Beltrán  Sierra, reiterado en la Sentencia C-814 de 2014, M.P. Martha   Victoria Sáchica Méndez.    

[36] Sentencia C-514 de 1994,   M.P. José Gregorio Hernández Galindo    

[37] M.P. Hernando Herrera   Vergara    

[38] M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva    

[39] M.P. Vladimiro Naranjo   Mesa    

[40] Reiterado entre otras en   las sentencias, C-541 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y    C-161 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán  Sierra    

[41] Sentencia C-195 de 1994,   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[42] Ver entre otras sentencia    C-292/2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño;  C-552 de 1996, M.P. José Gregorio   Hernández Galindo;  C-284 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa y,   C-814 de 2014, M.P.  Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[43] Ver entre otras Sentencia   C-814 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez    

[44] Sentencia SU-539 de 2001,    M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[45] M.P.  Jorge Iván   Palacio Palacio    

[47] Ver entre otras la   sentencias C-1177/2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis ; SU-448/2011, M.P. Mauricio   González Cuervo y  SU-539/2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[48] Sentencia C-195 de 1994,   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[49] Ver entre otras   sentencias C-161/2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra    

[50] Ver entre otras Sentencia   C-506 de 99, M.P. Fabio Morón Díaz;  C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;  C-161 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y    C-553 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[51] Sentencia C-599 de 2000,   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[52]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[53]  Sentencia de la  Corte Constitucional SU-086 de 1999. M.P. José Gregorio   Hernández Martínez    

[54]  Son innumerables las decisiones de la Corte Constitucional, desde sus inicios,   que han defendido el sistema de concurso público como el que debe imperar para   la provisión de cargos de carrera en la administración.  Entre otras, en   las sentencias T-410 de  1992.M.P. Alejandro Martínez Caballero y Fabio   Morón Díaz; C-479 de 1992.M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-515 de 1993;   C-126 de 1996.M.P. Fabio Morón Díaz; C-063 de 1997. M.P. Alejandro Martínez   Caballero;  C-522 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara; C-753 de   2008.M.P. Jaime Araujo Rentaría, entre otras.    

[55]  1. La función pública se desarrolla teniendo en cuenta los principios   constitucionales de igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía,   imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. 2. El criterio de mérito,   de las calidades personales y de la capacidad profesional, son los elementos   sustantivos de los procesos de selección del personal que integra la función   pública. Tales criterios se podrán ajustar a los empleos públicos de libre   nombramiento y remoción, de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 3. Esta   ley se orienta al logro de la satisfacción de los intereses generales y de la   efectiva prestación del servicio, de lo que derivan tres criterios básicos: a)   La profesionalización de los recursos humanos al servicio de la Administración   Pública que busca la consolidación del principio de mérito y la calidad en la   prestación del servicio público a los ciudadanos; b) La flexibilidad en la   organización y gestión de la función pública para adecuarse a las necesidades   cambiantes de la sociedad, flexibilidad que ha de entenderse sin detrimento de   la estabilidad de que trata el artículo 27 de la presente ley; c) La   responsabilidad de los servidores públicos por el trabajo desarrollado, que se   concretará a través de los instrumentos de evaluación del desempeño y de los   acuerdos de gestión; d) Capacitación para aumentar los niveles de eficacia.    

[56]  M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[57]  M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[58]  Sentencia C-288 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[59]  Sentencia de la Corte Constitucional C-171 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra.    

[60]  Sentencias de la Corte Constitucional T-981 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva; C-973 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y; T-391 de 1997, M.P.   José Gregorio Hernández Galindo.    

[61]  Sentencia de la Corte Constitucional C-487 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.    

[62]  Sentencia de la Corte Constitucional SU – 913 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao   Pérez.    

[63]  Sentencia de la Corte Constitucional T – 528 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa, T-800 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa, T-400 de 2008, M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa; T-522 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[64]  Sentencias de la Corte Constitucional C – 446 de 2011 y C-034 de 2015,  M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[65]    Sentencia de la Corte Constitucional T-158 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[66]  Sentencias de la Corte Constitucional T-441 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes   Muñoz, T-158 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-384 de 2005, M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[67]  Sentencias de la Corte Constitucional T-441 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes   Muñoz; T-158 de 1999 y T-384 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[68] Los empleos en los   órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección   popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y   los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento   no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por   concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos,   se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley   para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará:   por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del   régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la   ley. En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su   nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. Los períodos   establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección   tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para   ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por   cl resto del período para el cual este fue elegido.    

[69]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[70]  Grupos de: Aeronavegalidad, técnico, prevención de   accidentes, investigación de accidentes, licencias técnicas y exámenes,   certificación y educación Aero médica, y grupo operaciones.    

[71]  Al respecto, la Resolución O605 del 17 de marzo   de 2015, determina 13 grados diferentes y les asigna un número de cargos así:   grado 23, 4 cargos; grado 25, 9 cargos; grado 27, 45 cargos; grado 29, 29   cargos; grado 30, 6 cargos; grado 32, 23 cargos; grado 33, 1 cargo;  grado   34, 4 cargos; grado 35, 14 cargos; grado 36, 3 cargos; grado 38, 3 cargos; grado   39, 3 cargos y  grado 40, 3 cargos. Aunque difieren en sus competencias,   estos cargos  tienen en común el propósito principal de la inspección de   seguridad Aérea y se rigen bajo funciones específicas propias de su grado que se   fundamentan en labores estrictamente técnicas y que carecen de la Dirección,   Representación de la Entidad y creación de Políticas Institucionales, siendo   estas últimas funciones laborales ajenas a su labor.    

[72] Decreto 1042 de 1978,   Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los   empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,   establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden   nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos   y se dictan otras disposiciones.    

[73]  Sentencia C-195 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, reiterada en la Sentencia   T-686 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[74]  Sentencia C-1177 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[75]  La resolución 0605 del 17 de marzo de 2015, establece 65 distintos cargos con   sus funciones, requerimientos y objetivos, para el nivel y denominación de   empleo “Inspector de Seguridad Aérea”