C-721-15

           C-721-15             

Sentencia C-721/15    

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE   LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Norma tipificó la no resolución de recursos como falta gravísima en ley   distinta al Código Disciplinario    

UNIDAD DE MATERIA-Requisito de suficiencia/RECURSO DE   REPOSICION O APELACION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Principio de   unidad de materia    

RECURSO DE REPOSICION O APELACION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Principio de   proporcionalidad    

FALTA DISCIPLINARIA-Parte subjetiva exige que se demuestre dolo   o culpa del servidor público/FALTA DISCIPLINARIA-Sancionable a título de   dolo o culpa    

CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Causales de exclusión responsabilidad    

UNIDAD NORMATIVA-Integración    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Significados    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional    

TIPIFICACION DE FALTA GRAVISIMA EN EL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Integración   de unidad de materia    

FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA POR NO   RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Integración de unidad de materia    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye vicio de carácter   material y no formal    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Ponderación del principio democrático    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Transgresión del principio de unidad de   materia    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Observancia del principio de unidad de   materia debe ser flexible/INTERPRETACION RAZONABLE Y PROPORCIONADA-Conexidad   temática entre la norma acusada y la ley    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades    

UNIDAD DE MATERIA-Garantiza la transparencia y coherencia del   proceso legislativo    

UNIDAD DE MATERIA-Efectividad del principio de seguridad   jurídica    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA LEGISLATIVA-Racionalización y tecnificación del proceso   legislativo    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Límites del control constitucional en aras   de respetar la libertad de configuración legislativa    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reforzamiento de la legitimidad del debate   democrático    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION   DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Pautas de decisión    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION   DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación del núcleo o núcleos temáticos    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre la norma y el núcleo   temático de la ley    

NORMA Y NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Relación de conexidad    

DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE   DERECHO-Contenido y alcance    

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Potestad punitiva del Estado y potestad   sancionadora de la administración    

DERECHO DISCIPLINARIO-Definición/DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido    

DERECHO DISCIPLINARIO-Materias que regula    

DERECHO DISCIPLINARIO-Hace parte del derecho punitivo del Estado/DERECHO   DISCIPLINARIO-Características    

DERECHO DISCIPLINARIO-Fundamentos constitucionales    

DERECHO DISCIPLINARIO-Modalidad del derecho sancionador/FINES   DEL ESTADO-Realización demanda tanto presupuestos institucionales como   disponibilidad de instrumentos y medios de orden jurídico y fáctico    

DERECHO DISCIPLINARIO-Principio de responsabilidad de los   funcionarios públicos    

DERECHO DISCIPLINARIO-Competencia del legislador para regular la   responsabilidad de los servidores públicos    

DERECHO DISCIPLINARIO-Tutela los principios de la función pública/FUNCION   ADMINISTRATIVA-Alcance    

DERECHO DISCIPLINARIO-Competencias del control disciplinario/PROCURADOR   GENERAL DE LA NACION-Funciones    

DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE   DERECHO-Finalidades    

DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidades    

DERECHO DISCIPLINARIO-Aseguramiento del cumplimiento de los   deberes funcionales/DERECHO DISCIPLINARIO-Fundamento/IMPUTACION DE LA   RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Fundamento está determinado por la infracción   de los deberes funcionales del servidor público/RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA   DE SERVIDORES PUBLICOS-Objeto de regulación    

DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE   DERECHO-Cumplimiento de los   fines del Estado y principios de la función pública    

POTESTAD DISCIPLINARIA-Finalidad    

LEGISLADOR EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance y límites constitucionales    

LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN   MATERIA DISCIPLINARIA-Competencia/LIBERTAD   DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN EL DISEÑO DE PROCEDIMIENTOS Y   ETAPAS JUDICIALES-No es absoluta    

POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcance    

DERECHO DISCIPLINARIO-Principios constitucionales    

PROCESO DISCIPLINARIO-Alcance del debido proceso/ACTUACIONES   DISCIPLINARIAS-Principios del debido proceso/DEBIDO PROCESO-Deberes   de la autoridad disciplinaria    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA   DISCIPLINARIA-Consagración   constitucional/DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance del principio de legalidad    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principios    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva de ley/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN   MATERIA DISCIPLINARIA-Reserva de ley    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Tipicidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN   MATERIA DISCIPLINARIA-Principio penal de tipicidad y principio fundamental   nullum crimen nulla poena sine lege/TIPICIDAD EN EL DERECHO PENAL DELICTIVO Y   DERECHO SANCIONATORIO DISCIPLINARIO-Diferencias/PRINCIPIO DE RESERVA DE   LEY-Requisitos mininos    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principio de lex praevia    

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Alcance/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Aplicación   no está restringida al derecho penal/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-No se   vulnera cuando servidor público o particular son procesados penal y   disciplinariamente por una misma conducta    

DERECHO DISCIPLINARIO-Principio de culpabilidad/CULPABILIDAD-Responsabilidad   subjetiva y objetiva/DEBIDO PROCESO Y CULPABILIDAD-Presunción de   inocencia/DEBIDO PROCESO Y PRESUNCION DE INOCENCIA-Proscripción de la   responsabilidad objetiva/CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Proscripción   de la responsabilidad objetiva/CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Sancionable   a título de dolo o culpa    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA   DISCIPLINARIA-Criterios de   proporcionalidad y razonabilidad    

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA   SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Falta   y sanción deben resultar adecuadas a los fines de la norma/PRINCIPIO DE   PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Garantía esencial del debido   proceso/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Jurisprudencia   constitucional    

UNIDAD DE MATERIA-Elementos    

NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Antecedentes legislativos/NUCLEO TEMATICO   DE LA LEY-Título o epígrafe de la ley/NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Contexto   o contenido básico del ordenamiento legal    

NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO   DISCIPLINARIO-Conexidad   causal/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad   temática/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad   sistemática/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad   teleológica    

FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA POR NO   RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Declaracion de exequibilidad en relación con el cargo de violación de   unidad de materia    

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Sanción debe ser proporcional a la falta o   infracción administrativa que se busca sancionar    

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Gravedad de afectación de falta de deberes   del cargo del funcionario, cumplimiento de fines del Estado y   principios constitucionales de la función pública    

DEBERES DEL FUNCIONARIO EN MATERIA   DISCIPLINARIA-Infracción al   no resolver recurso en término/CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Deberes   funcionales    

PRINCIPIO DE LA FUNCION PUBLICA Y FALTA   DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Infracción a los principios de eficacia y   celeridad de las actuaciones administrativas    

NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS EN   MATERIA DISCIPLINARIA-Gravedad   de la sanción/FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Tipos de sanciones    

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA   SANCIONATORIA-Adecuación   entre medida escogida y fin perseguido/RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS EN   MATERIA DISCIPLINARIA-Funcionario público debe respetar los términos   procesales/DERECHO SANCIONATORIO-Sanción a funcionarios que incumplan sus   deberes/DERECHO SANCIONATORIO-Función preventivo general negativa   preceptiva que conmina a servidores públicos a cumplir los términos procesales    

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA   SANCIONATORIA-Falta de   necesidad de la medida/DESTITUCION E INHABILIDAD POR DESCONOCIMIENTO DE   TERMINOS PROCESALES EN RESOLUCION DE RECURSOS-Limitación a través de   sanciones graves no es necesaria    

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA   SANCIONATORIA-Falta de   proporcionalidad en sentido estricto de la medida/DESTITUCION E INHABILIDAD   POR DESCONOCIMIENTO DE TERMINOS PROCESALES EN RESOLUCION DE RECURSOS-No   es proporcional sancionar a servidor público/FALTA DISCIPLINARIA POR NO   RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Calificación como leve o grave depende del   caso concreto/FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Desproporción   al castigar con máxima sanción cuando no se afecte otros bienes jurídicos    

CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Criterios para determinar gravedad o levedad   de la falta    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE   LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Criterios de graduación para determinar gravedad o levedad de la falta    

FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION   OPORTUNA DE RECURSOS FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Declaración de inexequibilidad de la   expresión “gravísima”    

FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION   OPORTUNA DE RECURSOS FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Expresión “gravísima” no vulnera   principio de unidad de materia por guardar conexión con la temática    

Referencia: expediente D-10744    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 86 (parcial) de la Ley 1437 de 2011    

Actores: Daniel Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre   dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María   Victoria Calle Correa -quien la preside-, Myriam Ávila Roldán, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado,   Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y   Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y   en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,    

1.                  ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, los ciudadanos Daniel Londoño de Vivero y Aura Ximena   Osorio Torres demandaron el artículo 86 (parcial) de la Ley 1437 de 2011. A esta   demanda se le asignó la radicación D-10744.    

1.1.          NORMA DEMANDADA    

El   texto de la disposición demandada es el siguiente. Se subrayan los apartes   demandados:    

“Ley 1437 de 2011    

El plazo mencionado se suspenderá mientras   dure la práctica de pruebas.    

La ocurrencia del silencio negativo   previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le   impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la   demanda cuando el interesado haya acudido ante la jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo.    

La no resolución oportuna de los recursos   constituye falta disciplinaria gravísima”.     

1.2.          LA DEMANDA    

Los ciudadanos Daniel Londoño de Vivero y   Aura Ximena Osorio Torres presentaron acción pública de inconstitucionalidad   contra la expresión   “gravísima” contemplada en el artículo 86 de la   Ley 1437 de 2011, por considerar que vulnera el Preámbulo y a los artículos 2,   13, 29, 83 y 158 de la Carta:    

1.2.1.  Vulneración del principio de unidad de   materia    

Señalan que se vulneró el principio de unidad de materia al incluir la   tipificación de una falta gravísima dentro de la Ley 1437 de 2011:    

1.2.1.1.                                                                                                               Afirman que la   finalidad del principio de unidad de materia es asegurar la transparencia, la   organización sistemática y la coherencia de la legislación para garantizar la   seguridad jurídica y facilitar el cumplimiento de las normas.    

1.2.1.2.                                                                                                               Recuerdan que la   Corte Constitucional, en la Sentencia C – 951 de 2014 señaló que la consagración   de faltas gravísimas en la Ley 1437 de 2011 quebranta de manera ostensible el   artículo 158 de la Constitución pues hace que el legislador incursione en el   derecho disciplinario en un ordenamiento distinto:    

“En sexto lugar, al elevar a falta gravísima cualquier comportamiento   susceptible de adecuación típica a alguno de los tres grupos identificados en la   norma, ya sea por infracción al derecho de petición, por desconocimiento de los   derechos de las personas o por violación de cualquiera de las prohibiciones, la   norma quebranta de manera ostensible el artículo 158 Superior, en la medida en   que el legislador especial del derecho de petición, incursiona en el campo del   legislador de otra especialidad normativa como lo es el derecho disciplinario,   que en un ordenamiento distinto ha realizado la labor de identificación y   clasificación de las faltas que afectan la buena marcha de la administración   pública. Esta labor queda ahora sin efecto en la medida que una norma   estatutaria, de mayor jerarquía, equipara la violación del derecho de petición,   o incluso la mora en la respuesta, a cualquier comportamiento de los tipificados   en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Así, quedarían expuestos a la misma   sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) a veinte (20) años, la   persona que incurre en mora en el derecho de petición y aquella que, siendo   destinatario del ius puniendi del Estado, comete una masacre o incurre en el   tipo de desaparición de personas o irroga un millonario detrimento patrimonial   al erario. Esta evidente desproporción, representa un quebrantamiento no solo   del principio de unidad de materia sino, sobre todo, del valor constitucional de   justicia e igualdad que impregna la Carta Política desde el preámbulo hasta su   último artículo”.    

1.2.1.3.                                                                           Aducen que al   introducir una nueva falta gravísima de los servidores públicos en la   disposición acusada se desconoció el principio de seguridad jurídica, pues se   está presentando una dispersión jurídica de las normas del derecho   disciplinario, lo cual contradeciría el principio de unidad de materia que debe   seguir toda ley de la República.    

1.2.2.  Vulneración de los principios de   proporcionalidad    

Indican que la consagración como falta   gravísima de la conducta de no resolver oportunamente los recursos vulnera el   principio de proporcionalidad consagrado en el preámbulo y en el artículo 13 de   la Constitución Política:    

1.2.2.1.                                                                                                               Expresan que no   resulta razonable ni proporcional sancionar a un servidor público que no   conteste un recurso en el término establecido por la ley con la sanción más   grave que establece el derecho disciplinario en nuestro país.    

1.2.2.2.                                                                                                               Señalan que no es   razonable ni proporcional que por una falta no tan grave como no resolver   oportunamente un recurso, se destituya a un servidor público y se le apliquen   las consecuencias adicionales contempladas en el artículo 45 de la Ley 734 de   2002:    

“Artículo 45.   Definición de las sanciones.    

1. La destitución e   inhabilidad general implica:    

a) La terminación de la relación del   servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre   nombramiento y remoción, de carrera o elección, o    

b) La desvinculación del cargo, en los   casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o    

c) La terminación del   contrato de trabajo, y    

d) En todos los casos anteriores, la   imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el   término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.    

1.2.2.3.                                                                                                               Manifiestan que al   establecer una sanción disciplinaria gravísima por el hecho de no contestar   oportunamente un recurso, se estaría igualando la sanción de este comportamiento   con la de realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley   como delito o con la de dar lugar a que se extravíen, pierdan o dañen bienes del   Estado.    

1.2.2.4.                                                                                                               Agregan que el   legislador no puede desconocer los criterios de razonabilidad y   proporcionalidad, los cuales han sido reconocidos por la jurisprudencia de la   Corte Constitucional en la Sentencia C–022 de 1996:    

“El concepto de proporcionalidad comprende   tres conceptos parciales: la adecuación  de los medios escogidos para la   consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios   para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al   fin y que sacrifique en menor medida los  principios constitucionales   afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto   entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este   fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes”    

“La Corte encuentra que a la luz de estos   elementos, si bien la calificación como falta disciplinaria la desatención al   derecho de petición y la contravención de las prohibiciones y de los derechos de   las personas de que trata la Primera Parte del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no riñe con la Constitución,   la connotación como gravísima de esta falta quebranta el derecho a la igualdad   (art. 13 C.P.) del cual se deprende el principio de proporcionalidad entre la   conducta y la sanción a imponer. En consecuencia, procederá a declarar exequible   el artículo 31 del proyecto de ley estatutaria revisado, salvo el vocablo   “gravísima”,  el cual será declarado inexequible”.    

1.2.2.6.                                                                                                               Agregan que la Corte a través de la   sentencia C–951 de 2014, determinó que las faltas gravísimas se encuentran   establecidas taxativamente en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 “numerus   clausus”, mientras que las graves y leves están previstas “numerus   apertus”. Si bien, este hecho no impide al legislador establecer otras   conductas constitutivas de faltas gravísimas, se debe hacer en concordancia con   lo ya dispuesto en el Código Disciplinario Único, lo cual no ocurre con lo   establecido por el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011.    

1.2.3.  Vulneración del principio de   buena fe    

Consideran que se vulnera el   principio de buena fe contemplado en el artículo 83 de la Constitución, pues la consagración de esta falta gravísima   presume que el servidor público actuó de mala fe y con dolo cuando no resuelve   un recurso en el término establecido por la Ley. En virtud de lo anterior,   manifiestan que no cabría ningún tipo de excusa o la posibilidad de desvirtuar   la mala fe con la cual supuestamente actuó el servidor público, configurándose   así una vulneración expresa de la presunción de buena fe que tienen todas las   actuaciones de los servidores públicos.    

1.3.            INTERVENCIONES    

1.3.1.  Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

El Instituto Colombiano de Derecho   Procesal, por intermedio de apoderado, solicita se declare la inexequibilidad de   la norma acusada con base en los siguientes fundamentos:    

1.3.1.1.                                                                                                               Señala que la Corte   ya se ha pronunciado respecto de una previsión muy similar a la acusada,   referida al desconocimiento del derecho de petición en la sentencia C-951 de   2014, en ese entendido, resultan  extensivas y extensibles, mutatis   mutandis, aquellas razones a la norma demandada. En la citada providencia,   la Corte estimó que “si bien la calificación como falta disciplinaria la   desatención al derecho de petición (…) no riñe con la constitución, la   connotación como gravísima de esta falta quebranta el derecho a la igualdad”.    

1.3.1.2.                                                                                                                Expresa que las   consideraciones hechas por la Corte en la sentencia C–951 de 2014, se estiman   válidas frente a la calificación como falta gravísima de la no resolución   oportuna de recursos en sede administrativa, puesto que donde existe la misma   disposición, es aplicable la misma razón, en tanto que la Corte considera el   derecho al recurso como parte integrante del núcleo esencial del derecho de   petición.    

1.3.1.3.                                                                                                                Indica que lo   establecido por el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, desconoce el artículo 13   de la Carta al establecer un efecto desproporcionado e irrazonable, estimándose   así como inconstitucional.    

1.3.1.4.                                                                                                                Manifiesta que en   lo atinente a la unidad de materia, la expresión “gravísima” viola este   principio que debe ser respetado por el legislador, citando como fundamento lo   estimado por esta Corte en la sentencia C–951 de 2014, que al respecto arguyó “al   elevar a falta gravísima cualquier comportamiento susceptible de adecuación   típica (…) por infracción al derecho de petición (…) la norma quebranta de   manera ostensible el artículo 158 Superior, en la medida en que el legislador   especial del derecho de petición, incursiona en el campo del legislador de otra   especialidad como lo es el derecho disciplinario. Así quedarían expuestos a la   misma sanción de destitución e inhabilidad (…) la persona que incurre en mora en   el derecho de petición”.    

1.3.1.5.                                                                                                                Finalmente aduce   en cuanto a la calidad de gravísima de la falta consistente en no dar oportuna   respuesta a los recursos interpuestos en sede administrativa, aplicando un test   de proporcionalidad o juicio de justificación, que la medida es   constitucionalmente ilegitima, toda vez que contraría expresos mandatos   constitucionales, en este sentido considera que la medida no es necesaria, pues   será la autoridad disciplinaria la que califique la gravedad de la sanción a   establecer en un caso concreto. Igualmente, indica que la medida es eficaz y que   resulta ser desproporcionada e irrazonable pues, como se dijo, induce a una   situación extrema que el texto constitucional repele.    

1.3.2.  Sala de Consulta y Servicio Civil del   Consejo de Estado    

La Sala de Consulta y Servicio Civil del   Consejo de Estado, por intermedio de su presidente, solicita que se declare la   constitucionalidad de la norma demandada con fundamento en los siguientes   argumentos:    

1.3.2.1.                                                                                                               Aduce que el   artículo 86 del C.P.A.C.A. es desarrollo directo de la Constitución   Política, destacándose el deber que tienen las autoridades en las actuaciones   administrativas, entre ellas la de resolver los recursos administrativos,   protegiendo los derechos de las personas en especial el debido proceso (art. 29   C.P.) y en cumplimiento de los principios constitucionales de la función   administrativa (art. 209 C.P.). El debido proceso administrativo, debe integrar   las garantías previas referentes a la expedición de actos y procedimientos y las   garantías posteriores que se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez   jurídica de dichos actos y procedimientos, tal como lo reiteró la Corte en la   Sentencia C–089 de 2011.    

1.3.2.2.                                                                                                                Afirma que la   norma acusada, tiene como propósito la efectividad de los mandatos   constitucionales a un debido proceso “sin dilaciones injustificadas” en   el que se garantice el derecho de “defensa y contradicción”, previstos en   el artículo 29 Superior y los principios de eficacia, economía y celeridad del   artículo 209, ibídem, para lo cual se vincula de manera efectiva a las   autoridades bajo el mandato de resolver los recursos  en forma oportuna.   Cita el interviniente, providencias constitucionales como la C–875 de 2011 y la   C–034 de 2014, donde se plasma la importancia del debido proceso administrativo,   la armonización de los mandatos del artículo 29 de la Constitución con los   principios del artículo 209 de la misma normatividad, y la materialidad de los   principios de celeridad y eficacia dentro del proceso administrativo.    

1.3.2.3.                                                                                                                En el mismo   sentido, aduce que resulta un contrasentido solicitar la declaratoria de   inconstitucionalidad, de una disposición legal que tiene por objeto proteger los   derechos constitucionales fundamentales de las personas y observar los   principios propios de la función administrativa, tal como se deduce de la   lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley que precedió a la Ley   1437 de 2011, el cual fue conocido por la Corte a través de las sentencias C–875   de 2011 y C–951 de 2014. Si se declarara la inexequibilidad solicitada, se iría   en contravía del principio de supremacía constitucional, la prevalencia de los   derechos fundamentales y los principios que rigen la función administrativa.    

1.3.2.4.                                                                                                                Manifiesta que en   el ejercicio de la libertad de configuración, el legislador a través del   artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, potestativamente y bajo un propósito   constitucionalmente legítimo, estableció el término para cumplir una actuación   administrativa y la sanción por su incumplimiento. Ahora bien, no puede   sostenerse que el acaecimiento del silencio administrativo negativo es   consecuencia jurídica suficiente para superar la omisión del deber de respuesta   de la Administración, más bien es la violación del derecho constitucional de   petición y la resolución de recursos en sede administrativa, tal como lo   sostiene la Corte en la Sentencia T–377 de 2000.    

1.3.2.5.                                                                                                                Indica, que la   norma de la cual se reprocha su constitucionalidad, no establece automáticamente   una sanción como lo pretende hacer ver la demanda, pues a la autoridad   disciplinada se le aplicará el debido proceso previsto en la Ley 734 de 2002.    

1.3.2.6.                                                                                                                El interviniente   considera, teniendo de presente que la medida legislativa demandada  involucra   un escrutinio de la proporcionalidad y razonabilidad, que está llamado a   aplicarse un test integrado en la modalidad leve, con el fin de establecer la   legitimidad del fin y la adecuación de la medida para alcanzarlo   (C–673 de 2001). El resultado de este test, en el sentir del interviniente, no   será otro que el de la constitucionalidad de la medida legislativa, amén de que   el fin propuesto por la misma es constitucionalmente legitimo (art. 29 y 209   C.N.) y la medida es adecuada para alcanzarlo, toda vez que no se controvierte   el debido proceso disciplinario.    

1.3.3.  Pontificia Universidad Javeriana de Cali    

Alejandro José Ariza Aguilar en   representación de la Carrera de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana   de Cali, intervino en el proceso de la referencia para defender las pretensiones   de los demandantes y solicitar a esta Corporación se declare la   inexequibilidad  de la norma demandada. Lo anterior en atención a las siguientes razones:    

1.3.3.1.                                                                           Manifiesta que la   expresión demandada afecta el orden justo jurídico (preámbulo) establecido por   el constituyente primario porque entroniza en contra del titular de la función   un efecto-causa exorbitante que rompe el equilibrio normativo, en tanto que lo   somete a una presión indebida e injustificada. Una cosa es la parte fundamental   de la celeridad que impone una carga moral y normativa de justicia en la   decisión del servidor público, y otra bien diferente la instrumental en donde   aquél para evitar el castigo, sacrifica lo sustancial, esto equivale a decir   que, en otras palabras, con el contenido de la norma demandada se está   sacrificando lo sustancial por lo instrumental.    

1.3.3.2.                                                                           Sostiene que la   expresión demandada conculca el artículo 13 de la Carta, pues establece para el   servidor público una carga desproporcionada al ejercicio normal de la función   administrativa respecto, no solo de las otras funciones, sino al interior de sí   misma, pues rompe el equilibrio entre los servidores que tienen que resolver   recursos y los que no, lo cual no resulta correcto.    

1.3.3.3.                                                                           Aunado a lo   anterior, indica que con la norma puesta en entredicho constitucional se   quebranta el artículo 29 Superior referente al debido proceso, el cual debe ser   analizado en congruencia con el Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2002),   pues la norma demandada al establecer que la mora en resolver el recurso   constituye una falta gravísima, remite al agente a un procedimiento típicamente   inquisitivo en donde la contradicción, en este caso, queda ausente puesto que la   expresión gravísima del último inciso del artículo 86 de la Ley 1437 de   2011, lo que ha hecho es configurar legalmente un acto de responsabilidad   objetiva, con lo cual niega la defensa técnica y material del implicado.    

1.3.3.4.                                                                           En igual sentido,   argumenta que se vulnera el principio de la buena fe establecido en el artículo   83 del texto constitucional, en la medida en que determinar como gravísima   la mora en el cumplimiento de una obligación a un servidor público, es calificar   dicha conducta como objetiva a secas, sin dar lugar a controvertir la decisión,   lo que rompe el equilibrio dinámico de la estructura normativa en que se   sustenta la convivencia, que en últimas viene a ser el principio de la buena fe   y la confianza legítima.    

1.3.3.5.                                                                           Finalmente, aduce   que la norma acusada va en contravía de lo establecido por el artículo 158 de la   Constitución Política, en el entendido de que una cosa es la expedición de un   código especializado pero dogmático y procedimental, como lo es el CPACA, y otra   muy distinta es incluir en él una adición a otro, también especial pero de   carácter sancionatorio. Lo anterior, hace que surja una incompatibilidad   material entre la unidad temática de la norma y el precepto específico contenido   en ella que aquí se demanda.     

1.3.4.  Universidad Católica de Colombia    

El Decano de la Facultad de Derecho de la   Universidad Católica de Colombia, presentó escrito solicitando que se declare la   inconstitucionalidad de la norma en su expresión demandada por las siguientes   razones:    

1.3.4.1.                                                                                                               Señala que el   principio de unidad de materia, ya ha sido objeto de análisis por la Corte, en   sentencias como la C – 951 de 2014, deduciéndose que este principio busca que   las disposiciones que hacen parte de una ley tengan “coherencia temática y   una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma”.    

1.3.4.2.                                                                                                               En el mismo sentido   manifiesta,  que la finalidad del principio de la unidad de materia es   racionalizar y tecnificar el proceso normativo, y así impedir, incongruencias   temáticas. No obstante, la Corte ha precisado que la aplicación del principio   debe ser flexible, para evitar que se convierta en un obstáculo para el trabajo   legislativo.    

1.3.4.3.                                                                                                                Manifiesta que en el examen de   constitucionalidad de normas que eventualmente transgredan la unidad de   materia, según el método que la misma Corte ha desarrollado, en primer lugar se   debe identificar el alcance material o contenido temático de la ley, para   seguidamente,  verificar si existe o no la mencionada conexidad entre la   previsión acusada y el contenido temático de la ley.    

1.3.4.4.                                                                                                                Sobre la violación   del artículo 13 Superior, aduce el interviniente que el legislador en ejercicio   de su libertad de configuración normativa, está en la obligación de respetar los   principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad, los cuales se   erigen como un límite al ius puniendi del Estado. De tal manera, que   dejar en pie de igualdad desde el punto de vista de la sanción, al servidor   público moroso, con quienes han cometido alguna de las faltas descritas en el   artículo 48 de la Ley 734 de 2002, resulta desproporcional en la afectación del   bien protegido y la finalidad propuesta en la Ley 1437 de 2011, con la   afectación que busca el artículo 48 de la Ley 734 de 2002.    

1.3.5.  El Observatorio de Intervención Ciudadana   Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre    

El director del Observatorio de   Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la   Universidad Libre y Hans Alexander Villalobos Díaz, estudiante de pregrado de la   Facultad de Derecho de la misma Universidad, solicitaron se declare la   inconstitucionalidad de la norma bajo estudio, con base en los siguientes   argumentos:    

1.3.5.1.                                                                                                                En lo atinente al   principio de unidad de materia, consideran los intervinientes, que el legislador   en el ejercicio de su libertad configurativa debe tener en cuenta este principio   ya que los dos no se controvierten entre sí.    

1.3.5.2.                                                                                                                Manifiestan que el   artículo 86 acusado, está incluido en la primera parte del C.P.A.C.A.,   cuyos motivos de redacción son el eficiente funcionamiento de la administración   y la primacía de los intereses generales. De tal manera, que la expresión   “gravísima” demandada no transgrede a la Constitución, ya que posee un fin   constitucionalmente legítimo y tampoco va en contravía de los motivos de   redacción de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, la norma debería declararse   exequible.    

1.3.5.3.                                                                                                                No obstante,   indican que existe una violación al principio de proporcionalidad, pues la norma   acusada no distingue que la no resolución del recurso en el término legal, puede   llevar a que dicho recurso nunca sea resuelto o a que sea resuelto fuera del   término. En este sentido, con el artículo 86 se le da un tratamiento idéntico a   situaciones de hecho completamente disimiles, que aunque requieran sanción, no   es justificable que sea considerada idéntica.    

1.3.5.4.                                                                                                                Aducen que la   Corte se ha pronunciado en ese sentido, en la Sentencia C–951 de 2014, estimando   que “(…) la norma no establece  gradualidad alguna entre los diferentes   comportamientos. Atribuye a todos ellos la misma consecuencia jurídica con   independencia de la afectación o no de derechos fundamentales. (…) Esta   condición, que de suyo implica desconocimiento del principio de   proporcionalidad, lleva consigo también el desconocimiento del valor   constitucional de la justicia (Preámbulo y Artículo 2 C.P.), como quiera que se   da idéntico tratamiento a comportamientos de connotación jurídicamente   distinta”.    

1.3.6.  Universidad Santo Tomas    

El Decano de la Facultad de Derecho de la   Universidad Santo Tomas y el Director del Consultorio Jurídico de la misma   Universidad, solicitan a la Corte Constitucional que se declare la   inexequibilidad de los artículos bajo estudio, por los siguientes motivos:    

1.3.6.1.                                                                                                                Manifiestan que   conforme a la Sentencia C–030 de 2012, la determinación de la tipicidad en   materia disciplinaria es más flexible que en materia penal, sin embargo exige   que se determine el alcance de la conducta y la correspondiente sanción. El   alcance es determinado por factores de culpabilidad y dolo, según los bienes   jurídicos afectados por la conducta y la naturaleza de la misma.    

1.3.6.2.                                                                                                                En igual sentido,   afirman que con la previsión acusada se vulnera el principio de tipicidad, pues   a pesar de que en el tipo disciplinario se determinan los elementos de la   conducta punible, no se relacionan estos con la graduación de la falta, porque   al considerarse una omisión como falta gravísima se entiende su comisión dolosa,   no simplemente culposa.    

1.3.6.3.                                                                                                                Citan la Sentencia   C–155 de 2002, donde la Corte analiza la ley disciplinaria en lo atinente a la   tipificación de conductas como faltas disciplinarias en tipos abiertos que   suponen un amplio margen de valoración, lo cual ha permitido que se haya creado   un sistema de incriminación denominado “numerus apertus”, en el cual no   se señala si la modalidad de la conducta es culposa o dolosa y frente al cual la   Corte señaló que “el sistema de numerus apertus supone igualmente que el   fallador es quien debe establecer cuales tipos disciplinarios admiten la   modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del   significado de la prohibición”.    

1.3.6.4.                                                                                                                Indican que al   considerar una falta “gravísima” el hecho de que el servidor público no resuelva   en el término legal, los recursos interpuestos en sede administrativa, se   vulnera claramente el derecho a la igualdad, pues según los intervinientes, el   artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, no permite que el fallador califique la   falta graduándola como culposa o dolosa, tal como lo establece el artículo 43   del Código Disciplinario Único.    

1.3.6.5.                                                                                                                Aducen que la   norma acusada, en su expresión “gravísima”, va en contravía de la unidad de   materia, ampliamente analizada por la Corte en Sentencias como la C–133 de 2012,   en la que se estimaron las dos condiciones específicas para que el Congreso   ejerza su función legislativa “(i) definir con precisión, desde el mismo   título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al   expedir la ley, y, simultáneamente (ii) mantener una estricta relación interna,   desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de   manera que exista entre ellas coherencia temática (…)”. Condiciones éstas   que terminan por materializar la unidad de materia legislativa, la cual no se ve   reflejada en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, que gradúa la gravedad de   una falta disciplinaria en un articulado, cuya unidad de materia es lo   contencioso administrativo y no lo disciplinario, quebrantándose de igual manera   la libertad del fallador disciplinario, para determinar el grado de la falta   cometida por el funcionario.    

1.3.7.   Universidad de   Caldas    

Ricardo Antonio Riveros estudiante de la   Facultad de Derecho de la Universidad de Caldas y Oscar Fernando Betancour   García asistente docente del área de derecho privado del Consultorio Jurídico de   la misma Universidad, bajo la coordinación del profesor Carlos Alberto Agudelo,   solicitan que se declare la inexequibilidad de la norma acusada con base en los   siguientes fundamentos:    

1.3.7.1.                                                                                                               Consideran que el   artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, es una evidente materialización del derecho   de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta, en tanto los recursos   presentados ante las decisiones de las autoridades, se constituyen en una   extensión de una petición original, en virtud de lo cual, pueden atribuírsele a   los recursos en sede administrativa características extensibles del derecho de   petición, como la de ser un derecho fundamental y herramienta para el   cumplimiento de derechos.    

1.3.7.2.                                                                                                                Manifiestan que el planteamiento realizado   por el accionante, sobre la taxatividad de las faltas disciplinarias contenidas   en el artículo 48 del estatuto disciplinario es apropiado, por cuanto el derecho   disciplinario por aplicar las potestades punitivas del Estado debe tener un   grado mayor de certeza. En el ordenamiento jurídico se han previsto unos límites   de competencia que impiden que existan faltas gravísimas dispersas y para ello   se debe respetar el cuerpo normativo disciplinario.    

                                                                                                   

1.3.7.4.                                                                                                                Aducen que en la   precitada providencia, se estudió el sentido material de una disposición similar   a la que nos ocupa, discutiéndose  la proporcionalidad de la sanción   disciplinaria gravísima para los eventos en que no se resolviera oportunamente   el derecho de petición. Frente a aquella previsión, se decidió la   inexequibilidad parcial de la expresión “gravísima” al considerarse que igualar   en términos sancionatorios hipótesis de conductas sumamente gravosas para la   administración pública, con la omisión en la resolución de los recursos,   resultaba desproporcionado en estricto sentido.    

1.3.7.5.                                                                                                                Finalmente,   expresan que la inclusión como falta gravísima a la omisión del servidor de   resolver oportunamente los recursos en sede administrativa, resulta atentatoria   del principio constitucional de unidad de materia, por la falta de conexidad   estricta y además de desproporcionada en el estándar de igualdad prohijado por   el constituyente.    

2.                   CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

El Procurador General de la Nación solicita   que se declare la exequibilidad de la norma demandada por los siguientes   motivos:    

2.1.          Señala en cuanto a   la violación del principio de unidad de materia, que este cargo no cumple con el   requisito de certeza para que se configure adecuadamente la violación. Resalta   que aunque los accionantes mencionan el artículo 158 constitucional, no esbozan   una argumentación tendiente a demostrar que el legislador vulneró el principio   de unidad de materia, limitándose simplemente a mencionarlo.    

2.2.          En igual sentido se   refiere a la pertinencia, expresando que en la demanda no se hace un reproche   constitucional enfrentando la Carta con el precepto acusado, y más bien se hace   un reproche de legalidad, que para los efectos de admisibilidad del cargo, no   tiene fundamento.    

2.3.          Resalta que para   demostrar una violación al artículo 158 Superior, los accionantes debieron   demostrar que la previsión acusada no tiene relación temática, sistemática o   teleológica con la Ley 1437 de 2011.    

2.4.          Aduce que la unidad   de materia se predica de un mismo articulado normativo, más no con la temática   de una ley distinta, como lo pretenden hacer ver los accionantes.    

2.5.          Expresa que el   establecimiento de sanciones por conductas consideradas antijurídicas, hace   parte de la libertad de configuración legislativa de la que goza el Congreso,   siempre que como se estimó en la sentencia C–490 de 2011 se cumplan con  “determinados principios y valores, derivados de la cláusula general del debido   proceso, para que sean compatibles con la constitución.    

2.6.          El Jefe del   Ministerio Público manifiesta que la norma acusada es respetuosa del principio   de proporcionalidad, buena fe y el derecho a la igualdad, toda vez que, el   considerar la falta gravísima no implica que se presuma el dolo del   servidor público. Según el numeral 9° del artículo 43 de la Ley 734 de 2002,   “la realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa   grave, será considerada falta grave”, lo cual quiere decir que, en el   proceso disciplinario, únicamente si se prueba el dolo la conducta puede ser   considerada como una falta gravísima. De lo contrario, la falta será tratada   como realizada con culpa grave y sancionada de conformidad.    

2.7.          Considera que el   dolo debe probarse en el trámite disciplinario, en el cual se deben respetar las   garantías constitucionales del procesado, con el fin de aplicarle la sanción   pertinente.    

3.     CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

3.1.          COMPETENCIA    

Conforme al numeral 5º del   artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para   conocer de la constitucionalidad de las normas demandadas.    

3.2.            APTITUD DE LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA    

El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos   indispensables que debe contener la demanda en los procesos de control de   constitucionalidad[1].   Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad   contra una disposición determinada debe indicar con precisión el objeto   demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es   competente para conocer del asunto.    

Por otro lado, en la Sentencia C–1052 de 2001, esta   Corporación señaló las características que debe reunir el concepto de violación   formulado por el demandante, estableciendo que las razones presentadas por el   actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes   y  suficientes[2],   requisitos cumplidos por los dos primeros cargos formulados por los demandantes:     

3.2.1.   Cargo frente a   la vulneración de la unidad de materia    

3.2.1.1.                                                                                                               El primer cargo es   cierto y claro, pues los demandantes señala que se incluyó la tipificación de   una falta gravísima dentro de una ley distinta al Código Disciplinario Único, lo   cual es verdad, pues a través de la norma demandada efectivamente se tipificó la   no resolución de recursos como falta gravísima en el Código de Procedimiento   Administrativo y Contencioso Administrativo:    

El cargo plantea un debate claro desde el punto de vista   constitucional consistente en determinar si pueden consagrarse faltas gravísimas   en una ley distinta al Código Disciplinario y en concreto en el Código de   Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo.    

3.2.1.2.                                                                                                               En relación con el   requisito de suficiencia esta Corporación ha señalado de manera reiterada que   cuando formula una acusación por vulneración de la unidad de materia,   corresponde al demandante demostrar:    

(i)       Cuál es el   contenido material o temático de la ley concernida, lo cual es cumplido por los   accionantes al señalar que éste corresponde a la regulación del procedimiento   administrativo y contencioso administrativo.    

(ii)    Cuáles son las   disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha   materia, lo cual identificado en la demanda al señalar la expresión demandada   del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011.    

(iii)  Las razones por las   cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la   ley, lo cual es explicado por los demandantes y se centra en señalar que no   deberían incluirse faltas disciplinarias gravísimas en una ley administrativa   fuera del Código Disciplinario Único.    

3.2.1.3.                                                                                                               Frente a la   pertinencia constitucional, la demanda plantea un debate sobre la posible   vulneración de los artículos 158 y 169 de la Carta Política, al cuestionar si es   posible incluir la tipificación de faltas disciplinarias en la Ley 1437 de 2011,   temática con una evidente relevancia constitucional que incluso ya se consideró   relevante en la Sentencia C–951 de 2014, en la cual se analizó el artículo 31 de   dicha ley, en la cual se contempló como falta disciplinaria “la falta   de atención a las peticiones y a los términos para resolver”.    

3.2.2.   Cargo frente a   la vulneración del principio de proporcionalidad    

3.2.2.1.                                                                                                               El segundo cargo es   cierto y claro, pues señala que la norma demandada tipifica como gravísima la   mera infracción de términos procesales en la respuesta de un recurso, lo cual   efectivamente corresponde con el texto legal y genera un debate sobre si la   gravedad de esta sanción puede llegar a afectar el principio de proporcionalidad   y con el ello el derecho a la igualdad.    

3.2.2.2.                                                                                                               Este cargo también   cumple con el requisito de suficiencia, pues expone las normas constitucionales   presuntamente vulneradas y las razones por las cuales se da dicho   desconocimiento. En este sentido, los demandantes exponen las razones por las   cuales consideran inconstitucional sancionar a un servidor público que no   conteste un recurso en el término establecido por la ley con la sanción más   grave que establece el derecho disciplinario en nuestro país como es la   destitución.    

Igualmente, los accionantes también utilizan argumentos de la   jurisprudencia de la Corte para plantear que en la Sentencia C–951 de 2014, la   Corte Constitucional consideró que vulneraba el principio de proporcionalidad la   tipificación como gravísima de la conducta de no atender las peticiones o no   resolverlas dentro de los términos fijados para ello.    

3.2.2.3.                                                                                                                 Finalmente este cargo tiene pertinencia constitucional pues señala la infracción   del principio de proporcionalidad, reconocido ampliamente por la jurisprudencia   de esta Corporación a partir del derecho a la igualdad.    

3.2.3.  Cargo frente a la vulneración de la buena   fe    

No se admitirá el cargo en relación con la   presunta vulneración del principio de buena fe por las siguientes razones:    

En primer lugar, el cargo no es cierto,   pues en ningún momento la norma presume el dolo ni la mala fe, ya que la norma   simplemente consagra la parte objetiva del tipo, pero como en cualquier otra   falta disciplinaria es necesaria también la parte subjetiva, la cual exige que   se demuestre el dolo o la culpa del servidor público, tal como exige el artículo   13 de la Ley 734 de 2002: “Artículo  13. Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de   responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o   culpa”.    

Tampoco es cierto que el servidor público   no puede en ningún caso excusar su responsabilidad, pues la Ley 734 de 2002   también reconoce la existencia de causales de exclusión de la misma, lo cual se   aplica también a las faltas gravísimas. En este sentido, el artículo 28 de la   Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) señala la existencia de siete   causales de justificación que pueden aplicarse respecto de cualquier falta   disciplinaria:    

“Causales de exclusión de la   responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria   quien realice la conducta:    

1. Por fuerza mayor o caso fortuito.    

2. En estricto cumplimiento de un deber   constitucional o legal de mayor   importancia que el sacrificado.    

3. En cumplimiento de orden legítima de   autoridad competente emitida con las formalidades legales.    

4. Por salvar un derecho propio o ajeno al   cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación,   proporcionalidad y razonabilidad.    

5. Por insuperable coacción ajena o miedo   insuperable.    

6. Con la convicción errada e invencible de   que su conducta no constituye falta disciplinaria.    

7. En situación de inimputabilidad. En   tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos   administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades   sobrevinientes”.    

Adicionalmente, se considera que este cargo   tampoco cumple con los requisitos de suficiencia y pertinencia, pues apenas   realiza una afirmación sobre la posible vulneración de la buena fe sin explicar   las razones constitucionales que lo sustentan.    

3.3.          INTEGRACIÓN DE   LA UNIDAD NORMATIVA    

3.3.1.  Según lo previsto en el inciso 3º del   artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte puede integrar la unidad   normativa[3],  con el objeto de buscar evitar, que proferido un pronunciamiento   parcial, se genere incertidumbre acerca del contenido armónico e integrado de la   disposición legal objeto de análisis, con lo cual el fallo produzca una   interpretación del contenido de la norma que resulte “incoherente o   inaplicable”[4].    

3.3.2.  De esta manera, la integración normativa   posee tres (3) significados: (i) la realización de un deber de quien   participa en el debate democrático, a través de la acción de   inconstitucionalidad de que trata el art. 241 CP, consistente en la   identificación completa del objeto demandado, que incluye todos los elementos   que hacen parte de una unidad indisoluble creada por el Derecho; (ii) es   un mecanismo que hace más efectivo el control ciudadano a las decisiones del   legislador; (iii) y es, finalmente, una garantía que opera a favor de la   coherencia del orden jurídico, pues su conformación determina que el poder del   juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas jurídicos   sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que estructuran una   determinada construcción jurídica[5].    

3.3.3.  La jurisprudencia ha señalado que la integración de la unidad normativa procede en los siguientes eventos: “(i)   cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un   contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,   resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de   otra disposición que no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la   disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del   ordenamiento que no fueron demandadas, con el propósito de evitar que un fallo   de inexequibilidad resulte inocuo; (iii) cuando la norma demandada se encuentra   intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta   serias dudas de constitucionalidad”[6].    

3.3.4.  En este caso se configura la primera   causal para la aplicación de la integración de la unidad normativa   frente al primer cargo formulado por los demandantes, ya que su cuestionamiento   sobre la inclusión de una falta en el Código Disciplinario no solamente se   dirige a la expresión gravísima sino a la totalidad del inciso mediante el cual   se consagra esta falta.    

3.3.5.  En este sentido, la Corte ha reconocido que   en razón del carácter informal de la acción pública, que ha de despojarse de   tecnicismos y complejidades procesales con miras a la efectividad del derecho   político del ciudadano (art. 40 C.P.), puede estructurar la proposición jurídica   completa, es decir, la regla de Derecho sobre la cual habrá de recaer el examen   de constitucionalidad y el fallo[7].    

3.3.6.  De esta manera, la proposición jurídica   completa exige incluir toda la expresión que consagra como falta disciplinaria   gravísima la no resolución oportuna de los recursos.    

3.3.7.  Por lo anterior, la Corte Constitucional   estudiará la constitucionalidad de la expresión “La no resolución oportuna de   los recursos constituye falta disciplinaria gravísima”.    

3.4.            PROBLEMAS JURÍDICOS    

3.4.1.  Teniendo en cuenta que solamente se han   admitido los dos (2) primeros cargos formulados por el demandante se analizarán   los siguientes problemas jurídicos: i) si la inclusión de una falta   disciplinaria en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo vulnera el principio de unidad de materia y con ello los   artículos 158 y 169 de la Constitución Política y (ii) si la calificación   como gravísima de una falta consistente en no contestar un recurso   administrativo vulnera el principio de proporcionalidad y con ello el artículo   13 de la Constitución.    

3.4.2.  Para resolver estos problemas   jurídicos se abordarán los siguientes temas: (i) el principio   constitucional de la unidad de materia, (ii) el alcance del Derecho   disciplinario como parte del Derecho administrativo sancionador en el Estado   Social de Derecho y (iii) la norma demandada.    

3.5.1.  Contenido y alcance    

El principio de unidad de materia se   encuentra consagrado expresamente en el artículo 158 de la Constitución   Política, conforme al cual “todo proyecto de  ley debe referirse a una   misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se   relacionen con ella”. Dicho mandato, a su vez, se complementa con el   previsto en el artículo 169 del mismo ordenamiento Superior, al prescribir éste   que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”[8].   Por su parte, el Reglamento del Congreso en su artículo 148 señala que “cuando   un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de   la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen   con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”.[9]    

De esta manera, este principio se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir   correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo, así como   también, una relación de conexidad interna entre las distintas normas que la   integran[10].    

A través de este   axioma la Constitución Política le está señalando al Congreso de la República   dos (2) condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa:   (i) definir con  precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles   habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y,   simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna, desde una   perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera   que exista entre ellas coherencia temática y una clara correspondencia lógica   con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones   respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad[11].     

3.5.2.  Alcance del control    

La violación del principio de   unidad de materia constituye un vicio de carácter material y no formal, toda vez   que el juicio que debe adelantar el juez constitucional consiste esencialmente   en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de   verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace   parte. En este sentido, para efectos de establecer la presunta violación del   citado principio “el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento   formal de aprobación de la ley, sino que debe analizar el contenido normativo   del artículo impugnado, para compararlo con el tema general de la ley acusada”[12].    

Por lo anterior, cuando los tribunales   constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el   principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático   que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por   ejercer un control de diversa intensidad.  Así, si se opta por “un   control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente   relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si   se opta por un control de menor rigurosidad, sólo vulnerarían la Carta aquellas   disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada”[13].    

En consecuencia, el control de   constitucionalidad por transgresión del principio de unidad de materia, debe   considerar “la relación de ponderación y armonía que debe existir entre la   racionalidad del proceso de producción de la ley y la facultad de configuración   legislativa a cargo del Congreso de la República”[14].    

Por lo anterior, la   aplicación del principio de unidad de materia no puede ser extrema, por cuanto   ello permitiría limitar ilegítimamente la competencia legislativa del Congreso   de la República. En este sentido, la Corporación ha precisado que “el citado   control debe ser flexible, de tal manera que, como se ha explicado, se   respete el amplio margen de configuración reconocido al Congreso para hacer las   leyes, impidiendo a su vez, que una interpretación demasiado rígida o   restrictiva, termine por hacer inoperante la labor legislativa”[15].    

Ahora bien, la circunstancia de que el   control constitucional sobre la observancia del principio de unidad de materia   sea flexible, tampoco puede implicar que quede desprovisto de contenido. Es por   ello que la jurisprudencia constitucional ha expresado, que sólo una   interpretación razonable y proporcionada permitirá identificar si entre la norma   acusada y la ley existe conexidad temática.[16]    

3.5.3.     Finalidades    

3.5.3.1.                                                                                                                 Garantizar la transparencia y la coherencia del proceso legislativo    

En relación con la transparencia, la   importancia de este principio radica en que “a través de su aplicación se   busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, se vean   sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con   la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por   ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático   al interior de las cámaras legislativas” [19].   De igual manera, su debida observancia contribuye a la coherencia interna de las   normas y facilita el cumplimiento y aplicación de estas últimas al evitar, o al   menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro   pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no   relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere[20].    

De esta manera, la regla de unidad de   materia cobra importancia desde la óptica constitucional en el proceso   democrático de aprobación de las leyes, con el fin de “evitar que los legisladores, y también los   ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada   tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley   aprobada, y que por el mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario   debate democrático al interior de las cámaras legislativas”[21],   en la necesidad de hacer   efectivo el principio de seguridad jurídica que impone “darle un eje central   a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo”[22]  y por cuanto luego de expedida una ley, su cumplimiento reclama un mínimo de   coherencia interna que permita a los destinatarios conocerlas e identificar las   obligaciones que de ella se derivan[23].    

3.5.3.2.                                                                                                               Seguridad   jurídica    

La Corte ha explicado que las anteriores   exigencias constitucionales “obedecen a la necesidad de hacer efectivo el   principio de seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje central a los   diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo’”[24],  y porque luego de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un   mínimo de certeza sobre la coherencia interna de las obligaciones que de ella se   derivan. De esta manera, se garantiza que la regulación de un tema se haga de   forma consolidada bajo una misma ley, evitando con ello la dispersión normativa   y la incertidumbre consecuente del operador jurídico.[25]    

3.5.3.3.                                                                                                                Racionalización y tecnificación del proceso legislativo    

Esta Corte ha tenido oportunidad de   precisar que por intermedio del principio de unidad de materia legislativa, se   busca racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las   disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o   conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su   defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad sociológica. De esta   manera, se logran “impedir las incongruencias temáticas que tienden a   aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de los debates   parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que   se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso   trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las leyes”[26].    

La exigencia de respeto de la unidad de   materia y la existencia de controles para evitar su violación desde el inicio de   los debates en el Congreso de la República tiene por objetivo asegurar una   deliberación cualificada que optimice, de una parte, la ordenación de los   diversos puntos de vista y, de otra, el proceso de decisión. En efecto, la   relación de las diferentes disposiciones con un núcleo temático identificable   permite que los miembros del Congreso puedan anticipar el alcance y los efectos   derivados del proyecto. Además de ello y en relación con el deber de respetar el   artículo 158 de la Carta Política, promueve un control efectivo de la actividad   legislativa por parte de los ciudadanos en tanto hace posible que estos   adviertan el contenido de los asuntos que son objeto de tratamiento y, en esa   medida, canalicen las propuestas, advertencias o comentarios de forma adecuada y   oportuna.[27]    

En este sentido, la Corte ha expresado que   esta concepción del principio de unidad de materia conlleva una limitación en el   ejercicio de la función de control constitucional por parte de la Corte   Constitucional en aras de respetar la libertad de configuración de la que goza   el Congreso en su función legislativa[28].    

3.5.3.4.                                                                                                               Refuerza el   debate democrático    

El principio de unidad de materia   constituye además un reforzamiento de la legitimidad del debate democrático en   cuanto garantiza que el mismo se concentre en materias previamente definidas,   conocidas y discutidas al interior de cada una de las comisiones y plenarias de   las Cámaras legislativas, al impedir que se introduzcan en los proyectos asuntos   totalmente extraños, contrarios o que invadan de manera inexplicable, el   contenido y finalidades de los temas allí tratados.[29]    

3.5.4.  Metodología para establecer si se vulnera   la unidad de materia    

Para efectos de   ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación de la regla   de unidad de materia, esta Corporación ha señalado unas pautas de decisión que   operan como orientaciones generales para llevar a cabo el juicio   correspondiente:[30]    

En primer término, el juicio   supone al juez constitucional la determinación de “cual o cuales son los núcleos temáticos de   una ley”[31], por ser este el mecanismo idóneo para   definir si sus disposiciones están vinculadas objetiva y razonablemente a tales   núcleos o si, por el contrario, las mismas -una o varias- aparecen como   temáticas aisladas al interior del ordenamiento, pudiendo concluirse la   inexistencia de vínculo causal con las materias que han inspirado la regulación   legal a la que pertenecen[32].    

El siguiente paso será establecer si la   disposición examinada atendiendo a su contenido normativo, guarda conexión con   la materia del proyecto, relación que puede darse desde diversas ópticas,  “(i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley – conexión   temática-; (ii) las causas que motivan su expedición- conexión causal-; (iii)   las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción   de la ley – conexión teleológica -; (iv) las necesidades de técnica legislativa   que justifiquen la incorporación de una determinada disposición – conexidad   metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de la   ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una   racionalidad interna – conexión sistemática-.”[33]    

En relación con la rigurosidad del juicio   por violación del principio de la unidad de materia, la Corte ha destacado que   este debe ser flexible por cuanto “un control rígido desconocería la vocación   democrática del Congreso y seria contraria a la cláusula general de competencia   que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que   no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de   materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y   que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una   relación de conexidad determinada por un criterio objetivo y razonable”[34].     

Por último, si una disposición con una   conexión lejana con la materia del proyecto, fue objeto de discusión y votación   a los largo de todo el trámite legislativo, y en ese orden, alrededor de la   misma se surtió un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de   conexidad resulta menos exigente, en tanto se habría controlado uno de los   riesgos del reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia. [35]    

3.5.4.1.                  La determinación   del núcleo o núcleos temáticos    

Con base en los razonamientos anteriores,   ha dicho este Tribunal que para efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las   leyes por violación del principio de unidad de materia, es imprescindible que el   juez constitucional entre a determinar “cuál o cuáles son los núcleos   temáticos de una ley”[36],  ya que es éste el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están   vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, en contraposición a   ello, las mismas -una o varias- conforman una especie de isla al interior del   ordenamiento, de manera que pueda concluirse la inexistencia total de vínculo   causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que   pertenecen[37].    

Lo   que le permite al órgano de control constitucional entrar a definir si una   determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece   y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia, es precisar   sus núcleos temáticos, para lo cual resulta útil acudir: “(i) a los   antecedentes legislativos, entendiendo por tal la exposición de motivos del   proyecto, las diferentes ponencias, los debates en comisiones y plenarias y los   textos originales y definitivos; (ii) al propio título o epígrafe de la ley,   donde se anuncia y define la temática a tratar; e igualmente, (iii) al contexto   o contenido básico del ordenamiento legal que se examina. La violación del   principio de unidad de materia constituye un vicio de carácter material y no   formal”[38].    

3.5.4.2.                  Criterios   generales en el juicio por violación de la unidad de materia    

Con fundamento en lo anterior cabe   presentar las siguientes pautas de decisión que operan como orientaciones   generales para adelantar el juicio por violación de la unidad de materia en la   actividad legislativa:[40]    

(i)       Existe una   preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello   implica que es exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la   Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por   parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad.[41]    

(ii)         La violación del   principio de unidad de materia exige como primer paso la identificación del eje,   núcleo o médula del proyectopara lo cual se deben tomar en cuenta diferentes   técnicas interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto, de   las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras   leyes.[42]    

(iii)      El siguiente paso del juicio, demanda   establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que se   desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen debe   diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley   puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique,   necesariamente, diversidad de materias. [43]    

Esa conexión puede ser de muy diferente   tipo y en cada caso deberá establecerse  su relevancia. El vínculo o   relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que   se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que   motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades,   propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley   -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que   justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad   metodológica-; (v) los contenidos de todas   y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un   cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-.[44]    

(iv)       El examen por   violación de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así,   en un acto legislativo da lugar a un escrutinio débil en tanto basta, para   constatar la relación con la materia, que la disposición examinada tenga como   propósito reformar la Constitución. En una dirección diferente la conexión de   disposiciones incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de   Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas a la ejecución o   realización de los diferentes programas y propósitos que allí se incluyen.[45]    

(v)         Adicionalmente   cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad   de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el   examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible,   en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la   actividad legislativa.[46]    

3.5.5.  La conexidad entre la norma y   el núcleo temático de la ley    

Con el fin de establecer si   determinada ley o disposición desconoce el principio de unidad de materia, la   Corte ha considerado que debe existir una relación de conexidad entre la parte y   el todo, o bien, “un vínculo objetivo entre cada parte y el tema general o   materia dominante de la ley”[47].  La relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la causal,   la temática, la sistemática o la teleológica[48].    

(i)            La conexidad causal   se refiere a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus   disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición,   valga decir, “hace relación a que las razones de la expedición de la   ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos   en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la   ley”;[49]    

(ii)         La conexidad   temática alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante   o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que   corresponde a una de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que   una misma ley no pueda referirse a varios asuntos;[50]    

(iii)      La conexidad sistemática se entiende como   “la relación que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una   ley”, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que   responde a una racionalidad interna.[51]    

(iv)       La conexidad   teleológica tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue   la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en   particular, es decir, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en   particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente   dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”.[52]    

3.6.          EL ALCANCE Y LA   ORIENTACIÓN DEL DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO     

3.6.1.  Concepto y alcance constitucional    

La potestad punitiva del Estado agrupa el   conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer   sanciones de variada naturaleza jurídica[53]. La potestad sancionadora de la administración es una de   sus manifestaciones[54] y comprende diversas disciplinas o especies   como el derecho penal, el derecho contravencional, el derecho correccional, el   derecho de juzgamiento político -impeachment- y el derecho disciplinario[55].    

El Derecho disciplinario se ha definido   como “el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en virtud de las   cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético,   la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el   buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”[56].    

De esta manera, comprende[57]:  (i) el poder disciplinario, es decir, la facultad que hace parte del   poder sancionador del Estado, en virtud de la cual aquél está legitimado para   tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir los servidores   públicos y los particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones   correspondientes y (ii) el derecho disciplinario, en sentido positivo,   comprende el conjunto de normas a través de las cuales se ejerce el poder   disciplinario, mediante las cuales se exige a los servidores públicos un   determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente   de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan[58].    

(i)      Las conductas -hechos positivos o   negativos- que pueden configurar falta juzgable disciplinariamente. Es así, como   la violación de los deberes, de las prohibiciones o de las inhabilidades o   incompatibilidades, a que están sujetos los funcionarios y empleados públicos,   es considerado por el respectivo estatuto disciplinario como falta disciplinaria[60].    

(ii)   Las sanciones en que pueden incurrir los   sujetos disciplinados, según la naturaleza de la falta, las circunstancias bajo   las cuales ocurrió su comisión y los antecedentes relativos al comportamiento   laboral[61].     

(iii)  El proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas   sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido   proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la   correspondiente responsabilidad disciplinaria.”    

El derecho disciplinario como parte del   derecho punitivo del Estado, se caracteriza por su cercanía al derecho penal, en   cuanto debe someterse a los mismos principios que informan éste último[62].   Sin embargo, reviste características propias y específicas que ameritan un   tratamiento diferencial, entre otras razones, al carácter flexible y menos   riguroso que tiene la aplicación de los principios de legalidad y tipicidad en   el ámbito del derecho administrativo[63].    

Dicha especificidad en lo que tiene que ver   con el derecho disciplinario ha sido objeto de consideración por esta   Corporación en numerosas ocasiones[64], en   las que se ha referido particularmente  a tres aspectos que, por lo demás,   revisten especial importancia para el examen de los cargos planteados por los   accionantes, ellos son  “(i) la imposibilidad de transportar   integralmente los principios del derecho penal al derecho disciplinario; (ii)   el incumplimiento de los deberes funcionales como fundamento de la   responsabilidad  disciplinaria  y (iii) la vigencia en el   derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias denominado de los   números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números   cerrados o clausus del derecho penal”[65].      

3.6.2.   Fundamentos   constitucionales    

El fundamento del derecho disciplinario se encuentra especialmente en los artículos   1º, 2º, 6º, 92, 122, 123, 124, 125, 150.2, 209 y 277 de la Carta Política[66]:    

3.6.2.1.                  Es una   herramienta fundamental para el cumplimiento de los fines del Estado (arts. 1º y   2º de la Constitución)    

El derecho disciplinario es una modalidad   del derecho sancionador, cuya concepción hoy en día debe estar orientada por los   principios del Estado social y Democrático de Derecho previstos en el artículo   1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías individuales pero   también los fines del Estado determinados en el artículo 2º Superior y para los   cuales han sido instituidas las autoridades públicas[67].    

En este sentido, la realización de los fines del   Estado demanda tanto la existencia de unos presupuestos institucionales mínimos   como la disponibilidad de múltiples instrumentos y medios de orden jurídico y   fáctico.  Entre los primeros se encuentra la noción de función pública en   sus diferentes ámbitos, y entre los segundos es pertinente destacar las medidas   de estímulo, al lado de los mecanismos de prevención y corrección de conductas   oficiales contrarias a derecho y al servicio mismo[68].     

3.6.2.2.                    Materializa el principio de responsabilidad de los funcionarios públicos (arts.   6º, 122 y 123 de la Constitución Política)    

Los artículos 6° y 123 de la Carta   Política, consagran que todos los servidores públicos, sin excepción, son   responsables ante las autoridades por infringir la Constitución, la ley y los   reglamentos, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones[69].    

En este sentido, es un   elemento fundamental del Estado de Derecho el deber de los servidores públicos   de cumplir sus obligaciones de conformidad con lo establecido en las normas   vigentes. El reconocimiento de ese deber y la responsabilidad consecuente en   caso de incumplirlo, se encuentra previsto específicamente en el artículo 6º de   la Carta conforme al cual los servidores públicos son responsables por infringir   la Constitución y las leyes, de una parte, y por la omisión o extralimitación en   el ejercicio de las funciones asignadas.    

En plena consonancia con   ello, el artículo 122 de la Carta prevé que todos los servidores públicos, antes   de entrar a ejercer su cargo, deberán prestar juramento de cumplir y defender la   Constitución así como desempeñar los deberes que les incumben. Adicionalmente el   artículo 123 prescribe que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la   forma en que ello se encuentre previsto por la Constitución, la ley y el   reglamento[70].    

Como un complemento a estas disposiciones,   el artículo 92 Superior prevé que cualquier persona podrá solicitar de la   autoridad competente la aplicación de las sanciones disciplinarias derivadas de   la conducta de las autoridades públicas.    

Por lo anterior, la posibilidad de que el   Estado imponga sanciones a los funcionarios públicos que desconozcan la ley y   sus deberes funcionales a través del derecho disciplinario se encuentra   claramente sustentada en los artículos 6º, 92, 122 y 123 de la Constitución   Política.    

3.6.2.3.                  Desarrolla la   competencia del legislador para la regulación de la responsabilidad de los   servidores públicos    

Los artículos 124, 125 y 150-2 de la Carta   le atribuyen al Legislador la competencia para determinar la responsabilidad de   los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Esta facultad otorgada   al Legislador es ejercida mediante la expedición de estatutos disciplinarios de   carácter general y de estatutos especiales autorizados por la propia   Constitución Política[71].    

“Los artículos 124 y 125 de la Carta   Política, establecen que la configuración de dicha responsabilidad disciplinaria   forma parte de la órbita de competencia de las definiciones legislativas. Su   efectividad, requiere de un marco de acción en el cual el Estado pueda ejercitar   la respectiva potestad disciplinaria y la titularidad de la acción   disciplinaria, a fin de obtener la obediencia y disciplina requerida de sus   funcionarios y empleados.[72]    

“Lo anterior armoniza con la atribución del   legislador de hacer las leyes y por medio de ellas, entre otros aspectos,   regular el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios   públicos (C.P., art. 150-23); toda vez que, de ella, se deriva la facultad para   fijar las conductas violatorias del régimen disciplinario que atenten contra los   bienes jurídicos por él tutelados, como son los relativos al patrimonio público,   la moralidad, la transparencia, la eficacia y eficiencia administrativas[73].”[74]    

3.6.2.4.                  Permite la   tutela de los principios de la función pública.    

Además con el régimen disciplinario se   pretende garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético,   la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el   buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”; propósito que   está en armonía con lo preceptuado en el artículo 209 de la C.P., porque como se   expresó antes, sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los   servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la   Administración Pública cumpliese los principios de “igualdad, moralidad,   eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace   referencia la norma constitucional.[75]    

El artículo 209 Superior dispone que    la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y   se desarrolla con fundamento en los principios de moralidad, igualdad, eficacia,   economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y que las autoridades deben   coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado   y que la administración tendrá un control interno conforme a la ley[76].    

3.6.2.5.                  Desarrolla las   competencias del control disciplinario    

El artículo 277 numerales 5 y 6, disponen   que el Procurador General de la Nación ejercerá, entre otras funciones, velar   por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y   ejercer vigilancia superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen   funciones públicas, como también ejercer preferentemente el poder disciplinario,   adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las sanciones   respectivas conforme a la ley.[77]    

El derecho disciplinario encuentra especial   arraigo en los artículos 124 y 277 de la Constitución, conforme a los cuales le   corresponde al Legislador determinar la responsabilidad de los servidores   públicos y la manera de hacerla efectiva. Igual predicamento se puede hacer en   relación con los particulares que cumplan funciones públicas, quienes por tal   circunstancia asumen atribuciones de autoridad con las responsabilidades   correlativas que se deriven al tenor del artículo 6° superior[78],   en concordancia con los artículos 116, 123, 210 y 267 ibídem[79].    

3.6.3.   Las finalidades   del derecho disciplinario en el Estado Social de derecho    

En un Estado Social de Derecho el Derecho   disciplinario no es un mero instrumento para controlar la conducta de los   servidores públicos, sino que constituye un instrumento que permite el   establecimiento de deberes orientados constitucionalmente a garantizar el   cumplimiento de los fines del Estado y el derecho de los ciudadanos al correcto   funcionamiento de la administración pública:    

“En este sentido y dado que, como lo señala   acertadamente la vista fiscal,  las normas disciplinarias tienen como   finalidad encauzar la conducta  de quienes  cumplen funciones públicas   mediante la  imposición de deberes  con el objeto de lograr  el   cumplimiento  de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de   protección  del derecho disciplinario  es sin lugar a dudas el deber   funcional de quien  tiene a su cargo una función pública”[80].    

Bajo   este entendido, el derecho disciplinario tiene dos finalidades esenciales que se   encuentran estrechamente vinculadas: (i) desde el punto de vista interno permite   asegurar el cumplimiento de los deberes del cargo de los funcionarios públicos,   mientras que (ii) desde el punto de vista externo busca garantizar el  cumplimiento de los fines del   Estado y de los principios de la función pública:    

3.6.3.1.    El   aseguramiento del cumplimiento de los deberes funcionales    

Desde el punto de vista interno, el Derecho   Disciplinario encuentra fundamento en la “…relación de subordinación que   existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función   pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la   omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, la violación de   régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc…”[81].   Por ello el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores   públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad   (C.P. art. 123),  dado que la función administrativa está al servicio de   los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de   igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P. art. 209).[82]    

De esta manera, desde el punto de vista   interno, el fundamento de la   imputación de la responsabilidad disciplinaria está determinado por la   infracción de los deberes funcionales del servidor público[83].    

Para efectos de la responsabilidad   disciplinaria de los servidores públicos debe tenerse en cuenta que tiene como   objeto de regulación el hecho de que “las funciones que en un Estado de   Derecho se desempeñan por los servidores públicos, son una actividad que en   manera alguna puede ser arbitraria, ni dejarse librada al capricho del   funcionario, sino que, siempre se trata de una actividad reglada, cuyo desempeño   exige el sometimiento estricto a la Constitución, la ley o el reglamento”[84].    

3.6.3.2.    El cumplimiento   de los fines del Estado y de los principios de la función pública    

En un Estado Social de Derecho el Derecho   Disciplinario no puede fundarse exclusivamente en la protección de los deberes   del cargo, sino que también “busca garantizar la buena marcha y buen nombre   de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función   pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los   derechos y libertades de los asociados”[85]”.    

En este entendido, el buen funcionamiento de la Administración Pública no solamente le   interesa al Estado sino a todos los ciudadanos y por eso ha pasado a convertirse   en un derecho a que las actuaciones del Estado se desarrollen se desarrollen de forma racional, objetiva, coordinada,   eficaz, eficiente, reglada y enfocada al servicio de los intereses generales[86].    

Por lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte ha   sostenido que la potestad disciplinaria también busca “asegurar el   cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública,   como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,   imparcialidad y publicidad”[87].    

De esta manera, la imputación disciplinaria   también remite a los fines esenciales del Estado pues una democracia   constitucional como la colombiana está concebida, entre otras cosas, para servir   a la comunidad, promover la prosperidad general; garantizar a todas las personas   la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la   Constitución y para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden   justo[88].     

3.7.          EL ALCANCE Y LOS   LÍMITES CONSTITUCIONALES DEL LEGISLADOR EN MATERIA DISCIPLINARIA    

De conformidad con el artículo 124 de la   Constitución y en armonía con lo dispuesto en los artículos 125, 150-23 y 277   del mismo Estatuto Superior, corresponde al legislador fijar la responsabilidad   disciplinaria que puede ser atribuida a los servidores públicos frente a los   comportamientos realizados por sus servidores que atenten contra el ordenamiento   jurídico y las finalidades que son propias de la función pública. Esta   competencia la debe ejercer sin desconocer la vigencia de los principios que   integran el derecho fundamental al debido proceso (art. 29, CP), de manera que,   las normas administrativas de naturaleza disciplinaria no pueden hacer a un lado   los principios de legalidad, autoridad administrativa competente, imparcialidad,   publicidad, presunción de inocencia, defensa y contradicción.[89]    

De esta manera, en virtud del principio   democrático, en el ordenamiento jurídico colombiano, el establecimiento de un   régimen disciplinario constituye un espacio de libre configuración legislativa,   pues es en el campo de la deliberación política, en donde se puede establecer,   con mayor precisión, el tipo de conductas que resultan ajenas a la consecución   de los fines del Estado, así como la gravedad social de estas conductas y la   consecuente intensidad de las sanciones aplicables[90].    

No obstante lo anterior, también ha sido   enfática la jurisprudencia constitucional en señalar que esa libertad de   configuración normativa del legislador en el diseño de los procedimientos y   etapas judiciales no es absoluta,[91]  puesto que se encuentra limitada por los derechos sustanciales y la defensa de   las garantías esenciales de las personas. De hecho, como lo ha advertido esta   Corporación, el control de constitucionalidad de este tipo de normas debe hacer   eficaz, de un lado, el amplio margen de configuración normativa que tiene el   legislador y, de otro, el respeto por el núcleo esencial de los derechos y   garantías de las personas, en tanto que el juez constitucional no está  “llamado a determinar cuáles deben ser los términos que se deben cumplir dentro   de los procesos. La misión de la Corte en estos casos es, en realidad, la de   controlar los excesos que se puedan presentar en la legislación”.[92]    

En desarrollo de esta potestad, el   legislador puede fijar nuevos procedimientos,[93] determinar la naturaleza de actuaciones   judiciales,[94]  eliminar etapas procesales,[95]  requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones   judiciales,[96]  imponer cargas procesales[97]  o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración   de justicia.[98]    

Ahora bien, según esta Corporación el   alcance de la potestad de configuración legislativa se guía por las siguientes   reglas[99]:    

(i)    La potestad conferida al legislador para   establecer los diversos regímenes sancionatorios, se encuentra vinculada a los   fines constitucionales del Estado y limitada por el respeto a los derechos   fundamentales de la persona[100] y   de principios del Derecho disciplinario como el del debido proceso, legalidad,   non bis in ídem y culpabilidad.    

(ii)  Al determinar la gravedad de las faltas y   la intensidad de las sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de   proporcionalidad y razonabilidad y, especialmente por los principios de   lesividad y necesidad[101].    

(iii) Dentro de los márgenes señalados, el legislador se encuentra   facultado para: “(i) tipificar (…) las faltas disciplinarias en que puedan   incurrir los servidores públicos, su grado de intensidad y las sanciones   correspondientes, y (ii) establecer el conjunto de enunciados normativos de   orden procesal que regulen la facultad constitucional otorgada a la   administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con sus   acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al correcto   desempeño de las funciones asignadas.”[102],   así como establecer las causales de extinción de la acción o de la sanción penal   o disciplinaria.    

3.7.2.                Los principios constitucionales del Derecho disciplinario    

Teniendo en cuenta la  naturaleza específica que conserva el derecho   disciplinario, no obstante participar de los mismos principios que irradian el   derecho penal, éstos no tienen igual alcance[103].  El derecho   disciplinario no es equiparable en su totalidad a la regulación que se aplica en   el derecho penal; empero algunas instituciones de este no son extrañas al   primero, una muestra de ello es el derecho al debido proceso, principio que debe   observarse en todas las actuaciones sancionatorias[104].    

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           

3.7.2.1.                                                                                                               El derecho   fundamental al debido proceso    

Según lo establece el artículo 29 de la   Constitución Política, el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones   judiciales y administrativas[105]. En atención a su naturaleza, las garantías   propias del debido proceso no tienen en el proceso disciplinario el mismo   alcance que las que se desarrollan por la justicia penal. Así lo ha reconocido   este Tribunal, cuando ha manifestado que “en el ámbito administrativo y,   específicamente, en el derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional   ha establecido que las garantías constitucionales inherentes al debido proceso,   mutatis mutandi, se aplican a los procedimientos disciplinarios, dado que   éstos constituyen una manifestación del poder punitivo del Estado[106].   Sin embargo, su aplicación se modula para adecuar el ejercicio del poder   disciplinario a la naturaleza y objeto del derecho disciplinario[107]  y, especialmente, al interés público y a los principios de moralidad, eficacia,   economía y celeridad que informan la función administrativa”[108].    

En la misma línea, la jurisprudencia se ha   referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo   29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias[109]: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción   disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y   especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv)   el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el   principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el   principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.”[110]    

A partir de lo anterior, la jurisprudencia   constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a   la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de   actuación disciplinaria. Esos criterios, que se traducen en deberes de la   autoridad disciplinaria, son los siguientes[111]:    

“i) La comunicación formal de la apertura   del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles   de sanción[112]; ii) La formulación de los cargos   imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de   manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas   conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas   disciplinarias[113]; iii) El traslado al imputado de todas y   cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados[114]; iv) La indicación de un término durante   el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su   contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos[115]; v) El pronunciamiento definitivo de las   autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente[116]; vi) La imposición de una sanción   proporcional a los hechos que la motivaron; y [117] vii) La posibilidad de que el encartado   pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las   decisiones.” [118]    

3.7.2.2.                  Principio de   legalidad en materia disciplinaria    

En  el campo disciplinario, el   principio de legalidad se encuentra consagrado en diversas disposiciones   constitucionales:  (i) en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores públicos   no pueden “ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes”, y que   “sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley” (ii)   al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el ejercicio   de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la   Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo   público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento” y (iii)   en el artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear,   modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los   servidores del Estado. Esta última norma dispone que: “la ley determinará la   responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.[119]    

En el campo del derecho disciplinario esta   Corporación ha señalado que existen particularidades importantes respecto del   alcance de este principio y en esa medida se ha admitido cierta flexibilidad[120],   la cual no es absoluta, pues no puede ser ilimitada de forma que conduzca a la   arbitrariedad de la administración en la imposición de sanciones, por lo cual se   vulnera este principio “cuando se advierta vaguedad, generalidad e   indeterminación en la actuación del legislador, en la identificación de la   conducta o en la sanción a imponer, de manera que no permitan establecer con   certeza las consecuencias de una conducta”[121].    

En todo caso, el principio de legalidad no   puede analizarse de manera abstracta sino que se manifiesta a su vez en tres (3)   principios: (i) reserva de ley, (ii) tipicidad y (iii) lex praevia.    

3.7.2.2.1. Reserva de ley    

Este exige que en el Estado Democrático de   Derecho sea el legislador, como autoridad de representación popular por   excelencia, el facultado para producir normas de carácter sancionador. En   relación con este principio de reserva de ley, la Corte ha señalado que de   acuerdo con nuestro ordenamiento constitucional sólo el legislador puede   establecer, con carácter previo, la infracción y las sanciones a que se hacen   acreedores quienes incurran en ellas.[122]    

En materia disciplinaria, la jurisprudencia   de esta Corporación ha establecido que el señalamiento de los comportamientos   reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su   fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una   materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, y a disposiciones   con fuerza de ley.[123]    

3.7.2.2.2. Tipicidad    

De conformidad con el principio penal de   tipicidad que desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen, nulla   poena sine lege’, y que cabe extender a la disposición   mediante la cual se establecen  las infracciones y las sanciones    disciplinarias correspondientes, aquella debe describir clara, expresa e   inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material   de las sanciones, así como la correlación entre unas y otras[124].    

Al respecto la Corporación ha afirmado que   las diferencias principales que se encuentran entre la tipicidad en el derecho   penal delictivo y en el derecho sancionatorio disciplinario: (i) la   precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas   disciplinarias y concretamente  la posibilidad de establecer tipos   disciplinarios en blanco y (ii) la amplitud que goza la autoridad   disciplinaria para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas   disciplinarias en los procedimientos sancionatorios[125].    

Empero, cabe precisar que como lo ha puesto   igualmente de presente la Corte, en aras de preservar el principio de reserva de   ley, es para el legislador un imperativo constitucional fijar en la ley   disciplinaria, como mínimo[126]:   (i)  los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii)  las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto   un tipo en blanco, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede   precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las   pautas mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos   que se adelanten para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las   exigencias mínimas del debido proceso[127].    

3.7.2.2.3. Lex praevia    

Adicionalmente, a las personas no se les   puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con   posterioridad a la realización de la misma, porque ello desconocería el   principio de lex praevia[128].    

3.7.2.3.                  Principio del   non bis in ídem    

La jurisprudencia constitucional ha   extendido el principio non bis in idem a un ámbito diferente al penal,   puesto que ha estimado que éste forma parte del debido proceso sancionador. De   tal manera que cuando la finalidad de un régimen es regular las condiciones en   que un individuo puede ser sancionado personalmente en razón a su conducta   contraria a derecho, este principio es aplicable.[129]    

La aplicación del principio non bis in   idem no está restringida al derecho penal, sino, como lo ha dicho esta   Corporación, “se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio   del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho   contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho   de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial   ético – disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos”.[130].    

En todo caso, no se vulnera el non bis   in ídem con la posibilidad de que un servidor público o un   particular, en los casos previstos en la ley, sean procesados penal y   disciplinariamente por una misma conducta, pues se trata de dos juicios   diferentes que buscan proteger bienes jurídicos diversos y que están   encaminados, según exista mérito para ello, a imponer sanciones que se   caracterizan por ser de naturaleza jurídica distinta.[131]    

3.7.2.4.                  Principio de culpabilidad    

La culpabilidad es un elemento   ineludible y necesario de la responsabilidad como de la imposición de la pena,   por lo que  la actividad punitiva del Estado tiene lugar sobre la base de   la responsabilidad subjetiva[132].    No obstante que el principio general es la exigencia del debido proceso   administrativo y la exclusión de la responsabilidad objetiva en materia   sancionatoria administrativa, la Corte ha precisado que estos principios   presentan algunas atenuaciones y flexibilizaciones, así como algunas excepciones   muy restringidas y precisas respecto de la exclusión de la responsabilidad   objetiva en el derecho administrativo sancionador.[133]    

La sujeción del Derecho disciplinario a la   Constitución implica que además de garantizar los fines del Estado Social de   Derecho, debe reconocer los derechos fundamentales que rigen nuestro   ordenamiento jurídico, siendo la culpabilidad uno de ellos según lo consagrado   en el artículo 29 Superior en virtud del cual “Toda persona se presume   inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”.[134]    

Retomando el artículo 29 de la Constitución   Política, “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado   judicialmente culpable”. En armonía con esta premisa constitucional,   el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 consagra la proscripción de la   responsabilidad objetiva en los siguientes términos[135]:  “ARTICULO 14. CULPABILIDAD. En materia disciplinaria queda proscrita toda   forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de   dolo o culpa.”    

Ciertamente, la   proscripción de la responsabilidad objetiva que acoge el régimen jurídico   colombiano impone la restricción de sancionar la conducta por el sólo hecho de   la ocurrencia del resultado y exige, en cambio, verificar la finalidad dolosa o   culposa en la ejecución de la acción que se investiga[136]. Al respecto, esta Corte ha manifestado que  “Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos   deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor   público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o   culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene   aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las   demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho   disciplinario de los servidores públicos, toda vez que ´el derecho disciplinario   es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho   penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la particular consagración   de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se   realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en   comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado”[137].    

3.7.3.  Los criterios de proporcionalidad y   razonabilidad    

3.7.3.1.                  Si bien la Corte ha   admitido que el control de constitucionalidad en materia disciplinaria resulta   de una intensidad menor que en materia penal[138], al determinar la gravedad de las   faltas[139]  y la magnitud de las sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de   proporcionalidad y razonabilidad[140]. En   ese orden de ideas, la jurisprudencia ha exigido que la sanción sea razonable    y proporcional “a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar   a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad   administrativa al momento de su imposición”[141].    

3.7.3.2.                  En cuanto al   principio de proporcionalidad en materia sancionatoria administrativa, éste   exige que tanto la falta descrita como la sanción correspondiente a la misma   resulten adecuadas a los fines de la norma[142],   los cuales como ya se expresó están constituidos por: (i) el cumplimiento   de los deberes del cargo y (ii) el aseguramiento de los fines del Estado   y de los principios de la función pública como la igualdad, la moralidad, la   eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad:    

 “Por lo anterior, la   imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron y se concluye que el derecho disciplinario,   como modalidad del derecho administrativo sancionador, pretende  regular la   actuación de los servidores públicos con miras a asegurar los principios de   igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad   que rigen la función pública, y que, para tal cometido, describe mediante ley   una serie de conductas que estima contrarias a ese cometido, sancionándolas   proporcionalmente a la afectación de tales intereses que ellas producen”[143].     

3.7.3.3.                  La Corte   Constitucional ha analizado en numerosas ocasiones el principio de   proporcionalidad en materia sancionatoria, estableciendo que el mismo hace parte   de las garantías esenciales del debido proceso y que constituye un límite   esencial para el legislador:    

3.7.3.3.1.                      La Sentencia   C-591 de 1993[144]  analizó la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción de los funcionarios   judiciales por el incumplimiento de los términos procesales contemplada en el   artículo 42 del Decreto 2651 de 1991. En esta sentencia se señaló que la   imposición de las sanciones disciplinarias correspondía ejercerla a la autoridad   disciplinaria de acuerdo con criterios de proporcionalidad derivados del grado   de culpabilidad del sujeto[145]. En virtud de lo anterior, se   declaró exequible el artículo 42 del Decreto 2651 de 1991 “bajo el entendido   de que para la aplicación de todas y cada una de las sanciones en él previstas   deberán observarse estrictamente las reglas del debido proceso, específicamente   las que contempla el Decreto 1888 de 1989 o las normas que lo modifiquen o   adicionen y agotarse las instancias disciplinarias que determine la Constitución   y la Ley”[146].    

3.7.3.3.2. La Sentencia C-564 de 2000[147] analizó la proporcionalidad de la multa impuesta a personas naturales y   jurídicas que no sean intermediarios del mercado cambiario por la comisión de   infracciones cambiarias. En esta providencia se reconoció que en relación con el   derecho administrativo sancionador “el   legislador señala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios   encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros,    con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o   hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse,  lo que le permite   tanto al administrado como al funcionario competente para su imposición, tener   un marco de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso   concreto”[148].    

3.7.3.3.3. La  Sentencia C-728 de 2000[149]  declaró exequible el numeral 10º del artículo 40 de la Ley 200 de 1995, al considerar proporcional la no exención de   responsabilidad disciplinaria de los funcionarios por las tareas de los   subordinados. En esta providencia se afirmó que “el interrogante   acerca de la estricta proporcionalidad persigue determinar si el objetivo   perseguido por la norma está en una relación de simetría con las restricciones   que ella crea sobre los derechos de las personas, es decir, si los beneficios   que se derivan de la aplicación del precepto superan los perjuicios que se causa   a los individuos con el mismo”.[150]    

3.7.3.3.4. La Sentencia C-181 de 2002[151] analizó la proporcionalidad de la sanción disciplinaria accesoria de la exclusión de la carrera y declaró su exequibilidad   condicionada señalando que no puede ser impuesta frente a faltas graves o leves,   para lo cual afirmó:“Aunque el legislador goza de un amplio margen de   discrecionalidad al momento de decidir cuáles conductas merecen juicio de   reprochabilidad jurídica, dicha autonomía se encuentra restringida por las   pautas que imponen la proporcionalidad y la vigencia de los principios de   convivencia pacífica y el orden justo. A esto habría que agregar que el   legislador está obligado a mantener las garantías mínimas que se ha comprometido   proteger en el ámbito internacional en torno a la protección de los derechos de   los asociados”.[152]    

3.7.3.3.5. La Sentencia C – 215 de 2003[153]  declaró inexequible la expresión “o ante un concurso de   infracciones en número superior a diez” contenida en el parágrafo   segundo del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 por considerar que resulta   desproporcionado e irrazonable “equiparar un concurso de igual número de   faltas leves o de faltas graves, equiparándolas, sin atender a ninguna otra   circunstancia, a la falta gravísima originaria de la mayor responsabilidad   disciplinaria”. En esta sentencia se expresó que para analizar la proporcionalidad de una falta disciplinaria es   necesario evaluar: (i) el grado de la afectación de la   falta sobre los deberes del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de los   fines del Estado y los principios constitucionales de la función pública,   (ii)  la gravedad de la sanción impuesta y (iii) la proporcionalidad entre   ambas.    

3.7.3.3.6. La Sentencia C-616 de 2002[154] analizó la proporcionalidad de la sanción de clausura contemplada en la Ley 633 de 2000[155]  y en virtud de ello la declaró “exequible en el entendido de que la clausura   no se puede imponer a título de responsabilidad objetiva como consecuencia del   decomiso y de que su duración máxima es de treinta (30) días”, señalándose   que este principio debe respetarse en la imposición de sanciones   administrativas.    

3.7.3.3.7. La  Sentencia C-796 de 2004[156] declaró inexequible la expresión “con   la destitución inmediata del responsable o responsables”, contenida en el   parágrafo único del artículo 4° de la Ley 124 de 1994 por resultar contraria a   las garantías de tipicidad y proporcionalidad derivadas del debido proceso[157].   En esta sentencia se señaló que “la proporcionalidad “sirve como punto   de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos   principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la reducción   del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar   si esa reducción es proporcionada,  a la luz de la importancia del   principio afectado”[158].  Finalmente se reconoció que en materia sancionatoria administrativa, tanto   el Código Disciplinario Único como el Régimen Disciplinario Especial de la   Policía Nacional, se refieren a la proporcionalidad como principio rector del   proceso, al tiempo que disponen como consecuencia de su aplicación material que  “La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta” y   que para su valoración deben tenerse en cuenta los distintos criterios de   dosificación de la misma.[159]    

3.7.3.3.8. La Sentencia T-209 de 2006[160] reconoció que era desproporcionado imponer una sanción superior a la necesaria   para cumplir el fin perseguido a un oferente por no firmar un contrato que la   misma administración sabía de antemano que no podía cumplir. En esta sentencia   se señaló que la proporcionalidad es un postulado que informa toda la actividad   administrativa y no pretende otra cosa que la adecuación entre medios y fines,   entre las medidas utilizadas y las necesidades que se tratan de satisfacer.[161]    

3.7.3.3.9. La   Sentencia C-077 de 2006[162] declaró exequibles las normas que   establecían la sanción de suspensión y cancelación de la inscripción de un   contador público por reincidencia al considerar que “la repetición de   infracciones leves, que individualmente darían lugar a la imposición de   sanciones también leves, puede válidamente originar la imposición de una sanción   distinta, más grave, sin que ello sea contrario a los principios y valores   constitucionales”[163].    

3.7.3.3.10.     La Sentencia C-028 de 2006[164]  declaró exequibles  los artículos 44 numeral 1, 45, literal d) y las expresiones “La   inhabilidad general será de diez años a veinte años; la inhabilidad especial no   será inferior a treinta días ni superior a doce meses” de la Ley 734 de 2002   al analizar la proporcionalidad de esta sanción y considerar que “es legítimo frente al Texto Fundamental,   que el legislador consagre como una de las sanciones derivadas del proceso   disciplinario las inhabilidades, puesto que ello se enmarca dentro de un ámbito   de razonabilidad y proporcionalidad que no desconoce los valores, principios y   derechos consagrados en la Carta”[165].    

3.7.3.3.11.     La  Sentencia T-265 de 2011[166]  señaló que la restricción de la visita conyugal derivada de una sanción   disciplinaria debe estar sujeta a criterios de razonabilidad y proporcionalidad,   pues la privación de la libertad ubica a los reclusos en una situación de   indefensión y especial vulnerabilidad.[167]    

3.7.3.3.12.      La Sentencia C-829 de 2014[168] declaró exequibles los delitos de muerte y abandono de hijo fruto de acceso carnal violento, abusivo,   o de inseminación artificial o transferencia de ovulo fecundado no consentidas   al analizar la proporcionalidad. En esta sentencia se señaló que “el   deber de obrar conforme a los principios   de proporcionalidad y razonabilidad es   relevante tanto para el tipo penal como para la pena. En caso de haber una   diferencia de trato, que pueda ser prima facie contraria al principio de   igualdad, es menester aplicar un juicio estricto de proporcionalidad al tipo penal y a la pena, en el cual se   analice, entre otros elementos de juicio, la idoneidad de del tipo penal”[169].    

3.7.3.3.13.     La Sentencia C-951 de 2014[170] consideró que la calificación como   gravísima de la conducta consistente en “La falta de atención a las peticiones y a los términos para   resolver, la contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los   derechos de las personas”   contemplada en el artículo 31 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo, desconocía los principios de proporcionalidad y   razonabilidad y por ello declaró inexequible la expresión gravísima.    

En virtud de lo anterior, el análisis de la   proporcionalidad en el derecho disciplinario deberá analizar: (i) el   grado de la afectación de la falta sobre los deberes del cargo del funcionario y   sobre el cumplimiento de los fines del Estado y los principios constitucionales   de la función pública (ii) la gravedad de la sanción impuesta y (iii)   la proporcionalidad entre ambas. En este sentido, la proporcionalidad implica   que la sanción no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la   conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad.    

3.8.               ANÁLISIS DE LOS   CARGOS DE LA DEMANDA    

Los demandantes plantean tres (3) cargos de   los cuales esta Corporación admitió los siguientes: (i) la vulneración de   la unidad de materia por incluirse una falta disciplinaria gravísima en la Ley   1437 de 2011 y (ii) la vulneración del principio de proporcionalidad por   tipificarse como gravísima de manera automática el hecho de no contestar   oportunamente un recurso.    

3.8.1.      Análisis del cargo de vulneración de la   unidad de materia    

Tal como se afirmó previamente, el análisis   sobre la unidad de materia requiere del estudio de tres (3) elementos   fundamentales:    

3.8.1.1.                  En   primer término, el juez constitucional debe determinar “cual o cuales son los núcleos temáticos de   una ley”[171], para lo cual se podrán tomar como   referencia[172]:  (i) los antecedentes legislativos, (ii) el título o epígrafe de la ley, donde se anuncia y define la   temática a tratar y (iii) el contexto o contenido básico del ordenamiento legal que se   examina, los cuales se expondrán a continuación con el objeto de determinar los   criterios esenciales para determinar los núcleos temáticos de la ley:    

3.8.1.1.1.   Los antecedentes legislativos    

La jurisprudencia ha señalado que se puede acudir a los   antecedentes legislativos de una ley para verificar su núcleo temático,   entendiendo por tal “la exposición de motivos del proyecto, las diferentes   ponencias, los debates en comisiones y plenarias y los textos originales y   definitivos”:    

(i)    La   Exposición de Motivos de esta ley señala que tiene dos (2) partes. La primera se   dirige a regular los procedimientos administrativos y regula los siguientes   temas: “1.   Adecuación del C.C.A. a los fines del Estado Social de Derecho y a los   principios de la función administrativa señalados en la Constitución. 2.   Establecimiento de reglas imperativas para que la administración proteja   directamente los derechos de las personas en sede administrativa. 3.   Codificación y compilación de normas. 4. Fortalecimiento del derecho de   petición. La segunda parte se refiere a  “la   Jurisdicción Contenciosa Administrativa, mediante una completa regulación de   aquellos temas que constituyen la esencia misma de su función, el ejercicio de   sus competencias y la razón de ser de su especialidad” y menciona los siguientes ejes   temáticos: “1. Organización de la Jurisdicción de lo contencioso   administrativo. 2. Redefinición del objeto de la jurisdicción. 3. Introducción   de un esquema mixto que conjugue proceso escrito y oralidad. 4. Unificación de   procesos y redefinición de los medios de control judicial. 5. Fortalecimiento de   los poderes del juez. 6. Consagración de un nuevo recurso extraordinario. 7.   Mecanismo de revisión eventual. 8. Extensión de la jurisprudencia. 9.   Disposiciones especiales para el trámite y decisión de las pretensiones de   contenido electoral. 10. Fortalecimiento de la función consultiva. 11.   Utilización de medios electrónicos en el proceso judicial. 12. Régimen de   transición y aplicación del Código”.    

(ii)  La   Ponencia para Primer Debate en la Cámara de Representantes identifica el   siguiente objetivo de la ley: “Por medio de esta iniciativa se   pretende actualizar a la preceptiva constitucional de 1991 el Código de   Procedimiento Administrativo en sus dos componentes. De una parte, en las   actuaciones administrativas, se acondiciona el ejercicio de la   función a los valores y principios constitucionales y dentro de ellos se procura   mejorar la eficiencia mediante la utilización de las herramientas que hoy   proveen las TIC. De otra parte, en los procesos contenciosos administrativos, se   introduce el sistema procesal de impulsión en audiencias orales, en procura de   garantizar el derecho fundamental de acceso a la justicia, en la medida en que   su concreción se ha visto afectada por la tardanza en la resolución de las   cuestiones planteadas ante los jueces; adicionalmente, se contempla el diseño de   una estrategia dirigida a terminar con la congestión de los procesos en trámite   al entrar en vigencia esta reforma, para lograr concluirlos en un plazo máximo   de 4 años”[173].    

(iii)  La ponencia para   Segundo debate Cámara[174]  señala los siguientes objetivos de la ley: “En tal virtud, el proyecto de ley a estudio de la Plenaria   de esta Corporación tiene por objeto integrar los cambios constitucionales   producidos con ocasión de la expedición de la Constitución de 1991, modernizar   las instituciones administrativas y procesales y aprovechar los recursos que   proporciona la tecnología informática, para dotar a la Administración y a la   Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de un nuevo régimen normativo que   propenda por la prevalencia de los principios, derechos y deberes consagrados en   la Constitución Política y en las leyes, sobre la base de que la función   administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y de que la   función judicial está encargada precisamente de hacer efectivos los derechos,   obligaciones, garantías y libertades de los asociados”. Posteriormente esta ponencia recalca que el   proyecto está dividido en dos (2) partes, la primera busca regular los procesos   administrativos y la segunda los contencioso administrativos orientado a que la   Administración decida y solucione de fondo las diversas peticiones que le   formulen los asociados, así como a la culminación efectiva de las diferentes   actuaciones que ella adelante[175].    

(iv)  En las Ponencias para Primer y Segundo debate en el Senado   de la República[176] se   reiteró que el proyecto se refiere a las competencias de la administración   pública y los   debidos procedimientos a que debe someter sus actos y sus decisiones en general   y el  trámite de las contenciones que ocurren entre la Administración y los   administrados o entre entidades de la propia administración[177].    

3.8.1.1.2. El   título o epígrafe de la ley, donde se anuncia y define la temática a tratar.    

El título de la   Ley 1437 de 2011 es “Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. En este sentido, se regulan dos (2) tipos de   procedimientos, cuyas finalidades se expresan taxativamente en la propia ley:    

(i)    La primera parte es la del procedimiento   administrativo que contiene norma cuya finalidad se define en el artículo   primero de la Ley “proteger y garantizar los derechos y   libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción   de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento   jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y   democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y   de los particulares”.    

(ii)  La segunda parte es la del procedimiento   contencioso administrativo cuyo objeto es regular la jurisdicción de lo   contencioso administrativo[178].    

3.8.1.1.3. El   contexto o contenido básico del ordenamiento legal que se examina.    

Como se ha visto, la Ley 1437 de 2011   regula de manera integral los procedimientos de la administración pública   compuestos por las actuaciones a través de las cuales cumple sus funciones y el   procedimiento contencioso administrativo   instituido para “conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política   y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos,   contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo,   en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando   ejerzan función administrativa”[179].    

3.8.1.2.                  La conexidad con   la materia del proyecto    

El siguiente   paso es establecer si la disposición examinada, atendiendo a su contenido   normativo, guarda conexión con la materia del proyecto, relación que puede darse   desde diversas ópticas:    

(i)       La conexidad causal   se refiere a “la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus   disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición”[180].  En este caso, examinando la exposición de motivos se puede verificar que la   finalidad de la Ley 1437 es garantizar que los procedimientos administrativos y   contencioso administrativos permitan el cumplimiento de los fines del Estado y   asegurar los derechos de los administrados. En este sentido, específicamente la   primera parte, en la cual se encuentra la norma demandada, tiene cuatro (4)   finalidades: 1. la adecuación del C.C.A. a los fines del Estado Social de Derecho y a   los principios de la función administrativa señalados en la Constitución, 2.  Establecimiento de reglas imperativas para que la administración proteja   directamente los derechos de las personas en sede administrativa, 3.  Codificación y compilación de normas, y 4. El Fortalecimiento del derecho de   petición.    

Para asegurar el cumplimiento de estos objetivos no solamente se pueden   contemplar normas regulatorias, sino también otras en virtud de las cuales se   sancione a los funcionarios que las incumplan. En este sentido, se reitera que   dentro de las funciones esenciales del Derecho disciplinario está precisamente   la de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y de los principios de la   administración pública mediante la conminación con una sanción de conductas que   desconozcan los deberes del cargo.    

Por lo anterior, el Derecho disciplinario como parte del derecho punitivo del   Estado no solamente tiene una función sancionatoria, sino también preventivo   general negativa y preceptiva que busca conminar a los servidores públicos a no   vulnerar sus deberes a través del establecimiento de sanciones cuando éstos se   desconocen, por lo cual existe una clara conexidad causal entre la norma   demandada y los objetivos de la ley 1437 de 2011.    

(ii)   La conexidad temática alude a la   vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general   sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde a una de sus   disposiciones en particular, la cual también se configura en este caso, pues la   sanción impuesta por la norma se refiere precisamente al incumplimiento de un   procedimiento y un término consagrados en la misma ley.    

(iii)  La conexidad   sistemática se entiende como “la relación que debe haber entre todas y cada   una de las disposiciones de una ley”, de tal suerte que ellas puedan   constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna[181],   la cual también se cumple en este caso, pues esta norma complementa el sistema   de normas que regulan el procedimiento administrativo.    

(iv)   Finalmente   en relación con la conexidad teleológica existe una identidad en los fines u   objetivos que persigue la ley tanto en su conjunto general como en cada una de   sus disposiciones en particular, pues se busca el cumplimiento de los fines del   Estado y en particular que se dé una respuesta oportuna a los administrados, en   este caso frente a los recursos que interponen.    

3.8.1.3.                                                                           En relación con el   tercer elemento no resulta necesario examinarlo, pues la conexidad de la norma   con la ley no es lejana sino estrecha, ya que permite sancionar el   desconocimiento de los términos contemplados en la propia ley como parte de un   sistema para garantizar una respuesta oportuna a los recursos de los ciudadanos.    

3.8.1.4.                                                                           En virtud de lo   anterior se declarará la exequibilidad del inciso cuarto del artículo 86 de la   Ley 1437 de 2011 en relación con el cargo de violación de la unidad de materia.    

3.8.2. Análisis del cargo por vulneración del   principio de proporcionalidad    

Según los demandantes, la consagración como   falta gravísima de la conducta de no resolver oportunamente los recursos vulnera   el principio de proporcionalidad consagrado en el Preámbulo y en el artículo 13   de la Constitución Política. Al respecto señala que no resulta proporcional   sancionar a un servidor público que no conteste un recurso en el término   establecido por la ley con la sanción más grave que establece el Derecho   disciplinario en nuestro país.    

En virtud de este   principio, la sanción   debe ser proporcional a la falta o infracción administrativa que se busca   sancionar[182],   por lo cual es necesario analizar: (i) la afectación de la falta sobre los deberes   del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de los fines del Estado y de   los principios constitucionales de la función pública (ii) la gravedad de   la sanción impuesta y (iii) la proporcionalidad entre ambas:    

3.8.2.1.                  La gravedad de   la afectación de falta de los deberes del cargo y del cumplimiento de los fines   del Estado y de los principios constitucionales de la función pública    

3.8.2.1.1. Frente a la infracción a los deberes del funcionario la   conducta de no contestar un recurso en término constituye claramente una   infracción a varios deberes funcionales contemplados en el artículo 34 del   Código Disciplinario Único:    

(i)       El deber de   cumplir y hacer cumplir el ordenamiento jurídico:    

“1, Cumplir y hacer que se cumplan los   deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional   Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las   ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad,   los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y   disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las   órdenes superiores emitidas por funcionario competente”.    

(ii)    El deber de   cumplir con eficiencia el servicio encomendado y abstenerse de causar la   suspensión o perturbación del mismo:    

“2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el   servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier   acto u omisión que cause la   suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que   implique abuso indebido del cargo o función”.    

(iii)   El deber de   cumplir los términos legales respecto de las solicitudes ciudadanas:    

“38. Actuar con imparcialidad, asegurando y   garantizando los derechos de todas las personas, sin ningún género de   discriminación, respetando el orden de inscripción, ingreso de solicitudes y   peticiones ciudadanas, acatando los términos de ley”.    

De esta manera, el núcleo del injusto   disciplinario de esta falta estaría constituido por la infracción del deber de   cumplir los términos legales.    

3.8.2.1.2. En relación con la afectación de los principios de la   función pública se tiene que la falta disciplinaria examinada constituye una   infracción a los principios de eficacia y celeridad de las actuaciones   administrativas.    

3.8.2.2.   La gravedad de la sanción    

Como falta disciplinaria gravísima, la   conducta contemplada en la norma analizada está sujeta a dos (2) tipos de   sanciones contempladas en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002:    

(i)       La destitución e inhabilidad general, para   las faltas gravísimas dolosas o   realizadas con culpa gravísima.     

(ii)   La suspensión en el ejercicio del cargo e   inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.     

3.8.2.3.                   Juicio de   proporcionalidad entre la falta y la sanción    

Como se señaló previamente el juicio de   proporcionalidad en materia sancionatoria exige el análisis de 3 elementos: (i)   la adecuación entre la medida escogida y el fin perseguido; (ii) la   necesidad de la utilización de la medida para el logro del fin, esto es, que no   exista otro medio que pueda conducir al mismo fin; y (iii) la proporcionalidad   stricto sensu entre la medida y el fin, es decir, la ponderación entre el   principio que se protege y el que se sacrifica y la debida correspondencia entre   la falta y la sanción[183],   los cuales se analizarán a continuación:    

De esta manera, se considera   desproporcionado calificar automáticamente como gravísima la falta consistente   en el desconocimiento de los términos en la respuesta a un recurso, pues no   cumple con todos los criterios sobre la proporcionalidad señalados en la   jurisprudencia de esta Corporación[184]:    

3.8.2.3.1. La adecuación entre la medida escogida y el   fin perseguido    

Las finalidades perseguidas con la consagración de faltas disciplinarias están relacionadas   con los fines constitucionales del Derecho disciplinario, dentro de los que se   destacan el aseguramiento del cumplimiento de los deberes funcionales[185] y el cumplimiento de los objetivos del Estado y de los   principios de la función pública[186],   tal como se señaló previamente.    

Para   este caso, la norma demandada   busca el aseguramiento de tres (3) deberes funcionales consagrados en el 34 del   Código Disciplinario Único: (i) el de cumplir y hacer cumplir el   ordenamiento jurídico, (ii) el de cumplir con eficiencia el servicio   encomendado y abstenerse de causar la suspensión o perturbación del mismo y   (iii)  el de cumplir los términos legales respecto de las solicitudes ciudadanas.    

Por   otro lado, la norma demandada busca el cumplimiento de fines del Estado como el derecho de todos los   ciudadanos a que las actuaciones del Estado se desarrollen se desarrollen de forma racional, objetiva, coordinada,   eficaz, eficiente, reglada y enfocada al servicio de los intereses generales[187]  y en este sentido materializa los principios de celeridad y eficiencia   contemplados en el artículo 209 de la Constitución.    

Por lo anterior, esta medida hace parte de   un grupo de instrumentos idóneos para que el funcionario público respete   los términos procesales para contestar los recursos que se presenten, pues para   asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y en este caso el del correcto    funcionamiento de la administración pública, no solamente se pueden contemplar   normas regulatorias, sino también otras en virtud de las cuales se sancione a   los funcionarios que las incumplan mediante el derecho disciplinario.    

En virtud de lo anterior debe destacarse que el Derecho sancionatorio no   solamente es idóneo para sancionar a los funcionarios que incumplan sus deberes,   sino también para alcanzar una función preventivo general negativa preceptiva   por medio de la cual se conmine a todos los servidores públicos a cumplir la ley   y en este caso específico a respetar los términos procesales.    

3.8.2.3.2. La falta de necesidad de la medida    

La limitación de los derechos fundamentales a   través de sanciones tan graves como la destitución y la inhabilidad de manera   automática por el desconocimiento de un término procesal no es necesaria,   pues existan otras sanciones disciplinarias menos graves a través de las cuales   se puede sancionar esta conducta, la cual se puede considerar como una falta   grave o leve, pues constituye   un desconocimiento del deber de cumplir los términos legales contemplado   en el numeral 38 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002:    

“38. Actuar con imparcialidad, asegurando y   garantizando los derechos de todas las personas, sin ningún género de   discriminación, respetando el orden de inscripción, ingreso de solicitudes y   peticiones ciudadanas, acatando los términos de ley”.    

De esta manera, antes de la consagración de   la norma demandada, el desconocimiento de los términos procesales ya se   reconocía como una falta que incluso puede ser grave y con ello tener sanciones   relevantes como suspensiones multas o amonestaciones, pero no con otras que   afectan en mayor grado los derechos de los funcionarios como la destitución o la   inhabilidad.    

3.8.2.3.3. La falta de proporcionalidad en sentido   estricto de la medida    

La restricción al derecho   fundamental no es proporcionada en sentido estricto, pues como ya se   afirmó no es proporcional sancionar a un servidor público con destitución e   inhabilidad por el mero desconocimiento de un término procesal en la   contestación de un recurso.    

Aplicar automáticamente estas sanciones por   el desconocimiento de un término que no genere necesariamente otra consecuencia   para bienes jurídicos no es proporcional, lo cual no implica que no sea grave,   pero por ello debe conservarse como una falta disciplinaria cuya calificación   dependerá del caso concreto, pudiendo ser una falta leve o grave.    

Si se examinan las faltas gravísimas   contempladas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 puede concluirse que a   través de ninguna de ellas se sanciona autónomamente la mera infracción de los   términos en un proceso judicial o administrativo, sino que es necesario causar   un daño o poner en peligro bienes jurídicos esenciales como la moralidad, la   imparcialidad, la justicia, los derechos humanos o el patrimonio público.    

Esta situación fue reconocida en la   sentencia C–951 de 2014 en la cual se declaró la inconstitucionalidad de la   norma que establecía como falta disciplinaria gravísima: “la falta de   atención a las peticiones y a los términos para resolver, la contravención a las   prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de que trata   esta Parte Primera del Código, constituirán falta gravísima para el servidor   público y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con el régimen   disciplinario”.    

En esa sentencia se expresó que vulnera el   principio de proporcionalidad sancionar una conducta como la mora con la misma   sanción que cometer una   masacre o incurrir en el tipo de desaparición de personas o irrogar un   millonario detrimento patrimonial al erario:    

“En sexto lugar, al elevar a falta gravísima cualquier   comportamiento susceptible de adecuación típica a alguno de los tres grupos   identificados en la norma, ya sea por infracción al derecho de petición, por   desconocimiento de los derechos de las personas o por violación de cualquiera de   las prohibiciones, la norma quebranta de manera ostensible el artículo 158   Superior, en la medida en que el legislador especial del derecho de petición,   incursiona en el campo del legislador de otra especialidad normativa como lo es   el derecho disciplinario, que en un ordenamiento distinto ha realizado la labor   de identificación y clasificación de las faltas que afectan la buena marcha de   la administración pública. Esta labor queda ahora sin efecto en la medida   que una norma estatutaria, de mayor jerarquía, equipara la violación del derecho   de petición, o incluso la mora en la respuesta, a cualquier comportamiento de   los tipificados en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Así, quedarían   expuestos a la misma sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) a   veinte (20) años, la persona que incurre en mora en el derecho de petición y   aquella que, siendo destinatario del ius puniendi del Estado, comete una masacre o incurre en   el tipo de desaparición de personas o irroga un millonario detrimento   patrimonial al erario. Esta evidente desproporción, representa un   quebrantamiento no solo del principio de unidad de materia sino, sobre todo, del   valor constitucional de justicia e igualdad que impregna la Carta Política desde   el preámbulo hasta su último artículo” (negrillas y subrayado fuera de   texto).    

En el mismo sentido, se considera   desproporcionado castigar con la máxima sanción que se puede imponer por una   falta disciplinaria gravísima un vencimiento de términos legales que no afecte   además otros bienes jurídicos, lo cual implicaría consecuencias muy fuertes   respecto de los derechos políticos y laborales del servidor público, pues puede   implicar la destitución, la suspensión y la inhabilidad general.    

En virtud de lo anterior, se declarará la   inexequibilidad de la expresión “gravísima”. Por ello en cada caso   concreto se deberá definir si la falta tiene la entidad de ser leve o grave de   acuerdo a los criterios legales contemplados en el artículo 43 de la Ley 734 de   2002:    

“Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta.   Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se   determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes   criterios:    

1.  El grado de culpabilidad.    

2.  La naturaleza esencial del servicio.    

3. El grado de perturbación del servicio.    

4. La jerarquía y mando que el servidor   público tenga en la respectiva institución.    

5. La trascendencia social de la falta o el   perjuicio causado.    

6. Las modalidades y circunstancias en que   se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en   su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el   investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado   de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a   cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o   condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas.    

7. Los motivos determinantes del   comportamiento.    

8. Cuando la falta se realice con la   intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos.    

9. La realización típica de una falta   objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave”.    

Igualmente, como parte del derecho sancionatorio también se   pueden tener en cuenta para la determinación de la sanción los criterios para su   graduación contemplados en el artículo 50 del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[188].    

3.9.                 CONCLUSIONES    

3.9.1.  Los demandantes plantean tres (3) cargos: (i) la vulneración   de la unidad de materia por incluirse una falta disciplinaria gravísima en la   Ley 1437 de 2011; (ii) la vulneración del principio de proporcionalidad   por tipificarse como gravísima el simple hecho de no contestar oportunamente un   recurso y (iii) la vulneración del principio de buena fe por que se   estaría presumiendo que el servidor público actuó de mala fe cuando no resuelve   un recurso en el término establecido por la Ley sin permitir ninguna   justificación ni exigir una imputación subjetiva.    

3.9.2. En esta sentencia se analizan los 2   primeros cargos pero no el tercero, por cuanto no es cierto que con esta falta   disciplinaria se esté presumiendo la mala fe o el dolo del servidor público que   no decide los recursos ni que no pueda excluir su responsabilidad, pues: (i)   en virtud del artículo 13 de la Ley 734 de 2002 toda falta disciplinaria   requiere demostrar que el servidor público actuó con dolo o culpa y (ii)   a las faltas gravísimas como la contemplada en la norma demandada también se   aplican las causales de justificación consagradas en el artículo 32 del Código   Disciplinario Único como la fuerza mayor, el caso fortuito, la insuperable   coacción ajena, el estado de necesidad o el error.    

3.9.3. La expresión “gravísima” no vulnera   el principio de unidad de materia por cuanto guarda conexión con la temática del proyecto, relación que   puede darse desde diversas ópticas:    

(ii)    Existe conexidad   temática, pues la sanción impuesta por la norma se refiere precisamente al   incumplimiento de un procedimiento y un término consagrados en la misma ley.    

(iii)   Existe conexidad   sistemática, por cuanto esta norma complementa el sistema de normas que regulan   el procedimiento administrativo.    

(iv)  Finalmente   existe conexidad teleológica ya que hay una identidad en los fines u objetivos   que persigue la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus   disposiciones en particular, pues se busca el cumplimiento de los fines del   Estado y en particular que se dé una respuesta oportuna a los administrados, en   este caso en la respuesta a los recursos que interponen.    

En virtud de lo anterior se declara   EXEQUIBLE el inciso cuarto del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011 en relación   con el cargo de violación de la unidad de materia.    

3.9.4.  Se considera desproporcionado castigar con   la máxima sanción que se puede imponer por una falta disciplinaria un   vencimiento de términos legales que no afecte además otros bienes jurídicos, lo   cual implicaría consecuencias muy fuertes respecto de los derechos políticos y   laborales del servidor público, tal como se reconoció en un caso muy similar en   la sentencia C–951 de 2014. Por lo anterior, se declarará la   inexequibilidad de la expresión gravísima. Por ello, en cada caso concreto se   deberá definir si la falta tiene la entidad de ser leve o grave de acuerdo a los   criterios legales contemplados en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002.    

4.      DECISIÓN    

Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena de   la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar   INEXEQUIBLE la expresión “gravísima” contemplada en el inciso cuarto del   artículo 86 de la Ley 1437 de 2011.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase   y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (e)    

        

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN                    

LUIS GUILLERMO           GUERRERO PÉREZ   

Magistrada                    

Magistrado   

                     

    

                     

    

                     

    

                     

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO                    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO   

Magistrado                    

Magistrado   

Ausente con excusa                    

    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO                    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB   

Magistrado                    

Magistrado   

Ausente con excusa                    

    

                     

    

                     

    

                     

    

ALBERTO ROJAS RÍOS                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA   

Magistrado                    

Magistrado   

                     

Con aclaración de voto   

                     

    

                     

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria   General    

[1] Artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.    

[2] Sentencias de la Corte Constitucional C –   480 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C – 656 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; C – 227 de 2004, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa;  C – 675 de   2005, M.P. Jaime Araujo Rentaría; C – 025 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto; C – 530 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao   Pérez; C – 641 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C – 647 de   2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C – 649 de 2010, M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto; C – 819 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C – 840 de 2010,   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C – 978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva   y C – 369 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[3] Sentencia de la Corte Constitucional C-761 de 2009. M.P. Juan   Carlos Henao Pérez.    

[4] Sentencias de la Corte Constitucional C-560 de 1997, M.P.   José Gregorio Hernández Galindo;   C-381 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1032 de 2006, M.P. Nilson Pinilla   Pinilla; C-544 de 2007, M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra; C-409 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-055 de 2010, M.P.   Juan Carlos Henao Pérez.    

[5] Sentencia de la Corte Constitucional C-761 de 2009. M.P.   Juan Carlos Henao Pérez.    

[6] Sentencia C-539 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;   C-055 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-553 de 2010, M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; C-879 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-889 de 2012, M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva; C-1017 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[7] Sentencias de la Corte Constitucional C-356 de 1994, M.P.   Fabio Morón Díaz; C-472 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-232 de 1997,   M.P. Jorge Arango   Mejía; C-600 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-224 de 2004, M.P.   Rodrigo Escobar Gil; C-381 de 2005, M.P.: Dr. Jaime Córdoba Triviño; C-1260 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-506 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-895 de 2006, M.P.   Clara Inés Vargas Hernández;   C-816 de 2011, M.P. Mauricio   González Cuervo; C-966 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa y C – 579 de   2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.    

[8] Sentencias de la Corte Constitucional C-133 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;  C-188 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-850 de 2013   M.P. Mauricio González Cuervo; C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-657   de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-309 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño;   C-261 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;   C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra; C-400 de 2010, M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-432 de   2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-573 de 2011, M.P. Mauricio González   Cuervo; C-923 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1057 de 2005, M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto; C-052 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[9]   Sentencia de la Corte Constitucional C-077 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería    

[10] Sentencia de la Corte Constitucional C-133 de 2012,   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-292 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub; C-052 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[11] Sentencias de la Corte   Constitucional C – 390 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-133 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C – 188   de 2006, C-386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas, C-812 de 2009, M.P. Mauricio   González Cuervo; C-886 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-540 de 2012,   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[12] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las   Sentencias de la Corte Constitucional C-531 de 1995 M.P. Alejandro Martínez   Caballero; C-211 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-214 de 2007 M.P. Álvaro   Tafur Galvis; C-230 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-486 de 2009 M.P. María   Victoria Calle Correa y C-277 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ; C-133   de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-531 de 1995, M.P. Alejandro   Martínez Caballero C-120;06; C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-230 de   2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub; C-077 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-531 de 1995, M.P.   Alejandro Martínez Caballero; C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-214 de 2007,  M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-292 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y   C-052 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[13] Sentencias de la Corte Constitucional C-501 de 2001,   M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-501 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño; C-277 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño;   C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño;   C-400 de 2010, M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[14] Sentencia de la Corte   Constitucional C-1144 de 2001, M.P. Jaime Cördoba Triviño; Sentencias de la Corte   Constitucional C-570 de 2003; Sentencia C-501 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño; C-540   de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-501 de 2001, M.P.   Jaime Córdoba Triviño.    

[15]   Sentencia de la Corte Constitucional C-133 de 2012 M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-1025 de   2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-147 de 2015, C-352 de 1998; C-386 de   2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas; C-104 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-363 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-261 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub;  C-400 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; S. C-992 de 2001, M.P.   Rodrigo Escobar Gil; C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-803 de 2003,   M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-992 de   2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-852 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-486   de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[16]  Sentencias de la Corte Constitucional C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño;   C-460 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-486 de 2009,   M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-460 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-064 de   2005; C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[17]   Sentencias de la Corte Constitucional C-830 de 2013;  C-102 de 2011; C-886 de 2002   M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-570 de 2003;  C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-124 de 2006; C-657 de 2000,  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-714 de 2008; C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub; C-540 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-1057 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;   C-214 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis;  C-714 de 2008; C-133 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;   C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-796 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[18]   Sentencias de la Corte Constitucional C-830 de 2013;  C-102 de 2011; C-886 de 2002   M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-570 de 2003;  C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-124 de 2006; C-657 de 2000,  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-714 de 2008; C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub; C-540 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-1057 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;   C-214 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis;  C-714 de 2008; C-133 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;   C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-796 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[19] Sentencia de la Corte Constitucional C – 581 de 2013,   M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[20] Sentencia de la Corte Constitucional C – 581 de 2013,   M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[21] Sentencia de la Corte   Constitucional C- 714 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.     

[22] Sentencias C-025 de 1993   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.     

[23] Sentencia de la Corte   Constitucional C-015 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo    

[24] Ibídem    

[26] Sentencia de la Corte   Constitucional C-006 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-657 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo   Mesa.    

[27] Sentencia de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[28] Sentencia de la Corte Constitucional C-245 de 2004,   M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[29] Sentencia de la Corte Constitucional C-1057 de 2005,   M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[30]   Sentencia de la Corte Constitucional C-015 de 2013  M.P. Mauricio González Cuervo.    

[31] Sentencia   de la Corte Constitucional C-245 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández.    

[32] Sentencias de la Corte Constitucional C-245 de 2004,   M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-015/13 M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[33] Sentencias de la Corte   Constitucional C- 896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo;   C-015/13  M.P. Mauricio González Cuervo.    

[34] Sentencias de la Corte   Constitucional C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño;  C-015/13 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[35]   Sentencias de la Corte Constitucional C-015 de 2013, M.P. Mauricio González   Cuervo; C-850 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo y   C-245 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[36]  Sentencia C-245 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández    

[37] Ver al respecto entre otras  las Sentencias de la   Corte Constitucional C-245 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C- 188 de   2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil;  C-211 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis;  C-042 de 2006; C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-852 de 2005; C-245 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C- 188 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-214 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[38] Sentencias de la Corte Constitucional C-540 de 2012 M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio; C-230 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C –   188 de 2006; C-133 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C – 044 de   2015, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[39]   Sentencia de la Corte Constitucional C-886 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[40]   Sentencia de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[41]   Sentencia de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[42]   Sentencia de la Corte Constitucional C-896 de 2012 M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[43]   Sentencia de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[44]   Sentencia de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[45]   Sentencia de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[46]   Sentencia de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[47] Sentencia de la Corte   Constitucional C-812 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.    

[48] Sentencias de la Corte   Constitucional C-025 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-523 de 1995 M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa, C-1185 de 2000, C-714 de 2001 M.P. Nilson Pinilla   Pinilla, C-104 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández,   C-188 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-230 de 2008 M.P.   Rodrigo Escobar Gil, C-486 de 2009 M.P. María Victoria   Calle Correa, C-400 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-077 M.P.   Jaime Araujo Rentería y C-133 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo; C-683 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.    

[49]  Sentencia de la Corte Constitucional C-683 de 2014, M.P. Mauricio González   Cuervo    

[50]  Sentencia de la Corte Constitucional C-683 de 2014, M.P.   Mauricio González Cuervo    

[51]  Sentencia de la Corte Constitucional C-683 de 2014, M.P.   Mauricio González Cuervo    

[52] Sentencias de la Corte Constitucional C-830 de 2013   M.P. Mauricio González Cuervo; C-683 de 2014 M.P. Mauricio González Cuervo;   C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-052 de 2015, M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.; C-133 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C   044 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa; C-386 de 2014 M.P. Andrés Mutis   Vanegas.    

[53]  Sentencia de la Corte Constitucional   C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[54] Corte Suprema de Justicia. Salvamento parcial de voto   a la sentencia número 51 del 14 de abril de 1983, por los magistrados Manuel   Gaona Cruz, José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, José Eduardo   Gnecco Correa (adhiere), Gustavo Gómez Velásquez (con adición de salvamento),   Alvaro Luna Gómez y Pedro Elías Serrano Abadía. Ver Sentencias de la Corte   Constitucional C-595 de 2010; C-703 de 2010 y C-412 de 2015.    

[55] Corte Suprema de Justicia. Salvamento parcial de voto   a la sentencia número 51 del 14 de abril de 1983, por los magistrados Manuel   Gaona Cruz, José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, José Eduardo   Gnecco Correa (adhiere), Gustavo Gómez Velásquez (con adición de salvamento),   Alvaro Luna Gómez y Pedro Elías Serrano Abadía.    

[56]  Sentencias de la Corte Constitucional C-341 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-124 de 2003 M.P. Jaime Araujo   Rentería.      

[57]  Sentencias de la Corte Constitucional C-014 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño   y C-666 de 2008 M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[58]  Sentencias de la Corte Constitucional C-417 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-438 de 1994   M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-811 de 2003 M.P. Álvaro Tafur   Galvis.           

[59]  Sentencias de la Corte Constitucional C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell;  C-124 de 2003 M.P. Jaime Araujo   Rentería y C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[60]  Sentencia de la Corte Constitucional C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.      

[61]  Sentencia de la Corte Constitucional C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.      

[62] Sentencia de la Corte Constitucional T-438 de 1992,   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la sentencia C-181 de 2002 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[63] Sentencias de la Corte Constitucional C-244 de 1996,   M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;    C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-030 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva, entre otras.    

[64] Sentencias de la Corte Constitucional C- 181 de 2002   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también las sentencias C-708 de 1999 M.P.   Álvaro Tafur Galvis; C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-373 de   2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[66] Sentencia de la Corte Constitucional C-030 de 2012   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[67]  Sentencias de la Corte Constitucional C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-811 de 2003 M.P. Álvaro Tafur   Galvis y C-908 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[68]  Sentencia de la Corte Constitucional C-1193 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[69] Sentencias de la Corte Constitucional C-504 de 2007,   M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-030 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y   C-908 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[70]  Sentencia de la Corte Constitucional C-500 de 2014 M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[71]  Sentencias de la Corte Constitucional C-504 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-030 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-908 de 2013 M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[72]  Sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[73]  Sentencia de la Corte Constitucional C-769 de 1998, M.P. Dr. Antonio Barrera   Carbonell.    

[74]  Sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[75]  Sentencias de la Corte Constitucional C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y  T-811 de 2003 M.P. Álvaro   Tafur Galvis.    

[76]  Sentencias de la Corte Constitucional C-504 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández y C-030 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[77]  Sentencia de la Corte Constitucional C-504 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández y C-030 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[78]  Sentencias de la Corte Constitucional C-558 de 2001;  SU-166 de 1999 y C-037 de   2003, entre otras.    

[79]  Sentencias de la Corte Constitucional C-107 de 2004 y C-1193 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[80]    

[81]  Sentencia de la Corte Constitucional C-244 de 1996 M.P.   Carlos Gaviria Díaz.     

[82]  Sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[83]  Sentencias de la Corte Constitucional C-252 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño;   C-373 de 2002  M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia de la Corte   Constitucional C-504 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas y T-161 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[84]  Sentencias de la Corte Constitucional C-725 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra   y C-908 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[85]  Sentencias de la Corte Constitucional C-280 de 1996. MP Alejandro Martínez   Caballero, fundamento 3. En el mismo sentido, ver las sentencias T-438 de 1992   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-417 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-251 de 1994 M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa, C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-769 de 1998   M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-417 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández   Galindo.    

[86]TOMÁS   MALLÉN, B.: El derecho fundamental a una buena administración, Ministerio   de Administraciones públicas, Madrid, 2004, pág. 41.    

[87]  Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.    

[88]  Sentencia de la Corte Constitucional C-252 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[89] Sentencias de la Corte   Constitucional C-310 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-708 de 1999, M.P.   Álvaro Tafur Galvis; C-843 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-948 de   2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-315 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa.    

[90]  Sentencias de la Corte Constitucional C-884 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño   y C-1193 de 2008 M.P.   Jaime Araujo Rentería; C-391 de 2002; C-884 de 2007, M.P. Jaime Córdoba   Triviño y C-1193 de 2008   M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[91] Sentencia de la Corte   Constitucional C-038 de 1995, M.P.  Alejandro Martínez Caballero; C-032 de   1996, M.P. Hernando Herrera Vergara;  C-081 de 1996, M.P. Alejandro   Martínez Caballero; C-327 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz; C-429 de 1997, M.P.   Alejandro Martínez Caballero; C-470 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero;   C-198 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra; C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-012 de 2002, M.P. Jaime   Araújo Rentería; C-814 de 2009, M.P.  Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-371   de 2011, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.    

[92] Sentencias de la Corte   Constitucional C-800 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-315 de 2012   M.P. María Victoria Calle Correa.    

[93] Sentencia   de la Corte Constitucional C-510 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[94] Sentencia   de la Corte Constitucional C-163 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz y C-1149   de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[95] Sentencia   de la Corte Constitucional C-180 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[96] Sentencia   de la Corte Constitucional C-1264 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández.    

[97] Sentencia   de la Corte Constitucional C-316 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra, respecto de la caución en el proceso penal; C-043 de 2004, M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[98] Sentencia   de la Corte Constitucional C-1232 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[99]  Sentencias de la Corte Constitucional C-884 de 2007; C-290 de 2008 y  C-1193 de 2008, M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[100]  Sentencia de la Corte Constitucional C-1193 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[101]  Sentencia de la Corte Constitucional C-1193 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería; C-401 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[102]  Sentencia de la Corte Constitucional C-819 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.   Ver también las Sentencias C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-430   de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-095 de 1998, M.P. Hernando Herrera   Vergara y C-014 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1193 de 2008, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-301 de 1999 y   C-1490 de 2000; C-401 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[103]  Sentencia de la Corte Constitucional T-806 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[104] Sentencia de la Corte   Constitucional C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-282A de 2012 M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[105] Sentencias de la Corte Constitucional T-233 de 1995 M.P. José   Gregorio Hernández Galindo; C-491 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-484 de 2004 M.P. Clara   Inés Vargas Hernández; T-1093 de 2004 MP: Manuel José Cepeda Espinosa; T-917 de 2006 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa; T-423 de 2008 M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-762 de 2009   M.P. Juan Carlos Henao Pérez y T-345 de 2014 M.P. Nilsón Pinilla Pinilla.    

[106] Sentencias   de la Corte Constitucional   T-146 de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía, C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz,   C-386 de 1996, C-679 de 1996, C-769 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell y   C-181 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra, entre otras.    

[107] Sentencia C-181 de 2002.   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[108]  Sentencias de la   Corte Constitucional C-095 de 2003; T-438 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;   C-195 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996 M.P. Carlos   Gaviria Díaz; C-280 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-161 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[109] Sentencia de la Corte   Constitucional C-555 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también las   Sentencias T-1034 de 2006, C-213 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y   C-542 de 2010.    

[110] Sentencias de la Corte Constitucional C-555 de 2001; C-692 de   2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-948 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis;   T-1102 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería; T-917 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa; T-1039 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-161 de 2009 M.P.   Mauricio González Cuervo; C-762 de 2009 M.P. Juan Carlos Henao Pérez;   C-542 de 2010; T-345 de   2014 M.P. Nilsón Pinilla Pinilla.; T-1034 de 2006, M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto. En igual sentido, las Sentencias C-310 de 1997, M.P. Carlos   Gaviria Díaz; C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1102 de 2005,   M.P. Jaime Araujo Rentería; T-330 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre   otras.     

[111] Sentencias de la Corte   Constitucional T-301 de 1996, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en   Sentencias T-433 de 1998, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; T-561 de 2005, M. P.   Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1034 de 2006; C-213 de 2007, M. P. Humberto   Antonio Sierra Porto; C-542 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-345 de 2014 M.P. Nilsón   Pinilla Pinilla.    

[112] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón   Pinilla Pinilla.    

[113] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón   Pinilla Pinilla.    

[114] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón   Pinilla Pinilla.    

[115] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón   Pinilla Pinilla.    

[116] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón   Pinilla Pinilla.    

[118] Sentencias de la Corte Constitucional T-301 de 1996; T-433 de   1998; T-1039 de 2006 M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto y T-345 de 2014 M.P. Nilsón Pinilla Pinilla.    

[119]  Sentencias de la Corte Constitucional C-530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-818 de   2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-507 de 2006 y T-1039 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[120]  Sentencia de la Corte Constitucional T-1039 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto    

[121]  Sentencias de la Corte Constitucional C-853 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver también las   Sentencias C-343 de 2006 y C-507 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[122]  Sentencias de la Corte Constitucional C-739 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz. Ver   también, entre otras las siguientes sentencias: C-386 de 1996, M.P Alejandro   Martínez Caballero; C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-564 de 2000, M.P    Alfredo Beltrán Sierra y C-1161 de 2000 M.P Alejandro Martínez Caballero.    

[123] Sentencias de la Corte Constitucional T-181 de 2002 M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra; C-506 de 2002; C-948 de 2002 M.P. Álvaro Tafur   Galvis; C-1076 de 2002; C-125 de 2003, C-252 de 2003 M.P. Jaime Córdoba   Triviño.; C-383 de 2003 y T-1093 de 2004 MP: Manuel José Cepeda Espinosa. Así, a   manera de ejemplo,  cabe recordar que en sentencia C-1076 de 2002, M.P.   Clara Inés Vargas Hernández; C-818 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-507 de   2006    

[124] Sentencias de la Corte Constitucional C-530 de 2003, M.P.   Eduardo Montealegre Lynett y C-507 de 2006    

[125]  Sentencias de la Corte Constitucional C-818 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-507 de 2006 y T-1039 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto.    

[126]   Sentencias de la Corte Constitucional   C-921 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería y C-475 de 2004 M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra.    

[127] Sentencia de la Corte Constitucional C-818 de 2005, M.P.   Rodrigo Escobar Gil; C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-507 de   2006; C -720 de 2006 y   T-161 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[128]  Sentencias de la Corte Constitucional C- 343 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-507 de   2006    

[129]  Sentencia de la Corte Constitucional C-870 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[130]  Sentencia de la Corte Constitucional C-870 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[131] Sentencia   de la Corte Constitucional C-720 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[132] Sentencias de la Corte Constitucional C-626 de 1996   M.P.  José Gregorio Hernández Galindo y C-595 de 2010 M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio.    

[133] Sentencia   de la Corte Constitucional C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio, en donde la Corte analiza las sanciones en materia ambiental. Ver   también la Sentencia C-089 de 2011    

[134]  Sentencias de la Corte Constitucional C-195 de 1993; C-280 de 1996 M.P. Alejandro Martínez   Caballero; C-306 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-310 de 1997 M.P. Carlos   Gaviria Díaz; C-155 de 2002; C-720 de 2006 y C-504 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández.    

[135]  Sentencia de la Corte Constitucional C-181 de   2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[136]  Sentencia de la Corte Constitucional C-181 de 2002 M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[137]  Sentencias de la Corte Constitucional C-195 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-280 de   1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-306 de 1996; C-310 de 1997 M.P. Carlos   Gaviria Díaz; C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-504 de 2007   M.P. Clara Inés Vargas.    

[138] Sentencia de la Corte   Constitucional C-653 de 2001.    

[139] Sobre la potestad del   legislador para determinar la gravedad de las faltas disciplinarias, ver la   Sentencia de la Corte Constitucional C-708 de 1999 M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[140]  Sentencia de la Corte Constitucional C-401 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[141]  Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán   Sierra, C-853 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[142]  Sentencia de la Corte Constitucional C-125 de 2003, M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[143]  Sentencia de la Corte Constitucional C-125 de 2003, M.P. Margo   Gerardo Monroy Cabra.    

[144]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[145]  Sentencia de la Corte Constitucional C-591 de 1993,   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[146]  Sentencia de la Corte Constitucional C-591 de 1993,   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[147]  M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[148]  Sentencia de   la Corte Constitucional C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[149]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[150]  Sentencia de   la Corte Constitucional C-728 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[151]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[152]  Sentencia de la Corte Constitucional C-181 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra.    

[153]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[154]  M.P. Manuel José Cepada Espinosa.    

[155]  Sentencia de la Corte Constitucional C-616 de 2002 M.P. M.P. Manuel José Cepada Espinosa.    

[156]  M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[158]  Sentencia de la Corte Constitucional C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[159]  Sentencia de la Corte Constitucional C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[160]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[161]  Sentencia de la Corte Constitucional T-209 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[162]  M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[163]  Sentencia de la Corte Constitucional C-077 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[164]  M.P. Humberto Sierra Porto.    

[165]  Sentencia de la Corte Constitucional C-028 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.    

[166]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[167]  Sentencia de la Corte Constitucional T-265 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[168]  M.P. Martha Victoria Sáchica Mendez.    

[169]  Sentencia de la Corte Constitucional C – 829 de 2014, M.P. Martha Victoria   Sáchica Mendez.    

[170]  M.P. María Victoria Sáchica Mendez.    

[171] Sentencia de la Corte   Constitucional C-245 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[172] Sentencias de la Corte Constitucional C-540 de 2012 M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio.; C-230 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C   188 de 2006; C-133 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C – 044 de   2015, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[173]  Gaceta del Congreso de la   República 683 de 2010.    

[174]  Gaceta del Congreso de la   República 951 de 2010.    

[175] Gaceta del Congreso de la República 951 de 2010: “En la Parte Primera del Código (artículos 1° a 102) se   regulan los procedimientos administrativos, esto es, la forma como las   autoridades deben actuar para resolver las peticiones que las personas presentan   ante ellas. El procedimiento administrativo está orientado a que la   Administración decida y solucione de fondo las diversas peticiones que le   formulen los asociados, así como a la culminación efectiva de las diferentes   actuaciones que ella adelante, para lo cual se fortalecen los instrumentos con   que cuentan las autoridades, en aras de evitar los conflictos y procurar la   solución de los mismos en sede administrativa. (…) La Parte Segunda (artículos 103 a 309) está relacionada con la organización de la Jurisdicción   de lo Contencioso Administrativo y sus funciones jurisdiccional y consultiva. Se   encuentra dividida en once títulos, cuyas disposiciones regulan y guían la   organización; fijan el objeto, los medios de control judicial y las   competencias; el trámite del proceso contencioso administrativo; establecen los   recursos extraordinarios, el mecanismo de extensión y unificación de la   jurisprudencia; consagran el proceso contencioso electoral y el proceso   ejecutivo; describen la intervención del Ministerio Público; establecen un plan   especial de descongestión; y adoptan el respectivo régimen de transición, la   vigencia y las derogatorias”.     

[176]   Gacetas del Congreso de   la República 1210 de 2009 y 264 de 2010.    

[177] Gacetas del Congreso de la República: “1. Debe ser motivo de   verdadera fascinación para cualquier congresista ocuparse de hacer las normas   que rijan la actuación de la administración pública, que le señalen sus   competencias y los debidos procedimientos a que debe someter sus actos y sus   decisiones en general. De igual manera, hacer las normas procesales que regulen   el trámite de las contenciones que ocurren entre la Administración y los   administrados o entre entidades de la propia administración, resulta un reto   legislativo. El gobierno, la administración, el ejecutivo, las autoridades, en   fin, los gobernantes, tienen en sus manos la potestad y la responsabilidad de   administrar lo público sobre la base de la legitimidad del poder que el pueblo   les ha otorgado, con la finalidad esencial de proclamar, promover, proteger y   asegurar el disfrute de los derechos de todos los administrados o gobernados,   que esperan satisfacer sus necesidades, ayudados por las acciones y los   servicios que la administración les proporciona para vivir dignamente y tratar   de ser felices. De esto trata el proyecto que nos ocupa y por eso los invitamos a   debatirlo y a aprobarlo”.    

[178]  Art. 103 de la Ley 1437 de 2011.    

[179]  Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.    

[180]  Sentencia de la Corte Constitucional C-683 de 2014, M.P. Mauricio González   Cuervo    

[181]  Sentencia de la Corte Constitucional C-683 de 2014 M.P. Mauricio González Cuervo    

[182]  Sentencias de la Corte Constitucional   C-748 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub  y   C-412 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[183] Sentencia de la   Corte Constitucional C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[184]  Criterios para analizar la proporcionalidad de una medida señalados entre otras   en la sentencia C 543 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[185]  Sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-252 de 2003 M.P. Jaime   Córdoba Triviño; C-373 de 2002  M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-504 de 2007   M.P. Clara Inés Vargas y  T-161 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo; C-725 de 2000 M.P. Alfredo   Beltrán Sierra y C-908 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[186]  Sentencias de la Corte Constitucional C-280 de 1996. MP Alejandro Martínez   Caballero, fundamento 3. En el mismo sentido, ver las sentencias T-438 de 1992   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-417 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-251 de 1994 M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa, C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-769 de 1998   M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-417 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández   Galindo.    

[187]TOMÁS   MALLÉN, B.: El derecho fundamental a una buena administración, Ministerio   de Administraciones públicas, Madrid, 2004, pág. 41. Sentencias de la Corte   Constitucional C-252 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-818 de 2005, M.P.    Rodrigo Escobar Gil.    

[188]  Artículo 50 de la Ley 1437 de 2011: “Graduación de las sanciones.   Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de   las sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los   siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:    

1.      Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.    

2.      Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de   un tercero.    

3.      Reincidencia en la comisión de la infracción.    

4.      Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de   supervisión.    

5.      Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona   interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos.    

6.      Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los   deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.    

8.      Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de   pruebas”.