C-722-15

           C-722-15             

Sentencia C-722/15    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA Y AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Declaración de inexequibilidad al adoptar medida que no satisface el   requisito de necesidad    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA Y AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Objeto    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA Y AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Cumplimiento de requisitos formales    

DECRETOS LEGISLATIVOS SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA-Límites y requisitos constitucionales    

DECRETOS LEGISLATIVOS SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA-Límites generales para la utilización de   los poderes excepcionales/ESTADOS DE EXCEPCION-Tienen fundamento, alcance   y límite en normas jurídicas    

DECRETOS LEGISLATIVOS SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA-Requisitos constitucionales/DECRETOS   LEGISLATIVOS SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio   de constitucionalidad    

DECRETOS LEGISLATIVOS SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA-Juicio de conexidad material, finalidad,   motivación suficiente, necesidad, incompatibilidad y proporcionalidad    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA Y AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Contenido y alcance    

AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Imposibilidad sobreviniente de transportar carbón producido causa   afectación grave a la economía y a trabajadores que desempeñan esta actividad y   sus familias    

AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Restricciones de movilidad existentes al momento de declarar el   estado de emergencia económica, social y ecológica    

AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Alternativas para realizar el transporte de carbón    

AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Costos de operación de medidas alternativas para transporte de carbón    

DECRETOS LEGISLATIVOS SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA-Autorización de tráfico ferroviario todos   los días veinticuatro horas del día se opone a orden de suspensión dada en   sentencia T-672 de 2015    

DECRETOS LEGISLATIVOS SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y   ECOLOGICA-Interrupción al normal funcionamiento de   las ramas del poder público y órganos del Estado al adoptar medida que afecta   orden judicial es inaceptable más aún en proceso de tutela/DERECHOS   FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS-Protección y garantía no puede ser enervada   por medidas tomadas en un estado de excepción    

JUEZ DE TUTELA-Competente hasta que esté   completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza    

CONTAMINACION   AMBIENTAL-No ha sido   declarado cumplimiento de sentencia T-672 de 2015 continuando vigente suspensión   del transporte ferroviario de carbón    

AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Error manifiesto en apreciación de necesidad fáctica y jurídica de   medida alternativas para transporte de carbón/AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO   EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Error manifiesto de juicio el considerar   que para superar restricción a movilidad establecida en sentencia T-672 de 2015   la medida necesaria sea autorizar el tránsito sin restricciones    

AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Costo incierto e impreciso no es suficiente para justificar necesidad   de restringir ejercicio de derechos fundamentales amparados por juez   constitucional    

Expediente: RE-215    

Revisión oficiosa de   constitucionalidad del decreto legislativo 1802 del 9 de septiembre de 2015,   “por el cual se desarrolla el decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se   autoriza el tráfico férreo en los municipios de bosconia, algarrobo, fundación y   zona bananera”.    

Magistrada Ponente:    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Bogotá D.C.,  veinticinco (25) de noviembre de 2015    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el   artículo 241, numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución   Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto   2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

Por medio de un oficio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de   la República, radicado en la Secretaría General de este tribunal el 10 de   septiembre de 2015, en cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo   215 de la Constitución, se remitió copia auténtica del Decreto 1802 del 9 de   septiembre de 2015, “por el cual se desarrolla el   Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se autoriza el tráfico férreo en los   municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera”, para su revisión constitucional, conforme a lo previsto en el   artículo 241.7 de la Constitución.    

II. TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN    

El siguiente es el texto del Decreto 1802 del 9 de septiembre de   2015, que aparece publicado en el Diario Oficial 49.630 del 9 de septiembre de   2015:    

REPÚBLICA DE COLOMBIA    

MINISTERIO DE TRANSPORTE    

DECRETO NÚMERO 1802 DE 2015    

(9 SEP 2015)    

“Por el cual se desarrolla   el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se autoriza el tráfico férreo en   los municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera”    

EL PRESIDENTE DE LA   REPÚBLICA DE COLOMBIA    

En ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el   artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994   y en desarrollo del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y    

CONSIDERANDO    

Que en los términos del artículo 215   de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la   firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los   previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben   o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y   ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el   estado de emergencia.    

Que según la misma norma   constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la   firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados   exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.    

Que mediante el Decreto 1770 de 2015,   el Gobierno Nacional declaró por el término de treinta (30) días el Estado de   Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua del   Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas,   Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira;   Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de   Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán,   Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta,   Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y   Sardinata en el departamento de Norte Santander; Cubaraná en el departamento de   Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca;   La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e   Inírida del departamento de Guainía; con el fin de contrarrestar los efectos de   la decisión del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela de cerrar la   frontera con Colombia.    

Que en el citado decreto se indicó que   parte del intercambio comercial que se realiza con la República Bolivariana de   Venezuela se efectúa a través de actividades de transporte y centros de acopio   vinculados al proceso de explotación de minerales, al punto que solo cuatro   municipios producen algo más del 80% del carbón del departamento de Norte de   Santander (Sardinata, Cúcuta, El Zulia y Salazar de las Palmas), mineral que se   despacha por vía terrestre hacia puertos del vecino país.    

Que en el mismo ámbito, los pequeños   productores de carbón de Norte de Santander, que usan el puerto de Maracaibo en   Venezuela para sus exportaciones, están enfrentando pérdidas por US$175.000 por   cada día de cierre de la frontera, lo que implica pérdidas por seis millones   cuatrocientos mil dólares (US$6’400.000). A esto se suma que las hullas son   principal producto de exportación del departamento (32% del total en el periodo   enero – mayo 2015).    

Que en estas condiciones, el cierre de   las fronteras afecta definitivamente el intercambio comercial de este mineral,   pues se encuentran represadas 220.000 toneladas de carbón aproximadamente en   centros de acopio de los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia,   cifra que podría aumentar por la no movilización de la producción diaria.    

Que lo anterior perjudica empleo   asociado a la actividad de explotación y comercialización del carbón y perturba   el orden social derivado de misma, como quiera que siete mil (7.000)   trabajadores se encuentran vinculados directamente al proceso productivo y de   extracción en los municipios de Norte Santander cobijados por declaración de   emergencia, y no menos de 24 mil trabajadores se relacionan con actividades   indirectas de transporte, centros de acopio, servicios de exportación y   servicios a la minería.    

Que para evacuar los volúmenes de   carbón represados y producidos, se podría acudir a los modos de transporte   terrestre, fluvial y férreo o a la combinación de estos.    

Que para transportar en tracto-camión   las toneladas represadas, se requiere alrededor de 5.946 vehículos y un igual   número de viajes. El corredor carretero utilizado para dicha comprendería un   recorrido que iniciaría en los municipios en los cuales están ubicadas las minas   de carbón (Sardinata, Cúcuta, El Zulia y Salazar de las Palmas principalmente).   Allí existen cuatro opciones exportación por los puertos del mar caribe: (i)   Puerto Brisas, en Dibulla, Guajira, a una distancia de 680 km; (ii) Sociedad   Portuaria de Santa Marta a una distancia de 562 km; (iii) Drummond o Puerto   Nuevo a una distancia de 547 km y (iv) Campas, River Port u otro puerto   condicionado en el municipio de Barranquilla, a una distancia de 610 km.    

Que el modo carretero presenta mayores   costos de operación para la movilización de mineral, dada la distancia que se   debe atravesar en el territorio nacional, si se compara con los 400 kilómetros   que antes del cierre de la frontera recorrían los transportadores del carbón   hasta los puertos en Venezuela.    

Que otra alternativa para transportar   el carbón desde las minas de Norte de Santander hasta los puertos ubicados en el   Atlántico es el transporte bimodal carretera – río, realizando el primer   recorrido por el corredor Sardinata – Ocaña – Aguachica – Gamarra, en una   longitud de 235 kilómetros, para el posterior embarque en el río Magdalena en el   Puerto de Capulco ubicado en el municipio de Gamarra, hasta los puertos en la   ciudad de Barranquilla, para un segundo tramo 475 kilómetros, lo que supone un   total de 710 kilómetros de recorrido aproximadamente.    

Que el transporte fluvial enfrenta   importantes obstáculos, ya que para el efecto es preciso contar con barcazas   adicionales para movilizar todo el tonelaje requerido, la cuales no se   encuentran en el territorio nacional, por lo que sería forzosa su importación o   construcción y, además, se necesitaría la modificación de licencias ambientales   para ampliar los patios actuales de acopio en puertos fluviales y puertos   marítimos, situación que hace difícil el uso inmediato del río Magdalena. Este   modo de transporte tendría una capacidad de movilización de solo 30.000   toneladas en su etapa inmediata.    

Que la opción bimodal carretero – tren   supone efectuar el primer recorrido por la vía que comunica los municipios de   Sardinata – Ocaña – Aguachica – Pailitas – Calenturitas, con una distancia   aproximada de 381 kilómetros, para el descargue y el cargue del mineral en la   mina de Calenturitas y su posterior recorrido por vía férrea hasta el municipio   de Ciénaga, Magdalena, en un trayecto aproximado de 196 kilómetros, para un   total de 577 kilómetros de distancia.    

Que no obstante que la distancia es   mayor en la opción bimodal terrestre férrea ­ -si se contrapone con el recorrido   carretero que se debe efectuar entre las minas y la Sociedad Portuaria de Santa   Marta o Puerto Nuevo-, aquella es la mejor alternativa para transportar el   carbón represado en la frontera con el vecino país y contrarrestar los efectos   de la crisis económica y social generados por la imposibilidad de movilizar este   mineral hacia el Océano Atlántico, porque, comparada con las otras   posibilidades, es más segura, impacta en menor medida el medio ambiente y ofrece   mejores tiempos de movilización, si se consideran los volúmenes que corresponde   transportar.    

Que la actividad ferroviaria como   medio de transporte del carbón presenta mayores ventajas ambientales, en la   medida que genera emisiones atmosféricas inferiores al transporte por carretera   en los volúmenes a movilizar, al tiempo que, comparado con el transporte de   carga terrestre, si bien el tren en un paso eleva el valor de las emisiones   acústicas, la sumatoria de camiones para llevar la misma carga genera mayores   problemas de ruido.    

Que en la actualidad existe un sistema   de concesiones férreas parciales administrado por la Agencia Nacional de   Infraestructura – ANI, que opera exclusivamente sobre dos líneas: la Red Férrea   del Atlántico, que atraviesa los departamentos del Cesar, Magdalena, Santander,   Boyacá, Antioquia, Cundinamarca, Caldas; y la Red Férrea del Pacífico, en los   departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda y Valle. La primera fue entregada en   concesión a la sociedad Ferrocarriles del Norte de Colombia S.A – Fenoco S.A. en   el año 1999 y la segunda a Trenes de Occidente S.A. en 1998.    

Que en la sentencia T-672 de 2014, la   Corte Constitucional ordenó a Fenoco S.A la suspensión de actividades de   transporte ferroviario de carbón, en los lugares donde la vía se encuentre a   menos de cien (100) metros a lado y lado de comunidades y/o viviendas del   municipio de Bosconia, los días lunes, martes, miércoles, jueves, viernes,   sábados, domingos y festivos entre las 10:30 PM y las 4:30AM.    

Que en la misma sentencia, esa   Corporación ordenó a Fenoco S.A. que incluyera en su plan de manejo ambiental   medidas encaminadas a disminuir el coeficiente de rozamiento e implementara   mecanismos de control de ruido y dispuso que la medida de suspensión de   actividades debía mantenerse hasta que estuviera concluida la implementación de   dichas medidas.    

Que en la citada sentencia, la Corte   ordenó a Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA que supervisara el   pleno cumplimiento de las obligaciones de Fenoco S.A., derivadas de la   sentencia, y procediera a hacer las mediciones y estudios necesarios para   establecer si se presentaba contaminación de polvo por carbón en el municipio de   Bosconia.    

Que el 25 de agosto de 2015, la ANLA   presentó ante el Tribunal Administrativo del Cesar –juez de tutela de única   instancia- informe sobre el cumplimiento de la sentencia T-672 de 2014, en el   que afirma que Fenoco S.A ha adoptado todas las medidas para disminuir el   coeficiente de rozamiento y controlar el ruido, tales como el esmerilado del   equipo, la lubricación de rieles, la colocación de una barrera viva de 2.720   metros, la instalación de gaviones a lo largo de 584 metros y la conformación de   diques, con un cumplimiento del 100%.    

Que en el mismo informe, la ANLA   aseguró que de acuerdo con los estudios técnicos realizados en cumplimiento de   la sentencia T-672 de 2014, “la actividad férrea actualmente no está   generando impactos ambientales representativos a la calidad del aire de los   centros poblados por donde cruza la vía férrea, y es el material particulado   (polvo) generado en las vías de acceso sin pavimentar el mayor responsable de   las altas concentraciones de material particulado en la atmosfera de los   municipios evaluados, situación que se está presentando en la población de   Bosconia”.    

Que a partir de lo expuesto es claro   que la entidad accionada dio cumplimiento a las órdenes impartidas por la Corte   Constitucional y que en virtud de ello los supuestos fácticos que en su momento   afectaron los derechos fundamentales de los accionantes en el proceso de tutela   indicado ya desaparecieron, sin que este (sic.) momento se haya presentado   trámite procesal alguno del que pueda inferirse el incumplimiento del fallo   referido.    

Que hasta la fecha, el Tribunal   Administrativo de Cesar no ha proferido ninguna decisión en relación con el   informe presentado por la ANLA, por lo que se mantiene la suspensión de la   actividad férrea en la Red del Atlántico entre las 10:30 PM y las 4:30 AM.    

Que mediante auto del 27 de mayo de   2015, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, dentro del trámite   de tutela del expediente T-4.520.563, ordenó a Fenoco S.A. como medida   provisional, suspender por tres (3) meses todos los días entre las 10:30 PM y   las 4:30 AM., las actividades de transporte ferroviario de carbón en los   municipios de Algarrobo, Fundación y Zona Bananera.    

Que hasta el día de publicación del   presente decreto legislativo, la Corte Constitucional no ha proferido decisión   de fondo, de manera que en la actualidad no existe una decisión judicial que   declare que la actividad ferroviaria en tales puntos conlleva una afectación de   los derechos fundamentales de sus habitantes.    

Que para evitar las consecuencias   negativas de orden económico y social producidas por el cierre de la frontera   con Venezuela ya descritas y, por tanto, garantizar que el carbón que se produce   en los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de   emergencia sea movilizado por el territorio nacional en dirección al Océano   Atlántico para su exportación, se debe usar la vía férrea disponible, por ser   este el medio de transporte menos contaminante, más expedito y de bajo precio,   que cuenta con la infraestructura requerida para el efecto y cuyo concesionario,   de acuerdo con el concepto técnico emitido el 25 de agosto de 2015 por ANLA, ha   adoptado medidas efectivas para disminuir el coeficiente de rozamiento y   controlar el ruido.    

Que teniendo en cuenta que los   supuestos fácticos que en su momento sustentaron la decisión de la Corte   Constitucional han desaparecido por haberse adoptado las medidas ordenadas, y   con el objeto de conjurar los efectos de la actual crisis, es indispensable   reanudar el transporte ferroviario todos los días las veinticuatro (24) horas   del día en los municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera,   para el transporte del carbón represado y que se produzca en los municipios de   Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia, mientras   permanezca cerrada la frontera con Venezuela y por el término en que se   prolonguen sus efectos.    

Que el levantamiento de la restricción   es necesario porque la capacidad actual de la vía férrea se encuentra copada en   el horario permitido, en razón de los usuarios actuales, situación que hace   imposible que las nuevas cargas de carbón provenientes de los municipios de   Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia sean movilizadas.    

En mérito de lo expuesto,    

DECRETA    

Artículo 1. Autorizar el tráfico   ferroviario todos los días las veinticuatro (24) horas del día en los municipios   de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera, para el transporte del carbón   represado y que se produzca en los municipios de Norte de Santander cobijados   por la declaración de emergencia, mientras permanezca cerrada la frontera con la   República Bolivariana de Venezuela y por el término en que se prolonguen sus   efectos.    

Artículo 2. El presente decreto rige a   partir de la fecha de su publicación.    

Publíquese, comuníquese y cúmplase.    

Dado en Bogotá, D.C., a 9 de   septiembre de 2015.    

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN    

El Ministro del Interior,    

Juan Fernando Cristo   Bustos.    

El Ministro del Interior, encargado de las Funciones   del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,    

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,    

Mauricio Cárdenas   Santamaría.    

El Ministro de Justicia y del Derecho,    

Yesid Reyes Alvarado.    

El Ministro de Defensa Nacional,    

Luis Carlos Villegas   Echeverri.    

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,    

Aurelio Iragorri Valencia.    

El Ministro de Salud y Protección Social,    

Alejandro Gaviria Uribe.    

El Ministro de Trabajo,    

Luis Eduardo Garzón.    

El Ministro de Minas y Energía,    

Tomás González Estrada.    

La Ministra de Comercio, Industria y Turismo,    

Cecilia Álvarez-Correa   Glen.    

La Ministra de Educación Nacional,    

Gina Parody D’Echeona.    

El Ministro del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible,    

Gabriel Vallejo López.    

El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio,    

Luis Felipe Henao Cardona.    

El Ministro de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones,    

David Luna Sánchez.    

La Ministra de Transporte,    

Natalia Abello Vives.    

La Ministra de Cultura,    

Mariana Garcés Córdoba.    

III. TRÁMITE    

El asunto fue repartido en la Sala Plena del 16 de septiembre de 2015   y fue remitido por la Secretaría General al Magistrado Sustanciador el 17 de   septiembre de 2015.    

Por medio de Auto del 22 de septiembre de 2015, el Magistrado   Sustanciador avocó el conocimiento del asunto; decretó la práctica de pruebas   relativas al cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-672 de   2014 y a la capacidad de la vía férrea administrada por FENOCO; ordenó oficiar   al Presidente de la República y a la Ministra del Transporte para que, dentro de   los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, expusieran   las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad del referido   decreto legislativo; dispuso fijar el proceso en lista por el término de cinco   (5) días, para permitir la intervención ciudadana; e invitó a varias   instituciones académicas y universidades para que emitieran su concepto técnico   especializado. Vencido el término de fijación en lista, se corrió traslado al   Procurador General de la Nación para que, dentro de los diez (10) días   siguientes al recibo de la comunicación respectiva, rindiera su concepto.    

IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS     

4.1. De la   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

La Secretaría   Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el proceso para   solicitar a este tribunal que declare exequible el Decreto Legislativo 1802 de   2015 y para remitir algunos documentos como anexos.    

Luego de   referirse a los parámetros generales del juicio de constitucionalidad de los   decretos legislativos, pasa a argumentar sobre el cumplimiento de los requisitos   formales y sustanciales, como se da cuenta en seguida.    

En cuanto a los   requisitos formales, advierte que el Decreto Legislativo 1802 del 9 de   septiembre de 2015: (i) se dictó en desarrollo del estado de emergencia   económica, social y ecológica, declarado por el Decreto 1770 del 7 de septiembre   de 2015; (ii) está firmado por el Presidente de la República y todos sus   ministros; (iii) se dictó dentro de la vigencia del Decreto 1770 de 2015, que   declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por un término de   treinta días calendario; (iv) está debidamente motivado y contiene una serie de   consideraciones jurídicas y técnicas que lo justifican; y (v) fue puesto en   conocimiento del Secretario General de la Organización de Estados Americanos y   del Secretario General de las Naciones Unidas.    

En cuanto a los   requisitos materiales, el análisis empieza por el juicio de conexidad y   finalidad. Destaca que el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela   ordenó el cierre del paso fronterizo de San Antonio de Táchira y Ureña, en la   frontera con la República de Colombia. Este cierre, que se amplió después a   catorce municipios limítrofes, permanece todavía. Una de las consecuencias del   cierre es la imposibilidad de transportar el carbón producido en el Departamento   de Norte de Santander a los puertos de Maracaibo y La Ceiba en Venezuela. Esta   imposibilidad de transporte conlleva dos consecuencias relevantes: la   acumulación del mineral no transportado (que al 5 de septiembre de 2015   alcanzaba aproximadamente las 220.000 toneladas métricas en los centros de   acopio) y la pérdida derivada de su no exportación (calculada en US$175.000   diarios). Esta situación afecta a los siete mil trabajadores relacionados con el   proceso minero y a más de veintiún mil trabajadores relacionados con el acopio y   transporte del mineral, y servicios a la minería. Por ello, este fue uno de los   motivos de la declaración del estado de emergencia económica, social y   ecológica. En tal contexto, la decisión de ampliar el horario de uso de la red   férrea, “con el único propósito de facilitar la exportación del carbón   represado y que se produzca en los municipios de Norte de Santander cobijados   por la declaración de emergencia”, satisface el requisito de conexidad y   finalidad. Precisa que en el horario permitido por el decreto legislativo sólo   se transportará el carbón que proviene de los municipios cobijados por el estado   de excepción en el Departamento de Norte de Santander.    

El análisis   prosigue por el juicio de necesidad, que se funda en tres tipos de razones: las   que demuestran que las condiciones de restricción en el horario de operación de   la red férrea han sido superadas, las que justifican que el cambio en dicho   horario se haga por medio de un decreto legislativo y las que muestran la   insuficiencia de las medidas ordinarias para conjurar o evitar la situación de   crisis que originó la declaración de emergencia.    

La restricción en   el horario de operación de la red férrea fue ordenada en dos providencias   judiciales proferidas por la Corte Constitucional: la Sentencia T-672 de 2014 y   el Auto del 27 de mayo de 2015 (T-4.520.563). En la sentencia se ordenó la   suspensión del transporte ferroviario, en los lugares en los que la vía esté a   menos de cien metros de comunidades o viviendas del Municipio de Bosconia, entre   las 10:30 p.m. y las 4:30 a.m., mientras se adoptan medidas para disminuir el   coeficiente de rozamiento del tren y el ruido causado. En el auto se dispuso la   suspensión del transporte ferroviario, por el término de tres meses, en el   referido horario, en los Municipios de Algarrobo, Fundación y Zona Bananera.    

Se afirma que las   medidas ordenadas por el juez constitucional, ya fueron implementadas y, por   tanto, la vulneración de los derechos fundamentales amparados ha cesado. En   efecto, como lo pone de presente la Agencia Nacional de Licencias Ambientales,   en adelante ANLA, en su informe al juez responsable de verificar el cumplimiento   de la Sentencia T-672 de 2014, ya se adoptaron las medidas requeridas:   esmerilado del equipo, lubricación de rieles, instalación de una barrera viva   (2.720 m) y de gaviones (584 m), construcción de diques y mejoramiento de muros   (818 m). Agrega que, como medidas complementarias, se ha minimizado la parada de   trenes en el área poblada de Bosconia, se ha restringido el uso del cambia vías   (sólo para trenes sin carga) y se ha mantenido la restricción al uso del silbato   por los operadores de las locomotoras. Además, los reportes de las estaciones de   medición de la calidad del aire y el nivel de concentración de material   particulado PST indican que “la actividad férrea no está generando impactos   ambientales representativos”.    

A partir de este   fundamento fáctico, se sostiene que “lo cierto es que a la fecha de   presentación de este escrito, no existe una decisión judicial de fondo dictada   en el marco de la sentencia T-672 de 2014, que haya declarado el incumplimiento   de dicho fallo, pues el Tribunal Administrativo de Cesar no ha proferido   providencia interlocutoria en relación con el informe presentado por la ANLA”.   No es necesario hacer el análisis correspondiente al referido auto, porque la   suspensión en él ordenada no fue prorrogada.    

Con fundamento en   las anteriores circunstancias, se argumenta, en primer lugar, que el   cumplimiento de la sentencia ya fue verificado por la entidad a la cual se le   encomendó esta tarea, sin que su dicho haya sido desmentido por el Tribunal   Administrativo del Cesar y, en segundo lugar, que en todo caso, “es necesario   hacer una ponderación entre los derechos fundamentales de los trabajadores y de   quienes se dedican a la explotación, comercialización y exportación del carbón   en Norte de Santander, y los derechos fundamentales de los habitantes del   municipio de Bosconia, de manera que ninguno sea completamente sacrificado”.    

La decisión de   modificar la restricción del horario para el uso del tren en tramos que,   sumados, dan un total de 97.6 kilómetros, debía tomarse por medio de un decreto   legislativo, pues la potestad reglamentaria (art. 189.11 CP) no puede ejercerse   para restringir derechos fundamentales, materia que tiene reserva de ley,   conforme a lo previsto en el artículo 30 de la CADH (Sentencia C-790/02). El   transporte ferroviario de carbón puede limitar el derecho fundamental a la   intimidad y constituir una intromisión en el espacio privado de las personas,   por tanto, su limitación debe ajustarse a los parámetros de la CADH (art. 27),   de la Constitución (art. 214) y de la Ley Estatutaria sobre Estados de Excepción   (Ley 137/94). En este caso la restricción al derecho fundamental no impide o   suspende su ejercicio, no afecta su núcleo esencial, no afecta derechos   intangibles, no menoscaba derechos de los trabajadores y no entraña ninguna   discriminación.    

Si bien hay   varias posibilidades de transporte disponibles que no involucran el transporte   ferroviario del carbón, “presentan mayores costos de operación para la   movilización de mineral y generan más contaminación auditiva y atmosférica”.   Por razón de su costo superior, el optar por estos modelos “no aliviaría en   nada la crisis financiera que vive el sector carbonero de Norte de Santander y,   por tanto, no reduciría el riesgo potencial de que aproximadamente veintiocho   mil (28.000) trabajadores perdieran sus ingresos”.    

El transporte   terrestre con tracto camiones del carbón represado requiere de 5.946 viajes,   hechos por el mismo número de vehículos, en distancias que van desde los 547 a   los 680 kilómetros. Se estima que “bajo esta modalidad de transporte el   consumo mensual de galones de combustible por vehículo sería de 1.118.707”.   Este tránsito debería fluir por una infraestructura vial “modesta” y   requeriría de licencias ambientales en el tramo Gamarra – Puerto Capulco y en la   variante Aguachica – Sur. Para solventar estos costos, el Ministerio de   Transporte dictó, el 17 de septiembre de 2015, las Resoluciones 3376 y 3377 que   fijan tarifas de peaje especiales (50%) para las estaciones de Platanal,   Gamarra, Pailitas, La Loma, El Copey y Tucurinca. Esta opción sólo podría   movilizar 50.000 toneladas al mes.    

El transporte   terrestre y fluvial (bimodal) requiere de la importación o construcción de   barcazas adicionales y de licencias ambientales para ampliar los patios actuales   de acopio en los puertos fluviales, a lo que debe sumarse la falta de   experiencia en esta materia. El consumo mensual de combustible por vehículo,   medido en galones, sería de 810.267. Esta opción, en su etapa intermedia, sólo   podría movilizar 30.000 toneladas al mes.      

El transporte   terrestre con tracto camiones y con tren (bimodal), que se haría 381 kilómetros   por tracto camión y 196 por tren, implica una reducción significativa del   consumo mensual de combustible por vehículo (742.636 galones) y tiene menor   impacto ecológico, pues el tren “(i) genera menos contaminación porque tres   (3) locomotoras realizan el mismo trabajo de 92 tracto-camiones, (ii) ofrece   menores tiempos de movilización, (iii) disminuye las emisiones atmosféricas   relacionadas con MP, CO2, SOX y COV y (iv) aunque el tren en un paso eleve el   valor máximo a 85dB(A), la sumatoria de camiones para llevar la misma carga   provoca mayor contaminación auditiva”. Además, el tren puede movilizar una   mayor cantidad de toneladas, lo que es muy importante cuando se trata de un   material que, como el carbón, cuando se acumula emite gases que generan riesgo   ecológico: óxido de azufre, óxido de nitrógeno, monóxido y dióxido de carbono.    

En este contexto,   la alternativa que involucra el uso del tren, pese a ser la mejor disponible,   tiene un obstáculo: la sobrecarga de la línea ferroviaria. En el horario   permitido no es posible atender nuevas cargas de carbón, como sería el caso de   las procedentes del Departamento de Norte de Santander, pues ya hay compromisos   para movilizar 64.7 toneladas de carbón, para lo que se requiere de un mínimo de   27 trenes cargados al día. Con la restricción en el Municipio de Bosconia, sólo   es posible movilizar 20 trenes al día, de tal suerte que ya hay un represamiento   de diez millones de toneladas en las minas. Si no se elimina la restricción en   el horario, no sería materialmente posible movilizar el carbón procedente de   dicho departamento.    

El análisis   culmina por el juicio de proporcionalidad, en el que se destaca que: (i) la   medida cumple una finalidad constitucional, en tanto busca conjurar una grave   situación que ha motivado la declaratoria del estado de emergencia económica,   social y ecológica y, además, proteger los derechos fundamentales “al mínimo   vital y a la vida digna” de los trabajadores del sector carbonífero en el   territorio afectado por la crisis; (ii) la medida es adecuada e idónea para   conjurar la crisis, pues permite superar situación de represamiento del carbón y   del transporte de la nueva producción, por el medio de transporte más expedito,   menos contaminante y costoso; y (iii) la medida es proporcional en sentido   estricto, ya que los beneficios sociales, económicos y ecológicos que genera son   mayores a los costos que implica la limitación de los derechos fundamentales,   pues protege el derecho al trabajo de 28.000 personas sin afectar de manera   desmedida o grave el derecho a la intimidad de los habitantes de los municipios   por los que pasa la vía férrea.    

Por último, al   escrito de intervención se anexan los siguientes documentos: el Decreto 1767 de   2015, que encarga al Ministro del Interior de las funciones del despacho del   Ministerio de Relaciones Exteriores; los oficios dirigidos a los Secretarios   Generales de la Organización de Estados Americanos y de las Naciones Unidas; el   informe de la ANLA sobre el cumplimiento de la Sentencia T-672 de 2015; el   informe 2000000-00-188420 del Ministerio del Trabajo; el Oficio de 1 de octubre   de 2015 del Ministerio de Minas y Energía; la certificación del Gerente de la   Asociación de Carboneros de Cúcuta y Norte de Santander – Asocarbón; el Oficio   20153000327261 del Ministerio del Transporte; el Oficio IRFA-548-15 del   Consorcio Interférrea Atlántico; y las Resoluciones 3376 y 3377 de 2015 del   Ministerio del Transporte.    

4.2. Intervención del Ministerio del Transporte    

La apoderada del Ministerio del Transporte centra su intervención en el   cumplimiento de los requisitos sustanciales. Su argumentación reitera, en líneas   generales, la presentada por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República.      

V. INTERVENCIÓN DE ENTIDADES PRIVADAS    

La Academia Colombiana de Jurisprudencia considera que   en este caso es prudente analizar con profundidad la situación de las personas   del Municipio de Bosconia, entre las cuales hay niños, cuyos derechos son   intangibles. Luego de hacer el correspondiente análisis, llega a las siguientes   conclusiones:    

Frente a los requisitos formales   encontramos que la norma objeto de revisión constitucional en efecto fue firmada   por el Presidente de la República y todos sus ministros, además fue promulgada   dentro del período establecido para el Estado de Excepción y fue debidamente   motivada para atender la emergencia que sufre el comercio del carbón por el   cierre de la frontera con la República Bolivariana de Venezuela.    

Sin embargo esto no nos permite   concluir que la norma objeto de revisión sí se ajusta a los postulados   constitucionales a los que se encuentra subordinada, toda vez que no existe   certeza respecto a la garantía de los derechos fundamentales intangibles   reconocidos en la sentencia T-672 de 2014, lo que debe condicionar la   exequibilidad del Decreto Legislativo al cumplimiento de las obligaciones   impuestas judicialmente a Fenoco S.A. en el municipio de Bosconia.    

Finalmente se exhorta a la honorable   Corte Constitucional para que estructure una modificación al reglamento, que   permita tramitar acciones de tutela relacionadas con Estados de Excepción en   forma expedita, puesto que se han evidenciado los posibles problemas jurídicos   que se presentan ante la ausencia de los mismos.    

VI. PRUEBAS    

Dada la relevancia que para este caso tienen las   circunstancias fácticas, en el mismo auto que se avocó conocimiento del asunto,   el Magistrado Sustanciador dispuso la práctica de las siguientes pruebas:    

(i) Por medio de la   Secretaría General, ORDENAR al Tribunal Contencioso Administrativo del   Cesar, autoridad responsable de verificar el cumplimiento de la Sentencia T-672   de 2014, que dentro de los (3) días siguientes al recibo de la comunicación   respectiva rinda un informe detallado sobre el estado actual de dicho   cumplimiento y adjunte los documentos en los que éste se funda.    

(ii) Por medio de la   Secretaría General, ORDENAR a la Agencia Nacional de Licencias   Ambientales que, dentro de los (3) días siguientes al recibo de la comunicación   respectiva, rinda un informe detallado sobre el cumplimiento de la orden a ella   impartida en la Sentencia T-672 de 2014 (ordinales cuarto, quinto y sexto);   adjunte los documentos que le sirven de fundamento a este informe, en especial   los relativos a las mediciones y a los estudios hechos para establecer si se   presentaba contaminación de polvo por carbón en el Municipio de Bosconia y el   concepto técnico emitido el 25 de agosto de 2015, al cual alude expresamente el   Decreto 1802 de 2015.    

(iii) Por medio de la   Secretaría General, ORDENAR a Ferrocarriles del Norte de Colombia S.A.   (FENOCO S.A.), en su condición de administrador de la concesión de la vía férrea   del norte de Colombia que, dentro de los (3) días siguientes al recibo de la   comunicación respectiva, rinda un informe detallado sobre la capacidad de la vía   férrea en el horario permitido antes de la expedición del Decreto 1802 de 2015,   especifique las razones técnicas o de otro orden por las cuales sería posible o   imposible movilizar nuevas cargas de carbón provenientes de los municipios de   Norte de Santander, a los cuales alude el referido decreto, y adjunte los   documentos en los que este informe y estas razones se fundan.    

Por medio de   Oficio 055 del 29 de septiembre de 2015[1],   suscrito por el Magistrado Carlos Alfonso Guechá Medina, el Tribunal Contencioso   Administrativo del Cesar, informa sobre lo acaecido en relación con el   cumplimiento de la Sentencia T-672 de 2014, en los siguientes términos: (i) por   Auto del 29 de enero de 2015 se ordenó dar cumplimiento a la sentencia; (ii) por   Auto del 17 de marzo de 2015 se negó varias solicitudes de modulación de la   sentencia (hechas por el Ministerio de Minas y Energía, por los Alcaldes de los   Municipios de La Jagua de Ibirico, Agustín Codazzi, Chiriguaná, Becerril y El   Paso-Cesar), y la solicitud de que se declare su cumplimiento (hecha por   FENOCO); (iii) por Auto del 7 de abril de 2015, se dispuso estarse a lo ya   resuelto respecto de una nueva solicitud de modulación y negar la solicitud de   que se comisione a un funcionario para asistir a las reuniones de socialización   de las medidas de absorción, al considerar que su presencia no era necesaria;   (iv) por Auto del 8 de septiembre de 2015, al recibir solicitudes de FENOCO, la   ANLA y la Agencia Nacional de Infraestructura, en adelante ANI, para que se   declare el cumplimiento de la sentencia, dispuso oficiar a la Defensoría del   Pueblo para que informara “si efectivamente los derechos tutelados se   encuentran ejercidos, defendidos y satisfechos”; (v) por Auto del 14 de   septiembre de 2015 se ordenó la práctica de una inspección judicial a la vía   férrea, solicitó a la Corporación Autónoma Regional de Cesar que designe un   funcionario para que verifique la disminución del coeficiente de rozamiento y   del nivel del ruido y de contaminación por polvo de carbón; (vi) por Auto del 18   de septiembre de 2015 negó las solicitudes de aclaración y de modificación del   anterior proveído (hechas por FENOCO y la ANLA). A la fecha del informe está en   trámite un recurso de reposición, presentado por la ANI. El informe del tribunal   culmina dando cuenta de las novedades más recientes, en los siguientes términos:    

No obstante, la inspección judicial decretada en auto de fecha 14   de septiembre de 2015, se realizó el día 21 de septiembre de 2015, con la   presencia de los Delegados de la Procuraduría General de la Nación, del   Ministerio de Minas y Energía, y de la ANI, la representación de la Procuraduría   Regional del Cesar, de la Defensoría del Pueblo a nivel nacional, la Corporación   Autónoma Regional del Cesar y FENOCO S.A., así como de los apoderados de los   demandantes y la ANLA. En dicha diligencia se desarrollaron los puntos objeto de   su decreto, verificándose que la actividad ferroviaria entre las 10:30 de la   noche y las 4:30 de la mañana, se encuentra suspendida en cumplimiento de la   medida provisional decretada por la Corte Constitucional en la sentencia T-672   de 2014; y se dispuso (i). El paso del tren entre el 1 y el 15 de octubre del   presente año, en sus recorridos normales de 24 horas, a fin de que el   funcionario de Corpocesar pueda tomar las medidas de nivel de ruido, (ii). Que   la prueba del polvillo de carbón se tome durante los quince (15) días ordenados   para la reactivación férrea, para tomar las pruebas de ruido y se continúe   cuando se levante la medida provisional, y (iii). Conceder hasta el 30 de   octubre para que el funcionario de Corpocesar entregue el informe sobre el   ruido.    

De allí que en la actualidad, la verificación del cumplimiento de   las órdenes impartidas en la sentencia T-672 de 2014, está a la espera de la   entrega de los informes solicitados, y los cuales se constituirán en el   fundamento de la decisión que haya de tomarse.        

Por medio de   Oficio 2015050435-2 del 29 de septiembre de 2015[2],   suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, la Autoridad Nacional de   Licencias Ambientales informa que: (i) el 13 de febrero de 2015 solicitó incluir   medidas adicionales para mitigar y controlar el ruido generado por la actividad   férrea, como esmerilado y lubricación de rieles; (ii) el 16 y el 17 de febrero   de 2015 un equipo técnico de la ANLA hizo visita de seguimiento al Municipio de   Bosconia y verificó la suspensión del uso de la línea férrea en el horario   dispuesto por la Corte Constitucional; (iii) el 25 de febrero de 2015, por no   generar impactos ambientales adicionales a los ya identificados en la licencia   ambiental, autorizó a FENOCO a realizar las tareas de esmerilado y lubricación   de rieles; (iv) el 26 de febrero de 2015 presentó un informe de cumplimiento,   dando cuenta de la eficiencia de las medidas adoptadas; (v) el 5 de marzo de   2015 remitió a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional un concepto   técnico sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de   tutela; (vi) el 24 de marzo de 2015 solicitó otras medidas adicionales para   mitigar y controlar el ruido, consistentes en construir pantallas conformadas   por gaviones y taludes, tarea que autorizó realizar el 15 de abril de 2015;   (vii) el 22 de mayo de 2015 envió un informe de cumplimiento ambiental ICA 25,   conforme a lo previsto en la Resolución 0751 de 2002; (viii) el 12 de junio de   2015 FENOCO solicitó autorizar el reemplazo de los gaviones por vegetación   (siembra de 2.3 km de barreras vegetales) y así lo hizo la ANLA el 26 de junio   de 2015; (ix) el 9 y el 17 de julio de 2015 la ANLA remitió informes sobre el   cumplimiento de la Sentencia T-672 de 2014.    

En cuanto a la   disminución del coeficiente de rozamiento da cuenta de las siguientes medidas:   (i) Boletín FENOCO 044, que se refiere a la restricción en el uso del silbato en   la zona urbana del Municipio de Bosconia, de tal suerte que sólo se use en caso   de emergencia, lo cual se cumple desde el 14 de febrero de 2015; (ii) se ha   evitado las detenciones y los cruces de trenes en las cercanías de dicha zona   urbana; (iii) se incrementó el personal de vigilancia (linieros) en los pasos a   nivel de los “barrios Carmen, Enrique Aron, 18 de febrero y San Francisco,   Uribe Vélez y la Estación en los PK 800+250, 800+980 y 802+500”;  (iv) envío del tren prescindiendo del uso del cambia vía y sin detenciones e   inicio de marcha, con el ruido correspondiente.    

En cuanto al   control del ruido se informa sobre las siguientes medidas: (i) la construcción   de 584 metros de gaviones (Barrio 18 de Febrero 284 m, Barrio El Carmen 200 m,   Barrio San Francisco 30 m, Barrio Uribe Vélez 70 m), “conformados con   gravilla en vez de roca tipo bolo, generalmente utilizada para estas   estructuras, con el fin de reducir los espacios entre el material y aumentar la   absorción de las ondas sonoras”; (ii) la construcción de 650 metros de   diques en suelo afirmado; (iii) el mejoramiento de un muro de ladrillo de 818   metros (Barrio Enrique Aron); (iv) la siembra de plántulas de Swinglea glutinosa   en 2720 metros, dado que los habitantes de los Barrios Miramar, la Estación y   Paraíso “no aceptaron la construcción de gaviones”; (v) la instalación de   110 metros de barrera sintética (acusticblok), que es “una lona gruesa   similar a una geomembrana con capacidad de absorber el ruido”.        

En cuanto a la   contaminación de polvo de carbón, con base en la información del sistema de   vigilancia del control del aire (implementado por FENOCO en 2011), con   estaciones PST en los Municipios de Bosconia, Santa Rosa, Aracataca, Sevilla,   Algarrobo, Lleras, Tucuringa, Guacamayal, Orihueca y Loma Colorada, se encontró   dos variables relevantes: las precipitaciones y las fuentes externas a la   operación. En cuanto a la primera existe una relación inversa de   proporcionalidad, pues a mayores precipitaciones (lluvias) menores   concentraciones de los contaminantes, y menores precipitaciones mayores   concentraciones de los contaminantes. En cuanto a las fuentes externas de la   operación, las dos estaciones de Bosconia (Bosconia Línea y Bosconia Fondo),   reportan similar información sobre concentraciones de material particulado   (menores a 300g/m3), incluso en días en los que no hay operación férrea (23 de   febrero de 2014), lo que se atribuye a “la combustión de hornos de leña y la   quema de basuras”. El nivel de contaminación PST en el Municipio de Bosconia   ha estado siempre por debajo de los niveles máximos permitidos, previstos en la   Resolución 610 de 2010. Agrega que:    

Al comparar los aportes de partículas carbonosas, puede observarse   que para los filtros PST analizados el porcentaje de estas partículas oscila   diferencialmente, considerando que la actividad férrea actualmente no está   generando impactos ambientales representativos a la calidad de aire de los   centros poblados por donde cruza la línea férrea, y es el material particulado   (polvo) generado por en las vías de acceso sin pavimentar el mayor responsable   de las altas concentraciones de material particulado en la atmosfera de los   municipios evaluados, situación que se está presentando en la población de   Bosconia.    

                                                                                

En cuanto al   cumplimiento de los Autos 2952 de 2008 y 694 de 2009, proferidos por el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, relativos a la construcción de   una variante en la línea férrea para el Municipio de Bosconia, manifiesta que el   21 de septiembre de 2011 FENOCO solicitó autorización para presentar un nuevo   diagnóstico ambiental de alternativas de construcción de la línea doble en el   Municipio de Bosconia, lo cual se permitió en 27 de octubre de 2011 y se hizo el   25 de junio de 2012. El 12 de marzo de 2014 FENOCO desistió del trámite   adelantado para la construcción de la variante, al que corresponden los   antedichos autos. El 8 de agosto de 2014 propuso la construcción de una nueva   línea férrea, paralela a la ya existente. Por medio de Auto 3966 del 10 de   septiembre de 2014, la ANLA declaró el desistimiento parcial del trámite   adelantado (en lo relativo a la alternativa contemplada en el Auto 2952 de 2008)   y ordenó el archivo de la actuación. En vista de estas circunstancias, “se   advierte que es imposible dar cumplimiento a lo ordenado en el numeral sexto de   la sentencia [T-672/14]”.    

Por medio de   Oficio FNC-0396-2015 del 28 de septiembre de 2015[3], suscrito por   el Presidente y Representante Legal de Ferrocarriles del Norte de Colombia S.A.,   en adelante FENOCO, se refiere a la capacidad de la vía férrea, al impacto que   en su uso ha tenido la restricción impuesta, a las obligaciones que tiene FENOCO   y al posible transporte del carbón del Departamento de Norte de Santander.    

Desde el punto   de vista técnico, “[l]a vía férrea concesionada a Fenoco es de trocha angosta   (914 mm o 36 pulgadas), por lo que puede soportar cargas por eje de 20 toneladas   con una longitud aproximada de 145 kilómetros de doble línea y 46 kilómetros de   línea simple programado para duplicarse con nueve secciones de vía única, que se   convertirán en solo seis secciones en el 2016”. Esta vía se gestiona y   controla por medio de un sistema de control de tráfico centralizado (ITCS) con   protección automática de trenes (ATP). Sobre esta base, para calcular la   capacidad de la vía férrea se debe determinar el número de trenes cargados que   pueden acomodarse en el corredor, calcular el producto transportado en cada tren   con base en el número de vagones cargados. Al hacer el cálculo correspondiente,   en el año 2013, CANAC Consultores concluyó que había capacidad para 28 trenes al   día por sentido y 57.6 millones de toneladas por año. A partir de este   referente, se advierte que:    

Según los   registros históricos, que se toman del año 2013, el máximo número de trenes   diarios movilizados ha sido 28. En estas condiciones, que serían las de un uso   sin restricciones, se debe considerar el impacto estas tienen en la capacidad de   la vía férrea, de lo cual se da noticia así:    

Con respecto a la restricción nocturna impuesta por la Corte   Constitucional en el centro poblado de Bosconia entre las 22:30 p.m. y 4:30   a.m., la cual representa una distancia de 2,6 km, la capacidad de la línea   férrea se vio afectada en un 25%, por lo tanto la capacidad de la vía férrea con   la restricción de Bosconia fue de 21 trenes/día cargados. A pesar de lo   anterior, para poder lograr que 21 trenes/día cargados transitaran sobre la vía   férrea, Fenoco se vio en la necesidad de reprogramar las labores de   mantenimiento en la vía, para que dichas labores se realizaran en un horario   nocturno lo cual implicó varias reformas en los horarios de trabajo de los   trabajadores de mantenimiento y de esta forma se permitió que los trenes   operaran continuamente sin obstáculos de 04:30 A.M: hasta las 22:30 P.M. Las   prácticas operativas implementadas por Fenoco y sus Usuarios para contrarrestar   los efectos de la suspensión permitió (sic.) a Fenoco dar acceso en promedio a   19 trenes por día.    

(…)    

Con la segunda restricción nocturna impuesta en los centros   poblados de Fundación, Algarrobo y Zona Bananera, que cubrió aproximadamente 90   kilómetros, solamente fue posible movilizar en la vía férrea 15 trenes cargados   promedio al día, lo cual implicó movilizar únicamente en promedio 119.153   toneladas de carbón diarias, lo cual se traduce en que se movilicen   aproximadamente 3.574.581,44 toneladas de carbón al mes.    

(…)    

En un esfuerzo por mitigar el impacto negativo que tienen las   restricciones nocturnas sobre la operación férrea de los Usuarios dado el número   limitado de franjas de trenes diarias disponibles cada (sic.) uno de los   Usuarios, éstos se han reorganizado para mover trenes más largos ajustando su   flota de locomotoras y vagones. En otras palabras, en lugar de tener 14   composiciones de trenes de 130 vagones, un usuario convirtió su flota de trenes   en 12 composiciones de 150 vagones, similarmente otro usuario cambio (sic.) sus   composiciones de 7 trenes de 107 vagones a 5 trenes de tamaño extendido de 150   vagones. Esto significa que cada uno de los trenes tarda más en las actividades   de cargue y descargue; lo que le genera un impacto negativo en el tiempo del   ciclo total del tren, así como en la utilización eficiente de su flota de   trenes.    

La reducción del uso de la vía por la restricción ha implicado que los usuarios   de la misma no hayan podido movilizar y exportar todo el carbón previsto, por lo   cual tienen una producción retenida de aproximadamente 9.900.000 toneladas. El   impacto económico de la restricción ha sido la pérdida de aproximadamente   USD$70.85 millones de dólares en regalías; USD$35.6 millones de dólares en pago   de impuestos; USD$39.2 millones de dólares en contribuciones prestacionales y   pérdidas en pagos a trabajadores y contratistas; COP$34.060.173.254,4 pesos en   los ingresos de transporte de la ANI; COP$4.571.962.978 en la contraprestación   portuaria, además del impacto en otros rubros fiscales y en el empleo en la   zona.    

Para poder transportar el carbón del Departamento de Norte de Santander, por   razones logísticas y económicas, la alternativa más eficiente es mezclar este   carbón con el de otros usuarios o transportarlo al mismo tiempo con otro carbón   en diferentes vagones. Dado que, pese a los esfuerzos de FENOCO y de sus   usuarios no ha sido posible transportar el carbón proyectado, y en vista de que   FENOCO no tiene ni opera locomotoras o vagones, “[c]on el fin de hacer   posible que los Usuarios de Fenoco transporten las nuevas cargas de carbón que   ha sido producido y se encuentra represado en Norte de Santander, es esencial   que se levanten, y no se impongan más, (sic.) restricciones nocturnas   entre los sectores de La Loma y Ciénaga, con el fin de que se puedan retomar las   operaciones de hasta 34 trenes cargados al día”.    

VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Por medio del Concepto 5991, el Procurador General de la Nación, en   ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278.5 de la Constitución   y en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, solicitó a este tribunal que   declare exequible el Decreto Legislativo 1802 de 2015, con los siguientes   condicionamientos:    

4.1. Declarar EXEQUIBLE  el artículo 1 bajo el   entendido que para que sea procedente la autorización del tráfico ferroviario   las 24 horas de todos los días en los municipios de Bosconia, Algarrobo,   Fundación y Zona Bananera para el transporte de carbón procedente de los   municipios de Norte de Santander cobijados por la declaratoria del Estado de   Emergencia, la empresa FENOCO S.A. -o quien haga sus veces de operador   responsable el (sic.) transporte férreo de carbón de los municipios del   Departamento de Norte de Santander- debe haber implementado un plan de manejo   ambiental que haya incluido medidas adicionales a las de “zonas de convivencia”   que (i) hayan disminuido el coeficiente de rozamiento y (ii) controlado el ruido   mediante pantallas acústicas u otros tipos de aislamiento que permitan la   absorción de ondas sonoras entre la fuente y los receptores, tales como   trincheras, plafones, pantallas, taludes y/o vegetación.    

4.2. En caso de que tal empresa no haya   implementado en forma plena, eficiente y eficaz las medidas solicitadas, ORDENAR NUEVAMENTE   la suspensión de actividades de transporte ferroviario de carbón en los lugares   donde la vía férrea se encuentre a menos de cien (100) metros a lado y lado de   comunidades y/o viviendas asentadas en los municipios de la jurisdicción de los   departamentos del Cesar y Magdalena y de Corpocesar, incluidos Bosconia,   Algarrobo, Fundación y Zona Bananera, los días lunes, martes, miércoles, jueves,   viernes, sábados, domingos y festivos entre las 10:30 p.m. y las 4:30 a.m.    

4.3. ORDENAR a la Autoridad Nacional de Licencias   Ambientales (ANLA) la supervisión en forma rigurosa del pleno cumplimiento de   las obligaciones antes señaladas a cargo de FENOCO S.A., garantizando su   acatamiento por los medios de su competencia e imponiendo o haciendo imponer,   por el conducto correspondiente, las sanciones a que haya lugar.    

En lo formal, señala que el decreto sub examine   (i) tiene una relación directa y específica con el estado de emergencia y que su   fin es contrarrestar sus efectos, en relación con el transporte del carbón   represado y producido en el Departamento de Norte de Santander; (ii) fue firmado   por el Presidente de la República y todos los ministros, en ejercicio de las   competencias previstas en el artículo 215 de la Constitución y en el artículo 47   de la Ley 137 de 1994; (iii) fue dictado dentro de la vigencia del Decreto 1770   de 2015; (iv) señala las razones que motivan su expedición, siendo la principal   la de proteger los derechos laborales y económicos de las personas vinculadas a   la explotación, exportación y comercialización del carbón en el antedicho   departamento; (v) fue puesto en conocimiento del Secretario General de la   Organización de Estados Americanos y del Secretario General de las Naciones   Unidas. Por lo tanto, cumple con todos los requisitos formales que le son   exigibles.    

En lo material, considera que existe conexidad entre   el decreto legislativo y el decreto que declara el estado de emergencia   económica, social y ecológica, pues la modificación en el horario de operación   de la red férrea tiene el propósito de evacuar el carbón represado en el   Departamento de Norte de Santander como consecuencia del cierre de la frontera   con la República Bolivariana de Venezuela, por cuyos puertos marítimos era   exportado, lo que perjudica seriamente a las personas relacionadas con su   producción, exportación y comercialización y a sus familias, como se reconoce de   manera explícita en el Decreto 1770 de 2015, al referirse a una de las causas   que motivan la declaración del dicho estado de emergencia.    

Para proseguir el análisis material, el Ministerio   Público considera necesario referirse a la Sentencia T-672 de 2014, que ordenó   suspender la operación de la vía férrea entre las 22:30 y las 4:30 horas.   Advierte que la acción de tutela fue ejercida por 139 personas, residentes en el   Municipio de Bosconia, afectadas por la operación de dicha línea férrea, dado   que ésta generaba un ruido insoportable y contaminaba el aire, de tal manera que   se vulneraba su derecho a la salud y se causaba daños severos al medio ambiente.   Recuerda que, al constatar su vulneración, la Corte Constitucional amparó los   derechos fundamentales a la intimidad, a la tranquilidad y a la salud y el   derecho colectivo a un medio ambiente sano y ordenó la suspensión en la   operación de la línea férrea en el referido horario. Esta decisión se fundó,   entre otros elementos, en el informe de la Defensoría del Pueblo del Cesar y en   los conceptos técnicos que obran en las Resoluciones 1410 de 2012 de la   Corporación Autónoma del Cesar y 211 de 2013 de la ANLA. Según el informe   presentado por la ANLA al Tribunal Administrativo del Cesar, que es la autoridad   judicial responsable de verificar el cumplimiento de la sentencia en comento,   FENOCO ya había cumplido las órdenes impartidas.    

En este contexto, al sobrevenir el cierre de la   frontera con la República Bolivariana de Venezuela, por decisión de las   autoridades de este Estado, se declaró el estado de emergencia económica, social   y ecológica y, dentro de él, si autoriza el tráfico ferroviario sin la   restricción impuesta en la sentencia de tutela. En vista de esta circunstancia,   el Ministerio Público considera que “el Gobierno Nacional modifica la medida   ordenada por la Corte en la sentencia T-672 de 2014”. Esta modificación, si   bien se considera atendible y ajustada a los parámetros de la Constitución, de   la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y al Decreto 1770 de 2015, “no   establece la forma en que FENOCO S.A. debe realizar el control del ruido   generado por la medida ordenada en el artículo primero [del Decreto 1802 de   2015]”, por lo que se “podría llegar a desconocer los derechos fundamentales   de los mismos habitantes de la misma zona y por la misma actividad, en similar   forma como en efecto sucedió con los hechos relacionados, denunciados y   decididos en la sentencia T-672 de 2014”. Este análisis, que le sirve de   fundamento para solicitar la declaración de exequibilidad condicionada del   Decreto Legislativo 1802 de 2015, se sintetiza de la siguiente manera:    

Por esta razón, el ministerio público considera que con la autorización   expresa contenida en el artículo 1 del Decreto 1802 de 2015, los derechos   fundamentales de salud y medioambientales de los habitantes de los municipios de   Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera, en principio, muy probablemente   se encuentran lesionados, porque el Gobierno Nacional no implementó las medidas   preventivas requeridas para preservar la salud, la tranquilidad y la intimidad   de los habitantes de los referidos municipios.    

Ante circunstancias como las antes referidas debe tenerse en cuenta que   los decretos dictados en estados de excepción para legislar no pueden desconocer   derechos fundamentales so pretexto de conjurar crisis mediante la expedición de   normas generales.    

Por todo lo anteriormente expuesto y con base en los principios de   precaución y prevención que rigen los asuntos administrativos ambientales   encaminados a proteger derechos fundamentales a la salud, en este caso el   ministerio público considera necesario que la Corte ordene de manera inmediata a   FENOCO S.A. que “incluya en su plan de manejo ambiental medidas adicionales a   la de las “zonas de convivencia”, encaminadas a (i) disminuir el coeficiente de   rozamiento e (ii) implemente mecanismos de control de ruido mediante pantallas   acústicas u otros tipos de aislamiento que permitan la absorción de ondas   sonoras entre la fuente y los receptores, tales como trincheras, plafones,   pantallas y taludes y/o vegetación. La medida de suspensión de actividades se   mantendrá hasta que esté concluida la implementación de estos mecanismos”,   tal como lo hiciera la Corte Constitucional en la sentencia T-672 de 2014, para   proteger a los habitantes de la zona.    

VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.    

Competencia    

1.  Este   tribunal es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad   del Decreto Legislativo 1802 de 2015, “Por el cual se desarrolla el Decreto   1770 del 7 de septiembre de 2015 y se autoriza el tráfico férreo en los   municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera”, de   conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 215 y  en el   artículo 241.7 de la Constitución.    

La declaratoria de exequibilidad del Decreto 1770 de 2015    

2. Antes de analizar la constitucionalidad del Decreto Legislativo   1802 de 2015, es necesario advertir que en la Sentencia C-670 del 28 de octubre   de 2015, este tribunal declaró exequible el Decreto 1770 de 2015, por medio del   cual el Gobierno Nacional declaró por el término de treinta días el estado de   emergencia económica, social y ecológica en los Municipios de La Jagua del   Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas,   Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el Departamento de La Guajira,   Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de   Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el Departamento del Cesar, Toledo, Herrán,   Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta,   Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y   Sardinata en el Departamento de Norte de Santander, Curubaná en el Departamento   de Boyacá, Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el Departamento de   Arauca, La Primavera, Puerto Carreño y Cumarimbo en el Departamento del Vichada   e Inírida en el Departamento de Guainía. Por lo tanto, en este caso no se   configura el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente, de tal suerte   que corresponde analizar la constitucionalidad del referido decreto legislativo.    

Materia objeto de análisis y metodología de la decisión    

3. El control automático de   constitucionalidad que se hace en este proceso recae sobre el Decreto   Legislativo 1802 del 9 de septiembre de 2015, cuyo texto fue publicado en el   Diario Oficial 49.630  del 9 de septiembre de 2015. Este decreto fue   dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades   conferidas por el artículo 215 de la Constitución, en concordancia con la Ley   137 de 1994 (LEEE), y en desarrollo del Decreto 1770 de 2015, con el fin de   conjurar los efectos generados por el cierre de la frontera con la República   Bolivariana de Venezuela e impedir la extensión de sus efectos.    

4. El Decreto Legislativo 1802 de 2015 tiene por objeto autorizar,   todos los días y durante las veinticuatro horas, el “tráfico férreo” en   los Municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y la Zona Bananera, con el   propósito de transportar tanto el carbón represado como el que se produzca en   los municipios del Departamento de Norte de Santander cobijados por la   declaración de emergencia, “mientras dure cerrada la frontera con la   República Bolivariana de Venezuela y por el término en que se prolonguen sus   efectos”.    

5. Corresponde a este tribunal ejercer un control formal y material   del referido decreto, a fin de verificar si se ajusta a lo previsto en la   Constitución, en los tratados internacionales relativos a la materia, en la ley   estatutaria que regula los estados de excepción y a los presupuestos materiales   diseñados por la jurisprudencia, que son exigibles a las normas que se dictan   dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica.    

6. Para examinar las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en el   Decreto Legislativo 1802 de 2015, este tribunal seguirá la siguiente   metodología. En primer lugar, efectuará el examen formal del decreto.   Posteriormente, abordará el examen material de las normas contenidas en el   decreto. Para este propósito hará una presentación del contenido y alcance del   decreto sometido a control automático. Seguidamente se referirá a los límites   generales y los requisitos constitucionales que deben cumplir los decretos de   desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica. A partir de   ello confrontará el contenido y alcance del decreto legislativo con los   requisitos establecidos en los tratados internacionales, la Constitución y la   jurisprudencia, a efecto de determinar si los cumple o no.    

Examen formal del Decreto Legislativo 1802 de 2015    

7. De acuerdo con las normas constitucionales y estatutarias que   regulan los estados de excepción, los requisitos formales que determinan la   exequibilidad de un decreto legislativo están dados por: (i) la competencia,   (ii) la temporalidad y (iii) la motivación. Luego de revisar el texto auténtico   del Decreto Legislativo 1802 de 2015, remitido por la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República, y los medios de prueba que obran en el expediente,   se advierte lo siguiente:    

(i) Competencia. El decreto legislativo   fue dictado por el Presidente de la República, con la firma de todos los   ministros, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 215 de la   Constitución, 47 de la LEEE y 2 y 3 del Decreto 1770 de 2015, por tanto, se   cumple el requisito de competencia. Se debe destacar que, conforme al encargo de   funciones hecho en el Decreto 1767 de 2015, el decreto está firmado por la   persona encargada del Ministerio de Relaciones Exteriores, que es el Ministro   del Interior, y no por su titular, situación que no afecta en modo alguno la   antedicha competencia.    

(ii) Temporalidad. El artículo 1 del   Decreto 1770 de 2015 del 7 de septiembre de 2015 declaró el estado de emergencia   económica, social y ecológica, por el por término de treinta días calendario,   contados a partir de la vigencia de este decreto. Al haberse dictado el 9 de   septiembre de 2015, es decir, dos días después de haberse declarado el estado de   emergencia, el decreto legislativo sub examine cumple con el requisito de   temporalidad.    

(iii) Motivación. El decreto legislativo   expone en sus consideraciones diversos motivos jurídicos, económicos, sociales,   ecológicos y técnicos, que justificarían autorizar el uso de la red férrea que   pasa por los Municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera, todos   los días, durante las veinticuatro horas. En particular se da cuenta del grave   problema causado por el cierre de la frontera con la República Bolivariana de   Venezuela (represamiento de carbón y dificultades para su exportación); se   muestran las implicaciones de este cierre en lo económico (se trata del   principal producto de exportación del departamento, pues llega al 32% del total,   y tiene un impacto especial en los municipios cubiertos por la emergencia, que   producen el 80% del carbón del departamento) y en lo social (se afecta a no   menos de veinticuatro mil trabajadores y a sus familias); se presentan las   razones por las cuales la alternativa de transporte bimodal (carretera y red   férrea) es la más idónea; y se aduce que la Sentencia T-672 de 2014 ya se   cumplió. Por lo tanto, se cumple con el requisito de motivación.    

8. Luego de verificar los anteriores requisitos, este tribunal   considera que el Decreto Legislativo 1802 de 2015, en su aspecto formal, cumple   con las exigencias previstas en el artículo 215 Superior y, por tanto, es   constitucional.    

9. Conviene agregar que, al haberse informado al Secretario General   de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones   Unidas, por sendos oficios del 30 de septiembre de 2015[4], sobre la expedición del   Decreto Legislativo 1802 de 2015, su objeto y su finalidad, se cumple también   con lo previsto en los artículos 27.3 de la CADH, 4.3 del PIDCP y 16 de la LEEE.   Aunque la información se hizo en un término razonable en razón de las   circunstancias, es preciso destacar que los referidos artículos de la CADH y del   PIDCP prevén el deber de informar a las referidas autoridades de manera   inmediata.    

Examen material del Decreto 1802 de 2015    

Límites y requisitos constitucionales para el ejercicio de facultades   legislativas por parte del Gobierno durante el estado de emergencia económica,   social y ecológica    

10. Los límites y requisitos   constitucionales que deben observar los decretos legislativos dictados al amparo   de la emergencia económica, social, ecológica, están contenidos en diversas   fuentes: (i) en el texto de la propia  Constitución, (ii) en la ley   estatutaria de los estados de excepción, (iii) en los tratados internacionales   sobre Derechos Humanos ratificados por la República de Colombia, y (iv) en el   decreto que declara el estado de excepción.    

Límites generales para la   utilización de los poderes excepcionales de los estados de emergencia    

11. Los estados de   excepción, en un Estado Social y Democrático de Derecho, no están al margen del   ordenamiento jurídico[5],   de tal suerte que sea posible hablar de “razones de Estado”[6], sino   que tienen su fundamento, su alcance y su límite en normas jurídicas[7]. Como se precisa en la   Sentencia C-233 de 2011, en el ejercicio de las competencias excepcionales que   son propias de estos estados, no es posible “(i) suspender los derechos   humanos y las libertades fundamentales; (ii) interrumpir el normal   funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado; y (iii)   suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y   juzgamiento. Estas prohibiciones se han expresado a través de los denominados   juicios de ausencia de arbitrariedad[8], intangibilidad[9], no contradicción específica[10] y no discriminación[11]”. Cuando se trata de estados de   emergencia económica, social y ecológica, como es el caso, tampoco es posible   “desmejorar los derechos de los trabajadores”[12].    

Requisitos   constitucionales. Parámetros para el juicio de constitucionalidad de las medidas   de excepción    

12. Este tribunal ha   desarrollado una metodología para juzgar la constitucionalidad de los decretos   legislativos dictados en vigencia de un estado de emergencia económica, social y   ecológica[13]. Esta metodología incluye los juicios de conexidad material, de   finalidad, de motivación suficiente, de necesidad, de incompatibilidad, de   proporcionalidad.    

13. El juicio de conexidad   material, que se funda en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE,   busca establecer si las medidas adoptadas en el decreto legislativo tienen   relación con las causas de la declaración del estado de excepción. Cuando se   trata de un estado de emergencia económica, social y ecológica la conexidad se   establece a partir de dos elementos de juicio: (i) si las medidas están   dirigidas, de manera exclusiva, a conjurar la crisis y a impedir la extensión de   sus efectos; y (ii) si la materia de las medidas tiene una relación directa y   específica con la materia de la crisis que se afronta. Esta conexidad debe   establecerse tanto en lo externo (relación entre el decreto legislativo y el   fundamento de la declaratoria de emergencia) como en lo interno (relación entre   la medida adoptada y la finalidad que se da para justificarla).    

14. El juicio de finalidad,   que se basa en el artículo 10 de la LEEE, busca determinar si cada una de las   medidas adoptadas en el decreto legislativo está “directa y específicamente   encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de   sus efectos”.    

15. El juicio de motivación suficiente, que se afinca en el artículo   8 de la LEEE, busca constatar si en el decreto legislativo se valora “los   motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos   constitucionales” y si se da cuenta de razones suficientes para   justificarlas.    

16. El juicio de necesidad, que está previsto en el artículo 11 de la   LEEE, busca verificar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo son  “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del   estado de excepción”. Este juicio implica analizar tanto la necesidad   fáctica como la necesidad jurídica. La primera implica que, en el plano de los   hechos, la medida se requiera para superar la crisis o evitar la extensión de   sus efectos. La segunda, también denominada juicio de subsidiariedad, comporta   que, en el plano de las normas, no se regulen situaciones similares o que, de   hacerlo, la regulación no sea idónea para hacer frente a la crisis[14].    

17. El juicio de incompatibilidad, que está regulado en el artículo   12 de la LEEE, busca cotejar, en caso de que se hubiere suspendido la vigencia   de normas jurídicas, que el decreto legislativo haya dado cuenta de las razones   por las cuales tales normas “son incompatibles con el correspondiente estado   de excepción”.    

18. El juicio de proporcionalidad, que está establecido en el   artículo 13 de la LEEE, busca examinar (i) si las medidas son proporcionales a   la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al   ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el   retorno a la normalidad.    

El contenido y alcance del Decreto Legislativo 1802 de 2015    

19. Este decreto busca establecer una medida para facilitar el   transporte del carbón que se produce en los Municipios de Sardinata, Cúcuta, El   Zulia y Salazar de las Palmas, del Departamento de Norte de Santander, que ha   sido seriamente afectado con el cierre de la frontera con la República   Bolivariana de Venezuela, desde cuyos puertos marítimos se embarcaba. Para   cumplir con este propósito se autoriza el tráfico ferroviario durante las   veinticuatro horas de todos los días en los Municipios de Bosconia, Algarrobo,   Fundación y Zona Bananera.    

Aplicación de los parámetros para la realización del examen material   del Decreto 1802 de 2015    

21. Conforme a los parámetros y a la metodología descritos en los   anteriores párrafos, este tribunal procederá a analizar los elementos de juicio   que llevaron a declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica,   por medio del Decreto 1770 de 2015, y las motivaciones del Decreto Legislativo   1802 de 2015, para establecer si la medida por él adoptada supera los juicios de   conexidad material, finalidad, motivación suficiente, necesidad,   incompatibilidad y proporcionalidad y si, además, este decreto respeta los   límites generales de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no   discriminación y prohibición de desmejorar los derechos de los trabajadores.    

Los elementos de juicio relevantes del Decreto 1770 de 2015    

22. El presupuesto fáctico del Decreto 1770 de 2015, que declaró el   estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio   nacional, es la circunstancia de que el Gobierno de la República Bolivariana de   Venezuela declarase el estado de excepción en municipios limítrofes con la   República de Colombia y, en virtud de este estado, tomase una serie de medidas,   entre las cuales está el cierre de la frontera. Esta decisión produjo graves   consecuencias para los nacionales colombianos a ambos lados de la frontera y   para los habitantes de los municipios colombianos fronterizos, a los cuales   cobija la declaración de emergencia económica, social y ecológica. En lo   relevante para este caso, la crisis afecta de manera directa el transporte del   carbón, situación que se describe en el decreto en comento en los siguientes   términos:    

f. Transporte de carbón    

Que gran parte del   intercambio comercial que se realiza con la República Bolivariana de Venezuela   se materializa en el transporte y habilitación de centros de acopio vinculados   al proceso de explotación de minerales, al punto que cuatro municipios de Norte   de Santander (El Zulia, Salazar de las Palmas, Sardinata y Cúcuta) producen algo   más del 80% del carbón del departamento, mineral que se despacha por puertos del   vecino país.    

Que en el mismo ámbito, los   pequeños productores de carbón de varios municipios de Norte de Santander, que   usan el puerto de Maracaibo en Venezuela para sus exportaciones, están   enfrentando pérdidas por US$175.000 por cada día de cierre de la frontera, lo   que implica pérdidas por seis millones cuatrocientos mil dólares (US$6.400.000).   A esto se suma que las hullas son el principal producto de exportación del   departamento (32% del total en el período enero-mayo 2015).    

Que en estas condiciones, el   cierre de las fronteras afecta inusitada y gravemente el intercambio comercial   de este mineral, perjudica el empleo vinculado a esa actividad, afecta a las   familias de los trabajadores que viven de la industria y perturba el orden   social y económico derivado de la misma, lo cual obliga a buscar alternativas de   tipo tributario, contractual, administrativo, ambientales; reducción de tarifas   de carretera, férreas y portuarias, y en general, cualquier medida que permita   que el transporte de ese mineral en territorio colombiano garantice las   condiciones de eficiencia y competitividad existentes.    

Que así mismo, se hace   necesario adoptar medidas que permitan superar algunas restricciones de   movilidad que vienen operando hasta la fecha.    

23. En este contexto, la imposibilidad sobreviniente de transportar   el carbón producido en los referidos municipios del Departamento de Norte de   Santander hasta sus puertos habituales de embarque en la República Bolivariana   de Venezuela, dado el cierre de la frontera, causa una afectación grave a la   economía del departamento (32% de las exportaciones) y a los trabajadores que se   desempeñan en esta actividad y a sus familias, la cual se emplea como   justificación para declarar el estado de emergencia. Para superar esta   afectación, es preciso tomar medidas para facilitar el transporte del carbón   hasta puertos colombianos, de manera que se “garantice las condiciones de   eficiencia y competitividad existentes”. De manera explícita se señala que,   dentro de tales medidas, es necesario adoptar las que “permitan superar   algunas restricciones de movilidad que vienen operando hasta la fecha”.    

Las restricciones de   movilidad existentes al momento de declararse el estado de emergencia    

24. Dada la alusión   explícita que hace el Decreto 1770 de 2015 a las restricciones de movilidad   existentes, antes de analizar el decreto legislativo sub judice conviene   dar noticia del alcance de dichas restricciones, de su origen y de su   fundamento.    

25. Para este caso son   relevantes las restricciones de movilidad relativas a la red férrea, en los   tramos correspondientes a los Municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y   Zona Bananera. Estas restricciones afectan el horario de uso de la red en dichos   tramos, que está prohibido entre las 22:30 y las 4:30 horas, todos los días.    

26. Las restricciones se   originan en dos providencias judiciales (Sentencia T-672 de 2014 y Auto del 27   de mayo de 2015), proferidas por las Salas de Revisión de Tutelas Quinta y   Séptima de la Corte Constitucional, respectivamente.    

27. En la Sentencia T-672 de   2014 (Expediente T-4.349.683),   este tribunal amparó los derechos fundamentales de los actores a la   intimidad, a la tranquilidad y a la salud, en conexidad con el derecho a un   medio ambiente sano[15].   Las órdenes impartidas y la exhortación hecha en esta sentencia, son las   siguientes:    

SEGUNDO.- ORDENAR  a FENOCO S.A. la suspensión de actividades de transporte ferroviario de carbón, en   los lugares donde la vía se encuentre a menos de cien (100) metros a lado y lado   de comunidades y/o viviendas del municipio de Bosconia, los días lunes, martes,   miércoles, jueves, viernes, sábados, domingos y festivos entre las 10:30 PM y   las 4:30 AM.    

TERCERO.- ORDENAR a  FENOCO S.A que, en un término que no exceda los seis (6)   meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, incluya en su plan de manejo ambiental medidas   adicionales a la de las “zonas de convivencia”, encaminadas a (i) disminuir el coeficiente de rozamiento e (ii) implemente mecanismos   de control de ruido mediante pantallas acústicas u otros tipos de aislamiento   que permitan la absorción de ondas sonoras entre la fuente y los receptores,   tales como trincheras, plafones, pantallas, taludes y/o vegetación. La medida   de suspensión de actividades se mantendrá hasta que esté concluida la   implementación de estos mecanismos.    

CUARTO.- ORDENAR a la   ANLA que supervise con absoluto rigor el   pleno cumplimiento de las obligaciones de FENOCO S.A. derivadas de esta   sentencia,  garantizando su acatamiento por los medios de su competencia    e imponiendo o haciendo imponer, por el conducto correspondiente, las sanciones   a que haya lugar.    

QUINTO.- ORDENAR a la ANLA que, en el término máximo de dos (2) meses, contados a   partir de la notificación de esta sentencia, proceda a hacer las mediciones y   estudios necesarios para establecer si se presenta contaminación por polvo de   carbón en el municipio de Bosconia. De ser así, actuando dentro del marco de sus   competencias, deberá proceder a tomar las medidas necesarias para corregir la   situación.    

SEXTO.- EXHORTAR a la ANLA, al   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a FENOCO S.A. para que cumplan   a mayor brevedad lo dispuesto los autos 2952 de 2008 y 694 de 2009, proferidos   en su momento por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.    

SÉPTIMO.-   SOLICITAR al Defensor del Pueblo y al Defensor Regional del   Pueblo de Cesar que, en el marco de sus funciones constitucionales y legales,   procuren que sean efectivamente ejercidos y defendidos los derechos tutelados   mediante esta sentencia, de la cual se le enviará copia por conducto parte   (sic.) de la Secretaría General de esta corporación. [Subrayas agregadas].     

28. En el Auto del 27 de   mayo de 2015[16]  (Expediente T-4.520.563), ante la eventual afectación del derecho a la consulta   previa de algunas comunidades afrodescendientes “asentadas en las áreas de   influencia de la construcción de la segunda línea férrea y de los lugares   aledaños al transporte de carbón de la primera línea”, y ante la necesidad   de “tomar medidas de prevención para evitar un   perjuicio irremediable sobre las presuntas afectaciones al ambiente sano”, este tribunal resolvió:      

PRIMERO. ORDENAR, como medida provisional, a Ferrocarriles del Norte de Colombia S.A.,   a través de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de   cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente   auto, suspenda por el término de tres (3) meses cualquier obra de las   actividades de construcción de la segunda vía férrea en todas sus fases y en la   totalidad de las zonas de influencia de la misma mientras la Sala Séptima de   Revisión de la Corte Constitucional adopta una decisión de fondo.     

SEGUNDO. ORDENAR, como medida provisional, a Ferrocarriles del Norte de Colombia S.A.,   a través de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de   cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente   auto, suspenda por el término de tres (3) meses, todos los días entre las 10:30   pm y las 4:30 am, las actividades de transporte ferroviario de carbón en los   lugares en donde se asientan las comunidades actoras, en los municipios de   Algarrobo, Zona Bananera y Fundación. [Subrayas agregadas].     

29. El Decreto Legislativo 1802 de 2015, como ya se precisó[17], para facilitar el   transporte de carbón producido en los Municipios de Sardinata, Cúcuta, El Zulia   y Salazar de las Palmas, del Departamento de Norte de Santander, autorizó el   tráfico ferroviario durante las veinticuatro horas de todos los días en los   Municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera. Esta medida guarda   una relación directa con una de las causas de la declaración del estado de   emergencia, que se hizo en el Decreto 1770 de 2015[18].    

30. En la medida en que la autorización de uso de la red férrea se   limita de manera explícita en su objeto al transporte del carbón ya producido   (que está represado) y que se produzca en dichos municipios[19], y no a otros carbones,   para cuyo transporte férreo las restricciones existentes se mantienen, se   aprecia que esta medida está dirigida, de manera exclusiva, a impedir la   extensión de los efectos económicos y sociales de la situación de crisis.    

31. Dado que la autorización en comento busca superar la dificultad   de transporte del carbón, generada por el cierre de la frontera con la República   Bolivariana de Venezuela, se aprecia que hay conexidad entre medida adoptada y   el fundamento de la declaratoria del estado de emergencia (coherencia externa),   y entre la medida adoptada y la finalidad que se da para justificarla, que es la   de preservar el importante ingreso que supone la exportación de este producto y   proteger los empleos de las personas que están relacionados con la extracción,   almacenaje, transporte y exportación de este mineral (coherencia interna).    

32. En vista de las anteriores circunstancias, este tribunal   encuentra que el decreto legislativo sub examine supera el juicio de   conexidad material.    

33. De acuerdo con las motivaciones del decreto, éste busca hacer   posible la movilización del carbón producido en los referidos municipios del   Departamento de Norte de Santander hasta puertos colombianos en el Océano   Atlántico, para su embarque y exportación, por el medio de transporte menos   contaminante y más expedito, de suerte que la medida adoptada en el decreto   legislativo sub judice está directa y específicamente encaminada a   impedir la extensión de los efectos del cierre de la frontera con la República   Bolivariana de Venezuela, cuya reapertura es incierta. Por lo tanto, el decreto   legislativo también supera el juicio de finalidad.    

Necesidad de la medida    

34. El Gobierno tiene, en los estados de excepción, un margen de   apreciación política de la situación de crisis y de las medidas que deban   adoptarse para conjurar esta situación o evitar la extensión de sus efectos.   Dentro de este margen, el Gobierno es el responsable de determinar cuáles son   las medidas que es necesario adoptar. A este tribunal le corresponde analizar si   la apreciación del Gobierno, a partir del contexto fáctico y del contexto   jurídico, incurrió o no en un error manifiesto en la apreciación acerca de la   necesidad de la medida, valga decir, si esta apreciación es o no razonable en   tales contextos.    

35. En el Decreto 1770 de 2015 se alude explícitamente a la necesidad   de “adoptar medidas que permitan superar algunas restricciones de movilidad   que vienen operando hasta la fecha” [20].  Estas restricciones serían las que afectan el uso de la red férrea en los   tramos correspondientes a los Municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y   Zona Bananera, a los cuales se refiere, también explícitamente, el artículo 1   del Decreto 1802 de 2015, al autorizar el tráfico ferroviario en dichos tramos[21].    

36. Al analizar la restricción de movilidad férrea en los Municipios   de Algarrobo, Fundación y Zona Bananera, establecida como medida provisional por   este tribunal en el ordinal segundo del Auto del 27 de mayo de 2015[22], se pudo apreciar que   ésta estuvo vigente durante tres meses, contados a partir de la notificación del   referido auto. Dado que el auto fue notificado el 2 de junio de 2015, por medio   de Oficio OPTB-474 de 2015, la vigencia de esta medida provisional terminó el 2   de septiembre de 2015. En vista de esta circunstancia, es evidente que para el 7   de septiembre de 2015, fecha en la cual se declaró el estado de excepción en   parte del territorio, por medio del Decreto 1770 de 2015, ya no existía la   restricción de movilidad férrea en los municipios en comento, emanada de la   decisión judicial referida. En este contexto fáctico y jurídico, el decreto   sub examine incurre en un error manifiesto en la apreciación de la necesidad   de la medida, en cuanto atañe a estos municipios, para lograr el fin que dio   lugar a la declaratoria del estado de excepción. En efecto, si ya no existe la   restricción judicial impuesta al tráfico férreo, no puede concebirse   razonablemente que el decreto legislativo autorice por vía de excepción dicho   tráfico. Por lo tanto, en lo relativo a los Municipios de Algarrobo, Fundación y   Zona Bananera, el decreto legislativo sub examine no supera el juicio de   necesidad.    

37. Al analizar la restricción de movilidad férrea en el Municipio de   Bosconia, establecida en la Sentencia T-672 de 2014, se aprecia que esta “se   mantendrá hasta que esté concluida la implementación de estos mecanismos”[23],   entendiéndose por tales los señalados en el ordinal tres de la parte resolutiva   de la sentencia. En torno de esta cuestión se desarrollan los dos principales   argumentos de las consideraciones del Decreto Legislativo 1802 de 2015 y de las   intervenciones de la Presidencia de la República y del Ministerio del   Transporte, como pasa a verse en seguida.    

38. El primer argumento es el de la desaparición de los supuestos   fácticos de la restricción ordenada en la Sentencia T-672 de 2014. El decreto   legislativo sub judice, luego de dar cuenta in extenso de las   medidas implementadas por FENOCO y verificadas por la ANLA, en el penúltimo   párrafo de las consideraciones afirma de manera expresa que “los supuestos   fácticos que en su momento sustentaron la decisión de la Corte Constitucional   han desaparecido por haberse adoptado las medidas ordenadas”. La Presidencia   de la República, en un discurso que reitera el Ministerio del Transporte,   sostiene: “lo cierto es que a la fecha de presentación de este escrito[24],   no existe una decisión judicial de fondo dictada en el marco de la sentencia   T-672 de 2014, que haya declarado el incumplimiento de dicho fallo, pues el   Tribunal Administrativo de Cesar no ha proferido providencia interlocutoria en   relación con el informe presentado por la ANLA”.    

39. El segundo argumento es el de la necesidad de levantar la   restricción ordenada en la Sentencia T-672 de 2014. Conviene advertir que este   argumento parte de la base de aceptar que la restricción está vigente, pues de   otra forma carecería de sentido afirmar que es necesario levantarla. El decreto   legislativo en comento, en el último párrafo de las consideraciones, justifica   esta necesidad “porque la capacidad actual de la vía férrea se encuentra   copada en el horario permitido, en razón de los usuarios actuales, situación que   hace imposible que las nuevas cargas de carbón provenientes de los municipios de   Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia sean movilizadas”.   La Presidencia de la República, en este punto también seguida por el Ministerio   del Transporte, expresa que “es necesario hacer una ponderación entre los   derechos fundamentales de los trabajadores y de quienes se dedican a la   explotación, comercialización y exportación del carbón en Norte de Santander, y   los derechos fundamentales de los habitantes del municipio de Bosconia, de   manera que ninguno sea completamente sacrificado”.          

40. Antes de considerar estos argumentos, este tribunal debe destacar   que la dificultad que genera para el transporte de carbón el cierre de la   frontera con la República Bolivariana de Venezuela, tiene graves consecuencias   económicas y sociales. En efecto, al no poderse transportar el carbón se afecta   el 32% de las exportaciones del Departamento de Norte de Santander, lo que   cuantificado en dinero se calcula en US$175.000 diarios (consecuencia   económica), lo cual deprime aún más la difícil situación económica de este   territorio; se afecta también el empleo de las personas vinculadas con la   extracción, almacenaje, transporte y exportación del carbón, y de las   actividades anexas, complementarias y suplementarias, que se cuantifica en   28.000 trabajadores directos y a sus familias (consecuencia social), lo cual   tiene un impacto directo en el ingreso de estas personas y en la posibilidad que   tienen de atender a sus necesidades básicas. Ante tales y tan graves   circunstancias, este tribunal encuentra que es innegable la necesidad de   transportar dicho carbón a un puerto nacional para su exportación.    

41. No obstante, de la circunstancia de que sea innegable y evidente   la necesidad de transportar el carbón de los Municipios de Sardinata, Cúcuta, El   Zulia y Salazar de las Palmas, en los que se extrae y acopia, hasta los puertos   marítimos de exportación, no se sigue que sea igualmente evidente que esto deba   hacerse por medio de la red férrea. Como lo pone de presente en sus   consideraciones el decreto legislativo sub examine existen al menos tres   alternativas para realizar este transporte, a saber: (i) el transporte en tracto   camiones por carretera de la zona de almacenaje o acopio al puerto marítimo;   (ii) el transporte en tracto camiones por carretera de la zona de almacenaje o   acopio a un puerto fluvial sobre el río Magdalena y desde ahí en barcazas hasta   el puerto marítimo; y (iii) el transporte en tracto camiones por carretera de la   zona de almacenaje o acopio a un punto de la red férrea y desde ahí en tren   hasta el puerto marítimo.      

42. Es obvio que entre las tres alternativas existen diferencias   relevantes en varios ámbitos, como la seguridad, el tiempo, el impacto   ambiental, el volumen transportado y el costo de operación. Al considerar las   ventajas y desventajas de cada una, el decreto legislativo se inclina por la   tercera de ellas, con el siguiente argumento:    

Que no obstante que la distancia es   mayor en la opción bimodal terrestre férrea ­ -si se contrapone con el recorrido   carretero que se debe efectuar entre las minas y la Sociedad Portuaria de Santa   Marta o Puerto Nuevo-, aquella es la mejor alternativa para transportar el   carbón represado en la frontera con el vecino país y contrarrestar los efectos   de la crisis económica y social generados por la imposibilidad de movilizar este   mineral hacia el Océano Atlántico, porque, comparada con las otras   posibilidades, es más segura, impacta en menor medida el medio ambiente y ofrece   mejores tiempos de movilización, si se consideran los volúmenes que corresponde   transportar.    

43. En el análisis anterior debe tenerse en cuenta, además, la   existencia o no de decisiones judiciales que, como las de tutela, amparan los   derechos fundamentales de seres humanos. Esta variable es evidente en el caso de   la tercera alternativa de transporte, pero no se advierte respecto de las dos   primeras alternativas. El que esté de por medio la protección de derechos   fundamentales no es un asunto menor al momento de juzgar cuál de las   alternativas de transporte es la mejor, ni puede considerarse como un asunto   subordinado frente a criterios como el de costo beneficio.    

44. En este contexto, corresponde juzgar la apreciación del Gobierno   de que la tercera alternativa de transporte de carbón es necesaria, pues de la   circunstancia de que ésta pueda tenerse como la mejor posible, o la de mayor   eficacia, no se sigue per se que deba tenerse o considerarse como   necesaria.    

45. En lo fáctico se aprecia que cualquiera de las tres alternativas   de transporte cumple con el fin de trasladar el carbón de los centros de acopio   en el Departamento de Norte de Santander a un puerto marítimo nacional para su   embarque y exportación. Para este propósito no se aprecia un imperativo fáctico   evidente que imponga transportar todo el carbón por medio de una sola   alternativa, pues es posible, en el plano de los hechos, hacerlo por medio de   varias de ellas, como lo pone en evidencia la circunstancia de que las tres   alternativas involucran un componente no desdeñable de transporte en tracto   camiones por carretera.    

46. La decisión de elegir la tercera alternativa de transporte, como   lo pone de presente la Presidencia de la República en su intervención en este   proceso, se funda en la de su menor costo de operación, pues de elegirse otra   alternativa, su costo “no aliviaría en nada la crisis financiera que vive el   sector carbonero de Norte de Santander y, por tanto, no reduciría el riesgo   potencial de que aproximadamente veintiocho mil (28.000) trabajadores perdieran   sus ingresos”. De lo que se trata, pues, es de tomar una medida tal que   “garantice las condiciones de eficiencia y competitividad existentes”.    

47. A partir del argumento de costo, se afirma la insuficiencia de   las medidas ordinarias, como fijar unas tarifas de peaje especiales (del 50% de   su valor ordinario), por medio de las Resoluciones 3376 y 3377 del Ministerio de   Transporte. Pese a afirmar que el costo es un elemento determinante en el juicio   de necesidad en la intervención aludida, cuestión a la cual no se refiere el   decreto legislativo sub examine, salvo una alusión a los galones de   combustible que serían necesarios, no se brinda un soporte fáctico adecuado a la   afirmación de que el costo de las demás alternativas no aliviaría  “en nada” la crisis financiera del sector carbonero y no reduciría el   riesgo en el cual están los trabajadores de perder sus ingresos, que permita   comprender su razonabilidad.    

48. Es evidente que cualquiera de las alternativas disponibles, que   deben cubrir distancias mayores[25]  a las que separan los centros de acopio de los puertos marítimos de la República   Bolivariana de Venezuela[26],   implican costos mayores. Estos mayores costos afectan, sin duda, las condiciones   de eficiencia y competitividad existentes. Pero no es evidente, y en esto ni el   decreto legislativo ni la argumentación de la Presidencia de la República,   brindan elementos de juicio adecuados y suficientes, que la alternativa de   transporte que involucra el uso de la vía férrea (en menos de la mitad del   recorrido[27])   sea la única que aliviaría dicha crisis financiera y reduciría el mencionado   riesgo potencial. La diferencia marginal de kilómetros recorridos en carretera   (166 kilómetros) y la diferencia marginal de la distancia recorrida en tren   (33.96% del total), en sí mismas consideradas, no hacen evidente que la   distancia recorrida en la tercera alternativa, pese a ser más extensa (30   kilómetros) sea la única capaz de aliviar la aludida crisis y reducir el   mencionado riesgo potencial, ni siquiera brinda elementos para establecer en qué   porcentaje se daría tal alivio.    

49. Aún si se sostiene, como en efecto se hace, que el costo es el   criterio determinante para definir la alternativa de transporte necesaria, de   ello no se sigue que en esta definición la circunstancia de que esté de por   medio el amparo de derechos fundamentales, otorgado por una sentencia de tutela,   proferida por la Corte Constitucional, sea un asunto irrelevante en lo fáctico y   en lo jurídico. Por el contrario, es a tal punto relevante, que la autorización   dada por el artículo primero del artículo primero del Decreto 1802 de 2015 se   opone, de manera evidente y directa, a la orden de suspensión dada en el ordinal   segundo de la Sentencia T-672 de 2015.    

50. Al considerar este factor para determinar la alternativa de   transporte del carbón, de seguir la argumentación del Gobierno Nacional, se   tendría que para lograr el menor costo es viable, así lo dice y lo hace,   restringir los derechos fundamentales de unas personas (entre ellos niños y   ancianos), que ya habían sido amparados por una sentencia de tutela y, en la   práctica, dejar sin efectos la orden de suspensión en ella dada. Esta   apreciación de la necesidad de la medida es la que se trata de justificar con   los referidos argumentos[28].    

51. Adoptar una medida, como puede ser la contenida en el decreto   legislativo sub examine, que afecta de manera directa una orden judicial,   constituye una interrupción al normal funcionamiento de las ramas del poder   público y los órganos del Estado. Esta interrupción prima facie es   inaceptable respecto de cualquier orden proferida por un juez, pero lo es aún   más, cuando la orden judicial ha sido proferida dentro de un proceso de tutela y   ampara derechos fundamentales, luego de constatar su vulneración o la inminente   ocurrencia de un perjuicio irremediable. La protección y garantía de los   derechos fundamentales de las personas, no puede ser enervada por las medidas   tomadas dentro de un estado de excepción (art. 27.2 CADH).    

52. La competencia del juez de tutela se mantiene, cuando se trata   del cumplimiento de la sentencia, según lo previsto en el artículo 27 del   Decreto 2591 de 1991, “hasta que esté completamente restablecido el derecho o   eliminadas las causas de la amenaza”. Por tanto, es competencia exclusiva   del juez responsable de verificar el cumplimiento de la sentencia de tutela el   verificar, a partir de su análisis de los hechos y de los medios de prueba, si   en realidad el derecho fundamental se ha restablecido o si en efecto ya no   existe la causa de la amenaza. Esta competencia no puede ser ejercida por otra   autoridad pública.    

53. Con fundamento en los medios de prueba decretados y recaudados   por este tribunal, se tiene que la autoridad judicial responsable de verificar   el cumplimiento de la Sentencia T-672 de 2015, que es el Tribunal Administrativo   del Cesar, no ha declarado el cumplimiento de las órdenes en ella impartidas, al   punto de que decretó y practicó una inspección judicial con el propósito de   obtener unos informes técnicos, con fundamento en los cuales tomar una decisión   al respecto. Si bien hay elementos de juicio (informes de la ANLA) que permiten   advertir que se han implementado algunas medidas, es al referido juez a quien   corresponde determinar y declarar el cumplimiento de las órdenes impartidas,    para lo cual puede valerse, como lo ha hecho, de otros medios de prueba. En   estas circunstancias, el cumplimiento de la sentencia no puede tenerse como un   hecho cierto a partir de la mera circunstancia de que no haya declarado su   incumplimiento, como lo argumenta la Presidencia de la República y el Ministerio   de Transporte. Mientras el juez no declare el cumplimiento de la Sentencia T-672   de 2015, la suspensión del transporte ferroviario en ella ordenada está vigente   y debe respetarse. Si llegare a declarar el cumplimiento de la misma, la   suspensión ya no se aplicaría y, por ende, el transporte ferroviario en cuanto   atañe al Municipio de Bosconia podría desarrollarse sin ninguna restricción en   su horario.    

54. En este contexto, el decreto sub examine incurre en un   error manifiesto en la apreciación de la necesidad fáctica y jurídica de la   medida. En cuanto a lo fáctico, el error está en asumir, sin mayores elementos   de juicio, que cualquier forma de transporte de carbón que no incluya el uso de   la red férrea no aliviaría “en nada” la crisis financiera del sector   carbonero y no reduciría el riesgo en el cual están los trabajadores de perder   sus ingresos, a pesar de que las otras alternativas de transporte también pueden   llevar el carbón a los puertos marítimos[29]. En lo jurídico, el error   está en apreciar como necesario autorizar, por medio de un decreto legislativo,   el tránsito férreo suspendido por una sentencia de tutela (como medida de    protección y garantía de los derechos fundamentales de las personas), en lugar   de adelantar las gestiones necesarias ante el juez responsable de verificar el   cumplimiento de la sentencia, para que éste constate el completo   restablecimiento del derecho o la eliminación de las causas de la amenaza y, en   consecuencia, declare el cumplimiento de la sentencia, lo que conlleva el fin de   la suspensión de las actividades ferroviarias. Es un error manifiesto de juicio   el considerar que para superar una restricción a la movilidad, establecida en   una sentencia de tutela, la medida necesaria sea la de autorizar el tránsito sin   restricciones, contraviniendo la sentencia.    

55. Ante el hecho innegable de que la restricción está vigente, se   argumenta que es necesario levantarla, para lo que se propone un ejercicio de   ponderación entre los derechos amparados por la tutela y los derechos   fundamentales de los trabajadores y de las personas que se dedican a la   explotación, comercialización y exportación de carbón en Norte de Santander,   cuyo trabajo y, por ende, cuyos recursos para su subsistencia y la de sus   familias está en riesgo. Este ejercicio de ponderación pretende justificar,   preciso es recordarlo, que por medio de un decreto legislativo se desconozca una   orden impartida en una sentencia de tutela proferida por la Corte   Constitucional.    

56. La deficiencia argumentativa respecto del potencial riesgo del   trabajo de las personas relacionadas con el sector carbonífero del Departamento   de Norte de Santander[30],   que es la base para argumentar que el transporte que involucra la alternativa   ferroviaria es necesario, por su menor costo, no permite vislumbrar que la   apreciación del Gobierno sobre la necesidad fáctica y jurídica de adoptar esta   medida que afecta los derechos fundamentales de los habitantes del Municipio de   Bosconia sea razonable. No es posible cotejar y, menos aún ponderar, un riesgo   potencial que no se cuantifica, califica y precisa, con la vulneración o amenaza   de derechos fundamentales, reconocida por una autoridad judicial. El argumento   de un costo incierto e impreciso, no puede ser y no es suficiente, dentro de un   Estado Social y Democrático de Derecho, para justificar la necesidad de   restringir el ejercicio de derechos fundamentales amparados por el juez   constitucional. Por lo tanto, en lo relativo al Municipio de Bosconia, el   decreto legislativo sub examine no supera el juicio de necesidad.    

57. En vista de las anteriores circunstancias, no es pertinente   aplicar los juicios restantes (de incompatibilidad y de proporcionalidad),   puesto que con lo ya analizado se verifica que el Decreto Legislativo 1802 de   2015 no supera el examen material de constitucionalidad.    

Conclusión    

58. Con base en los anteriores argumentos, este tribunal concluye que   el  Decreto Legislativo 1802 de 2015, al adoptar una medida que no satisface el   requisito de necesidad, previsto en el artículo 11 de la LEEE (que como   parámetro de juzgamiento integra el bloque de constitucionalidad), debe ser   declarado inexequible.    

IX. DECISIÓN    

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar INEXEQUIBLE el Decreto   Legislativo 1802 del 9 de septiembre de 2015, “Por el cual se desarrolla el   Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se autoriza el tráfico férreo en los   municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera”.     

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al   Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,   cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidente (E)    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN                   LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ      

Magistrada (E)                                                           Magistrado    

                                                                  Con salvamento de voto       

                     

                     

    

     GLORIA STELLA ORTIZ  DELGADO    

Magistrada                    

                     

GABRIEL MENDOZA MARTELO    

                          Magistrado    

          Ausente           con excusa   

                     

                     

    

                     

                     

    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado                    

                     

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

                                Magistrado   

                                            Ausente    

                     

                     

                      Ausente con excusa   

    LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

                                           Magistrado                    

                     

ALBERTO ROJAS RÍOS    

                          Magistrado   

                                              MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

                                                                Secretaria General      

[1] F. 20 a 24.    

[2] F. 90 a 103.    

[4] F. 177 y 178.    

[5] Cfr. Artículo 7 de la LEEE.    

[6] Cfr. Sentencia C-940 de 2002.    

[7]  Cfr. Artículos 215 de la Constitución Política, 27 CADH y 4 PIDCP, 3 y   siguientes de la LEEE.    

[8] El artículo 7° de la Ley Estatutaria establece: “Vigencia del   Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los   derechos fundamentales. El estado de excepción es un régimen de legalidad y por   lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración.   Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su   ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción,   estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.    

[9] Juicio orientado a verificar si la medida adoptada respeta los   derechos intangibles cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la   Constitución, los tratados internacionales y la ley estatutaria de los estados   de excepción. El artículo 4° de la Ley 137 de 1994 prevé: “Derechos   intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de   Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por   Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la   vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición   forzada, a tortura, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el   derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la   esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de la   pena de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;   la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de   irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y a ser elegido; el   derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del   niño, a la protección por parte de su familia;, de la sociedad y del    Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho   de hábeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser   extraditados. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales   indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el   literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos,   ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de   limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar   reconocido de acuerdo con las leyes de los estados partes o de acuerdo con otra   Convención en que sea parte uno de estos Estados (…).”    

[10] De acuerdo con el cual se analiza si las medidas del Ejecutivo están   dentro de los demás límites que establecen la Constitución y los tratados   internacionales durante la vigencia de un estado de excepción. Específicamente   respecto de las situaciones de emergencia económica, social o ecológica, el   gobierno tiene las facultades enunciadas en los artículos 47 y 49 de la Ley 137   de 1994. La constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende de que   no exista una contradicción específica con la Constitución y los tratados   internacionales. (Sentencia C-1024 de 2002). En esta sentencia la Corte declaró   la inexequibilidad del artículo 1° del Decreto 2002 de 2002, en razón a que   desnaturalizaba las funciones constitucionales y la independencia de la Fiscalía   y la Procuraduría.    

[11] Mediante este juicio se verifica que las medidas no sean   discriminatorias por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o   familiar, opinión política o filosófica, a fin de garantizar la  vigencia   del derecho a la igualdad durante el estado de excepción. (Artículo 14 Ley 137   de 1994).    

[12] Inciso 9 del artículo 215 de la Constitución Política.    

[13] Cfr. Sentencias C-233 de 2011, C-226, C-225 y C-224 de 2009, C-149   de 2003, C-1024, C-947, C-940, C-939 de 2002, C-876 y C-802 de 2002, C-136 de   1996, C-179 de 1994 y C-004 de 1992.    

[14] Cfr. Sentencias C-223 de 2011, C-122 de 1997, C-179 de 1994.    

[15]  Es importante destacar que entre la población afectada están los niños y los   adultos mayores, pues a los márgenes de la vía férrea funcionan un colegio y un   hogar geriátrico, según el informe rendido por la Defensoría del Pueblo Regional   Cesar, que es uno de los principales soportes probatorios de la sentencia.    

[16]  Este auto fue notificado a FENOCO el 2 de junio de 2015, por medio del Oficio   OPTB-474/15 de la Secretaría General de este tribunal.    

[17] Supra 19.    

[18] Supra 22 y 23.    

[19] Supra 20.    

[20] Supra 22.    

[21] Supra 19.    

[22] SEGUNDO. ORDENAR, como medida provisional, a   Ferrocarriles del Norte de Colombia S.A., a través de su representante legal o   quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a   partir de la notificación del presente auto, suspenda por el término de tres (3)   meses, todos los días entre las 10:30 pm y las 4:30 am, las actividades de   transporte ferroviario de carbón en los lugares en donde se asientan las   comunidades actoras, en los municipios de Algarrobo, Zona Bananera y Fundación.    

[23] Supra 27.    

[24]  El escrito aparece fechado el 2 de octubre de 2015, pero fue radicado ante la   Secretaría General de este tribunal el 5 de octubre de 2015.    

[25]  Según los cálculos que se hacen en el decreto legislativo, la primera   alternativa cubre una distancia que va de 547 a 680 kilómetros en carretera,   según sea el puerto elegido; la segunda cubre una distancia de 235 kilómetros en   carretera y 475 kilómetros en río, para un total de 710 kilómetros; la tercera   cubre una distancia de 381 kilómetros en carretera y 196 kilómetros en tren,   para un total de 577 kilómetros de distancia. Si se considera la menor distancia   posible de la primera alternativa y la tercera alternativa, en cuanto atañe al   transporte en carretera, la diferencia en favor de la última es de 166   kilómetros.    

[26] Esta distancia se calcula en el decreto legislativo en 400   kilómetros.    

[27] El porcentaje preciso sería el 33.96%.    

[28] Supra 38 y 39.    

[29] Supra 47 y 48.    

[30] Supra 47.