C-723-15

           C-723-15             

Sentencia C-723/15    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Declaración de exequibilidad    

DECRETO LEGISLATIVO QUE DECLARA EL ESTADO DE EMERGENCIA   ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN PARTE DEL TERRITORIO NACIONAL-Se ajusta a la constitución política según sentencia   C-670/15    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Requisitos formales    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Requisitos materiales    

ESTADOS DE EXCEPCION-Contenido    

DECRETOS DE DESARROLLO-Fuentes normativas/ESTADOS DE EXCEPCION-Mecanismos   extraordinarios    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos   metodológicos en juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y   ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de   conexidad material    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y   ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de   arbitrariedad    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y   ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de   intangibilidad    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y   ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de no   contradicción específica    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y   ESTADOS DE EXCEPCION-Razonabilidad y    

proporcionalidad    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y   ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de   motivación suficiente    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y   ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de   necesidad    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y   ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de   incompatibilidad    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y   ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de   proporcionalidad    

DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y   ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de no   discriminación    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido, alcance y contexto normativo    

DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Efectos de la   crisis frente a mercado laboral y comercio e industria en zona de frontera con   Venezuela    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Dinamización de   la economía a través del impulso de programa de desarrollo empresarial que   facilite creación de nuevas empresas y activación de existentes    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas legislativas de excepción/DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD   ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas de carácter tributario y económico    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Inscripción en registro mercantil tiende a reducir   costos de comerciantes y empresas en zona   de frontera con Venezuela/REGISTRO MERCANTIL-Validez    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Refinanciación de deudas    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas para incentivar inversión en materia de turismo    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Conexidad material    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Ausencia de arbitrariedad    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de intangibilidad    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de no   contradicción específica    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas no contravienen prohibición específica de   desmejora de derechos de trabajadores    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Razonabilidad y proporcionalidad    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de finalidad    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Motivación   suficiente    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de necesidad    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de subsidiariedad    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Exclusión de   tarifa por inscripción en el registro mercantil    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de incompatibilidad    

CONSTITUCION POLITICA-Promoción del empleo y garantía a trabajadores de su   estabilidad en el mismo    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas proporcionales frente a la eficacia de derechos   fundamentales    

DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD ECONOMICA   Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Inexistencia de discriminación injustificada al conceder   tarifa del 0% a nuevos comerciantes y establecimientos de comercio    

Expediente: RE-218    

Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto   Legislativo 1820 de 2015 “por el cual se dictan medidas dentro del estado de   emergencia para incentivar la actividad económica y la creación de empleo.”    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil   quince (2015).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las   previstas en el artículo 241, numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de la   Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el   Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

Mediante comunicación del 15 de septiembre de 2015, la Secretaria Jurídica de la   Presidencia de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del   artículo 215 de la Carta Política y la Ley Estatutaria 137 de 1994, remitió a la   Corte copia auténtica del Decreto 1820 del 15 de septiembre de 2015 “por el   cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia para incentivar la   actividad económica y la creación de empleo.”.  Ello con el fin que se   adelantara el control oficioso de constitucionalidad de que trata la misma   disposición superior y el artículo 241-8 C.P.    

El   texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario   Oficial 49.636 del 15 de septiembre de 2015, es el siguiente:    

DECRETO 1820 DE 2015    

                                                (Septiembre 15)    

Por el cual se dictan medidas dentro del Estado de Emergencia para   incentivar la actividad económica y la creación de empleo.    

El   Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le   confieren el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo   previsto en el Decreto 1770 de 2015, y    

CONSIDERANDO:    

Que   mediante Decreto 1770 de septiembre 7 de 2015, el Presidente de la República   declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios   de la Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar,   Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de   La Guajira; Manaure – Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La   Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo,   Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de   Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y   Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento   de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de   Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento de Vichada, e   Inírida en el departamento de Guainía, por el término de treinta (3) días   calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.    

Que   en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por   el artículo 215 de la Constitución, corresponde al Gobierno nacional, en   desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, adoptar las   medidas necesarias para conjurar la crisis, entre ellas, las acciones   tributarias que permitan atender la emergencia que padecen las personas   afectadas por las medidas adoptadas por el Gobierno venezolano.    

Que   con esa finalidad y en aras de dinamizar la economía en las zonas afectadas, se   hace necesario impulsar un programa de desarrollo empresarial que permita la   creación de nuevas empresas y la activación de las existentes.    

Que   así las cosas, para incentivar la creación de empresa en la zona de frontera se   deben adoptar medidas que reduzcan los costos de instalación.    

Que   además, según los últimos datos de la Unidad de Gestión del Riesgo más de 13.000   personas han retornado al territorio nacional como resultado de los hechos que   dieron lugar a la declaratoria de emergencia y se presume que una gran parte se   ubicarán en el zona de frontera, por lo que es necesario generar nuevas fuentes   de empleo en dicha zona que permitan vincular a estas personas al mercado   laboral.    

Que   el artículo 124 de la Ley 6 de 1992 establece las tarifas a favor de las Cámaras   de Comercio por concepto de matrículas, renovaciones e inscripciones de los   actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro   mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en   ejercicio de sus funciones.    

Que   de acuerdo con esta disposición: “El Gobierno Nacional fijará el monto de las   tarifas que deban sufragarse en favor de las Cámaras de Comercio por concepto de   las matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y   documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el   valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus   funciones”.    

Que   según lo indica el inciso segundo de la norma, “para el señalamiento de los   derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantil y su   renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas diferenciales en función   del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos   vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso”.    

Que   dada la necesidad de incentivar la actividad económica en los municipios de que   trata el Decreto 1770 de 2015, se requiere reducir a cero la tarifa para la   obtención de la matrícula mercantil de las empresas que se constituyan en alguno   de dichos municipios, sin consideración al requisito legal del monto de los   activos o del patrimonio del comerciante.    

Que   según estimaciones de la Cámara de Comercio de Cúcuta, cada 30 días de cierre   generan pérdidas en exportaciones de alrededor de USD 3,2 millones, generando   que los productores tengan que buscar nuevos clientes para su oferta en el   mercado nacional o en otros países incurriendo en costos en la transición.    

Que   la Zona Franca Permanente de Cúcuta es un centro de producción e   industrialización importante para la región fronteriza, sin embargo por las   condiciones precarias del mercado venezolano en los últimos años las empresas   allí ubicadas han tenido dificultades económicas, lo que las ha llevado a   incumplir el pago de arrendamientos al Ministerio de Comercio, Industria y   Turismo, propietario del terreno donde se ubica la zona franca.    

Que   como resultado del cierre de la frontera y de la disminución del comercio entre   los dos países, la situación para estas empresas se ha agravado súbitamente   disminuyendo su capacidad para cumplir con sus obligaciones o con los acuerdos   de pago previamente suscritos, razón por la cual se requiere refinanciar las   deudas de aquellos usuarios comerciales e industriales ubicados en la zona   franca.    

Que   el artículo 814 del Estatuto Tributario, al cual remite la Ley 1066 de 2006 para   efectos del cobro coactivo, faculta al funcionario ejecutor por vía coactiva, a   conceder facilidades para el pago al deudor hasta por cinco años, así como para   la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar en los   términos allí señalados.    

Que   teniendo en cuenta la crisis anotada, se hace necesario conceder facilidades de   pago que superen dicho periodo, en consideración a la necesidad de reactivar la   zona franca y en general del comercio de la zona de frontera.    

Que   por otro lado, con el fin de promover la actividad turística y de facilitar la   creación y expansión de proyectos turísticos que favorezcan el desarrollo de   esta industria en la zona de frontera, resulta necesario aliviar los costos de   las empresas de turismo que se encuentren registradas o se registren en el   futuro en los municipios amparados por la declaratoria del Decreto 1770 de 2015.    

Que   con el fin de reducir los costos tributarios de los operadores de turismo en la   zona amparada por la Emergencia Económica, se hace necesario excluirlos del pago   de la contribución parafiscal a que se refiere la Ley 1101 de 2006.    

Que   con el mismo objetivo, se hace necesario remover la exigencia prevista en el   numeral 3° del artículo 18 de la Ley 1101 de 2006 respecto de la cofinanciación   de las entidades territoriales para los municipios de categoría 4, 5 y 6 como   requisito para la asignación de los recursos del banco de proyectos de Fontur,    

DECRETA:    

CAPÍTULO 1    

Programas de desarrollo empresarial    

Artículo 1°. Derechos por registro y   renovación de la matrícula mercantil. La tarifa para la obtención de la   matrícula mercantil de los comerciantes, establecimientos de comercio,   sucursales y agencias que inicien su actividad económica principal a partir de   la fecha y hasta el 31 de diciembre de 2016 en los municipios de que trata el   Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 será cero por ciento (0%).    

Artículo 2°. Refinanciación de deudas de usuarios de la Zona Franca Permanente   de Cúcuta. El Ministerio de Comercio, Industria y Comercio podrá suscribir   acuerdos de pago por términos superiores a cinco años con los usuarios   comerciales e industriales de la Zona Franca Permanente de Cúcuta.    

CAPÍTULO 2    

Medidas para incentivar la inversión en materia de   turismo    

Artículo 3°. Exclusión del pago de la   contribución parafiscal para la promoción del turismo. Los prestadores de   servicios turísticos inscritos en el Registro Nacional de Turismo al momento de   la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ubicados en los   municipios de que trata el artículo 1° del Decreto 1770 del 7 de septiembre de   2015, estarán exentos de la liquidación y pago de la contribución parafiscal   para la promoción al turismo establecida en el artículo 2° de la Ley 1101 de   2006.    

Para la liquidación del tercer trimestre de 2015, solo se tendrán en cuenta los   ingresos operacionales vinculados a la actividad sometida al gravamen de los   meses de julio y agosto del presente año.    

La   exclusión del pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo   de que trata el inciso primero operará a partir del mes de septiembre de 2015 y   para la vigencia 2016, de conformidad con el artículo 2° de la Ley 1101 de 2006.    

Artículo 4°. Exclusión de aportes de   cofinanciación. Los proyectos presentados al Fondo Nacional de Turismo, a partir   de la expedición del presente decreto, por los aportantes de la contribución   parafiscal y los municipios donde se declaró la Emergencia Económica, Social y   Ecológica y por el término del presente año, quedan excluidos de los aportes de   cofinanciación de que trata el numeral 3 del artículo 18 de la Ley 1101 de 2006.    

Artículo 5°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su   publicación.    

Publíquese y cúmplase.    

Dado en Bogotá, D. C., a 15 de septiembre de 2015.    

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN    

El   Ministro del Interior,    

Juan Fernando Cristo Bustos.    

La   Ministra de Relaciones Exteriores,    

María Ángela Holguín Cuéllar.    

El   Ministro de Hacienda y Crédito Público,    

Mauricio Cárdenas Santamaría.    

El   Ministro de Justicia y del Derecho,    

Yesid Reyes Alvarado.    

El   Ministro de Defensa Nacional,    

Luis Carlos Villegas Echeverri.    

El   Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,    

Aurelio Iragorri Valencia.    

El   Ministro de Salud y Protección Social,    

Alejandro Gaviria Uribe.    

El   Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del Ministerio de Trabajo,   Encargado de las Funciones del Despacho del Ministro del Trabajo,    

Enrique Borda Villegas.    

El   Ministro de Minas y Energía,    

Tomás González Estrada.    

La   Ministra de Comercio, Industria y Turismo,    

Cecilia Álvarez-Correa Glen.    

La   Ministra de Educación Nacional,    

Gina María Parody D’Echeona.    

El   Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,    

Gabriel Vallejo López.    

Luis Felipe Henao Cardona.    

El   Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,    

David Luna Sánchez.    

La   Ministra de Transporte,    

Natalia Abello Vives.    

La   Ministra de Cultura,    

Mariana Garcés Córdoba.    

II. INTERVENCIONES     

Mediante Auto del 22 de septiembre de 2015, el Magistrado Sustanciador avocó   conocimiento del asunto de la referencia y decretó la práctica de algunas   pruebas, relacionadas con la consecución de información por parte del Ministerio   de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio de Comercio, sobre el sustento   constitucional de la disposición objeto de análisis.  De igual modo,   determinó que luego de calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en   lista, con el fin de garantizar la participación ciudadana en el trámite de   constitucionalidad.  Para ello, se formuló invitación a participar en este   proceso a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras, al   Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al Fondo Nacional de Turismo –   Fontur y a la Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo – Anato.    

En   la misma providencia, el Magistrado Sustanciador solicitó a la Secretaría   Jurídica de la Presidencia que remitiera copia auténtica del Decreto que encargó   al Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del Despacho del Ministro   del Trabajo, quien suscribió el Decreto objeto de análisis.    

1. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo    

El   Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Comercio presentó un grupo de   argumentos dirigidos a defender la constitucionalidad del Decreto objeto de   examen, los cuales se centran en los siguientes aspectos:    

1.1. En cuanto a la previsión que reduce a cero por ciento la tarifa de   matrícula mercantil en los municipios afectados por la emergencia económica, el   Ministerio señala que la medida está intrínsecamente relacionada con las causas   que dieron lugar a dicha emergencia, en tanto está dirigida a facilitar que las   personas que fueron desplazadas hacia Colombia desde Venezuela pueda constituir   nuevas empresas y establecimientos de comercio, a través de las cuales solventen   su situación financiera.    

Para el interviniente, esta “disposición contribuye a impedir la extensión de   los efectos de la perturbación, ya que disminuye las barreras para adelantar las   actividades empresariales a través de la facilitación para la apertura de   establecimientos de comercio o la constitución de sociedades comerciales al   eliminar determinadas cargas económicas. Esta medida fomenta la formalización de   la empresa y consecuentemente, la generación de empleo formal, el pago regular   de impuestos, tasas y contribuciones, y de manera general, el crecimiento de la   economía para la comunidad afectada que le permita tanto frenar la situación   crítica como superar la crisis.”    

1.2. La segunda medida contenida en el Decreto es la posibilidad de que se   suscriban acuerdos de pago entre el Ministerio de Comercio y los usuarios   comerciales e industriales de la Zona Franca Permanente de Cúcuta (en adelante   ZFPC).  El interviniente advierte que las razones que dieron lugar a la   emergencia económica han generado que varios de dichos usuarios hayan incurrido   en mora en el pago de cánones de arrendamiento en la ZFPC, la cual es un centro   de producción e industrialización de suma importancia en la región.  Las   empresas allí ubicadas han visto gravemente afectada la distribución de   productos ante el cierre de la frontera con Venezuela y, en consecuencia, han   estado imposibilitadas para cumplir puntualmente con sus obligaciones con el   Ministerio, lo que hace necesarios los mencionados acuerdos. Tales soluciones   están previstas para un término de financiación superior a cinco años, con el   fin de facilitar que los afectados se pongan al día en las mencionadas   obligaciones. A su vez, este alivio impactaría favorablemente el comercio en la   ZFPC, el cual tiene especial importancia en la región afectada por la   emergencia.    

1.3. Finalmente, la tercera medida es de índole tributaria y versa sobre la   exención a la contribución parafiscal para la promoción del turismo.  El   Ministerio advierte, de forma análoga a los demás casos, que dicha exención se   justifica en términos de aligerar la carga económica de los comerciantes de la   zona afectada por la crisis, particularmente aquellos que se dedican a   actividades turísticas.  En la medida en que dichos tratamientos   preferenciales deben ser decididos por el Congreso, la habilitación legislativa   para el Presidente es excepcional y se restringe exclusivamente al ámbito dado   por el Decreto objeto de análisis, así como el que declaró el estado de   excepción.     

Así, en términos de la intervención, “resulta procedente introducir   modificaciones de la Contribución Parafiscal para la Promoción del Turismo y la   exclusión de aportes de cofinanciación para los prestadores de servicios   turísticos y las entidades territoriales amparadas por la declaratoria. || Por   lo anterior, es indispensable que las medidas adoptadas protejan el interés   general y su duración en el tiempo sea suficiente para estabilizar a la   población afectada y generar condiciones que permitan impedir la extensión de la   perturbación y resolver la situación crítica a largo plazo.”    

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

El   Ministerio de Hacienda, a través de apoderado judicial, formuló intervención con   el objeto de defender la constitucionalidad del Decreto sometido a control de   constitucionalidad.  En primer lugar, indica que cumple con los requisitos   formales previstos en la jurisprudencia constitucional.  Luego, en lo que   respecta a los aspectos sustantivos, señala que los mismos están debidamente   acreditados, con base en los siguientes argumentos:    

2.1. En lo que respecta al juicio de finalidad, expresa el interviniente que las   medidas contenidas en el Decreto están enfocadas a “la creación y   establecimiento de empresas en las zonas afectadas, lo que genera inversión y   permite dinamizar la economía de la región.” Así, reitera lo señalado por el   anterior interviniente, respecto a que las medidas analizadas tienen como   propósito aliviar a los comerciantes de la zona con la exención temporal en el   pago de determinadas contribuciones parafiscales y otros costos empresariales.   En la medida en que tales políticas tienen por objeto facilitar la creación y   mantenimiento de empresas y establecimientos de comercio, impactan en la   superación de la crisis económica en la zona afectada, derivada del cierre   intempestivo de la frontera con Venezuela y la expulsión masiva de   connacionales.    

2.2. Respecto del juicio de necesidad, el Ministerio manifiesta que una de las   vías idóneas para reactivar la economía de la región, deprimida por las   decisiones de cierre de frontera, es facilitar la creación de nuevas empresas y   el alivio de cargas fiscales a las existentes, objetivos que son precisamente   los pretendidos por el Decreto materia de examen.    

2.3. Frente al juicio de proporcionalidad, el interviniente explica que el   alcance del Decreto 1820/15 se circunscribe, de forma precisa, a aquellas   medidas focalizadas en superar la crisis en la zona de frontera.  Al   respecto, explica cómo “su aplicación está circunscrita únicamente a los   municipios afectados por la declaratoria de emergencia, la tarifa de 0% para la   obtención de la matrícula mercantil para las nuevas empresas que se establezcan   en la zona está prevista hasta el 31 de diciembre de 2016, la exclusión en el   pago de la contribución parafiscal para la promoción de turismo operará desde el   mes de septiembre de 2015 y para la vigencia de 2016, la exclusión de aportes de   cofinanciación está prevista para los proyectos presentados al Fondo Nacional de   Turismo desde la expedición del decreto y lo que resta del presente año y la   posibilidad de refinanciar las deudas de los usuarios de la zona franca   permanente de Cúcuta por un término superior a cinco años son medidas que se   encuentran acorde con la declaratoria de emergencia económica, social y   ecológica, de tal modo que no se constituyen en un exceso o una extralimitación   a las atribuciones otorgadas durante el estado de excepción.  No se afectan   garantías o derechos fundamentales protegidos constitucionalmente o por tratados   internacionales.”    

2.4. Respecto del juicio de necesidad, el Ministerio precisa que la regulación   ordinaria aplicable a la materia es incompatible con lo previsto en el Decreto,   razón por la cual las medidas en comento debían proferirse mediante dicho   mecanismo legislativo de excepción.  En efecto, señala que el artículo 124   de la Ley 6 de 1992 establece que el Gobierno fijará las tarifas relativas al   registro mercantil con base en el monto de los activos del comerciante o   aquellos vinculados al establecimiento de comercio, criterios que impiden prever   una tarifa equivalente a 0%.  Del mismo modo, el artículo 2º de la Ley   1101/06 determina la competencia de las entidades públicas para realizar el   cobro coactivo de sus acreencias, remitiéndose al Estatuto Tributario.  Al   respecto, el artículo 814 de esa normativa “autoriza conceder facilidades de   pago al deudor hasta por cinco años, lo cual dificulta al Ministerio de   Comercio, Industria y Turismo la celebración de acuerdos de pago que puedan   resultar más beneficiosos a los usuarios comerciales e industriales de la zona   franca permanente de Cúcuta teniendo en cuenta la situación de la zona de   frontera.”    

De   la misma forma, los artículos 2º y 18 determinan la tarifa y la forma de   liquidar la contribución parafiscal para la promoción del turismo, previéndose   también un Banco de Proyectos Turísticos que se financia parcialmente con un   porcentaje de cofinanciación por parte de las entidades territoriales.  De   esa manera, lo que pretende el Decreto analizado es evitar que se “limite la   presentación de proyectos por parte de aquellas [entidades territoriales]   que se encuentran ubicadas en la zona afectada y con el fin de impulsar este   sector en esa región del país resulta pertinente y conveniente eliminar dicho   requisito.”    

3. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

En   un extenso documento, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República   sustenta la constitucionalidad del Decreto 1820 de 2015, para lo cual presenta   los siguientes argumentos:    

3.1. Señala que los requisitos formales exigidos por la Constitución y la   jurisprudencia están debidamente acreditados.  Esto debido a que (i) fue   firmado por el Presidente y todos los ministros, entre ellos un Viceministro   encargado de las funciones de la cartera de Trabajo, conforme a acto   administrativo legalmente proferido; (ii) está debidamente motivado con las   razones que justifican la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas   legislativas proferidas; (iii) fue proferido durante la vigencia del Estado de   Excepción declarado mediante el Decreto 1770 de 2015; (iv) fue publicado en el   Diario Oficial y remitido en la misma fecha a la Corte para su revisión de   constitucionalidad; y (v) al no contener medidas de limitación de los derechos   humanos, no fue necesario dar cumplimiento a la notificación a la OEA y a   Naciones Unidas, en los términos del artículo 16 de la Ley 137 de 1994.    

3.2. En cuanto al aspecto material, el interviniente coincide con los anteriores   que el propósito del Decreto objeto de examen es “establecer condiciones   favorables para la generación de un entorno económico propicio para fortalecer   el tejido empresarial en la región afectada, a través de incentivos a la   formalización, la relocalización y la implantación de nuevas unidades   empresariales en la zona cubierta por la declaratoria de la emergencia   económica, social y ecológica.”  Agrega, en el mismo sentido, que “los   incentivos económicos y tributarios previstos en el Decreto 1820 de 2015 buscan,   por una parte, que el ecosistema empresarial de la región esté en mejores   capacidades para absorber el crecimiento de la demanda laboral producido por la   llegada intempestiva de gran número de colombianos desempleados y, por otra   parte, estimular la creación de nuevos mercados que permitan a los empresarios   aquejados por el cierre de la frontera encontrar ingresos sustitutos a aquellos   producidos por el tráfico comercial trasfronterizo perturbado, de los cuales   derivaban su sustento económico.”    

3.3. Respecto de la primera medida sobre la exención de pago de costos   relacionados con la matrícula mercantil, la Secretaría sostiene que es una   medida idónea para la dinamización empresarial en la zona de frontera.  A   su vez, este tipo de políticas han demostrado su efectividad, como lo demuestra   la inclusión de fórmulas similares en la Ley 1429 de 2010, sobre formalización y   generación de empleo, donde se previó un mecanismo progresivo de pago de la   matrícula mercantil, a favor de pequeñas empresas que iniciaran su actividad   comercial a partir del 29 de diciembre de 2010.  Con todo, la medida   contenida en la norma de excepción es de un espectro más amplio, pues no solo se   concentra en un tipo de empresas, incluye los establecimientos de comercio   ubicados en la zona afectada y mantiene la tarifa de 0% durante las vigencias   fiscales de 2015 y 2016. Con todo, ambas medidas, tanto la contenida en la ley   ordinaria como en la legislación de excepción, cumplen el mismo propósito de   “disminuir los costos de transacción asociados a la implantación, relocalización   o formalización de una actividad empresarial se pueda incentivar la demanda   agregada y generar nuevos puestos de trabajo de calidad.” Esto más aún si se   tiene en cuenta que, para el año 2014 en las cámaras de comercio ubicadas en el   área afectada se realizaron 10.920 inscripciones en el registro mercantil.    

3.3. Frente a la medida relacionada con la refinanciación de deudas de los   usuarios de la ZFPC, la Presidencia parte de explicar que dicha Zona Franca es   una importante fuente de empleo y actividad comercial en la zona de frontera.   Según datos del Ministerio de Comercio, en la actualidad se adeuda cerca de 750   millones de pesos por concepto de cánones de arrendamiento, correspondiente a   las vigencias de 2013 a 2015.  Para la Secretaría, “ello se debe, en   parte, a las condiciones precarias del mercado venezolano. No obstante, si se   tiene en consideración que la vocación principal de una zona franca es la de ser   una plataforma para la realización de operaciones de comercio exterior, resulta   claro que el cierre de la frontera perturba gravemente la normal operación de   los usuarios beneficiarios del régimen franco. || Por consiguiente, el Decreto   1820 de 2015 apunta a brindar un alivio al impacto económico que para los   usuarios instalados ha significado el cierre de la frontera y, de esta forma,   propiciar el mantenimiento de las condiciones favorables para la realización de   inversiones y la generación de empleo.”    

3.4. En cuanto a la última medida, referida a la exención de pago de la   contribución parafiscal para la promoción y competitividad del turismo, la   interviniente señala que dicho ingreso tributario fue creado por el artículo 40   de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 1º de la Ley 1101 de 2006,   aplicable a hoteles y otro tipo de hospedajes e inmuebles dedicados al turismo,   así como a los operadores de los diferentes servicios turísticos.  En la   zona afectada hay 568 operadores contribuyentes de dicho aporte, ubicados   principalmente en los municipios de Norte de Santander y Guajira.  Así, en   lo que respecta a dichos operadores y “a semejanza de la exención del pago   para la obtención de la matrícula mercantil, la medida prevista en el artículo   3º del Decreto 1820 de 2015 está encaminada a generar un estímulo para promover   la actividad turística, facilitando la creación y expansión de proyectos   turísticos que favorezcan el desarrollo de esta industria en la zona de   frontera, a través de la exoneración del pago de la contribución parafiscal para   la promoción del turismo a partir del mes de septiembre de 2015 y durante toda   la vigencia 2016. || Adicionalmente, vale la pena señalar que medidas de esta   naturaleza tienden a beneficiar en mayor grado a las MIPYMES, comoquiera que los   costos de cumplimiento asociados a sus obligaciones tributarias (compliance   costs) resultan ser mayores con respecto a aquellos correspondientes a sus pares   de mayor tamaño.”    

3.5. En lo que respecta a la cuarta y última medida contenida en el Decreto   objeto de examen, referida a la exclusión de aportes de cofinanciación en los   proyectos financiados por el FONTUR, reitera lo planteado por otros   intervinientes, sobre el origen legal de dichos aportes, así como su destinación   al Banco de Proyectos Turísticos.  En ese sentido, señala que el objetivo   de la norma es facilitar la financiación de proyectos en la zona afectada,   incluso por encima de los topes de cofinanciación previstos en el artículo 18 de   la Ley 1101/06 y, con ello, mitigar los efectos de la emergencia económica.    

3.6. En un segundo capítulo, la Secretaría explica cómo el Decreto cumple el   requisito de conexidad material con los hechos que dieron lugar a la   declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.  A este respecto, pone   de presente que el origen de la emergencia tuvo lugar en la súbita llegada   masiva de colombianos deportados desde Venezuela, así como en las políticas   migratorias y de fuerza impuestas en la frontera, hechos que fueron debidamente   documentados en las consideraciones del Decreto 1770 de 2015, que declaró el   estado de excepción. Estas circunstancias, a su vez, han tenido un grave impacto   económico en el área, lo cual obliga a adoptar políticas como las contenidas en   el Decreto analizado, que son calificadas por el interviniente como “medidas   de choque que permiten, en cierta medida, contrarrestar la situación de crisis   en el mercado laboral de los municipios afectados, provocada no solamente por la   llegada inusitada de cientos de colombianos, sino también por el cierre   intempestivo de una frontera activa y vital, eje fundamental de las actividades   económicas de los municipios fronterizos.”     

Para el interviniente, la suma del fenómeno migratorio y la crisis económica   afecta, de manera intensa, el índice de desempleo en la zona, habida cuenta la   incapacidad del mercado local para absorber la demanda laboral. Así, pone como   ejemplo que en razón del abrupto cierre de la frontera, cerca de 1.300 personas   que dependían del cambio de moneda en Cúcuta perdieron sus empleos.  La   situación analizada, además, resulta particularmente grave en el caso de dicha   ciudad, la cual de acuerdo con cifras del DANE es la tercera ciudad con mayor   desempleo del país.    

Sobre este preciso particular, la intervención explica, basada en diversos   reportes oficiales, que “Cúcuta y su Área Metropolitana (A.M) han   experimentado un desempleo estructuralmente alto. Desde 2001, en promedio se han   registrado niveles de desempleo de 14,4% en los trimestres abril-junio. Para   2015, en este trimestre la tasa de desempleo se ubicó en 14%, el número de   desocupados corresponde a 57 mil y su población activa a 409 mil. || En el   periodo 2001-2015, mientras para el total nacional el desempleo muestra una   clara tendencia decreciente, para Cúcuta A.M. el comportamiento ha sido   oscilante. En esta zona del país se presentó un claro endurecimiento del   desempleo entre 2008 y 2012, pasando de 9,4% a 16,4%. En otras palabras, la tasa   de desempleo creció un 75,4% en tan solo 4 años. || Según cálculos efectuados   por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, si se asume que las personas   deportadas, expulsadas y repatriadas ingresan a la población económicamente   activa como desempleados, la tasa de desempleo para el mes de septiembre se   ubicaría en 15,5%, es decir, 1.3. puntos porcentuales por encima de la observada   para este mismo mes en el año 2014.”  Incluso, en un segundo escenario   y con base en las mismas cifras, el Ministerio de Hacienda calcula una posible   tasa de informalidad del 77%, agravada por la emergencia que dio lugar a las   normas de excepción.  De allí el carácter urgente de las medidas adoptadas.    

3.7. En cuanto al cumplimiento del requisito de finalidad, la Presidencia   reitera que las medidas contenidas en el Decreto 1820/15 son todas incentivos   económicos a la actividad comercial y empresarial en la región, los cuales   alivian la actividad de los agentes del mercado de la zona, a partir de los   siguientes criterios, los cuales demuestran con suficiencia la relación medio –   fin entre dichas medidas y la superación de las causas que dieron lugar a la   declaratoria de emergencia:    

“A   través de la reducción de los costos transaccionales por concepto del pago para   la obtención de la matrícula mercantil se genera un margen de liquidez al   interior de las unidades empresariales que debería fomentar los procesos de   formalización, así como incentivar la creación y la relocalización de empresas   al interior del territorio focalizado.    

Aumentar la demanda agregada, para lo cual es necesario fortalecer el tejido   empresarial regional. En este sentido, los estímulos que se otorgan por medio   del Decreto 1820 de 2015 persiguen imprimir un nuevo aire a la dinámica   económica local, lo que deberá traducirse en la inflexión de la curva de   desempleo.    

La   posibilidad de refinanciación, en una línea de tiempo con plazos mayores a cinco   (5) años, de las deudas de los usuarios instalados en la Zona Franca Permanente   de Cúcuta con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, debería facilitar   el re-direccionamiento de recursos frescos en actividades que permitan a dicha   plataforma convertirse en un espacio competitivo para el desarrollo de   actividades industriales, comerciales y de servicios bajo el régimen franco,   capaces de generar inversión, empleo, innovación y creación de clústeres con   alto valor agregado.    

Incentivar la actividad turística por medio de la reducción de los costos   asociados al cumplimiento de las obligaciones tributarias, en lo que se refiere   a la contribución parafiscal con destino a la promoción y competitividad del   turismo, y a través de la financiación de proyectos sectoriales con cargo a los   recursos que administra el FONTUR. Se busca, por medio de esta iniciativa,   aportar condiciones para que los operadores contribuyentes puedan atraer turismo   a los territorios de frontera y convertirse en fuente de generación de empleos   formales de calidad.    

Promover acciones de reconversión empresarial, con el fin de generar nuevos   mercados que permitan a los empresarios aquejados por el cierre de la frontera   encontrar ingresos sustitutos a aquellos producidos por el tráfico comercial   trasfronterizo perturbado, de los cuales derivaban su sustento económico.    

Lo   anterior deberá redundar en una mejora de las condiciones de vida de la   población afectada por la situación en la frontera, no solamente la retornada,   expulsada, deportada o repatriada, sino también aquella que se ha visto afectada   en la medida en que el cierre de frontera implicó la cesación de su actividad   económica.”    

3.8. Frente al cumplimiento del requisito de necesidad de las medidas adoptadas,   la intervención distingue entre la necesidad legal y la material.  En   cuanto a lo primero, la Secretaría coincide con los demás intervinientes en que   diferentes normas legales imponen restricciones a las medidas adoptadas por el   Decreto, particularmente en lo que respecta a la reducción de ingresos   tributarios y contribuciones de diversa índole de las que son responsables   empresarios y comerciantes. Además, resalta que la definición de dichos asuntos,   en tanto refieren la definición de los tributos, tiene reserva de ley, por lo   que escapan de la facultad reglamentaria que la Constitución reconoce al   Gobierno. Por ende, las normas de excepción son necesarias para suspender dichos   preceptos legales, no solo por la aplicación en el caso del principio de   legalidad tributaria, sino también en razón a que el proceso legislativo   ordinario no se muestra lo suficientemente expedito para atender la crisis que   dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia.    

Ahora bien, en lo que respecta a la necesidad material, también denominada por   el interviniente como “proporcionalidad”, la Presidencia expresa que las medidas   contenidas en el Decreto objeto de examen están unívocamente dirigidas a   reactivar el sector comercial y empresarial de la región afectada y, con ello,   incentivar el empleo en la misma.  Dichas políticas, por ende, están   “destinadas a incentivar la reactivación del aparato productivo cumplen con   fines constitucionalmente válidos para hacer frente a la situación de   emergencia. Esto, toda vez que el fortalecimiento del tejido empresarial es un   requisito indispensable y previo para generar demanda agregada por parte de los   actores económicos y, a través de esta, promover iniciativas para la generación   de empleo de calidad.”    

4. Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras    

El   Presidente de Confecámaras interviene en el presente proceso con el fin de   solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del Decreto objeto de   análisis. Para ello resalta, en el mismo sentido de los demás intervinientes, el   impacto económico que en la zona de frontera ha generado el cierre de la misma,   así como el súbito ingreso de miles de colombianos deportados irregularmente   desde Venezuela.  En consecuencia, considera que las medidas adoptadas   mediante el Decreto 1820/15 “se orientan a estimular la formalización y la   creación de nuevas unidades productivas”, en los términos y plazos previstos   en la norma examinada.  Por ende, en cuanto se trata de políticas   tributarias excepcionales, adoptadas por el Gobierno para superar las causas que   dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, son compatibles con la   Constitución.    

5. Instituto Colombiano de Derecho Tributario    

El   Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario presentó ante la Corte   concepto sobre la constitucionalidad de la norma objeto de estudio, en el cual   fungió como ponente el doctor Jesús Orlando Corredor Alejo y que fue aprobado   por los miembros del Instituto.     

Luego de explicar los contenidos constitucionales y jurisprudenciales sobre la   facultad de regulación excepcional del Gobierno en el marco del estado de   emergencia económica, social y ecológica, el Instituto advierte que el Decreto   sometido a revisión es compatible con la Constitución.  Esto debido a que   fue expedido de conformidad con los requisitos de forma previstos en la Carta.    Adicionalmente, en lo que respecta al fondo, se ajusta a condiciones de   necesidad y finalidad.    

De   este modo, para los casos de la exención del pago para la obtención de la   matrícula mercantil y la posibilidad de suscribir acuerdos de pago para la   asunción de las obligaciones de los empresarios agrupados en la ZFPC, son   medidas que están dirigidas a la reactivación económica de la zona afectada.    En cuanto a los demás disposiciones, advierte el Instituto que se trata de   instrumentos basados en la “necesidad de aliviar los costos de las empresas   dedicadas a la industria del turismo, al promover esta actividad y facilitar la   creación y expansión de proyectos turísticos que favorezcan el desarrollo de   esta industria en la zona de frontera. Lo anterior, teniendo en cuenta que el   turismo es un foco de desarrollo y crecimiento económico, que sin lugar a dudas   ayuda a la dinamización de la economía en las zonas afectadas, siendo elemento   de conexión indudable que permite ayudar a conjurar la crisis.”    

Agrega, en el mismo sentido, que el Decreto explica las razones que permiten   inferir la conexidad entre las medidas mencionadas y la crisis que dio lugar al   estado de emergencia, sin que las mismas tampoco contraigan discriminación   alguna que esté constitucionalmente prohibida.  Sobre este particular   resalta que la exención al pago de los costos por registro mercantil no vulnera   el derecho a la igualdad de los comerciantes y empresas que ya se han inscrito   en dicho registro, pues la medida tiene por objeto incentivar a las nuevas   empresas y la correlativa generación de empleo.   Por ende, se está   ante dos supuestos de hecho diferentes, puesto que “si bien la medida va   encaminada a proporcionar un alivio económico a través de la reducción de gastos   de carácter tributario que deben sufragar los afectados con la crisis   fronteriza, el artículo 1 del Decreto 1820 de 2015 solo otorga el beneficio   respecto de la inscripción en el registro mercantil para quienes inicien   actividades en la zona, sin incluir la renovación de la matrícula, que como   queda señalado, tendrá que ser pagada tanto por quienes se instalen como por   quienes ya estén localizados en la zona.”    

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El   Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en   el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de   1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que   declare exequible el Decreto 1820 de 2015, fundándose en las siguientes   consideraciones:    

El   Ministerio Público explica que el Decreto cumple con los requisitos formales   para su expedición.  Respecto del contenido material, determina que las   medidas adoptadas están intrínsecamente relacionadas con la superación de la   crisis que motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica,   cumpliéndose de esa forma con el requisito de conexidad formal y material   previsto en la jurisprudencia constitucional. En específico, refiere a las   consideraciones sobre la afectación del comercio y la industria en la zona de   frontera, expuestas en el Decreto 1770 de 2015 que declaró el estado de   excepción.    

En   términos del concepto, “ante la insuficiencia de los recursos y medios de   acción ordinarios para atender la situación de emergencia económica, social y   ecológica originada por el cierre de la frontera venezolana, a juicio del   Gobierno Nacional, es necesario adoptar medidas de emergencia, tales como   medidas tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o destinación   de recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis sobre el   mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos trámites,   que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores productivos y sobre   los consumidores de la región de frontera, que estimulen la microempresa, que   faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera directa en los   municipios respecto de los cuales se declara el Estado de Emergencia y que   permitan atenuar la situación económica incrementando la productividad y   diversificación de su tejido empresarial.”    

Bajo estas consideraciones, las medidas de exención al pago de registro   mercantil, acuerdos de pago para la asunción de responsabilidad dinerarias a   cargo de los empresarios ubicados en la ZFPC, la exclusión del pago de la   contribución parafiscal para la promoción del turismo y el estímulo a los   proyectos turísticos en las zonas afectadas, que son excluidos del pago de los   aportes de cofinanciación, son todas acciones que tienen como finalidad el   incentivo económico de la zona afectada por la emergencia.  Como lo señala   la Procuraduría General, “las medidas dispuestas en el decreto bajo examen   son necesarias y adecuadas para afrontar la crisis económica, social y ecológica   que se vive en los municipios cercanos a la frontera con Venezuela y evitar la   extensión de sus efectos, por lo cual se enmarcan dentro del orden   constitucional, en la medida que permiten al Estado atender de manera pronta los   requerimientos de la comunidad, principalmente en lo relativo a la industria, el   comercio y, por consecuencia, en la generación de empleo, cuyo ejercicio   dependía en gran medida de las relaciones comerciales con el citado país.”    

IV. CONSIDERACIONES DE LA   CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

Competencia    

1.   Conforme a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del   artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para   decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1820   de 2015.    

Asunto   preliminar. Declaratoria de exequibilidad del Decreto 1770 de 2015    

2. La Sala   considera necesario, antes de abordar el análisis de constitucionalidad del   Decreto objeto de examen, resaltar que la Corte Constitucional declaró la   exequibilidad de la norma de excepción con base en la cual se expidió el Decreto   1820 de 2015.  En efecto, a través de la sentencia 670 de 2015 (M.P. María   Victoria Calle Correa), la Corte concluyó que el Decreto 1770 de 2015 “por el   cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte   del territorio nacional”, se ajustaba a la Constitución.  Esto en la   medida que cumplía con los requisitos formales y sustantivos previstos para el   efecto, particularmente la comprobación sobre una grave crisis económica y   humanitaria en la zona de frontera, la cual había generado una serie de   consecuencias desfavorables en términos de protección de derechos fundamentales   de los habitantes de la zona, así como de los colombianos y colombianas que   habían sido deportados masivamente desde Venezuela.  Esta crisis, según   tuvo oportunidad de evaluarlo la Corte, en razón de su gravedad y naturaleza   inusitada, (i) se encuadraba dentro del concepto de grave e inminente   perturbación del orden económico, social y ecológico, previsto en el artículo   215 C.P.; y (ii) no podía ser materialmente asumida a través de las medidas   legales y administrativas ordinarias, lo que justificaba la adopción del estado   de excepción.    

3. A   juicio de la Sala, esta comprobación es de principal importancia para la   presente decisión, puesto que confiere validez a las consideraciones planteadas   por el Gobierno Nacional para justificar la declaratoria del estado de   emergencia social, económica y ecológica, argumentos que en buena medida son   replicados en las razones para promulgar las medidas contenidas en el Decreto   objeto de examen en esta sentencia.  Igualmente, la adopción del fallo de   mencionado descarta la inexequibilidad por consecuencia del Decreto objeto de   examen en esta oportunidad.    

Materia   objeto de análisis y metodología de la decisión    

4. De   acuerdo con el procedimiento previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte   asumió el conocimiento del Decreto Legislativo 1820/15.  Para este fin,   requirió información de las autoridades concernidas con la materia del mismo, a   la vez que permitió la participación ciudadana, término en que fueron allegadas   las intervenciones reseñadas en los antecedentes de este fallo.    Finalmente, el Procurador General de la Nación presentó su concepto sobre la   constitucionalidad de la norma analizada.  De este estudio se concluye que   tanto los intervinientes como el Ministerio Público concuerdan en considerar la   exequibilidad del Decreto mencionado.    

Los   intervinientes y el Procurador General coinciden en sostener que las medidas   contenidas en el Decreto 1820/15 están unívocamente dirigidas a incentivar la   creación de nuevas empresas en la zona de frontera y con ello dinamizar la   economía y fortalecer la consecución de empleos.  Estas políticas están   intrínsecamente relacionadas con la superación de la crisis que dio lugar a la   declaratoria de emergencia, pues la misma ha generado tanto un aumento de la   desocupación en la zona de frontera, merced de la deportación masiva de personas   sin opciones de subsistencia ante su reingreso al país, sumado al debilitamiento   del intercambio comercial, derivado de las medidas unilaterales de cierre de la   frontera que impiden la distribución de productos entre los dos países.    

5. Según   la metodología que para el control de los decretos legislativos que se expiden   en desarrollo de los estados de excepción, la Corte adoptará en esta sentencia   el siguiente orden en las consideraciones: En primer término, comprobará el   cumplimiento de los requisitos formales predicables de los decretos   legislativos.  Luego, verificada esta etapa, se ocupará del análisis   material del Decreto 1820/15.  Para ello, recopilará las reglas planteadas   por las normas que integran el bloque de constitucionalidad y desarrolladas por   la jurisprudencia de la Corte, relacionadas con las condiciones que deben   cumplir los decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción, en   especial del estado de emergencia social, económica y ecológica.  Descritas   estas condiciones y reglas jurisprudenciales, se circunscribirá el contenido y   alcance del Decreto objeto de examen. Una vez definido ese asunto, la Sala   adelantará el control material de la norma, a partir de las reglas   jurisprudenciales reseñadas sobre ese tópico, así como los contenidos   constitucionales concernidos a la materia objeto de la normatividad de   excepción.  Finalmente, la Sala establecerá las conclusiones del estudio a   desarrollar en este fallo.     

Análisis formal del Decreto Legislativo    

6. De la   lectura del texto auténtico del Decreto 1820 del 15 de septiembre de 2015, la   Sala llega a la conclusión que los requisitos formales de los decretos dictados   al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica están   debidamente acreditados, como pasa a comprobarse:    

Del mismo   modo, como se explicó en el apartado preliminar de esta sentencia, el Decreto   1770 de 2015 fue declarado exequible por la Corte mediante el fallo C-670/15.    

6.2. El   Decreto 1820/15 contiene diecisiete considerandos, los cuales pretenden dar   cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella   contenidas frente a la solución de los hechos que dieron lugar a la crisis en la   zona de frontera con Venezuela, que motivó el estado de excepción.    

6.3. El   Decreto objeto de examen fue suscrito por el Presidente de la República y la   totalidad de los ministros titulares, salvo en el caso de la cartera de Trabajo,   caso en el cual la firma corresponde al Viceministro de Relaciones Laborales de   dicho Ministerio, quien estaba encargado de las funciones del Despacho.    

Sobre este   respecto, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la   Corte copia del Decreto 1734 del 28 de agosto de 2015 “por el cual se concede el   disfrute de unas vacaciones y se hace un encargo en el Ministerio de Trabajo”.[1]  El artículo 2º de dicho Decreto delega las funciones del Ministerio en el   mencionado Viceministro, por el término de las vacaciones del titular, las   cuales tuvieran vigencia del 14 de septiembre al 2 de octubre de 2015, esto es,   dentro del periodo en que se promulgó el Decreto 1820/15.    

6.4. El   Decreto objeto de examen fue promulgado el 15 de septiembre de 2015, esto es,   dentro del término de vigencia del estado de emergencia declarado por el Decreto   1770 del 7 de septiembre de 2015.    

6.5. La   norma objeto de examen fue publicada en el Diario Oficial 49.636 del 15 de   septiembre de 2015 y remitida a la Corte para su revisión de constitucionalidad,   mediante oficio de la misma fecha, suscrito por la Secretaria Jurídica de la   Presidencia de la República.    

A partir   de esta revisión, la Sala concluye que el Decreto 1820 de 2015 cumple con las   condiciones formales previstas en la Constitución para los decretos legislativos   adoptados en los estados de excepción.    

Requisitos constitucionales de los decretos de desarrollo del estado de   emergencia económica, social y ecológica    

7.   La Corte Constitucional ha fijado un precedente reiterado y estable respecto de   las condiciones materiales que deben cumplir los decretos legislativos dictados   en los estados de excepción, particularmente aquellos que desarrollan la   declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.  De   allí que para este apartado la Corte reitere nuevamente dichas reglas   jurisprudenciales, según la sistematización de las mismas que se presenta en las   sentencias C-225/09 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez) y C-224/11 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva).    

8.   Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone   la Carta Política, a situaciones graves y anormales, las cuales no pueden ser   asumidas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias.  Sin   embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa   competencia no sea omnímoda ni arbitraria.  En cambio, el ordenamiento   superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto   en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos   que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis,   conocidos usualmente como decretos de desarrollo.  Estos requisitos   y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para   verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior.  Ello bajo   el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero   en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestos por la Constitución.    

Para el caso particular de los decretos de desarrollo, los requisitos   mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas   integrantes del bloque de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la   Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii)   el desarrollo de esas reglas, previstas en la Ley 137/94, Estatutaria de los   Estados de Excepción[2] – LEEE; y (iii) las normas de derecho   internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de   declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas   situaciones excepcionales, denominadas como derechos intangibles. Estas   disposiciones integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto,   conforme lo regula el artículo 93 de la Constitución.[3]    

9.    A partir de esas fuentes normativas, la jurisprudencia de la Corte ha   identificado un grupo de juicios, que sirven de estructura metodológica para el   control material de los decretos de desarrollo del estado de emergencia, en   particular, y de los estados de excepción, en general.  Estos juicios son   los siguientes:    

9.1.  Juicio de conexidad material: Este juicio implica la comprobación   relativa a que las medidas contenidas en el decreto de desarrollo, estén   referidas a materias que tengan relación directa y específica con el estado de   emergencia.  Esta conexidad material es de carácter interno y externo.    La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente   vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para   motivar el decreto de desarrollo correspondiente.   La conexidad   externa consiste en la verificación acerca de la relación entre la medida y los   motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.    

El   mismo precedente ha señalado que para el caso particular de los decretos de   desarrollo del estado de emergencia, los criterios que sirven para acreditar el   cumplimiento del requisito de conexidad material son (i) que la medida de   que se trate tenga como finalidad exclusiva la superación del estado de   emergencia e impedir la extensión de sus efectos, siendo inadmisibles medidas   con finalidades diferentes; y (ii) que dichas medidas tengan una relación   directa y específica con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de   emergencia.  Ello implica que disposiciones de excepción que carezcan de un   vínculo de esa naturaleza o este resulte apenas mediato, son contrarias a la   Constitución.    

9.2.  Juicio de ausencia de arbitrariedad: Este juicio refiere a la   comprobación que en el decreto de desarrollo no se prevea alguna de las medidas   prohibidas para el Gobierno en el marco de los estados de excepción. De acuerdo   con el artículo 7º de la LEEE, estas prohibiciones están dirigidas a mantener la   vigencia del Estado de Derecho a través de la garantía del núcleo esencial de   los derechos fundamentales.    

9.3.  Juicio de intangibilidad: Las normas del bloque de constitucionalidad que   sirven de parámetro para el control de los decretos dictados al amparo de los   estados de excepción prevén un grupo de derechos intangibles, los cuales no   pueden ser afectados en razón de dichas medidas excepcionales, so pena de   contrariar el orden normativo superior. Estos garantías, de acuerdo con el   artículo 4º de la LEEE, norma que enlista las salvaguardas que sobre ese   particular ofrece el derecho internacional de los derechos humanos, son el   derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a   desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o   degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la   prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la   prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la   libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de   favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser   elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los   derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del   Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho   al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser   extraditados.  Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales   indispensables para la protección de esos derechos.    

9.4.  Juicio de no contradicción específica: Lo que exige este juicio es que   las medidas concretas adoptadas por el Gobierno en virtud del estado de   emergencia, no se opongan a las prohibiciones constitucionales y de derechos   humanos, aplicables a los estados de excepción.  En concreto, señala la   jurisprudencia en comento que el marco de referencia de la actuación del   Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica, es el grupo   de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.[4]  Dentro de esas   prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por   la legislación estatutaria, la de desmejorar mediante las normas de excepción   los derechos sociales de los trabajadores.    

10.    Los requisitos anteriores son de naturaleza general y su incumplimiento genera   una abierta contradicción entre el Texto Constitucional y el decreto legislativo   correspondiente.  A tales condiciones se suman otras, que van más allá de   las comprobaciones fácticas y jurídicas antes expuestas y concentran el   escrutinio judicial en un análisis sobre la razonabilidad y proporcionalidad de   las medidas adoptadas por el decreto de desarrollo, conforme a los requisitos   previstos en los artículos 8 a 14 de la LEEE.[5]    Este análisis versa sobre las siguientes modalidades de juicio:    

10.1.  Juicio de finalidad: Conforme a este juicio, la Corte debe determinar si   el objetivo buscado por el decreto de desarrollo está relacionado con la   superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria de la emergencia y/o a   impedir la extensión de sus efectos.    

10.2.  Juicio de motivación suficiente: De acuerdo con este juicio, debe   verificarse si el Presidente ha apreciado los motivos que llevan a imponer un   régimen legal de excepción y, a su vez, ha presentado las razones que   fundamentan las medidas adoptadas.    

10.3.  Juicio de necesidad: Este requisito tiene naturaleza compleja, puesto que   contiene tanto un presupuesto índole fáctica como jurídica.  Así, el juicio   de necesidad apunta a que determinar si la medida adoptada es necesaria para   conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia o a limitar sus   efectos.  Para ello, debe la Corte apreciar dos aspectos definidos: El   primero, relativo a si el Presidente incurrió en error manifiesto en la   apreciación de la necesidad de la medida, de modo que esta carecía de toda   vocación de utilidad para superar el estado de emergencia y/o evitar la   extensión de los efectos de los hechos que la motivaron. El segundo, relacionado   con la evaluación acerca de la existencia dentro del ordenamiento jurídico   ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr   los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la   jurisprudencia como juicio de subsidiariedad.    

10.4.  Juicio de incompatibilidad. Este juicio, que opera de manera correlativa   con el juicio de subsidiariedad antes descrito, busca determinar si el Gobierno   expuso las razones por las cuales el régimen legal ordinario, en el caso que la   medida analizada lo suspenda, es incompatible con el estado de emergencia.    

10.5.  Juicio de proporcionalidad: El cumplimiento de este juicio exige de la   medida dos cualidades particularidades.  En primer término, la medida   excepcional debe guardar proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o   limitar en sus efectos. En segundo término, dicha medida debe imponer   limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado   absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad.    

El   análisis de proporcionalidad, según el precedente aquí sintetizado, se   desarrolla mediante dos análisis diferenciados.  Así, “… [e]l primero de ellos, consiste en estudiar la   relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de   intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Por   ejemplo, no sería aceptable la creación de un instrumento excepcional que   restringe drásticamente los derechos constitucionales con el fin de   contrarrestar marginalmente la crisis. El segundo juicio verifica que no existe   una restricción innecesaria de los derechos, dado que esta limitación “sólo será   admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la   normalidad.” Por ejemplo, si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto a   las limitaciones a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la medida   escogida, ésta última sería desproporcionada y por ende inexequible. La Corte ha   establecido que el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya   aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto   de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares   de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y   defensa, ataque y reacción. (…).” [6]”[7]    

10.6.  Juicio de no discriminación.  Este juicio, que se deriva de   cláusulas particulares del derecho internacional de los derechos humanos,   replicadas por los contenidos de la LEEE, está dirigido a verificar si la medida   objeto de estudio no impone una discriminación injustificada por motivos de   raza, lengua, religión, origen nacional o familiar u opinión política o   filosófica.    

Finalmente, el precedente en comento ha dispuesto que el control de   constitucionalidad de los decretos de desarrollo, si bien adopta la metodología   expuesta, no requiere que sea agotada cuando se encuentra que la medida no   cumple con una de los juicios antes explicados. Ante esa eventualidad, el   decreto de desarrollo devendrá inexequible, sin necesidad de evaluarlo a partir   de los restantes parámetros.    

Expuesto el precedente sobre las reglas para el control de constitucionalidad de   los decretos de desarrollo del estado de emergencia, pasa la Corte, de acuerdo   con la metodología explicada en el fundamento jurídico 5 de esta sentencia, a   determinar el contenido y alcance del Decreto 1820/15.    

El contenido, alcance y contexto normativo de la disposición analizada    

11. Uno de   los aspectos que se vieron más afectados en razón de la crisis en la frontera   con Venezuela fue el desarrollo económico en el área, así como los elevados   niveles de desempleo derivados de la fuerte desaceleración del mercado.    Como bien se sabe, el comercio y la industria en la zona depende intensamente   del intercambio comercial con el vecino país, por lo que la medida   unilateralmente adoptada por el Gobierno venezolano de cerrar el paso fronterizo   tuvo efectos devastadores sobre la economía de la región.  Además, el envío   de miles de colombianos y colombianas deportados hacia el país, sumados a   quienes retornaron por su propia cuenta, profundizó la insuficiencia del mercado   de la región para absorber las necesidades de trabajo y subsistencia de estos   grupos, generalmente conformados por sujetos de especial protección   constitucional, como niños y adultos mayores, que requieren de urgentes ingresos   para su subsistencia.    

En ese   sentido, resulta pertinente traer a colación las consideraciones que sobre este   preciso particular fueron plasmadas en el Decreto 1770 de 2015, que declaró el   estado de emergencia, marco para este análisis.  En ellas, en cuanto a la   valoración por parte del Presidente de los efectos de la crisis frente al   mercado laboral y el comercio e industria en la zona de frontera, se planteó lo   siguiente:    

“c)   Mercado laboral    

Que,   adicionalmente, el cierre de la frontera ha presionado fuertemente el mercado   laboral en los municipios afectados por la medida.    

Que   aunque el efecto de cierre de las fronteras genera un incremento del desempleo   en los municipios limítrofes, la situación en Cúcuta es particularmente crítica   si se tiene en cuenta que la ciudad y su área metropolitana presentan problemas   graves de desempleo –muy superiores a los de la media nacional– motivo por el   cual, el súbito e intempestivo cierre del tránsito entre los dos países ha   disminuido las posibilidades de que los cucuteños pasen la frontera para derivar   recursos de subsistencia en Venezuela.    

Que de   acuerdo con información suministrada por el Departamento Nacional de Estadística   (DANE), la ciudad de Cúcuta, junto con el área metropolitana (Cúcuta, Villa del   Rosario, Los Patios y El Zulia), para el trimestre móvil mayo-julio 2015, es la   tercera ciudad con mayor índice de desempleo en Colombia y la que presenta mayor   porcentaje de empleo informal de las grandes ciudades del país.    

Que en   función de las dinámicas económicas propias de los municipios de la frontera, el   cierre de los puntos de paso se traduce en un aumento de la presión del mercado   laboral que puede traer consecuencias desfavorables de tipo social y económico.   Así, por ejemplo, según cifras del Ministerio del Trabajo, la crisis fronteriza   amenaza con poner en riesgo 7.000 empleos del sector minero, en razón de la   imposibilidad de transportar carbón por territorio venezolano. En otros casos,   el cierre fronterizo compromete 3.200 empleos en el sector de transporte de   pasajeros y carga.    

Que en   tales condiciones, con el fin de dinamizar el mercado laboral de la región, se   hace necesario adoptar medidas que reduzcan las cargas laborales no salariales,   que promuevan la capacitación y la formalización laboral y que dinamicen la   oferta laboral de personas afectadas por la crisis en la frontera con Venezuela.    

(…)    

e)   Comercio e industria    

Que no   obstante que Colombia tiene un mercado natural con Venezuela, al punto que, pese   a las dificultades, el país vecino es el tercer destino de las ventas no minero   energéticas de Colombia, entre el 2008 y el 2014 las ventas totales al mismo se   redujeron en 67%.    

Que   según estimaciones de la Cámara de Comercio de Cúcuta, cada 30 días de cierre   generan pérdidas en exportaciones de alrededor de USD 3,2 millones, generando   que los productores tengan que buscar nuevos clientes para su oferta en el   mercado nacional o en otros países incurriendo en costos en la transición.    

Que   según el DANE, cerca del 40% de las importaciones desde Venezuela representan el   10% de la canasta básica de consumo para hogares, por lo cual no se descartan   impactos directos sobre la inflación.    

Que   todo lo anterior se traducirá en una desaceleración generalizada de la actividad   económica de los municipios de la frontera que afectará la calidad de vida de   sus habitantes y daría espacio a una mayor desigualdad, afectando gravemente el   orden social y económico de la zona de frontera.    

Que por   lo anterior es necesario generar mecanismos de emergencia, tales como medidas   tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o destinación de   recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis sobre el   mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos trámites,   que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores productivos y sobre   los consumidores de la región de frontera, que estimulen la microempresa, que   faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera directa en los   municipios respecto de los cuales se declara el Estado de Emergencia y que   permitan atenuar la situación económica incrementando la productividad y   diversificación de su tejido empresarial.”    

12. Estos   argumentos son reiterados y especificados en los considerandos del Decreto   1820/15. Así, se plantea como objetivo general de dicha normatividad de   excepción la dinamización de la economía en la zona afectada, a través del   impulso de un programa de desarrollo empresarial que facilite la creación de   nuevas empresas y la activación de las existentes.     

A reglón   seguido y luego de hacer mención al aumento de personas aptas para ingresar al   mercado laboral, debido a la deportación masiva registrada, las consideraciones   del Decreto ponen de presente las reglas legales sobre tarifas del registro   mercantil y la necesidad correlativa de suspender dichos cobros para incentivar   la actividad económica, particularmente en la ciudad de Cúcuta, gravemente   afectada por la crisis.    

De manera   similar, expresa que a pesar que el Estatuto Tributario prevé la posibilidad de   establecer alivios, dentro del cobro coactivo, al deudor incumplido, estas   facilidades solo pueden ser extendidas por un máximo de cinco años. Así, la   norma de emergencia debía extender este beneficio por un plazo mayor, con el fin   de cumplir con la meta de reactivación económica trazada.     

Idéntico   razonamiento hacen los considerandos del Decreto 1820/15 en relación con las   normas tributarias relativas a la contribución parafiscal para las empresas de   turismo, prevista en la Ley 1101 de 2006, así como los requisitos para   asignación de recursos del Fontur.  En cada uno de estos casos, luego de   citar las normas aplicables que imponen la obligación tributaria, el Gobierno   concluye necesario excluir y otorgar tratamientos preferenciales a favor de las   empresas ubicadas en la zona afectada.    

13.    A partir de estos argumentos, el Decreto expresa en su articulado las medidas   legislativas de excepción respectivas, de la siguiente manera:    

13.1. El   capítulo primero, denominado Programas de Desarrollo Empresarial, cuenta con dos   artículos. El artículo primero determina que la tarifa para la obtención de la   matrícula mercantil de los comerciantes, establecimientos de comercio,   sucursales y agencias (i) ubicados en los municipios en los que se declaró el   estado de emergencia; y (ii) que inicien su actividad desde la entrada en   vigencia del Decreto 1820/15 y hasta el 31 de diciembre de 2016, será de cero   por ciento (0%).    

Como se   observa, la medida tiende a reducir los costos que por matrícula mercantil deben   asumir los comerciantes y empresas domiciliadas en el área sobre la cual se   declaró el estado de emergencia.  Este costo es propio de la actividad   comercial y está vinculado con la necesidad de contar con un registro público y   actualizado que facilite el ejercicio de dichas labores de intercambio   económico.  Así mismo, es una herramienta imprescindible para el ejercicio   adecuado de la dirección que tiene el Estado en la economía, en los términos y   para el cumplimiento de los fines definidos en el artículo 334 C.P.    

A este   respecto, la jurisprudencia constitucional ha identificado la validez del   registro mercantil al explicar cómo “la base de datos constituida por el   registro mercantil actualizable anualmente, sugiere la compilación de una   información que es connatural a la actividad comercial, en tanto su desarrollo   implica tener certeza de quiénes, cómo y con qué se participa en ella. Además,   la disponibilidad pública e inmediata señala a todos los integrantes de una   comunidad la garantía del acceso al intercambio económico y les brinda las   herramientas mínimas para ello, las cuales son conocimiento de los participantes   y conocimiento de las actividades que se realizan. (…) el registro   mercantil permanentemente actualizado, presta a la actividad económica la   posibilidad de configuración de uno de sus supuestos más importantes, cual es el   de (i) la organización. De la que se deriva igualmente otro elemento esencial no   sólo al ejercicio del intercambio comercial sino a la dinámica misma del Estado   Constitucional de Derecho, que es (ii) la seguridad jurídica. Todo esto, a   través de la satisfacción de otro principio fundamental de las actividades   económicas, cual es el de (iii) la publicidad.”[8]    

A partir   de esta comprobación, la misma sentencia concluyó que “Prescindir de la base   de datos actualizada cada año, constituida por el registro mercantil, implicaría   que ni los comerciantes ni el Estado como director de la economía, tendrían   certeza de sus posibilidades para participar y para controlar y promocionar,   respectivamente, el intercambio mercantil. Luego el control no lo ejercería el   Estado sino los mismos comerciantes, si es que se deja al arbitrio de ellos la   renovación de la información. Y, la ausencia de certeza a su vez, no produce   nada diferente a la inseguridad económica y jurídica de las transacciones   comerciales. No es posible por tanto diseñar una actividad económica   adecuadamente organizada si no se cuenta con información certera de los   comerciantes. Incluso, frente a la existencia de medidas de organización   alternativas a la sistematización de dicha información, ésta resulta   indispensable para implementar aquellas. Por lo anterior, la Corte concluye que   en la tarea de adecuar la actividad económica empresarial a los postulados de   los artículos 333, 334 y siguientes de la Constitución, la implantación de la   obligación de renovar anualmente la matricula mercantil resulta necesaria; y es   además presupuesto para que se puedan tomar otras medidas con los mismos fines.”    

El   artículo segundo del Decreto 1820/15 refiere a la refinanciación de deudas de   usuarios de la ZFPC y confiere al Ministerio de Comercio la potestad para   suscribir acuerdos de pago por términos superiores a cinco años con dichos   usuarios comerciales e industriales.  Como se explica en las consideraciones de   la norma analizada, este precepto busca hacer más amplio la competencia legal   ordinaria que tienen las entidades del Estado que ejercen cobro coactivo,   prevista en el artículo 814 del Estatuto Tributario. De acuerdo con esta norma,   la DIAN podrá celebrar acuerdos de pago con los deudores de impuestos de timbre,   de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de   cualquier otro impuesto administrado por la Dirección de Impuestos Nacionales,   así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya   lugar, hasta por cinco años y bajo el cumplimiento de las condiciones previstas   en la legislación correspondiente.    

13.2. El   capítulo segundo tiene dos artículos y se denomina Medidas para Incentivar la   Inversión en Materia de Turismo.  El artículo tercero del Decreto objeto de   análisis determina que los prestadores de servicios turísticos inscritos en el   Registro Nacional de Turismo al momento de la declaratoria de emergencia y que   están en los municipios objeto de la misma, estarán exentos de la liquidación y   pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo establecida en   el artículo 2º de la Ley 1101 de 2006.    

Así mismo,   el artículo en mención determina que (i) en la liquidación de dicha contribución   correspondiente al tercer trimestre de 2015, solo se tendrán en cuenta los   ingresos operacionales de la actividad sometida a gravamen de los meses de julio   y agosto de 2015; y (ii) para efectos de la definición fiscal de la exención al   pago de la contribución, se prevé que la misma operará desde septiembre de 2015   y para la vigencia de 2016, de conformidad con la norma legal citada que prevé   dicha contribución.    

El   artículo cuarto del Decreto prevé una exclusión frente a los aportes al Fontur.   Así, se determina que los proyectos presentados a este Fondo, a partir de la   expedición del Decreto 1820/15, por parte de los aportantes de la contribución   parafiscal y los municipios donde se declaró la emergencia, quedan excluidos de   los aportes de cofinanciación de que trata el numeral 3º del artículo 18 de la   Ley 1101 de 2006.    

Sobre lo   regulado en los artículos 3º y 4º del Decreto 1820/14, se tiene que la Ley 1101   de 2006 modificó la Ley 300 de 1996, denominada como Ley General de Turismo, con   el fin de regular la contribución parafiscal para la promoción del turismo.    En virtud del artículo 3º de esa normatividad, son responsables del pago de la   contribución las diferentes personas naturales y jurídicas vinculadas con la   prestación de servicios de turismo y descritas en dicha norma.[9]    Igualmente, en lo que respecta al base de liquidación de la contribución, el   artículo 2º de la Ley mencionada lo fija en el 2.5 por mil de los ingresos   operacionales de la actividad sometida a gravamen, adelantada por los sujetos   responsables de dicha contribución, con excepción de los bares y restaurantes   turísticos, caso en el que la tarifa equivale al 1.5 por mil de los ingresos   mencionados.    

De otro   lado y en relación con lo regulado en el artículo 4º del Decreto 1820/15 debe   resaltarse que el artículo 18 de la Ley 1101 de 2006 regula la operación del   Banco de Proyectos Turísticos.  Este Banco está dirigido a la financiación   de proyectos de las entidades territoriales que demanden recursos para promoción   provenientes de las fuentes fiscales previstas en la Ley 1101/06 o en el   Presupuesto General de la Nación.  Frente a la inscripción de dichos   proyectos, la norma en comento determina, entre otros asuntos, que (i) los   proyectos serán inscritos mediante decisión del Comité Directivo del Fontur,   previa solicitud de las entidades territoriales y los entes particulares   aportantes; (ii) los aportes al proyecto se realizarán con base en la   cofinanciación de las entidades territoriales, sin que los aportes del Banco   sean superiores al 50% del respectivo proyecto y al 10% de los recursos   destinados para el Banco de Proyectos en la respectiva anualidad.  Con   todo, si se trata de municipios de 4ª a 6ª categoría, la cofinanciación con   cargo a recursos del Banco podrá ser hasta del 80%; (iii) la asignación de   recursos debe tener en cuenta la optimización de las ventajas competitivas de   los distintos destinos turísticos y la promoción equilibrada entre las entidades   territoriales; y (iv) al menos el 30% de los recursos del Banco de Proyectos   para la respectiva anualidad serán utilizados para la financiación de proyectos   de las entidades territoriales.    

13.3.   Finalmente, el artículo 5º determina la vigencia del Decreto, previéndose la   fórmula genérica de entrada en vigor a partir de la promulgación.    

14.   Como se observa, el Decreto contiene medidas de carácter tributario y, en un   sentido más amplio, económico, que tienen por objeto establecer tratamientos   preferenciales a las empresas y establecimientos de comercio ubicados en la zona   de frontera, tendientes a disminuir sus costos de operación, refinanciar algunas   de sus obligaciones y, de manera específica para el caso de las medidas   contenidas en el artículo 4º, promover el turismo.    

A   continuación, la Corte determinará si dichas medidas cumplen con los requisitos   fijados en las normas del bloque de constitucionalidad, según fueron explicados   en los fundamentos jurídicos 9 y 10 de esta sentencia.    

La exequibilidad del Decreto 1820/15    

Cumplimiento de las condiciones generales    

15.   En lo que respecta a la conexidad material, se ha explicado cómo la   situación en la zona de frontera ha generado una profunda crisis económica en la   zona, que a su vez ha agravado los índices de desempleo, de por sí   significativos antes de la emergencia declarada por el Ejecutivo.  Tanto el   Decreto declaratorio del estado de excepción como el Decreto 1820/15 son   coincidentes en afirmar que la crisis en la zona de frontera, caracterizada por   el cierre del paso fronterizo, la expulsión de miles de colombianas y   colombianos, y el retorno voluntario de otros miles, ha generado una fuerte   desaceleración de la economía.     

En   ese sentido, cada una de las medidas estudiadas, como se explicó en precedencia,   tienen como finalidad impulsar diferentes sectores productivos en la zona   afectada.  Esto se comprueba con la suspensión de cobros asociados al   registro mercantil, la refinanciación de las deudas de aquellas empresas   ubicadas en la ZFPC, la exclusión del pago de la contribución parafiscal para la   promoción del turismo y la eliminación temporal de la cofinanciación de para los   proyectos financiados por el Fontur.    

Cada una de estas medidas tiene el propósito de reducir o suspender costos   asociados a la creación y operación de empresas y reducir la responsabilidad de   los entes territoriales afectados frente a la financiación de nuevos proyectos   turísticos en la zona afectada.  Son, sin duda, medidas dinamizadoras de la   economía que tienden a solventar las consecuencias de la crisis evidenciada en   el Decreto 1770/15, norma avalada en su constitucionalidad por esta Corte.  El   Gobierno, tanto en los considerandos del Decreto objeto de análisis como las   intervenciones rendidas ante la Corte, es exhaustivo en explicar los graves   efectos de la emergencia en el mercado de la zona de frontera y la necesidad   correlativa de adoptar medidas de estímulo.  Por ende, en tanto las   políticas de incentivo contenidas en la norma analizada tienen por objeto   facilitar la conformación de nuevas empresas, reducir sus costos de creación y   operación y nuevas unidades empresariales y aumentar el soporte estatal, desde   el nivel central, a proyectos turísticos, existe una relación de conexidad   material con la superación de las causas que dieron lugar a la crisis.    

A   este respecto debe la Sala resaltar que en el caso analizado la conexidad   interna y externa están estrechamente relacionadas.  En efecto, como se   explicó en fundamentos jurídicos anteriores, una de las causas que tuvo en   cuenta el Gobierno fue la fuerte desaceleración económica en la región   limítrofe, derivada del cierre unilateral de la frontera con Venezuela y la   expulsión de connacionales, cuya mano de obra no podía ser absorbida por el   mercado local.  En ese sentido, esta comprobación fáctica sirvió de base   tanto para la declaratoria del estado de emergencia como para la adopción de las   medidas de incentivo económico contenidas en el Decreto 1820/15.  Así,   habida cuenta de que se ha demostrado una relación causal razonable y   verificable entre dichas medidas y la promoción de un mercado más dinámico en la   zona, el requisito de conexidad en sus dos vertientes resulta acreditado.    

16.   Frente la ausencia de arbitrariedad la Corte advierte que las medidas   analizadas están concentradas exclusivamente en políticas de carácter económico,   las cuales no tienen la virtualidad de afectar ni los principios del Estado de   Derecho, ni menos impedir la garantía del núcleo esencial de los derechos   fundamentales.  Nótese que ninguna de ella impone alguna clase de   limitación a los derechos de los ciudadanos, ni interfiere con el modelo   democrático o la vigencia de los principios fundamentales, más allá de la válida   competencia del Gobierno para, en el marco de los estados de excepción, crear   tributos y modificar los existentes (Art. 215 C.P.). De allí que este juicio sea   debidamente cumplido.    

Lo   mismo sucede con el juicio de intangibilidad. El Decreto 1820/15 en nada   interfiere con aquellos derechos y libertades previstas en la LEEE y en normas   de derecho internacional de los derechos humanos, como excluidos de toda   limitación en los estados de excepción.  Se reitera, en ese sentido, la   índole exclusivamente tributaria y presupuestal de las normas analizadas, que   para el caso no incide en la vigencia de los derechos intangibles.    

17.   Iguales consideraciones son predicables frente al cumplimiento del juicio de   no contradicción específica. Ninguna prohibición particular de los estados   de excepción es contradicha por las medidas materia de estudio.     

De   manera particular, debe tenerse en cuenta que conforme al inciso tercero del   artículo 215 C.P. y el artículo 47 de la LEEE, en el marco del estado de   emergencia económica, social y ecológica, el Gobierno podrá dictar decretos   legislativos que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso   en el cual dichas medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia   fiscal, que para el presente caso se vence el 31 de diciembre de 2016.    Esta limitación es cumplida cabalmente por el Decreto 1820/15, en tanto sus   normas son explícitas en señalar que (i) la reducción al 0% de la tarifa para la   obtención del registro mercantil se aplica hasta el 31 de diciembre de 2016;   (ii) la exclusión del pago de la contribución parafiscal para la promoción del   turismo opera desde el mes de septiembre de 2015 y para la vigencia de 2016; y   (iii) la eliminación de los aportes de cofinanciación a cargo de las entidades   territoriales y para el soporte económico de los proyectos financiados por el   Fontur, se aplica respecto de las iniciativas a financiar durante 2015.    

Ahora bien, en lo que respecta a lo regulado en el artículo 2º del Decreto 1820   de 2015, la Corte advierte que la ampliación de plazos para acuerdos de pago de   las deudas de los usuarios de la ZFPC con el Ministerio de Comercio, no es una   medida que en sentido estricto cree tributos o modifique los existentes, de   manera tal que esté sometida a la limitación en comento.  En cualquier   caso, también debe resaltarse que el Congreso está constitucionalmente   habilitado para, en el año siguiente a la declaratoria de emergencia, derogar,   modificar o adicionar las medidas adoptadas por el Gobierno, entre ellas las   previsiones antes mencionadas y en cuanto son de iniciativa gubernamental, al   tratarse de normas vinculadas con el establecimiento de rentas nacionales y   gastos de administración (Art. 150-11 C.P. y Art. 154 C.P.).    

De   otro lado, la Corte encuentra que las medidas objeto de análisis no contravienen   la prohibición específica de desmejora de los derechos de los trabajadores,   contenida en el inciso final del artículo 215 C.P. y el artículo 50 de la LEEE.    En contrario, se ha explicado cómo las políticas de emergencia de que trata el   Decreto tienen por objeto dinamizar el mercado económico de la zona de frontera,   a través de incentivos en la disminución de costos para la creación y operación   de las empresas, la previsión de condiciones más flexibles para el pago de las   obligaciones incumplidas por los usuarios de la ZFPC y la mayor inversión del   orden nacional en la conformación de nuevos proyectos turísticos en la región   afectada por la crisis.  Estas medidas pretenden disminuir los niveles de   desempleo, por lo que desarrollan los mandatos constitucionales contenidos en el   artículo 53 C.P., en particular la estabilidad en el empleo, así como el   cumplimiento de la obligación estatal de propiciar la ubicación laboral de las   personas en edad de trabajar (Art. 54 C.P.).    

Cumplimiento de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad    

18.   La Corte encuentra, en primer término, que el objetivo común de las medidas   contenidas en el Decreto 1820/15 están relacionadas con la superación de la   crisis que dio lugar a la emergencia económica, social y ecológica declarada   mediante el Decreto 1770/15, lo que permite acreditar el cumplimiento del juicio   de finalidad.  En diferentes fundamentos jurídicos de este fallo se   ha expresado que estas medidas están vinculadas con la dinamización de la   economía en la zona afectada por la crisis y, con ello, la pretensión de   disminuir la desocupación imperante y agravada por el cierre de la frontera   colombo venezolana y la expulsión masiva de nacionales.  A juicio de la   Corte, ninguna de estas medidas puede comprenderse como ajena al incentivo   económico, por lo que se muestran constitucionales por este parámetro de control   judicial.    

19.    En lo que respecta a la motivación suficiente de las acciones estatales   contenidas en el Decreto 1820/15, la Sala encuentra que las consideraciones de   dicha norma de excepción dan cuenta de (i) los datos que demuestran el ingreso   masivo de connacionales expulsados de territorio venezolano y el aumento   correlativo del desempleo en la zona de frontera; (ii) la necesidad de dinamizar   la economía en el área, afectada principalmente por la pérdidas en exportaciones   de alrededor de USD 3,2 millones, sumadas a las dificultades para la operación   de la ZFPC derivadas del cierre intempestivo del paso fronterizo, que motivaron   el incumplimiento en el pago de arrendamientos de la empresas usuarias de dicha   zona franca; y (iii) la existencia de diversas obligaciones a cargo de   comerciantes y empresas, definidas por el legislador, las cuales debían ser   alivianadas con el propósito de superar la emergencia.     

Para la Corte, estos argumentos conforman motivación suficiente de las medidas   adoptadas. El Gobierno identifica las causas de la crisis, evalúa su impacto   económico para las empresas y comerciantes, y concluye la necesidad de generar   incentivos para dichas unidades económicas, así como para la creación de nuevas,   a través de tres mecanismos definidos: (i) la reducción o suspensión de costos   para las nuevas empresas que se creen en la zona afectada y la suspensión del   pago de la contribución parafiscal de promoción al turismo, de la que son   beneficiarias las empresas turísticas ubicadas en la región donde se verifica la   crisis; (ii) la concesión de facilidades de pago, más amplias que las previstas   en la ley tributaria, para los deudores usuarios de la ZFPC; y (iii) la   eliminación temporal del deber de cofinanciación de las entidades territoriales   ubicadas en la zona afectada, respecto del financiamiento de proyectos   turísticos con cargo a Fontur. Esto con el fin de aumentar la financiación,   desde el nivel central, de los nuevos proyectos turísticos que se adelanten en   la zona de frontera.    

Para la Corte, tales condiciones demuestran que las decisiones adoptadas por el   Gobierno tuvieron un sustento fáctico y jurídico evidenciable y suficiente,   cumpliéndose de esta forma con el requisito constitucional en comento.    

20.    Frente a la acreditación del juicio de necesidad, la Sala advierte que el   Decreto 1820/15 cumple con las condiciones del mismo, fijadas por la   jurisprudencia constitucional, como pasa a explicarse:    

20.1. El componente fáctico de la evaluación sobre la necesidad de las medidas   de excepción, conforme se explicó en el fundamento jurídico 10.3, versa sobre la   acreditación acerca de la inexistencia de error manifiesto por parte del   Presidente en la evaluación sobre la necesidad de la medida.  En el caso   analizado, existen datos económicos fehacientes, los cuales demuestran que el   cierre unilateral del paso fronterizo con Venezuela y la expulsión de miles de   compatriotas, han afectado gravemente la economía en la zona de frontera,   impedido el normal intercambio comercial y aumentado los índices de desempleo.     

Bajo este escenario, es claro que existían suficientes elementos de juicio para   concluir que son necesarias medidas de dinamización del mercado local, a fin de   reducir los efectos nocivos de la crisis, en términos de reducción de los   ingresos de las diferentes unidades productivas y el aumento de la desocupación,   de por sí alta antes del estado de emergencia.  A su vez, era razonable que   el Gobierno considerase que una de las formas de solventar los efectos de la   crisis económica era la concesión de estímulos a diferentes sectores comerciales   y empresariales domiciliados en la zona afectada.    

En   ese orden de ideas, las medidas de suspensión de cobro de la tarifa por   inscripción en el registro mercantil y exención temporal del pago de la   contribución parafiscal para la promoción del turismo son instrumentos que   disminuyen los costos imputables a empresas y comercios y, por ende, son   prima facie idóneos para incentivar su funcionamiento y creación. De otro   lado, la concesión de mecanismos amplios y flexibles para el pago de los cánones   en mora de los usuarios de la ZFPC concurre en permitir condiciones financieras   más favorables para las empresas que hacen uso de esa zona franca, central para   la actividad económica de Cúcuta y la región circundante.  Finalmente,   eximir a los proyectos turísticos ubicados en la región afectada por la crisis   del pago del monto de cofinanciación a cargo de las entidades territoriales   respectivas, se muestra con una medida razonable, tendiente a aumentar el grado   de financiación del Gobierno central a dichos proyectos, así como la generación   de empleo e ingresos derivados de la conformación de nuevas actividades   comerciales y empresariales alrededor de los mismos.    

20.2. Frente a la faceta jurídica del juicio de necesidad, también denominada   por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad, la Corte advierte   que los considerandos del Decreto 1820/15 explican cómo la normatividad legal   ordinaria que regula las materias objeto de incentivo, no prevé los incentivos   necesarios para atender la crisis que dio lugar a la declaratoria de emergencia.     

Para el caso de la exclusión de la tarifa por inscripción en el registro   mercantil, se encuentra que la Ley 6 de 1992 fija el método y el sistema para la   definición de dicha tarifa, que al ser una variable dependiente de los ingresos   del establecimiento de comercio o la empresa, de manera general no permite que   la tarifa se calcule en un equivalente al 0%.  Una situación similar ocurre   respecto de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, en la   medida en que el artículo 2ª de la Ley 1101/06, que consagra dicho tributo, no   prevé una exención a favor de las empresas y personas afectadas con la crisis en   la zona de frontera y, además, dichos tratamientos tributarios favorables   corresponden de ordinario al legislador.     

Igualmente, debe resaltarse que si bien el artículo 7º de la Ley 1429 de 2010   “por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo”   establece un mecanismo progresivo para la asunción de la tarifa para la   matrícula mercantil y su renovación, e inicia con una tarifa del 0% durante el   primer año de desarrollo de la actividad económica principal, la medida favorece   exclusivamente a las pequeñas empresas, definidas por el artículo 2º de la misma   normatividad como “aquellas cuyo personal no sea superior a 50 trabajadores y   cuyos activos totales no superen los 5.000 salarios mínimos mensuales legales   vigentes.” Esta definición, como es sencillo inferir, no cubre la totalidad   de las empresas afectadas por la emergencia económica, de manera que se   comprueba la necesidad de la medida adoptada en el Decreto objeto de análisis.    

Respecto de la concesión de plazos más extensos para los acuerdos de pago con   los deudores morosos de cánones de arrendamiento de la ZFPC, el Decreto 1820/15   demuestra que el Estatuto Tributario permite dichos acuerdos, pero les impone un   límite de cinco años, sin que se prevean excepciones a ese respecto. En ese   sentido, la medida contenida en el artículo 2º del Decreto objeto de análisis es   necesaria, puesto que no existe otra alternativa dentro de la ley tributaria   para extender el plazo mencionado en favor de dichos deudores afectados por la   crisis que motivó la declaratoria de emergencia.    

Finalmente, el artículo 18 de la Ley 1101/06, como fue expuesto en el fundamento   jurídico 13.2, establece las fuentes para la financiación de proyectos   turísticos gestionados a través del Fontur.  Esta previsión legal dispone   como uno de los componentes de esta financiación el concurso de las entidades   territoriales e, incluso, impone un límite máximo del aporte del nivel nacional   a los mismos.  En ese sentido, es claro que la norma de excepción es   necesaria, pues el tratamiento favorable que ella contiene, consistente en la   ausencia de exigibilidad de los recursos de cofinanciación, no ha sido previsto   por el legislador ordinario.    

Con   base en estas mismas razones, la Sala evidencia que se cumple con el juicio de   incompatibilidad, en la medida en que efectivamente el Gobierno explicó las   razones por las cuales el régimen legal ordinario, al no prever los tratamientos   diferenciales y de incentivo antes explicados, es incompatible con las medidas   necesarias para atender la emergencia.    

El   Texto Superior, en ese sentido, prevé un mandato expreso hacia el Estado de   promoción del empleo y garantía a los trabajadores de su estabilidad en el mismo   (Arts. 53 y 54 C.P.)  De otro lado, el artículo 334 C.P., al definir los   fines de la intervención del Estado en la economía, consagra entre ellos el   pleno empleo de los recursos humanos, el acceso equitativo al conjunto de los   bienes y productos básicos y, lo que resulta especialmente relevante para el   presente caso, la promoción de la productividad y competitividad y el desarrollo   armónico de las regiones.  En el presente asunto, para la Corte es evidente que   las medidas adoptadas están unívocamente dirigidas a la satisfacción de estas   finalidades constitucionales, de modo que se cumple con el primer paso del   juicio de proporcionalidad.     

En   cuanto al segundo paso del juicio, en diferentes fundamentos jurídicos de esta   sentencia se ha hecho referencia a que la reducción de costos fiscales y de   operación de las empresas, el otorgamiento de condiciones más flexibles para el   pago de obligaciones morosas con el Estado y una mayor financiación desde el   nivel de central de proyectos turísticos adelantados en la zona afectada por la   crisis, son instrumentos que se muestran adecuados para cumplir con los fines   antes señalados.     

Finalmente, no se evidencia por parte de la Corte que las medidas resulten   desproporcionadas o excesivamente gravosas frente a la eficacia de otros   derechos fundamentales.  Estas medidas tienen un componente exclusivamente   económico y fiscal, y en modo alguno suponen la desfinanciación de rubros que la   Constitución privilegia, como sucede con el gasto público social o aquellos   recursos públicos dirigidos a garantizar la eficacia de los derechos   fundamentales (Arts. 344 y 366 C.P.).  Por ende, se cumple con el paso de   proporcionalidad en sentido estricto, sin que sea necesario por parte de la   Corte hacer un análisis exhaustivo acerca de la existencia de otros mecanismos   menos gravosos.    

22.   Por último, la Sala no encuentra que el Decreto 1820/15 establezca alguna   discriminación injustificada al estar basada en un criterio sospechoso o   prohibido. A este respecto y en respuesta a lo planteado por uno de los   intervinientes, la Corte considera que el tratamiento diferenciado que contempla   el artículo 1º del Decreto, al conceder la tarifa del 0% a los nuevos   comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias, con exclusión   de aquellos existentes al momento de la expedición de la norma, está   justificada.  Ello debido a que si uno de los propósitos centrales de la   normatividad es la reducción de la desocupación, como se hace explícito en sus   considerandos, resulta aceptable que se privilegie la concesión de uno de los   incentivos contenidos en la norma analizada a las nuevas unidades económicas,   pues serán estas las que faciliten, de una manera más eficaz, la creación de   nuevos empleos.  De allí que la focalización planteada por la disposición   en comento sea adecuada y razonable de cara a las finalidades del Decreto   1820/15.    

Conclusión    

23.    A partir de las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el Decreto   Legislativo 1820 de 2015 es exequible. Esto debido a que cumple con los   requisitos formales de las normas dictadas al amparo de la emergencia económica,   social y ecológica, se circunscribe a los límites impuestos por las   disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad aplicable a la   materia y, finalmente, acredita condiciones de finalidad, necesidad y   proporcionalidad.     

DECISIÓN    

En   mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar  EXEQUIBLE el Decreto 1820 del 15 de septiembre de 2015 “por el cual se   dictan medidas dentro del estado de emergencia para incentivar la actividad   económica y la creación de empleo.”.    

Cópiese, notifíquese,   comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el   expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (E)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folios 109 a 110 del expediente.    

[2] La jurisprudencia constitucional ha definido, de modo uniforme,   que las normas de naturaleza estatutaria y orgánica conforman el bloque de   constitucionalidad en sentido lato, habida cuenta que tienen rango superior a   las de las leyes ordinarias, están sometidos a requisitos de aprobación y   control constitucional más estrictos y, en consecuencia, conforman un parámetro   necesario para la evaluación acerca de su validez.  A este respecto,   Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-425/94 (M.P. José Gregorio Hernández   Galindo), C-578/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-993/04 (M.P. Jaime Araujo   Rentería y C-985/06 (Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras.    

[3] Estas normas son el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos   Civiles y Políticos y el Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos   Humanos.  El texto de estas normas es el siguiente:    

Artículo 4º   PIDCP: 1. En situaciones excepcionales   que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido   proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar   disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la   situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,   siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones   que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna   fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen   social. || 2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los   artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. || 3. Todo Estado Parte en   el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar   inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del   Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación   haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una   nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por   terminada tal suspensión.    

Artículo 27 CADH:   Suspensión de garantías.  1. En caso de guerra, de peligro público o de   otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste   podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente   limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones   contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean   incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional   y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo,   idioma, religión u origen social. || 2. La disposición precedente no autoriza la   suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho   al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5   (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y   Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de   Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre);   19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos   Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de   tales derechos. || 3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión   deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente   Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los   Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los   motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por   terminada tal suspensión.    

[4] Las normas citadas son las siguientes:    

Ley 137/94    

Artículo 47. Facultades.  En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá   dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la   crisis y a impedir la extensión de sus efectos.    

Los decretos deberán   referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.    

Parágrafo. Durante el Estado   de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los   existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la   siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les   otorgue carácter permanente.    

Artículo 49. Reforma,   adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá, durante el año   siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o   adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho Estado,   en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental.    

También podrá, en cualquier   momento, ejercer estas atribuciones en relación con las materias que sean de   iniciativa de sus miembros.    

Artículo 50.    Derechos sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitución,   en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los   trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de   Emergencia.    

[5] Ley 137/94    

Artículo 8º.   Justificación expresa de la limitación del derecho. Los decretos de   excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las   limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan   demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los   motivos por las cuales se hacen necesarias.    

Artículo 10. Finalidad.   Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar   directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y   a impedir la extensión de sus efectos.    

Artículo 11. Necesidad.   Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales   cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que   dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente.    

Artículo 12. Motivación   de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán   expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente   Estado de Excepción.    

Artículo 13.   Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción   deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan   conjurar.    

La limitación en el   ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado   estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.    

Artículo 14. No   discriminación.  Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden   entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión,   origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta   para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para   facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil.    

La Procuraduría General de   la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al   principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las   medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción. Para ello tomará   medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la   falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa.    

[6] Sentencias C-149 de 2003 y C-916 de 2002    

[7] Corte Constitucional, sentencia C-225/09 (M.P. Clara Elena   Reales Gutiérrez).    

[8] Corte Constitucional, sentencia C-277/06 M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto.    

[9] Al respecto, el artículo en mención enlista a los responsables   de la contribución, así:    

1. Los hoteles y centros   vacacionales.    

2. Las viviendas turísticas   y otros tipos de hospedaje no permanente, cuyas ventas anuales sean superiores a   los 50 smlmv, excluidos los establecimientos que prestan el servicio de   alojamiento por horas. En el caso de las viviendas turísticas ubicadas en los   territorios indígenas se aplicará la contribución a aquellas cuyas ventas   anuales sean superiores a los 100 smlmv.    

3. Las agencias de viajes y   turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras.    

4. Las oficinas de   representaciones turísticas.    

5. Las empresas dedicadas a   la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología,   escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general.    

6. Los operadores   profesionales de congresos, ferias y convenciones.    

7. Los arrendadores de   vehículos para turismo nacional e internacional.    

8. Los usuarios operadores,   desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas.    

9. Las empresas   comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.    

10. Los bares y restaurantes   turísticos, cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 salarios mínimos   legales mensuales vigentes.    

11. Los centros terapéuticos   o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales,   tratamientos termales u otros medios físicos naturales cuyas ventas anuales sean   superiores a los 500 smlmv.    

12. Las empresas captadoras   de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados.    

13. Los parques temáticos.    

14. Los concesionarios de   aeropuertos y carreteras.    

15. Las empresas de   transporte de pasajeros: aéreas cuyas ventas anuales sean superiores a los 500   smmlv y terrestres, excepto el transporte urbano y el que opera dentro de áreas   metropolitanas o ciudades dormitorio.    

16. Las empresas de   transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas   y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico.    

17. Los concesionarios de   servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a   los señalados en este artículo.    

18. Los centros de   convenciones.    

19. Las empresas de seguros   de viaje y de asistencia médica en viaje    

20. Las sociedades   portuarias orientadas al turismo o puertos turísticos por concepto de la   operación de muelles turísticos.    

21. Los establecimientos del   comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre, aéreo   y marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a 100 smlmv.