C-726-14

           C-726-14             

Sentencia C-726/14    

PROCESO MONITORIO-Garantía para el presunto deudor, con lo   cual no se presenta afectación de los derechos a la igualdad y debido proceso    

Le correspondió a la Corte examinar si la   regulación del proceso monitorio contenida en los artículos 419 y 421 del Código   General del Proceso es contraria a los derechos a la igualdad y el debido   proceso (arts. 13 y 29 Const.), en cuanto supuestamente carece de una estructura   bilateral y el juez adopta una decisión de fondo, que además no es susceptible   de recursos, sin haber escuchado a la parte demandada. Para resolver sobre estos   cuestionamientos, la Sala consideró, entre otros aspectos relevantes, el   propósito y sentido del proceso monitorio, la forma como en tales casos se   integra el contradictorio y sus implicaciones, y la libertad de configuración   del legislador en materias procesales. En razón a la íntima relación existente   entre estos dos cargos, la Corte los examinó de manera conjunta, aplicando para   ello un test integrado de proporcionalidad y razonabilidad, que en este caso fue   de leve intensidad, teniendo en cuenta que en relación con las materias   procesales el legislador dispone de un amplio margen de configuración normativa.   A partir de este análisis, la Sala encontró, de una parte, que la regulación   acusada persigue una finalidad constitucionalmente legítima, como es la de   facilitar el acceso a la justicia, particularmente en relación con controversias   de mínima cuantía, y de otra, que pese a que en este caso se haya invertido la   secuencia que usualmente tienen los procesos judiciales, existen en la   normatividad acusada suficientes garantías del derecho de defensa del demandado,   entre ellas la imposibilidad de notificarle a través de curador ad –lítem, o la   regla según la cual, en caso de oposición fundada por parte del demandado, el   proceso se transforma en un trámite declarativo (proceso verbal sumario), dentro   del cual aquél podría ejercer plenamente su derecho de defensa. Por ello   concluyó que la aplicación de estas normas no rompe la igualdad entre las partes   procesales, ni tampoco lesiona el debido proceso, como en este caso se alegó,   razón por la cual estas normas resultan exequibles.    

PROCESO MONITORIO-Procedencia y trámite    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

PROCESO MONITORIO-Naturaleza jurídica/CODIGO GENERAL DEL   PROCESO-Inclusión dentro de los procesos declarativos especiales el proceso   monitorio/PROCESO MONITORIO-Elementos    

PROCESO MONITORIO-Derecho comparado     

PROCESO MONITORIO-Etapas, integración del contradictorio,   requisitos de la demanda y notificación    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS   JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS   JUDICIALES-Límites    

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Jurisprudencia constitucional    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL PRINCIPIO DE DOBLE   INSTANCIA-Criterios que debe respetar el legislador    

EXCEPCIONES A LA DOBLE INSTANCIA-Criterios   señalados por la Corte Constitucional    

JURAMENTO ESTIMATORIO EN CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Jurisprudencia constitucional    

TEST DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia   constitucional/JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades   según grado de intensidad/CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test   leve, mediano o estricto/IDONEIDAD O ADECUACION EN TEST DE RAZONABILIDAD   LEVE-Permite indagar si el medio escogido por el legislador puede lograr el   fin que la medida se propone alcanzar     

PROCESO MONITORIO-Características    

De conformidad con el artículo 421 del Código General del Proceso, el proceso   monitorio se caracteriza por: i) solamente se puede iniciar y seguir contra el   deudor notificado personalmente, sin que este pueda ser representado por un   curador ad litem, circunstancia que constituye la mayor garantía de un debido   proceso; ii) solo procede para el pago de sumas de dinero de naturaleza   contractual, determinadas y exigibles, que sean de mínima cuantía, y (iii)   surtida la notificación personal, si hay oposición del deudor, el proceso debe   seguirse por el procedimiento verbal sumario. Es decir, la inversión del contradictorio, como   característica del procedimiento, no quebranta el debido proceso, porque la   obligatoria notificación personal asegura el derecho de defensa del deudor.    

Referencia: Expediente D-10115    

Demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 419 y 421 de la Ley 1564 de 2012. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan   otras disposiciones”.    

Demandante: Leonardo Areniz Martínez    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos   mil catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y   trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

 I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Leonardo Areniz Martínez   presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 419 y 421 de la   Ley 1564 de 2012 “Por medio de   la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.    

La   demanda fue admitida mediante auto del veintiocho (28) de febrero de dos mil   catorce (2014) proferido por el entonces Magistrado sustanciador Alberto Rojas   Ríos.    

II.         NORMAS DEMANDADAS    

De conformidad con el Diario   Oficial No. 48.489 del 12 de julio de 2012,  se procede a transcribir el texto de las   disposiciones demandadas:    

LEY 1564 DE 2012    

(julio 12)    

Por medio de la cual se expide el Código   General del Proceso y se dictan otras disposiciones    

CAPÍTULO IV    

PROCESO MONITORIO.    

(…)    

ARTÍCULO 419. PROCEDENCIA. Quien pretenda el pago de una obligación en dinero, de   naturaleza contractual, determinada y exigible que sea de mínima cuantía, podrá   promover proceso monitorio con sujeción a las disposiciones de este Capítulo.    

(…)    

ARTÍCULO 421. TRÁMITE. Si la demanda cumple los requisitos, el juez ordenará   requerir al deudor para que en el plazo de diez (10) días pague o exponga en la   contestación de la demanda las razones concretas que le sirven de sustento para   negar total o parcialmente 1a deuda reclamada.    

El auto que contiene el requerimiento de pago no admite   recursos y se notificará personalmente al deudor, con la advertencia de que si   no paga o no justifica su renuencia, se dictará sentencia que tampoco admite   recursos y constituye cosa juzgada, en la cual se le condenará al pago del monto   reclamado, de los intereses causados y de los que se causen hasta la cancelación   de la deuda. Si el deudor satisface la obligación en la forma señalada, se   declarará terminado el proceso por pago.    

Si el deudor notificado no comparece, se dictará la   sentencia a que se refiere este artículo y se proseguirá la ejecución de   conformidad con lo previsto en el artículo 306. Esta misma sentencia se dictará   en caso de oposición parcial, si el demandante solicita que se prosiga la   ejecución por la parte no objetada. En este evento, por la parte objetada se   procederá como dispone el inciso siguiente.    

Si dentro de la oportunidad señalada en el inciso   primero el demandado contesta con explicación de las razones por las que   considera no deber en todo o en parte, para lo cual deberá aportar las pruebas   en que se sustenta su oposición, el asunto se resolverá por los trámites del   proceso verbal sumario y el juez dictará auto citando a la audiencia del   artículo 392 previo traslado al demandante por cinco (5) días para que pida   pruebas adicionales.    

Si el deudor se opone infundadamente y es condenado, se   le impondrá una multa del diez por ciento (10%) del valor de la deuda a favor   del acreedor. Si el demandado resulta absuelto, la multa se impondrá al   acreedor.    

PARÁGRAFO. En este proceso no se admitirá intervención de terceros, excepciones   previas reconvención, el emplazamiento del demandado, ni el nombramiento de   curador ad litem. Podrán practicarse las medidas cautelares previstas para los   demás procesos declarativos. Dictada la sentencia a favor del acreedor, proceden   las medidas cautelares propias de los procesos ejecutivos.”    

III.      DEMANDA    

El actor considera que las disposiciones demandadas son   contrarias al derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la   Constitución, al debido proceso y al derecho de defensa, contenidos en el   artículo 29 de la Carta Política, por las razones que se explican a   continuación:    

1.  El argumento principal de la demanda[1]  consiste en que la   procedencia y el trámite del proceso monitorio, en los términos establecidos en   el Código General del Proceso se rige por una estructura unilateral que vulnera   el derecho a la igualdad y el debido proceso, porque carece de la bilateralidad   propia de todo procedimiento judicial, en tanto el juez, cuando realiza el   requerimiento de pago, simultáneamente se pronuncia con efectos de cosa juzgada,   sin haber escuchado a la contraparte. Esta situación, a juicio del demandante   transgrede las garantías procesales del deudor.    

2.  De manera concreta, el demandante enfoca su acusación en que el proceso   monitorio afecta el derecho de defensa y contradicción porque en el iter  procesal las partes no cuentan con la oportunidad de formular oposición y,   consecuentemente, debatir lo que la parte contraria hubiese expuesto. Con base   en este cargo, sostiene que en los tres supuestos posibles contemplados en el   proceso monitorio: i) atención del requerimiento y pago; ii) atención del   requerimiento y oposición parcial o total; y iii) desatención del requerimiento   sin presentar oposición, el procedimiento es netamente unilateral, lo que   quebranta el debido proceso. Todo lo cual es expresado en los siguientes   términos:    

“En las tres diferentes etapas donde se concluye el   trámite monitorio es netamente unilateral es decir carece de la bilateralidad de   un proceso en tanto atienda el requerimiento o no lo atienda, la   autoridad competente se pronuncia constituyéndose en cosa juzgada sin ni   siquiera oír a la otra, vulnerando el derecho a la igualdad concerniente a que   la unilateralidad del trámite el deudor no gozará los mismos derechos del   acreedor ante el ordenamiento jurídico colombiano, lo cual va en contravía   respecto que todos somos iguales ante la ley, y para hacer valer su derecho de   defensa, debe acudir siempre a un proceso posterior, dando paso a más desgaste   judicial, así mismo el trámite monitorio no pone fin a un litigio sino que   constituye o perfecciona un título, entonces difiere de lo que es realmente es   (sic) un proceso y extralimita sus alcances limitando derechos fundamentales   consagrado (sic) en la Carta Política[2].”    

3.  En complemento de lo anterior, señala que el auto de requerimiento de pago es   violatorio del debido proceso porque no admite recursos y al haber sido   eliminados los actos procesales de intervención de terceros, el emplazamiento   del demandado, el nombramiento de curador ad litem, las excepciones   previas y la posibilidad de presentar demanda de reconvención, se limita el   derecho de defensa del demandado, con lo cual el juez se pronuncia con efectos   de cosa juzgada, sin haber oído al deudor frente a quien se constituye un título   ejecutivo.    

IV.       INTERVENCIONES    

1.                 Ministerio de   Justicia y del Derecho    

Mediante oficio recibido en la Secretaría   General de la Corte el 21 de marzo de 2014[3],   el Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio del Director de la   Dirección de Desarrollo y del Ordenamiento Jurídico, solicita desestimar la   acción presentada contra los artículos 419 y 421 de la Ley 1564 de 2012 y, en   consecuencia, declarar su exequibilidad.  Después de hacer un recuento    sobre los antecedentes legislativos del denominado como proceso monitorio, el   interviniente justifica la constitucionalidad de las disposiciones demandadas en   que el requerimiento de pago no cuenta con recursos, precisamente, porque esa   actuación no constituye una orden definitiva y perentoria para que el deudor   pague, sino que se trata de una comunicación de la demanda del acreedor, frente   a la cual el deudor puede contestar ejerciendo su derecho de defensa.     

Seguidamente, explica que contrario a lo expresado por   el actor en la demanda, no se trata de un proceso unilateral en el cual no se   escuche al deudor, puesto que se le concede un término de diez días para que   conteste la demanda, exponiendo las razones de negación total o parcial de la   deuda y para que presente las pruebas que den cuenta de ello, de conformidad con   lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 420 del Código General del Proceso.    

2.   Grupo de Acciones Constitucionales de la   Universidad Católica de Colombia    

Los ciudadanos Francis Denise Suárez Beltrán, José   Calvo Rodríguez, Alexander Florez Muñoz, Paola Nader Bornacelli y Judi Díaz   Rangel, en su condición de miembros del Grupo de Acciones Constitucionales de la   Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia, así como los   estudiantes Mauricio Sosa Osorio, Wendy Julieth Jara Castellanos y Hernán Darío   Gutiérrez Velázquez de la Facultad de Derecho de la misma Universidad, por medio   de escritos del 25 de marzo de 2014[4],   solicitan la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones   demandadas.    

Para tal efecto, señalan que el deudor y el acreedor en   el trámite del proceso monitorio tienen la oportunidad de actuar, ya que el   demandante lo hace en el momento en que inicia el proceso y el demandado cuando   el juez le otorga diez días para cancelar el valor de la obligación, cuyo   término es el mismo con que cuenta para oponerse a la pretensión.   Adicionalmente, plantean que el hecho de que el proceso monitorio no sea   susceptible de recursos no afecta el debido proceso, puesto que para iniciar   dicho procedimiento se requiere la notificación personal, la cual no admite el   emplazamiento.    

3.   Consultorio Jurídico de la Universidad de los   Andes    

Los estudiantes Fabio Andrés García Acero, Neyla   Patricia Martínez Guzmán, Juliana Márquez Pérez y Lauren Lucía Paternina Pérez   en representación del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la   Universidad de los Andes, mediante escrito[5]  recibido en la Secretaría de la Corte el 25 de marzo de 2014, solicitan la   declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas. En   síntesis, sostienen que la finalidad del proceso monitorio es la celeridad de   las actuaciones judiciales, cuestión que justifica que las etapas procesales se   reduzcan, sin que su estructura afecte el debido proceso del deudor quien cuenta   con la oportunidad para ejercer el derecho de defensa.        

4.        Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

Ulises Canosa Suárez en representación del Instituto   Colombiano de Derecho Procesal, mediante escrito del 25 de marzo de 2014[6], solicita a   la Corte pronunciarse a través de una sentencia inhibitoria, por   ineptitud sustantiva de la demanda, porque en su criterio el actor se vale de   argumentaciones parciales de la violación de la Constitución, sin referir   razones de fondo que den lugar a un estudio de constitucionalidad.      

No obstante lo anterior, el interviniente señala que   las normas que regulan el proceso monitorio no infringen los artículos 13 y 29   de la Constitución Política, porque el proceso monitorio está instituido para   desarrollar un pilar fundamental de la Constitución, como lo es el acceso   eficiente a la administración de justicia y, además, porque las disposiciones en   juicio fueron expedidas en ejercicio legítimo de la potestad del legislador para   regular las reglas y etapas de los trámites judiciales.     

En complemento de lo anterior, afirma que el proceso   monitorio fue creado exclusivamente para el conocimiento de procesos de mínima   cuantía y que en este procedimiento se eliminaron algunas etapas innecesarias   para agilizar el curso del proceso, pero que en su estructura simplificada, en   todo momento, se garantiza el derecho de contradicción del deudor, lo cual es   planteado por el interviniente en los siguientes términos: “…la decisión   legitima de eliminar etapas como (i) las excepciones previas, (ii) la demanda de   reconvención y (iii) la intervención de terceros, entre otros, obedece a la   naturaleza propia del debate que se surte en esta clase de litigios, en los que   tales figuras procesales opone  a la celeridad y al fin perseguido con el   procedimiento  monitorio, que como ya se dijo, es la constitución ágil de   un título ejecutivo a aquella persona que tiene a su favor una obligación de   mínima cuantía y que carece del documento que así lo refleje, sin menoscabo del   derecho del deudor.”[7]        

5.      Facultad de Derecho de la  Universidad Libre de Bogotá    

La Universidad Libre de Bogotá, representada por Jorge Kenneth Burbano   Villamarín, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y   Jorge Andrés Mora Méndez, docente del área de Derecho Procesal, mediante oficio   recibido en la Secretaría de la Corte el 25 de marzo de 2014[8], solicitan a   esta Corporación declararse inhibida para realizar un pronunciamiento de   fondo, por considerar que el demandante no realizó un análisis sistemático de   las normas demandadas que refleje de forma clara y específica en qué consiste la   violación de la Carta Política.    

A pesar de lo anterior, frente al cargo por violación   del derecho al debido proceso los intervinientes señalan que, si bien el proceso   monitorio no atiende el principio de la doble instancia, no obstante, la Corte   Constitucional ha dado viabilidad a los procesos de única instancia que   constituyen una excepción a dicho principio, lo cual se justifica en este caso,   en que lo que se pretende dentro del proceso monitorio es el acceso eficiente a   la administración de justicia para aquellas personas que celebran sus negocios   jurídicos de manera informal.    

6.  Facultad de Derecho de la Universidad Externado de   Colombia    

Por medio de escrito recibido en la Secretaría de la   Corte el 26 de marzo de 2014[9],   Ramiro Bejarano Guzmán en su condición de Director del Departamento de Derecho   Procesal y Mónica Alejandra León, investigadora de la Facultad de Derecho de la   Universidad Externado de Colombia, solicitan a la Corte declarar la   exequibilidad  de las normas demandadas.    

Para tal propósito, los intervinientes hacen referencia   a la finalidad del proceso monitorio, manifestando que busca tutelar de forma   efectiva el derecho de crédito, pues su objetivo primario se circunscribe a que   los acreedores cuenten con una herramienta simplificada que permita hacer valer   sus derechos de forma ágil, lo que evita dilatar el derecho a las   contraprestaciones de mínima cuantía con la demora de una decisión judicial.             

En esta medida consideran que, contrario a lo expresado   por el actor, el proceso monitorio resulta acorde a lo dispuesto en el artículo   82 del Código General del Proceso que regula los requisitos de la demanda,   disposición que radica en cabeza del juez el deber de requerir al deudor para   que sea vinculado al proceso monitorio, otorgándole al demandado plena garantía   de su derecho a la defensa para que controvierta las pruebas.    

7.   Centro Colombiano de Derecho Procesal   Constitucional    

Jairo Enrique García Olaya, miembro del Centro   Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, por medio de escrito recibido en   la Secretaría General de la Corte el 27 de marzo de 2014[10], solicita   declarar la exequibilidad de los preceptos demandados con fundamento en   dos argumentos principales, a saber:    

En primer término, considera que el derecho de   contradicción, así como el de doble instancia no son derechos absolutos y, por   tanto, el legislador conforme lo ha indicado la jurisprudencia de la Corte   Constitucional, puede limitarlos con sujeción a criterios de razonabilidad.    

En segundo lugar, manifiesta que las normas acusadas no   desconocen el derecho de contradicción o bilateralidad de la instancia, pues el   legislador es claro en establecer el término de diez días para las diferentes   posturas que pueda asumir la parte demandada y que, además, dicho procedimiento   no es el único en Colombia de esta naturaleza. Esto último es expresado en los   siguientes términos: “La previsión consagrada en el artículo 421 del CGP, de   que el silencio del demandado amerita sentencia definitiva que hace tránsito a   cosa juzgada, tampoco es invención del Código General del Proceso. En efecto, en   el Código de Procedimiento Civil, encontramos procesos declarativos con idéntica   consecuencia. Baste traer a colación el proceso abreviado de entrega de la cosa   por el tradente al adquirente  (art.417, inc. 4º); la rendición provocada   de cuentas (art. 418 núm. 2º y 5º); rendición espontanea de cuentas  (art.   419, inc. 1º.) o la restitución de inmueble arrendado (art. 424, parágrafo 3o,   numeral 1º). Más drástico aún que en los anteriores procesos abreviados, en el   de expropiación, donde “no son admisibles excepciones de ninguna clase…”   (art.453 C.P.C.) y fue encontrado constitucional.”[11]    

      

8.  Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del   Rosario    

Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Corte   el 3 de abril de 2014[12],   Gabriel Hernández Villarreal, actuando como Director de la Especialización en   Derecho Procesal de la Universidad del Rosario, solicita a esta Corporación declararse inhibida   para realizar un pronunciamiento de fondo en torno a la acción impetrada por   ineptitud sustantiva de la demanda. Esto, en atención a que el concepto de la   violación de la norma atacada por el demandante no está sustentado en razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, como lo ha señalado   insistentemente la jurisprudencia de la Corte Constitucional.    

V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN        

En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242.2   y 278.5 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación   rindió el Concepto de Constitucionalidad Número 5761 del 11 de abril de 2014, a   través del cual solicita a la   Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud   sustantiva de la demanda, en   relación con el cargo   formulado contra el artículo 419 de la Ley 1564 de 2012.    

Esta petición la sustenta en que no se cumplieron los   requisitos de procedibilidad previstos en el numeral 3º del artículo 2º del   Decreto 2067 de 1991, en tanto el demandante se limitó a afirmar que el proceso   monitorio viola los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, sin   establecer una objeción concreta que demuestre la manera en que se quebrantan   estas disposiciones constitucionales, incumpliendo la carga argumentativa mínima   exigida por la jurisprudencia constitucional.    

En cuanto al cargo formulado contra el artículo 421 de   la Ley 1564 de 2012, que regula el trámite del proceso monitorio, el Jefe del   Ministerio Público solicita declarar su exequibilidad, por considerar que   esa norma responde a criterios de eficiencia de un procedimiento concebido para   asuntos menos complejos o que, por razón de su cuantía, requieren un juicio más   sencillo que permita a los usuarios el acceso eficiente a la administración de   justicia, sin necesidad de agotar el trámite de un proceso de conocimiento y que   pueda ser iniciado sin la intervención de un abogado.    

VI.      CONSIDERACIONES            

1.  Competencia    

La Corte Constitucional es competente para pronunciarse   sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, en atención a lo   dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.    

2.     Cuestión Preliminar: Aptitud de la demanda    

El Decreto 2067 de 1991, por medio del cual se dicta el   régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la   Corte Constitucional, establece que las demandas de inconstitucionalidad deben   presentarse por escrito, en duplicado y cumplir con unos requisitos mínimos, a   saber: i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir   literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; ii)   indicar las normas constitucionales que se consideran infringidas; iii)   presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; iv)   cuando fuere el caso, si la demanda se basa en un vicio en el proceso de   formación de la norma acusada, se debe señalar el trámite previsto en la   Constitución para expedirlo y la forma en que este fue quebrantado; y v) la   razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la   demanda.    

En desarrollo de estos preceptos, en las sentencias   C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisó el alcance de las condiciones   de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que exige la   formulación del concepto de la violación del ordenamiento superior. Dichas   condiciones implican que la demanda debe ser suficientemente comprensible   (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada   (cierta). Además, el demandante debe demostrar cómo la disposición vulnera la   Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional   (pertinencia). Finalmente, la demanda no solo debe estar formulada en forma   completa, sino que, además, debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la   constitucionalidad de la norma acusada (suficiencia).    

Ahora bien, en el curso de un proceso de constitucionalidad, solo después de que   se profiere el auto admisorio de la demanda los ciudadanos en general, las   instituciones académicas y las entidades públicas cuentan con la oportunidad de   intervenir en el proceso. De igual modo, es a partir de ese momento procesal,   que el Ministerio Público debe presentar su concepto de rigor ante la Corte.    

Tanto las intervenciones, como el concepto rendido por el Procurador deben ser   tenidos en cuenta por la Corte, a efectos de adoptar una decisión. Es por ello   que si las intervenciones contienen observaciones relacionadas con la aptitud de   la demanda, como en efecto ocurre en el caso bajo estudio, es pertinente   proceder a su examen por parte de la Sala Plena.    

En   el presente trámite de constitucionalidad, el señor Procurador General de la   Nación -respecto del artículo 419-, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal,   la Universidad Libre y la Universidad del Rosario, consideran que esta   Corporación debe inhibirse para pronunciarse de fondo, con base en que los   cargos formulados por el   demandante no están sustentados en razones claras, ciertas, especificas,   pertinentes y suficientes, como lo ha señalado insistentemente la jurisprudencia   de la Corte Constitucional. No obstante, se advierte que el ICDP y la   Universidad Libre también emiten concepto de fondo sobre la constitucionalidad   de los preceptos demandados.    

Por   consiguiente, corresponde a la Sala Plena determinar de manera previa,  la   aptitud de la demanda presentada, según la cual, los artículos 419 y 421 del   Código General del Proceso que regulan el proceso monitorio, quebrantan el   derecho a la igualdad y el derecho al debido proceso.    

Una   vez efectuado el análisis, la Corte observa que los argumentos por los cuales el   actor considera que las expresiones acusadas vulneran la Carta Política: (i)  son claros, en la medida en que permiten entender en qué consiste el   cuestionamiento propuesto respecto de la regulación en el nuevo ordenamiento   procesal general, del  proceso monitorio, respecto de las oportunidades de   defensa que tiene el deudor; (ii) son ciertos, al referirse a   disposiciones jurídicas existentes en el ordenamiento jurídico, como se advierte   de su texto, al indicar: “Entonces según la lectura de los artículos 419 y   421 de la Ley 1564 del 2012 la estructura del proceso monitorio hace referencia   por su definición y características a un trámite, cuyo fin es el   perfeccionamiento de un título ejecutivo, es decir, es un trámite preliminar,   donde se observan dos etapas.[13]”;  (iii) son específicos y pertinentes, en tanto confrontan las   disposiciones demandadas con mandatos de rango constitucional, como lo son los   artículos 13 y 29 de la Carta Política, al señalar: “En las tres diferentes etapas donde se   concluye el trámite monitorio es netamente unilateral es decir carece de la   bilateralidad de un proceso en tanto atienda el requerimiento o no lo   atienda, la autoridad competente se pronuncia constituyéndose en cosa juzgada   sin ni siquiera oír a la otra, vulnerando el derecho a la igualdad concerniente   a que la unilateralidad del trámite el deudor no gozará los mismos derechos del   acreedor ante el ordenamiento jurídico colombiano, lo cual va en contravía   respecto que todos somos iguales ante la ley, y para hacer valer su derecho de   defensa…[14]”; y (iv) por tanto, el concepto de la violación   conduce a generar en el juez constitucional una duda plausible que amerita su   examen, de manera que la demanda cumple con el requisito de suficiencia.    

En   tal virtud, los argumentos aducidos por el actor en la demanda reúnen las   condiciones mínimas establecidas en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia   de esta Corporación, para ser admitida y realizar un examen y proferir una   decisión de fondo,  razón por la cual, la Corte se pronunciará respecto de la   presunta vulneración de los artículos 13 y 29 de la Carta Política, precisando   que el cargo relacionado con la posible afectación del derecho a la igualdad   está inescindiblemente ligado al cargo por violación del debido proceso, porque   lo que alega el actor, es precisamente que en el trámite del proceso monitorio   se vulnera la igualdad procesal frente al acreedor, al no permitirle al  deudor   ejercer el derecho de defensa.    

3.     Problema jurídico y metodología de resolución    

De   acuerdo con los cargos formulados en la demanda, corresponde a la Sala Plena de   la Corte Constitucional,  determinar si los artículos 419 y 421 del Código General del Proceso, que   regulan el trámite del proceso monitorio, sin la posibilidad de que el demandado   interponga recursos contra el requerimiento de pago, así como contra la   sentencia que resuelve el proceso, vulneran el derecho a la igualdad consagrado   en el artículo 13 de la Constitución, al comparar las oportunidades de defensa   del deudor frente a la pretensión del acreedor y en consecuencia, el derecho   fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.    

4.     La naturaleza jurídica del proceso monitorio      

Una   de las finalidades principales del Código General del Proceso está orientada hacia la adecuación de las   normas procesales a la Constitución de 1991, a la jurisprudencia de la Corte   Constitucional y a la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte   Suprema de Justicia. En tal sentido, esta nueva regulación propende por la eficacia de los procedimientos   judiciales para hacer efectivos los derechos reconocidos en la ley sustancial,   conforme lo ordena   uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho, como lo es la tutela   judicial efectiva  prevista en el artículo 229 de la Constitución.    

Este  propósito de desformalización  o de atenuación de formalidades   se vislumbra con mucha claridad en la exposición de motivos del proyecto de ley   que culminó con la expedición de la Ley 1564 de 2012, en la que se indica que   con esta normatividad, se busca fortalecer la celeridad de todos los   procedimientos judiciales:     

“El Código General   del Proceso garantiza una verdadera tutela efectiva de los derechos. Este Código   persigue que los procesos tengan una duración razonable, sin detrimento de las   garantías de los justiciables. Pero no se trata de acelerar por la rapidez   misma, sino de lograr una cercanía real entre la incoación de la demanda y la   sentencia que permita evitar el lógico desgano y la razonable pérdida de la   confianza de los ciudadanos en su órgano judicial y evitar   que, como consecuencia de ello, se erosione la democracia. Como la justicia   tardía no es verdadera justicia, el nuevo Código fija un término máximo de   duración del proceso y proscribe las sentencias inhibitorias y evita las   nulidades innecesarias, permitiendo que en cada etapa del proceso exista un   saneamiento de los vicios no alegados, lo que genera la imposibilidad de alegar   esos hechos como causal de nulidad en etapa posterior del proceso. Se consagran   medidas de saneamiento, para que el justiciable tenga la seguridad que el   proceso donde se involucra terminará con sentencia que resuelva el asunto y no   con una gran frustración: la sentencia inhibitoria o la declaratoria de nulidad   de lo actuado. Esta contradice la aptitud y disponibilidad abarcadora que debe   tener la jurisdicción para resolver, de una vez por todas, el asunto sometido a   ella.”    

En   esa dirección, el Código   General del Proceso en búsqueda de la unificación de los procedimientos, redujo   el número de procesos e incluyó dentro de los declarativos especiales el proceso monitorio, el cual está concebido como una   las herramientas procesales a través de las cuales el legislador se propone   descongestionar la administración de justicia. Siguiendo con la exposición de   motivos:    

“El Código General del Proceso es innovador. Trae   nuevas instituciones y procedimientos verdaderamente novedosos en Colombia. Hay   muchos ejemplos: proceso monitorio para facilitar el acceso a la justicia a   quienes no tienen un título ejecutivo, notificaciones y emplazamientos más   agiles y con menos trámites, carga dinámica de la prueba, pruebas de oficio,   medidas cautelares innominadas, amplias y según las necesidades del proceso,   expediente electrónico, prueba pericial sustentada en audiencia por el perito,   juramento estimatorio para valorar las pretensiones y con las consecuencias   procesales que ello acarrea, inspección judicial, pruebas anticipadas, ejecución   provisional de sentencias de primera instancia (efecto devolutivo en la   apelación de los fallos judiciales), entre otras instituciones que sufren un   giro significativo en esta nueva concepción del procedimiento civil en Colombia,   muy a tono con las tendencias a nivel internacional.” (Subrayas no son del   texto)    

El   legislador tuvo en cuenta que la simplificación de los trámites y procedimientos   contribuye sin duda a garantizar el adecuado y oportuno funcionamiento de la   administración de justicia y con ello, la tutela judicial efectiva de los   derechos sustanciales, que constituye uno de los pilares del Estado de Derecho.    

En   esa dirección, la introducción del proceso monitorio en el Código General del   Proceso constituye una medida   de acceso a la justicia para acreedores de obligaciones dinerarias de pequeña o   mediana cuantía que no pueden o no acostumbran documentar sus créditos en   títulos ejecutivos y que por lo complicado que resulta acudir a un proceso   judicial complejo y demorado,  desisten de su cobro. El nuevo proceso   permite, con la declaración del demandante, en forma rápida y fácil, obtener un   requerimiento judicial de pago y ante el silencio del demandado, acceder a la   ejecución    

Es   así como, el proceso   monitorio[15] se incluyó en el   Capítulo IV del Título III del Código General del Proceso, como un proceso   declarativo de naturaleza especial dirigido a que los acreedores de obligaciones   en dinero de mínima cuantía, que carezcan de título ejecutivo puedan hacerlas   exigibles de manera célere y eficaz, sustrayéndose de los formalismos   procedimentales que ordinariamente extienden de manera innecesaria la duración   de un proceso judicial. Esto, a través de un procedimiento informal, expedito y   simplificado, en el que la orden de pago emitida por el juez surge con base en la   simple afirmación del acreedor, sin que requiera necesariamente de una prueba   documental sobre la existencia de la obligación y en el que la oposición del   deudor torna ineficaz la orden de pago, de forma que en este evento se iniciaría   el contradictorio.    

Lo anterior se desprende del informe de ponencia para   primer debate del Proyecto de Ley Número 159 de 2011 –Senado-, 196 de 2011   –Cámara- “por la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan   otras disposiciones.”, mediante el cual fue explicada la naturaleza jurídica   de este procedimiento especial, de la siguiente manera:    

      “El proceso monitorio    

1. Es un trámite procesal sencillo a través del cual se   facilita la constitución o el perfeccionamiento del título ejecutivo sin   necesidad de agotar el trámite del proceso declarativo, siempre que el deudor no   plantee oposición. Procede para quien pretenda el pago de una obligación en   dinero, de naturaleza contractual, determinada y exigible que sea de mínima   cuantía.    

2. Se prevé que en caso de oposición del demandado, la   disputa se podrá ventilar en proceso verbal sumario dentro del mismo expediente.    

3. El demandante deberá aportar los documentos que se   encuentren en su poder en relación con la obligación contractual objeto de la   pretensión. Cuando este no tenga en su poder tales documentos, deberá manifestar   dónde se encuentran o que no existen soportes documentales de la relación   contractual.”    

 Así  mismo, en relación con su utilidad, en dicha   oportunidad se dijo:    

“4. Aumenta el acceso a la justicia y la hace más   asequible para el ciudadano de a pie, por ejemplo, mediante el   establecimiento del proceso monitorio. Este proceso podrá ser iniciado sin   intervención de abogado y tiene un trámite que facilita la constitución de   título ejecutivo sin necesidad de agotar todo el trámite de un proceso de   conocimiento. En ese sentido, el proyecto incorpora nuevas figuras procesales ya   probadas con éxito en otros países, como Venezuela, con los ajustes   necesarios para su debido acondicionamiento a la realidad colombiana.”[16]   (Subrayado no es del texto)    

Lo subrayado en la exposición de motivos del legislador   indica que el proceso monitorio persigue una finalidad esencialmente social,   orientada a garantizar que las transacciones dinerarias informalmente celebradas   por los ciudadanos, cuenten con una resolución pronta y sin dilaciones   injustificadas. De esta manera, el proceso  monitorio se constituye en un procedimiento de acceso   a la justicia para acreedores de obligaciones de mínima cuantía, que en la   costumbre informal de sus transacciones dinerarias no documentan sus créditos en   títulos ejecutivos, sin que por ello se les deba someter a un proceso judicial   extenso y formal que desvanezca la eficiencia de la administración de justicia.    

De allí, que su estructura se caracterice por la simplificación de trámites e instancias,   cuestión esta que lo hace completamente distinto al tradicional proceso   ordinario y al ejecutivo, ya que tiene como base la celeridad de las actuaciones   y por eso, en su estructura la notificación personal  desempeña una función fundamental de garantía del debido proceso.    

Ahora bien, con la finalidad de determinar el verdadero alcance de este novísimo   procedimiento, la Corte estima necesario descomponer sus elementos, a partir de   su consagración en el artículo 419 del Código General del Proceso, de la   siguiente manera:    

ARTÍCULO 419. PROCEDENCIA. Quien pretenda el pago de una obligación en dinero, de   naturaleza contractual, determinada y exigible que sea de mínima cuantía, podrá   promover proceso monitorio con sujeción a las disposiciones de este Capítulo.    

Del   texto de la norma acusada, se pueden extraer los siguientes elementos: (i)   la exigencia de una obligación dineraria hace alusión a que se haya   pactado una cantidad de dinero en moneda de curso legal, esto es, que implique   la entrega material de un bien o una obligación de hacer o de no hacer; (ii)   su exigibilidad comporta que la obligación sea pura y simple o estando   sometida a plazo o condición puede cobrarse inmediatamente, porque el plazo está vencido o   cumplida la condición, es decir, que sea una deuda vencida. (iii) la   naturaleza contractual se refiere a que la obligación provenga de un   acuerdo de voluntades celebrado entre las partes en litigio y, por tanto, no pueda utilizarse para   cobrar perjuicios de naturaleza extracontractual. (iv) su   determinación implica que exista plena certeza sobre el monto de la deuda   cuyo pago se pretende; y (v) finalmente, la obligación debe ser de  mínima cuantía, por tanto, no debe superar el equivalente a cuarenta (40)   salarios mínimos legales mensuales vigentes[17],   en el momento de la presentación de la demanda.    

La   desagregación de estos elementos visibles, permiten a la Corte inferir que el   ámbito de aplicación del proceso monitorio se restringe a las obligaciones que   cumplan estos requisitos y solo si se cumplen, el juez podrá proferir el   respectivo requerimiento de pago, en los términos y fases prescritas en el   artículo 421 del Código General del Proceso.    

De igual modo, se observa que el elemento distintivo del procedimiento   monitorio  frente a los tradicionales   modelos procesales de conocimiento, está dado en que no habiendo oposición del   demandado notificado, el juez   en vez de fijar la audiencia, emite una orden de pago contra el deudor, que puede convertirse en sentencia   definitiva a favor del demandante con atribución de cosa juzgada, si el deudor no comparece, evento en el cual, se   proseguirá con la ejecución. A su turno, el demandado tiene la posibilidad de   oponerse y de esta manera concluir el proceso monitorio, dando paso a su   transformación hacia un proceso verbal sumario.    

Pues bien, a simple vista se observa que el ámbito de aplicación y la   configuración simplificada del proceso, responde a que los altos y crecientes   índices de litigiosidad en las sociedades contemporáneas, han exigido la   transformación del proceso judicial de un conjunto riguroso de etapas   procedimentales, a trámites más simples que se proponen agilizar la resolución   de los casos; todo ello, en beneficio de prestar un servicio eficiente de   justicia.     

5.      El proceso   monitorio en el derecho comparado    

El   proceso monitorio[18]  tiene su antecedente más remoto en el “mandatum de solvendo” del derecho   medieval italiano, creado ante la necesidad de establecer procedimientos   que agilizaran el tráfico mercantil en las ciudades mercantiles que abrieron   espacio al comercio entre occidente y oriente. Esta institución prontamente se   convirtió en una alternativa efectiva frente al juicio ordinario para constituir   un título ejecutivo en casos en los que el acreedor no disponía de los medios de   prueba, con la finalidad de evitar las demoras del juicio plenario. De esta   manera, se configuró como procedimiento sin fase previa de cognición,   caracterizado por prescindir de la etapa probatoria, reduciendo así trámites y   requisitos formales en la resolución de controversias de carácter civil y   mercantil.    

De   allí se trasladó al derecho germánico, donde sería desarrollado durante varios   siglos y de donde fue tomado para múltiples ordenamientos jurídicos, en los que   ha adquirido una utilidad social significativa, al convertirse en el principal   procedimiento a través del cual, de manera simplificada y accesible, los   ciudadanos resuelven las controversias que se originan en los negocios y   transacciones civiles y comerciales informalmente celebradas. En palabras de Capelleti: “El   procedimiento ordinario corresponde a las preferencias ideológicas y a las   exigencias materiales de grupos ya firmemente consolidados en el poder, mientras   que los procedimientos especiales más simples, accesibles, rápidos, económicos,   sustraídos de las cavilaciones y maniobras fatigosas corresponden a las   exigencias de estratos sociales o grupos de presión relativamente nuevos, pero   lo suficientemente aguerridos como para estar en posibilidad de imponer su   propia voluntad en el derecho sustancial y en el derecho judicial.”[19]    

Siguiendo al profesor Calamandrei[20], en el   derecho comparado han surgido un repertorio de categorías monitorias, siendo las   dos tipologías principales: el proceso monitorio puro y el proceso monitorio   documental. En el primero, la orden de pago que imparte el juez tiene por base   la sola afirmación unilateral y no probada del demandante. En cambio, en el   documental el mandato de pago presupone que los hechos constitutivos del crédito   sean probados mediante documentos.    

No obstante lo anterior, es factible afirmar que en   cada ordenamiento ha adquirido particularidades propias.    

5.1.  En Alemania se desarrolló desde mediados del siglo XIX, pero en su configuración   actual se denomina “Mahnverfahren” y está previsto en el artículo 688 de la Ley de   Enjuiciamiento Civil. Se trata de un procedimiento puro en el que la orden de pago emitida por el juez se   otorga ante la sola afirmación del demandante sobre la existencia de la   obligación.  Una vez dictado el   requerimiento de pago y notificado el demandado, éste puede oponerse en el plazo   de dos semanas, sin que proceda recurso contra dicho requerimiento y sin que exista límite para la cuantía de   la pretensión dineraria. En   1998 los juzgados y tribunales civiles de Alemania[21] emitieron   más de ocho millones de requerimientos de   pago.    

5.2. En Austria desde el año 1895 en el artículo 488 del Código Procesal Civil, está previsto   el proceso monitorio  denominado “Mandatsverfahren”, que le otorga un plazo de cuatro semanas al demandado para recurrir   una resolución de requerimiento, término que se cuenta a partir de la   notificación personal. En cuanto a su aplicación, es preciso señalar que en el año 1994, los jueces austriacos emitieron un total   de 857.038 mandatos de pago, lo que representó el 78% de los procesos que   cursaron en la jurisdicción civil ese año[22].    

5.3. En Italia desde el año 1922 se estableció en el artículo 637 del Código de Procedimiento   Civil la “Ingiunzione”.   Se trata de un proceso monitorio documental en el que el deudor cuenta con un plazo de cuarenta   días contados a partir de la notificación personal de la orden de requerimiento   para oponerse. Si no se presenta oposición, el requerimiento de pago será   definitivo y el deudor podrá ser ejecutado.      

Con   relación a la operatividad de este procedimiento especial, las estadísticas dan   cuenta del incremento en su utilización, teniendo en cuenta que en 1985 los   juzgados y tribunales civiles italianos[23]  expidieron 272.837 mandatos de pago, cifra que en el año 1993 aumentó a 970.784   mandatos de pago.    

5.5. En España fue incorporado en el año 1999 a partir de   la expedición del artículo 812 de la Ley   de Enjuiciamiento Civil que establece un proceso monitorio de tipo documental, a   través del cual es posible reclamar pretensiones dinerarias de cualquier   cuantía, mediante un procedimiento abreviado que le confiere al deudor un plazo   de veinte días para que pague o se oponga al requerimiento. Con relación a la   cuantía, es preciso señalar que esta ha aumentado gradualmente según la   utilización, pues en un primer momento se limitó a obligaciones que no superaran   treinta mil euros,  pero a partir de la Ley 13 de 2009 la cuantía aumentó a doscientos cincuenta mil   euros y en el año 2011 se liberó la cuantía para que fuera ilimitada.    

En el informe sobre los datos de la estadística   judicial, el Consejo General del Poder Judicial reportó que durante el año 2011   se tramitaron un total de 811.634 procesos monitorios, de los cuales sólo el   6,2% se transformó en un procedimiento declarativo ordinario. Los 760.500 casos   resueltos, no generaron actividad judicial posterior, pues suponen la   finalización del procedimiento monitorio, sin transformación en un declarativo;   esta cifra constituye el 40,2% de toda la demanda de justicia tramitada por los   juzgados y tribunales de la jurisdicción civil[24].    

5.6.  A nivel continental, el Reglamento 1896/2006 de la Unión Europea establece un   proceso monitorio puro que constituye un tipo de reclamación sumaria aplicable a las   obligaciones transfronterizas que se generan en un país, pero que se cobran en   otro. Este procedimiento tiene como característica procedimental que opera a   través de medios electrónicos para facilitar el funcionamiento del mercado   común, sin que exista limitación en la cuantía de la demanda y como claro efecto   de la integración política este proceso es comunitario y, por ende, de   aplicación inmediata en los Estados que conforman la Unión Europea, sin   necesidad de reglamentación interna.    

Según cifras del Ilustre[25]  Colegio Nacional de Secretarios Judiciales de España, durante el año 2012 en la   Unión Europea el 52% de los procesos judiciales comunitarios se tramitaron a   través de juicios monitorios.    

En América Latina, también ha adquirido relevancia en varios   ordenamientos que lo prevén de distinta manera.    

5.7. Así, por ejemplo, el ordenamiento uruguayo desde 1989   establece un procedimiento monitorio en el artículo 354 del Código General del   Proceso, que más que un proceso constituye una especie de medida cautelar   (embargo y orden de ejecución inmediata) que se adelanta a petición del   acreedor, sin darle noticia al deudor.    

5.8. Por su parte, en Venezuela desde 1990 se implementó el   proceso por intimación como categoría especial del proceso ejecutivo, en   el artículo 640 del Código de Procedimiento Civil:    

“Artículo 640. Cuando la pretensión del demandante   persiga el pago de una suma líquida y exigible de dinero o la entrega de   cantidad cierta de cosas fungibles o de una cosa mueble determinada, el Juez, a   solicitud del demandante, decretará la intimación del deudor, para que pague o   entregue la cosa dentro de diez días apercibiéndole de ejecución. El demandante   podrá optar entre el procedimiento ordinario y el presente procedimiento, pero   éste no será aplicable cuando el deudor no esté presente en la República y no   haya dejado apoderado a quien pueda intimarse, o si el apoderado que hubiere   dejado se negare a representarlo.”    

5.9. En Honduras desde el año 2006 está previsto el proceso   monitorio de tipo documental en el artículo 676 del Código Procesal Civil:    

“Artículo 676.- OBJETO. El proceso monitorio será el adecuado para la   interposición de pretensiones cuyo fin sea únicamente el pago de una deuda de   dinero, vencida y exigible, de cantidad determinada en Lempiras o en moneda   extranjera admisible legalmente, hasta un límite de Doscientos Mil Lempiras   (L.200, 000.00).    

Esta referencia al derecho comparado, le permite a la Corte constatar   que, no obstante que en el derecho colombiano el proceso por intimación o   proceso monitorio aparece como una novedad recientemente incorporada al Código   General del Proceso, en otros entornos normativos es una institución longeva,   utilizada como procedimiento simplificado para la constitución de títulos de   ejecución de manera célere y eficaz.    

6.                  Etapas,   integración del contradictorio, requisitos de la demanda  y notificación   personal en el proceso monitorio    

La   Corte ha definido el derecho fundamental al debido proceso, como: “la   regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y   establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo   que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio   arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la   ley.”[26]    

Sobre el contenido específico de esta garantía constitucional, recientemente la   jurisprudencia de esta Corporación precisó su alcance a partir del compuesto de   principios y reglas que lo integran:    

“La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido   proceso  como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento   jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en   una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten   sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de   las garantías del debido proceso:    

(i) El derecho a la jurisdicción, que a su   vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y   autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las   decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo   decidido en el fallo;    

(ii) el derecho al juez natural,   identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer   jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de   los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por   la Constitución y la ley;    

(iii) El derecho a la defensa, entendido   como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener   una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a   los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la   asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley   procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que   intervienen en el proceso;    

(iv) el derecho a un proceso público,   desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la   actuación no se vea sometida a dilaciones injustificadas o inexplicables;    

(v) el derecho a la independencia del juez,   que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la   Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de   aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y    

(vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del   juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los   hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados   ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.”[27]  (Subrayas fuera del texto)    

En esencia, los diversos componentes que integran el   debido proceso prescriben que en todo proceso judicial o administrativo, las partes en general, y el sujeto pasivo, en   especial, tienen derecho a saber que existe un proceso instaurado en su contra y   consecuentemente, contar con la posibilidad de ser oídas en el transcurso del   mismo para garantizar su derecho de defensa en igualdad probatoria.    

6.1.          Etapas del   proceso monitorio    

La   doctrina ha clasificado los procesos a partir de la diversa naturaleza de la   pretensión, agrupándolos en dos categorías, a saber: i) procesos de   conocimiento, caracterizados por la existencia de dos etapas diferenciadas:   la fase de cognición que se dirige a la declaración de certeza de un   derecho incierto o controvertido y la fase de ejecución cuando se ha   logrado demostrar la existencia de la obligación y, ii) los procesos   ejecutivos, caracterizados por la existencia del título que hace plena   prueba de un derecho cierto y en el que, por tanto, solo existe la etapa de   ejecución con la emisión de la orden de pago.    

Ahora bien, en la mayoría de los casos, el proceso de   cognición constituye una fase previa o preparatoria a la ejecución para   constituir el título. No obstante, “nada impide que la cognición pueda ser   reducida, o aún omitida del todo, cuantas veces el ordenamiento jurídico ofrezca   para la construcción del título ejecutivo medios más expeditos y más económicos   que el proceso ordinario de cognición, lento, complicado y dispendioso”[28].    

De esta forma, se encuentran dos tipos de procesos   ejecutivos: a) los ejecutivos autónomos, sin una fase previa de cognición,   autorizados cuando al acreedor tiene un título ejecutivo que permite la   ejecución inmediata, por hacer plena prueba contra el deudor; b) los de   cognición “con predominante función ejecutiva”, como el monitorio del   CGP, cuya finalidad es abreviar la cognición para facilitar la creación rápida   de un título ejecutivo. En este caso, se deja al demandado la oportunidad de   provocar el juicio contradictorio.    

Como lo advierte uno de los intervinientes[29] la comisión   redactora del Código General del Proceso “optó por clasificar el proceso   monitorio como un modelo de proceso declarativo especial, aunque hay autores que   afirman que el monitorio es un ejecutivo especial y otros que es un proceso   intermedio entre el declarativo y el ejecutivo, porque se logra un requerimiento   de pago para obligaciones que no constan en un título ejecutivo e incluso hay   doctrinantes que lo califican como un proceso mixto”.    

A simple vista, se observa que la estructura del proceso monitorio contempla alteraciones   procedimentales significativas con respecto a los esquemas procesales   ordinarios, pues su   característica esencial consiste en prescindir de etapas e instancias, con el   fin de lograr rápidamente la consecución del título ejecutivo, a través del   sistema de inversión de la carga de la prueba.    

Se trata de un procedimiento dúctil en el que a diferencia del proceso de conocimiento   tradicional, donde el juez no emite pronunciamiento sino después de oír al   demandado, en el proceso monitorio, el acreedor solicita un requerimiento de   pago sin previo contradictorio y la fase de cognición solo se abre si el   demandado presenta oposición, porque si guarda silencio se consolida el derecho   reclamado. La ductilidad está dada porque la constitución del título depende de   la conducta del deudor.    

De esta manera, el proceso monitorio depende de las   eventuales posturas que asuma el demandado, según se pasa a explicar.    

De conformidad con el artículo 421 del Código General del Proceso, el   trámite del proceso monitorio contempla cuatro supuestos posibles, a saber: a) la   atención del requerimiento por parte del deudor y consecuente pago, caso en el   cual, el juez declarará terminado el proceso; b) que el deudor notificado   no comparezca, caso en el cual el juez dictará sentencia y se procederá con la   ejecución; c) la atención del requerimiento y oposición parcial o total,   caso en el cual el deudor debe presentar las pruebas que sustentan su oposición.   En este evento, el juez debe resolver la controversia a través del proceso   verbal sumario, lo que da origen a otro proceso judicial y, finalmente d)  oposición infundada del deudor y condena, caso en el cual el juez impondrá una   multa correspondiente al 10% del valor de la obligación que se pretende.    

6.2.          Integración del   contradictorio    

6.3. Requisitos de la demanda    

En   los sistemas procesales donde el monitorio se inicia con una mera solicitud, en   el evento de que el deudor presente oposición, el acreedor debe presentar la   respectiva demanda. En el Código General del Proceso, no hay que formular una   nueva demanda, puesto que la oposición del deudor implica que el proceso   continúa sin solución de continuidad en fase declarativa. Esto requiere que   desde el primer momento, la demanda monitoria contenga todos los elementos   necesarios para plantear la controversia.    

De acuerdo con el  artículo 420 del Código General del Proceso, los   requisitos que debe contener la demanda monitoria son: a) La designación del juez a quien se dirige, que   según lo previsto en los artículos 17.1 y 28 del CGP, es el juez civil municipal   del domicilio del deudor; b) el nombre y domicilio del demandante   y del demandado y de sus representantes y apoderados, requisito esencial   de toda demanda; c) La pretensión de pago expresada con precisión   y claridad, indispensable para el deudor pueda ejercer sus derechos de   contradicción y defensa; d) los hechos que sirven de fundamento a   las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados, con la   información sobre el origen contractual de la deuda, su monto exacto y sus   componentes; e) la manifestación clara y precisa de que el pago de la   suma adeudada no depende del cumplimiento de una contraprestación a cargo del   acreedor; f) las pruebas que se pretenda hacer valer, incluidas   las solicitadas para el evento de que el demandado se oponga; g) El    lugar y las direcciones físicas y electrónicas donde el demandado recibirá   notificaciones[30];  h) Los  anexos pertinentes previstos en la parte general de este   código. Al respecto, se encuentra que entre estos anexos estaría el poder, si se   actúa mediante abogado –el cual no se exige en todo caso para iniciar el   proceso-; los certificados se existencia o representación de la persona jurídica   demandante o demandada –salvo que estén publicados en la página web de la   entidad encargada de esa certificación-; registros civiles de nacimiento del   demandante, si se trata de un incapaz (arts. 85 y 89 CGP).    

Así   mismo, el artículo 420 del Código General del Proceso prevé que la demanda debe   ser presentada mediante un formato, el cual ya fue establecido por el Consejo Superior de la Judicatura   mediante Acuerdo PSAA13-10076 de diciembre 31 de 2013, que se encuentra   disponible en la página web de la Rama Judicial. Debe anotarse, que ya no es   aplicable lo relativo al arancel judicial señalado en el formato, toda vez que   dicho arancel fue declarado inexequible en la sentencia C-169 de 2014.     

Cabe observar, que la demanda monitoria no requiere de   presentación personal, pues basta que el secretario del despacho judicial al   cual va dirigida o de la oficina judicial respectiva, deje constancia de la   fecha de su recibo. De igual modo, le son aplicables todas las previsiones del   Código General del Proceso relativas al retiro de la demanda (art. 92),   corrección y reforma de la misma (art. 93); da lugar a la interrupción de la   prescripción, inoperancia de la caducidad y constituye en mora al deudor (art.   94 ).    

Si   los requisitos previstos en el Código General del Proceso no se cumplen, el juez   se debe abstener de librar   requerimiento de pago.    

6.4.  Notificación personal    

En complemento de lo anterior, en este tipo de proceso   especial, el requerimiento que hace el juez reviste una doble naturaleza. De una   parte, constituye la notificación y a la vez, el requerimiento de pago, el cual   debe ser notificado personalmente, sin que sea posible la notificación por   aviso. El parágrafo del   artículo 421 del Código General del Proceso de manera expresa prohíbe el   emplazamiento del demandado, lo que comporta la garantía de la que dispone el   deudor para actuar en el proceso y no permitir que se constituya un título de   ejecución sin su conocimiento.    

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en   cuanto a que la notificación en   los procesos judiciales cumple una doble función de garantía del debido proceso   y de acceso a la administración de justicia:    

“La notificación cumple dentro de   cualquier proceso judicial un doble propósito: de un lado, garantiza el debido   proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de   contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y   eficacia de la función judicial al establecer el momento en que empiezan a   correr los términos procesales[31].”     

De otra parte, en la Sentencia C-641 de   2002, la Corte precisó que la finalidad de la notificación no necesariamente   está dada porque los sujetos procesales puedan interponer recursos, sino que   persigue propósitos constitucionales más amplios:      

“La notificación como desarrollo específico del principio de publicidad,   busca no sólo garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido   proceso sino alcanzar el logro de propósitos constitucionales más amplios. En   consecuencia, si la notificación de las providencias no tiene como única   finalidad que los sujetos procesales interpongan recursos, entonces no existe   ninguna razón válida para considerar que una providencia ejecutoriada no deba   ser notificada, más cuando a partir de su conocimiento surge la obligación para   los sujetos procesales de adecuar voluntaria o coactivamente sus actos a lo   ordenado por la autoridad judicial. Sin embargo, la Corte precisa que no se   trata de imponer la obligación de notificar todo tipo de providencias, sino más   bien de resaltar, que la firmeza de una providencia (entre ellas, las   sentencias, los autos interlocutorios o las resoluciones), por el hecho de   carecer de recursos o haberse resuelto los legalmente procedentes, no constituye   un motivo o una razón suficiente para excluirlas de notificación, puesto que el   principio de publicidad y la institución jurídica de la notificación cumplen   propósitos constitucionales de mayor relevancia.”    

7.                  Potestad de   configuración normativa del legislador para establecer modelos de procedimiento    

7.1.  La configuración legal de todo proceso debe confeccionarse de tal manera que   garantice la supremacía de los derechos fundamentales. En la Sentencia C-124 de   2011, mediante la cual se efectuó el estudio de constitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1395 de 2010[32], por el   cual se eliminó la etapa de objeción del dictamen pericial en el marco del   proceso verbal, la Corte lo planteó de la siguiente manera:    

“En suma, el procedimiento judicial es el escenario   estatal que, por definición, debe estar conformado de manera que garantice los   derechos constitucionales y sirva de espacio para su realización.  Esto   conlleva que cuando la legislación que regula dicho trámite, en vez de propiciar   esa eficacia se configura como barrera para su ejercicio efectivo, resulte   contrario a los principios y valores previstos en la Carta.  Sobre el   tópico, este Tribunal ha indicado que el legislador no está facultado para   prever, bajo el simple capricho o la arbitrariedad, las ritualidades procesales,   “… pues no puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de   acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el   ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta.   Por ello las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer   efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez,   de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez   natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de   debido proceso”.    

En ese sentido, el   legislador, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, está   facultado para establecer modelos de procedimiento que prescindan de recursos,   etapas, trámites o instancias, siempre y cuando obedezcan a criterios de   razonabilidad y proporcionalidad. Sobre este punto, la Corte en la Sentencia   C-319 de 2013 que juzgó la constitucionalidad del artículo 16[33]  de la Ley 393 de 1997, por el cual se estableció la improcedencia de recursos en   el trámite de la acción de cumplimiento, se pronunció en los siguientes términos:    

“El legislador está facultado para fijar modelos de   procedimiento que prescindan de determinadas etapas o recursos, a condición que   (i) la limitación no verse sobre una instancia procesal prevista específicamente   por la Constitución; (ii) la restricción correspondiente cumpla con criterios de   razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) la limitación no configura una barrera   injustificada para el acceso a la administración de justicia. Acerca de esta   conclusión, la Corte ha insistido en que “[e]n cuanto se refiere a la   consagración de mecanismos para controvertir decisiones judiciales o   administrativas, en la sentencia C-005 de 1996, la Corporación señaló que si el   legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y   excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la   necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la   función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios   constitucionales de obligatoria observancia. Asimismo, con la misma limitación,   también puede suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el   solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.”    

Este   criterio jurisprudencial había sido expuesto anteriormente en la Sentencia C-371 de 2011, de la siguiente   manera:    

“De este modo, la Corte ha admitido que   algunas garantías procesales, -y entre ellas el derecho de defensa y   contradicción- no son absolutas y pueden ser limitadas por el legislador,   siempre que no se vea afectado su núcleo esencial, la limitación responda a   criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y no se desconozcan otros   derechos fundamentales, como puede ser el derecho a la igualdad. En todo caso,   ha señalado que la función, tanto del legislador como del juez constitucional,   es tratar de lograr que todos los principios y derechos que eventualmente puedan   entrar en tensión a la hora de regular los términos judiciales sean garantizados   en la mayor medida posible.”    

En este orden de consideraciones, a la luz de la jurisprudencia   constitucional referenciada, la atribución de potestad normativa del Congreso de   la República prevista en los   numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución para regular los   procedimientos judiciales está   limitada por las siguientes condiciones: En primer término, la limitación o restricción no puede   versar sobre una instancia procesal prevista específicamente en la Constitución.   En segundo lugar, la restricción correspondiente debe atender a criterios de   razonabilidad y proporcionalidad y, finalmente, la limitación no puede   constituir una barrera injustificada para el acceso a la administración de   justicia y con ello, a la garantía de otros derechos fundamentales.    

7.2. Aunado a lo anterior, como elemento central de este   asunto de constitucionalidad, es preciso tener en cuenta que el artículo 31 de la Constitución dispone como regla   general la doble instancia, salvo las excepciones que establezca la ley, entre   las cuales están los procesos de mínima cuantía, conforme lo ha reconocido la   jurisprudencia constitucional, en las sentencias C-103 de 2005, C-542 de 2010,   C-718 de 2012 y C-099 de 2013.    

En particular, en la Sentencia C-103 de   2005, la Corte fijó los parámetros a tener en cuenta por el legislador para establecer excepciones al   mandato constitucional de la doble instancia:    

“ I) La exclusión de la doble instancia debe ser   excepcional;    

  II) Deben existir otros recursos, acciones u   oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el   derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados   por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia;    

III. La exclusión de la doble instancia debe propender   por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima;    

IV. La exclusión no puede dar lugar a discriminación.”    

Esta postura jurisprudencial fue reiterada por la Sala Plena de la Corte   en la Sentencia C-718 de 2012, así:    

“La Corte, en la sentencia C-103 de 2005, sintetizó los   parámetros a tener en cuenta por el legislador al momento de fijar excepciones   al mandato constitucional de la doble instancia.  Veamos: (i) La exclusión   de la doble instancia debe ser excepcional; (ii) Deben existir otros recursos,   acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de   defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven   afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia; (iii)   La exclusión de la doble instancia debe propender por el logro de una finalidad   constitucionalmente legítima; (iv) La exclusión no puede dar lugar a   discriminación.”    

Para el caso bajo estudio, resulta de especial   relevancia, el pronunciamiento de la Corte que, en la misma línea que se viene   reseñando, avaló otra de las nuevas figuras introducidas por el Código General   del Proceso, el juramento estimatorio, el cual constituye un medio de   prueba del monto de una indemnización, compensación o pago de frutos que se   pretenda, mientras su cuantía no sea objetada por la parte contraria. Esto es,   de manera similar a lo que ocurre en el proceso monitorio, se invierte la carga   probatoria  frente a la declaración del demandante, sustentada en la   supresión de formalismos que contribuyan a la celeridad de los procedimientos y   el principio de buena fe.    

En lo pertinente, en la sentencia C-279 de 2013, este   Tribunal señaló:    

“El Código   General del Proceso exige un juramento estimatorio en aquellos eventos en los   que se pretenda el reconocimiento de una indemnización, compensación o el pago   de frutos o mejoras, constituyéndose el juramento estimatorio además de un medio   de prueba en un requisito de admisibilidad de la demanda, situación que en modo   alguno restringe el derecho a la administración de justicia, habida cuenta que   su finalidad es la de permitir agilizar la justicia y disuadir la interposición   de demandas temerarias y fabulosas, propósitos que claramente se orientan a los   fines de la administración de justicia. Además, en la medida que la norma   establece un procedimiento para la aplicación y contradicción del juramento   estimatorio se garantiza el derecho de defensa y el debido proceso, además de   permitirle al juez ordenar pruebas de oficio si advierte que la estimación es   notoriamente injusta, ilegal o sospeche que haya fraude, colusión o cualquier   situación similar, y deberá decretar de oficio las pruebas que considere   necesarias para tasar el valor pretendido”.    

8.                  Examen de constitucionalidad   de las disposiciones acusadas frente a los criterios antes establecidos    

A la   luz de los elementos conceptuales hasta el momento esbozados, con el fin de   determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones   demandadas, la Corte debe verificar que la estructura del proceso monitorio   ofrezca suficientes garantías a las partes en litigio, de acuerdo con la   especial naturaleza de dicho procedimiento.    

Para   tal efecto, el examen de constitucionalidad que la Corte debe abordar, consiste   en verificar si el proceso monitorio se ajusta a los lineamientos del debido   proceso y del derecho a la igualdad, cuestión esta que debe analizarse al tenor   de la disciplina que rige su trámite, la cual conforme a lo explicado en   precedencia, eventualmente comporta varias fases.    

8.1.          En la citada   Sentencia C-319 de 2013, esta   Corporación sistematizó los parámetros para que el legislador establezca modelos   de procedimiento que prescindan de determinadas etapas o recursos, los cuales se   pasan a examinar con relación al proceso monitorio.    

En primer término, la ausencia de instancias, etapas o   recursos no debe versar sobre una instancia procesal establecida de manera   específica en la Constitución. Frente a este punto, el derecho al debido proceso   entendido como derecho fundamental de naturaleza compleja que aglomera un   conjunto de principios y reglas, prevé los derechos de defensa y contradicción,   los cuales según la ingeniería procesal contenida en los incisos del artículo   421 del Código General del Proceso, se aseguran plenamente cuando el deudor debe   ser notificado de manera personal para que en igualdad de condiciones y en el   plazo de diez días, se oponga a la constitución de un título de ejecución.    

En segundo lugar, sobre la razonabilidad y proporcionalidad de la   medida, es preciso tener en cuenta que en el curso del proceso monitorio el auto   que contiene el requerimiento de pago no admite recursos y que, así mismo, si el   deudor no paga o no justifica su renuencia, se dictará sentencia, la cual   tampoco admite recursos. De lo anterior se sigue que esta restricción de   recursos o instancias deba analizarse con plena observancia de si cumple los   criterios de razonabilidad y proporcionalidad prodigados por la jurisprudencia   constitucional.    

8.2.          A efectos de analizar posibles   situaciones contrarias al derecho a la igualdad o el posible desconocimiento de   otros derechos fundamentales, la Corte de manera constante se ha valido de los   tests[34] de   razonabilidad y proporcionalidad. En la Sentencia C-673 de 2001 se fusionaron   estas metodologías interpretativas en un test integrado que involucra el   escrutinio, tanto de la razonabilidad, como de la proporcionalidad de la medida,   consultando distintos niveles de intensidad.    

En ese sentido, el análisis sobre una determinada   medida legislativa y la posible afectación de derechos fundamentales, se realiza   examinando tres diversos niveles, a saber: leve, intermedio y estricto.    

El examen leve de razonabilidad se limita a determinar   la legitimidad del fin perseguido por la medida y la adecuación de esta para   alcanzarlo. En reiterada jurisprudencia[35]  la Corte ha señalado que con el fin de salvaguardar el principio democrático, el   tipo de estudio que preferiblemente debe aplicarse es el examen leve de una   medida legislativa:    

“Estos precedentes, y la anterior reflexión   conceptual, muestran que en aquellos campos en donde la Carta confiere a las   mayorías políticas, representadas en el Congreso, una amplia libertad de   apreciación y configuración, entonces el escrutinio judicial debe ser más   dúctil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia   Constitución protege. En estos eventos, y por paradójico que parezca,  el   estricto respeto de la Carta exige un escrutinio judicial suave, que sea   respetuoso de la libertad política del Congreso, a fin de que el juez   constitucional no invada las competencias propias del Legislador.”[36]    

Por otra parte, la jurisprudencia ha precisado que   entre otros casos, procede la aplicación de un test leve ”cuando del contexto   normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el   derecho en cuestión”, mientras que el test intermedio procede cuando “la   medida prima facie genera serias dudas respecto de la afectación del goce de un   derecho fundamental” [37].    

En tal virtud, el test leve será el tipo de escrutinio   que se utilizará para abordar el problema jurídico planteado, teniendo en cuenta   el amplio margen de configuración normativa que le asiste al Congreso de la   República en el diseño de los diversos procedimientos judiciales que requiere   cada jurisdicción (art. 150.1 C.P.).    

8.3.          A partir de los elementos   jurisprudenciales referenciados, es preciso tener en cuenta que el cargo   relacionado con la posible afectación del derecho a la igualdad está   inescindiblemente ligado al cargo por violación del debido proceso, porque lo   que alega el actor es precisamente, que se vulnera la igualdad procesal del   demandado frente al acreedor, al no proporcionársele el derecho a la defensa. Es   por esto que el juicio integrado sobre los dos cargos, se debe efectuar bajo un   mismo análisis.    

Así las cosas, a juicio de esta Corporación, la medida   prevista por el legislador persigue un fin constitucionalmente legítimo, toda   vez que conforme a la exposición de motivos del legislador se propone dotar de   celeridad las actuaciones judiciales de naturaleza dineraria de menor cuantía.   El artículo 229 de la Constitución ordena garantizar a toda persona el acceso   efectivo a la administración de justicia. De allí, que el legislador esté   facultado para adoptar medidas tendientes a lograr su cumplimiento eficaz, a   través de la eliminación de recursos, trámites e instancias en las diversas   etapas que componen los procesos judiciales.    

8.4.          En segundo lugar, el estudio de   idoneidad o adecuación en un test de razonabilidad leve, permite indagar si el   medio escogido por el legislador puede lograr el fin que la medida se propone   alcanzar.    

Frente a esta parte del escrutinio, la exclusión de   recursos contra el requerimiento de pago o contra la providencia que condena al   deudor notificado, cuando no presenta oposición durante las eventuales fases del   procedimiento monitorio, es adecuada para lograr esos fines, pues se   materializa el derecho sustancial de manera célere, sin afectar los derechos   fundamentales del demandado, quien puede defenderse en igualdad de condiciones   durante toda la actuación, al punto de que si presenta oposición cambia la   naturaleza del proceso a uno verbal sumario.    

De   conformidad con el artículo 421 del Código General del Proceso, el proceso   monitorio se caracteriza por: i) solamente se puede iniciar y seguir contra el   deudor notificado personalmente, sin que este pueda ser representado por   un curador ad litem, circunstancia que constituye la mayor garantía de un   debido proceso; ii) solo procede para el pago de sumas de dinero de naturaleza   contractual, determinadas y exigibles, que sean de mínima cuantía, y   (iii) surtida la notificación personal, si hay oposición del deudor, el proceso   debe seguirse por el procedimiento verbal sumario. Es decir, la inversión del contradictorio,   como característica del procedimiento, no quebranta el debido proceso, porque la   obligatoria notificación personal asegura el derecho de defensa del deudor.    

Al hacer la confrontación entre las normas demandadas y las   disposiciones constitucionales que se indican infringidas por el demandante, la   Corte encuentra que esta estructura procesal garantiza el acceso efectivo e   integral a la administración de justicia, ya que las partes en las diversas   fases que lo componen tienen la posibilidad de ser oídas, estando en igualdad   procesal y a través de un procedimiento que prevé la plenitud de formas   procesales garantes del debido proceso.    

En este procedimiento, la Corte resalta que a   diferencia del proceso ordinario en el que primero se discute, luego se prueba y   por último se juzga, eventualmente se invierte el procedimiento, puesto que   desde el inicio se podría proferir la sentencia, si el deudor notificado no   presenta oposición. Sin embargo,   la oposición del demandado hace ineficaz la orden de pago y, por consiguiente,   muta la naturaleza del proceso a un proceso verbal sumario. Esta eventualidad en   la que el deudor se opone, ofrece una garantía que la Corte estima preserva el   derecho a la igualdad y al debido proceso y, por tanto, no le asiste razón al   demandante cuando descontextualiza la disposición afirmando que: “En las tres diferentes etapas donde se   concluye el tramite monitorio es netamente unilateral es decir carece de la   bilateralidad de un proceso en tanto atienda el requerimiento o no lo   atienda, la autoridad competente se pronuncia constituyéndose en cosa juzgada   sin ni siquiera oír a la otra…[38]”    

La rigurosidad con la que el inciso segundo del artículo 421 del Código   General del Proceso dispone que “El   auto que contiene el requerimiento de pago no admite recursos y se notificará   personalmente  al deudor…”, así como el   parágrafo “En este proceso no se   admitirá intervención de terceros, excepciones previas reconvención, el   emplazamiento del demandado…” (negrillas no son del texto), otorga plenas garantías del derecho de   defensa y demuestran con nitidez, conforme a lo indicado en precedencia, que no   se desconocen los derechos fundamentales alegados por el actor.    

Como garantía adicional del debido proceso y del   derecho de defensa, el inciso cuarto del artículo 421 del CGP dispone: “Si dentro de la oportunidad señalada en el inciso   primero el demandado contesta con explicación de las razones por las que   considera no deber en todo o en parte, para lo cual deberá aportar las pruebas   en que se sustenta su oposición, el asunto se resolverá por los trámites del   proceso verbal sumario y el juez dictará auto citando a la audiencia del   artículo 392 previo traslado al demandante por cinco (5) días para que pida   pruebas adicionales.”    

Del mismo modo, la Corte advierte que el actor pasa de   largo sin tener en cuenta el contenido dispositivo del artículo 420 contiguo a   las normas demandadas, que regula los requisitos de la demanda monitoria, al   establecer en el numeral 6º que el demandante debe aportar las pruebas que dan   cuenta de la obligación adeudada y en caso de que no existan soportes   documentales, la afirmación unilateral sobre la existencia de la obligación se   debe prestar bajo la gravedad de juramento, al disponer que“El demandante deberá aportar con la demanda los   documentos de la obligación contractual adeudada que se encuentren en su poder.   Cuando no los tenga, deberá señalar dónde están o manifestar bajo juramento que   se entiende prestado con la presentación de la demanda, que no existen soportes   documentales.”    

Cabe   resaltar que, en todo caso, el juez solamente procederá a requerir al deudor, si   la demanda cumple con los requisitos previstos en el artículo 420 del Código   General del Proceso.    

Ahora bien, un aspecto que la Corte estima debe   analizarse a la luz del examen integrado, es la garantía constitucional del   derecho de contradicción que se materializa con la igualdad de oportunidades que   tienen las partes durante el proceso para probar sus pretensiones. En este   punto, es preciso observar, que en Colombia se adoptó un modelo de proceso   monitorio puro, sin exigencia estricta de prueba documental en la demanda.      

De acuerdo con el artículo 420 del Código General del   Proceso existen tres supuestos probatorios para el demandante, estos son: i)   deberá aportar con la demanda los documentos que den cuenta de la existencia de   la obligación dineraria, ii) cuando no cuente con los documentos, deberá señalar   donde se encuentran, o en su defecto iii) debe manifestar bajo la gravedad de   juramento que no existen soportes documentales. Este último evento en el que   bajo la gravedad de juramento manifiesta la existencia de la obligación, supone   que la sola afirmación del acreedor conduzca al requerimiento de pago que   efectúa el juez.    

A su turno, si el demandado contesta con explicación de   las razones por las cuales considera no debe en todo o en parte, de conformidad   con lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 421 del Código General del   Proceso, “deberá aportar las pruebas en que se sustenta su oposición”.   Precisamente, esta es la oportunidad que el legislador estableció para que el   deudor ejerza su derecho de defensa y contradicción.  Al mismo tiempo, el   sentido gramatical que surge de esta descripción normativa, da lugar a que   siempre que el demandado quiera oponerse, solo lo pueda hacer con la   presentación de las pruebas.    

Para la Corte, este diseño procesal debe analizarse a   la luz del principio de la igualdad probatoria, en la medida en que el   demandante con la sola afirmación juramentada constituye el requerimiento de   pago, pero el demandado para desvirtuarlo, debe aportar las pruebas en que   sustenta su oposición, lo cual podría considerarse un trato con  mayor   carga probatoria para este último.    

Sin embargo, es claro que la actuación del demandado en   este sentido, plantea una controversia que deriva en la continuación de un   proceso verbal sumario que deberá adelantarse de conformidad con lo regulado en   los artículos 372 y 373 del CGP, a partir de la audiencia que debe citar el   juez, evento en el cual el demandante tiene la oportunidad de pedir pruebas   adicionales.       

En el caso concreto, la Corte encuentra que la   expresión “para lo cual deberá aportar las pruebas en que sustente su   oposición”, contenida en el inciso cuarto del artículo 421 del Código   General del Proceso debe entenderse, a la luz de una interpretación sistemática   del Código General del Proceso, que busca un equilibrio procesal (art 4   CGP) entre las partes a través de una carga dinámica. Así, es claro que ante la oposición del demandado, la carga de   la prueba de la obligación corresponde ahora al demandante; la de su extinción,   al demandado, en los términos del artículo 1757 del Código Civil que en la fase   declarativa del proceso monitorio se aplica sin excepción, en cuanto “incumbe   probar las obligaciones o su extinción, a quien alega aquéllas o ésta”. De   esta manera, en todo momento se preserva la igualdad probatoria como contenido   esencial del debido proceso.    

En suma, la Corte constata que el procedimiento   monitorio garantiza los contenidos inmanentes del debido proceso, como lo son la   defensa, el derecho de contradicción, la celeridad en los términos procesales y,   aun constituyendo una excepción a la doble instancia, como quiera que esta   garantía no es una condicio sine qua non, cuando la regulación se ajusta   a las condiciones establecidas en la jurisprudencia constitucional[39], como en   efecto ocurre en este caso. De esta manera, al amparo del test leve de razonabilidad, la medida persigue un fin   legítimo, y es adecuada,   porque en su curso no se rompe el equilibrio de las partes en las diversas fases   del procedimiento.    

8.5.          Si bien la conclusión de este   análisis integrado es suficiente para declarar la exequibilidad de las normas   demandadas por los cargos examinados, aun así para la Corte es pertinente   agregar que la alegada restricción al debido proceso, en sus facetas de defensa   y contradicción, no tiene el alcance aparentemente incontrovertido, por cuanto el demandante hace una   interpretación aislada del contenido general del Código General del Proceso.    

En virtud de la regulación integral que prevé el Código General del   Proceso, en su artículo 4º se   estipula que el juez debe hacer uso de los   poderes que este Código le otorga para lograr la igualdad real de las partes.   Esta atribución conferida al juez constituye una garantía general para que en el   transcurso del proceso, en todo momento de manera oficiosa se propenda por la   igualdad sustancial de las partes.    

Con lo anterior, queda desvirtuado lo manifestado por   el demandante cuando afirma que dentro del proceso monitorio “se profiera un   pronunciamiento judicial sin ni siquiera oír la contra parte” y, por lo   tanto, contrario a lo alegado en la   demanda, la ausencia de recursos contra el auto de requerimiento y contra la   sentencia que pone fin al proceso, cuando el deudor notificado no presenta   oposición, establecidos en el inciso 2º del artículo 421 del Código General del   Proceso, no desconocen las disposiciones constitucionales señaladas. Esto, como   ya se dijo en la medida en que tales prescripciones se enmarcan dentro de la   libertad de configuración del legislador en materia de procedimiento, sin   sobrepasar los límites de razonabilidad y proporcionalidad trazados por la   jurisprudencia constitucional.    

8.6.          Sobre este punto se   impone una consideración adicional, la configuración técnica del proceso   monitorio está soportada en doble vía en el principio de la buena fe, ya que la orden de pago emitida por el juez   surge con base en la simple afirmación unilateral y sin prueba alguna del   acreedor sobre la existencia de la obligación y, su vez, la buena fe del deudor   se contempla siendo que su oposición torna ineficaz la orden de pago, lo cual   está acorde con la presunción de buena fe   contenida en el artículo 83 de la Constitución, al reconocer la realidad de los   negocios y de las relaciones civiles y comerciales, sin romper   con las garantías del debido proceso.    

En consecuencia, frente al denunciado contraste entre   las normas demandadas y el artículo 13 y 29 de la Constitución, la Corte   encuentra que la compatibilidad entre el proceso monitorio y el texto superior   es manifiesta, pues conforme a lo dicho en precedencia, tal procedimiento cuenta   con la suficiente arquitectura procesal garante de los derechos fundamentales.    

Por todo lo anterior, la Corte concluye que las normas demandadas   persiguen propósitos constitucionales legítimos y razonables que no son contrarios a las disposiciones constitucionales   invocadas por el actor y, en consecuencia, serán declaradas exequibles por los   cargos estudiados.     

Finalmente, tratándose de un proceso especial de trascendental alcance   social que utilizaran las personas para resolver controversias informales de   menor cuantía, la Corte estima necesario hacer un llamado a la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que divulgue                                                                                                                                          a la comunidad en general la regulación, el trámite, los beneficios y efectos   del proceso monitorio, antes de su entrada en vigor.      

Para tal efecto, es preciso tener en cuenta que el   artículo 627 del Código General del Proceso estableció que esta regulación   entraría a regir a partir del 1 de enero de 2014 “en la medida en que se   hayan ejecutado los programas de formación de funcionarios y empleados y se   disponga de la infraestructura física y tecnológica, del número de despachos   judiciales requeridos al día, y de los demás elementos necesarios para el   funcionamiento del proceso oral y por audiencias, según lo determine el Consejo   Superior de la Judicatura”. No obstante, a través del Acuerdo No.   PSAA13-10073 del 27 de diciembre de 2013, la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura dispuso que la Ley 1564 de 2012, sería implementada en   Bogotá, a partir del 1 de diciembre de 2015. Posteriormente, mediante Acuerdo   No. PSAA14-10155 del 28 de mayo de 2014, la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura[40]  suspendió el cronograma de ejecución del Código General del Proceso “hasta   tanto el Gobierno Nacional apropie los recursos indispensables y que fueron   solicitados, para su entrada en vigencia”.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLES los artículos 419 y 421 de la Ley   1564 de 2012, por los cargos examinados en esta providencia.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Ausente en comisión    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada (e)    

ANDRÉS  MUTIS VANEGAS    

Secretario General   (e)    

[1] La demanda se compone de cuatro (4) folios.    

[2] Folio 3.    

[3] Folio 29.    

[4] Folio 45.    

[5] Folio 52.    

[6] Folio 66.    

[7] Folio 132.    

[8] Folio 66.    

[9] Folio 115.    

[10] Folio 182.    

[11] Folio 184.    

[12] Folio 191.    

[13] Folio 2.    

[14] Folio 3.    

[15] Según el profesor Piero Calamandrei “el   proceso monitorio es aquel en el que, en virtud de la simple petición escrita   del acreedor, el juez competente libra, sin oír al deudor, una orden   condicionada de pago dirigida al mismo”. Calamandrei, Piero, “El Proceso   Monitorio”, Ed. Bibliográficas, Argentina, 1946.    

[16] 4.2.1. Resumen de las principales   novedades del proyecto de ley, incluyendo las modificaciones para tercer debate    Informe de ponencia para primer debate Proyecto de ley número 159 de 2011   Senado, 196 de 2011 Cámara, por la cual se expide el Código General del   Proceso y se dictan otras disposiciones.    

[17] Artículo 25 Código General del Proceso.    

[19] Mauro Capelletti, Giustizia e Societá, 1972. Citado por Parra   Quijano Jairo en El Procedimiento Monitorio en América Latina. Editorial Temis,   2013.     

[20] Calamandrei Piero “El procedimiento   monitorio”, Buenos Aires, 1946.    

[21] Delcasso Correa, Juan Pablo. El proceso   monitorio en la nueva ley de enjuiciamiento civil. Revista Xuridica Galega.   Recuperado de:   http://rexurga.net/pdf/COL164.pdf (septiembre 1 de 2014).     

[22] Delcasso Correa, Juan Pablo. El proceso monitorio en la nueva ley de   enjuiciamiento civil. Revista Xuridica Galega. Recuperado de:   http://rexurga.net/pdf/COL164.pdf (septiembre 1 de 2014).      

[23] Delcasso Correa, Juan Pablo. El proceso monitorio en la nueva ley de   enjuiciamiento civil. Revista Xuridica Galega. Recuperado de:   http://rexurga.net/pdf/COL164.pdf (septiembre 1 de 2014).      

[24] Situación actual de la Administración de Justicia en España: un   análisis desde el Derecho Procesal. Informe sobre los datos de la estadística   judicial y los datos generales sobre “panorámica de la Justicia” contenidos en   la Memoria del Consejo General del Poder Judicial (Págs 19-20). Referenciado   por: Facultad de Derecho-Universidad Autónoma de Madrid. Recuperado de:   http://www.lawyerpress.com/news/2013_07/Informe_datos_estad%C3%ADsticos_CGAE_UAM.pdf  (septiembre 1 de 2014).    

[25] Ilustre Colegio   Nacional de Secretarios Judiciales. El secretario judicial en cifras-informe   2012. Recuperado de:   file:///D:/Users/AdhARR/Downloads/SJ_EN_CIFRAS_CNSJ_2012%20(2).pdf  (septiembre 1 de 2014).    

[26] Sentencia C-641 de 2002.    

[27] Sentencia C-341 de 2014.    

[28]  CALAMANDREI, Piero. El procedimiento monitorio. Editorial bibliográfica   Argentina. Buenos Aires-Argentina. 1946. Págs. 19 y ss.    

[29] CANOSA SUÁREZ   ULISES, Miembro y Secretario General del Instituto Colombiano de Derecho   Procesal e integrante de la Comisión Redactora y Revisora del Código General del   Proceso    

[30] Corregido por   el art. 10, Decreto Nacional 1736 de 2012.      

[31] Sentencia C-648 de 2001.      

[32] El Artículo  25 de la Ley 1395 de 2010 fue derogado por el   literal c) del art. 626 de la Ley 1564 de 2012.    

[33] Artículo  16º.- Recursos. Las providencias que se dicten en el trámite   de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de   recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de   pruebas, el cual admite el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al   día siguiente de la notificación por estado y resuelto a más tardar al día   siguiente (Subrayas propias).    

[34] Para abordar este tipo de   interpretaciones la Corte se ha valido de los métodos de interpretación,   surgidos del test de igualdad utilizado por la jurisprudencia norteamericana   desde 1920 que se aplica a través de niveles de intensidad, así como del test de   proporcionalidad europeo aplicado desde 1958 que se basa en la aplicación de sub   principios y el test resultante de la fusión entre estas dos metodologías que   desde el año 2001 aplica la Corte Constitucional ha sido denominado Test   Integrado o Test de Razonabilidad. En la consideración jurídica No. 6 de la Sentencia C-673 de 2001, la   Corte Constitucional Colombiana explica la fusión de los dos métodos: “6- La   complementariedad entre el juicio de proporcionalidad y los tests de igualdad,   así como sus fortalezas y debilidades relativas, han llevado a la doctrina, con   criterios que esta Corte prohíja, a señalar la conveniencia de adoptar un   “juicio integrado” de igualdad, que aproveche lo mejor de las dos metodologías.  Así, este juicio o test integrado   intentaría utilizar las ventajas analíticas de la prueba de proporcionalidad,   por lo cual llevaría a cabo los distintos pasos propuestos por ese tipo de   examen: adecuación, indispensabilidad y proporcionalidad stricto senso.  Sin embargo, y a diferencia del análisis de proporcionalidad europeo, la   práctica constitucional indica que no es apropiado que el escrutinio judicial   sea adelantado con el mismo rigor en todos los casos, por lo cual, según la   naturaleza de la regulación estudiada, conviene que la Corte proceda a graduar   en intensidad cada uno de los distintos pasos del juicio de proporcionalidad,   retomando así las ventajas de los tests estadounidenses. Así por ejemplo, si el   juez concluye que, por la naturaleza del caso, el juicio de igualdad debe ser   estricto, entonces el estudio de la “adecuación” deberá ser más riguroso, y no   bastará que la medida tenga la virtud de materializar, así sea en forma parcial,   el objetivo propuesto. Será necesario que ésta realmente sea útil para alcanzar   propósitos constitucionales de cierta envergadura. Igualmente, el estudio de la   “indispensabilidad” del trato diferente también puede ser graduado. Así, en los   casos de escrutinio flexible, basta que la medida no sea manifiesta y   groseramente innecesaria, mientras que en los juicios estrictos, la diferencia   de trato debe ser necesaria e indispensable y, ante la presencia de   restricciones menos gravosas, la limitación quedaría sin respaldo constitucional   […] 7.- La posibilidad de combinar ambas metodologías no solo es   conceptualmente fecunda sino que tiene claros precedentes en la jurisprudencia   de esta Corporación, y no solo en el campo de la igualdad sino también en otros   ámbitos relacionados con la posible afectación de otros derechos fundamentales”.     

[35] Ver Sentencia C-015 de 2014.    

[36] Sentencia C-093 de 2001.    

[37] Sentencia C-401 de 2013.    

[39] Sentencia C-718 de 2012.    

[40] Mediante  Acuerdo PSAA13-10076 de diciembre 31 de 2013 el   Consejo Superior de la Judicatura estableció el formato   a través del cual se puede presentar la demanda, así   como el formato de contestación de la demanda-.