C-726-15

           C-726-15             

Sentencia C-726/15    

CONTRIBUCION   PARAFISCAL A COMBUSTIBLE DENOMINADA “DIFERENCIAL DE PARTICIPACION”-Desconocimiento del   principio de identidad flexible    

ACCION   PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho   fundamental a la participación ciudadana/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter   público y popular/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho   político/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Observancia del principio   pro actione/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia de   requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos de   procedibilidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros,   ciertos, específicos, pertinentes y suficientes    

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Aptitud del cargo   por desconocimiento está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales en   relación con los requisitos de suficiencia y pertinencia    

ACCION   DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de caducidad por violación al   principio de consecutividad e identidad flexible    

DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Vicios   de forma    

VICIOS   DE FORMA-Caducidad    

ESTATUTO   TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Inexistencia de   cosa juzgada constitucional absoluta en relación con la sentencia C-585/15    

CORTE   CONSTITUCIONAL-Fallos dictados en ejercicio del control jurisdiccional   hacen tránsito a cosa juzgada    

FALLOS   DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter   obligatorio y efectos erga omnes    

COSA   JUZGADA-Dimensión   negativa y positiva    

COSA   JUZGADA-Reglas   jurisprudenciales de verificación de la existencia    

COSA   JUZGADA CONSTITUCIONAL-Formal o material    

COSA   JUZGADA EN MATERIA DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos   condicionados    

COSA   JUZGADA ABSOLUTA O RELATIVA-Alcance    

COSA   JUZGADA ABSOLUTA Y APARENTE-Alcance    

ESTATUTO   TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Cosa juzgada   relativa    

PROYECTO   DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite legislativo    

PROYECTO   DE LEY-Requisitos   para convertirse en ley    

PROYECTO   DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepciones a la regla de inicio de trámite   en Cámara de Representantes    

PROYECTO   DE LEY-Normas   constitucionales relativas al procedimiento en cada Cámara tienen como finalidad   la formación de una voluntad democrática/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Respeto   por los principios del proceso legislativo y garantía de publicidad,   imparcialidad y derechos de las minorías    

PROCESO   DE FORMACION LEGISLATIVA-Principios/CONTROL CONSTITUCIONAL POR   VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Justificación    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales    

PROYECTO   DE LEY-Aplicación   del principio de consecutividad no implica que deba hacerse de manera rígida y   literal    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir   modificaciones, adiciones o supresiones a proyectos de ley está limitada por el   principio de identidad flexible o relativa    

PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE-Alcance    

CONCEPTO   DE IDENTIDAD-Alcance/IDENTIDAD RELATIVA-Alcance/PRINCIPIO   DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Reglas   jurisprudenciales    

PROYECTO   DE LEY-Subreglas   jurisprudenciales que determinan la existencia o no de relación temática    

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA-Relación de   complementariedad    

DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS   COMBUSTIBLES-Contribución   parafiscal    

DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS   COMBUSTIBLES-Naturaleza   jurídica tributaria    

TRIBUTO-Elementos/DIFERENCIAL   DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Gravamen   impositivo    

CONGRESO-Establecimiento   de contribuciones fiscales y excepcionalmente de contribuciones parafiscales    

ESTATUTO   ORGANICO DE PRESUPUESTO-Contribuciones parafiscales    

RENTAS   PARAFISCALES-Concepto    

CONTRIBUCION PARAFISCAL-Concepto    

CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION   DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Desconocimiento del principio de identidad   flexible    

CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION   DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-No se debatió en primer debate del proceso   legislativo ni en comisiones de Senado y Cámara    

CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION   DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Modificaciones al impuesto a la gasolina no   justifican creación de tributo nuevo y completamente diferente    

IMPUESTO   NACIONAL A LA GASOLINA-Creación/IMPUESTO NACIONAL A LA   GASOLINA-Tributo autónomo    

CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION   DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Núcleo temático    

CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION   DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No   guardan relación temática con el tema del proyecto de ley    

CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION   DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Vulneración del principio de consecutividad    

Referencia:   expediente D-10742    

Asunto: Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de   2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607   de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras   disposiciones.”    

Demandante: Luis Fernando Velasco    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien   la preside, los magistrados Myriam Ávila Roldan, Luis Guillermo Guerrero Pérez,   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio   Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas   Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial   de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,   y cumplidos los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,   ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro   de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de   2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607   de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras   disposiciones.”    

I. ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos   40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Fernando   Velasco   presentó ante esta Corporación demanda contra los artículos 69 y   70 de   la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto   tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión,   y se dictan otras disposiciones.”, por cuanto los considera contrarios a los   artículos 157 y 158 de la Carta.    

La demanda fue admitida por el Despacho mediante auto del 19 de mayo de 2015,   providencia en la que además se ordenó: i) remitir por parte de los Secretarios   Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como   a los Secretarios de las comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales   Permanentes de las mencionadas Corporaciones, los antecedentes legislativos del   proyecto de ley número 134/2014 de la Cámara de Representantes y 105/2014 de   Senado de la República; ii) comunicar al Presidente de la República, al   Presidente del Congreso la iniciación del proceso, así como a los Ministros de   Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, a la   Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-; iii) invitar a la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a   las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario y del Norte, para   que, si lo   consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los   preceptos demandados; iv) fijar en lista las normas acusadas para garantizar la   intervención ciudadana; y v) correr traslado al señor Procurador General de la   Nación, para lo de su competencia.    

II. TEXTO DE LA NORMA   DEMANDADA    

A continuación se transcriben los artículos   69 y 70   de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto   tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión,   y se dictan otras disposiciones.”, objeto de la   demanda de inconstitucionalidad:    

““LEY 1739 DE 2014    

(diciembre 23)    

Diario Oficial No. 49.374 de 23 de diciembre de 2014    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio de la cual se modifica el Estatuto   Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión   y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 69. CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL A COMBUSTIBLE. Créase el “Diferencial de   Participación” como contribución parafiscal, del Fondo de Estabilización de   Precios de Combustibles para atenuar las fluctuaciones de los precios de los   combustibles, de conformidad con las Leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011.    

El Ministerio de   Minas ejercerá las funciones de control, gestión, fiscalización, liquidación,   determinación, discusión y cobro del Diferencial de Participación.    

ARTÍCULO 70. ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN “DIFERENCIAL DE PARTICIPACIÓN”.    

1. Hecho generador:   Es el hecho generado del impuesto nacional a la gasolina y ACPM establecido en   el artículo 43 de la presente   ley.    

El diferencial se   causará cuando el precio de paridad internacional, para el día en que el   refinador y/o importador de combustible realice el hecho generador, sea inferior   al precio de referencia.    

2. Base gravable:   Resulta de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio   de paridad internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de   combustible reportado en el momento de venta, retiro o importación; se aplicarán   las siguientes definiciones:    

a) Volumen de   combustible: Volumen de gasolina motor corriente nacional o importada y el ACPM   nacional o importado reportado por el refinador y/o importador de combustible;    

b) Precio de   referencia: Ingreso al productor y es la remuneración a refinadores e   importadores por galón de combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el   mercado nacional. Este precio se fijará por el Ministerio de Minas, de acuerdo   con la metodología que defina el reglamento.    

3. Tarifa: Ciento   por ciento (100%) de la base gravable.    

4. Sujeto Pasivo:   Es el sujeto pasivo al que se refiere el artículo 43 de la presente ley.    

5. Periodo y pago:   El Ministerio de Minas calculará y liquidará el diferencial, de acuerdo con el   reglamento, trimestralmente. El pago, lo harán los responsables de la   contribución, a favor del Tesoro Nacional, dentro de los 15 días calendario   siguientes a la notificación que realice el Ministerio de Minas sobre el cálculo   del diferencial.”    

III. LA DEMANDA    

El demandante acusó de inconstitucionales los artículos 69 y 70 de la Ley 1739   de 2014, por la supuesta vulneración de los principios de consecutividad y de   identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 158 de la Carta.    

El actor sustentó los cargos formulados con fundamento en que:    

“(…) las   disposiciones mencionadas no hicieron parte del texto radicado por el Gobierno,   ni se incluyeron en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas;   además de ello ni los artículos ni lo relacionado con los mecanismos de   financiación del Fondo de Estabilización de precios de combustibles FEPC fueron   tan siquiera mencionados a lo largo del debate en las comisiones terceras y   cuartas de Senado y Cámara; más aún, éstas ni siquiera hicieron parte de las   ponencias presentadas a las plenarias de una y otra cámara, vulnerando   claramente los principios que rigen la aprobación de una ley con plena   observancia de las disposiciones constitucionales requeridas para tal efecto.”[1]    

De otra parte, manifestó que:    

“(…) cabría la   posibilidad de entender que el texto de los artículos cuya inexequibilidad se   demanda hubiese contenido asuntos de simple formalidad complementaria a los   principales temas contenidos en la Ley como fueron el impuesto a la riqueza, la   Sobretasa al Impuesto a la Renta para la Equidad (CREE) y el gravamen a los   movimientos financieros, que constituyeron las principales modificaciones al   Estatuto Tributario, pero lo cierto es que no hubo tal, dicha alternativa no   existió, dado que este es un tema que requiere total atención y una profunda   discusión (…)    

Se vulneraron los   principios de consecutividad e identidad relativa comoquiera (sic) que los   mencionados artículos fueron aprobados sin ningún tipo de deliberación, dado que   no estuvieron contenidos en las ponencias presentadas y no existe sobre su   contenido registro alguno en las actas de las sesiones de las respectivas   comisiones de cuya fe dan las actas publicadas de los debates suscitados el 5,   11, 12, 25 y 26 de noviembre de 2014, (…)”[3]    

Para concluir, el actor consideró que las normas demandadas contienen un nuevo   tributo en la modalidad de parafiscal a los combustibles, sin que se hayan   respetado las reglas del debate democrático[4].    

Por las anteriores razones, solicita que la Corte Constitucional declare la   inexequibilidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.    

IV. INTERVENCIONES    

1. Ministerio de   Minas y Energía    

El Ministerio de Minas y Energía presentó   intervención, a través apoderada judicial especial, ante la Secretaría General   de esta Corporación, en la que solicitó la declaratoria de EXEQUIBILIDAD   de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.    

Para esa entidad, las disposiciones   acusadas no desconocieron los principios de consecutividad y de identidad,   puesto que se deliberó en primer debate una modificación al impuesto nacional a   la gasolina, en la que se hizo referencia al hecho generador, sujetos activo y   pasivo, tarifas, causación, entre otras[5],   por lo que“(…) el tema de los impuestos a los combustibles, fueron tratados   plenamente en debates de Cámara de Representantes y Senado, que las mismas   tuvieron variaciones con el fin de dar claridad al tema, y nunca se alejaron del   tema tributario que desarrolla la norma en cuestión, razón por la que no   encuentra esta entidad motivo para que sean declarados inexequibles por falta de   consecutividad e identidad.”[6]    

2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN    

Ese organismo público a través de apoderada judicial   presentó intervención ante la Secretaría General de la Corte, en la que solicitó   se declararan EXEQUIBLES las disposiciones demandadas.    

Consideró la interviniente que las normas acusadas no   infringieron los principios de identidad y de consecutividad, ya que “(…) si   bien estas fueron introducidas en virtud de la proposición del senador Jhon   Jairo Cárdenas en segundo debate, esta es la facultad que ostenta el Congreso a   partir de la Constitución de 1991, que prevé en su (sic) artículos 160 de la   Constitución, 178 de la Ley 5º de 1992 y 186 ibídem (sic), que las cámaras   podrán introducir modificaciones al proyecto de Ley, precisamente en   cumplimiento del principio que se considera infringido, siempre que tales nuevas   disposiciones guarden identidad.”[7]    

3. Ministerio de Hacienda y Crédito   Público    

A través de apoderada judicial, el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó intervención en el presente   proceso y solicitó, en primer lugar que la Corte se inhiba para conocer de fondo   la demanda y, en caso de conocer de fondo el asunto, declarar la   EXEQUIBILIDAD  de las normas acusadas. A continuación se presentan de manera sucinta sus   consideraciones:    

i) Ineptitud sustantiva de la demanda   frente a los cargos formulados en la sentencia, por incumplimiento del requisito   de especificidad, indebida formulación de los cargos y por falta al deber de   argumentación del concepto de violación.    

En relación con el incumplimiento del   requisito de especificidad en la formulación de los cargos, consideró la   interviniente que:    

“(…) el cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad   relativa se basa en interpretaciones que no se ajustan al precedente   desarrollado por la H. Corte Constitucional sobre el contenido de estos   principios, toda vez que el demandante asume que el principio de consecutividad   implica que la totalidad del articulado del proyecto debe ser debatido y votado   en todas y cada una de las instancias legislativas, como si no fuera posible   introducir variaciones en el trámite legislativo, y afirma que la posibilidad de   incluir nuevas disposiciones en cualquiera de los debates esta especialmente   restringida cuando se trata de normas de naturaleza tributaria (…)”[8]    

La indebida formulación del cargo por la   falta de referencia a la violación del artículo 160 Superior, fue sustentado por   la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en que   el demandante:    

“(…) estima que la introducción de las normas demandadas vulnera el principio de   identidad relativa consagrado en el artículo 160 de la Carta Política, al   formular el reproche e identificar las disposiciones constitucionales   aparentemente violadas no indica a la Corte que deba examinar el trámite   legislativo a la luz del mandato contenido en el artículo 160 Constitucional, ni   de sus desarrollos jurisprudenciales.    

(…)    

Así las cosas, resulta evidente que en este caso no se cumple con el requisito   contenido en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, según el cual las demandas   presentadas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad deberán   indicar las normas constitucionales que se consideran infringidas y las razones   por las cuales se estiman violadas (…)”[9]    

Por último, el interviniente señaló que en   el presente caso se está frente a una ineptitud de la demanda, por   incumplimiento del deber de argumentar el concepto de la violación, bajo el   entendido que el demandante:    

“(…) para fundamentar la aparente violación del principio de identidad flexible,   (…) se limita a señalar que a su juicio las normas demandadas se refieren a un   tema que requería total atención y una profunda discusión. Sin embargo en manera   alguna explica por qué estima que las normas demandadas son contrarias a la   facultad consagrada en el artículo 160 de la Constitución, ni tampoco expresa   con suficiencia cómo el contenido de las normas demandadas resultaba totalmente   ajeno a la unidad temática del proyecto de ley que se discutía.”    

ii) Además de lo anterior, la entidad   pública sustentó su solicitud de exequibilidad con base en que los artículos   acusados no desconocieron los principios de consecutividad y de identidad   flexible, al considerar que la Ley 1739 de 2014, tenía como propósito solventar   la menor renta petrolera esperada, producto de la disminución de los precios del   petróleo[10].   En ese orden de ideas, se lograría “(…) el balance en los ingresos y los   gastos presupuestados, a través de un conjunto de mecanismos de diferente   naturaleza que contribuyen al equilibrio presupuestal no solo desde el punto   de vista de la generación de ingresos, sino también a través de mecanismos que   permitan mejorar el recaudo de las rentas existentes y a partir de la   introducción de normas que eviten que se genere mayor deuda o déficit en las   finanzas públicas.”[11]    

En ese sentido, “(…) con la consagración   legal de la Contribución Diferencial de Participación, la caída de los precios   internacionales del petróleo implica un ahorro a favor del Fondo que permite   pagar el déficit del mismo, le da el carácter de auto sostenible y evita que la   Nación continúe endeudándose para pagar los saldos a favor de los refinadores e   importadores.”[12]    

Para concluir, esa institución pública manifestó que no existió elusión del   debate dentro del trámite legislativo en estudio, porque: i) la proposición se   incluyó válidamente en último debate en el Senado de la República: y, ii) no se   presentó una omisión “voluntaria y consciente” de debatir las normas demandadas,   puesto que ninguno de los parlamentarios ni el Ministro de Gobierno, asistentes   a la plenaria, solicitaron la discusión del artículo.    

Por estas razones reiteró a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los   artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.    

Intervenciones extemporáneas    

4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario    

Esa institución presentó su intervención de manera   extemporánea ante la Secretaría General de esta Corporación, por tal razón no   será considerada en esta oportunidad.    

V. CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El señor Procurador General de la Nación, en concepto del 5 de agosto de 2015,   solicitó a la Corte estarse a lo decidido dentro del proceso D-10617 acumulado   con el D-10622, o subsidiariamente declarar INEXEQUIBLES los artículos 69   y 70 de la Ley 1739 de 2014.[14]    

Los argumentos presentados por la Vista Fiscal, gravitaron en torno a: i)   análisis de la caducidad de la acción por vicios de trámite; y ii) reiteración   de los fundamentos expuestos en los conceptos presentados a los expedientes   acumulados D-10617 y D-10622, puesto que uno de los cargos analizados en los   mencionados procesos, es idéntico al tramitado en el proceso de la referencia.    

En ese sentido, en relación con la caducidad de la acción de   inconstitucionalidad por vicios de forma, consideró que la demanda se presentó   dentro del término constitucional requerido, al ser radicada ante la Corte el 23   de abril de 2015, mientras que la Ley 1739 de 2014, fue promulgada el 23 de   diciembre de 2014[15].    

De otra parte, en relación con el cargo por violación a los principios de   consecutividad e identidad flexible, reiteró que:    

“(…) dichos temas   fueron presentados por primera vez en el transcurso de la sesión plenaria del   Senado de la República el 10 de diciembre de 2014, como se corrobora en el texto   definitivo aprobado en dicha sesión y publicado en la Gaceta del Congreso 861 de   2014. Mientas que, con posterioridad, durante el transcurso de la sesión   plenaria de la Cámara de Representantes del 15 de diciembre de 2014, se   presentaron por primera vez para esa Cámara, tal y como consta en el texto   definitivo aprobado en dicha sesión y publicado en la Gaceta del Congreso número   873 de 2014.    

(…) esta jefatura   observa que en el presente caso el principio de consecutividad no fue vulnerado   porque el proyecto que se luego (sic) convirtió en la Ley 1739 de 2014 surtió   los debates reglamentarios, el primero en sesión conjunta de comisiones   económicas de ambas cámaras legislativas y los dos posteriores en sendas   sesiones plenarias de Senado de la República y de Cámara de Representantes.    

Sin embargo, en lo   atinente al principio de identidad legislativa (…) las normas demandadas   implicaron, simplemente, la creación de un nuevo tributo parafiscal en el   segundo debate que se surtió ante Cámara de Representantes y ante Senado de la   República, y dado que se trata de la creación de un nuevo impuesto, para esta   jefatura es claro que dicha creación necesariamente debió ser objeto de   presentación, discusión y aprobación desde el primer debate. Esto, se reitera,   toda vez que se trataba de un tema tributario totalmente independiente de los   demás temas que se venían tramitando en el proyecto de ley pertinente.    

(…)    

En ese sentido,   para el jefe del ministerio público no cabe ni remotamente pensar que era viable   crear en segundo debate de Cámara y de Senado el diferencial de participación en   los precios de la gasolina, como ingreso parafiscal, por el solo hecho de que en   primer debate se discutieron y aprobaron unas modificaciones al impuesto   nacional a la gasolina, incluso aunque allí se hubiese definido como hecho   generador de tal contribución parafiscal el impuesto nacional a la gasolina.”[16]    

Con fundamento en lo expuesto, el señor Procurador, reiteró su solicitud de   estar a lo resuelto en los expedientes D-10617 y D-10622 acumulados, o   subsidiariamente declarar INEXEQUIBLES los artículos 69 y 70 de la Ley   1739 de 2014, por violación al principio de identidad flexible.    

VI. CONSIDERACIONES DE   LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. En virtud de lo dispuesto en el   artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es   competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de   inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la   República.    

Consideraciones previas    

Aptitud sustantiva de la demanda en   relación con los cargos de consecutividad e identidad flexible    

2. El   actor considera que los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, son   inconstitucionales por la supuesta vulneración de los principios de   consecutividad y de identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 158 de   la Carta.    

El actor sustentó los cargos formulados con fundamento en que (i) las   disposiciones mencionadas no hicieron parte del texto radicado por el Gobierno,   ni se incluyeron en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas,   y (ii) ni los artículos, ni lo relacionado con los mecanismos de financiación   del Fondo de Estabilización de precios de combustibles FEPC, fueron mencionados   a lo largo del debate en las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara,   incluso éstas ni siquiera hicieron parte de las ponencias presentadas a las   plenarias de una y otra cámara. En este sentido, el demandante afirmó que se   vulneraron los principios y las disposiciones constitucionales que rigen la   aprobación de una ley.    

3. A su turno, el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó la declaratoria de   inhibición, en relación con el cargo formulado en la demanda, por el presunto   incumplimiento del requisito de especificidad, la indebida formulación del cargo   y por falta al deber de argumentación del concepto de violación.    

Por esas razones, en primer lugar, la Sala   debe analizar si los cargos por violación de los principios de consecutividad y   de identidad flexible cumple los requisitos previstos por la jurisprudencia para   considerarlos aptos para generar el debate constitucional y, en consecuencia, si   la Sala puede efectuar el estudio de fondo.    

4. Al respecto, recuerda la Sala que la   jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente[17],   que la acción pública de   inconstitucionalidad constituye una manifestación del derecho fundamental a la   participación ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que   le permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y   manifestarse democráticamente frente a la facultad de configuración del derecho   que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 CP)[18]. En efecto, la acción   pública de inconstitucionalidad permite que se dé un diálogo efectivo entre el   Congreso, – foro central de la democracia representativa -; los ciudadanos en   ejercicio -de la democracia participativa-, y el Tribunal Constitucional, -a   quien se encomienda la guarda e interpretación de la Constitución -[19],   con lo que se desarrollan los principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º   de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho,   democrático y participativo[20].    

Ahora bien, aunque la acción de   inconstitucionalidad es   pública, popular[21],   no requiere de abogado[22]  y tampoco exige un especial conocimiento para su presentación, lo cierto es que    el derecho político a interponer acciones públicas como la de   inconstitucionalidad (art. 40-6 C.P), no releva a los ciudadanos de presentar   argumentos serios para desvirtuar la presunción de validez de la ley y de   observar unas cargas procesales mínimas en sus demandas, que justifiquen   debidamente sus pretensiones de inexequibilidad.    

Estos requisitos, como se ha indicado, son   mínimos y buscan, de un lado, promover el delicado balance entre la observancia del   principio pro actione, -que   impide el establecimiento de exigencias desproporcionadas a los ciudadanos que   hagan nugatorio en la práctica el derecho de acceso a la justicia para   interponer la acción pública enunciada-, y de otro, asegurar el cumplimiento de   los requerimientos formales mínimos exigibles conforme a la ley, en aras de   lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo descrito[23]  y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[24].    

Desde   esta perspectiva, si bien es cierto que en virtud de lo preceptuado por el   principio pro actione, las dudas de la demanda deben interpretarse   en favor del accionante[25]  y la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria[26],   también es cierto que esta Corporación no puede corregir ni aclarar los aspectos   confusos o ambiguos que surjan de las demandas ciudadanas[27],”so   pretexto de aplicar el principio pro actione, pues, se corre el riesgo de   transformar una acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso”[28],   circunstancia que desborda el sentido del control de constitucionalidad por vía   de acción, que le compete.    

Por ende la   exigencia de los requisitos mínimos a los que se hace referencia, mediante   el uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana,   busca[29]:   (i) evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento   jurídico se desvirtué a priori, en detrimento de la labor del Legislador,   mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar   que este Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera recurrente, ante la   imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la constitucionalidad o no de las   normas acusadas, comprometiendo así la eficiencia y efectividad de su   gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez constitucional, de   manera tal que no adelante, de manera oficiosa, el control concreto y efectivo   de las normas acusadas. De hecho, conforme al artículo 241 de la   Constitución, por regla general, a la Corte Constitucional no le corresponde   revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente demanden   los ciudadanos, lo que implica que esta Corporación pueda adentrarse en el   estudio de fondo de un asunto, sólo una vez se presente, en debida forma, la   acusación ciudadana[30].    

5. Teniendo en cuenta estos presupuestos, el artículo 2°   del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos de   procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a los   ciudadanos en la presentación de las mismas, que (i) señalen las disposiciones   legales contra las que dirigen la acusación; (ii) delimiten las preceptivas   constitucionales que considera violadas y (iii) expliquen las razones o motivos   por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas.    

En lo concerniente al requisito relacionado   con las “razones o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores   han sido desconocidas”, ésta Corporación ha precisado de manera consistente   en su jurisprudencia, que dichas razones deben ser conducentes para hacer   posible el diálogo constitucional que se ha mencionado. Ello supone el deber   para los ciudadanos de “formular por lo menos un cargo concreto, específico y   directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez   establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional   y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de   la ley y la Carta Política”.[31]    

6. En ese orden de ideas, para  la jurisprudencia de esta Corporación[32]  el concepto de la violación requiere que los argumentos de   inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto es,   que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el   contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii)   ciertos, la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y   existente; iii) específicos, en la medida que se precise la manera   cómo la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, con   argumentos de oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y   el texto de la Constitución Política. Son inadmisibles los argumentos vagos,   indeterminados, abstractos y globales; iv) pertinentes, el   reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales   y/o doctrinarios; y v) suficientes, debe exponer todos los   elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el   estudio y que despierten duda mínima sobre la constitucionalidad de la   disposición acusada.    

7. Además de los requisitos expuestos anteriormente, la aptitud del cargo   formulado por el desconocimiento de los principios de consecutividad y de   identidad flexible, en relación con los requisitos de suficiencia y pertinencia,   está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales. En efecto, por ejemplo en   sentencia C-992 de 2001[33], la Corte en esta oportunidad   estableció que:    

“Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado   texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión,   puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los   términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el   cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad   no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es   contraria a lo allí decidido.    

De esta manera, para estructurar un cargo por violación del   principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en   este caso, a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades   respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la   Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso.    

Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de   constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las   siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos   normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera   sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las   razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos   nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer   debate.    

La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de   constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de   identidad y de consecutividad.”    

Esta Corporación, en   sentencia C-082 de 2014[34], reafirmó el pacífico precedente   constitucional sobre la aptitud de un cargo por violación al principio de   consecutividad, condicionada al cumplimiento de los siguientes requisitos de   suficiencia y pertinencia por parte del demandante: i) identificación del texto   nuevo o introducido posteriormente; y ii) expresar los motivos por los que el   actor considera que las disposiciones nuevas o adicionadas no guarda relación de   conexidad con el tema que fue objeto de debate inicialmente ni con los objetivos   del proyecto de ley.    

Recientemente, la Corte en   sentencia C-585 de 2015[35], reiteró las reglas jurisprudenciales   sobre la suficiencia de los cargos formulados por violación a los principios de   consecutividad y de identidad flexible, así:    

“(…) la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para   estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por   violación de los principios de consecutividad e identidad, ‘no basta con establecer que un determinado texto aprobado en   plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión’.[36]  No es suficiente una acusación con solo esas características, pues en ciertos   casos lo que indican ‘es permitido por la   Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso’.[37]  Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de   inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que   indicar ‘la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones   al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de   consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relación de conexidad   temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a   los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates   reglamentarios’.[38]”(Lo   énfasis agregado)    

8. Expuesto lo anterior,   procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a su estudio, se cumplen   los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el concepto de   violación. Así las cosas, la demanda es clara puesto que la argumentación   presenta un hilo conductor lógico y coherente que permite su comprensión; el   cargo es cierto habida cuenta que la demanda recae sobre dos   proposiciones jurídicas reales y existentes, como son los artículos 69 y 70 de   la Ley 1739 de 2014; la demanda también es específica, bajo el entendido   que el ciudadano precisó la forma en que las normas demandadas desconocen los   artículo 157 y 158 de la Carta y estructuró cargos por violación de los   principios de consecutividad e identidad flexible.    

De igual manera, los cargos presentados por   violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, acreditan   los especiales requisitos de suficiencia y pertinencia, en el sentido de   que el ciudadano manifestó que los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014; i)   no hicieron parte del texto radicado por el gobierno; ii) no fueron incluidos en   la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas; iii) ni los   artículos ni lo relacionado con los mecanismos de financiación del Fondo de   Estabilización de precios de combustibles FEPC fueron objeto de debate en las   comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara; y iv) se trata de un nuevo   tributo a los combustibles, en la modalidad de parafiscal y el mismo no fue   debatido desde el inicio del trámite legislativo, sino que fue incluido al final   del mismo. Además, manifestó que no guarda relación alguna con el proyecto de   ley tramitado ante el Congreso.    

Lo anterior le permite a la Corte comprobar   que el actor edificó un concepto de violación de la Carta con base en un   reproche de naturaleza constitucional serio, objetivo y verificable, con la   suficiente entidad para producir una duda mínima y razonable sobre la   constitucionalidad de las normas acusadas.    

Además, por tratarse de cargos por   violación a los principios de consecutividad y de identidad flexible, encuentra   esta Corporación, que en la demanda se identificaron las normas que fueron   adicionadas al proyecto inicial y se argumentó en torno a la falta de conexidad   de las mismas con el tema que fue objeto de debate inicialmente y con los   objetivos del proyecto de ley, pues para el actor, las disposiciones   introducidas en el último debate, constituyen un nuevo tributo sobre un tema que   no guarda relación con el contenido y los objetivos del proyecto de ley   presentado y debatido previamente.    

En conclusión, encuentra la Sala que no le asiste razón al interviniente, puesto   que los cargos formulados por el actor en la demanda de la referencia son aptos   para generar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.    

Ausencia de caducidad de la acción de inconstitucionalidad por los cargos de   violación al principio de consecutividad y de identidad flexible    

9.  Los cargos de violación sobre los cuales se sustenta la demanda de la   referencia, se fundamentan en el presunto desconocimiento de los principios de   consecutividad y de identidad flexible, los cuales han sido considerados por   esta Corporación como vicios de forma. En efecto, recientemente en sentencia   C-260 de 2015[39],   este Tribunal manifestó que:    

“Sin duda, esta corporación ha considerado la consecutividad como un   vicio de forma. Por ejemplo a tal conclusión se llega en la sentencia C-042   de 2006[40],   en la que manifestó que:    

‘el principio de consecutividad, en virtud del cual las leyes deben   cumplir con el trámite previsto en el artículo 157 de la Carta antes de ser   promulgadas, hace parte del proceso democrático y deliberativo necesario para la   actualización del sistema jurídico. La inobservancia de este principio ha sido   considerada como un vicio de trámite que puede acarrear la inexequibilidad de   una determinada norma.    

4.2. Sin embargo, el constituyente, al establecer la órbita de   competencia de la Corte Constitucional, expresó que las demandas fundadas en la   eventual violación al principio de consecutividad sólo pueden ser presentadas   en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto’.”    

En   relación con la caducidad de los vicios de forma, en sentencia C-801   de 2008[41]  la Corte estableció:    

“La norma constitucional es muy clara en indicar que las   acciones por vicio de forma ‘caducan en el término de un año, contado desde la   publicación del respectivo acto.’ (…) El fundamento   de la anterior afirmación radica precisamente en que el texto constitucional   fija un término perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por   vicios de forma, de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es   posible demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo –   independientemente del trámite surtido por la misma en el Congreso y de la   gravedad de los vicios que la aquejen.    

Es decir, el Constituyente estimó que era necesario que se   definieran dentro de un término dado todos los interrogantes que pudieran surgir   acerca del procedimiento que se surtió para la aprobación de una norma y por eso   él mismo fijó un plazo cierto e improrrogable para poder impugnar su   constitucionalidad por esta razón. De esta manera, el Constituyente determinó   que los debates constitucionales acerca de la manera en que se aprobaron las   normas debían clausurarse en un término muy preciso.”[42]    

10. Los cargos formulados por el actor acusaron de   inconstitucionalidad los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por violación   de los principios de consecutividad e identidad flexible, los que han sido   considerados por la jurisprudencia constitucional como vicios de forma, por lo   cual debe verificar esta Corte si ha operado el fenómeno de la caducidad.    

En efecto, la Ley fue publicada en el Diario Oficial No.   49.374 de 23 de diciembre de 2014, y la demanda fue presentada el 23 de abril de   2015, lo que permite concluir que se realizó dentro del año siguiente a la   publicación de la disposición acusada, por tal razón no ha operado la caducidad   en el presente caso.    

Inexistencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relación con la   sentencia C-585 de 2015[43]    

11. El concepto rendido por el Ministerio Público solicitó   a la Corte que en el presente caso se estuviera a lo resuelto en los expedientes   D-10617 acumulado al D-10622, que contenían demandas en contra de los artículos   69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, las cuales fueron resueltas por la sentencia   C-585 de 2015[44].   En esa oportunidad, la Corte únicamente se pronunció sobre el expediente D-10622   y por el cargo por violación al principio de legalidad tributaria conforme a los   artículos 150-2 y 338 de la Constitución. En la mencionada providencia, esta   Corporación resolvió declarar EXEQUIBLES las normas que actualmente son   objeto de estudio en el expediente de la referencia, por el único cargo   analizado en ese momento.    

12. Para VESCOVÍ la cosa juzgada es “(…) esa   cualidad de la sentencia que la hace firme e inmodificable (…)”[45]. Por su   parte, OVALLE FAVELA considera que cuando una sentencia adquiere la   autoridad de cosa juzgada la misma “(…) impide que aquella pueda ser   modificada. Para Enrico Tulio Liebman, la autoridad de cosa juzgada consiste en   la “inmutabilidad del mandato que nace de una sentencia”. Esta es una cualidad   que solo puede adquirir la sentencia”[46].    

Conforme al artículo 243 de la Carta, las sentencias   proferidas por la Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad, hacen   tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que: “Ninguna autoridad podrá   reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por   razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron   para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.    

De igual manera, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de   1996, al igual que el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, complementan el   enunciado Superior al definir que las decisiones que dicte la Corte en ejercicio   del control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio cumplimiento y   tienen efectos erga omnes[47].    

13. Recientemente, esta Corporación en sentencia C-228   de 2015[48],   reiteró las funciones de la cosa juzgada tanto en una dimensión negativa como   positiva. A tal efecto: “(…) la cosa juzgada tiene una función negativa, que   consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar   sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las   relaciones jurídicas[49].”[50]    

En esa misma providencia se reiteraron las reglas jurisprudenciales de   verificación de la existencia de cosa juzgada una vez: “(…) (i) que se   proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya   estudiada en una sentencia anterior; (ii) que se presenten las mismas razones o   cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente   vulnerada), analizados en ese fallo antecedente; y (iii) que no haya variado el   patrón normativo de control[51].”[52]    

14. En   relación con la cosa juzgada constitucional, la jurisprudencia de este Tribunal   ha considerado que la misma puede ser formal o material. Se tratará de una cosa   juzgada constitucional formal cuando[53]:  “(…) cuando existe una decisión previa del juez   constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su   estudio…”[54], o,   cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir,   formalmente igual[55].   Este evento hace que “… no se pueda volver a revisar la decisión adoptada   mediante fallo ejecutoriado…”[56]”    

De otra parte,   habrá cosa juzgada constitucional material cuando: “(…)   existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido   normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de   constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio   involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los   aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones   demandadas[57].   Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada.”[58]    

15. Ahora bien, los efectos de la cosa juzgada   en materia de control de constitucionalidad están condicionados a la manera en   que la Corte resuelve las demandas que son sometidas a su jurisdicción. En   efecto, la declaratoria de inexequibilidad de una norma, implica que no   existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación, por tal razón   la demanda que se presente con posterioridad deberá rechazarse o proferirse un   fallo estándose a lo resuelto en la decisión anterior[59].    

Si este   Tribunal ha resuelto la exequibilidad de una norma que con   posterioridad es nuevamente demandada, debe analizarse cuál fue el alcance de la   decisión previa, con la finalidad de “(…) definir si hay lugar a un   pronunciamiento de fondo o si por el contrario la problemática ya ha sido   resuelta, caso en el cual, la demanda deberá rechazarse de plano o, en su   defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en el   fallo anterior.”[60]    

En este último caso,   esta Corporación ha considerado que:    

“(…) la cosa juzgada puede ser absoluta o   relativa[61], en la   medida en que la Corte defina en la sentencia anterior, los efectos que se   derivan de la declaración de exequibilidad. Así, en la práctica podría dejarse   abierta la posibilidad de que se presenten nuevas demandas en relación con un   precepto evaluado con anterioridad. Esta Corporación indicó que ‘mientras la   Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia   son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen   tránsito a cosa juzgada absoluta’[62].    

Según lo anterior, existe cosa juzgada absoluta  cuando el juez constitucional, en la parte resolutiva de una sentencia de   exequibilidad, omite precisar los efectos de esa decisión, pues se presume que   el precepto analizado es válido frente a la totalidad de las normas   constitucionales. Por tanto, la Corte no podría volver a fallar sobre esa   materia. Por el contrario, existe cosa juzgada relativa cuando la Corte   delimita en la parte resolutiva el efecto de dicha decisión[63].”[64]    

No obstante lo anterior, en sentencia C-818 de 2012[65],   este Tribunal consideró que la cosa juzgada absoluta puede ser aparente cuando:    

“(…) en la parte motiva   de una sentencia la Corte no se pronuncia en lo absoluto sobre el contenido   normativo de un texto, pero por error resuelve de fondo en relación con tal   contenido normativo.[66]    Sin embargo, la existencia de una cosa juzgada aparente no depende de que   determinados cargos hayan sido estudiados en la parte motiva de la sentencia,   sino de que el texto sobre el cual recae el pronunciamiento haya sido analizado.[67]  Por lo tanto, no hay cosa juzgada aparente sólo porque en la parte motiva no se   haga una referencia explícita a un cargo hipotético planteado a posteriori en   relación con algún elemento contenido en una de tales disposiciones, salvo que   la inconstitucionalidad suscitada por el nuevo cargo sea evidente.”    

Así las cosas, no se está frente a una cosa juzgada absoluta sino   relativa implícita, por lo que la Corte puede decidir otras demandas contra la   misma norma, siempre y cuando no se refieran a los cargos ya analizados[68].    

16.  Ahora bien, en el caso que es objeto de estudio por parte de la Corte en esta   oportunidad, es claro que frente a la sentencia C-585 de 2015, que   resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra las mismas normas acusadas   en el asunto de la referencia, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada   constitucional relativa, puesto que en su momento esta Corporación resolvió   declarar exequibles las disposiciones censuradas por el único cargo de violación   del principio de legalidad tributaria, mientras que la censura que conoce   actualmente este Tribunal gravita en torno a los cargos por violación a los   principios de consecutividad y de identidad flexible, por lo que la Sala está   habilitada para proferir un pronunciamiento de fondo en la presente causa.    

Asunto bajo revisión y problema jurídico.    

17. La demanda que conoce la Corte en esta oportunidad   cuestiona la constitucionalidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014,   bajo los cargos por violación de los principios de consecutividad y de identidad   flexible contenidos en los artículos 157 y 158 Superior.    

El actor fundamentó el concepto de   violación que sustenta su pretensión, con base en que las normas censuradas: i) no   hicieron parte del texto radicado por el gobierno; ii) no fueron incluidos en la   ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas; iii) ni los artículos   ni lo relacionado con los mecanismos de financiación del Fondo de Estabilización   de precios de combustibles FEPC fueron objeto de debate en las comisiones   tercera y cuarta de Senado y Cámara; y iv) se trata de un nuevo tributo a los   combustibles en la modalidad de parafiscal, el mismo no fue debatido desde el   inicio del trámite legislativo, sino que fue incluido al final del mismo y no   guardan relación temática alguna con el proyecto de ley presentado por el   Ministerio de Hacienda. Por estas razones, solicita a la Corte la declaratoria   de inexequibilidad de las disposiciones acusadas.    

Algunos de los intervinientes[69]   manifestaron que las normas demandadas deben declararse exequibles, con   sustento en que: i) el tema de impuestos a los combustibles fuero tratado   plenamente en los debates de Cámara de Representantes y Senado[70];   ii) las disposiciones objeto de reproche constitucional fueron introducidas con   posterioridad al primer debate con fundamento en la facultad que ostenta el   Congreso conforme al artículo 160 de la Carta, y el artículo 178 de la Ley 5ª de   1992[71]; iii) el   artículo guarda identidad temática con el resto de la ley, porque se trata de   una herramienta que atiende a las mismas necesidades que inspiraron la   iniciativa y en general al propósito de responder al contexto macroeconómico, en   especial en materia de variación de los precios del petróleo. De tal suerte que   la proposición fue incluida válidamente en el proyecto en el último debate y no   existió una omisión “voluntaria y consciente” de debatir las disposiciones   cuestionadas[72].    

De otra parte, para la Procuraduría General   de la Nación, las disposiciones acusadas deben ser declaradas inexequibles  con base en que: i) se habrían incumplido los principios de consecutividad y   de identidad relativa, puesto que la creación de un nuevo tributo no es un   asunto complementario o accesorio y debe guardar conexidad con el contenido del   proyecto de ley. En ese sentido, la contribución parafiscal a los combustibles   es un tributo diferente a los impuestos regulados por la Ley 1739 de 2014, como   son el impuesto a la riqueza, el impuesto sobre la renta para la equidad entre   otros[73];   ii) las normas demandadas crearon un nuevo tributo parafiscal en el segundo   debate que se surtió ante la Cámara de Representantes y el Senado, lo que   desconoció la obligación de presentación, discusión y aprobación desde el primer   debate, pues se trataba de un tema independiente del contenido del proyecto de   ley[74].    

18. La Corte considera que conforme a la demanda, las   intervenciones y el concepto del Ministerio Público, el problema jurídico que   corresponde resolver a la Sala se circunscribe a determinar si ¿La inclusión de   normas a un proyecto de ley durante el trámite legislativo desconoce el   principio de consecutividad y de identidad flexible, contenidos en los artículo   157 y 158 Superior, cuando esta adición se realizó con posterioridad al primer   debate?    

19. Para dar solución a la cuestión planteada, la Sala,   por tratarse la acusación de un vicio de procedimiento en la formación de la ley   que contiene las normas acusadas i) analizará el procedimiento legislativo de   los proyectos de ley sobre aspectos tributarios; ii) abordará el estudio del   concepto, naturaleza y reglas jurisprudenciales de los principios de   consecutividad y de identidad flexible y además, su vocación de   complementariedad; y, iii) finalmente resolverá el caso concreto. En esta última   etapa se hará especial énfasis en la identificación del tema y objetivos del   proyecto de ley y de los artículos demandados del cual hacen parte, así como la   verificación del momento, dentro del trámite legislativo, en que las   disposiciones acusadas fueron introducidas al proyecto de ley y su univocidad   con el tema del mismo, para concluir con el examen de constitucionalidad de los   artículos impugnados.    

El trámite legislativo de los proyectos de   ley sobre materias tributarias    

20. Los proyectos de ley de contenido tributario no tienen   en la Carta un procedimiento legislativo especial para convertirse en ley de la   República, como sí lo tienen las leyes estatutarias, orgánicas entre otras. De   tal suerte que el trámite que debe observarse en el Congreso es aquel dispuesto   para las leyes ordinarias establecido en el artículo 157 de la Constitución, que   consagra:    

“Ningún   proyecto será ley sin los requisitos siguientes:    

1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de   darle curso en la comisión respectiva.    

2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente   comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los   casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las   comisiones permanentes de ambas Cámaras.    

3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.    

4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.”    

Así, para la Corte “(…) el artículo 157 de la Constitución Política establece   cuáles son los requisitos para que un proyecto se convierta en ley: ( i ) haber   sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión   respectiva; ( ii ) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente   comisión permanente de cada cámara, salvo las excepciones reglamentarias[75]; ( iii )   haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate; y ( iv ) haber obtenido la   sanción del Gobierno Nacional.”[76]    

21. No obstante lo anterior, aquella regla general   encuentra una excepción en el artículo 154 Superior, en el sentido de que “Los   proyectos de ley relativos a los tributos iniciaran su trámite en la Cámara de   Representantes (…)”. Conforme a lo anterior, para esta Corporación:    

“De   acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional la aplicación de la   regla contenida en el artículo 154 de la Constitución, de conformidad con la   cual los proyectos de ley relativos a tributos deben iniciar su trámite en la   Cámara de Representantes, es rigurosa y aún cuando esa aplicación puede tornarse   flexible, las excepciones a su estricta observancia ‘operan únicamente cuando   existan circunstancias concretas a partir de las cuales se pueda fundamentar   constitucionalmente la flexibilización del procedimiento legislativo’[77].”[78]    

En ese sentido, esta Corporación en sentencia C-816   de 2004[79],   manifestó:    

“En las   democracias constitucionales en general, y específicamente en el   constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los   procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a   esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la   voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial  posible, y que   además respete los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son   entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y   negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la   opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas   políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones   son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las   democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un   modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos   legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo   únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las   fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del   Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y   debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas   posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional. El Congreso   es un espacio de razón pública. O al menos la Constitución postula que así debe   ser.  Y por ello las fuerzas políticas que buscan una decisión legislativa,   y con mayor razón una decisión que se plasme en una reforma constitucional,   deben acudir a ese espacio de razón pública a presentar sus razones. Deben   igualmente convocar a los grupos rivales, incluso si son minoritarios, a   presentar sus perspectivas. Y, en ese contexto, la deliberación pública es un   incentivo para que los distintos grupos trasciendan la defensa estrecha de sus   intereses y sus concepciones específicas pues deben desarrollar justificaciones   públicas de sus posturas. Esto debería permitir, por las razones anteriormente   explicadas, decisiones legislativas y de reforma constitucional más justas e   imparciales. Por ello, la Corte ha resaltado que en “un régimen democrático el   debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto éste le da   legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el   principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace   posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta   ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación   de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso   de la República”[80].”    

23.   Esta Corte ha identificado los principios que informan el proceso de formación   legislativa, entre los que se encuentra el de publicidad[81],   consecutividad[82],   identidad flexible[83]  y de unidad de materia[84].   En ese orden de ideas, el ejercicio del control constitucional por vicios de   procedimiento en el trámite legislativo adelantado por esta Corporación se   justifica porque:    

“(…) el control de   los vicios de procedimiento en la formación de las leyes o en la aprobación de   las reformas constitucionales es sin lugar a dudas una de las funciones más   trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias   contemporáneas. La razón de esa importancia es clara: la soberanía popular hoy   se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a   reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad   democrática de las asambleas representativas, que exprese obviamente la decisión   mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a   toda la sociedad, sea un producto de una discusión pública, que haya permitido   además la participación de las minorías. (…)    

La importancia del   respeto de los procedimientos de decisión de las cámaras explica que en la   actualidad la gran mayoría de los ordenamientos jurídicos hayan atribuido a los   tribunales constitucionales, como una de sus competencias esenciales, el control   de la regularidad de esos procedimientos.”[85]    

24.  En conclusión, el trámite ante el   Congreso de los proyectos de ley en materia tributaria no tiene un procedimiento   especial consagrado en la Constitución, razón por la cual le es aplicable el   artículo 157 Superior y el proceso consagrado en la Ley 5ª de 1992. Sin embargo,   el artículo 154 de la Carta, establece una regla especial del trámite y es que   el mismo debe iniciar en la Cámara de Representantes.    

Además, la observancia de las formas propias del   proceso legislativo junto con el cumplimiento de los principios de publicidad,   consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, aseguran la formación de   una voluntad política y democrática válida en términos de transparencia,   imparcialidad y respeto por las garantías y derechos de las minorías.    

A continuación, la Corte avanza con el estudio de los   principios de consecutividad y de identidad flexible sobre los que descansan los   cargos formulados en la demanda de la referencia.    

Principio de consecutividad    

25.   Uno de los principios que guían la labor legislativa es el de consecutividad,   entendido como la obligación de que los proyectos de ley surtan cuatro debates   de manera continua en las comisiones y en las plenarias. Al respecto, en   sentencia C-1113 de 2003[86],   la Corte manifestó que:    

“En virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las   plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir   todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar   a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa   para que un asunto sea considerado en un debate posterior. Así, la totalidad del   articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o   improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea   el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen   en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de   discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes   de ser sometida a votación o a modificaciones (artículo 111 de la Ley 5ª de   1992).    

Estas exigencias en el debate parlamentario revisten gran importancia para un   régimen democrático pues le dan legitimidad a la organización estatal, hacen   efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes y   configuran un escenario idóneo para la discusión, la controversia y la   confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento representadas en el   Congreso. Conforme a lo anterior, en principio, de acuerdo con la Carta (art.   157), si no ha habido primer debate en la comisión constitucional permanente de   una de las cámaras, el proyecto no puede convertirse en ley de la República.”    

En sentencia C-208 de 2005[87], esta   Corporación reiteró:    

“(…) en virtud del   principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias están en la   obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su   consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su   competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate   sea considerado un asunto[88].   Al respecto, ha considerado la Corte, que “…En efecto, la totalidad del   articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y   aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la   plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o   aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben   igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la   propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de   modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992.   Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de   un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que   vulnere el principio de consecutividad.”[89].    

Al respecto,   también ha precisado la Corte, que resulta contrario al principio de   consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno   de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que,   simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que   tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia   constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el   primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el   inciso 2º del artículo 157 C.P.”    

En ese mismo sentido, este Tribunal estableció las siguientes reglas   jurisprudenciales en relación con el principio de consecutividad, las cuales   fueron recientemente reiteradas en sentencia C-850 de 2013[90], así:    

“(…) (i) Tanto las   comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante   ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento   de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates   consagrada en el artículo 157 C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula   legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y   aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para   que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; (iii) La totalidad del   articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las   proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,   aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son   sometidas a consideración.  Ello con el fin de cumplir a cabalidad el   principio de consecutividad en la formación de las leyes[91].”    

En  sentencia C-539 de 2008[92],   la Corte enfatizó que:    

“(…)    el principio de consecutividad pretende garantizar la concentración de la   actividad legislativa, con el propósito de conjurar las   negativas consecuencias que acarrea la ausencia de límites temporales en el   desarrollo de la función de producción normativa. En tal sentido, se observa que   dicha carencia promueve una inadecuada dilación dentro del trámite legislativo   la cual a su vez tiene un impacto negativo en la materialización de ciertos   fines constitucionales que deben ser atendidos en el procedimiento de aprobación   de la ley. En efecto, la injustificada prórroga del proceso legislativo   dificulta especialmente la realización del control ciudadano pues impone una   carga desproporcionada a los interesados en su ejercicio, consistente en llevar   a cabo el seguimiento de dicho trámite dentro de un término ilimitado, lo cual   genera un excesivo desgaste que, en la práctica, hace nugatoria la posibilidad   de realizar tal control.    

Así mismo, tal práctica podría conducir a la promulgación de regulaciones   obsoletas que devienen inútiles o caducas al culminar el trámite de aprobación,   toda vez que el escenario social en el cual se ha de aplicar la ley es   esencialmente dinámico y exige del Congreso un cuidadoso examen de las   relaciones sociales y la consecuente correspondencia con los contenidos   normativos propuestos, lo cual se entorpece ante la ausencia de los anotados   límites temporales. Por lo tanto, el principio de consecutividad constituye   un razonable parámetro de eficiencia legislativa que procura la concentración   del esfuerzo normativo en determinados proyectos, los cuales, por las razones   anotadas, deben ser aprobados siguiendo una secuencia lineal y atendiendo un   preciso límite temporal.” (Negrillas fuera de texto)    

Por su parte, el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992, prescribe:    

“Requisitos constitucionales. Ningún proyecto será ley sin el lleno de los   requisitos o condiciones siguientes:    

1.   Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la   comisión respectiva.    

2.   Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente   de cada Cámara, o en sesión conjunta de las respectivas comisiones de ambas   Cámaras, según lo dispuesto en el presente Reglamento.    

4.   Haber obtenido la sanción del Gobierno La Constitución Política y este   Reglamento contienen procedimientos especiales y trámites indicados para la   expedición y vigencia de una ley.”    

26. No   obstante lo anterior, la aplicación de este principio no implica que deba   hacerse de manera rígida y literal, puesto que la propia Carta, conforme al   artículo 160, autoriza al Congreso para realizar modificaciones, adiciones y   supresiones que consideren necesarias a los proyectos de ley. Frente a esta   excepción, la Corte ha expresado:    

“En efecto, la Carta   autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley   durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces   que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La   exigencia que el ordenamiento impone es que la materia o el asunto al que se   refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el   primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir   modificaciones y adiciones no es ilimitada, pues debe observar el principio de   identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo   debatido y aprobado en comisiones[93].”[94]    

Esta facultad de las comisiones y plenarias de   introducir modificaciones, adiciones o supresiones, permite matizar la   aplicación estricta del principio de consecutividad. Tal potestad no es   absoluta, pues se encuentra limitada por el principio de identidad flexible o   relativa, tal y como se estudiará a continuación.    

27.  En conclusión, el principio de consecutividad, conforme al artículo 157 de la   Constitución, guía la función legislativa, en el sentido de imponer a las   comisiones y plenarias, la obligación de debatir todos los temas que son puestos   a su consideración, sin que se tolere su elusión o delegación a otra instancia   Parlamentaria para que allí se surta el debate correspondiente. No obstante lo   anterior, la Carta autoriza al Congreso para introducir modificaciones,   adiciones o supresiones a los proyectos de ley a partir del segundo debate, sin   embargo, tal facultad está limitada por el principio de identidad flexible o   relativa.    

En ese orden de ideas, las reglas jurisprudenciales para el ejercicio del   control constitucional del trámite legislativo por desconocimiento del principio   de consecutividad son:    

i) Las Comisiones y las Plenarias deben estudiar y   debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite   legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento   de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157 C.P.;    

ii) Ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio   de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en   su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese   determinado asunto; y,    

iii) La totalidad del articulado propuesto para primer o   segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,   deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia   legislativa en la que son sometidas a consideración.    

Principio de identidad relativa o flexible    

28.  El principio de identidad flexible se encuentra íntimamente ligado al de   consecutividad, pero tiene rasgos propios que lo hacen ontológicamente   diferente, no obstante su relación de complementariedad en la labor de control   constitucional de la función legislativa.    

La caracterización de este principio se dio desde antes de la vigencia de la   Carta de 1991. En ese momento, la Corte Suprema de Justicia “(…)   autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley según   encargo del texto constitucional de 1886, se había pronunciado con el objetivo   de precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles   ningún tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las   iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la República; razón por la   cual la máxima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en día,   sino absoluta puesto que partía de la ilegitimidad de cualquier decisión   adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas.”[95]    

Tal comprensión fue modificada en la Constitución de 1991, que permitió   flexibilizar el procedimiento legislativo, en especial en la facultad del   Congreso para adicionar, modificar y suprimir los proyectos de ley a partir del   segundo debate (artículo 160), lo que ha dado lugar al concepto de identidad   flexible o relativa[96]  en la labor parlamentaria. En efecto, en sentencia C-539 de 2008[97], la Corte   consideró que:    

“Se ha   entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes, se   privilegia el principio democrático, pues de esta manera es posible la expresión   de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias   de las cámaras “de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una   pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría   truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el   texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o   recortarlo”[98].    

Esta Corporación en sentencia C-1113 de 2003[99], frente al   concepto de identidad dijo:    

“El concepto de identidad[100]  implica que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto   de un mismo artículo exista la debida unidad temática[101].   Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan   introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que   consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en   la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que   se refiera la adición o modificación[102]. Lo   anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto   es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin   afectar la esencia misma del proceso legislativo.”    

En sentencia C-539 de 2008[103], este   Tribunal manifestó:    

“En   cuanto al contenido específico del mandato de identidad relativa, la Corte ha   sostenido:    

“[E]n el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo   que la Carta exige es que las Cámaras debatan y aprueben regulaciones   concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista   identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al   contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos   desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas   de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir   regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos   iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso   legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia   sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los   puntos susceptibles de abordar en la materia[104]”   (negrillas añadidas).    

(…)    

En   consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de   2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificación de los   proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en   una “enmienda total” que impida el reconocimiento de la iniciativa en el trámite   precedente. Así pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que   constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que pretenden modificar, razón   por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda planteada, según ha sido   dispuesto por el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, deben ser trasladadas a la   respectiva comisión constitucional permanente para que agote el trámite   ordinario de aprobación desde el primer debate[105].”    

Posteriormente en sentencia C-942 de   2008[106],   la Corte señaló:    

“(…) el   principio de identidad flexible exige que el proyecto de ley se conserve siempre   el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo   temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como   artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del   proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas   tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden   estrecha relación con el contenido del proyecto.[107]”    

En la sentencia C-141 de 2010[108] el núcleo   del principio de identidad flexible fue conceptualizado así:    

“(…)   la idea que a lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el   mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los   principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no   sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente   distinto.    

(…)    

El principio de identidad es el nombre que se ha   asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de   acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado   dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las   respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su   trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto   debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del   proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la   Constitución, sin embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos[109],   es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones[110].   Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material   entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo[111].”    

Esta Corporación en sentencia C-469 de   2011[112],   reiteró que:    

“Este   principio se deriva del análisis sistemático del segundo inciso del artículo 160   Superior con los numerales 2° y 3° del artículo 157. Así, surge del mandato   constitucional según el cual durante el segundo debate cada cámara podrá   introducir las enmiendas que considere pertinentes (art. 160[113]),   siempre y cuando ellas no cambien la esencia del proyecto de ley hasta ese   momento aprobado, pues, en ese caso, deberán surtir todos los debates requeridos   de acuerdo al artículo 157[114].”    

Recientemente, la Corte en sentencia   C-882 de 2014[115],   adujo:    

“(…) el   principio de identidad flexible reclama que el proyecto de ley que cursa en el   Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios; esta unicidad   del proyecto, sin embargo, no implica rigidez en los contenidos, sino que es   compatible con la posibilidad de que las cámaras introduzcan modificaciones,   adiciones o supresiones a su articulado, y que las eventuales discrepancias sean   superadas mediante el trámite de la conciliación.[116]”    

29. En conclusión, el principio de identidad flexible es   el límite constitucional a la facultad que tienen las comisiones y plenarias del   Congreso para introducir adiciones, modificaciones o supresiones a los proyectos   de ley que estudian y debaten. En ese sentido, tienen la obligación de mantener   la univocidad temática del proyecto, es decir, no pueden haber cambios que lo   modifiquen sustancialmente. En otras palabras, la labor de la Corte en ejercicio   del control de constitucionalidad y en especial frente al respeto por el   principio de identidad flexible, está encaminada a determinar si existió o no   unidad temática entre las modificaciones, adiciones o supresiones introducidas   por la respectiva Comisión o Plenaria y la esencia del proyecto aprobado en el   primer debate.    

Así las cosas, surgen dos   reglas jurisprudenciales para el análisis de esta especial materia:    

i) Los cambios introducidos deben referirse a temas tratados y aprobados en el primer   debate; y,    

ii) Que dichos asuntos guarden estrecha   relación temática con el contenido del proyecto.    

Frente a este último punto,   la Corte ha establecido unas subreglas jurisprudenciales que determinan la   existencia o no de relación temática entre los artículos nuevos y el proyecto de   ley. En efecto, en sentencia C-537 de 2012[117], este   Tribunal reiteró:    

“(…) la Corte ha   identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad   temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas.  Sobre el   particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones por   parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente   debatidos.  Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la   introducción de temas autónomos, nuevos y separables,[118] que no   guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del   trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso   se está ante la inclusión de un tema nuevo.  Al respecto, la jurisprudencia   prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto   que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[119];   (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la   materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida   dentro de lo previamente debatido;[120]    (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su   conjunto, no de un artículo específico;[121] (iv) no   constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación   que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en   torno a un tema.[122]”[123]”    

Como se advirtió, existe una relación de   complementariedad entre los principios de consecutividad y de identidad   relativa, puesto que esta última es un límite constitucional a aquella facultad   del Congreso de introducir cambios a los proyectos de ley, flexibilizándose el   trámite legislativo que se orienta a partir de los postulados del principio de   consecutividad.    

Conforme a las consideraciones precedentes, la   Corporación hará el estudio constitucional del caso concreto, que como se   advirtió previamente gravitará en torno a: i) los temas esenciales del proyecto   que dio origen a la Ley 1739 de 2014 y la esencia de los artículos 69 y 70   adicionados al proyecto original; ii) el trámite legislativo del proyecto de ley   y la etapa del proceso en el que fueron introducidos los artículos 69 y 70   demandados; y iii) la verificación de las presuntas vulneraciones a los   principios de consecutividad y de identidad flexible.    

Análisis de los cargos formulados    

Contenido y temas de proyecto de ley número 134 de 2014   Cámara y 105 de 2014 Senado    

30.  El proyecto de ley número 134 de 2014 y 105 de 2014 Senado, que posteriormente   se convirtió en la Ley 1739 de 2014, fue presentado por el Ministro de Hacienda[124] bajo el   título “Por medio del cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de   2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras   disposiciones”.    

Contenido    

31. El   texto puesto a consideración del Congreso inicialmente contenía 28 artículos   conforme a su publicación realizada en la Gaceta del Congreso número 575 del   3 de octubre de 2014. A continuación se presenta una relación sucinta del   articulado:    

        

Artículo                    

Contenido   

1                    

2, 3,4, 5, 6, 7, 8 y 9                    

Adicionaban los artículo 293-2, 294-2,           295-2, 297-2, 298-6, 298-7, 298-8 del Estatuto Tributario. Establecía los           elementos del Impuesto a la Riqueza,   

10                    

Creaba la Sobretasa al Impuesto sobre la           Renta para la Equidad (CREE).   

11, 12, 13                    

Fijación de los elementos de la Sobre           Tasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad.   

14, 15                    

Modificaba los artículos 23 y 24 de la           Ley 1607 de 2012, Impuesto sobre la Renta para la Equidad.   

16                    

Creaba el impuesto complementario de           normalización tributaria.   

17, 18, 19, 20, 21                    

Fijaba los elementos del impuesto           complementario de normalización tributaria.   

22, 23                    

Adicionaba el numeral 5º del artículo           574 y el artículo 607 del Estatuto Tributario (Declaración anual de activos           en el exterior).   

24                    

Adicionaba el capítulo 12 del título XV           del Código Penal (delito por omisión de activos o inclusión de pasivos           inexistentes)   

25                    

Creaba de la Comisión de Estudios del           Régimen Tributario Especial   

26                    

Modificaba el artículo 872 del Estatuto           Tributario (Tarifa del gravamen a los movimientos financieros)   

27                    

Establecía la financiación del monto de           los gastos de la vigencia 2015.   

28                    

Vigencia y derogatorias.      

Temas del proyecto de ley    

Exposición de motivos    

32. El   Ministro de Hacienda de presentó la exposición de motivos del proyecto de ley   mencionado anteriormente, en el que hizo énfasis en los siguientes temas[125]:    

i)   Contexto fiscal: expuso ese funcionario que en cumplimiento del criterio   de sostenibilidad fiscal, el Gobierno ha hecho un esfuerzo para mantener el   déficit estructural del gasto público fijados por la regla fiscal. En relación   con el Presupuesto General de la Nación (PGN) para el año 2015, manifestó que el   mismo aumentó en un 6.5% en relación con el que actualmente se encontraba en   ejecución.    

Ahora bien, tras analizar la composición del ingreso   del PGN 2014 con las proyecciones para el 2015, encontraron la reducción o   eliminación de los recaudos por impuesto al patrimonio y el gravamen a los   movimientos financieros (GMF). Tales efectos, aunado a la reducción de la renta   petrolera, consolidan la necesidad de conseguir ingresos totales por $12.5   billones de pesos para el año 2015.    

Ante tal panorama consideró que era necesaria la   modificación de las rentas existentes y crear otra nueva para balancear el   presupuesto de la vigencia fiscal 2015 y alcanzar la meta de déficit estructural   contenida en la ley de regla fiscal. En ese orden, con la modificación del GMF y   el CREE, y con los nuevos impuestos (Impuesto a la Riqueza y complementario),   podrán financiarse los gastos contemplados.    

ii)   Efecto recaudatorio y explicación del articulado: en este capítulo, el   Ministro presentó las proyecciones de recaudo con fundamento en las   modificaciones de las rentas existentes y la creación de nuevos tributos. A   continuación se presentan las cifras de recaudo estimadas en la exposición de   motivos:    

        

Cifras en billones de pesos de           2015   

Propuesta                    

Recaudo estimado   

2015                    

2016                    

2017                    

2018   

Impuesto a la riqueza personas jurídicas                    

6.0                    

6.0                    

6.0                    

6.0   

Impuesto a la riqueza personas naturales                    

0.2                    

0.2                    

0.2                    

0.2   

Sobre tasa del CREE 3%                    

2.5                    

2.7                    

2.9                    

3.1   

Eliminación devolución dos puntos del IVA                    

0.4                    

0.5                    

0.5   

GMF al 4 por mil                    

3.4                    

3.6                    

3.9                    

4.2   

Total                    

12.5                    

13.0                    

13.5                    

14.1      

Después de presentar una explicación pormenorizada de   cada una de las modificaciones y los nuevos impuestos, se abordó el tema del   tipo penal para la lucha contra la evasión y la creación de la Comisión de   Expertos Ad Honorem para el análisis del régimen tributario especial del   impuesto sobre la renta y complementario, y finalizó con las normas sobre   vigencia y derogatorias.    

Intervenciones en los debates    

Ministro de Hacienda y Crédito Público    

“El país desde hace   muchos años, se acostumbró a unos ingresos provenientes del impuesto del 4×1.000   y del impuesto de patrimonio; esos ingresos han dado pie para asumir una serie   de gastos que son permanentes o recurrentes y esos ingresos por virtud de las   normas actuales, desaparecen el 31 de diciembre de este año.    

(…)    

El país tiene unos   gastos permanentes y unos impuestos que expiran y esto no es un problema de este   Gobierno. Estos impuestos que se fueron prorrogando cada cuatro años,   financiaron principalmente el aumento del pie de fuerza y eso comenzó en el año   2003.    

(…) Aquí no hay un   hueco, aquí lo que hay es la necesidad de darle continuidad a unos gastos: que   vienen de mucho tiempo atrás, que son permanentes y recurrentes, y al mismo   tiempo darle continuidad a los ingresos que los han sostenido. Ingresos, que   también han tomado una connotación de ser necesarios e indispensables; no es que   de repente haya aparecido un gasto adicional que no estaba presupuestado, o que   se haya producido una caída, una descolgada en los recaudos de la DIAN, ¡no!, es   darle sostenibilidad tanto a unos ingresos, como a unos gastos.”    

34.   Conforme a lo expuesto, concluye la Corte que el proyecto de ley tenía como eje   temático fundamental el financiamiento de los faltantes en materia de ingreso   para cubrir el gasto público contenido en el PGN para el año 2015, que según el   Ministro de Hacienda y Crédito Público ascendía a 12.5 billones de pesos. En ese   sentido, el contenido del proyecto giraba en torno a la modificación de las   rentas existentes y la creación de nuevos gravámenes con la finalidad de   recaudar la suma descompensada en el PGN para el año 2015, así como la creación   de mecanismos de tipo penal de lucha contra la evasión de impuestos.    

Contenido y temas de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014    

35. El   artículo 69 de la Ley 1739 de 2014, contienen la creación de una contribución   parafiscal denominada “Diferencial de Participación”, del Fondo de   Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC), con la finalidad de atenuar   las fluctuaciones de los precios de los combustibles, conforme a lo establecido   en las Leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011. Por su parte en el artículo 70 de la   mencionada norma, estableció los elementos de la contribución parafiscal   referida.     

De esta suerte, los artículos demandados tienen como tema principal la creación   de una contribución parafiscal y de sus elementos, cuya destinación es el Fondo   de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), con el fin de atenuar   las fluctuaciones de los precios de los combustibles.    

Así las cosas, es claro para la Corte que fue el Legislador quien definió el “Diferencial   de participación” como una contribución parafiscal, razón por la cual al   momento de analizar su naturaleza jurídica, se tendrá en cuenta esta especial   categoría tributaria de acuerdo con el concepto contenido en las normas   demandadas.    

Naturaleza jurídica de la contribución parafiscal denominada “Diferencial de   Participación”    

36. El   artículo 69 (demandado) de la Ley 1739 de 2014, creó el “Diferencial de   participación” como una contribución parafiscal, es decir, fue el Legislador   quien definió su naturaleza jurídica tributaria. En efecto, en reciente   pronunciamiento, tras realizar el estudio de constitucionalidad del artículo 101   de la Ley 1450 de 2011, que contenía las formas de financiamiento del Fondo de   Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC), entre las cuales se encontraba   un “diferencial de participación”, la Corte identificó este último como   una contribución parafiscal. Así se pronunció esta Corporación en la   sentencia C-621 de 2013[128]:    

“(…)  los recursos provenientes del diferencial de participación son la   principal fuente de un Fondo de estabilización de precios que, por esencia,   tiene como objetivo controlar los efectos de las fluctuaciones del mercado en el   precio de un producto o ramo de productos específico. Estas características, se   reitera, han sido enumeradas de forma constante y pacífica por la jurisprudencia   de esta Corporación como elementos distintivos de lo que se ha considerado   impuesto en el ordenamiento jurídico colombiano[129],   de manera que resulta imposible encuadrar algún recaudo que no cumpla con estas   condiciones en dicha categoría tributaria.    

Por otra parte, no sería una tasa porque el mayor valor en el   precio interno de los combustibles  no constituye una contraprestación a un   servicio prestado al particular o a un bien obtenido por éste; el diferencial de   participación busca beneficiar a importadores de combustible y refinadores en   una eventual situación de inestabilidad del precio internacional, algo   totalmente distinto de lo planteado como primero o segundo elemento esencial de   las tasas. En el mismo sentido, dichos recursos no se cobran en un escenario en   que los obligados puedan decidir si adquieren o no un servicio que presta el   Estado; el pago del diferencial de participación no es fruto de una situación en   la que los obligados al pago se hayan colocado por su propia voluntad.   Finalmente, por medio del diferencial de participación no se están compensando   de forma alguna los costos en que incurrió el Estado al prestar un servicio   público, ni el valor de un bien que el particular ha adquirido; a través del   cobro de dicho diferencial de participación se desarrolla una política de   recaudo encaminada a desarrollar acciones en beneficio de los sujetos pasivos de   la misma. De manera que si el diferencial de participación no encuadra en estas   características, no corresponderá a lo que jurisprudencialmente se ha definido   como tasa en el ordenamiento jurídico colombiano[130].    

Por esta razón, la única posibilidad abierta de que el diferencial   de participación sea un tributo, es que el mismo pueda ser clasificado como una   contribución parafiscal.”    

37. Por su parte, un sector de la doctrina considera que:   “La Contribución parafiscal creada por las normas mencionadas [artículo 69 y   79 de la Ley 1739 de 2014] es, nada menos, que un nuevo tributo (recuérdese que   las contribuciones parafiscales están catalogadas en la constitución colombiana   como tributos.)”[131].    

En ese mismo sentido, el artículo 70 demandado,   contiene los elementos del tributo como son el hecho generador, la base   gravable, la tarifa, sujeto pasivo y el periodo y pago, lo que reafirma la   naturaleza de gravamen impositivo del “diferencial de participación” en   la modalidad de contribución parafiscal.    

Es de resaltar que dicho tributo, conforme al artículo   69 de la Ley 1739 de 2014, tiene como finalidad el financiamiento del Fondo de   Estabilización de Precios de los Combustibles, puesto que si bien hace parte del   Presupuesto de Rentas, los recursos percibidos no hacen parte del Presupuesto   General de la Nación, conforme a los artículos 11 y 29 del Decreto 111 de 1996.    

Así las cosas, El artículo 150   numeral 12 de la Constitución, consagra que es función del Congreso a través de   la expedición de leyes “Establecer contribuciones fiscales y,   excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las   condiciones que establezca la ley.”    

De igual forma, el artículo 338 Superior,   consagra “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas   departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer   contribuciones fiscales y parafiscales.”    

De otra parte, el artículo 29 del Estatuto   Orgánico de Presupuesto, dispone:    

“Son   contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio   por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se   utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución   de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los   crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los   rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio   contable.    

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que   formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto   solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de   las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su   administración (L. 179/94, art. 12; L. 225/95, art. 2º).”(subrayas   fuera de texto)    

“6.2. Las rentas   parafiscales, lo ha dicho la Corte, constituyen un instrumento para la   generación de ingresos públicos, representadas en aquella forma de gravamen que   se establece con carácter impositivo por la ley para afectar a un determinado y   único grupo social o económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio   grupo gravado. De acuerdo con la concepción jurídica de este tipo de tributo, la   Corte[133]  ha establecido que son características de los recursos parafiscales su   obligatoriedad, en cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del   poder coercitivo del Estado; su determinación o singularidad, en cuanto    sólo grava a un grupo, sector o gremio económico o social; su destinación   específica, en cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o   gremio que los tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta   que no comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada,   su naturaleza pública, en la medida en que pertenecen al Estado a un   cuando no comportan ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto   nacional; su regulación excepcional, en cuanto a sí lo consagra el   numeral 12 del artículo 150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal,   ya que por tratarse de recursos públicos, la Contraloría General de la   República, directamente o a través de las contralorías territoriales, debe   verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas   que los crean.    

“6.3. En atención a   las características citadas, no duda la Corte en calificar los recursos de la   seguridad social como rentas parafiscales, pues en verdad éstos comportan   contribuciones obligatorias de naturaleza pública, fruto de la soberanía fiscal   del Estado, que no ingresan al presupuesto nacional, que tienen como sujeto   pasivo un sector específico de la población, y que deben ser utilizadas para   financiar globalmente los servicios que se prestan y para ampliar su cobertura.”    

Posteriormente en Sentencia C-349 de   2004[134],   esta Corporación precisó el concepto de contribución parafiscal “(…)   según el cual son recursos parafiscales aquellos gravámenes que se imponen a un   grupo definido de personas para financiar un servicio público determinado, sin  generar una obligación correlativa  directa y   equivalente a favor del contribuyente y a cargo del Estado, y que, por tener   esta destinación específica, no entran al engrosar el presupuesto nacional.”    

Recientemente, la Corte en Sentencia   C-621 de 2013[135],   reiteró:    

“(…) por   contribución parafiscal se ha entendido un recaudo que, con carácter de   obligatorio, es creado en virtud del poder coercitivo del Estado, en el que   resalta la especificidad o singularidad de los sujetos afectados directamente   -en cuanto sólo gravan a un grupo, sector o gremio económico o social-; por esta   razón, su destinación debe ser específica, en tanto que lo pretendido es   garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa. Al   ser una contribución –y no una tasa- no implica una contraprestación equivalente al monto de lo que se paga. Su naturaleza   es pública, ya que son recursos que pertenecen al Estado, aun cuando no se   cuenten como ingresos de la Nación y no entren a formar parte del presupuesto   nacional. Su regulación es excepcional, al tenor de lo dispuesto en el numeral   12 del artículo 150 constitucional, y son recaudos sometidos al control que   ejerce la Contraloría General de la República.”    

38. En conclusión, las contribuciones   parafiscales son una especie de tributo que gravan un determinado y único grupo,   con la finalidad de beneficiar a ese sector. Es creado por el Estado con base en   su poder coercitivo. Los ingresos percibidos son públicos, pues pertenecen al   Estado aun cuando hacen parte del presupuesto de rentas conforme a los artículos   11 y 29 del Decreto 111 de 1996, tienen destinación específica y no forman parte   del Presupuesto General de la Nación.    

Recapitulación    

39. Hasta este momento se ha hecho un análisis de los   contenidos y los temas del proyecto de ley número 105 de 2014 (Senado) y 134 de   2014 (Cámara), así como de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014. Las   conclusiones a las que llega la Corte se sintetizan a continuación:    

        

Proyecto de Ley 105 de 2014           (Senado y 134 de 2014 (Cámara)   

Título:                    

Por medio del cual se modifica el           Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha           contra la evasión y se dictan otras disposiciones.   

Temas:                    

Contexto Fiscal: Aumento del PGN para el           año 2015 en 6.5%   

Reducción o eliminación de los recaudos           por impuesto al patrimonio y el gravamen a los movimientos financieros.    

Reducción de la renta petrolera.    

Creación de: i) un tipo penal para luchar           contra la evasión; y, ii) Comisión de expertos para el análisis del régimen           tributario especial del impuesto sobre la renta y complementario.    

Necesidad de generar ingresos adicionales           al PGN por 12.5 billones de pesos para el año 2015.   

Proyecciones de recaudo por 12.5 billones           de pesos con base en: i) impuesto a la riqueza para personas naturales y           jurídicas; ii) Sobre tasa del CREE en 3%; iii) eliminación de la devolución           de dos puntos del IVA; y iv) GMF al 4 por mil.   

Necesidad de que el país cubra unos           gastos permanentes y recurrentes a través de ingresos que permitan su           sostenibilidad.      

        

Normas demandadas: Artículos 69 y           70 de la Ley 1739 de 2014   

Título:                    

Contribución parafiscal a combustibles.   

Temas:                    

Creación del “Diferencial de           Participación”.   

Destinación específica: El financiamiento           del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que busca atenuar           las fluctuaciones de los precios de los combustibles.   

Los ingresos que se generen no ingresan           al PGN.   

Se trata de un tributo en la modalidad de           contribución parafiscal.   

Establecimiento de los elementos de la           contribución “Diferencial de Participación”.      

Trámite Legislativo del proyecto de ley número 134 de 2014 (Cámara) y número 105   de 2014 (Senado)    

40. El   proyecto de ley número 134 de 2014 (Cámara) y número 105 de 2014 (Senado) fue   presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el día 3 de octubre de   2014 y su texto se publicó en la Gaceta del Congreso número 575 de 2014.    

En el Congreso se realizó debate conjunto de las comisiones permanentes de   Cámara y Senado (comisiones económicas conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara   y de Senado), las cuales iniciaron deliberaciones el día 5 de noviembre de 2014   y se extendieron hasta el día 26 de ese mismo mes y año, tal y como constan en   las Gacetas números 66, 67 y 79, todas del año 2015.    

La publicación del texto del proyecto, que sufrió modificaciones en relación con   el inicialmente presentado por el Gobierno, se realizó en la Gaceta número   744 del 2014.    

La aprobación del texto en primer y tercer debate   (sesiones conjuntas) se presentó el día 26 de noviembre de 2014, conforme lo   consignado en el acta número 5 de esa misma fecha, según la Gaceta número 79   del año 2015.    

41. Surtido el trámite anterior, el proyecto de ley pasó a   la plenaria del Senado para surtir el debate correspondiente. En la Gaceta   número 823 del 2014, se publicó el informe de ponencia para segundo debate,   en la que se manifestó que durante el primer debate muchos parlamentarios   formularon proposiciones al proyecto de ley, en especial, una formulada por el   Representante Jhon Jairo Cárdenas que solicitó crear “(…) el tributo denominado   contribución parafiscal a los combustibles, el cual recaudará recursos para el   FEPC. La proposición obra como constancia.”.    

“Las observaciones que tuvimos ocasión de efectuar en el curso del   primer debate a este proyecto de ley, así como las constancias radicadas por   nuestros colegas, se constituyen en valiosos insumos como punto de partida para   la elaboración de la ponencia para este debate. Sin embargo, es importante   mencionar que no todas fueron tenidas en cuenta para elaborar el pliego de   modificaciones, en general, por ser contrarias a los objetivos y pilares de esta   reforma tributaria, o a las normas constitucionales vigentes.”    

La aprobación del proyecto de ley en la Plenaria del   Senado se realizó el 10 de diciembre de 2014, según el acta de plenaria número   35 de esa misma fecha, contenida en la Gaceta número 372 del 2015. Es   hasta este momento que fue incluido en el proyecto de ley el texto de los   artículos demandados, relacionados con la creación de la contribución parafiscal   denominada “Diferencial de participación” para ser debatidos por el cuerpo   legislativo. En efecto, durante el desarrollo de sesión se observa que se le   concede el uso de la palabra a la Senadora Arleth Patricia Casado de López para   que anunciara los artículos nuevos del proyecto. Así se efectuó la inclusión y   votación de las normas censuradas en la plenaria de Senado:    

“La Presidencia manifiesta:    

Ok, siguiente señora ponente,   están leyendo los artículos, los nuevos artículos que tienen aval.    

Recobra el   uso de la palabra la honorable Senadora Arleth Patricia Casado de López:    

Artículo   nuevo en la contribución parafiscal a combustible, crece el diferencial de   participación como contribución parafiscal del fondo de estabilización de   precios de combustibles para atender las fluctuaciones de los precios de los   combustibles de conformidad con las Leyes 1151 del 2007 y 1450 del 11, el   Ministerio de Minas, ejercerá la funciones de control gestión, fiscalización,   liquidación, determinación de solución y cobr o [sic] financiar [sic] de   participación.    

El otro artículo los elementos   de la contribución diferencial de participación, primero el hecho generador, es   el hecho generador del impuesto nacional a la gasolina y ACPM, establecido en el   artículo 43 de la presente ley, el diferencial se causará cuando el precio de   paridad internacional para el día que el refinador y/o el importador del   combustible, realice el hecho generador sea inferior al precio de referencia.    

Segundo, base gravable, resulta   de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio de   paridad internacional, cuando esta sea positiva por el volumen de combustibles   reportado por el refinador y/o importador de combustible en el momento de la   venta, o retiro, o importación, se aplicará las diferentes definiciones estos   dos artículos tienen el aval del Gobierno, los tres artículos.    

La Presidencia manifiesta:    

Listo, entonces, vamos a   someter los artículos que tienen el aval del Gobierno en bloque, señor   Secretario, vamos a someter los nuevos artículos que tienen aval del Gobierno.    

El Secretario informa:    

Son tres proposiciones, los   autores, sí, señor Presidente, las tres tienen aval.    

Recobra el   uso de la palabra la honorable Senadora Arleth Patricia Casado de López:    

Para estas tres proposiciones,   señor Secretario, que tienen el aval. Someterlas a votación, con el voto   positivo por estas tres proposiciones.    

La Presidencia somete a   consideración de la Plenaria los tres artículos nuevos con el aval del Gobierno   y leídos por la honorable Senadora ponente Arleth Patricia Casado de López al   Proyecto de ley número 105 de 2014 Senado, 134 de 2014 Cámara y, cerrada su   discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto?, abre la   votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en   forma nominal.    

La Presidencia cierra la   votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el   resultado de la votación.    

Por   Secretaría se informa el siguiente resultado:    

Por el No:  02    

TOTAL:    70 votos    

(…)    

En consecuencia, han sido aprobados los tres artículos nuevos con   el aval del Gobierno y leídos por la honorable Senadora ponente Arleth Patricia   Casado de López al Proyecto de ley número 105 de 2014 Senado, 134 de 2014   Cámara.”    

El texto definitivo que fue   aprobado por la plenaria del Senado se encuentra publicado en la Gaceta   número 861 de 2014.    

42. Cumplido el anterior trámite, el proyecto   pasó a debate a la Plenaria de la Cámara de Representantes. El informe de   ponencia quedó consignado en la Gaceta número 829 de 2014, en la que   nuevamente se manifestó la proposición presentada por el Representante Jhon   Jairo Cárdenas, la cual quedó en forma de constancia y no fue incluida en el   texto por los ponentes.    

La aprobación del proyecto se   dio el 15 de diciembre de 2014, según el acta 44 de la misma fecha, contenida en   la Gaceta número 323 del 2015. En desarrollo de la sesión, se propuso   votar en bloque el texto aprobado por el Senado y que se encuentra publicado en   la Gaceta número 861 de 2014. Así se efectuó la votación:    

“Bueno, Secretario, aprobada la suficiente ilustración, y ante la   necesidad de abrir el registro para votar la proposición que pretende acoger el   texto del Senado, antes de ordenar abrir el registro la Secretaría debe dejar   constancia en acta qué se va votar, cómo se va votar y en términos generales   presentar el documento que aparece publicado en la Gaceta del Congreso número   861 del viernes 12 diciembre, que fue el texto aprobado en la plenaria del   Senado de la República. Señor Secretario hacemos las anotaciones para que quede   en el acta, por favor.    

Secretario General, Jorge   Humberto Mantilla Serrano:    

Sí señor Presidente, en la   ponencia que ya fue aprobada, donde se aprobó darle segundo debate, este   proyecto consta de 72 artículos de los cuales 43 no tienen proposiciones y 28   con proposiciones presentadas por los honorables Representantes, ninguna con   aval del Gobierno; de los nuevos artículos se presentaron 16 y un sustitutivo de   la vigencia, de los cuales todo fueron publicados en la página web de la   Cámara de Representantes; como bien lo dijo su señoría, el proyecto aprobado en   la plenaria del Senado fue publicado junto con sus proposiciones en la Gaceta del   Congreso número 861 del viernes 12 diciembre 2014, estamos en este momento   en la aprobación del articulado y hay una proposición, señor Presidente y   señores honorables Representantes de la plenaria, que busca acoger el texto   aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República del 10 diciembre 2014   del Proyecto de ley número 134 de 2014 Cámara, 105 del 2014 Senado, dicho texto   como ya lo dije fue publicado en la Gaceta del Congreso número 861 del 12   diciembre 2014 para consideración de la plenaria. Entonces, señor Presidente   para que someta a aprobación de la misma la proposición en discusión.    

Dirección de la Presidencia,   Fabio Raúl Amín Saleme:    

Gracias señor Secretario.   Agotada la discusión y declarada la suficiente ilustración por parte de la   plenaria, haciendo las anotaciones en acta que acaba de surtir la   Secretaría de la Corporación, se ordena abrir el registro, votando SÍ se   aprobaría la proposición que pretende acoger el texto aprobado en Senado,   votando NO se negaría e inmediatamente señor Ministro continuaríamos, si así lo   cree conveniente, presentando los demás puntos del proyecto de ley.    

Señor Secretario se ordena   abrir registro.    

Secretario General, Jorge   Humberto Mantilla Serrano:    

Señores de cabina habilitar el sistema biométrico para abrir   registro con el sentido de votar la proposición donde se acoge el texto aprobado   en Senado del 12 diciembre de 2014, se abre el registro.    

(…)    

Dirección de la Presidencia, Fabio Raúl Amín Saleme:    

Gracias señor Secretario.   Aprobado el texto, que es el bloque de artículos como viene publicada   en la Gaceta del Congreso número 861 del viernes 12 diciembre 2014, solo nos   restaría continuar.    

Señor Secretario vamos   nuevamente a dejar constancia en el acta, se aprobó el bloque de artículos como   fue aprobado en el Senado de la República con las proposiciones avaladas todas   ellas y el bloque de artículos publicados en la Gaceta del Congreso número 861   del 12 diciembre 2014, bien señores Coordinadores Ponentes frente a la   presentación de lo que fue aprobado.”    

El texto definitivo aprobado   por la plenaria de la Cámara fue publicado en la Gaceta número 873 de 2014.    

43. En conclusión, el proyecto de ley presentado por el   Ministro de Hacienda y Crédito Público ante la Cámara de Representantes, inició   su trámite legislativo en las Comisiones Conjuntas Económicas de Cámara y   Senado. Durante dichas deliberaciones no se debatió el tema referente a la   creación de la contribución parafiscal “Diferencial de Participación”, ni   de sus elementos. En comisiones, si bien existió una proposición realizada por   el Representante Jhon Jairo Cárdenas, la misma se hizo en forma de constancia y   no fue objeto de deliberación alguna, puesto que no fue tenida en cuenta por los   ponentes en los textos presentados a consideración de las Corporaciones.    

En ese orden de ideas, la Corte verificó que la   introducción de las normas demandadas (artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de   2014), se realizó en la Plenaria del Senado, después de haberse surtido el   primer debate en las Comisiones Económicas Permanentes de Cámara y Senado.   Posteriormente, el proyecto de ley fue aprobado por la Plenaria de la Cámara en   bloque con base en el articulado que ya había sido objeto de debate y votación   por parte de la Plenaria del Senado.    

Los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014,   desconocieron el principio de identidad flexible    

44. Con fundamento en lo expuesto, para la Sala durante el   trámite legislativo del proyecto de ley 134/2014 (Cámara) y 105/2014 (Senado),   se desconoció el principio de identidad flexible, puesto que las normas   demandadas fueron introducidas durante la plenaria del Senado de la República y   no guardan univocidad temática con la esencia material del proyecto que   posteriormente se convirtió en la Ley 1739 de 2014.    

En ese contexto, la normativa que se puso a   consideración del proyecto, buscaba modificar rentas existentes y crear nuevos   tributos que pudieran generar los ingresos suficientes para el sostenimiento de   gastos públicos que tenían la naturaleza de recurrentes y concurrentes. Según el   Ministerio de Hacienda el efecto recaudatorio del proyecto de ley presentado era   el siguiente:    

        

Efecto recaudatorio del proyecto           de ley   

Cifras en billones de pesos de           2015   

Propuesta                    

Recaudo estimado   

2015                    

2016                    

2017                    

2018   

Impuesto a la riqueza personas jurídicas                    

6.0                    

6.0                    

6.0                    

6.0   

Impuesto a la riqueza personas naturales                    

0.2                    

0.2                    

0.2                    

0.2   

Sobre tasa del CREE 3%                    

2.5                    

2.7                    

2.9                    

3.1   

Eliminación devolución dos puntos del IVA                    

0.4                    

0.4                    

0.5                    

0.5   

GMF al 4 por mil                    

3.4                    

3.6                    

3.9                    

Total                    

12.5                    

13.0                    

13.5                    

14.1      

De esta suerte, si bien el tema central del proyecto de ley giraba en torno a   tributos y los mecanismos para evitar su evasión, el mismo no era genérico,   ambiguo o etéreo, pues se concretaba a partir de su única finalidad, la   generación de rentas suficientes para balancear el PGN del año 2015, es decir,   se trataba de una ley de financiación adicional, que tenía como objetivo la   modificación y creación de tributos que permitieran obtener ingresos constantes   para cubrir los faltantes presupuestarios en materia de gasto público. Por lo   tanto, los tributos que en virtud de la ley iban a ser modificados o creados, no   tenían una destinación específica, sino que su recaudo iría a completar los   ingresos del Presupuesto General para el año 2015.    

Así las cosas, el tema del proyecto de ley comprendía:    

a. Tema central: Norma de carácter tributario y de mecanismos para luchar contra la   evasión.    

b. Delimitación del tema central: No se trataba de un tema amplio y ambiguo, puesto que   estaba materialmente definido y limitado a la generación de recursos de   financiación del Presupuesto General de la Nación para el año 2015, que   presentaba un déficit de 12.5 billones de pesos.    

c.  Impuestos creados y modificados por el proyecto: Los tributos que por virtud de la norma serían   modificados o creados generarían ingresos suficientes para cubrir el desbalance   de 12.5 billones de pesos en el presupuesto.    

d.  La destinación de los ingresos generados por el Proyecto de ley sería el   Presupuesto General de la Nación para el año 2015.    

45. De   otra parte, las normas demandadas fueron incluidas en la Plenaria del Senado de   la República, esto es, después del primer debate (comisiones conjuntas de Cámara   y Senado), sin que en desarrollo del mismo fueran objeto de deliberación o   aprobación, es decir, fue una adición nueva al proyecto de ley presentado por el   Gobierno Nacional y al debatido en primer debate.    

Tenían como tema principal la creación de un nuevo tributo en la forma de   contribución parafiscal denominada “diferencial de participación”. Esta nueva   renta tenía como finalidad financiar de manera especial el Fondo de   Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), para atenuar las   fluctuaciones en los precios de los mismos.    

46. No son de recibo los argumentos de algunos   intervinientes[136]  en el sentido de que la exequibilidad de las normas se sustenta en el hecho que:   i) el Representante a la Cámara Jhon Jairo Cárdenas formuló una proposición que   contenía la creación de la contribución parafiscal; ii) la exposición de motivos   del proyecto de ley contemplaba la caída de las rentas derivadas del petróleo; y   iii) Durante el surtido en primer debate, se debatió la modificación al impuesto   nacional a la gasolina.    

Como se expuso con anterioridad, la proposición formulada por el Representante   Cárdenas, fue consignada en el informe de ponencia para segundo debate en la   Plenaria de Senado. En la misma se manifestó que la misma fue presentada en   forma de constancia, pues no fue incluida en el texto del proyecto sometido a   deliberación, y no hay prueba que acredite de que haya sido debatida, aprobada o   negada en el primer debate surtido de manera conjunta por las comisiones de   asuntos económicos de Senado y Cámara. Esta situación lleva a la Corte a   concluir que el tema de la creación de la contribución parafiscal contenida en   los artículos demandados no fue debatido en el primer debate del proceso   legislativo ni en las comisiones del Senado ni de la Cámara.    

Ahora bien, en relación con la exposición de motivos del proyecto de ley que   daba cuenta de la disminución en las rentas derivadas del petróleo debido a la   baja de los precios internacionales, encuentra la Sala que tal argumento   justificaba la disminución de ingresos presupuestarios presentada por el   Gobierno Nacional, lo que generaba un desbalance de $12.5 billones de pesos,   debido al gasto público proyectado para el año 2015. Este fue uno de los varios   motivos que sustentaron la propuesta legislativa presentada por el Ministerio de   Hacienda, sin embargo, en ningún momento se presentó la necesidad de crear esta   contribución parafiscal, puesto que no hay razones en la exposición que muestren   el nivel de afectación del especial grupo gravado con este tributo o la   disminución de los recursos percibidos por el Fondo de Estabilización de Precios   de Combustibles, que pusieran en grave riesgo la estabilización de precios de   ese mercado. Estas argumentaciones están ausentes por lo que no era suficiente   simplemente haber mencionado una disminución de ingresos nacionales producto de   la volatilidad de los precios del petróleo, cuando el objetivo principal de la   contribución parafiscal es beneficiar al grupo obligado y no financiar los   gastos del Estado.    

Por último, las modificaciones al impuesto nacional a la gasolina de ninguna   manera justifican la creación de un tributo nuevo y completamente diferente como   es la contribución parafiscal denominada “Diferencial de participación”,   creada en virtud de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.    

El impuesto nacional a la gasolina fue creado por el artículo 167 de la Ley 1607   de 2012, y sustituyó el impuesto global a la gasolina y ACPM contemplado en los   artículos 58 y 59 de la Ley 223 de 1995. Se trata de un tributo autónomo que   grava “(…) la venta, retiro, importación para el consumo propio, importación   para la venta de gasolina y ACPM y la importación temporal para   perfeccionamiento activo, y se causa en una sola etapa respecto del hecho   generador que ocurra primero. El impuesto se causa en las ventas efectuadas por   los productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para   consumo de los productores, en la fecha del retiro; en las importaciones, en la   fecha en que se nacionalice la gasolina o el ACPM, o en la fecha de la   presentación de la declaración de importación temporal para perfeccionamiento   activo.”[137]    

Los artículos 168 a 176 de la Ley 1607 de 2012, regulan los elementos que   componen el tributo en mención, lo que le define como un gravamen independiente   de cualquier otro.    

En la Gaceta número 744 del 25 de noviembre de 2014, que contiene el   informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 134/2014 (Cámara) y   105/2014 (Senado), se explicaron las modificaciones al impuesto nacional a la   gasolina en los siguientes términos:    

“Se propone aclarar el hecho generador del Impuesto Nacional   a la Gasolina y al ACPM, para hacer énfasis respecto del momento de la   causación del impuesto, y de la definición de los sujetos pasivos en el caso de   la importación temporal para perfeccionamiento activo. En primer lugar, dará   claridad respecto del momento de causación del tributo, el cual será la fecha de   la presentación de la declaración de importación temporal para perfeccionamiento   activo. En segundo lugar, define como sujeto pasivo del impuesto a los   contribuyentes autorizados para efectuar importaciones temporales para   perfeccionamiento activo, en el caso de la gasolina y el ACPM. Así, no solo la   importación con nacionalización causa el impuesto nacional a la gasolina y al   ACPM, sino también aquella que se presenta de manera temporal sin nacionalizar,   utilizando un esquema de Plan Vallejo.”    

Nótese que en ningún momento se presentó un debate sobre la contribución   parafiscal creada con las normas objeto de censura, razón por la cual se   despacharan desfavorablemente los argumentos presentados por los intervinientes.    

Expuesto lo anterior se concluye que el núcleo temático de las normas objeto de   control de constitucionalidad es:    

a. La creación de un nuevo tributo en la modalidad de contribución parafiscal denominada   “diferencial de participación”.    

b. La finalidad del tributo es la financiación del Fondo de Estabilización de   Precios de Combustibles (FEPC), para atenuar las fluctuaciones de precios de los   combustibles.    

c. Los ingresos generados con el gravamen creado son públicos pero no tienen como destino el   Presupuesto General de la Nación para el año 2015.    

47. Las reglas jurisprudenciales que orientan y guían el   principio de identidad flexible son: i)   Los cambios introducidos deben referirse a temas tratados y aprobados en el primer debate; y,   ii) que dichos asuntos guarden estrecha relación con el contenido del proyecto.    

En el presente   caso estas condiciones no se cumplen, puesto que las normas censuradas en sede   de control de constitucionalidad fueron introducidas en la Plenaria del Senado,   esto es, después de haberse surtido el primer debate en las comisiones conjuntas   constitucionales permanentes de asuntos económicos de Cámara y de Senado.   Durante el trámite del primer debate, según el informe de ponencia para segundo   debate en la plenaria del Senado, fue presentada una proposición que contenía la   creación de la contribución parafiscal reseñada, pero no existe prueba alguna   que acredite que este tema haya sido debatido y aprobado o negado en el primer   debate. Ninguno de los intervinientes que solicitaron la exequibilidad de la   norma, lograron demostrar que en el trámite legislativo surtido en el primer   debate, se deliberó sobre este especial tema.    

Ahora bien, las   disposiciones acusadas no guardan relación temática con el tema esencial y   limitado del proyecto de ley presentado por el Ministro de Hacienda. En efecto,   el texto normativo puesto a consideración del Congreso por parte del Gobierno   Nacional tenía como tema central la modificación y creación de tributos y   mecanismos de lucha contra la evasión, limitados a la generación de ingresos con   destino al Presupuesto General de la Nación para el año 2015, por 12.5 billones   de pesos. Por su parte, las normas demandadas crearon un nuevo tributo en la   modalidad de contribución parafiscal, con la finalidad de financiar el Fondo de   Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC), sin que tales ingresos se   destinaran al balance del PGN para el año 2015. Lo anterior se sintetiza así:    

        

Inexistencia de identidad temática entre el proyecto de ley y las           normas demandadas   

Proyecto de Ley 134 de 2014 Cámara y 105 Senado                    

Normas demandadas   

a. Tema central: Carácter tributario y mecanismos para           luchar contra la evasión.    

b. Delimitación del tema central: No se trataba de un tema amplio y           ambiguo, puesto que estaba materialmente definido y limitado a la generación           de recursos de financiación del Presupuesto General de la Nación para el año           2015, que presentaba un déficit de 12.5 billones de pesos.    

c. Impuestos creados y modificados por el           proyecto: Los           tributos que por virtud de la norma serían modificados o creados generarían           ingresos suficientes para cubrir el desbalance de 12.5 billones de pesos en           el presupuesto.    

d.La destinación de los ingresos generados           por el Proyecto de ley sería el Presupuesto General de la Nación para el año           2015.                    

a. Tema central: Creación de un nuevo tributo en la           modalidad de contribución parafiscal denominada “diferencial de           participación”.    

b. La finalidad del tributo es la financiación del Fondo de           Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC), para atenuar las           fluctuaciones de precios.    

c. Los ingresos generados con el gravamen           creado son           públicos pero no tienen como destino el Presupuesto General de la Nación           para el año 2015.    

       

48. Así las cosas, las normas demandadas   desconocieron el principio de identidad flexible y en consecuencia, al tratarse   de un nuevo tributo que no guardaba relación con el tema esencial del proyecto   de ley, ni fue debatido en primer debate, vulneró además el principio de   consecutividad, pues debió cumplir con la regla de los 4 debates.    

Esta Corte en sentencia C-537 de 2012[138],   reiteró la relación de complementariedad de los principios de identidad flexible   y consecutividad puesto que la carencia de identidad temática en las reformas o   modificaciones a los proyectos de ley: “incumplirían el mandato consistente en que el   proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena el artículo 157 C.P.”    

Conforme a lo expuesto, la Corte declarará   inexequibles los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por medio de los   cuales se creó la contribución parafiscal “Diferencial de Participación”   y se establecieron los elementos del mencionado tributo.    

DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar   INEXEQUIBLES    los artículos 69 y 70   de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto   tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión,   y se dictan otras disposiciones.”    

Cópiese, notifíquese, comuníquese e   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el   expediente.    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MYRIAM ÁVILA ROLDAN    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folio 9   cuaderno principal.    

[2] Ibídem.    

[3] Folio   10 del cuaderno principal.    

[4] Folios   10 y 11 cuaderno principal.    

[5] Folio   203 cuaderno principal.    

[6] Folio   204 cuaderno principal.    

[7] Folio   214 cuaderno principal.    

[8] Folio   233V cuaderno principal.    

[9] Folios   233V-234 cuaderno principal.    

[10] Folio   235 cuaderno principal.    

[11] Folio   236V cuaderno principal.    

[12] Ibídem.    

[13] Folio   237 cuaderno principal.    

[14] Folio   263 cuaderno principal.    

[15] Folio   258 cuaderno principal.    

[17] Ver   entre otras las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, A. 178   de 2003, A. 114 de 2004,  C-405 de 2009, C-761 de 2009 y C-914 de 2010.    

[18] Corte   Constitucional. Sentencia C-330 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[19] Ibidem.    

[20] Corte   Constitucional. Sentencia C-128 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[21] Corte   Constitucional. Sentencia C-358 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[22] Cfr.   Corte Constitucional. Sentencia C -978 de 2010. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[23] Cfr.   Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[24] Cfr.   Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[25] Cfr.   Sentencia C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María   Victoria Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[26] Cfr.   Corte Constitucional. Sentencia C -978 de 2010. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.   Ver también la sentencia C-533 de 2012. M. P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[27] Cfr.   Corte Constitucional. Sentencia C-358 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[28]  Corte Constitucional.   Sentencia C-304 de 2013, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[29] Corte   Constitucional. Sentencia C-856 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas    

[30] Corte   Constitucional. Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero    y C-641 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[31]Sentencia C-561 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[32] Ver,   entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas   las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y   C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.    

[33] M.P.   Rodrigo Escobar Gil. Reiterada en sentencias C-1124 de 2004, C-242 de 2005, C-856 de   2005, C-292 de 2007, C-942 de 2008, C-598 de 2011 y C-894 de 2012.    

[34] M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez    

[35] M.P.   María Victoria Calle Correa    

[36] Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub. Unánime). En ese caso la Corte debía decidir un cargo por infracción de   los principios de identidad y consecutividad contra una ley. Si bien estimó que   la acción era apta en ese cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base de   que el actor afirmó y aportó “pruebas dirigidas a   demostrar” que el contenido normativo que fue introducido en el segundo debate   de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además, “señal[ó]   las razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación   de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto”.    

[37] Sentencia C-992 de   2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo al respecto:   “la Constitución, en su artículo 160,   expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al   proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En esa ocasión la   Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas acusaciones fundadas en la   supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad, por cuanto   –según la Corporación- “el actor se limita a   enunciar los artículos aprobados en segundo debate y que en su concepto   presentan novedad sobre lo aprobado en el primer debate y a afirmar,   genéricamente, que “… los artículos y normas introducidos al Proyecto de ley   después del primer debate, debieron regresar, por su importancia con el contexto   general del Proyecto de ley, a las Comisiones permanentes para que surtieran el   indispensable primer debate””.      

[38] Sentencia C-856 de 2005 (MP Clara Inés Vargas   Hernández. Unánime). En esa oportunidad, la Corte se inhibió de emitir un fallo   de fondo a propósito de una demanda, entre cuyos cuestionamientos se encontraba   uno por vulneración de los principios de identidad y consecutividad. Dijo   entonces la Corte que esa acusación no era apta, por cuanto el ciudadano se   limitó a afirmar que “después del segundo debate   en la plenaria de la Cámara de Representantes se establecieron modificaciones al   régimen de transición que desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya que   se introdujeron y quitaron artículos sin realizarse una discusión completa y   aprobación del articulado en los cuatro debates reglamentarios”. Dijo entonces:   “[p]ara la Corte, esta afirmación no satisface los presupuestos de especificidad   y pertinencia propios de las razones de inconstitucionalidad por cuanto al estar   permitido por la Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto   las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”,   no se tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no   presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor   respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad).”    

[40] M.P.   Rodrigo Escobar Gil    

[41] M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[42]   Sentencia C-801 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[43] M.P.   María Victoria Calle Correa    

[44] Ibídem.    

[45]   Vescovi, E. Teoría General del Proceso. Editorial Temis. Bogotá 1984. Pág. 119    

[46] Ovalle   Favela, J. Teoría General del Proceso. Harla. México 1991. Pág. 115    

[47] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[48] M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[49] Crf., entre otras, las sentencias C-004 de   2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett y C-090   de 2015, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[50]   Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[51] Crf., entre otras, sentencias C-494 de 2014,   M. P. Alberto Rojas Ríos y C-228 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[52]   Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[53]   Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[54] Sentencia C – 489 de 2000.    

[55] Sentencia C – 565 de 2000.    

[56] Sentencia C – 543 de 1992.    

[57] Sentencias C-532 de 2013, M. P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez; C-287 de 2014, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; y   C-427 de 1996, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre muchas otras.    

[58]   Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[59] Ibidem.    

[60] Ibídem.    

[61]  La   Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la naturaleza, alcances, clases y   efectos de la cosa juzgada constitucional en gran cantidad de providencias,   dentro de las cuales pueden destacarse, durante este siglo, los fallos C-774 de   2001 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), C-415 de 2002 (M. P. Eduardo Montealegre   Lynnet), C-914 de 2004 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), C-382 de 2005 y   C-337 de 2007 (en ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[62] C-037 de 1996 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa) en lo   referente al análisis del artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la   Administración de Justicia).    

[63] Ver al respecto la   sentencia C-931 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla): “Sobre las circunstancias bajo las cuales la cosa juzgada   constitucional es absoluta o relativa, ello depende directamente de lo que se   determine en la sentencia de la cual tales efectos se derivan. Así, la ausencia   de pronunciamiento del juez constitucional en la parte resolutiva de una   sentencia de exequibilidad acerca de los efectos de esa decisión, llevaría a   presumir que el precepto analizado es válido frente a la totalidad de las normas   constitucionales, por lo que se genera entonces un efecto de cosa juzgada   absoluta, que impide a la Corte volver a fallar sobre esa materia. Si, por el   contrario, la Corte delimita en la parte resolutiva el efecto de dicha decisión,   habrá entonces cosa juzgada relativa, la que en este caso se considera además   explícita, en razón de la referencia expresa que el juez constitucional hizo   sobre los efectos de su fallo.”    

[64]   Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[65] M.P.   Luís Guillermo Guerrero Pérez    

[66] En la misma Sentencia C-925/00 estableció: “En cambio,   cuando esta Corporación ha desarrollado el concepto de la cosa juzgada   aparente, ha querido referirse a situaciones en las cuales en realidad la norma   de que se trata no fue objeto de examen de constitucionalidad alguno,   aunque parezca que lo haya sido, como cuando en la parte resolutiva de la   sentencia se declara exequible un artículo sobre cuyo contenido nada se expresó   en los considerandos y, por lo tanto, no se produjo en realidad cotejo, ni   absoluto o exhaustivo, ni relativo, ni parcial. (resaltado fuera de texto).    

[67] Así lo muestran los pronunciamientos a través de los   cuales la Corte ha acogido esta figura.  En efecto, en la Sentencia   C-397/95 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), analizó el caso en que una   disposición no había sido demandada, la Corte en Sentencia C-262/94 no se había   pronunciado sobre ella en la parte motiva, y aun así, por error, aparecía   declarada exequible en la parte resolutiva.  En dicha oportunidad    “… resulta evidente, consultado el texto de dicho fallo, que los incisos   primero y tercero no habían sido entonces demandados ni entró la Corte a   ocuparse de su constitucionalidad    

[68]   Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[69]   Ministerio de Minas y Energía, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –   DIAN, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[70]   Ministerio de Minas y Energía.    

[71]   Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.    

[72]   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[73]   Instituto Colombiano de Derecho Procesal.    

[74]   Procuraduría General de la Nación.    

[75] Las excepciones a la regla general de los cuatro   debates son las sesiones conjuntas y la simultaneidad del debate.    

[76]   Sentencia C-724 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[77] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-229 de 2003. M.   P. Rodrigo Escobar Gil.    

[79] M.M P.P. Jaime   Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.    

[80] Sentencia C-801 de   2003, MP Jaime Córdoba Triviño, Fundamento 4.2, criterio reiterado en las   sentencias C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-370 de 2004.     

[81] Sentencias C-370 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis,    C-724 de 2004 M.P. Clara Ines Vargas Hernández, C-1039 de 2004 M.P. Álvaro Tafur   Galvis, C-397 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-076 de 2012 M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto, C-168 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-134   de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.    

[82]   Sentencia C-113 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.    

[83]   Sentencia C-724 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández entre otras.    

[84]   Sentencia C-1147 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.    

[85] Sentencia   C-816 de 2004   M.M P.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.    

[86] M.P.   Álvaro Tafur Galvis    

[87] M.P.   Clara Inés Vargas Hernández    

[88] Sentencia C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003,   C-1147 de 2003, C-313 de 2004, C-370 de 2004.    

[89] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de   2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de   2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.    

[90] M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[91] Sentencia C-839 de 2003.    

[92] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[93] Cfr. Sentencias C-008 de 1995 y C-809 de 2001.    

[94]   Sentencia C-1113 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[95]   Sentencia C-539 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[96] Ibídem.    

[97]   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[98] Sentencia C-305 de 2004.    

[99] M.P.   Álvaro Tafur Galvis    

[100] Cfr. Sentencia C-702 de 1999.    

[101] Cfr. Sentencia C-1190 de 2001. También se puede   consultar la Sentencia C-950 de 2001.    

[102] Cfr. Sentencia C-702 de 1999.    

[103] M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto    

[104] Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de   2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003.    

[105] Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004.    

[106]    

[107] Ver   sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008.    

[108] M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto    

[109] Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-669 de 2004   y C-809 de 2007.    

[110] Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005   y C-754 de 2004.    

[111] Sentencia C-178 de 2007.    

[112] M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[113] El segundo inciso del artículo 160 Superior establece:  “Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las   modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.    

[114] Los numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Carta   señalan:     

“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:    

(…)    

2º) Haber sido aprobado en primer debate en la   correspondiente comisión permanente de cada cámara (…).    

3º) Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate    

(…)”    

[115] M.P.   María Victoria Calle Correa    

[116] En la sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy   Cabra) la Corte explicó que el principio de identidad “(…) adquiere en la   Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el régimen   constitucional anterior, (…) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto   aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual   cualquier modificación aún menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día   se ha abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las   comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al   proyecto (C.P. Art. 1609, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y   otra Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones   accidentales preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que   es entonces sometido a la aprobación de las plenarias”.    

[118] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453/06.    

[119] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este   caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003   (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas   en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo   parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en   comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue   incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia   para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada   laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de   conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es   aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado   inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre la regulación de   la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.    

[120] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003.    

[121] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La Corte   declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el último   debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida   hasta ese momento.    

[122] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002.    

[123] Corte Constitucional, sentencia C-490/11.    

[124] Dr.   Mauricio Cárdenas Santamaría.    

[125] Folios   150-157 cuaderno de pruebas OPC-066/15    

[126] Gaceta   del Congreso. Senado y Cámara. número 66 del 25 de febrero de 2015. Acta número   01 de noviembre 5 de 2014.    

[127] Folios   160-161V cuaderno de pruebas OPC-066/15    

[128] M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[129] Con el objetivo de no dejar duda respecto de las   referencias jurisprudenciales, se reitera que dicho planteamiento puede   encontrarse en sentencias C-040 de 1993, C-776 de 2003, C-927 de 2006 y C-713 de   2008, entre otras.    

[130] Características que la jurisprudencia citada ha   encontrado como elementos axiales a las tasas como manifestaciones del   poder tributario del Estado. Al respecto, se reitera, sentencias C-040 de 1993, C-1179 de 2001 y C-402 de   2010, entre otras.    

[131]   Restrepo J.C. “Habilidosidades”. Disponible en   http://www.ambitojuridico.com/BancoConocimiento/N/noti-151102-05habilidosidades/noti-151102-05habilidosidades.asp?print=1,   consultado el 20 de octubre de 2015.    

[132] Rodrigo   Escobar Gil    

[133] Cfr. las Sentencias C-490 de 1993, C-308 de 1994, C-253   de 1995, C-273 de 1996 y C-152 de 1997, entre otras.    

[134] M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[135] M.P.   Alberto Rojas Rios.    

[136]   Ministerio de Minas y Energia; y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[137]   Artículo 167 de la ley 1607 de 2012.    

[138] M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.