C-728-15

           C-728-15             

Sentencia C-728/15    

REGIMEN LABORAL Y TRANSICION EN MATERIA DISCIPLINARIA-Cambio de naturaleza jurídica de Satena/SERVICIO   AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Cambio de empresa industrial y   comercial del Estado a sociedad de economía mixta    

MODIFICACION DE LA NATURALEZA JURIDICA Y REGIMEN   LABORAL DE SATENA-Inhibición   por ineptitud sustancial de la demanda    

CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Función de la Corte Constitucional    

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE MODIFICACION DE   LA NATURALEZA JURIDICA Y REGIMEN LABORAL DE SATENA-Presentación extemporánea    

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Juicio de validez y vigencia    

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Improcedencia del control constitucional de   normas derogadas salvo cuando en razón del fenómeno de la ultraactividad sigan   produciendo efectos jurídicos    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Hipótesis excepcionales sobre preceptos que no tienen   vocación para producir efectos jurídicos    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Regla de cierre para casos cuya solución jurídica   representa dificultad objetiva    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Vigencia y eficacia de las normas y reglas en ellas   contenidas    

CORTE CONSTITUCIONAL-Abstención para evaluar validez de normas cuyos efectos   jurídicos han cesado por tener plazo de aplicación determinado que se encuentra   vencido    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Hipótesis excepcional cuando disposición ha dejado de   producir efectos jurídicos    

MODIFICACION DE LA NATURALEZA JURIDICA Y REGIMEN   LABORAL DE SATENA-No es   viable el control constitucional por cuanto demanda fue propuesta cuando sus   efectos jurídicos habían cesado    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE TRANSICION EN   MATERIA DISCIPLINARIA-Presentación   extemporánea    

MODIFICACION DE LA NATURALEZA JURIDICA Y REGIMEN   LABORAL DE SATENA Y DERECHO AL TRABAJO-Falta de especificidad    

PERSONAS JURIDICAS-Cambio de naturaleza jurídica tiene como consecuencia   cambio en régimen normativo que comprende las relaciones laborales/CONSTITUCION   DE ENTIDAD COMO SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Aplicación del derecho privado/MODIFICACION   DE LA NATURALEZA JURIDICA Y REGIMEN LABORAL DE SATENA-No vulnera el   principio de unidad de materia    

Referencia: Expediente D-10812    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de   2010, “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de la empresa de   Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena) y se dictan otras   disposiciones”    

Actora: Martha Elena Chávez Valbuena    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO  PÉREZ    

            

Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015)    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los   siguientes    

I.                               ANTECEDENTES    

1.     La demanda de inconstitucionalidad    

1.1.          Normas demandadas    

En ejercicio de la acción pública de   constitucionalidad, la ciudadana Martha Elena Chávez Valbuena demandó los   artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010, cuyo texto se transcribe a continuación:    

“LEY 1427 DE   2010    

(diciembre 29)    

Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

“por la cual se modifica la naturaleza jurídica de la   empresa de Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena) y se dictan otras   disposiciones”.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 6o. RÉGIMEN LABORAL. Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de   Satena S. A., la totalidad de los servidores públicos de Satena S. A. tendrán el   carácter de trabajadores particulares y, por ende, a los contratos individuales   de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código   Sustantivo del Trabajo, con las modificaciones y adiciones que se presenten.    

Los trabajadores y   pensionados de Satena S. A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les   son aplicables en materia de seguridad social.    

PARÁGRAFO 1o. A Satena S. A., una vez constituida como sociedad de   economía mixta, no le será aplicable la disposición contenida en el artículo 92 de   la Ley 617 de 2000 y las normas que le adicionen, modifiquen o sustituyan.    

PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional podrá destinar personal en   comisión del servicio a Satena S. A.    

ARTÍCULO 7o. TRANSICIÓN   EN MATERIA DISCIPLINARIA. La   Oficina de Control Disciplinario Interno de Satena S. A. continuará conociendo   de los procesos que se encontraren con apertura de investigación disciplinaria   hasta por el término de dos (2) años, contados a partir de que la empresa se   constituya como sociedad de economía mixta.    

Las demás investigaciones y   quejas que a dicha fecha se encontraren por tramitar, pasarán a conocimiento de   la Procuraduría General de la Nación, al igual que aquellos procesos   disciplinarios que transcurridos los dos años no se hubieren culminado.”    

1.2.          Cargos    

Según la demandante, las disposiciones anteriores vulneran los artículos 25, 53,   123 y 158 de la Carta Política, así como el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992,   por las razones que se indican a continuación:    

1.2.1.  En primer lugar, se desconoció el   artículo 123 de la Carta Política. La razón de ello es que la norma impugnada   sometió a los trabajadores de Satena al régimen laboral del Código Sustantivo   del Trabajo y los exceptuó del régimen disciplinario establecido de manera   general para los servidores públicos, cuando el precepto constitucional aludido   impide que las personas vinculadas a instituciones públicas, como Satena, se   sometan al sistema normativo laboral y disciplinario de los particulares.    

Y   aunque pretendió justificarse la medida aduciendo el cambio en la naturaleza   jurídica de Satena S.A., ya que con la expedición de la Ley 1427 de 2010 esta   entidad pasó de ser una empresa industrial y comercial del Estado a una sociedad   de economía mixta, y estas últimas se encuentran regidas por el derecho privado,   lo cierto es que como su capital es mayoritariamente público y la participación   privada es inocua por corresponder tan solo al 0.0004% del capital, como cumple   funciones públicas, incluido el transporte de funcionarios públicos, y como las   aeronaves de su propiedad tienen un status militar, no era viable la referida   transformación.    

En   este orden de ideas, el legislador apeló a una figura artificiosa y ficticia   como es la transformación en la naturaleza jurídica de una entidad estatal sin   que realmente se hayan alterado sus funciones o su capital, para luego tomar   esto como pretexto para cambiar el régimen laboral y disciplinario que   naturalmente corresponde a los servidores público.      

1.2.2.  En segundo lugar, y como   consecuencia de lo anterior, el legislador se excedió en el ejercicio de sus   competencias normativas y transgredió el procedimiento de aprobación   parlamentaria, como quiera que la reforma del artículo 123 de la Carta Política   debía canalizarse a través de un Acto Legislativo, y no mediante una ley   ordinaria, como efectivamente se hizo.    

1.2.3.  En tercer lugar, también se   desconoció la exigencia del artículo 142 de la Ley Orgánica 5 de 1992, a la luz   de la cual, las leyes que fijan el régimen salarial y prestacional de los   empleados públicos, debe ser de iniciativa gubernamental.    

1.2.4.  En cuarto lugar, y en atención a   que los asuntos regulados en los preceptos demandados fueron incorporados   tardíamente al debate parlamentario, cuando las comisiones cuartas de Senado y   Cámara presentaron su ponencia para primer debate, se infringió el proceso de   aprobación legislativa.    

1.2.5.  En quinto lugar, se vulneró el   principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta   Política, en la medida en que la modificación del régimen laboral y   disciplinario de los trabajadores de Satena desbordó el objeto de la ley, que   era únicamente la transformación de la entidad para facilitar su reactivación   económica.    

1.2.6.   Adicionalmente, se desconocieron   los derechos laborales establecidos en la Carta Política, así como el principio   de progresividad y la prohibición de regresividad, en la medida en que con   fundamento en la normatividad demandada se han producido los siguientes efectos:   (i) a los trabajadores de Satena se les aplica “ilegal e   inconstitucionalmente el Código Sustantivo del Trabajo”; (ii) la entidad   alteró el sistema de liquidación de cesantías; (iii) a los trabajadores se les   liquidaron las cesantías que habían acumulado desde su ingreso al organismo,   pese a que ninguno de ellos hizo ningún requerimiento en este sentido; (iii) se   dio por terminada la vinculación original; (iv) se aumentó la jornada laboral de   44 a 48 horas semanales; (v) se redujeron los pagos por concepto de trabajo en   horas extras, y por consiguiente, el monto del salario; (vi) se redujo el   horario de trabajo nocturno; (vii) se redujo el pago por trabajo en días   domingos y festivos. En materia disciplinaria también operó un cambio   injustificado, pues se “impuso (…) un procedimiento unilateral y nada   garantista para investigar disciplinariamente con fundamento en las escasas   disposiciones que al respecto contiene el Código Sustantivo del Trabajo”.    

1.2.7.  Finalmente, la actora advierte que   las medidas adoptadas por Satena en contra de sus trabajadores se oponen al   sentido y al espíritu de la Ley 1427 de 2010, ya que, propiamente hablando,   todas las situaciones irregulares que se han venido presentando se originan, no   en el texto legal como tal, sino en una interpretación inadecuada del mismo:   “·el espíritu de la Ley 1427 de 2010, nunca fue, el de modificar el régimen   salarial, prestacional y disciplinario de sus trabajadores, sino procurar la   reactivación económica de Satena, pero jamás, con detrimento de los derechos de   sus trabajadores. La ley 1427 de 2010 ha sido mal interpretada y equivocadamente   aplicada por Satena y por el Estado colombiano”. Por este motivo, los   trabajadores vinculados a la entidad han optado por acudir a la jurisdicción   laboral ordinaria para el reconocimiento y el restablecimiento de sus derechos,   y en particular, para que se ordene la inaplicación de los artículos 6 y 7 de la   misma ley, por vía de la excepción de inconstitucionalidad.    

1.3.          Solicitud    

Con fundamento en las   acusaciones anteriores, la actora solicita la declaratoria de inexequibilidad   simple de las disposiciones demandadas.    

2.      Admisión    

Mediante auto del 23 de junio   de 2015, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó: (i) correr   traslado de la misma al Procurador General de la Nación, para la presentación   del correspondiente concepto; (ii) fijar en lista la ley acusada para las   respectivas intervenciones ciudadanas; (iii) comunicar de la iniciación del   proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al   Ministerio de Justicia y del Derecho, a Satena S.A. y al Departamento   Administrativo de la Función Pública; (iv) invitar a participar dentro del   proceso a las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana,   Universidad del Rosario, Universidad Externado de Colombia, Universidad de los   Andes y Universidad de la Sabana, así como al Colegio de Abogados del Trabajo de   Colombia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, al   Instituto Colombiano de Derecho Público, al Instituto Colombiano de Derecho   Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

3.     Intervenciones    

3.1.          Intervenciones que solicitan un   fallo inhibitorio (Departamento   Administrativo de la Función Pública[1],   Ministerio de Defensa Nacional[2],   y SATENA S.A.[3])    

A juicio de los intervinientes señalados, la demanda   tiene dos tipos de deficiencias insalvables que impiden la estructuración del   juicio de constitucionalidad.    

En primer lugar, la actora no habría individualizado el   déficit normativo ni habría precisado el sentido de la incompatibilidad   normativa, sino que se habría limitado a afirmar, sin fórmula de juicio, que los   artículos 6 y 7 de la Ley 1474 de 2011 vulneran una amplia gama de preceptos   constitucionales. Así por ejemplo, la accionante sostiene que la determinación   del régimen laboral de las personas vinculadas a Satena S.A. debía estar   contenido en un Acto Legislativo y no en una ley ordinaria, pero no indica el   fundamento de esta apreciación; asimismo, se afirma que la regulación de estas   materias resulta incongruente con el objeto de la Ley 1474 de 2011 de adoptar   medidas para la reactivación económica de la entidad, pero no se señalan las   razones de la inconsistencia entre las materias reguladas. Dado que bajo esta   misma lógica se estructuraron todos los cargos de la demanda, no habría lugar a   un pronunciamiento de fondo[4].        

Por otro lado, la acción de inconstitucionalidad sería   improcedente porque fue desnaturalizada por la demandante, al haber sido   utilizada, no para salvaguardar la integridad de la Carta Política, sino para   materializar intereses patrimoniales de los miembros de la Asociación de   Servidores Públicos del Ministerio de Defensa y de las instituciones que   conforman el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,   “quienes por todos los medios han tratado de atacar a esta sociedad de economía   mixta [Satena S.A]; ha sido tal el objetivo perseguido por parte de la   mencionada asociación, que con ocasión del cambio de naturaleza jurídica y pese   a que se garantizaron los derechos de los trabajadores, existen ante la justicia   ordinaria un sinnúmero de demandas de trabajadores asesorados por los abogados   contratados por la agremiación sindical”. Así las cosas, la accionante y   otros servidores que hacen parte del referido sindicato han ideado una compleja   estrategia litigiosa en la que se activan múltiples procesos laborales en la   justicia ordinaria con fines netamente patrimoniales, y en la que, como último   eslabón, se apela a la Corte Constitucional para que ésta impida la reactivación   económica de Satena S.A. En definitiva, como la actora pretende inundar los   estrados judiciales y utilizar el mecanismo de la acción de inconstitucionalidad   para satisfacer sus intereses económicos y los del gremio al que pertenece, este   tribunal debe evitar su propia instrumentalización y su lugar, permitir que los   conflictos económicos se ventilen en las instancias administrativas y judiciales   competentes[5].    

3.2.          Intervenciones que solicitan la   declaratoria de exequibilidad simple   (Academia Colombiana de Jurisprudencia[6],   Universidad Externado de Colombia[7],   Departamento Administrativo de la Función Pública[8], Ministerio de Defensa   Nacional[9]  y SATENA S.A.[10])    

3.2.1.  Con respecto al cargo por la   infracción del principio de unidad de materia[11]    

A   juicio de los intervinientes señalados, la acusación por la afectación del   principio de unidad de materia no está llamada a prosperar, porque el régimen   laboral y disciplinario de los trabajadores de las personas jurídicas constituye   uno de los ejes fundamentales de su funcionamiento, y por este motivo, cuando se   modifica la naturaleza jurídica y se adoptan medidas para su reactivación   económica, la alteración se extiende, natural y razonablemente, a estos dos   componentes; entenderlo de otro modo implicaría suponer que el cambio en la   naturaleza jurídica de las entidades estatales es un cambio de orden nominal,   cuando de lo que se trata es de que la variación nominal se traduzca en cambios   jurídicos concretos y específicos, incluso en materia laboral y disciplinaria.   Es así como en la propia sentencia C-121 de 2003[12], la Corte Constitucional   sostuvo que la determinación de la estructura de la administración pública   comprende la determinación del régimen normativo de los trabajadores.    

En   este orden de ideas, existe un vínculo material directo y estrecho entre el   objeto general y dominante de la Ley 1427 de 2010, a saber, el cambio en la   naturaleza jurídica de Satena S.A., en aras de su reactivación económica, y el   contenido de las normas demandadas, que fijan el régimen laboral y disciplinario   al que se encuentran sometidos los trabajadores de la referida entidad. Este   vínculo, a su vez, descarta la vulneración del principio de unidad de materia.    

3.2.2.  Con respecto al cargo por la   infracción del artículo 123 de la Carta Política    

Asimismo, los accionantes descartan el cargo por la   presunta vulneración del artículo 123 de la Carta Política.    

En primer lugar, se sostiene la acusación de la actora   se habría amparado en una comprensión errada sobre el contenido y alcance de la   normatividad demandada, en la medida en que allí se dispone, no que los   trabajadores de Satena dejen de ser servidores públicos, como supuso   equivocadamente la actora, sino que estos servidores públicos se encuentran   sometidos al régimen laboral del derecho privado, tal como se aclaró en la   sentencia C-722 de 2007[13],   cuando la Corte se pronunció respecto de una norma que tiene un contenido   idéntico al ahora cuestionado, en el marco de un cambio en la naturaleza   jurídica de Ecopetrol[14].   En este falló la Corte precisó que “contra lo que parece entender el   demandante, en la disposición acusada no se está disponiendo que, al producirse   el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol, quienes laboran para la aludida   empresa perderán su condición de servidores públicos para pasar a convertirse en   trabajadores particulares. Si se toma el texto integral de la disposición, se   pone en evidencia cómo, de lo que se trata es de señala el régimen laboral   aplicable a los servidores de Ecopetrol S.A., y para tal efecto se empieza por   ratifica su condición de servidores públicos, para señalar luego que dichos   servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares para   efectos de la determinación del régimen jurídico aplicable a sus contratos   individuales de trabajo, disposición que se encuentra en consonancia con lo   dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, según el cual los empleados y   los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente   y por servicios, son servidores públicos”[15].    

En tercer lugar, los intervinientes señalados   argumentan que no existe un deber constitucional del legislador de otorgar a los   servidores públicos un régimen laboral materialmente distinto del que se   encuentran establecido para los particulares. Por el contrario, en distintas   oportunidades el derecho positivo ha dispuesto que las relaciones de los   trabajadores con las entidades estatales se rigen por el Código Sustantivo del   Trabajo, tal como ocurre con los empleados de Ecopetrol y del Banco de la   República, y en estas hipótesis se ha considerado incluso que esto representa   una ventaja para ellos, porque dentro de este régimen se prevé el acceso a   prestaciones que no se encuentran previstas para los demás servidores. Lo   anterior, sin perjuicio de que estos servidores conserven su calidad de   trabajadores oficiales[18].    

Finalmente, se argumenta que, a diferencia de lo que   sostiene la accionante, la baja participación privada en el capital de Satena   S.A. no impide el cambio en la naturaleza jurídica de la entidad, ya que, según   se determinó en la sentencia C-953 de 1999[19],   la calificación de una persona jurídica como una sociedad de economía mixta no   depende de la existencia de un porcentaje mínimo de participación privada en el   capital de la entidad[20].   Y aunque según el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, cuando el 90% o más del   capital de la sociedad de economía mixta sea del Estado la entidad se somete al   régimen de las empresas industriales del Estado, las leyes especiales y   posteriores prevalecen sobre las anteriores y generales, por lo que debe   atenderse a la previsión de la Ley 1427 de 2010 en cuanto a la aplicación del   derecho común[21].    

3.2.3.  Con respecto al cargo por el   desconocimiento de los derechos de los trabajadores de Satena    

Asimismo, los intervinientes argumentan que el cambio   en el régimen laboral y disciplinario de los trabajadores de SATENA S.A. no   vulnera los derechos y garantías previstas en los artículos 25 y 53 de la   Constitución.    

En primer lugar, la modificación se enmarca dentro de   la libertad de configuración legislativa, pues no existe ningún imperativo   constitucional a la luz del cual los trabajadores de Satena deban regirse por   una normatividad distinta al Código Sustantivo del Trabajo. Es así como en la   propia jurisprudencia de la Corte Constitucional[22] se ha determinado que el   tipo de vínculo que une a los trabajadores de las sociedades de economía mixta   con la entidad es un asunto cuya definición corresponde al legislador, y que,   por regla general, en virtud del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, estas   entidades se encuentran sometidas al derecho privado; en este entendido, aunque   los trabajadores vinculados a una sociedad de economía mixta son servidores   públicos, pueden regirse por la legislación laboral ordinaria[23].    

En segundo lugar, también se descarta la apreciación de   la actora sobre la afectación del principio de progresividad y de la prohibición   de regresividad. Aunque a juicio de la demandante el cambio en el régimen   normativo disminuyó las garantías de los trabajadores en aspectos cruciales como   las cesantías, la jornada de trabajo, y los recargos por trabajo en horario   nocturno y en días domingos y festivos, estas acusaciones contendrían una doble   deficiencia[24].    

Por una parte, como el principio de progresividad y la   prohibición de regresividad fueron establecidos en la Carta Política como un   principio orientador del sistema de seguridad social, la pertinencia de su   aplicación en el debate laboral es más que cuestionable[25].    

Además, al argumento de la actora subyace el supuesto   de que la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo implica un retroceso en   las condiciones laborales de los servidores públicos. Esta premisa de análisis,   sin embargo, carece de todo sustento, ya que desde una perspectiva material, el   Código Sustantivo del Trabajo constituyó un avance importante frente a la Ley 6ª   de 1945. Y aunque en algunos aspectos puntuales el actual régimen podría   resultar desventajoso, una valoración global y en perspectiva descarta la   aproximación de la accionante, así: (i) en cuanto al régimen de cesantías, bajo   la normatividad actual éstas deben liquidarse anualmente, mientras que   anteriormente esto se hacía al momento de la terminación del contrato, de manera   retroactiva; aunque según la demandante el régimen anterior era más favorable,   ello no es del todo claro si se tiene en cuenta que en la liquidación anual se   deben reconocer unos rendimientos que, sumados al efectos de los intereses a las   cesantías, superan los beneficios de la liquidación retroactiva; adicionalmente,   el rendimiento que se reconocía bajo el régimen anterior venía a representar   únicamente la mitad del índice de inflación, mientras que hoy en día el   rendimiento que se reconoce representa “4, 5 y hasta 6 veces el significado   de ese detrimento monetario. Unos intereses del 12% anual en la actualidad   significan 3 veces el valor de la variación del IPC”; (ii) con respecto a la   retribución por el trabajo en horario nocturno o en días domingos y festivos, y   con respecto a la jornada laboral, se trata de variables con poca incidencia en   la retribución total de los trabajadores de Satena, porque se trata de   situaciones excepcionales con base en las cuales no puede hacerse un diagnóstico   de la situación laboral en su conjunto; (iii) finalmente, con respecto a la   estabilidad laboral, las normas del Código Sustantivo del Trabajo  ofrecen   un mayor nivel protección a los trabajadores; así, los términos de los contratos   a término indefinido, los efectos del despido y otras formas de terminación del   vínculo contractual, en el régimen laboral privado son mucho más garantistas que   los contemplados en el Decreto 2127 de 1945. “Por esto, no es admisible la   afirmación según la cual la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo a   quienes venían bajo el amparo de las normas laborales del sector oficial,   representa una medida regresiva”[26].    

Lo mismo acontece con el cambio en el régimen   disciplinario, porque la inaplicabilidad de la Ley 734 de 2002 a los servidores   de Satena no representa en ningún sentido una desventaja para estos, “y por   el contrario, se puede afirmar que el régimen disciplinario del sector laboral   privado resulta para el trabajador menos gravoso que el consignado en la citada   ley”[27].    

En tercer lugar, la acusación de la actora pasa por   alto que los preceptos demandados establecen un régimen de transición que   asegura que el cambio de legislación provocado por el cambio en la naturaleza   jurídica de la entidad, no se traduzca en la afectación de los derechos de sus   trabajadores y pensionados, o en la imposición de condiciones desventajosas, en   comparación con las que existían anteriormente. Es así como según el mismo   artículo 6 de la ley 1427 de 2010, “los trabajadores y pensionados de Satena   S.A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia   de seguridad social”, y según el artículo 7 del mismo cuerpo normativo,   “la oficina de control disciplinario interno de Satena S.A. continuará   conociendo de los procesos que se encontraren con apertura de investigación   disciplinaria hasta por el término de dos años, contados a partir de que la   Empresa se constituya como sociedad de Economía mixta; las demás investigaciones   que se encontraren por tramitar , pasarán a conocimiento de la Procuraduría   General de la Nación, al igual que aquellos procesos disciplinarios que   transcurridos dos años no se hubieren culminado”.    

De lo anterior se desprende que, en materia de   seguridad social en salud,  los trabajadores y pensionados conservan el   régimen anterior a la Ley 1427 de 2010, y que en materia disciplinaria se otorgó   un plazo razonable para la finalización de los procesos en curso, se mantuvo la   competencia de la oficina encargada de su tramitación, y se determinó que las   investigaciones y quejas por tramitarse en el futuro o las que no hubieren   culminado en el plazo razonable, estarían a cargo de la Procuraduría General de   la Nación[28].   Todo esto, dentro de la lógica de que al desaparecer los servidores públicos, y   al encontrarse sometidos al derecho privado, desaparece la necesidad de contar   con una oficina de control disciplinario interno, “pues sus trabajadores no   serán destinatarios del régimen disciplinario contemplado en la Ley 734 de 2002”[29].  Todas estas previsiones descartan la vulneración de los derechos de los   trabajadores de Satena.    

3.2.4.  En relación con el cargo por la   materialización de la reforma normativa a través de una ley ordinaria.    

Con respecto al cargo por la presunta violación del trámite parlamentario, por   haberse regulado materias propias de una ley estatutaria o de un Acto   Legislativo en una ley ordinaria, se sostiene que la acusación no está llamada a   prosperar, por las siguientes razones:    

En   primer lugar, en la medida en que la Ley 1427 de 2010 tiene por objeto definir   la naturaleza y el régimen jurídico de una agencia estatal, y esta materia   dominante de la ley no se refiere a la regulación integral y sistemática de un   derecho fundamental, y como a su vez los preceptos demandados tampoco fijan el   régimen jurídico de aspectos constitucionales del derecho al trabajo o de sus   mecanismos de protección, no había lugar a exigir el procedimiento estatutario[30].    

En   segundo lugar, tampoco se requería incorporar los contenidos normativos   demandados en un Acto Legislativo, pues las disposiciones legales atacadas no   establecen una modificación a la Carta Política, sino únicamente el régimen   legal en materia laboral y disciplinaria de los trabajadores de una agencia   estatal[31]. Por lo demás,   la Carta Política otorga al legislador un amplio margen de configuración para   determinar, a través de leyes ordinarias, la estructura de la administración   pública, y esta facultad comprende la potestad para crear entidades estatales o   para modificar su naturaleza. En este orden de ideas, el Congreso se encontraba   habilitado para modificar la naturaleza jurídica de Satena, pasando de ser una   empresa industrial y comercial del Estado a una sociedad de economía, en razón   de las actividades que debe desplegar como operador del servicio de transporte   de pasajeros por vía aérea.[32].    

3.2.5.  En relación con el   desconocimiento del trámite parlamentario por haberse omitido la iniciativa   gubernamental.    

Con respecto al cargo por el desconocimiento del trámite parlamentario, por   cuanto la Ley 1427 de 2010 no habría sido de iniciativa del gobierno nacional,   debiéndolo ser por versar sobre la estructura del Estado, se advierte que no se   configura el vicio alegado, en la medida en que el proyecto de ley fue   presentado por el Ministro de Defensa Nacional de aquel entonces, el Doctor   Rodrigo Rivera Salazar, el día 6 de septiembre de 2010. Adicionalmente, el   gobierno avaló la ley al impartir la sanción con la firma del Presidente y de   sus ministros[33].    

3.3.          Intervenciones en favor de la   declaratoria de inexequibilidad   (Colegio de Abogados del Trabajo)    

3.3.1.  El referido interviniente sostiene   que las previsiones normativas demandadas deben ser declaradas inexequibles,   porque auncuando no infringen las previsiones constitucionales que el actor   estimó violadas, sí vulneran otros preceptos constitucionales no invocados en la   demanda, y en particular, los principios mínimos irrenunciables del derecho   laboral.     

3.3.2.  En efecto, de ninguno de los   planteamientos de la accionante se infiere la vulneración del ordenamiento   superior, por las siguientes razones: (i) primero, el Congreso tenía competencia   para modificar la naturaleza jurídico de Satena, como quiera que, según lo   determina el artículo 150.7 de la Carta Política, este organismo tiene la   facultad constitucional para determinar la estructura de la administración   pública del orden nacional; (ii) segundo, la consecuencia directa e inmediata de   la constitución de Satena como sociedad de economía mixta es la aplicación del   régimen laboral privado contenido en el Código Sustantivo del Trabajo, en razón   de la previsión del artículo 98 de la Ley 489 de 1998, por lo que la   normatividad impugnada no podría ser atacada con fundamento en este argumento;   (iii) el Congreso tenía la potestad para modificar las reglas sobre el régimen   disciplinario; (iv) las normas demandadas no disponen el despido de los   trabajadores ni la terminación de los vínculos laborales, sino únicamente la   modificación en el régimen normativo aplicable a los trabajadores, y esta   situación, en sí misma considerada, no vulnera el derecho al trabajo; (iv) como   Satena no es una entidad de orden constitucional, la alteración de su status   jurídico no vulnera el artículo 123 de la Carta Política ni la medida debía ser   materializada en un Acto Legislativo.    

3.3.3.  Pese a lo anterior, y aunque “no   se está en presencia de figuras como la liquidación empresarial, quiebra o las   demás causales de la terminación de los contratos de trabajo, inicialmente se   puede establecer que se está ante la denominada sustitución patronal que debió   generar una transición o un acuerdo en cuanto a las prestaciones de los   empleados que no genere una violación de las condiciones laborales que   inicialmente fueron establecidas en pro de estos”. Y como este régimen de   transición no fue previsto en la ley atacada, se configuraría una omisión   normativa inconstitucional; así por ejemplo, no se previó el régimen de   transición en temas como la liquidación de las cesantías, y esto implica una   desmejora en las condiciones laborales, y por ende, el desconocimiento del   principio de progresividad y la prohibición de regresividad.    

3.3.4.  Con fundamento en las   consideraciones anteriores, el interviniente concluye que se debe retirar del   ordenamiento el artículo 6 de la Ley 1427 de 2010, “toda vez que las   disposiciones objeto de demanda colisionan no con las disposiciones normativas   constitucionales invocadas, pero sí con principios laborales mínimos   irrenunciables que se suscitan de toda relación laboral que se presumen   inconstitucionales pues se encuentran en un punto de no retorno”.    

4.       Concepto del Ministerio Público    

4.1.          Mediante concepto rendido el día 18   de agosto de 2015, la Procuraduría General de la Nación presenta dos solicitudes   a esta Corporación: (i) primero, que se declare inhibida para pronunciarse sobre   la exequibilidad de los artículos 6 y 7 de la Ley 1742 de 2010,“en relación   con el cargo según el cual los artículos demandados, al haber sido incluidos por   las comisiones cuartas de Senado y Cámara como artículos nuevos en el pliego de   modificaciones realizadas al proyecto inicial, desconocieron la Le 5 de 1992”;   (ii)  y segundo, que declare la exequibilidad del precepto impugnado, en   relación con los demás cargos de la demanda.    

4.2.          Con respecto a la solicitud de   inhibición, la Vista Fiscal sostiene que los vicios de orden formal y   procedimental sólo pueden ser planteados en una demanda de inconstitucionalidad,   de acuerdo con el artículo 241.3 de la Carta Política, dentro del año siguiente   a la publicación oficial de correspondiente acto normativo, y que en este caso   particular el debate no fue propuesto oportunamente, por cuanto el escrito de   acusación fue radicado el día 20 de mayo de 2015, casi cinco años después de   haber sido publicada la Ley 1742 de 2010, el día 29 de diciembre del 2010. Así   las cosas, en la medida en que la Corte perdió la competencia para pronunciarse   sobre el presunto déficit legal, no habría lugar a un pronunciamiento de fondo   en relación con el cargo señalado.    

4.3.          Con respecto a la solicitud de   declaratoria de exequibilidad, la Procuraduría argumenta lo siguiente:    

4.3.1.  Frente a la acusación por la   infracción de los artículos 25 y 53  de la Carta Política, se sostiene que los   cargos no están llamados a prosperar, por cuanto el sometimiento de las   relaciones laborales al Código Sustantivo del Trabajo por sí mismo no vulnera el   derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; prueba de ello es que los   particulares se rigen por esta normatividad, y esta circunstancia no ha sido   interpretada como una violación de los derechos laborales.    

4.3.2.  Frente a la acusación por la   infracción de los artículos 123  y 125 de la Carta Política, se argumenta   que el cargo tampoco es viable, por las siguientes razones: (i) primero, los   referidos preceptos constitucionales se limitan a determinar tres categorías de   servidores públicos, a saber, los miembros de las corporaciones públicas, los   empleados públicos y los trabajadores oficiales, y a ordenar que los empleos en   los órganos y entidades del Estado sean de carrera, salvo los cargos de elección   popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales   y los demás que determine la ley; la previsión legal atacada no contraviene esta   clasificación; (ii) la medida cuestionada por el demandante se encuentra   amparada por el artículo 150.19 de la Carta Política, pues en este se otorgaron   facultades al legislador para que mediante las denominadas “leyes-marco”, el   gobierno nacional dicte las normas generales y los criterios para la regulación   de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales; en este orden ideas,   el Congreso contaba con un amplio margen de maniobra para definir la naturaleza   jurídica de la vinculación de las personas que integran la administración   pública, sin estar atado a la categorización tradicional de los servidores   públicos; de hecho, en la sentencia C-314 de 2004[34] la Corte   determinó que el legislador puede crear categorías de servidores públicos   distintas a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales, en la medida   en que esto contribuya a satisfacer las necesidades del servicio público; (iii)   la regla que somete los vínculos laborales en Satena al Código Sustantivo del   Trabajo es consistente con la nueva naturaleza jurídica de la entidad, ya que   esta es ahora una sociedad de economía mixta que desarrolla actividades de   naturaleza comercial e industrial conforme a las reglas de derecho privado,   incluso en materia laboral.    

4.3.3.  Con respecto al cargo por la   supuesta vulneración de los derechos de los trabajadores por los cambios en el   régimen disciplinario de los trabajadores de Satena S.A., la Vista Fiscal afirma   que esta circunstancia no afecta los derechos laborales de estas personas, y que   por el contrario, el artículo 124 de la Carta Política otorga amplias potestades   normativas al Congreso para regular la responsabilidad de los servidores   públicos y los mecanismos para hacerla efectiva, tal como se expresó en la   sentencia C-338 de 2011[35],   en relación con las sociedades de economía mixta; en este sentido, en el   referido fallo se precisó que en atención a que en estas entidades se despliegan   actividades de índole industrial y comercial, y a que por este motivo sus   actividades se rigen por el derecho privado, se justifica la inaplicación   parcial o total del régimen disciplinario ordinario.    

4.3.4.  Con respecto al cargo por el   supuesto desconocimiento del principio de unidad de materia, se sostiene que   aunque el objeto de la ley es la modificación de la naturaleza jurídica de   Satena, la mutación en el régimen laboral y disciplinario de sus trabajadores es   una consecuencia necesaria e inexorable de la transformación societaria, por lo   que en todo caso se preserva la coherencia temática al interior de la Ley 1742   de 2010.    

4.3.5.  Finalmente, la Procuraduría aclara   que tampoco se vulnera la exigencia sobre la iniciativa gubernamental   contemplada en el artículo 142 de la Le 5ª de 1992, ya que esta opera únicamente   cuando el objeto medular de la ley es la determinación del régimen laboral de   los servidores públicos, y en este caso la Ley 1742 de 2010 tiene un objeto   distinto, como es la transformación de la naturaleza jurídica de Satena, aunque   por obvias razones esto tiene repercusiones laborales y disciplinarias. Por tal   motivo, no era aplicable la exigencia prevista en el artículo 142 de la Ley 5ª   de 1992.    

II.                CONSIDERACIONES    

1.                  Competencia    

En virtud del artículo 241.4   de la Carta Política, esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la   constitucionalidad de los textos demandados, como como quiera se trata de   enunciados contenidos en una ley de la República.    

2.                  Asuntos a resolver    

De acuerdo con los   antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos.    

En primer lugar, como a juicio   de la Vista Fiscal, del Departamento Administrativo para la Función Pública, del   Ministerio de Defensa Nacional y de Satena S.A., el escrito de acusación no   reúne las condiciones básicas para la estructuración del juicio de   constitucionalidad, se evaluará la aptitud de la demanda a la luz de los reparos   expuestos por los intervinientes, y se determinará el alcance del   pronunciamiento judicial.    

Y en segundo lugar, en caso de   concluir que hay lugar a un fallo de fondo, se procederá a evaluar la   constitucionalidad de las expresiones censuradas, teniendo en cuenta los   señalamientos del escrito de acusación, así como los argumentos que frente a   tales cuestionamientos presentaron la Vista Fiscal y los intervinientes en el   proceso judicial.    

3.        Aptitud de la demanda y   viabilidad del pronunciamiento judicial    

3.1.           Cuestionamientos de los   intervinientes a la aptitud de la demanda    

3.1.1. En el auto admisorio de la demanda, el magistrado   sustanciador efectuó una valoración provisional del escrito de acusación,   concluyendo que, en principio, la Corte era competente para evaluar los   requerimientos allí contenidos, y que los cargos formulados en contra de las   disposiciones impugnadas admitían un pronunciamiento de fondo. Posteriormente,   sin embargo, algunos de los intervinientes consideraron que había lugar a un   fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda. En este contexto, la   Corte deberá determinar la procedencia del examen propuesto por los   peticionarios, teniendo en cuenta las objeciones expresadas a lo largo del   proceso.    

3.1.2. Aunque en la demanda se mezclan indistintamente los   señalamientos por vicios de orden formal y procedimental, los de orden material   y los de orden competencial, los cargos del escrito de acusación se pueden   clasificar en cuatro categorías:    

(i)                De una parte, se encuentra el   señalamiento por la actuación irregular de las autoridades por la adopción de   medidas frente a los trabajadores de Satena S.A., que supondrían una   tergiversación de la Ley 1427 de 2010.    

(ii)              De otro lado, se encuentran dos   cargos de orden competencial: (i) primero, como los artículos 6 y 7 de la Ley   1427 de 2010 comportarían la transgresión de diversos preceptos   constitucionales, entre ellos del artículo 123 de la Carta Política, su   expedición requería una reforma constitucional y no simplemente una reforma   legal, y por consiguiente, el Congreso debía actuar, no en su calidad de   legislador ordinario, a través de una ley ordinaria, sino en su calidad de   constituyente secundario, a través de una acto legislativo; de este modo, al   haberse expedido los preceptos mediante una ley y no a través de un Acto   Legislativo, no solo se habría desconocido el procedimiento de aprobación   parlamentaria, sino que el Congreso se habría desbordado en el ejercicio de sus   competencias; (ii) y segundo, como los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010   serían extraños a la materia dominante regulada en dicha ley, el Congreso   carecería de la competencia para regular estos asuntos en el marco de dicho   cuerpo normativo, violando, por esta vía, el principio de unidad de materia   consagrado en el artículo 158 superior.    

(iii)           Asimismo, se plantean   cuestionamientos de orden material, por la presunta incompatibilidad entre los   preceptos legales demandados, y los artículos 25, 53 y 123 de la Carta Política.    

(iv)           Finalmente, en la demanda se   formulan tres acusaciones de orden formal y procedimental: (i) por un lado, se   habría infringido el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que   estas materias debían ser de iniciativa gubernamental, y no lo fueron; (ii) por   otro lado, también se habría desconocido al Ley 5ª de 1992, en cuanto el   contenido de los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010 fue introducido   tardíamente al proceso de aprobación parlamentaria; (iii) y finalmente, la   circunstancia de que se haya tramitado la reforma normativa a través de una ley   ordinaria y no a través de un acto legislativo, configuraría no solo un vicio   competencial, sino también uno de orden formal y procedimental.    

3.1.3. Frente a estos señalamientos, la Vista Fiscal y los   intervinientes hacen tres tipos de reparos: (i) en primer lugar, Satena estima   que la acción constitucional fue desnaturalizada, en tanto fue utilizada por los   miembros de una organización sindical como parte de una estrategia litigiosa   orientada a satisfacer intereses económicos particulares, y no a garantizar la   supremacía constitucional; (ii) en segundo lugar, la Vista Fiscal sostiene que   los cargos estructurados en función de las presuntas irregularidades en el   trámite legislativo fueron planteados de manera extemporánea, es decir, luego de   haber transcurrido un año desde la publicación de la Ley 1427 de 2010, por lo   cual, en virtud de la restricción temporal para el control procedimental de las   leyes prevista en el artículo 242.3  de la Constitución, ya no habría lugar al   pronunciamiento judicial; (iii) finalmente, los intervinientes advierten que las   acusaciones de la demanda responden a una apreciación subjetiva de la actora   sobre la inconstitucionalidad de los preceptos demandados, más no a una   confrontación entre los textos legales y el ordenamiento superior, a partir de   la cual se puedan individualizar las deficiencias de orden constitucional de los   textos impugnados; es decir, los términos en que fueron propuestos los cargos no   permitirían la estructuración del juicio de validez.    

La Corte procede entonces a evaluar estos señalamientos.    

3.2.          Los cuestionamientos al   móvil de la acción constitucional    

3.2.1. La primera crítica, planteada por Satena S.A., apunta a   cuestionar los móviles de la acción, y en particular, a mostrar que la   activación de la justicia constitucional no tuvo por objeto asegurar la   supremacía del ordenamiento superior, sino únicamente satisfacer los intereses   patrimoniales de los miembros de una organización sindical vinculados a Satena.   Así las cosas, y en atención a que la Corte estaría siendo instrumentalizada,   esta Corporación debería abstenerse de involucrarse en una controversia de orden   económico que naturalmente no está llamada a resolver.    

3.2.2. Pese a que los fundamentos fácticos de la apreciación   de Satena S.A. podrían ser ciertos, la Sala Plena se aparta parcialmente de las   consecuencias que de tales hechos se pretende derivar.    

En efecto, en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, la   función de la Corte consiste únicamente en valorar los cuestionamientos que se   formulan en contra de las normas que integran el ordenamiento jurídico por su   presunta incompatibilidad con la Carta Política, y en retirar del sistema   jurídico aquellas disposiciones que, de acuerdo con los señalamientos de la   ciudadanía, efectivamente se opongan a la Constitución. Este examen, por tanto,   recae únicamente sobre el contenido los cargos de la demanda, y no sobre la   causa eficiente o sobre los móviles de tales acusaciones, que por lo demás, no   siempre pueden ser identificados. De este modo, siempre que se evidencie una   potencial oposición entre un precepto legal y el ordenamiento superior, esta   Corporación está llamada a valorar las correspondientes acusaciones,   independientemente de los móviles subyacentes a la acusación de los accionantes.    

De hecho, en muchas ocasiones   se activa la justicia constitucional para controvertir normas que tienen un   contenido económico y que no tienen un alcance general, y cuya declaratoria de   inexequibilidad o de constitucionalidad condicionada tiene un impacto   patrimonial significativo frente a un conjunto de personas determinadas.   Piénsese, por ejemplo, en que de ordinario se demandan normas tributarias que   normalmente benefician o afectan a un número determinado de contribuyentes, y   que, en este contexto, el fallo judicial tiene importantes repercusiones de   orden económico frente a tales sujetos. En escenarios como este, resultaría   ingenuo pensar que el propósito que moviliza la activación del aparato judicial   es el ánimo de garantizar la supremacía constitucional y no el de satisfacer   algunas expectativas económicas concretas y determinadas, o que es en razón de   estos móviles altruistas que la Corte accede a emitir un fallo. En estos casos,   el juicio de constitucionalidad no se estructura en función de las calidades de   los demandantes e intervinientes, ni en función de los hipotéticos móviles de   las acusaciones, sino exclusivamente en función del contenido de los cargos. Y   así, si se evidencia la incompatibilidad normativa, la Corte se encuentra   obligada a retirar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales   inconstitucionales, y en caso contrario, debe abstenerse de hacerlo, cualquiera   sean los intereses de los actores involucrados en el litigio judicial.    

3.2.3. Sin perjuicio de lo anterior, lo que sí puede ocurrir   es que cuando la controversia que se plantea en la justicia constitucional tiene   como trasfondo únicamente intereses individuales que no pueden ser traducidos en   términos constitucionales, los cargos no serán susceptibles de ser valorados en   dicho escenario, justamente porque el debate no estaba orientado a poner en   evidencia la incompatibilidad entre el ordenamiento legal y el ordenamiento   superior. Sin embargo, aún en estas hipótesis, el fundamento de la abstención la   no es la naturaleza de los intereses subyacentes a la demanda, sino las   falencias de los cargos propuestos por el accionante.    

3.2.4. De acuerdo con estas consideraciones, la Corte concluye   que el análisis sobre la viabilidad del pronunciamiento judicial debe prescindir   de los móviles que inspiraron la presentación de la demanda de   inconstitucionalidad en contra de los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010, y   que por tanto, la circunstancia de que dicha acción haya sido propuesta para   satisfacer las expectativas económicas de algunos miembros de una organización   sindical vinculados a Satena, es un dato de contexto que puede ser ilustrativo,   pero siempre insuficiente para justificar por sí solo un fallo inhibitorio.    

No obstante, de la totalidad   de las acusaciones propuestas por la accionante, una de ellos es extraña a la   naturaleza de acción de inconstitucionalidad. En efecto, la demandante formula   como cargo autónomo e independiente que “el espíritu de la Ley 1427 de 2010   nunca fue el de modificar el régimen salarial, prestacional y disciplinario de   sus trabajadores, sino procurar la reactivación económica de Satena, pero jamás,   con detrimento de los derechos de sus trabajadores. La Ley 1427 de 2010 ha sido   mal interpretada y equivocadamente aplicada por Satena y por el Estado   colombiano. Pudo hacer cambiado su denominación, su forma de distribución   accionaria y hasta su régimen de contratación, todo con un interés eminentemente   económico de y reactivación comercial, pero no para cambiar abruptamente la   condición de sus trabajadores con el consecuente desconocimiento de las mínimas   garantías salariales, prestacionales y de estabilidad que la Constitución   establece en su favor (…) con una equivocada interpretación de la Ley 1427 de   2010, los trabajadores de Satena S.A. han sido maltratados laboralmente (…)”.   A juicio de la actora, entonces, la vulneración de los derechos de los   trabajadores de Satena es atribuible, no a los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de   2010 como tal, sino a su inadecuada  interpretación y aplicación por parte   de los directivos de la entidad.    

Como puede advertirse, la   acusación anterior no solo es incompatible con los demás cargos de la demanda,   sino que además es ajena al control abstracto de constitucionalidad porque en   este caso los cuestionamientos se radican, no en la normatividad legal como tal,   sino en una presunta interpretación y aplicación inadecuada de la ley, por parte   de los directivos de Satena S.A. Esta presunta irregularidad no puede ser   evaluada en el marco de la acción de inconstitucionalidad, sino que debe ser   ventilada en las instancias administrativas y judiciales correspondientes.    

3.2.5. En conclusión, aunque la circunstancia de que la   accionante persiga la satisfacción de intereses económicos personales a través   de la acción de inconstitucionalidad no justifica por sí sola un fallo   inhibitorio, la acusación por la presunta actuación irregular de los directivos   de Satena no puede ser valoradas en el marco de la presente acción.    

3.3.           Los cuestionamientos a la   oportunidad de la acción de constitucionalidad    

3.3.1. La segunda censura apunta a demostrar que la acción de   inconstitucionalidad no fue propuesta oportunamente frente a los cargos por el   desconocimiento del trámite legislativo. A juicio de la Procuraduría General de   la Nación, la Corte debe inhibirse de pronunciarse respecto de la acusación por   la inclusión de los preceptos demandados por las comisiones cuartas de Senado y   Cámara como artículos nuevos en el pliego de modificaciones al proyecto inicial,   ya que este señalamiento, de orden formal  y procedimental, ha debido ser   planteado dentro del año siguiente a la publicación de la Ley 1427 de 2010, es   decir, antes del 29 de diciembre de 2011, y la demanda fue presentada en el mes   de mayo del año 2015, es decir, casi cuatro años después de haber expirado el   plazo para ello.    

En este orden de ideas, la   Corte se abstendrá de pronunciarse frente a los cargos por: (i) el presunto   desconocimiento de la exigencia de la iniciativa gubernamental; (ii) la presunta   incorporación tardía de las medidas legislativas al proceso de aprobación   parlamentaria; (iii) la presunta omisión del trámite para la expedición de actos   legislativos, desde la perspectiva de los vicios formales y procedimentales.    

3.3.3. Adicionalmente, y aunque la Vista Fiscal no lo señaló   expresamente, la demanda de inconstitucionalidad fue presentada   extemporáneamente frente al artículo 7 de la Ley 1427 de 2010.    

3.3.3.1.    En efecto, esta Corporación ha   establecido que la acción de inconstitucionalidad solo es viable en aquellos   contextos en los que se ataca la validez de una disposición que produce efectos   jurídicos, porque solo en estos eventos se pone en entredicho la supremacía y la   integridad de la Carta Política[36].   Por este motivo, cuando el precepto legal demandado carece de esta   potencialidad, bien sea porque ha sido derogado o porque ya no rige porque no   tenía vocación de permanencia,  la Corte se ha abstenido de pronunciarse   sobre su constitucionalidad. En este entendido, aunque el escrutinio judicial   supone un juicio de validez en el que se confronta un precepto   infraconstitucional con el ordenamiento superior, a efectos de excluir del   sistema aquellas prescripciones que sean incompatibles con este último, la   determinación de la vigencia y eficacia de tales normas constituye una fase   preliminar del control abstracto, que sirve para determinar la procedencia del   mismo[37].    

Con fundamento en esta directriz, entonces, la Corte ha fijado el alcance de   este dispositivo, estableciendo, por ejemplo, que los preceptos legales que han   perdido su vigencia en razón de una derogación tácita, expresa u orgánica, en   principio no son susceptibles de control, salvo que en razón del principio de   favorabilidad, de reglas especiales de transición o de circunstancias análogas,   tengan efectos ultra activos[38];   de igual modo, con fundamento en esta pauta, este tribunal ha concluido que se   encuentra facultado para examinar la validez de disposiciones que aún no han   entrado a regir, en razón a que aunque actualmente no despliegan sus efectos   jurídicos, sí tienen vocación para hacerlo[39].    

3.3.3.2.    Tan solo en hipótesis excepcionales   el control constitucional ha versado sobre preceptos que no tienen vocación para   producir efectos jurídicos, cuando la abstención del juez constitucional se   podría traducir en una erosión de la supremacía de la Carta Política. Dentro de   estas hipótesis exceptivas se encuentran las siguientes:    

(i)                Cuando las disposiciones legales   tienen un ámbito temporal de aplicación particularmente estrecho y limitado, y   esta circunstancia impide activar y efectuar el control constitucional durante   este corto período. En todos estos eventos el pronunciamiento judicial evita que   las normas que rigen por lapsos cortos de tiempo resulten inmunes al control   constitucional, y hace frente a una potencial estrategia ilegítima de los   órganos de producción normativa de limitar la vigencia de las normas, a efectos   de eludir el escrutinio judicial. Es así como en la sentencia C-803 de 2003[40],   la Corte se pronunció sobre la validez de una norma cuyo plazo de vigencia era   de tan solo 14 días[41].    

(ii)              Cuando el control constitucional   del acto normativo cuya vigencia ha expirado, constituye un imperativo a la luz   del texto constitucional. Así ocurre, por ejemplo, con los decretos que declaran   un estado de excepción o con aquellos que se dictan con fundamento en esta   declaratoria. En estos casos, la excepción a la regla general se justifica en   razón de la existencia de una disposición constitucional expresa de la Carta   Política que hace imperativo el control, independientemente de la vigencia y   eficacia del precepto[42].    

(iii)           Cuando existe una manifiesta y   grave vulneración del ordenamiento superior por parte de una disposición cuyos   efectos jurídicos han cesado, y cuando tal circunstancia justifica un fallo de   inexequibilidad con efectos retroactivos. En estos eventos, pese a que ha   concluido la aplicación de la disposición jurídica, el juez constitucional   podría adelantar el juicio de validez sobre la base de que el fallo judicial sí   tendría un impacto en el ordenamiento jurídico, al retrotraer los efectos de la   declaratoria de inconstitucionalidad.    

(iv)           Finalmente, en algunas   oportunidades excepcionales la Corte ha entendido que el punto de referencia   para valorar la viabilidad del control constitucional no es el momento en el que   se produce la decisión judicial, sino el momento en que se activa este   mecanismo, como ocurre con las cláusulas que rigen por un periodo de tiempo   determinado, el escrito de acusación se presenta durante este intervalo, pero   durante el trámite judicial expira este plazo y cesan los efectos jurídicos del   acto normativo[43].    

3.3.3.3.    Por último, este tribunal ha fijado   una regla de cierre para casos cuya solución jurídica representa una dificultad   objetiva para el juez constitucional. Puede ocurrir, por ejemplo, que existan   dudas razonables y fundadas sobre la derogación tácita de un precepto legal que   ha sido demandado, o sobre la posibilidad de que éstos tenga efectos ultra   activos después de su derogación, o incluso, que la determinación sobre la   insuficiencia del plazo de vigencia de la norma o sobre la gravedad de la   infracción al ordenamiento superior, involucre juicios discrecionales, y que, en   este entendido, no atienden a un criterio objetivo de valoración. En todos estos   eventos, este tribunal ha optado por una regla prudencial que favorezca el   carácter público de la acción de inconstitucionalidad, la supremacía de la Carta   Política y el derecho de acceso a la justicia constitucional, en virtud de la   cual, los casos dudosos se resuelven en favor de la competencia de este tribunal[44].    

3.3.3.4.    A partir de estas tres directrices,   la Corte ha determinado la viabilidad del control constitucional en cada una de   las hipótesis que afectan la vigencia y la eficacia de los actos normativos y de   las reglas en ellas contenidas, tal como se indica a continuación:    

(i)                Con respecto a la vigencia,   se ha entendido lo siguiente: (i) primero, que el escrutinio judicial no es   viable frene los actos normativos que no han satisfecho los requisitos para su   entrada en vigencia, salvo en aquellas hipótesis en que el propio ordenamiento   prevé un control previo y automático, como ocurre con las leyes estatutarias[45]; (ii) segundo,   que tampoco es factible el escrutinio judicial respecto de normas que han   perdido su vigencia en razón de una derogación táctica, expresa u orgánica[46], salvo que en   razón de principios como el de favorabilidad, la norma así derogada produzca   efectos jurídicos[47].    

(ii)              Con respecto al fenómeno de la   invalidez, la Corte ha concluído que en términos generales, la declaratoria   de inconstitucionalidad de una disposición hace cesar inmediatamente los efectos   de las normas que son consecuencia de aquella otra, como cuando se declara la   inexequibilidad de un decreto que declara un estado de estado de excepción, y se   entiende que esta circunstancia hace cesar inmediatamente los efectos de todos   los decretos expedidos en desarrollo de tal declaratoria. No obstante, en el   caso específico de los estados de excepción, la Corte ha mantenido su   competencia para efectuar el control sobre tales actos, no solo porque respecto   de ellos  existe un control automático a la luz de la Carta Política, sino   porque, además, en estos casos es posible otorgar efectos retroactivos a la   declaratoria de inexequibilidad para impedir que se convaliden “los efectos   de una norma con graves vicios formales desde su nacimiento”[48].    

(iii)           Un tercer grupo de casos se   presenta cuando la demanda de inconstitucionalidad se propone por fuera del   ámbito temporal de aplicación establecido en la misma normativa, es decir, antes   de que entre a regir, o cuando ha expirado este lapso temporal, como ocurre con   las cláusulas legales que difieren en el tiempo su entrada en vigor, o que   extienden sus efectos por un periodo determinado y limitado, transcurrido el   cual, cesan sus efectos jurídicos, tal como ocurre con las cláusulas de   aplicación provisional o con las cláusulas de transición de las leyes.    

La tesis que ha imperado en esta materia es que el   escrutinio judicial sólo procede cuando la respectiva disposición o acto   normativo impugnado produce o puede producir efectos jurídicos, de modo que una   vez expirado el plazo en el cual debía regir, o una vez satisfecho su objeto   porque se han realizado los mandatos en ella contenidos, no procede el juicio de   validez. En otras ocasiones se ha extendido el control frente a preceptos   legales que no han entrado a regir porque la ley difirió en el tiempo su   aplicabilidad, pero que tienen la potencialidad de producir efectos en el futuro   y existe una expectativa razonable de que así ocurra en el futuro próximo. Así   se determinó en la sentencia C-818 de 2011[49], cuando se avocó el   conocimiento de las normas de la Ley 1437 de 2011 que regulaban el derecho de   petición, por ser inminente su entrada en vigencia en el futuro próximo[50].    

Aplicando esta misma regla, la   Corte se ha abstenido de evaluar la validez de normas cuyos efectos jurídicos   han cesado en razón de tener un plazo de aplicación determinado que se encuentra   vencido. Así, en la sentencia C-709 de 2005[51], se resolvió la demanda de   inconstitucionalidad en contra del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, que    establecía la vinculación a título de provisionalidad de algunos tipos de   docentes; la Corte estimó, que no era procedente el juicio de constitucionalidad   porque la disposición no tenía la potencialidad de producir efectos jurídicos,   porque, por un lado, se encontraba incorporada en una norma de carácter   transitorio, por lo cual no tenía vocación de aplicación indefinida, y por otro,   porque el efecto jurídico allí previsto debía producirse en el año 2002. Con una   lógica semejante, en los autos 169 de 2005[52] y 266 de 2005[53], este tribunal   confirmó la decisión de rechazar otras demandas de inconstitucionalidad   presentadas en contra del mismo precepto, sobre la misma base    argumentativa.    

Excepcionalmente, sin embargo,   se ha efectuado el control cuando la disposición ha dejado de producir efectos   jurídicos, en las siguientes hipótesis: (i) cuando el plazo de vigencia de la   disposición es manifiestamente corto e insuficiente para interponer la demanda y   ser resuelta por el tribunal constitucional[54]; (ii)  cuando la   inconstitucionalidad es grave y manifiesta y se requiere un fallo de   inexequibilidad con efectos retroactivos[55];   (iii) cuando versa sobre normas que tienen un control constitucional obligatorio   y automático, como los decretos dictados con fundamento en un estado de   excepción, cuando éste ya ha expirado y la normatividad correspondiente ya no se   encuentra en vigor, o cuando el estado de excepción ha sido levantado   previamente[56].    

3.3.4. Teniendo en cuenta las directrices anteriores, la Corte   concluye que no es viable el control frente al artículo 7 de la Ley 1427 de la   Ley 1427 de 2010, porque la demanda fue propuesta cuando sus efectos jurídicos   habían cesado.    

Lo primero que debe tenerse en cuenta es que la   disposición en cuestión no establece una modificación en el régimen normativo en   materia disciplinaria para los trabajadores de Satena S.A. y que, por el   contrario, únicamente fija algunas pautas de tipo operativo en aspectos de orden   institucional que más adelante se identificarán. El cambio en el régimen   disciplinario se encuentra determinado implícitamente en el artículo 6 de la Ley   1427 de 2010, cuando se establece que “una vez ocurra el cambio de naturaleza   jurídica de Satena S.A., la totalidad de los servidores públicos de Satena S.A.   tendrán el carácter de trabajadores particulares y, por ende, a los contratos   individuales de trabajo continuarán aplicándoseles las disposiciones contenidas   en el Código Sustantivo de Trabajo, con las modificaciones y adiciones que se   presenten”. En la medida en que la regulación laboral comprende también los   asuntos disciplinarios, deberá entenderse que en virtud del artículo 6 de la Ley   1427 de 2010, tales aspectos se rigen también por la legislación privada.    

En este orden de ideas, el artículo 7 de la Ley 1427 de   2010 constituye una típica cláusula de transición en materia disciplinaria, tal   como se establece en el propio título de artículo con el rótulo “Transición   en materia disciplinaria”. En este precepto se fijan reglas de tipo   operativo sobre el funcionamiento temporal de la Oficina de Control   Disciplinario Interno de Satena S.A., y sobre las competencias residuales, y   también transitorias, de la Procuraduría General de la Nación. En este sentido,   el precepto atacado determina lo siguiente: (i) por un lado, que la primera de   estas dependencias debería funcionar por dos años más contados a partir de la   constitución de Satena como sociedad de economía mixta, para sustanciar los   procesos que se encontraran con apertura de investigación disciplinaria al   momento de entrar en vigencia la ley; (ii) y por otro lado, que la Procuraduría   General de la Nación tiene competencias residuales y transitorias en materia   disciplinaria en dos tipos de procesos disciplinarios: frente a los trámites   iniciados en Satena S.A antes de la constitución de la entidad como sociedad de   economía mixta, pero que se encontraban en fases anteriores a la apertura de   investigación formal cuando entró vigencia la Ley 1427 de 2010, y frente a las   causas que debía tramitar la Oficina de Control Disciplinario Interno, pero que   alcanzaron a ser resueltas definitivamente en el plazo de los dos años   establecidos en la ley.    

De este modo, habiéndose constituido Satena S.A. como   sociedad de economía mixta el día 9 de mayo de 2011, el efecto establecido en la   norma impugnada sobre el período de funcionamiento de la Oficina de Control   Disciplinario Interno de Satena S.A. ya cesó, y la accionante no ofreció ningún   elemento de juicio del cual se pueda inferir que los efectos en relación con las   competencias residuales y temporales de la Procuraduría General de la Nación, se   extienden al día de hoy. Y no podría la Corte activar el control constitucional   sobre la base de una eventualidad remota, como es la existencia actual de   trámites disciplinarios abiertos en cabeza de la Procuraduría General de la   Nación, después de haber transcurrido casi 5 años a partir en la entrada en   vigencia de la Ley 1427 de 2010. La accionante tampoco ofreció ningún elemento   de juicio que le permitiera hacer una inferencia de esta índole.    

En este orden de ideas, y atención a que los efectos de   la disposición impugnada han cesado, y a que por este motivo el referido   precepto no tiene la potencialidad de menoscabar la integridad o supremacía de   la Carta Política, no es viable el pronunciamiento judicial en este momento,   porque la demanda correspondiente fue interpuesta de manera extemporánea.    

Cabe aclarar, además, que tampoco se configura ninguna   de las hipótesis exceptivas que justificarían el control constitucional frente a   normas que no producen efectos jurídicos, pues no se trata de un precepto que de   acuerdo con la Constitución tenga un control automático obligatorio, no se   evidencia una vulneración grave del ordenamiento superior que haga necesario un   fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos, y el plazo que tuvo la actora   para proponer la acción en contra de este precepto fue lo suficientemente amplio   como para activar el control constitucional.    

3.3.5. De acuerdo con el análisis precedente, la Corte se   abstendrá de pronunciarse sobre: (i) el artículo 7 de la Ley 1427 de 2010; (ii)   el artículo 6 de la Ley 1427 de 2010, en relación con los cargos por el presunto   desconocimiento de la exigencia de la iniciativa gubernamental, la presunta   incorporación tardía de las medidas legislativas al proceso de aprobación   parlamentaria, y la presunta omisión del trámite para la expedición del acto   legislativo.    

3.4.          Los cuestionamientos a la   aptitud de los cargos de la demanda    

3.4.1. Finalmente, Satena S.A., el Departamento Administrativo   de la Función Pública y el Ministerio de Defensa Nacional, sostienen que la   demanda de inconstitucionalidad es inepta porque las acusaciones no identifican   ni precisan los componentes normativos inconstitucionales, y tampoco dan cuenta   de las razones de la incompatibilidad normativa. En este entendido, la Corte   deberá determinar si los términos en que fueron formuladas las acusaciones   permiten la estructuración del juicio de constitucionalidad.    

3.4.2. Tal como se expresó en el acápite anterior, las   múltiples acusaciones de la demanda pueden ser clasificadas en cuatro grandes   categorías: (i) primero, el cargo por la actuación irregular de las   directivas de Satena S.A. por la interpretación y aplicación inadecuada de   la ley, y que, según el análisis precedente, no puede ser evaluado por esta   Corporación, en tanto los señalamientos recaen, no sobre las disposiciones   legales, sino sobre las decisiones y actuaciones de las directivas de Satena   S.A.; (ii) segundo, los cargos por las presuntas deficiencias en el trámite   legislativo, que, de acuerdo con el análisis precedente, tampoco serán   valoradas porque fueron planteadas extemporáneamente; (iii) tercero, los cargos   de naturaleza competencial, por la supuesta infracción del principio de   unidad de materia y por la materialización de la reforma a través de una ley   ordinaria y no mediante un Acto Legislativo; (iv) finalmente, se encuentran los   cargos de naturaleza material, por la supuesta oposición entre las   disposiciones legales y los artículos 25, 53 y 123 de la Carta Política.    

3.4.3. Con respecto a las acusaciones de naturaleza   material, este tribunal estima que los cuestionamientos de los   intervinientes a la aptitud de la demanda son procedentes, por las siguientes   razones:    

3.4.3.1.    De una parte, aunque la actora   demandó los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010, la Corte encuentra que, en   relación con este último precepto, la demanda no solo fue presentada   extemporáneamente, sino que además, tampoco fue objeto de ningún reproche   específico.    

En efecto, la demandante sostuvo que la normatividad impugnada infringe los   artículos 25, 53 y 123 de la Carta Política, pero ninguno de estos preceptos   constitucionales guarda relación con las materias reguladas en el artículo 7 de   la referida ley. El artículo 25 superior establece que “el derecho al trabajo   es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la   especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en   condiciones dignas y justas”; por su parte, el artículo 53 de la Carta   Política fija los estándares mínimos a los cuales deben sujetarse las relaciones   laborales; y el artículo 123 superior determina que son servidores públicos los   miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado   y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, fija los   deberes de los servidores, y habilita al legislador para determinar el régimen   de los particulares que cumplen funciones públicas de manera temporal. Como   puede advertirse, las materiales reguladas en estas disposiciones no guardan, al   menos prima facie, ningún vínculo material con el contenido del artículo   7 de la Ley 1427 de 2010, que establece las competencias de la oficina de   control disciplinario interno de Satena S.A. y de la Procuraduría en materia   disciplinaria durante el período de transición normativa, y la actora tampoco   señala el sentido de la incompatibilidad normativa entre estas reglas y el   contenido de la preceptiva constitucional.    

Aunque en la demanda se sostiene que el referido precepto “impuso un   procedimiento unilateral y nada garantista para investigar disciplinaria con   fundamento en las escasas disposiciones que al respecto contiene el Código   Sustantivo del Trabajo”, esta aseveración no podría servir de base para la   estructuración del juicio de constitucionalidad, por cuanto la actora no indicó   en qué consistió la modificación procedimental determinada en el precepto   acusado, en qué sentido ahora el régimen procedimental es “nada garantista”, y   las razones por las que este nuevo esquema nada garantista infringe los   artículos 25, 53 y 123 de la Constitución Política.    

Así las cosas, aunque el artículo 7 de la Ley 1427 de 2012 fue impugnado, la   demanda en contra del mismo no fue presentada oportunamente, y además, no se   formuló ninguna acusación específica, que pueda ser objeto del pronunciamiento   judicial.    

3.4.3.2.                  Con respecto al artículo 6 de la   Ley 1427 de 2010, se encuentran las siguientes deficiencias que impiden la   estructuración del juicio de constitucionalidad:    

(i)       Primero, en la demanda no se   formulan cargos específicos en relación con el inciso 2, ni en relación con los   parágrafos 1 y 2, sino únicamente en relación con el inciso 1. Es así como el   inciso 2 determina que “los trabajadores y pensionados de Satena S.A.   continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de   seguridad social”; en la demanda no se cuestiona esta medida. Por su parte,   el parágrafo 1 establece que “A Satena S.A., una vez constituida como   sociedad de economía mixta, no le será aplicable la disposición contenida en el   artículo 92 de la Ley 617 de 2000 y las normas que le adicionen, modifiquen o   sustituyan”, es decir, establece la inaplicabilidad de la norma que limita   el crecimiento de los gastos de personal de las entidades públicas nacionales[57]; esta norma   tampoco es objeto de cuestionamiento en el escrito de acusación; y en el   parágrafo 2 se determina que “el gobierno nacional podrá destinar personal en   comisión de servicio a Satena S.A.”; al igual que en los casos anteriores,   la accionante tampoco formula ningún reproche en contra de esta medida. De este   modo, ninguna de estas reglas contenidas en el artículo 6 de la Ley 1427 de   2010l puede ser objeto de control constitucional.    

(ii)    Ahora bien, en relación el inciso 1   del mismo artículo, la accionante sí formula una acusación concreta en su   contra. Básicamente, la demanda contiene dos tipos de acusaciones:    

En primer lugar, se afirma que   en general, cuando una empresa industrial y comercial del Estado se transforma   en una sociedad de economía mixta, opera un cambio en el régimen legal al que se   encuentra sometida, porque para todos los efectos legales se rige por el derecho   privado, incluso en materia laboral. De hecho, el artículo 97 de la Ley 489 de   1998 establece que las “sociedades de economía mixta son organismos   autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con   aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de   naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado,   salvo las excepciones que consagra la ley”. En el caso de Satena, sin   embargo, la alteración en régimen normativo sería ilegítima, ficticia y   artificiosa, por la confluencia de las siguientes circunstancias: (i) el capital   es predominantemente público, ya que la participación privada corresponde   únicamente al 0.00004% del capital; (ii) la entidad cumple funciones públicas,   como es el transporte aéreo de funcionarios públicos; (iii) las aeronaves con   las que opera tienen status militar, y por ende son públicas. En este orden de   ideas, como en realidad la entidad es esencialmente pública en razón de la   composición de su capital, de sus funciones y de la titularidad de los bienes   con los que opera, el cambio en el régimen normativo de los trabajadores de   Satena S.A. es contrario al artículo 123 de la Carta Política, que los califica   como servidores públicos, y que por esta vía prohíbe tácitamente que se sujeten   a las normas del derecho privado.    

Por otro lado, la nueva   normatividad a la que se encuentran sometidos los trabajadores de Satena S.A.   sería más desfavorable que la anterior en aspectos cruciales como el pago de las   cesantías, la jornada de trabajo o los recargos por trabajo en horario nocturno   o en horario extraordinario, y como consecuencia de ello, la disposición   vulneraría los artículos 25 y 53 de la Carta Política.    

A juicio de la Sala Plena,   ninguno de estos cargos es susceptible de ser valorado por el juez   constitucional.    

(i)            La acusación por la calificación   artificiosa de los trabajadores de Satena S.A. como trabajadores particulares,   sometidos entonces al Código Sustantivo del Trabajo, constituye en realidad un   cargo en contra de la norma que ordena la transformación de la entidad en una   sociedad de economía mixta. Tal como se indicó en los párrafos procedentes, lo   que a juicio de la actora hace reprochable el artículo 6 de la Ley 1427 de 2010   no es la calificación como tal de los trabajadores de Satena S.A., pues en   general esta es la consecuencia natural de la constitución de una persona   jurídica como sociedad de economía mixta, sino la circunstancia de que en este   caso la transformación se efectuó sin cumplirse los presupuestos para ello, y   utilizando como “cortina de humo” una exigua participación privada en el capital   de la entidad para beneficiarse de la aplicación de un régimen normativo que   naturalmente no le corresponde. En este orden de ideas, y en la medida en que el   cargo por la infracción del artículo 123 de la Carta Política es consecuencial a   la acusación en contra de la norma que dispone el cambio en la naturaleza   jurídica de Satena S.A., pero que no fue demandada en este proceso, no hay lugar   a un pronunciamiento de fondo.    

(ii)         Además, la acusación de la actora   parte de una comprensión del artículo 1427 de 2010 que no se deriva de su   literalidad, y que tampoco fue justificada en la demanda. En efecto, la   accionante sostiene que el artículo 6 de la Ley 1427 de 2010 le quitó a los   trabajadores de Satena su status de servidores públicos, al someternos al   régimen del derecho privado. No obstante, como quiera que no existe ninguna   prohibición de orden constitucional para que algunas categorías de servidores   públicos se sometan al régimen laboral privado, como de hecho ocurre con los   trabajadores oficiales, la premisa de la actora sobre el sentido y alcance del   precepto legal impugnado, no se encuentra debidamente justificada.    

(iii)       Asimismo, los cargos de la actora   en contra del artículo 6 de la Ley 1427 de 2010 por la presunta afectación de   los artículos 25 y 53 de la Carta Política, tampoco son susceptibles de ser   valorados en esta instancia.    

De una parte, la actora argumenta que la aplicación del Código Sustantivo del   Trabajo resulta más desventajosa para los trabajadores de Satena S.A., pero no   señala el componente regulativo de los artículos 25 y 53 de la Constitución que   resulta vulnerado en razón de esta circunstancia. El artículo 25 de la Carta   Política establece de manera general el derecho al trabajo, y no se encuentra   cómo este derecho fundamental pueda resultar vulnerado por la aplicación de esta   normatividad; entre otras cosas, porque de ser así todos los trabajadores   sometidos a este régimen deberían entender vulnerado este derecho. Lo mismo   acontece con las previsiones del artículo 53 superior, que dispone, entre muchas   otras cosas, la igualdad de oportunidades, la remuneración mínima vital y móvil,   la proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad de trabajo, la   estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos   establecidos en la normatividad laboral, el principio de favorabilidad, la   garantía de la seguridad social, el derecho a la capacitación, la protección a   la maternidad, el derecho al reajuste periódico de las pensiones, entre otros;   la actora no señala cuál de estos componentes fue vulnerado ni las razones de   este desconocimiento.    

Asimismo, la actora argumenta   que como consecuencia de la aplicación de la nueva normatividad, los   trabajadores tienen condiciones laborales más desventajosas en componentes   cruciales como las cesantías, el reconocimiento del trabajo en horario   extraordinario, o la estabilidad laboral. Sin embargo, esta afirmación genérica   no se encuentra respaldada, y en la demanda no se efectúa un ejercicio   comparativo entre los dos regímenes normativos aplicables a partir del cual se   pueda obtener la conclusión de la demandante.    

Finalmente, en la medida en   que el precepto demandado dispone de manera general el cambio en el régimen   normativo en materia laboral, pero no establece ninguna directriz específica en   relación con el manejo que se debe dar a las situaciones particulares de los   trabajadores respecto de los cuales opera la transición normativa, la acusación   de la actora partió un entendimiento manifiestamente inadecuado de la preceptiva   legal, porque este no fija las reglas para manejar las situación laboral de los   trabajadores antiguos sometidos a la transición.    

Así las cosas, la Corte concluye que no es viable el pronunciamiento en relación   con los cargos de naturaleza material, vinculados a la presunta infracción de   los artículos 25, 53 y 123 de la Carta Política.    

3.4.4. Ahora bien, con respecto a los cargos de orden   competencial, la demanda contiene dos señalamientos, ninguno de los cuales   puede ser analizado en este escenario, por las razones que se indican a   continuación.    

3.4.4.1.                   En primer lugar, se encuentra la   acusación por la presunta falta de competencia del Congreso para ventilar   la reforma a través de una ley ordinaria, y no a través de un Acto Legislativo,   es decir, actuando como legislador ordinario y no como constituyente secundario.   A juicio de la Sala Plena, tampoco es viable el juicio de constitucionalidad,   por las siguientes razones: (i) primero, la actora sostiene que el contenido de   los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010 debía ser materializado en un Acto   Legislativo y  no en una ley ordinaria; sin embargo, en la demanda no se   señala ningún precepto de la Carta Política que establezca una exigencia   semejante, y ni siquiera dentro de una revisión oficiosa, se encuentra un   requerimiento constitucional de ese tipo; (ii) segundo, aunque a juicio de la   demandante la necesidad de que las normas fuesen expedidas a través de un Acto   Legislativo se deriva de la presunta infracción del artículo 123 superior, que   habría sido reformado por las disposiciones demandadas, esta argumentación es   insuficiente, por cuanto, primero, no se explicó en qué sentido las normas que   determinan el régimen laboral y disciplinario aplicable a los funcionarios de   Satena implican una reforma al artículo 123 superior; pero incluso suponiendo   que ello es así, lo anterior significaría, no que las normas acusadas debían ser   expedidas a través de un acto legislativo, sino que son materialmente   inconstitucionales por su oposición al artículo 123 superior. Por este motivo,   no hay lugar a un pronunciamiento de fondo en relación con este cargo.    

3.4.4.2.    Con respecto al cuestionamiento por   la presunta infracción del principio de unidad de materia, tampoco es viable el   juicio de constitucionalidad.    

Tal como lo explicaron la Vista Fiscal y los intervinientes, el cambio en la   naturaleza jurídica de las personas jurídicas tiene como consecuencia directa e   inmediata el cambio en el régimen normativo, que comprende el régimen en las   relaciones laborales. De hecho, la constitución de una entidad como sociedad de   economía mixta, lleva aparejada, según lo determina la propia Ley 489 de 1998,   la aplicación del derecho privado, y en principio, para todos los efectos   legales. Si la transformación de una entidad estatal se encuentra   inescindiblemente vinculada a la definición de su régimen jurídico, y en   particular, del régimen de sus relaciones laborales, correspondía al actor   señalar las razones por las que en este caso se habría vulnerado el principio de   unidad de materia, y esta explicación no fue proporcionada.    

Por tanto, tampoco es factible el juicio de constitucionalidad en relación con   este cargo.    

III.      RECAPITULACION    

1.        La actora presentó demanda de   inconstitucionalidad en contra de los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010,   que fijan algunas pautas en materia laboral y disciplinaria para los   trabajadores vinculados a Satena S.A., en el contexto de la transformación de   esta entidad en una sociedad de economía mixta.      

2.        Según la accionante, las referidas   normas son contrarias a los artículos 25, 53, 123 y 158 de la Carta Política,   por las siguientes razones: (i) primero, porque las autoridades de Satena S.A.   se han amparado en esta normatividad para imponer condiciones laborales   desventajosas a los trabajadores de la referida entidad; (ii) segundo, porque el   Congreso se excedió en el ejercicio de sus facultades normativas, al reformar el   artículo 123 de la Carta Política mediante una ley ordinaria y no mediante un   Acto Legislativo, y al introducir cambios en el régimen laboral y disciplinario   de los trabajadores de Satena en una ley cuyo objeto fundamental era el cambio   en el tipo societario, en contravía del principio de unidad de materia; (iii)   tercero, porque se desconoció el proceso de aprobación legislativa, porque las   materias reguladas no fueron de iniciativa gubernamental, debiéndolo ser, y   porque las medidas fueron introducidas tardíamente en el trámite parlamentario;   (iv) finalmente, porque las normas desconocerían los principios constitucionales   del derecho laboral, el principio de progresividad y la prohibición de   regresividad, y la calificación de los trabajadores de entidades estatales como   servidores públicos, exigencias contenidas en los artículos 25, 53 y 123 de la   Constitución, al disponer que los trabajadores de la entidad se rigen por el   Código Sustantivo del Trabajo.    

3.        La Corte concluyó que no era viable   un pronunciamiento de fondo, por las siguientes razones:    

3.1.          En primer lugar, porque la primera   de las acusaciones es ajena a la naturaleza del control abstracto de   constitucionalidad, en la medida en que apunta, no a controvertir las   disposiciones legales demandadas, sino las actuaciones de las autoridades de   Satena S.A. en casos particulares.    

3.2.          En segundo lugar, porque los cargos   en contra del artículo 7 de la Ley 1427 de 2010, y los cargos por la   transgresión del proceso parlamentario, fueron propuestos extemporáneamente.    

En el primer caso, la extemporaneidad se explica porque   los efectos del mencionado artículo 7 de la ley 1427 de 2010 ya cesaron, de modo   que como actualmente la norma no produce efectos jurídicos, ésta no tiene la   potencialidad de afectar la integridad y supremacía del ordenamiento superior.   Es así como el referido precepto a fija algunas reglas de transición en materia   disciplinaria para Satena S.A., estableciendo las competencias temporales tanto   de la Oficina de Control Interno de la entidad, como de la Procuraduría General   de la Nación; y como todas estas competencias ya cesaron, el control frente a   reglas que no producen efecto alguno, carece de todo sentido.    

Y en el segundo caso, la extemporaneidad se explica   porque según el artículo 242.3 de la Constitución, “las acciones por vicios   de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del   respectivo acto”, y en este caso, como la Ley 1427 de 2010 fue promulgada el   día 29 de diciembre de 2010, los señalamientos al proceso de aprobación   parlamentaria sólo podían ser planteados hasta el 20 de diciembre de 2011.    

3.3.          Finalmente, las deficiencias en el   contenido de los cargos impiden la estructuración del juicio de   constitucionalidad, así: (i) por un lado, el actor no formuló ninguna acusación   específica en contra del artículo 7 de la Ley 1427 de 2010, ni en contra del   inciso 2 o de los parágrafos 1 y 2 del artículo 6 de la misma ley; por ello, en   relación con tales preceptos, no es viable el pronunciamiento judicial; (ii) los   señalamientos de la actora por el cambio en el régimen normativo de los   trabajadores de Satena S.A. tampoco pueden ser valorados, porque en realidad   estos se orientan a controvertir otra norma no demandada que ordena la   transformación de la entidad en una sociedad de economía mixta, y a consecuencia   de la cual se produjo la variación en la normatividad aplicable a los   trabajadores vinculados al organismo, y porque además, no se dio cuenta de la   incompatibilidad entre el contenido del precepto legal, y los artículos 35, 53 y   123 de la Carta Política; (iii) los cargos por la presunta incompetencia del   Congreso para expedir la normatividad demandada, por no haber canalizado la   reforma a través de un Acto Legislativo y por introducir reformas laborales en   una ley cuyo objeto era una transformación societaria, tampoco pueden ser   sometidos a escrutinio judicial; por un lado, como el cambio en la naturaleza   jurídica de una entidad estatal envuelve cambios en el régimen al que se   encuentran sometidos los trabajadores vinculados al organismo, se requería   explicar por qué en este caso la medida legislativa era extraña al objeto   dominante de la Ley 1427 de 2010; por otro lado, como los preceptos demandados   regulan materias no contenidas en el artículo 123 superior, en el escrito de   acusación se debían indicar las razones por las que las previsiones legales   implican una reforma al ordenamiento superior, y por qué, en esa medida, el   Congreso debía tramitarla en su calidad de constituyente secundario.    

3.4.          En conclusión ninguna de las   acusaciones en contra de los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010 satisface   las condiciones para la estructuración del juicio de constitucionalidad.    

IV.      DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando   justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución    

RESUELVE    

INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo,   por ineptitud sustancial de la demanda, sobre la constitucionalidad de los   artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010.    

Notifíquese,   comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional y archívese el expediente.     

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidente (E)    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (E)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Ausente    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]   Como pretensión principal.    

[2]   Como pretensión principal.    

[3]   Como pretensión principal.    

[5]   Planteamiento de Satena S.A.    

[6]   Como pretensión única.    

[7]   Como pretensión única.    

[8]   Como pretensión subsidiaria.    

[9]   Como pretensión subsidiaria.    

[10]   Como pretensión subsidiaria.    

[11]   Planteamientos de la Universidad Externado de Colombia, del   Departamento Administrativo de la Función Pública, del Instituto Colombiano de   Derecho Procesal y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[12]   M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[13]   M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[14]   Planteamiento de la Universidad Externado de Colombia.    

[15]   Sentencia C-722 de 2007,    

[16]   Argumento de Satena S.A.    

[17]   Argumento del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.                   

[18]   Tesis de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[19]   M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[20]   Argumento de la Universidad Externado de Colombia.    

[21]   Planteamiento de la Universidad Externado de Colombia.    

[22]   En este sentido, se transcribe ampliamente la sentencia C-736   de 2007.    

[23]   Argumento del Departamento Administrativo de la Función   Pública y por el Ministerio de Defensa Nacional.     

[24]   Planteamiento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[25]   Argumento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[26]   Planteamiento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[27]   Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[28]   Argumento del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.    

[30]   Argumento del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.    

[31]   Planteamiento del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.    

[32]   Argumento esbozado por el Departamento Administrativo para la   Función Pública y por el Ministerio de Defensa Nacional.    

[33]   Planteamiento de la Universidad Externado de Colombia.    

[34]   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[35]   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.    

[36]   Sobre la viabilidad del control constitucional frente a   preceptos legales no susceptibles actualmente de producir efectos jurídicos   cfr.  la sentencia C-797 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[37]   Al respecto cfr. la sentencia C-797 de 2014, M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez. También cfr. la sentencia C-898 de 2001 (M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa), en la que la Corte se inhibió de pronunciarse   sobre la exequibilidad de los artículos 186.12, 196, 208 y 214 del Decreto 1355   de 1970 (Código Nacional de Policía), en razón a que los planteamientos del   actor se orientaron a demostrar, no que las referidas disposiciones eran   contrarias a la preceptiva constitucional, sino a demostrar que ésta había sido   objeto de una derogación tácita, cuestión esta que no constituye el objeto de   este tipo de procesos.    

[38]   Sobre la improcedencia del control constitucional respecto de   normas derogadas, salvo cuando en razón del fenómeno de la ultraactividad sigan   produciendo efectos jurídicos, cfr. las siguientes sentencias: C-1155 de   2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), que debía resolver sobre algunas normas del   Decreto 1652 de 1991, “por el cual se adoptan medidas administrativas para el   funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura”, y que fue derogado   expresamente por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de   1996; C-714 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), que se debía pronunciar sobre   el artículo 65 del Decreto 2699 de 1991, el Estatuto Orgánico de la Fiscalía   General de la Nación, y que fue derogado por el Decreto 261 de 2000; en esta   oportunidad la Corte se pronunció sobre la exequibilidad del precepto, en   atención a que la referida disposición proyectaba sus efectos aún después de su   derogación. En un sentido semejante se encuentran las sentencias C-423 de 2012   (M.P. Mauricio González Cuervo); C-819 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo); C-823 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); C-104 de 2005 (M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto); C-338 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-300   de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis);  C-329 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar   Gil); C-505 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-467 de 1993 (M.P.   Carlos Gaviria Díaz).    

[39]   Este es justamente el caso de las disposiciones que aún no han   entrado a regir porque la ley en la que se encuentran incorporadas difiere en el   tiempo su aplicabilidad. Así se ha sostenido, por ejemplo, en las sentencias   C-818 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-634 de 2011 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva), en las que esta Corporación se pronunció sobre la   exequibilidad de algunas disposiciones del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que a la fecha de las   decisiones judiciales, no había entrado a regir.    

[40]   M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[41]   También cfr. las sentencias C-333 de 2010 (M.P. Nilson   Pinilla Pinilla), C-1114 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-992 de 2001   (M.P. Rodrigo Escobar Gil).    

[42]   Al respecto cfr. las siguientes sentencias: C-070 de   2009 (M.P. Clara Elena Reales y Humberto Antonio Sierra Porto), que se pronunció   sobre la exequibilidad del Decreto 3929 de 2008, declaratorio del estado de   conmoción interior, después de que ya había sido levantado por el Presidente de   la República; C-071 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), que determinó la   exequibilidad del Decreto 3929 de 2008, cuando ya habían cesado todos sus   efectos como consecuencia del levantamiento del estado de excepción. También se   pueden confrontar las siguientes sentencias: C-216 de 2011 (M.P. Juan Carlos   Henao Pérez); C-135 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto);  C-619 de   2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández); C-327 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán   Sierra); C-488 de 1995 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[43]   Al respecto cfr. la sentencia C-992 de 2001, M.P.   Rodrigo Escobar Gil. En esta oportunidad se demandaron múltiples artículos de la   Ley 633 de 2000, “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se   dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la   vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas   de la Rama Judicial”. Las vigencia de estas normas tributarias se extendía   únicamente hasta el día 31 de julio de 2001; pese a que durante el trámite del   proceso de constitucionalidad los efectos de las referidas disposiciones   cesaron, este tribunal tomó en consideración el hecho de que el mecanismo fue   activado cuando aún se encontraba vigente, y en consonancia con ello, se   pronunció sobre su exequibilidad. En este sentido, se afirmó lo siguiente:   “De acuerdo a la tesis que se prohíja en este fallo, el órgano de control   conserva plena competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se   produce después de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que   pueda ser despojada de ella por ulterior derogatoria del legislador ordinario o   extraordinario (…) en el presente caso, las disposiciones acusadas estaban   rigiendo para el momento de la admisión de la demanda, razón por la cual la   Corte conserva su competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad, aún   cuando en el curso del proceso las mismas hayan dejado de regir (…) para   garantizar el acceso a la justicia constitucional, cabe hacer un pronunciamiento   de fondo (…) cuando no obstante que la norma acusada ha perdido su vigencia, las   disposiciones que ella contiene, dada su vigencia limitada en el tiempo,   escaparían a la posibilidad del control constitucional (…)”.    

[44]   Al respecto cfr. la sentencia C-419 de 2002 (Marco   Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte avocó el conocimiento de una   demanda contra el artículo 1 (parcial) del Decreto 84 de 1980, sobre cuya   vigencia existían dudas en razón de no ser clara la derogación tácita del mismo   por parte del Decreto 754 de 1982 o de la Ley 30 de 1992. En razón de esta   incertidumbre fundada, se adoptó la referida regla prudencial al afirmar que   “cuando la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre   acerca de su derogatoria tácita, la Corte no puede inhibirse por esta razón pues   la disposición podría estar produciendo efectos”. Aunque finalmente esta   Corporación expidió un fallo inhibitorio, esta decisión se debió, no a la   presunta derogación normativa, sino a la ineptitud sustantiva de la demanda.    

[45]   Es así como en los autos 023 de 2012[45] y 074 de 2013[45]  la Corte confirmó una decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad   en contra de un Acto Legislativo que pretendía introducir reformas sustancias al   sistema de administración de justicia, por cuanto nunca alcanzó a entrar en   vigor por no haber sido promulgado, y por haber sido archivado tras unas   objeciones presidenciales.    

[46]   Al respecto cfr. las sentencias C-329 de 2001 (M.P.   Rodrigo Escobar Gil), C-300 de 2002 (Alvaro Tafur Galvis), C-419 de 2002 (M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-724 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[47]  Al respecto cfr. las sentencias C-819 de 2011 (M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza), C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-1144 de   2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).    

[48]   Al respecto cfr. la sentencia C-619 de 2003, M.P. Clara   Inés Vargas Hernández.    

[49]   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[50]   Dentro de la misma lógica, en la sentencia C-634 de 2011 (M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva) se evaluó la exequibilidad del artículo 10 de   la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo), pese que a la correspondiente disposición sólo entraría a regir   en junio de 2012, y la demanda de inconstitucionalidad y la decisión de esta   Corporación se produjo con anterioridad a esta fecha. Teniendo en cuenta que la   disposición actualmente no había entrado a regir, pero que tenía vocación de   producir efectos jurídicos en el futuro, la Corte encontró viable el control   constitucional, y declaró la constitucionalidad condicionada del precepto   impugnado.    

[51]   M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[52]   M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[53]   M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[54]   Sentencias  C-333 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla),   C-1114 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), y C-803 de 2003 (M.P. Rodrigo   Escobar Gil).    

[55]   Sentencia C-149 de 2003, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[56]   Sentencia C-070 de 2009, M.P. Clara Elena Reales y Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[57]  El artículo 92 de la Ley 617 de 2000   determina lo siguiente: “Artículo   92. Control a gastos de personal. Durante los próximos cinco (5) años, contados   a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos   de personal de las Entidades Públicas Nacionales no podrá superar en promedio el   noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada para cada año, según   las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año, estos gastos   no podrán crecer en términos reales.”.