C-740-13

           C-740-13             

Sentencia C-740/13    

REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO   PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Inexequibilidad    

Analizados a plenitud los distintos cargos de la   demanda, la Sala consideró que cuatro de ellos, los planteados en segundo,   tercero, cuarto y quinto lugar no reunían las condiciones para dar lugar a una   decisión de fondo en sede de constitucionalidad, pues se sustentan en   situaciones que no impactaron el trámite de este Acto Legislativo y en la   supuesta infracción de normas del Reglamento del Congreso, sin que   simultáneamente se plantee la vulneración de preceptos constitucionales. En   consecuencia la Corte se inhibirá de decidir sobre ellos. De otra parte, la   Corte Constitucional encontró fundado el primer cargo de la demanda, relacionado   con el hecho de que durante el quinto debate del proyecto antecedente de este   Acto Legislativo cumplido ante la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes el 26 de septiembre de 2012, se infringió una regla   coincidentemente contenida en dos distintos artículos del Reglamento del   Congreso, la que prohíbe las sesiones simultáneas de comisiones y plenarias.   Ello por cuanto la sesión de la Comisión Primera de la Cámara se extendió hasta   las 4:10 de la tarde, mientras que la de la plenaria de la misma corporación   estaba citada para las 2:00 p. m. y comenzó sus deliberaciones a las 4:11 p. m.,   inmediatamente después de que se reuniera el quórum necesario. Además de la   comprobada infracción de estas disposiciones que reglamentan el funcionamiento   del Congreso, la Corte explicó la trascendencia de una situación como la   relatada y de qué manera ella representa una grave lesión al principio   democrático, al afectar seriamente las condiciones necesarias para el adecuado y   tranquilo desarrollo de ese debate, al punto de invalidarlo, lo que a su turno   implica incumplimiento del requisito de los ocho debates sucesivos exigido por   el artículo 375 superior. También señaló que este vicio no fue saneado, sino por   el contrario reafirmado, por la posterior actuación de las cámaras legislativas   y que tampoco puede ser subsanado en esta etapa procesal. A partir de estas   consideraciones concluyó que el defecto observado en relación con el quinto   debate tiene entidad y gravedad suficientes para causar la inexequibilidad de la   totalidad de este Acto Legislativo. En esta perspectiva, al considerar la   gravedad y plena acreditación del único vicio estudiado, y sin que en el   presente caso haya sido necesario determinar si el Congreso era o no competente   para expedir una reforma con estos contenidos, pues los actores no formularon un   planteamiento de esa naturaleza, este tribunal concluye que existen razones   suficientes, que le obligan a declarar inexequible la totalidad del Acto   Legislativo 2 de 2012.    

CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD   CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia    

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Toda   exigencia procedimental debe estar al servicio de una específica finalidad    

CONSTITUCION POLITICA-Rigidez    

ACTO LEGISLATIVO-Exigencias constitucionales   de requisitos de procedimiento    

Existe un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia del   cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos   Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole legal.  Ello   debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos de afectación de la   arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por   parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad   inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trámite que, por su   naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberación   democrática.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS   FRENTE A REFORMAS CONSTITUCIONALES-Mayor importancia    

Este control del respeto de los procedimientos es aún   más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen   que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento, al   menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada más y   nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y,   de otro, lado, porque precisamente porque se trata de la norma fundamental del   ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía  y de rigidez, por   lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos   aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Especial rigurosidad en la comprobación acerca de la   validez del procedimiento    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros   normativos    

El parámetro normativo aplicable al control de los   actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del   Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario   para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están   estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores   constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una   entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la   formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen los requisitos   establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los   cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional    

Cargos que no se   refieren a hechos acaecidos dentro del tramite del acto legislativo acusado y no   reunen requisitos para ser analizados en sede de constitucionalidad-Inhibición para decidir sobre éstos    

Los hechos denunciados en los cargos segundo a quinto   de la demanda son visible ejemplo de esta situación, pues sin duda ninguno de   ellos pudo significar irregularidad de alguna especie frente al trámite que   antecedió a la aprobación de este Acto Legislativo. Esto por cuanto, sin   perjuicio de que ciertamente resulte cuestionable que las cámaras ignoren en su   actuación disposiciones imperativas de su Reglamento, es claro que ninguna de   las aquí planteadas afecta de manera negativa el trámite de este proyecto, pues   carecen de la capacidad de invalidar las condiciones necesarias para que aquel   transcurra de manera adecuada. Por ello, se insiste, hechos como la omisión en   dar continuidad en determinadas sesiones a temas diferentes previamente   iniciados, encontrarse pendientes otros proyectos legislativos que hubieren sido   objeto de mensaje de urgencia, o la inversión en el orden de ciertos puntos de   la agenda de algunas sesiones en las que este proyecto fue discutido, de ninguna   manera inciden negativamente en el trámite del mismo. Ahora bien, como antes se   explicó, la corrección del procedimiento legislativo, y el ámbito dentro del   cual las fallas que dentro de él ocurran resultarían relevantes, es aquel que   tiene que ver con las condiciones necesarias para la formación de una verdadera   voluntad democrática al interior de las cámaras, la materialización de los   principios constitucionales, y en particular la efectividad del principio   democrático durante todo el curso de los distintos debates y etapas que   conforman el trámite legislativo. Y es notorio que ninguno de los supuestos   vicios alegados en estos cargos tiene relación con esos aspectos, pues al   tratarse de omisiones de carácter general es evidente que para nada pueden   incidir en el desarrollo de un determinado trámite legislativo. De otro lado, en lo específicamente atinente   a los cargos tercero y cuarto, relativos a la supuesta desatención de mensajes   de urgencia e insistencia relacionados con otros proyectos se invocó como   infringido el artículo 163 de la Constitución que trata sobre estos mensajes, es   claro que no habría en este caso vulneración de esa norma superior, pues como es   obvio, la posible ignorancia de esas solicitudes habría afectado los proyectos   de ley que fueron objeto de ellas, y no el proyecto de acto legislativo cuyo   producto final aquí se cuestiona. A   partir de lo anterior, además de la ninguna incidencia de los hechos denunciados   frente a la  corrección del trámite   seguido para la expedición de este Acto Legislativo, es claro que tales   violaciones tendrían un rango puramente legal, de ningún modo   constitucionalidad. En este medida, estarían ausentes varios de los criterios   necesarios para que la Corte pueda decidir sobre tales acusaciones,   concretamente los de especificidad, pertinencia y suficiencia, los dos primeros   por cuanto según se dijo, no existe una verdadera vulneración constitucional, ni   tampoco los actores se propusieron sustentarla, y el último por cuanto en esas   condiciones, no existe en realidad una duda, ni siquiera mínima, sobre lo   posible inexequibilidad del Acto Legislativo demandado, por las razones aducidas   en estos cuatro cargos. Bajo las anteriores consideraciones, no existe en este   caso opción distinta a que la Sala se inhiba de decidir sobre estos cargos.    

SESIONES SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA RESPECTIVA   PLENARIA-Prohibición    

La   principal razón que explica la prohibición de sesiones simultáneas de una   comisión y de la respectiva plenaria es la necesidad de permitir a los miembros   del Congreso cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su   alto cargo, especialmente las de asistir a cada una de las sesiones a las que   fuere citado con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones   congresuales atribuidas a las cámaras legislativas. Sin embargo, más allá de esa   evidente y elemental finalidad, estas reglas apuntan también al cumplimiento de   otros propósitos de hondo calado constitucional, con lo que su eventual   infracción afectaría de manera directa la posibilidad de realizar esos otros   trascendentes objetivos. En efecto, la posibilidad de concurrir y actuar cada   vez que sea citada la comisión de la que un determinado congresista hace parte o   la plenaria de la corporación a la que pertenece, que es al mismo tiempo un   derecho y una obligación de éste, se vincula íntimamente con principios   constitucionales tan determinantes como la participación o la igualdad, ambos   incluidos desde el preámbulo como criterios inspiradores del orden superior.    

PROHIBICION DE SESIONES   SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA RESPECTIVA PLENARIA-Cumplimiento de esta regla es presupuesto básico y necesario para   adecuada formación de voluntad democrática dentro de las cámaras legislativas    

PROHIBICION DE SESIONES   SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA RESPECTIVA PLENARIA-Materialización de principios y valores constitucionales, entre   ellos el principio democrático    

PROHIBICION DE SESIONES   SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA RESPECTIVA PLENARIA-Desconocimiento ocasionaría vicio capaz de afectar validez de un   acto legislativo    

PROYECTOS DE LEY O DE ACTOS LEGISLATIVOS-Votación    

SESION PARLAMENTARIA-Momento en que puede entenderse iniciada    

En este sentido, es necesario reconocer que el artículo   91 ibídem prevé que “Verificado el   quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y   empleará la fórmula: ‘Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al   orden del día para la presente reunión’.” De esta circunstancia podría prima facie deducirse que solo una   vez comprobada la existencia de quórum existe una verdadera y formal sesión de   la comisión o plenaria respectiva. Como elementos adicionales, pueden también   incorporarse a este estudio el artículo 90 de ese Reglamento que contempla las   distintas situaciones que dan lugar a excusas aceptables, así como la parte   final de su artículo 92, según el cual “Transcurrida una hora sin presentarse el   quórum requerido, los asistentes podrán retirarse hasta nueva convocatoria”.  Estas dos normas coinciden en prever situaciones en las que excepcionalmente   cesa el deber de los congresistas de concurrir a una determinada sesión en vista   de circunstancias específicas, lo que por contraste, no hace más que resaltar la   vigencia permanente de ese deber, insiste la Corte, a partir de la hora para la   cual la sesión hubiere sido citada.El análisis conjunto y sistemático de estas   disposiciones permite a la Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula   prevista en el citado artículo 91, que el Presidente de la respectiva   corporación o célula legislativa debe pronunciar una vez acreditada la   existencia del quórum, en realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que   se abre el registro para la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde   la hora en que conforme a la citación oportunamente circulada, ésta ha de   iniciarse. Es también a partir de este momento que deberá procurarse la   presencia de los ausentes, y podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se   hubiere reunido el quórum requerido. Resalta la Corte que el deber y el derecho   de concurrir a las sesiones parlamentarias, que según la teleología de las   normas cuya transgresión se analiza, es el elemento que justifica la prohibición   de programar reuniones simultáneas, existe desde el primer minuto de la   citación. En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado por los artículos 83   y 93 del Reglamento del Congreso se materializa de manera indudable desde que   tiene lugar la apertura del registro de asistencia mientras aún sesiona la otra   célula legislativa, incluso si esa segunda sesión no pudiere aún comenzar su   deliberación efectiva, debido a la temporal insuficiencia del quórum requerido.    Un motivo adicional para arribar a estas conclusiones es el hecho de que, en   caso de asumirse una postura contraria, conforme a la cual se acepte que no   existe sesión de las comisiones o plenarias hasta tanto no se certifique la   existencia del quórum requerido, ello implicaría aceptar también que ninguno de   los ausentes que con su no comparecencia (no justificada) termina por frustrar   de manera definitiva la realización de una sesión debidamente convocada sería   responsable por ello, pese al deber imperativamente establecido en el artículo   268 del mismo Reglamento. Ese eventual sinsentido, que podría resumirse como la   desaparición de un deber a causa de su masivo incumplimiento, ratifica entonces   que el único entendimiento posible de estas normas es aquel conforme al cual,   sin perjuicio de las reglas que determinan la validez de las deliberaciones y   las decisiones parlamentarias (que es un asunto totalmente diferente) las   sesiones de cada una de tales corporaciones comienzan desde el momento en que se   abre el registro que busca verificar el número de congresistas asistentes,   instante a partir del cual tiene efectos la prohibición contenida en los   artículos 83 y 93 en comento.    

REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO   PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Trámite    

VICIO DE   PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Debate y aprobación de proyecto de reforma   constitucional por comisión competente, mientras a la misma hora se encuentra   citada y pendiente de iniciar sus labores la plenaria de la misma corporación    

Referencia: expediente D-9552    

Actores: Iván Cepeda Castro y otros.    

Magistrado ponente:    

Nilson Pinilla Pinilla    

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de   dos mil trece (2013).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067   de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública prevista en el   artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Iván Cepeda Castro, Carlos Germán Navas Talero, Ángela María   Robledo Gómez, Guillermo Abel Rivera Flórez, Santiago Medina Villarreal, Gustavo   Adolfo Gallón Giraldo, Ramiro Bejarano Guzmán, Franklin Javid Castañeda   Villacob, Claudia Liliana Erazo Maldonado y Jaime Absalón Rincón Sepúlveda   presentaron ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma   contra todo el texto del Acto Legislativo 02 de 2012.    

Mediante auto de marzo 8 de 2013 el   Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó fijar en lista el presente   asunto y corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el   concepto de rigor. Además, teniendo en cuenta que esta demanda se sustenta de   manera directa en la presunta ocurrencia de vicios de procedimiento en el   trámite que condujo a la aprobación de este Acto Legislativo, dispuso solicitar   a los Secretarios Generales de las cámaras legislativas remitir toda la   información necesaria para estudiar los cargos planteados.    

En esa misma decisión se ordenó comunicar la   iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República y Presidente   del Congreso, al igual que a los Ministros de Defensa Nacional, del Interior y de   Justicia y del Derecho. También se extendió invitación a la   Fiscalía General de la Nación, a la   Defensoría del Pueblo, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al   Consejo de Estado y a la Sala de Casación Penal por conducto de sus respectivos   Presidentes, a la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los   Derechos Humanos, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad   DEJUSTICIA, a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, al Centro de   Investigación y Educación Popular CINEP, a la Fundación Nuevo Arco Iris, a la   Corporación Viva La Ciudadanía, a la Fundación Social, a la Oficina en Colombia   del Centro Internacional para la Justicia Transicional ICTJ, a la Asociación   Colombiana de Oficiales en Retiro de las Fuerzas Militares ACORE y a la   Asociación Colombiana de Oficiales en Retiro – Policía Nacional ACORPOL, y a   las facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, del   Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Sergio Arboleda, Militar Nueva   Granada y Pontificia Javeriana, todas de Bogotá, así como a las de las   Universidades de Antioquia, Industrial de Santander y del Norte, para que quienes lo consideraran pertinente,   se pronunciaran sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo demandado.    

Cumplidos los trámites propios de esta clase de   procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.    

II.  LA NORMA ACUSADA    

El siguiente es el texto del Acto   Legislativo demandado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N°   48.657 del 28 de diciembre de 2012:    

“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2012    

Por el cual se reforman los artículos 116,   152 y 221 de la Constitución Política de Colombia.    

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1o. Adiciónese el artículo 116 de   la Constitución Política con los siguientes incisos:    

Créase un Tribunal de Garantías Penales que   tendrá competencia en todo el territorio nacional y en cualquier jurisdicción   penal, y ejercerá las siguientes funciones:    

1. De manera preferente, servir de juez de   control de garantías en cualquier investigación o proceso penal que se adelante   contra miembros de la Fuerza Pública.    

2. De manera preferente, controlar la   acusación penal contra miembros de la Fuerza Pública, con el fin de garantizar   que se cumplan los presupuestos materiales y formales para iniciar el juicio   oral.    

3. De manera permanente, dirimir los   conflictos de competencia que ocurran entre la Jurisdicción Ordinaria y la   Jurisdicción Penal Militar.    

4. Las demás funciones que le asigne la ley.    

El Tribunal de Garantías estará integrado   por ocho (8) Magistrados, cuatro (4) de los cuales serán miembros de la Fuerza   Pública en retiro.    

Sus miembros serán elegidos por la Sala de   Gobierno de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de Gobierno del Consejo de   Estado y la Corte Constitucional en pleno. Los miembros de la Fuerza Pública en   retiro de este Tribunal serán elegidos de cuatro (4) ternas que enviará el   Presidente de la República. Una ley estatutaria establecerá los requisitos   exigidos para ser magistrado, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades,   el mecanismo de postulación de candidatos, el procedimiento para su selección y   demás aspectos de organización y funcionamiento del Tribunal de Garantías   Penales.    

ARTÍCULO 2o. Adiciónese al artículo 152 de   la Constitución Política un literal g), así:    

j) <sic. g)> Las materias expresamente   señaladas en los artículos 116 y 221 de la Constitución, de conformidad con el   presente acto legislativo.    

ARTÍCULO 3o. El artículo 221 de la   Constitución Política quedará así:    

De los delitos cometidos por los miembros de   la Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio,   conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a las   prescripciones del Código Penal Militar. Tales cortes o tribunales estarán   integrados por miembros de la Fuerza Pública en servicio activo o en retiro.    

En ningún caso la Justicia Penal Militar o   policial conocerá de los crímenes de lesa humanidad, ni de los delitos de   genocidio, desaparición forzada, ejecución extrajudicial, violencia sexual,   tortura y desplazamiento forzado. Las infracciones al Derecho Internacional   Humanitario cometidas por miembros de la Fuerza Pública, salvo los delitos   anteriores, serán conocidas exclusivamente por las cortes marciales o tribunales   militares o policiales.    

Cuando la conducta de los miembros de la   Fuerza Pública en relación con un conflicto armado sea investigada y juzgada por   las autoridades judiciales, se aplicará siempre el Derecho Internacional   Humanitario. Una ley estatutaria especificará sus reglas de interpretación y   aplicación, y determinará la forma de armonizar el derecho penal con el Derecho   Internacional Humanitario.    

Si en desarrollo de una acción, operación o   procedimiento de la Fuerza Pública, ocurre alguna conducta que pueda ser punible   y exista duda sobre la competencia de la Justicia Penal Militar,   excepcionalmente podrá intervenir una comisión técnica de coordinación integrada   por representantes de la jurisdicción penal militar y de la jurisdicción penal   ordinaria, apoyada por sus respectivos órganos de policía judicial. La ley   estatutaria regulará la composición y funcionamiento de esta comisión, la forma   en que será apoyada por los órganos de policía judicial de las jurisdicciones   ordinarias y penal militar y los plazos que deberá cumplir.    

La ley ordinaria podrá crear juzgados y   tribunales penales policiales, y adoptar un Código Penal Policial.    

La ley estatutaria desarrollará las   garantías de autonomía e imparcialidad de la Justicia Penal Militar. Además, una   ley ordinaria regulará una estructura y un sistema de carrera propio e   independiente del mando institucional.    

Créase un fondo destinado específicamente a   financiar el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la   Fuerza Pública, en la forma en que lo regule la ley, bajo la dependencia,   orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.    

Los miembros de la Fuerza Pública cumplirán   la detención preventiva en centros de reclusión establecidos para ellos y a   falta de estos, en las instalaciones de la Unidad a que pertenezcan. Cumplirán   la condena en centros penitenciarios y carcelarios establecidos para miembros de   la Fuerza Pública.    

ARTÍCULO 4o. TRANSITORIO. Los procesos   penales que se adelantan contra los miembros de la Fuerza Pública por los   delitos que no tengan relación con el servicio o por los delitos expresamente   excluidos del conocimiento de la Justicia Penal Militar de acuerdo a los incisos   1° y 2° del artículo 3° del presente acto legislativo y que se encuentran en la   justicia ordinaria, continuarán en esta. La Fiscalía General de la Nación, en   coordinación con la Justicia Penal Militar, contará con un periodo de hasta un   (1) año para identificar todos los procesos que se adelantan contra los miembros   de la Fuerza Pública, y trasladar a la Justicia Penal Militar aquellos donde no   se cumplan los supuestos para la competencia de la jurisdicción ordinaria. En el   marco de esa coordinación, se podrá verificar si algún proceso específico que   cursa en la Justicia Penal Militar podría ser de competencia de la Justicia   Ordinaria.    

ARTÍCULO 5o. TRANSITORIO. Facúltese por tres   (3) meses al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de   ley necesarios para poner en marcha el Fondo de Defensa Técnica y Especializada   de que trata el presente acto legislativo. Los decretos expedidos bajo esta   facultad regirán hasta que el Congreso expida la ley que regule la materia.    

ARTÍCULO 6o. El presente acto legislativo   rige a partir de la fecha de su promulgación.    

El Presidente del honorable Senado de la   República,    

ROY LEONARDO BARRERAS MONTEALEGRE.    

El Secretario General del honorable Senado   de la República,    

GREGORIO ELJACH PACHECO.    

El Presidente de la honorable Cámara de   Representantes,    

El Secretario General de la honorable Cámara   de Representantes,    

JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO.    

REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL    

Publíquese y cúmplase.    

Dado en Bogotá, D. C., a 27 de diciembre de   2012.    

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN    

El Ministro de Defensa Nacional,    

JUAN CARLOS PINZÓN BUENO.”    

III.    LA DEMANDA    

El libelo plantea nueve cargos de   inconstitucionalidad diferentes, todos por vicios de forma, agrupados en dos   secciones. Inicialmente, se presentan cinco distintos cargos, cada uno de los   cuales, en caso de prosperar, conduciría a que se declare inexequible la   totalidad del Acto Legislativo acusado. Posteriormente, los otros cuatro cargos   soportan lo que sería una pretensión subsidiaria, que se declaren inexequibles   solo algunos apartes de esta norma, concretamente el numeral 3° del artículo 1°,   la expresión  “o policial” contenida en el inciso 3° de su artículo 3° y la totalidad   del texto de los artículos 4° y 5° transitorios.    

Los referidos cargos tienen, en su orden, el   siguiente contenido:    

Primer cargo: se refiere a la supuesta realización simultánea de   sendas sesiones ordinarias de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes   y de la plenaria de la misma corporación el día 26 de septiembre de 2012, fecha   en la que el proyecto que antecedió a este Acto Legislativo   fue aprobado en primer debate de segunda vuelta (quinto debate de la totalidad   del trámite legislativo). Según explican, esa simultaneidad infringe la regla y   la prohibición contenidas en los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso,   respectivamente[1].    

Explican que mientras la sesión de la   Comisión Primera de la Cámara concluyó a las 4:10 p. m. de ese día, la plenaria   de la misma corporación se reunió a partir de las 3:32 p. m., con lo que los   integrantes de aquella comisión tenían el deber de estar presentes en las   deliberaciones de una y otra. Según alegan, conforme al artículo 149 de la   Constitución, esta circunstancia invalidaría la parte final de la sesión de la   comisión, y con ella la aprobación de ese proyecto en quinto debate. Por lo   mismo serían inválidas todas las diligencias cumplidas dentro de las   subsiguientes etapas de este trámite legislativo.    

Segundo cargo: tiene que ver con lo que denominan el no agotamiento   del orden del día de la sesión precedente. Explican que conforme a lo previsto   en el artículo 80 del Reglamento del Congreso[2],   siempre que al concluir una sesión legislativa quedaren puntos del orden del día   previamente aprobado que no hubieren sido evacuados, debe continuarse con su   tramitación en la siguiente sesión hasta su conclusión. Agregan que si bien el   orden del día de cualquier reunión puede ser modificado por acuerdo de los   congresistas presentes en ella, en caso de no ocurrir así deberá observarse la   regla del artículo 80 a que hicieron referencia.    

Según relatan, un vicio de ese tipo   afectaría la aprobación de este proyecto de Acto Legislativo en segundo debate   de la segunda vuelta (sexto   debate de la totalidad del trámite legislativo), el cual tuvo lugar el día 16 de   octubre de 2012. Ello por cuanto la anterior sesión plenaria de la Cámara de   Representantes se levantó por falta de quórum mientras se encontraba a su   consideración un determinado proyecto de ley, el que por lo tanto, ha debido   encabezar el orden del día de la siguiente sesión, esto es la del 16 de octubre   de 2012. Informan que para ese día se envió un orden del día diferente, que no   incluyó los proyectos pendientes de la sesión anterior. Consideran que en razón   a esas circunstancias la aprobación de este proyecto en esa oportunidad estaría   viciada, lo mismo que las restantes y subsiguientes diligencias de este trámite   de reforma constitucional.    

Tercer cargo: radica en el supuesto desconocimiento de un mensaje de   urgencia presentado por el Gobierno Nacional[3]  en relación con otro proyecto legislativo, a partir de lo cual, de conformidad   con lo previsto en el artículo 163 superior, las cámaras legislativas debieron   decidir sobre aquel proyecto dentro de los 30 días siguientes[4]. Sin embargo, según   informan los actores, el referido proyecto de ley solo fue evacuado el 20 de   diciembre de 2012, presuntamente en razón a haberse dado prelación a otros   proyectos, entre ellos el que una vez aprobado vino a convertirse en el Acto   Legislativo 2 de 2012, aquí demandado.    

Así las cosas, los demandantes consideran   que la aprobación de este proyecto en varios de los debates correspondientes a   la segunda vuelta mientras pendía una decisión sobre el referido proyecto de ley   que había sido objeto de mensaje de urgencia, es contraria a lo concordantemente   establecido en los artículos 163 de la Constitución y 191 del Reglamento del   Congreso, y por consiguiente se encuentra afectado por un vicio de trámite.    

Cuarto cargo: en la misma línea del caso anterior, se habría   incurrido en otro vicio de trámite al aprobar este proyecto de Acto Legislativo   en su primer debate mientras se encontraba pendiente de ser atendido un mensaje   de urgencia e insistencia presentado por el Gobierno Nacional en relación con   otro proyecto de ley[5],   el cual solo concluyó su tránsito legislativo el 10 de abril de 2012.    

Quinto cargo: se basa en el incumplimiento en dos de los debates   cumplidos por el proyecto que antecedió a este Acto Legislativo, de las pautas   contenidas en el Reglamento del Congreso, concretamente en su artículo 79, en   relación con el orden en que deben incluirse los distintos asuntos que conforman   el orden del día.    

El defecto se habría presentado primeramente   durante la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 17 de abril de   2012, en la cual este proyecto fue aprobado en segundo debate durante la primera   vuelta, pues en esta sesión, y por decisión de la Mesa Directiva, se tramitó en   segundo lugar un recurso de apelación frente a una decisión de la Comisión de   Investigación y Acusación, lo que habría infringido el orden previsto en el   referido artículo 79 del Reglamento.    

El mismo problema se habría presentado   también el 26 de septiembre de 2012 cuando este proyecto fue discutido y   aprobado en primer debate de la segunda vuelta, pues el tema fue evacuado dentro   del segundo punto del orden del día, desconociendo que conforme a la ya referida   regla, el segundo punto estaría reservado para la consideración y aprobación del   acta anterior.    

A continuación, los actores incluyen unas   reflexiones introductorias respecto de los cuatro cargos restantes, relacionadas   con la importancia de los principios de unidad de materia, identidad flexible y   consecutividad, cuya supuesta infracción sustenta esas glosas, dirigidas contra   apartes específicos de la norma acusada.    

Sexto cargo: se dirige contra el numeral 3° del artículo 1° del   Acto Legislativo demandado, que adiciona el artículo 116 superior, el cual   establece como una de las funciones permanentes del Tribunal de Garantías   Penales que por esta norma se crea, la de “dirimir los conflictos de   competencia que ocurran entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Penal   Militar”.    

Según informan los demandantes, este texto   no hizo parte del contenido original del proyecto antecedente, ni de las   versiones debatidas y aprobadas durante los dos primeros debates cumplidos en   ambas vueltas ante la Comisión Primera y la plenaria de la Cámara de   Representantes, sino que fue incluido por la Comisión Primera del Senado durante   el tercero y séptimo debates, a partir de lo cual llegó a ser acogida dentro de   la versión final objeto de conciliación entre integrantes de ambas cámaras, así   como en el texto finalmente aprobado. Según se deduce de la secuencia relatada,   este inciso solo habría hecho parte del proyecto durante cuatro de los ocho   debates necesarios para su aprobación, lo que implicaría incumplimiento de los   principios de consecutividad y de identidad flexible.    

En sustento de lo anterior, los demandantes   transcriben fragmentos de la exposición de motivos y de las ponencias previas a   los dos primeros debates, a partir de las cuales podría apreciarse el contexto   dentro del cual se propuso la creación de este Tribunal de Garantías, siempre   con dos funciones básicas, el control de garantías y el control de la acusación,   a través del cual se busca garantizar el cumplimiento de los presupuestos   materiales y formales necesarios para la iniciación del juicio oral. Señalan que   a partir de ello puede constatarse, no solo que el referido texto estuvo ausente   durante estas etapas, sino también que la función de dirimir conflictos de   competencia con la jurisdicción ordinaria nunca hizo parte de la temática de la   discusión durante los dos primeros debates.    

De otra parte, transcriben también apartes   de la ponencia para primer debate en segunda vuelta ante la Comisión Primera de   la Cámara de Representantes, en la que de manera clara consta la propuesta de   excluir del articulado la tercera función del Tribunal de Garantías que se viene   comentando, añadida en su momento por la comisión homóloga y por la plenaria del   Senado[6].    

Esa exclusión, que fue aceptada por la   Comisión de la Cámara y luego ratificada por la plenaria de la misma   corporación, estuvo motivada en el hecho de no considerar oportuno que el nuevo   tribunal asumiera una función que por lo demás es de la naturaleza de las   atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura. Los actores resaltan que esta   exclusión demuestra además que no se trataba de un tema relacionado, que de   alguna manera pudiera considerarse como derivado de las otras funciones para   cuyo cumplimiento se propuso la creación de este tribunal, además de lo cual se   ratifica que el tema no estuvo presente a lo largo del trámite legislativo.    

A partir de estas consideraciones, los   demandantes concluyen que el numeral 3° del artículo 1° del Acto Legislativo   acusado debe ser declarado inexequible por violación de los principios de   consecutividad e identidad flexible.    

Séptimo cargo: recae sobre la expresión “o policial”  contenida en “el inciso 3° del artículo 3°” (en realidad es 2°) del Acto   Legislativo acusado, cuya inclusión en este proyecto sería también contraria al   principio de consecutividad.    

Según relatan, este fragmento tampoco hacia   parte del proyecto original ni de las versiones discutidas y aprobadas durante   los dos primeros debates. Su inclusión habría sido propuesta y aceptada durante   el tercero de los ocho debates, ante la Comisión Primera del Senado, punto a   partir del cual se mantuvo como parte del proyecto por todo el resto del trámite   legislativo, por lo que aparece también tanto en la versión conciliada como en   el texto final de este Acto Legislativo.    

Los demandantes consideran que la adición de   la expresión “o policial” como complemento del nombre Justicia Penal   Militar, con todo lo que ello implica en cuanto a la inclusión de la Policía   Nacional como institución cuyos integrantes serán investigados y juzgados por   aquélla, no puede entenderse como un cambio de poca monta o una simple precisión   frente a lo inicialmente incluido, pues en todo momento hasta antes del tercer   debate se había entendido que su población objetivo eran únicamente los miembros   de las Fuerzas Militares.    

También en este caso se incluyen   transcripciones parciales de la exposición de motivos y de las primeras   ponencias, en las que la ausencia del término policial  junto con las   repetidas referencias a lo militar, demostrarían esa circunstancia. En   esta medida, estiman que debe entenderse que la inclusión de este elemento a   partir del tercer debate es insuficiente para tener por debidamente cumplidos   los principios de consecutividad e identidad flexible.    

Octavo cargo: tiene por objeto el artículo 4° transitorio de este   Acto Legislativo, que al igual que los apartes acusados en los cargos   precedentes no hizo parte de la versión original del proyecto, ni de lo debatido   y aprobado al término del primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes.    

Según lo informan los actores, la primera   parte del texto hasta la frase “…que se encuentren en la jurisdicción   ordinaria continuarán en esta” aparece desde el segundo de los ocho debates,   esto es el cumplido durante la primera vuelta ante la plenaria de la Cámara, y   se mantuvo hasta el final, pero sufrió importantes modificaciones a lo largo del   trámite parlamentario. Mientras que el resto del texto, desde la frase “La   Fiscalía General de la Nación, en coordinación…” hasta el final, fue   incorporado apenas en el octavo y último debate, con base en lo cual fue luego   incluido en la versión que al término de aquél fue objeto de conciliación entre   los Senadores y Representantes delegados por ambas cámaras.    

Relatan que la primera parte de esta norma   se propuso durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara, como mecanismo   para responder a la preocupación según la cual podría entenderse que por la sola   entrada en vigencia de esta norma todos los procesos contra militares que   cursaban ante la jurisdicción ordinaria, en especial los correspondientes a lo   que actualmente se denomina falsos positivos, pasarían en bloque a manos   de la justicia penal militar. Señalan que resulta incierto si podría   considerarse que en cuanto regla derivada de la entrada en vigencia de las otras   disposiciones, pudiera aceptarse como cumplido el principio de consecutividad   frente a este aparte. De ello dependería la conformidad constitucional de ese   fragmento, pese a lo cual lo consideran inexequible.    

A continuación explican que lo que sí sería   indiscutible es la inconstitucionalidad de la segunda parte de la norma, no solo   en razón a su muy tardía inclusión dentro del texto de este proyecto (último de   los ocho debates) sino por cuanto su principal efecto práctico es el de   relativizar, e incluso tornar inoperante, la regla contenida en el texto   precedente. Este hecho dejaría en claro que tal aparte no podría ser entendido   como válido desarrollo del primero, condición necesaria para considerar   atendidos los principios de consecutividad e identidad flexible.    

A partir de estas consideraciones, los   actores solicitan que este artículo 4° transitorio sea declarado inexequible, o   cuando menos que sea excluida bajo esa consideración la parte final del referido   artículo, esto es, la que fue incluida apenas en el octavo debate ante la   plenaria del Senado.    

Noveno cargo: este último cuestionamiento se refiere al artículo 5°   transitorio del Acto Legislativo acusado, igualmente por la presunta infracción   de los principios de consecutividad e identidad flexible. En ese caso, según lo   informan los actores, el precepto demandado habría sido incluido por primera vez   durante el segundo debate ante la plenaria del Senado de la primera vuelta, es   decir en el cuarto de los ocho debates, después de lo cual se mantuvo invariable   a lo largo de todas las etapas subsiguientes, incluida la conciliación. Así las   cosas, habría sido debatido apenas en cinco de los ocho debates necesarios para   su aprobación.    

Previa transcripción de la parte pertinente   de la ponencia de este proyecto para cuarto debate, que fue la oportunidad en la   cual se introdujo esta propuesta, los demandantes explican que si bien el tema   para cuyo desarrollo se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la   República, esto es el Fondo de Defensa Técnica de los miembros de la Fuerza   Pública, hizo parte del proyecto desde sus inicios, no ocurrió lo mismo con la   posibilidad posteriormente aducida de que se otorgaran facultades   extraordinarias al Presidente para anticipar su desarrollo normativo. En esta   medida, el precepto finalmente incorporado como artículo 5° transitorio de este   Acto Legislativo, no habría surtido todos los trámites necesarios para su   aprobación, lo que alegan, acarrea su inexequibilidad.    

IV. INTERVENCIONES    

4.1. De la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República    

La funcionaria responsable de esta   dependencia intervino para solicitar a la Corte desestimar los cargos aducidos   por los actores y declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012. Para   ello, esta representante presentó sendas excepciones para oponerse a cada uno de   los cargos planteados, previamente a lo cual realizó una consideración general   sobre las razones a partir de las cuales este tribunal podría declarar   inexequible, y por tanto invalidar, un Acto Legislativo.    

Sobre lo primero, y con apoyo en varias   decisiones de esta corporación, la interviniente señala que no obstante la gran   importancia que reviste la corrección en el trámite de formación de la voluntad   democrática en los cambios a la Constitución, es claro que no cualquier   irregularidad que signifique algún apartamiento de las reglas concernientes al   trámite legislativo debe conducir a la inexequibilidad de tales reformas. A ese   respecto, explica que de conformidad con lo previsto en el artículo 379 del   texto superior, las reformas a la carta solo pueden ser declaradas   inconstitucionales por violación de las normas previstas en el Título XIII de   ese texto, o de otras que resulten relevantes para el cumplimiento de aquéllas.    

En esta medida, indica que la sola   infracción de alguna de las reglas contenidas en el Reglamento del Congreso es   insuficiente para causar la inexequibilidad de una reforma constitucional, salvo   que se trate de normas compatibles y claramente aplicables a este último   trámite, particularmente las previstas en los artículos 219 a 227 de ese   estatuto. Señala además que para que pueda llegarse a este resultado se requiere   que se trate de reglas verdaderamente trascendentes para la validez de la   reforma adelantada, cuyo desconocimiento tenga entidad e importancia suficientes   como para producir esta consecuencia.    

Al abordar el estudio de los cargos de la   demanda, se refirió en primer lugar al reproche relacionado con la eventual   infracción de la regla que prohíbe las sesiones simultáneas de comisiones y   plenarias, derivada de lo previsto en los artículos 83 y 93 del Reglamento   del Congreso. La interviniente consideró que en el presente caso no existió   vicio formal derivado de la infracción de estas reglas, que pueda conducir a la   inexequibilidad del Acto Legislativo acusado.    

La representante del Presidente de la   República reconoció que en efecto el día 26 de septiembre de 2012 se realizaron   sesiones tanto en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes como en la   plenaria de esa corporación legislativa, en la primera de las cuales se cumplió   la aprobación en quinto debate[7] del proyecto que vino a   convertirse el Acto Legislativo 2 de 2012. Sin embargo, considera que pese a esa   circunstancia, no existió en realidad simultaneidad entre los debates cumplidos   en una y otra célula legislativa, pues la sesión plenaria comenzó sus   deliberaciones a las 4:16 p. m., hora para la cual había terminado ya la sesión   de la Comisión Primera, lo que ocurrió a las 4:10 p. m.. En esta medida, estima   que los congresistas miembros de esa comisión, que también lo son de la   respectiva plenaria, pudieron asistir y ejercer debidamente sus derechos,   deberes y funciones en ambas reuniones, por lo que no existe razón que   justifique la invalidación de ninguna de ellas.    

Para mayor precisión, indica que si bien la   hora para la cual fue convocada la plenaria de la Cámara e incluso la de   apertura del registro de asistencia tuvieron lugar mientras aún sesionaba la   Comisión Primera de la misma corporación, es claro que las deliberaciones de   aquélla no comenzaron antes de concluir las de ésta, lo que sitúa lo sucedido   fuera de los supuestos previstos en los artículos 83 y 93 del Reglamento del   Congreso. Además, indica que según puede observarse en las respectivas actas, en   ambas reuniones se acreditó el cumplimiento del quórum deliberatorio y decisorio   previsto tanto en la Constitución como en el mismo Reglamento, además de lo cual   transcurrieron en condiciones de total transparencia, y por consiguiente, sin   que se afectara el principio democrático.    

Por último, resaltó que el cumplimiento de   las distintas reglas aplicables al trámite de las leyes y/o los actos   legislativos debe analizarse a la luz del principio de instrumentalidad de las   formas, repetidamente citado por la jurisprudencia de esta corporación. En este   sentido, y teniendo en cuenta que los actores no plantearon frente a esta   circunstancia ningún otro reparo ni dificultad específica, considera que si no   se violó ningún principio esencial, la sola simultaneidad parcial de las   sesiones, que en todo caso no cubrió los momentos de efectiva deliberación, es   insuficiente para causar la inexequibilidad del Acto Legislativo.    

Respecto del segundo vicio alegado   por los actores, relacionado con la supuesta falta de agotamiento del orden del   día de la sesión precedente, que invalidaría lo actuado en la sesión plenaria de   la Cámara de Representantes el día 16 de octubre de 2012, fecha en que el   correspondiente proyecto de Acto Legislativo fue aprobado en sexto debate[8], sesión que comenzó y se   llevó a cabo sin que previamente se hubieran evacuado los puntos programados   pero no tratados en la reunión precedente, estimó que este cargo tampoco está   llamado a prosperar.    

La interviniente sustenta la no prosperidad   de este cargo nuevamente a partir del principio de instrumentalidad de las   formas, pues considera que si bien se presentó la situación explicada por los   actores, ésta sería una irregularidad de carácter irrelevante, que por lo tanto   no tendría suficiente entidad como para invalidar las actuaciones cumplidas en   la sesión del 16 de octubre de 2012.    

Frente al tercer y cuarto vicios de   trámite reseñados en la demanda, relacionados con el supuesto no acatamiento   del mensaje de urgencia, y en el segundo caso de insistencia, enviados por el   Presidente de la República en relación con el trámite de otros dos proyectos de   ley, señaló que si bien la norma citada por los actores es de carácter   imperativo, en estos casos no se presentaron los supuestos de hecho que   configurarían los defectos alegados.    

Lo anterior por cuanto, según explica la   interviniente, ni el mensaje de urgencia ni en su caso el de insistencia, de los   que trata el artículo 163 de la Constitución obligan a las cámaras legislativas   a concluir el trámite del proyecto objeto del mensaje presidencial dentro de los   30 días siguientes, como lo entienden los demandantes, sino apenas a tomar   dentro de ese tiempo una decisión conducente a agilizar el trámite del proyecto   de que se trata. Bajo este supuesto, señala que en ambos casos las cámaras   legislativas atendieron oportunamente la solicitud del Presidente de la   República mediante la convocatoria a sesiones conjuntas de las comisiones   correspondientes, que era la actuación pertinente para dar mayor impulso a los   proyectos en cuestión, según lo solicitado por el Jefe del Estado.    

Respecto del quinto cargo de la   demanda, relacionado con haberse ignorado en dos ocasiones dentro del trámite de   este proyecto[10] la regla contenida en   el artículo 79 del Reglamento del Congreso, que establece un orden específico   para la secuencia de los asuntos que normalmente conforman el orden del día,   manifestó que esta irregularidad sería insuficiente para causar la   inexequibilidad de este Acto Legislativo, pues la eventual infracción de una de   esas pautas debe además verse reflejada en la vulneración de al menos un   precepto del texto superior. La interviniente indicó que en este caso ello no   ocurrió, pues los actores se limitaron a denunciar el olvido de esta regla en   las dos ocasiones ya indicadas, sin referirse a ninguna ulterior implicación   constitucional. Así las cosas, considera que en consecuencia, este cargo debe   ser también desestimado.    

Sobre los restantes cargos de la demanda,   relacionados con apartes específicos del texto de este Acto Legislativo, esta   interviniente señaló lo siguiente:    

Acerca del cargo sexto, relacionado   con el numeral 3° del artículo 1° de este Acto Legislativo, que solo habría sido   aprobado en cuatro de los ocho debates necesarios, ofrece tres razones que a su   juicio validan el trámite cumplido, por no haberse infringido los principios de   consecutividad e identidad flexible.    

En primer lugar explica que la asignación al   Tribunal de Garantías Penales de la función de dirimir conflictos de competencia   corresponde al objetivo central que justificó la aprobación de este Acto   Legislativo cual fue el de ofrecer a los miembros de las Fuerzas Armadas   seguridad jurídica a partir de reglas claras para el juzgamiento de los hechos   punibles por ellos cometidos. Señala que a partir de esta consideración, debería   entenderse que el tema sobre el cual versa esta norma estuvo presente durante la   totalidad del trámite de este proyecto.    

En segundo término, señala que la idea de   asignar esta función al nuevo tribunal y la suerte que esta iniciativa corrió a   lo largo del trámite estuvo ligada al hecho de que paralelamente se tramitaba la   fallida reforma a la justicia. Así, relata que la posibilidad de añadir esta   función, durante el tercero de los ochos debates, surgió en momentos en que   aquella otra iniciativa avalaba la desaparición del Consejo Superior de la   Judicatura, órgano que antes de la aprobación de la norma ahora acusada era el   encargado de decidir sobre esos conflictos de competencia, mientras que luego,   la supresión de este punto, durante el quinto debate, obedeció al archivo de esa   reforma, lo que supuso la permanencia del Consejo Superior de la Judicatura con   todas sus funciones. Agrega que más adelante, y pese a esta última   circunstancia, la Comisión Primera y la plenaria del Senado optaron por   persistir en la asignación de esta función al nuevo tribunal, por considerarla   lo más apropiado y pertinente para el logro de los objetivos con los que se   tramitaba esta iniciativa.    

Por último, aduce que si bien es claro que   el trámite en relación con esta función transcurrió en la forma explicada por   los demandantes, ello no implicaría infracción a las reglas constitucionales y   orgánicas aplicables, pues lo ocurrido se encuadra más bien en los supuestos del   artículo 161 superior, ya que se trata de una discrepancia entre las versiones   del proyecto aprobadas por las dos cámaras legislativas. A este respecto señala   que uno de los objetivos del bicameralismo es ofrecer la posibilidad de que cada   cámara introduzca cambios a los textos previamente aprobados por la otra, como   en este caso ocurrió, sin que ello signifique la invalidación del trámite   legislativo. Así las cosas, al dar esta connotación a lo sucedido con la   aprobación de este numeral, solicitó a la Corte desechar también este cargo.    

Sobre el séptimo cargo, relacionado   con la inclusión de la frase “o policial” en el texto del inciso 2° del   artículo 3° de este Acto Legislativo, reconoce también que esa expresión estuvo   ausente durante el primero y segundo de los ocho debates. Sin embargo, aduce que   además de haberse mantenido constante ese texto desde su introducción durante el   trámite cumplido en primera vuelta ante la Comisión Primera del Senado hasta la   aprobación del texto conciliado, el tema al que corresponde estuvo presente   durante todo el decurso del procedimiento de reforma, pues desde la exposición   de motivos[11],   en todo momento se incluyó como destinatarios del fuero que era objeto de esa   iniciativa a los miembros de la Policía Nacional. A partir de esas   circunstancias, considera que en este caso tampoco se infringieron los   principios de consecutividad e identidad relativa, razón por la cual este cargo   no debe prosperar.    

En torno al octavo cargo opina que   tampoco en este caso se desconocieron los principios de consecutividad e   identidad flexible, a partir de lo cual, el cargo debe ser desestimado.    

Respecto del texto del artículo 4°   transitorio, reconoció que aquél no hizo parte del proyecto original, pese a lo   cual surgió en un momento temprano del trámite legislativo, concretamente en el   segundo debate, al advertirse la ausencia de las necesarias disposiciones   procesales que determinaran la forma como la entrada en vigencia de este Acto   Legislativo afectaría los procesos entonces en curso. Seguidamente, realizó una   pormenorizada comparación de los cambios sufridos por el texto inicialmente   propuesto en cada uno de los subsiguientes debates, incluyendo la adición del   aparte final sobre identificación de procesos en el término de un año. A partir   de esta descripción, explicó que esos cambios no alteran el propósito de la   norma, ni son de tal profundidad como para considerar que se ha faltado a los ya   referidos principios.    

En lo relacionado con la incorporación   durante el último debate de la parte final de esta norma, adujo que se trata de   una precisión adicional, que pese a su trascendencia, no alcanza a ser   considerada un elemento sustancialmente nuevo cuya ausencia en las etapas   previas pudiera viciar su inclusión en este punto.    

Finalmente, acerca del cargo noveno  sobre el trámite del artículo 5° transitorio, respecto del otorgamiento de   facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir las normas   necesarias para poner en marcha en forma inmediata el Fondo de Defensa Técnica y   Especializada creado por el mismo Acto Legislativo, la interviniente realizó un   detallado recuento de la línea jurisprudencial existente en relación con el   principio de identidad flexible, y ejemplificó varias posibles escenarios, en   aras de precisar su verdadero alcance.    

A partir de ello sostiene que, también en   este caso, si bien el texto cuestionado fue aprobado por primera vez durante el   cuarto de los ocho debates, el tema del que se trata, que no es otro que las   reglas relativas al referido fondo, hizo parte de lo discutido durante todas las   etapas de este trámite legislativo, por lo cual no se habrían vulnerado, antes   bien, se habría dado cumplimiento, a los principios de consecutividad e   identidad flexible. Bajo esta consideración, también en este caso solicita a la   Corte desestimar el cargo planteado y declarar exequible la norma así   cuestionada.    

4.2. Del Ministerio de Justicia y del   Derecho    

Este Ministerio participó a través de   apoderada especial, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Acto   Legislativo 02 de 2012 respecto de los cargos formulados, a partir de las   siguientes consideraciones:    

Esta interviniente inició su exposición con   una extensa cita del fallo C-1053 de 2005 en el cual la Corte efectuó una   síntesis de los aspectos que conforman el parámetro de control constitucional   frente a la expedición de Actos Legislativos. Sobre estas bases, pasa a   referirse a cada uno de los cargos de la demanda.    

Primer cargo, relacionado con la supuesta simultaneidad de las   sesiones de comisión y plenaria de la Cámara el día 26 de septiembre de 2012,   que afectaría la validez del quinto debate de este Acto Legislativo: Descarta su   procedencia al indicar, con apoyo en las respectivas actas, que la sesión   plenaria comenzó formalmente después de haber concluido la de la comisión. De   otra parte, señala que inmediatamente antes de cerrarse esta última, el   Presidente de esa célula legislativa hizo constar que si bien ya se había   abierto el registro de la sesión plenaria, la misma no había comenzado aún por   falta del quórum reglamentario, circunstancia que a su juicio contribuye a   descartar el problema planteado por los demandantes.    

Segundo cargo, basado en la no continuidad del orden del día no   agotado en la sesión anterior en la plenaria de la Cámara de Representantes, lo   que invalidaría la celebrada por esa corporación el día 16 de octubre de 2012, y   con ella el sexto debate del proyecto que antecedió a este Acto Legislativo:   Presenta un extracto del acta correspondiente a esta última fecha, con la que   demostraría que la agenda de ese día fue oficialmente modificada por decisión de   la respectiva plenaria y no por la sola Mesa Directiva, diligencia que excluiría   el vicio que en este caso alegan los actores. A partir de ello, pide a la Corte   desechar este cargo y declarar la exequibilidad de este Acto Legislativo en lo   que a él se refiere.    

Tercer y cuarto cargos, relativos a la supuesta desatención a los   mensajes de urgencia e insistencia enviados por el Gobierno Nacional en relación   con dos proyectos de ley que de manera paralela cursaban en el Congreso, lo que   afectaría el trámite impartido al proyecto antecedente de este Acto Legislativo:   Considera que estos cargos son infundados pues el trámite de cada proyecto de   ley es independiente de los demás, y las incidencias o defectos de uno de ellos   no pueden afectar la validez de los otros. Esta postura es además respaldada con   citas jurisprudenciales según las cuales la desatención a este tipo de   solicitudes no podría afectar siquiera la validez del trámite del proyecto al   que el mensaje se refiere, a partir de lo cual se deduciría que menos aún podría   ello impactar el curso de otros proyectos.      

Quinto cargo, sobre la presunta vulneración del Reglamento del   Congreso en la elaboración del orden del día de dos de las sesiones en las que   se aprobó este proyecto de Acto Legislativo: Frente a este tema, llama la   atención sobre la diferencia que conforme a la jurisprudencia existe entre los   verdaderos vicios de trámite, y las llamadas meras irregularidades, las cuales   serían insuficientes para causar la inconstitucionalidad de una ley o Acto   Legislativo. En esa línea, señala que en caso de haber ocurrido en este caso los   problemas planteados, se trataría de simples irregularidades, pero además anota   que en realidad no se presentó esa situación, pues los órdenes del día fueron   debidamente aprobados por las respectivas corporaciones con plena observancia   del Reglamento del Congreso.    

Cargos sexto, séptimo, octavo y noveno, todos enfocados a la inexequibilidad de   ciertos apartes de este Acto Legislativo, a partir de la supuesta infracción de   los principios de consecutividad e identidad flexible: La interviniente incluye   varias importantes citas jurisprudenciales[12]  sobre el contenido y alcance de estos principios con base en los cuales resalta   que el texto y los contenidos específicos de un proyecto de ley o de acto   legislativo puede sufrir cambios importantes durante su trámite en las cámaras   legislativas y sus respectivas comisiones, siempre que los temas de fondo hayan   estado presentes y hayan sido debatidos en todas las etapas del mismo y que de   hecho ello ocurre con gran frecuencia. Indica que en tales condiciones, el   cambio en los textos o la adición de ciertas precisiones cuya necesidad suele   surgir durante el proceso legislativo no pueden ser considerados como una   infracción a tales principios, sino por el contrario, como muestra de adecuada   aplicación del criterio de identidad flexible.    

A partir de estas consideraciones, y con   apoyo en la exposición de motivos que acompañó al proyecto original, así como   algunas de las ponencias presentadas por los congresistas responsables dentro   del trámite de este proyecto, sostiene que en este caso se han observado   debidamente tales principios, pues los temas sobre los cuales tratan las   distintas adiciones que aquí se cuestionan estuvieron presentes desde el inicio   y a lo largo de todo el trámite del respectivo proyecto. Así ocurre, según la   interviniente, con los distintos aspectos que son objeto de estos cargos, a   saber: i) la definición de competencias entre las jurisdicciones ordinaria y   penal militar; ii) la extensión del fuero de que trata esta norma a los miembros   de la Policía Nacional; iii) la necesidad de establecer normas de carácter   transitorio para regular los efectos inmediatos de la entrada en vigencia de   esta nueva norma, y iv) la creación de un fondo destinado a financiar la defensa   técnica de los miembros de la fuerza pública dentro de los procesos penales que   deban afrontar.    

Por estas razones solicita a la Corte   desestimar estos cargos y declarar la exequibilidad de todas las normas   acusadas.    

4.3. Del Observatorio de Opinión Ciudadana   Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá    

El Coordinador y un docente adscrito a este   centro de estudios, quienes en forma concurrente invocaron su calidad de   ciudadanos, intervinieron dentro de este proceso para solicitar a la Corte   declarar inexequible el numeral 3° del artículo 1° del Acto Legislativo 02 de   2012, sin pronunciarse sobre la demanda dirigida contra las demás disposiciones   que lo integran.    

En apoyo de esta solicitud señalaron que el   título de este Acto Legislativo lista los artículos del texto superior que con   él se modifican, pero omite mencionar el 256, que también habría sido   modificado, en la medida en que la norma acusada atribuye al nuevo Tribunal de   Garantías Penales la función de dirimir conflictos de competencia entre la   jurisdicción ordinaria y la penal militar que antes correspondía al Consejo   Superior de la Judicatura. De esta manera, estima que se infringe el principio   de unidad de materia, previsto en el artículo 158 superior.    

Adicionalmente, coinciden con los   demandantes en que se viola el principio de consecutividad, en cuanto a partir   de la secuencia relatada por los demandantes, la norma finalmente aprobada como   numeral 3° del artículo 1° no hizo parte del texto aprobado por la Comisión   Primera y la plenaria de la Cámara de Representantes en los correspondientes   debates. A partir de estas reflexiones, pide a la Corte declarar inexequible el   referido numeral.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

En concepto Nº 5581 de fecha junio 5 de   2013, el Procurador General de la Nación presentó a la Corte su opinión sobre la   presente demanda, pidiendo declarar exequible el Acto Legislativo 02 de 2012,   por los cargos analizados.    

Antes de comenzar el análisis de los cargos   de la demanda el concepto fiscal aboga por dar aplicación al principio de   instrumentalidad de las formas, a partir del cual se ha considerado que las   reglas de procedimiento deben ser entendidas de tal forma que contribuyan a la   efectividad de los demás principios superiores,  y no como un fin en sí mismas.   En esta perspectiva, efectúa los siguientes comentarios en relación con los   distintos cargos formulados:    

El primer cargo de la demanda,   atinente a la simultaneidad de sesiones de comisión y plenaria de Cámara el 26   de septiembre de 2012 no debe prosperar, pues las respectivas actas permiten   apreciar que la sesión de la Comisión Primera (en la que este proyecto se aprobó   en quinto debate) había concluido para el momento en que se inició la plenaria   de la misma corporación legislativa.    

Sobre el segundo cargo, relativo a la   no continuación del orden del día no evacuado en la sesión plenaria de la Cámara   anterior a la del día 16 de octubre de 2012 (en la que este proyecto se aprobó   en sexto debate), considera que si bien esta situación pudo haberse presentado,   ello no podría afectar, ni menos aún invalidar el trámite de este Acto   Legislativo, al no haberse afectado el principio democrático, y también por   cuanto una irregularidad de este tipo solo podría afectar a los proyectos   dejados de tramitar, pero no a otros. De otra parte, agrega que en este caso se   produjo en debida forma el aviso previsto en el artículo 160 de la Constitución,   lo que permite apreciar que la votación del proyecto de Acto Legislativo no fue   sorpresiva ni subrepticia, pese al hecho de no haber concluido el trámite de los   temas que estaban siendo considerados en la sesión anterior.    

Un razonamiento semejante sobre la no   comunicabilidad de los vicios o irregularidades de un proyecto a otro hace en   torno a los cargos tercero y cuarto sobre la eventual desatención a dos   mensajes de urgencia y de insistencia relacionados con otros proyectos, en apoyo   de lo cual cita jurisprudencia de esta corporación[13].   Así, considera que esta posible falta solo iría en perjuicio de los proyectos   que fueron objeto de tales mensajes y tampoco podría afectar la validez del   trámite cumplido por este Acto Legislativo.    

Respecto del quinto cargo, relativo   al presunto desconocimiento de la secuencia en que deben abordarse los puntos   que conforman el orden del día de cada reunión, circunstancia que habría   afectado el desarrollo de dos de las sesiones en las que se aprobó este proyecto   (segundo y quinto debates), el Procurador considera discutible que así hubiere   sucedido. Sin embargo, agrega que en caso de haberse presentado esa situación,   ella no sería razón suficiente para aceptar que existe un vicio de forma capaz   de causar la inconstitucionalidad de este Acto Legislativo, pues ello no   implicaría afectación al principio democrático.    

Seguidamente, el Ministerio Público efectúa   algunas consideraciones en torno al alcance de los principios de consecutividad   e identidad flexible de conformidad con la jurisprudencia constitucional, que en   tal medida serían aplicables a los presuntos vicios de forma de que tratan   los cargos sexto a noveno.    

Con base en tales citas y en otras   decisiones a las que ellas remiten, ahonda en relación con este último concepto   (identidad flexible) para reconocer que no cualquier tema eventualmente ligado a   los previamente tratados cumpliría con ese criterio, y que si no existe una   relación cercana y directa sería del caso considerar que se trata de un tema   nuevo. Sin embargo, anota que no necesariamente surge esta conclusión por el   solo hecho de que un determinado texto no hubiere sido aprobado en uno o más de   los debates cumplidos por el proyecto, ni tampoco porque algunos de los   sucesivos textos tengan sentido contrario, pues esta última situación puede   solucionarse a través de las comisiones de conciliación de que trata el artículo   161 de la Constitución.    

A partir de estas consideraciones, señala el   Ministerio Publico que estos cuatro cargos no estarían llamados a prosperar, en   apoyo de lo cual cita casos anteriores en los que, ante situaciones similares,   esta corporación avaló la exequibilidad de las disposiciones demandadas.    

Así por ejemplo, señala que resulta válido   que durante el curso del trámite se hubiere creado y añadido la función del   Tribunal de Garantías Penales de decidir sobre eventuales conflictos de   competencia, pues es un tema que necesariamente se desprende de la dualidad de   jurisdicciones que es el tema de fondo sobre el cual versa este Acto   Legislativo. Anota además que para cuestionar este punto sería necesario probar   que se trata de una sustitución al texto constitucional, aspecto que según lo ha   sostenido esta corporación supone el cumplimiento de una carga argumentativa   superior a la que es usual en las demás demandas de constitucionalidad, lo que   los actores no llenaron en el presente caso.    

Sobre la inclusión de la expresión “o   policial” que extiende a los miembros de la Policía Nacional los efectos del   fuero especial de que trata este Acto Legislativo, el Procurador explica que   ella encuentra sustento en el contenido general del proyecto, así como en el   artículo 216 superior, según el cual esa institución hace parte de la fuerza   pública. Por ello considera que tampoco este cargo estaría llamado a prosperar,   además de lo cual la sola desaparición del aparte demandado no tendría el efecto   buscado por los actores.    

Finalmente, y con respecto a los artículos   4° y 5° transitorio cuya tardía inclusión censuran los demandantes, considera el   Procurador que se refieren a temas necesariamente derivados de aquellos que sí   fueron incluidos desde el inicio del trámite legislativo, por lo que al margen   del momento específico de su incorporación, aquélla sería válida conforme al   principio de identidad flexible. En opinión del Ministerio Público, así ocurre   tanto con la norma que establece plazos para identificar los procesos que deben   pasar de la justicia ordinaria a la penal militar o viceversa, como con aquella   que faculta el Presidente de la República para reglamentar de manera transitoria   el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de que trata el artículo 3° del   mismo Acto Legislativo. Por estas razones, concluye que estas normas no resultan   contrarias al aludido principio de consecutividad ni a otras normas relativas al   trámite legislativo.    

En armonía con estas conclusiones, el   Procurador General pide a la Corte declarar exequible el Acto Legislativo 02 de   2012 aquí demandado.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1.  Competencia    

Esta corporación es competente para conocer de esta   demanda según lo previsto en el artículo 241 numeral 1° de la Constitución,   puesto que los preceptos acusados forman parte de un Acto Legislativo,   reformatorio del texto superior.    

2. Oportunidad    

Como es sabido, el numeral 3° del artículo 242 de la   Constitución Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por   vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación del   respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el   numeral 1° del artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos solo   pueden originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es   aplicable entonces siempre que se demanda la inexequibilidad de un acto   reformatorio de la Constitución.    

En el caso que ahora se decide, se constata que ese   requisito de procedibilidad se cumple con holgura, pues el Acto Legislativo   demandado fue publicado el 28 de diciembre de 2012, al paso que la acción de   inconstitucionalidad fue promovida el día 19 de febrero de 2013, menos de dos   meses después. Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la Corte   puede decidir sobre esta demanda.    

3. Los temas a considerar para la presente decisión    

Para resolver sobre los cargos de la   demanda, la Corte efectuará en primer lugar unas reflexiones de carácter general   acerca del parámetro de constitucionalidad aplicable a un caso como el presente,   las cuales resultan pertinentes al estudio de cada uno de tales cargos. En esta   perspectiva, abordará asuntos tales como la importancia del control sobre los   procedimientos en el caso de las reformas constitucionales, y en ese mismo   ámbito, la vulneración que puede resultar de la infracción de normas del   Reglamento del Congreso, aspecto que incidirá especialmente en el análisis de   los cargos primero a quinto.    

Una vez planteados tales elementos, la Sala   realizará otras consideraciones preliminares de carácter metodológico, las   cuales determinarán el orden en que esta providencia abordará los distintos   reproches formulados por los actores, a partir de lo cual se procederá a su   análisis.    

4. Sobre el parámetro de constitucionalidad   aplicable respecto del trámite de Actos Legislativos    

De conformidad con el numeral 1° del   artículo 241 superior, los actos reformatorios de la Constitución, pueden ser   objeto de demanda ciudadana, solo por vicios de procedimiento en su formación.    

La posibilidad de verificar el completo   cumplimiento de las reglas aplicables al trámite de la reforma constitucional,   de suyo más exigentes que las del proceso legislativo corriente, ha sido   usualmente entendida como una contrapartida de la imposibilidad de impugnar el   contenido de tales reformas. Ante esta última circunstancia, el estricto control   del tribunal constitucional respecto de las formalidades atinentes a la   tramitación de las modificaciones al texto superior es el principal mecanismo a   través del cual los ciudadanos pueden velar por la preservación de la original   obra constituyente, la que habitualmente se estima valiosa y trascendente para   la vida de la comunidad política.    

Ahora bien, desde una perspectiva general,   esta Corte ha destacado la gran importancia que en los sistemas democráticos se   atribuye al control sobre las formalidades y procedimientos legislativos,   aclarando por qué éste no puede ser entendido como manifestación de un excesivo   e indebido culto al formalismo[14].    

Al diferenciar tales situaciones, y al   tiempo que reprueba decididamente esa última posibilidad, este tribunal ha   explicado que el control de las formas de la actividad legislativa reviste la   mayor importancia, en cuanto la ley, que de manera imperativa puede cambiar el   curso de la vida de los ciudadanos, que son sus destinatarios, ha de ser fruto   de la deliberación democrática, reposada y transparente, de los representantes   de éstos. Desde esta óptica, y sin por ello contradecir la autonomía que es   propia del órgano legislativo ni desvirtuar el principio de instrumentalidad de   las formas, conforme al cual toda exigencia procedimental debe estar al servicio   de una específica finalidad[15],   el control sobre las requisitos del procedimiento legislativo simplemente busca   asegurar la prevalencia de ese espíritu deliberativo y pluralista, lo que se   logra mediante la cumplida observancia de las reglas previamente acordadas para   la adopción de decisiones públicas, pues contrario sensu, la laxitud en   el cumplimiento de tales formalidades revelaría un sentimiento colectivo de poca   importancia frente al carácter auténticamente democrático que supuestamente   tienen tales decisiones.    

En lo específicamente atinente al trámite de   las reformas constitucionales, esa mayor exigencia formal es consecuencia de la   inherente diferencia existente entre las leyes y la Constitución, a partir del   rol correspondiente a cada una de tales normas jurídicas. Así, podría   considerarse que las leyes, a través de las cuales se regulan muy diversos temas   de incidencia para la ciudadanía, pueden ser producto de las preferencias de las   mayorías parlamentarias existentes en un determinado momento, lo que resulta   válido, y en esa medida, las leyes serían contingentes o pasajeras, en cuanto es   evidente que ellas podrán ser reformuladas o derogadas en el futuro, cercano o   lejano, en la medida en que cambien esas mayorías al renovarse la composición   del órgano legislativo. Sin embargo, la Constitución merece una consideración   diferente, en cuanto ella contiene, precisamente, las reglas estables a partir   de las cuales deben adoptarse las principales decisiones que interesan a la   sociedad y a la comunidad política, y dirimirse los desacuerdos o controversias   que pueden surgir al interior de ella. Por esta razón, la norma fundamental, y   ciertamente sus eventuales reformas, no puede depender únicamente de un criterio   mayoritario, que es algo esencialmente mutable y contingente, sino que ha de ser   producto de un consenso mucho más comprehensivo y meditado, el que ha de   resultar del cumplimiento del exigente trámite de aprobación que ella misma   establece para el efecto.    

En esta línea, es claro entonces que una   reforma constitucional requiere, además de amplias mayorías en el órgano de   representación popular, ser fruto de un proceso de aprobación especialmente   reposado y cuidadoso, pues debido a su gran trascendencia, como último referente   de todo el sistema normativo del Estado, el texto fundamental no debe ser   alterado de manera apresurada o como resultado de pasajeras coyunturas   políticas. En este sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-222 de 1997   (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), una de las primeras decisiones en   materia de control a las reformas constitucionales:    

“La Carta Política no impide las modificaciones ni los   ajustes a su preceptiva y, por el contrario, amplía las posibilidades de   introducirlos, consignando expresamente, además de la del Congreso, dos vías que   no se hallaban contempladas en el artículo 218 de la Constitución anterior.    

Pero, con independencia del procedimiento que se   utilice, lo cierto es que la Constitución, al establecer requisitos y trámites   más complejos que los previstos para la modificación de las leyes, preserva una   estabilidad constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios   improvisados o meramente coyunturales que generan constante incertidumbre en la   vigencia del ordenamiento básico del Estado.”    

Según puede observarse en el derecho   comparado, ese trámite cuidadoso y reposado de la reforma constitucional puede   lograrse a través de distintos mecanismos, entre ellos la exigencia de mayorías   calificadas, la participación concurrente de varios actores políticos, y/o la   tramitación del proyecto a través de varias etapas sucesivas, que deben   cumplirse durante un lapso relativamente prolongado. De esta manera, el interés   y la voluntad de aprobar la reforma son puestos a prueba a lo largo del proceso,   incluso mediante la obligatoria interposición de ciertos momentos de  enfriamiento, que ese interés debe superar, manteniendo suficiente vigencia   en las fases subsiguientes. En esa medida, para lograr la aprobación de un   proyecto de reforma constitucional, el consenso subyacente debe ser   suficientemente amplio y las mayorías que lo impulsan deben ser capaces de   perseverar a lo largo de todas esas etapas.    

Al mismo tiempo, no es menos cierto que en   términos comparativos, la Constitución de 1991 podría también ser catalogada   como una norma relativamente flexible, tanto por el tiempo total requerido para   llevar a cabo la reforma (dos períodos ordinarios y consecutivos, lo que en la   práctica equivale a menos de un año calendario), como también porque el lleno de   esas más altas exigencias se facilita de manera importante siempre que existan   amplias mayorías en el Congreso de la República, que es el principal órgano que   interviene de manera activa en el trámite de su aprobación. En este sentido   nuestra realidad es notoriamente diferente a la de otros países que contemplan   mecanismos más complejos, los que usualmente involucran la participación de   otros actores políticos y sociales[16]. Sin embargo, resulta   válido considerar que la relativa facilidad con que puede ser modificada la   norma de normas, es una razón adicional que debe llevar al juez constitucional a   ser particularmente estricto y riguroso en la verificación de los requisitos   aplicables a tales reformas.    

A partir de estas y otras reflexiones   semejantes, la consolidada postura de esta Corte[17] en torno a la   trascendencia del control jurisdiccional respecto del trámite de los actos   reformatorios de la Constitución y el alto nivel de exigencia que debe   caracterizarlo, fue sintetizada por la sentencia C-816 de 2004, en los   siguientes términos (las negrillas no son del texto original):    

“141- Este control del respeto de los procedimientos es   aún más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas   tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de   procedimiento, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, porque   se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que   gobierna una sociedad; y, de otro lado, porque precisamente porque se trata de   la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía   y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados,   en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más   largos.    

142- Estos requisitos más   exigentes que se establecen para la reforma de la Constitución no son caprichos,   o formalidades sin sustancia, sino que representan la garantía misma del régimen   constitucional y de la supremacía de la Carta.   En efecto, si la Constitución pudiera ser reformada por el mecanismo   ordinario de aprobación de una ley, y con las mayorías propias de la ley,   entonces en sentido estricto no existiría Constitución, ya que el Legislador no   estaría sujeto a ningún mandato superior, puesto que podría modificar las normas   constitucionales por la simple expedición de una ley. Una Constitución que no es   rígida no es entonces una verdadera Constitución, razón por la cual   algunos doctrinantes consideran, no sin razón, que las disposiciones que regulan   la reforma de la Constitución son, al menos formalmente, la norma fundamental   del ordenamiento jurídico[18]. En efecto, si la Constitución   de un país es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y crea los   órganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de inferior   jerarquía, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de reforma   constitucional señalan cómo se cambian los contenidos constitucionales, con lo   cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas reglas   son entonces la ‘constitución de la constitución’ o el núcleo de la   constitución, y por ello la guarda de la integridad y supremacía de la   Constitución exige un control sobre la regularidad de los procedimientos de   reforma constitucional.    

143- Todo lo anterior muestra la importancia del   control por parte del juez constitucional de la regularidad del procedimiento de   aprobación de una reforma constitucional, pues si no se protege la forma de la   reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la   Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder   constituido? Por ello la garantía de los contenidos materiales de la   Constitución implica la protección de la regularidad formal de las reformas   constitucionales, como lo ha hecho la Corte en el presente caso, y como lo hacen   otros tribunales constitucionales en el mundo.”    

Algunos años después la Corte reiteró esta   postura, haciendo un planteamiento análogo en la sentencia C-040 de 2010 (M. P.   Luís Ernesto Vargas Silva), cuando expresó (no está en negrillas en el texto   original):    

“Existe un consenso jurisprudencial en el sentido que   la exigencia del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de   los Actos Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole legal.    Ello debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos de afectación de   la arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma   por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad   inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trámite que, por su   naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberación   democrática.”    

En línea semejante, según esta Sala Plena lo   advirtió recientemente[19],   es evidente que el más alto nivel de exigencia aplicable al trámite de las   reformas constitucionales permite también conocer la extensión e intensidad del   interés existente en torno a una determinada modificación del texto superior,   pues si ésta se juzga más valiosa que la   continuación del statu quo, y en tal medida existe una real y genuina   determinación de llevarla a cabo, seguramente podrán superarse las difíciles   pruebas previstas por el autor de aquél, mientras que si ese interés o decisión   no es suficientemente fuerte, lo que podría deducirse de la imperfección de la   forma utilizada, deben permanecer los contenidos originales. Esa adicional   consideración avala también el entendimiento según el cual el control de forma sobre el trámite de las   reformas constitucionales ha de ser notablemente estricto.    

A partir de estas reflexiones, en el aludido   fallo C-1056 de 2012, este tribunal mayoritariamente estimó que las reglas de la   reforma constitucional, cualquiera que sea su contenido, son un aspecto esencial   y definitorio de la identidad del texto superior[20], circunstancia que   contribuyó a demostrar la inexequibilidad, por incompetencia del Congreso, del   Acto Legislativo 1 de 2011, a través del cual se pretendió realizar una   sustancial modificación de tales reglas.    

Las anteriores consideraciones refrendan   entonces la necesidad de que el control jurisdiccional sobre la validez del   trámite de la reforma constitucional sea especialmente cuidadoso y exigente. En   ese sentido, es deber de esta corporación verificar celosamente la absoluta   corrección de todas las incidencias ocurridas durante ese proceso, pues según lo   dispuso el constituyente, es mediante el cumplimiento de tales diligencias que   puede asegurarse la legitimidad del proceso de cambio constitucional. Por ello,   es claro que si en el procedimiento seguido para el efecto se observan   deficiencias o irregularidades que por su naturaleza impliquen vulneración de   los principios democráticos, ellas pueden ciertamente causar el fracaso de esa   iniciativa, mediante la declaratoria de inexequibilidad del acto de reforma.    

Ahora bien, respecto de las normas cuya   infracción puede ocasionar esta consecuencia, la Constitución indica que las   ritualidades que deben observarse para el trámite de los actos de reforma son   las establecidas en el Título XIII del mismo texto superior, cuyo artículo 379   señala que aquéllos solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando   se violen esos mismos requisitos. En esta línea, el artículo 375 regula de   manera específica el caso de las reformas que se tramitan mediante los llamados   Actos Legislativos, para cuya aprobación estableció apenas tres reglas   particulares, relativas a la existencia de iniciativa calificada para su   proposición, a su tramitación en dos períodos ordinarios y consecutivos, y a la   exigencia de mayorías calificadas en el segundo de ellos.    

En vista del carácter notoriamente parcial   de esta regulación, y pese al uso del adverbio solo, cuya presencia causó   inicialmente perplejidad y confusión, desde sus primeras decisiones sobre el   particular[21]   la Corte ha precisado que la normatividad aplicable a los distintos mecanismos   de reforma, cuya infracción puede ocasionar la invalidez de aquéllos, no se   agota con estos solos preceptos, pues esa regla debe ser entendida desde una   perspectiva sistemática, es decir, en armónica conexión con el resto del texto   fundamental.    

En esa dirección, se observa en primer lugar   que existen en distintos capítulos de la Constitución otras disposiciones   también pertinentes al trámite de su reforma, por ejemplo en relación con   quienes tienen iniciativa para promoverla[22], con el trámite en   comisiones cuando se discuten proyectos de acto legislativo[23], con la regulación   mediante ley estatutaria de mecanismos tales como el referendo o la asamblea   constituyente[24],   y por supuesto con el control sobre tales actuaciones que corresponde cumplir a   esta corporación[25].    

De otra parte, conforme a lo previsto en el   artículo 151 superior, son también aplicables las disposiciones de la Ley   Orgánica que contiene el Reglamento del Congreso que tratan sobre el ejercicio   de la función constituyente derivada por parte del órgano legislativo[26]. Y por último, conforme   lo prevé el artículo 227 del mismo Reglamento, son también aplicables, siempre   que no resulten incompatibles con las regulaciones constitucionales existentes[27], las demás reglas del   texto superior, y aquellas del aquel Estatuto relativas al proceso de aprobación   de las leyes[28].   En consecuencia, todas estas disposiciones conforman el parámetro de   constitucionalidad aplicable al trámite de las reformas constitucionales   mediante Acto Legislativo[29].    

El análisis precedente muestra que el parámetro   normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las   normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es   presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad   democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la   materialización de principios y valores constitucionales, en especial del   principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse,   ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la   medida en que desconocen ‘los requisitos establecidos por la propia Carta para   la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el   Titulo XIII’.[31]”.    

La jurisprudencia ha resaltado que las   anteriores reglas contienen una afortunada síntesis de lo que sería razonable   requerir en estos casos para poder dar cumplida aplicación al mandato contenido   en el referido artículo 379 superior, pues si bien es claro que existen normas   relevantes en relación con el tema por fuera del Título XIII, sería así mismo   excesivo y desproporcionado concluir que un acto de tal trascendencia pudiera   ser invalidado por la sola infracción de reglas o requisitos formales previstos   en una Ley Orgánica, si ello no envuelve al mismo tiempo violación de preceptos   contenidos en la Constitución misma.    

La Corte  ha aplicado estos criterios en varias oportunidades en las que el vicio alegado   no vulneraba de manera directa una norma del Título XIII superior, pese a lo   cual, en algunas de ellas se ha declarado la inconstitucionalidad total o   parcial del acto reformatorio acusado. Así por ejemplo, en el caso resuelto   mediante la citada sentencia C-816 de 2004, este tribunal determinó que una   irregularidad acaecida dentro del trámite del Acto Legislativo 2 de 2003,   relacionada con el trámite de votación de un informe de ponencia, si bien   prima facie solo vulneraba normas del Reglamento del Congreso, tenía unas   características y una incidencia tal en el proceso de formación de la voluntad   democrática durante ese trámite, que conllevaba infracción de la regla prevista   en el artículo 375 superior, lo que trajo consigo la declaratoria de   inexequibilidad de toda esa reforma.    

Por la misma época, el fallo C-668 de 2004   analizó el trámite del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, encontrando   que éste fue introducido en condiciones anómalas, en una etapa tardía del   trámite legislativo y sin brindar las garantías y condiciones necesarias para su   debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. También en este caso,   aunque lo ocurrido no implicaba directa infracción de alguna norma contenida en   el Título XIII de la Constitución, la Corte llegó a conclusiones semejantes a   las del caso anterior, en cuanto a la afectación de los principios democráticos,   razón por la cual declaró inexequible la norma acusada.    

De otra parte, en años más recientes, las   mismas reglas sirvieron de parámetro para el análisis de eventuales vicios que   habrían afectado el trámite de otras modificaciones a la Constitución, aun   cuando a partir de ellas la Corte determinó que no existía vicio que justificara   su invalidación[32].    

En esa misma línea, esta Corte ha   considerado que cuando los cargos de la demanda se sustentan exclusivamente en   la posible vulneración de mandatos contenidos en normas del Reglamento del   Congreso, sin referir la simultánea violación de reglas constitucionales   relevantes, podría incluso entenderse que se encuentran ausentes los criterios   de pertinencia,  especificidad y suficiencia, razón por la cual, más que declarar   la exequibilidad de la norma acusada, procedería una declaratoria de inhibición   respecto de tales cuestionamientos. Contrario sensu, es claro que sí   resulta viable estudiar, y según el caso declarar la exequibilidad o   inexequibilidad de Actos Legislativos que hubieren sido acusados, por haber   omitido durante su expedición la plena observancia de requisitos orgánicos   directamente ligados con la vigencia de los mandatos constitucionales a que se   ha hecho referencia.    

Finalmente, como se verá al analizar los   distintos cargos de la demanda, es claro que no cualquier infracción de un   requisito de tipo constitucional u orgánico será suficiente para causar la   inexequibilidad de un Acto Legislativo, pues también esto resultaría excesivo y   desproporcionado y podría afectar indebidamente la autonomía del órgano   legislativo, que en este caso tiene además el carácter de constituyente   secundario. En esta medida, conforme a la práctica jurisprudencial de este   tribunal, solo se declarará la inconstitucionalidad de la norma acusada en   cuanto la magnitud y entidad de las violaciones procedimentales demostradas   impliquen la afectación del principio democrático o de otros importantes   principios constitucionales, en cuyo interés se han establecido tales reglas.    

5. Análisis particular de los vicios denunciados dentro del trámite de   aprobación del Acto Legislativo 2 de 2012    

A partir de las premisas sentadas en los puntos   anteriores, a continuación la Sala analizará cada uno de los cargos propuestos   en la demanda, y evaluará las distintas situaciones que en concepto de los   actores configuraron vicios de forma durante la tramitación del Acto Legislativo   2 de 2012.    

Sin embargo, a efectos de facilitar ese análisis, el   mismo seguirá un orden   parcialmente distinto al planteado en la demanda, e incluso en algunos casos se   referirá simultáneamente a varios de esos cargos, en cuanto los elementos   comunes a algunos de ellos así lo aconsejen.    

5.1. Los cargos segundo, tercero, cuarto y   quinto no se refieren a hechos acaecidos dentro del trámite del Acto Legislativo   acusado y no reúnen los requisitos necesarios para ser analizados en sede de   constitucionalidad    

Pese a haberse admitido la demanda sin hacer   ninguna salvedad en relación con apartes específicos de la misma, al realizar en   este momento procesal un análisis más detenido de ella, la Corte observa que los   cargos formulados en segundo, tercero,   cuarto y quinto lugar tienen aspectos en común que les hacen inviables como   eventuales razones de inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado.    

A esta conclusión se arriba teniendo en cuenta que,   dado que todos esos cargos coinciden en basarse en la supuesta infracción de   disposiciones del Reglamento del Congreso, su aptitud para dar lugar a una   decisión de fondo sobre la exequibilidad de este Acto Legislativo debe   analizarse entonces a partir de las reglas planteadas en la sentencia C-816 de   2004, recientemente reiteradas en el fallo C-294 de 2012, a las que recién se   hizo referencia en el punto 4 anterior. Así, esa posibilidad depende de aspectos   tales como qué tan relevante resulta el cumplimiento de estas reglas para la   adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, o qué tan estrecha   es la relación existente entre ellas y el efectivo cumplimiento de los   principios constitucionales relevantes y/o las normas de procedimiento previstas   en el Título XII de la Constitución Política.    

Como se recordará, las actuaciones cuestionadas   consistieron en la aprobación de este proyecto en las siguientes circunstancias:   i) dentro de una sesión plenaria cuyo orden del día dejó de incluir los puntos   que no fueron evacuados en la sesión inmediatamente precedente[33];   ii) cuando habían sido formulados y antes de haber sido atendidos distintos   mensajes de urgencia y de insistencia en los que se pedía la pronta tramitación   de otros proyectos de ley[34];   iii) en sesiones cuyo orden del día se elaboró sin tener en cuenta la secuencia   en la que deben incluirse los distintos temas que habitualmente son considerados[35].   Así, teniendo en cuenta el momento y situación en los que habría ocurrido cada   una de esas infracciones, una primera razón que conduce a considerar ineptos   estos cargos es el hecho de que en realidad ninguno de tales defectos tendría la   virtualidad de invalidar el trámite de aprobación de este Acto Legislativo, pues   si bien se trata de hechos ocurridos durante algunas de las sesiones dentro de   las cuales se discutió el proyecto que le antecedió, en ningún caso lo afectan   directamente.    

De otra parte, es necesario tener en cuenta que si bien   ciertamente las normas del Reglamento del Congreso forman parte del parámetro de   constitucionalidad aplicable al análisis de los vicios e irregularidades   surgidos durante el trámite de las leyes y de los actos legislativos, dentro de   las condiciones antes indicadas, su aplicación se encuentra lógicamente   circunscrita a aquellas disposiciones que se relacionen directamente con el   trámite del respectivo proyecto y no a las demás, pues es bien sabido que el   referido reglamento incorpora muchas otras disposiciones que regulan temas   diferentes, cuyo posible incumplimiento de ninguna manera incidiría sobre el   trámite de un determinado proyecto.    

Los hechos denunciados en los cargos segundo a quinto   de la demanda son visible ejemplo de esta situación, pues sin duda ninguno de   ellos pudo significar irregularidad de alguna especie frente al trámite que   antecedió a la aprobación de este Acto Legislativo. Esto por cuanto, sin   perjuicio de que ciertamente resulte cuestionable que las cámaras ignoren en su   actuación disposiciones imperativas de su Reglamento, es claro que ninguna de   las aquí planteadas afecta de manera negativa el trámite de este proyecto, pues   carecen de la capacidad de invalidar las condiciones necesarias para que aquel   transcurra de manera adecuada. Por ello, se insiste, hechos como la omisión en   dar continuidad en determinadas sesiones a temas diferentes previamente   iniciados, encontrarse pendientes otros proyectos legislativos que hubieren sido   objeto de mensaje de urgencia, o la inversión en el orden de ciertos puntos de   la agenda de algunas sesiones en las que este proyecto fue discutido, de ninguna   manera inciden negativamente en el trámite del mismo.    

Ahora bien, como antes se explicó, la corrección del   procedimiento legislativo, y el ámbito dentro del cual las fallas que dentro de   él ocurran resultarían relevantes, es aquel que tiene que ver con las   condiciones necesarias para la formación de una verdadera voluntad democrática   al interior de las cámaras, la materialización de los principios   constitucionales, y en particular la efectividad del principio democrático   durante todo el decurso de los distintos debates y etapas que conforman el   trámite legislativo. Y es notorio que ninguno de los supuestos vicios alegados   en estos cargos tiene relación con esos aspectos, pues al tratarse de omisiones   de carácter general es evidente que para nada pueden incidir en el desarrollo de   un determinado trámite legislativo.    

De otro lado, en lo específicamente atinente   a los cargos tercero y cuarto, relativos a la supuesta desatención de mensajes   de urgencia e insistencia relacionados con otros proyectos se invocó como   infringido el artículo 163 de la Constitución que trata sobre estos mensajes, es   claro que no habría en este caso vulneración de esa norma superior, pues como es   obvio, la posible ignorancia de esas solicitudes habría afectado los proyectos   de ley que fueron objeto de ellas, y no el proyecto de acto legislativo cuyo   producto final aquí se cuestiona.    

A partir de lo anterior, además de la ninguna   incidencia de los hechos denunciados frente a la corrección del trámite seguido para la expedición de   este Acto Legislativo, es claro que tales violaciones tendrían un rango   puramente legal, de ningún modo constitucionalidad. En este medida, estarían   ausentes varios de los criterios necesarios para que la Corte pueda decidir   sobre tales acusaciones, concretamente los de especificidad, pertinencia y   suficiencia, los dos primeros por cuanto según se dijo, no existe una verdadera   vulneración constitucional, ni tampoco los actores se propusieron sustentarla, y   el último por cuanto en esas condiciones, no existe en realidad una duda, ni   siquiera mínima, sobre lo posible inexequibilidad del Acto Legislativo   demandado, por las razones aducidas en estos cuatro cargos.    

Bajo las anteriores consideraciones, no   existe en este caso opción distinta a que la Sala se inhiba de decidir sobre   estos cargos, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.    

5.2. Aplazamiento de los cargos sexto,   séptimo, octavo y noveno sobre posible vulneración de los principios de   consecutividad e identidad flexible    

Como quedó dicho, los cuatro últimos cargos   de la demanda atacan distintos apartes específicos del Acto Legislativo 2 de   2012 a partir de diversas incidencias sucedidas durante su trámite que   demostrarían la irregular introducción de asuntos nuevos, que no hicieron parte   del proyecto original ni de las versiones aprobadas durante los primeros   debates, y que por ende implicarían infracción a los principios de   consecutividad e identidad flexible, que según lo explicado en el punto 4   anterior, resultan aplicables al trámite de las reformas constitucionales, tanto   como al de las leyes.    

Sin embargo, debe recordarse que el cargo   primero de la demanda, que será analizado en el punto siguiente, se dirige   contra la totalidad del texto de este Acto Legislativo, por lo que en caso de   prosperar haría innecesaria la revisión de los demás cuestionamientos. En esa   medida, la Sala asumirá inicialmente el estudio de éste, y solo pasará a mirar   esas glosas parciales en caso de no abrirse paso ese primer cargo. En   consecuencia, volverá sobre estos puntos una vez cumplido el análisis del cargo   sobre simultaneidad de sesiones.    

5.3. Análisis del cargo primero, relativo a   la simultaneidad de sesiones de la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes y la plenaria de la misma corporación en uno de los debates de   este proyecto.    

5.3.1. El primer cargo de la demanda tiene   que ver con una circunstancia que afectaría uno de los debates en los que se   tramitó este proyecto, concretamente el quinto debate, primero de la segunda   vuelta, cumplido ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26   de septiembre de 2012, consistente en que habría existido simultaneidad parcial   entre esa sesión y otra de la plenaria de la misma corporación, celebrada en la   tarde del mismo día. Este hecho implicaría infracción de los artículos 83 y 93   del Reglamento del Congreso, que de manera expresa prohíbe tal coincidencia, se   ubicaría en la hipótesis prevista en el artículo 149 superior, y afectaría el   debate realizado ese día, lo que a su turno implicaría incumplimiento de lo   previsto en el artículo 375 ibídem.    

A este respecto, debe en primer lugar   observarse que ciertamente los artículos 83 (en su último inciso) y 93 del   Reglamento del Congreso, aunque con expresiones diversas, coinciden en prohibir   que las comisiones y las plenarias de una misma cámara sesionen de manera   concurrente. La razón para ello es evidente, pues en cuanto cada congresista   forma parte de una comisión y de una plenaria, la simultánea citación a las dos   células legislativas a las que pertenece implicaría para aquél la imposibilidad   de cumplir a plenitud con sus deberes, circunstancia que afectará tantos   parlamentarios como miembros tenga la respectiva comisión.    

Sin duda, esta hipótesis difiere claramente de la que   puede presentarse frente a la posible sesión simultánea, ya sea en un solo   cuerpo o de manera independiente, de dos distintas comisiones o de las plenarias   de las dos cámaras, situación que, por el contrario, es constitucionalmente   viable, e incluso ha sido expresamente prevista por el texto superior.    

Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando se da   aplicación al artículo 163 sobre el trámite de urgencia, pues como medida de   celeridad, es posible que las dos comisiones homólogas deliberen conjuntamente   para dar trámite a un proyecto, y que posteriormente las dos plenarias discutan   y voten simultánea pero separadamente, esa misma iniciativa. De igual manera, es   posible que las cámaras se reúnan y actúen de manera conjunta en los eventos   previstos en el artículo 141 de la Constitución, los cuales tienen en común el   ser manifestación de funciones distintas a la legislativa. Finalmente, es   factible que dos distintas comisiones o las plenarias de ambas cámaras sesionen   de manera paralela, en aras de una más eficiente división del trabajo. En todos   estos casos la sesión simultánea es posible y válida porque ninguno de los   congresistas es a un mismo tiempo miembro de las dos células que actúan de   manera concurrente, escenario totalmente contrario al que en este caso se   cuestiona.    

En este caso está probado que el día 26 de   septiembre de 2012 se realizaron sesiones tanto de la Comisión Primera como de   la plenaria de la Cámara de Representantes, en la primera de las cuales se   cumplió la aprobación en quinto debate del Acto Legislativo aquí demandado. De   igual manera, se estableció que esta reunión se extendió hasta las 4:10 de la   tarde[36], esto es, por más de   dos horas después del momento en que, conforme al orden del día y a la   respectiva citación, debía iniciarse la sesión plenaria de la misma corporación   legislativa[37].    

No obstante, dos de los intervinientes,   además del Procurador en su concepto de rigor, consideraron que pese a este   hecho no se configuró vicio alguno que afecte la validez de la sesión cumplida   por la Comisión Primera en esa fecha, por cuanto para el momento en que se abrió   formalmente la sesión plenaria (una vez logrado el quórum decisorio)[38], ya había concluido   hacía algunos minutos la reunión de la comisión, razón por la cual no habría   existido simultaneidad.    

5.3.2. Ahora bien, dado que las principales   normas que en este caso se habrían infringido son todas disposiciones del   Reglamento del Congreso, contenidas en la Ley (Orgánica) 5ª de 1992, antes de   proceder al estudio de esta glosa resulta necesario indagar si en el presente   caso se cumplen las condiciones desarrolladas por la jurisprudencia de esta   corporación, para que pueda abrirse paso un cargo relacionado con un vicio de   trámite acaecido durante el trámite de una reforma constitucional basado en el   incumplimiento de las normas de ese Reglamento.    

Como quedó dicho, esas condiciones,   desarrolladas entre otros pronunciamientos en la sentencia C-816 de 2004, pueden   resumirse en la siguiente forma: i) que la norma infringida sea presupuesto   básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las   cámaras; ii) que esa norma esté estrechamente relacionada con la materialización   de principios y valores constitucionales, en especial el principio democrático   y, iii) que esa norma tenga una entidad tal que al desconocerse ocasionen un   incumplimiento de los requisitos previstos en el Título XIII de la Constitución   Política. Así las cosas, para determinar en qué medida concurren en este caso   los referidos requisitos, es necesario examinar a profundidad los motivos que   explican y subyacen a la prohibición que en este caso fue transgredida.    

Tal como se anticipó en párrafos anteriores,   la principal razón que explica la prohibición de sesiones simultáneas de una   comisión y de la respectiva plenaria es la necesidad de permitir a los miembros   del Congreso cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su   alto cargo, especialmente las de asistir a cada una de las sesiones a las que   fuere citado con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones   congresuales atribuidas a las cámaras legislativas. Sin embargo, más allá de esa   evidente y elemental finalidad, estas reglas apuntan también al cumplimiento de   otros propósitos de hondo calado constitucional, con lo que su eventual   infracción afectaría de manera directa la posibilidad de realizar esos otros   trascendentes objetivos.    

En efecto, la posibilidad de concurrir y   actuar cada vez que sea citada la comisión de la que un determinado congresista   hace parte o la plenaria de la corporación a la que pertenece, que es al mismo   tiempo un derecho y una obligación de éste, se vincula íntimamente con   principios constitucionales tan determinantes como la participación o la   igualdad, ambos incluidos desde el preámbulo como criterios inspiradores del   orden superior.    

Respecto del primero, el principio de   participación, debe recordarse que éste es un sello distintivo del Estado   social de derecho que se rige por la Constitución de 1991, cuyo artículo 1°   define a Colombia como una República participativa, mientras que el 2°   señala que uno de los fines esenciales de ese Estado es “facilitar la   participación de todos en las decisiones que les afectan y en la vida económica,   política, administrativa y cultural de la Nación”. A partir de estos   postulados, la vida en comunidad ha de estar marcada por la existencia de   oportunidades frecuentes para que los ciudadanos intervengan en la deliberación   y gestión de los asuntos públicos, más allá de la periódica elección de sus   representantes, y las decisiones públicas, sobre todo las de mayor trascendencia   para la colectividad, han de tomarse en espacios y bajo procedimientos en los   que pueda concurrir el mayor número posible de personas interesadas.    

Además de esto, ante la imposibilidad   práctica de la democracia directa, buena parte de las oportunidades de   participación ciudadana se cumplen a través de otro importante principio, el de   representación popular. Para ello, el artículo 40 del texto superior contempla   entonces el derecho de todos los ciudadanos a participar en la conformación,   ejercicio y control del poder político, para lo cual se garantiza, entre otros   mecanismos, el derecho de elegir unos representantes, los que a juicio de cada   uno de aquéllos, mejor reflejen sus intereses. El principio de participación   ciudadana se hace efectivo así a través de la actuación de esos representantes   electos, entre los cuales se destacan de manera principal, los miembros del   Congreso de la República, quienes en ejercicio de esa representación popular   concurren, entre otras trascendentes tareas, al ejercicio de la función   legislativa, así como, eventualmente, a la de reformar la Constitución.    

A este respecto cabe también recordar que la   participación de cada congresista y la de los ciudadanos representados se   materializa a través de varios importantes mecanismos, entre ellos la iniciativa   legislativa, la presentación de ponencias, la intervención en los debates   previos a la decisión sobre propuestas normativas en curso, el impulso de   actividades de control político o la simple intervención en las promovidas por   otros, la participación en determinadas funciones electorales y/o judiciales, y   en cada uno de esos escenarios, el derecho al voto, a través del cual   toma parte en las respectivas decisiones, situaciones todas en las que cada   integrante del órgano legislativo representa un importante número de ciudadanos   electores.    

Ahora bien, sin perjuicio de las reglas   sobre quórum y mayorías que buscan racionalizar y hacer más eficiente el   ejercicio de tales funciones, es evidente que para que la participación a través   de los representantes electos resulte efectiva no basta que éstos puedan acudir   a algunas, a varias, ni siquiera a la mayoría de las sesiones en las cuales el   órgano legislativo ejerza sus funciones, sino que es preciso que cada uno de   ellos pueda concurrir a todas esas reuniones.    

En esta línea, la garantía de que los   congresistas electos tengan la posibilidad de asistir a cada una de las sesiones   del Congreso, tanto en las distintas comisiones como en las plenarias, es un   asunto que también concierne a la ciudadanía, en cuanto incide directamente en   la efectividad del derecho a la participación de todos aquellos que eligieron a   estos representantes. Cada sesión a la que un congresista no pueda asistir, como   ocurre si a la misma hora tiene otra citación, es un espacio de participación   frustrado, tanto para él como para sus electores.    

Por otra parte, cabe considerar también que   estas normas buscan garantizar a los congresistas la posibilidad de acudir   oportunamente a cada una de tales sesiones, lo que les permite evitar   situaciones que afectarían la efectividad y trascendencia de su eventual   participación, tales como la tener que intervenir y/o votar un proyecto de ley o   cualquiera otra propuesta sin la suficiente información o contextualización,   como sin duda puede ocurrir en los casos en que, ante la necesidad de atender   citaciones simultáneas, forzosamente deba faltar a una de ellas, o llegar cuando   ésta ya se hubiere iniciado.    

Por estas razones, el mandato contenido en   los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso que prohíbe la celebración de   sesiones simultáneas de comisiones y plenarias no es entonces una simple regla   procedimental, sino una directamente relacionada con la realización de   principios esenciales del texto constitucional.    

De otra parte, debe incluso considerarse que   si bien el derecho a participar supone y requiere la posibilidad de concurrir y   estar presente en cada una de esas sesiones, no se agota ni se satisface con   este solo hecho, pues también son relevantes las circunstancias en que los   congresistas puedan intervenir en ellas. Así, más allá de los verbos empleados   en estas disposiciones[39],   su intención es clara, pues se encamina a garantizar que los legisladores puedan   concentrarse en el cumplimiento de sus funciones sin distracciones o   dificultades de ninguna clase, como sería entre otras, el hecho de estar   faltando a otra citación de igual o mayor importancia que aquella a la que   asiste, y/o la necesidad de escoger entre una y otra, lo que sin duda afectaría   el interés y la atención de todos los participantes, así como en general, la   buena marcha de ambas sesiones parlamentarias, con desmedro de las condiciones   en que debe cumplirse la delicada misión de representar los intereses ciudadanos   y de legislar consultando la justicia y el bien común, como lo requiere el   artículo 133 del texto superior.    

En lo relacionado con la igualdad  baste simplemente considerar que cada una de estas posibilidades debe ser   garantizada respecto de todos los congresistas, sin excepción. No debe haber ni   un solo integrante del órgano legislativo que afronte dificultades para el   cumplimiento de sus funciones al tener que escoger entre varias de ellas. De   otro lado, existiría una situación claramente desventajosa, contraria al   principio de igualdad, si solo quienes pertenecen a una determinada comisión se   ven privados de participar en la plenaria, mientra sus colegas pertenecientes a   otras comisiones sí pueden hacerlo. Ese rompimiento de la igualdad perjudica   tanto al congresista, que tiene el deber de concurrir a todas las sesiones   parlamentarias[40], como a sus electores,   quienes en ese caso ejercitan una participación deficiente e imperfecta.    

Adicionalmente, todo lo dicho respecto de la   igualdad podría alcanzar un punto crítico en los casos en que los parlamentarios   afectados vengan a ser los representantes de minorías étnicas, pues en tales   casos la no concurrencia de alguno de ellos podría implicar la absoluta ausencia   de una particular visión sobre los temas que son objeto de debate y/o votación,   afectándose así otro importante principio constitucional, como es el del   pluralismo y la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, de   que trata el artículo 7° superior.    

Ahora bien, más allá de estas importantes   razones, existen otras consideraciones adicionales que también sustentan la   comentada prohibición de simultaneidad en las sesiones de comisiones y plenaria.   Una de ellas tiene que ver con el hecho de que la inasistencia reiterada a estas   últimas puede llegar a configurar una causal de pérdida de investidura, de   conformidad con el numeral 2° del artículo 183 del texto superior. En esta   medida la asistencia a cada una de tales sesiones es un deber, pero también un   derecho de los parlamentarios, en cuanto con ese acto cumplen con la carga cuya   desatención daría lugar a una sanción de tanta repercusión como esta. De allí   que la prohibición de que las comisiones y las plenarias sesionen a un mismo   tiempo sea también una salvaguarda para que los congresistas puedan siempre   concurrir a todas las sesiones plenarias que fueren convocadas y para que puedan   continuar ejerciendo la importante misión para la cual fueron elegidos por el   pueblo.    

Recapitulando, a partir de las anteriores   consideraciones en torno a las razones que explican el mandato contenido en los   artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso, que en este caso habrían sido   ignorados, la Sala concluye que se reúnen las condiciones necesarias para hacer   procedente el estudio de este cargo, pese a estar basado de manera principal en   la posible vulneración de normas orgánicas, por ende, distintas a las contenidas   en el Título XIII del texto superior.    

En efecto, por las razones que vienen de   explicarse, para la Corte es claro que la debida observancia de las normas   reglamentarias que prohíben la simultánea realización de sesiones de una   comisión y una plenaria es un asunto que reúne los tres elementos necesarios   para que la Corte pueda tomarlo en cuenta como posible causa de la eventual   inexequiblidad de un Acto Legislativo.    

Ahora bien, aún en el caso de quienes logren   concurrir a las distintas sesiones, la prohibición de reuniones simultáneas   pretende rodear a cada uno de los debates que en ellas se desarrollen de la   plenitud de las condiciones necesarias para que puedan ser, para todos los   integrantes del Congreso, verdaderas oportunidades de participación y de   construcción colectiva de una voluntad democrática, pues sin duda ese proceso se   vería gravemente interferido si los concurrentes acuden en circunstancias de   afán, apremio o incertidumbre, de manera precipitada, o con información errada o   insuficiente, situaciones todas que podrían presentarse, incluso en forma   generalizada, en el evento de producirse citaciones simultáneas. Por ello, al   excluir tajantemente esa posibilidad, el Reglamento del Congreso busca entonces   contribuir a garantizar la existencia del contexto necesario para el correcto y   adecuado ejercicio de la función parlamentaria, razón por la cual el   cumplimiento de estas reglas tiene significativa incidencia en el proceso de   formación de la voluntad colectiva del órgano legislativo.    

Así mismo, es claro que la observancia de   esta norma está estrechamente vinculada con la materialización de principios   y valores constitucionales, entre ellos el principio democrático, pues al   garantizar la posibilidad de asistir a todas las sesiones parlamentarias se   asegura el derecho a la participación de los integrantes del Congreso, y por esa   vía, el de los ciudadanos que con su voto los han elegido, participación que es   un principio definitorio del Estado colombiano, según consta desde el preámbulo   del texto superior. Al mismo tiempo, el carácter universal de esta regla asegura   también que esos derechos se gocen y se ejerzan en condiciones de igualdad,   criterio que según la jurisprudencia ha reiterado, es un principio, un valor y   un derecho de carácter constitucional, indispensable para la construcción de una   sociedad verdaderamente democrática.    

Por último, es también notorio que esta   norma tiene una entidad tal que su desconocimiento ocasionaría un vicio capaz   de afectar la validez de un acto legislativo, por implicar infracción de las   reglas contenidas en el Título XIII de la Constitución Política. Ello por cuanto, como se explica con mayor extensión   en los párrafos subsiguientes, es evidente que la aprobación de un proyecto de   acto legislativo durante una sesión adelantada con infracción de esta   prohibición no podrá considerarse válida para efectos de llenar la exigencia   contenida en el artículo 375 del texto superior y sus normas concordantes, en el   sentido de que una iniciativa de este tipo sea aprobada en un total de ocho   debates durante dos períodos ordinarios y consecutivos.    

5.3.3. Aclarada la procedencia conceptual   del estudio de este cargo, la Sala debe ahora analizar las circunstancias   fácticas del mismo, a efectos de determinar si en efecto se infringieron los   artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso durante la sesión de la Comisión   Primera de la Cámara de Representantes cumplida el 26 de septiembre de 2012, en   la cual se aprobó en quinto debate el proyecto antecedente del Acto Legislativo   acusado.    

A este respecto, teniendo en cuenta los   hechos esclarecidos, que ninguno de los  intervinientes refuta, es evidente para   este tribunal que en el caso de autos la sesión de la Comisión Primera de la   Cámara se extendió por más de dos horas más allá de la hora señalada para el   inicio de la reunión plenaria de la misma corporación. Sin embargo, conforme a   lo planteado por varios de los intervinientes, e incluso por el Procurador   General, este solo hecho no originaría un vicio en el trámite del Acto   Legislativo acusado, menos aún uno de entidad suficiente como para causar la   inexequibilidad de esta norma.    

También resulta relevante tener en cuenta lo   dispuesto en el 2° inciso del mismo artículo 83 del Reglamento del Congreso,   conforme al cual “Los días miércoles de cada semana se procederá a la   votación de los proyectos de ley o de acto legislativo cuya discusión estuviere   cerrada y sometida a consideración de las plenarias”, pese a lo cual   aquellos pueden ser válidamente votados en cualquier otro día y hora. Así, sin   perjuicio de esta última precisión, existe una regla básica, además de única[41] y por ello ampliamente   conocida, conforme a la cual la principal labor del Congreso en cada día   miércoles es proceder a la votación en plenarias de proyectos en segundo debate   cuya discusión ya estuviere cerrada, lo que crea una cierta prelación hacia el   desarrollo de esta tarea ese día de la semana, y constituye un llamado de   atención frente a la eventual realización de otras actividades en ese mismo día.    

Ahora bien, a propósito del argumento de   quienes refutan este cargo bajo la consideración de que la sesión plenaria no   comenzó antes de haber finalizado la de la Comisión Primera en la que se produjo   la aprobación de este proyecto en quinto debate, conviene efectuar algunas   precisiones adicionales en torno a cuándo puede entenderse que se ha desconocido   el mandato reglamentario que prohíbe que las comisiones y las plenarias sesionen   de manera simultánea.    

Para ello es importante reflexionar sobre un   aspecto que resulta determinante frente a esta controversia, como es cuándo   exactamente puede entenderse iniciada una sesión parlamentaria. La respuesta a   esta cuestión debe involucrar el análisis de otras normas del mismo Reglamento,   entre ellas sus artículos 89 a 92, además del 268, precepto que establece el   deber de los congresistas de asistir a todas las sesiones de las comisiones y   plenarias de las cuales formen parte.    

En este sentido, es necesario reconocer que el artículo   91 ibídem prevé que “Verificado   el quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y   empleará la fórmula: ‘Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al   orden del día para la presente reunión’.” De esta circunstancia  podría prima facie deducirse que solo una vez comprobada la existencia de   quórum existe una verdadera y formal sesión de la comisión o plenaria   respectiva.    

Sin embargo, esta no es la única regla relevante en   relación con el tema, pues al mismo tiempo se observa que el artículo 89 ibídem   ordena que “Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, cada   uno de los Presidentes de las Corporaciones ordenarán llamar a lista para   verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los   nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa   invocadas, con su transcripción textual”, y que el subsiguiente artículo 92   advierte que “Si llegada la hora para la iniciación de la sesión no hubiere   el quórum reglamentario, el Presidente apremiará a quienes no han concurrido   para que lo hagan”. Para la Corte es evidente que estas reglas buscan   facilitar la pronta iniciación de la sesión que hubiere sido convocada, lo que   permite aclarar que el deber y el derecho de los miembros del Congreso de   concurrir a las sesiones a las que han sido convocados rige y ha de cumplirse   desde que llega el momento y hora precisa para la cual la sesión haya sido   citada    

Como elementos adicionales, pueden también incorporarse   a este estudio el artículo 90 de ese Reglamento que contempla las distintas   situaciones que dan lugar a excusas aceptables, así como la parte final de su   artículo 92, según el cual “Transcurrida una hora sin presentarse el quórum   requerido, los asistentes podrán retirarse hasta nueva convocatoria”. Estas dos normas coinciden en prever situaciones en las que   excepcionalmente cesa el deber de los congresistas de concurrir a una   determinada sesión en vista de circunstancias específicas, lo que por contraste,   no hace más que resaltar la vigencia permanente de ese deber, insiste la Corte,   a partir de la hora para la cual la sesión hubiere sido citada.    

El análisis conjunto y sistemático de estas   disposiciones permite a la Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula   prevista en el citado artículo 91, que el Presidente de la respectiva   corporación o célula legislativa debe pronunciar una vez acreditada la   existencia del quórum, en realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que   se abre el registro para la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde   la hora en que conforme a la citación oportunamente circulada, ésta ha de   iniciarse. Es también a partir de este momento que deberá procurarse la   presencia de los ausentes, y podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se   hubiere reunido el quórum requerido.    

Así, resalta la Corte que el deber y el derecho de   concurrir a las sesiones parlamentarias, que según la teleología de las normas   cuya transgresión se analiza, es el elemento que justifica la prohibición de   programar reuniones simultáneas, existe desde el primer minuto de la citación.   En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado por los artículos 83 y 93 del   Reglamento del Congreso se materializa de manera indudable desde que tiene lugar   la apertura del registro de asistencia mientras aún sesiona la otra célula   legislativa, incluso si esa segunda sesión no pudiere aún comenzar su   deliberación efectiva, debido a la temporal insuficiencia del quórum requerido.        

Un motivo adicional para arribar a estas conclusiones   es el hecho de que, en caso de asumirse una postura contraria, conforme a la   cual se acepte que no existe sesión de las comisiones o plenarias hasta tanto no   se certifique la existencia del quórum requerido, ello implicaría aceptar   también que ninguno de los ausentes que con su no comparecencia (no justificada)   termina por frustrar de manera definitiva la realización de una sesión   debidamente convocada sería responsable por ello, pese al deber imperativamente   establecido en el artículo 268 del mismo Reglamento. Ese eventual sinsentido,   que podría resumirse como la desaparición de un deber a causa de su masivo   incumplimiento, ratifica entonces que el único entendimiento posible de estas   normas es aquel conforme al cual, sin perjuicio de las reglas que determinan la   validez de las deliberaciones y las decisiones parlamentarias (que es un asunto   totalmente diferente) las sesiones de cada una de tales corporaciones comienzan   desde el momento en que se abre el registro que busca verificar el número de   congresistas asistentes, instante a partir del cual tiene efectos la prohibición   contenida en los artículos 83 y 93 en comento.    

Así las cosas, esta Sala Plena reitera su   apreciación en el sentido de que en este caso se obró contra el expreso mandato   de estas reglas, pues la referida sesión de la Comisión Primera de la Cámara se   extendió por más de dos horas más allá de la hora señalada para el inicio de la   reunión plenaria de la misma corporación, y en el caso concreto, por casi   cuarenta minutos después del momento de haberse abierto el registro de   asistencia.    

5.3.4. Ahora bien, aún cuando las   observaciones precedentes apuntarían a concluir que el cargo analizado debe   prosperar, frente al caso concreto resulta pertinente considerar algunas   incidencias particulares que dan cuenta de las circunstancias en que se surtió   este importante debate durante el trámite del Acto Legislativo acusado, así como   del efecto perturbador que en este caso habría tenido la concurrencia, al menos   parcial, de esta sesión parlamentaria con la que a la misma hora debía iniciarse   en la plenaria de la Cámara de Representantes.    

En este sentido,  entre los hechos   relevantes  cabe tener  en cuenta los siguientes: i) inicialmente, el proyecto   de que se trata estaba programado para ser estudiado en la sesión de la Comisión   Primera celebrada el martes 25 de septiembre de 2012, sin embargo la reunión de   ese día[42]  se destinó en su mayor parte a escuchar a varios servidores judiciales y de la   Rama Ejecutiva que habían sido citados para conocer sus opiniones sobre las   necesidades presupuestales de la Rama Judicial, razón por la que la discusión y   votación de este Acto Legislativo debió postergarse para la sesión del día   siguiente, miércoles 26 de septiembre, para lo cual aquél fue nuevamente   anunciado por la Presidencia de la Comisión antes de concluir la sesión del   martes 25; ii) la reunión del miércoles 26 fue la única en que la Comisión   Primera se ocupó del estudio, discusión y votación de este proyecto,  que    además  fue  el  único  punto  del  orden  del  día  para  esa  fecha; iii)   según se observa en la correspondiente acta, esta sesión se inició a las 10:22   de la mañana, y para el momento en que se declaró la sesión permanente, que   debió ser hacia las 2:00 de la tarde[43],   restaban las intervenciones de al menos cuatro de los representantes presentes,   además de la votación de la propuesta con que terminaba la ponencia, del   articulado y del título del proyecto, todo lo cual tuvo lugar después de esa   hora; iv) antes de finalizar esta reunión, se produjo un comentario del   Presidente de la Comisión quien informó que ya se había abierto el registro en   la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, a través del cual se buscaba   prevenir a los presentes en el sentido de que aquélla estaba próxima a comenzar;   v) la sesión plenaria de la Cámara del día 26 de septiembre de 2012 se abrió   oficialmente a partir de las 4:11 minutos de la tarde y deliberó hasta más allá   de las 10:30 de la noche, tiempo durante la cual se estudiaron y aprobaron cinco   distintos proyectos de ley y se adelantó un debate de control político, uno de   cuyos citantes fue el Representante Hugo Orlando Velásquez Jaramillo, integrante   de la Comisión Primera, quien además fungía como ponente en relación con el   proyecto de Acto Legislativo sobre fuero penal militar; vi) varios de los   Representantes participantes durante la sesión de la Comisión Primera incluyeron   en sus intervenciones repetidas alusiones a la brevedad del tiempo disponible, a   la necesidad de concluir pronto y al hecho de que existía una clara decisión y   voluntad política en el sentido de aprobar este proyecto[44];   vii) cinco de los integrantes de la Comisión Primera[45] registraron su ingreso   a la sesión plenaria antes de la hora en que aquella Comisión concluyó   oficialmente la suya; viii) en sesiones posteriores en las que se discutió este   proyecto en la plenaria de la Cámara de Representantes, el 16 de octubre de 2012   en sexto debate y el 14 de diciembre del mismo año al aprobar la conciliación al   término de la segunda vuelta, se presentaron diversas constancias sobre esta   circunstancia. Una de ellas fue introducida por el Representante Wilson Neber   Arias Castillo, quien informó que fue a petición suya que se abrió el registro a   las 3:32 de la tarde en la sesión del día 26 de septiembre, mientras aún   sesionaba dando quinto debate a este proyecto la Comisión Primera de la Cámara[46],   mientras que la otra provino del Representante Germán Navas Talero, quien en esa   fase final efectuó una relación de las irregularidades que en su concepto tenía   el trámite adelantado para esta reforma, entre las cuales mencionó la   simultaneidad de sesiones[47].    

Del anterior recuento se evidencia que la   sesión de la Comisión 1ª en la que se dio debate a este proyecto, resultado de   un aplazamiento de la convocada para el día anterior, transcurrió en medio de   visibles circunstancias de apremio debido a la simultaneidad, o cuando menos la   inminencia de la sesión plenaria, además de lo cual, las más trascendentes   actuaciones en ella cumplidas tuvieron lugar durante las dos últimas horas,   tiempo durante el cual los circunstantes debían acudir a otra reunión de la   plenaria de esa cámara. Así, aunque ninguna de estas situaciones configuraría   por sí sola un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de este Acto   Legislativo, la apreciación conjunta de todas ellas permite reafirmar que en   este caso no concurrieron las condiciones necesarias para el adecuado desarrollo   de la deliberación parlamentaria, lo que a su turno afecta la validez del debate   allí cumplido, que como se ha dicho, fue la única reunión en que la comisión   discutió sobre este proyecto durante el transcurso del segundo período   legislativo.    

En esta perspectiva, el solo hecho de que la   Comisión 1ª de la Cámara ya hubiera levantado la sesión, por lo demás apenas un   minuto antes de que la plenaria de la misma corporación efectivamente comenzara   sus deliberaciones, inmediatamente reunido el quórum requerido, no alcanza a   borrar la visible desatención que en este caso se produjo frente al diáfano   mandato de los referidos artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso. Ello por   cuanto, según antes se explicó, durante un espacio considerable de tiempo (más   de dos horas) de la parte final de la sesión de la Comisión, dentro de la cual   ésta aprobó en quinto debate tan trascendente proyecto de reforma   constitucional, aquélla transcurrió en condiciones muy distantes de las   previstas por el legislador orgánico, puesto que existían circunstancias de   incertidumbre y tensión ante la dificultad para cumplir otro importante   compromiso propio de la labor legislativa.    

Adicionalmente, también habría de   considerarse notorio que la tardía apertura de la sesión plenaria de la Cámara,   que los defensores de esta actuación esgrimen como principal razón para refutar   este cargo, bien pudo deberse a la ausencia de los 35 representantes miembros de   su Comisión Primera, la mayor parte de los cuales, según puede comprobarse en la   parte inicial del acta 156 de esa fecha[48], solo registraron su   asistencia pasadas las 4:00 de la tarde, hora en la que el número de   congresistas presentes apenas llegaba a 55, casi 30 menos de los requeridos para   conformar quórum decisorio. Así, en lugar de justificarse la patente violación   de las normas que prohíben la realización de varias sesiones parlamentarias en   el mismo tiempo, se hace evidente que la plenaria de la Cámara estuvo en la   imposibilidad de abrir sus deliberaciones por un lapso considerable a partir de   la hora en que había sido citada, debido a la ausencia de un número importante   de sus miembros, quienes en ese momento se encontraban  atendiendo otra   actividad también propia de sus funciones, precisamente el tipo de situaciones   que se pretende evitar con la aplicación de estas reglas.    

Así mismo, debe advertirse que si bien   existe claridad sobre el hecho de que la sesión plenaria no comenzó sus   deliberaciones antes de que los miembros de la Comisión Primera hubieran   finalizado las suyas, también es ostensible que en el momento en que la comisión   aún sesionaba, nada aseguraba que la plenaria no comenzaría a desarrollar el   orden del día propuesto, como estaba además en el derecho y en el deber de   hacerlo, lo que hubiera expuesto a los integrantes de esta comisión a estar   ausentes en al menos una de esas dos reuniones, agravando así el forzoso   incumplimiento de algunas de sus obligaciones.    

Todo lo anterior conduce a considerar que la   Comisión Primera de la Cámara debió suspender el debate que venía realizando   desde el momento mismo en que, conforme a la citación recibida, sus integrantes   debían concurrir a la sesión plenaria, que   por lo demás no fue cancelada ni formalmente pospuesta, pese a conocerse que al   menos una quinta parte de sus integrantes atendían a la misma hora otro   compromiso propio de sus funciones, y a que ellos sabían que tenían que estar en   la plenaria. Al no haberlo hecho así, fuerza concluir que los miembros de esa   Comisión desatendieron los antes citados mandatos previstos en los artículos 83   y 93 del Reglamento del Congreso, lo que además implicó infracción de los   principios propios del debate democrático.    

Así las cosas, pese a que el Título XIII de   la Carta, que solo dedica un artículo a señalar las reglas a que deben sujetarse   los actos legislativos, no alude en forma alguna a irregularidades como la aquí   detectada, conforme a lo explicado en el  punto 4 anterior, la Sala   concluye que una situación como el debate y aprobación en segunda vuelta de un   proyecto de reforma constitucional por la comisión competente, mientras a la   misma hora se encuentra citada y pendiente de iniciar sus labores la plenaria de   la misma corporación, además de contrariar expresos mandatos del Reglamento del   Congreso, engendra un vicio de procedimiento en la formación de ese acto   legislativo, capaz de ocasionar su inexequibilidad.    

Esta conclusión se sustenta en el hecho de   que, por las razones ya explicadas, esa circunstancia incide negativamente en   las condiciones necesarias para adelantar el debate, en cuanto puede afectar la   concurrencia de quienes opten por acudir a la citación de la plenaria, así como   la atención, concentración y compromiso de los que sí asistan a la sesión de   Comisión, quienes en todo caso lo harían mientras dejan de atender otra   convocatoria tanto o más obligante, en ambas hipótesis en detrimento de la   participación, el pluralismo, y en general, la posibilidad de adelantar un   verdadero y auténtico debate que cumpla su finalidad en el proceso de   construcción de la voluntad democrática, elementos que en los casos de las   reformas constitucionales revisten aún más importancia que la que de suyo tienen   en los otros trámites que se cumplen ante el órgano legislativo.    

En esta medida, reafirma la Corte que la   discusión y aprobación así logradas no cumplen las condiciones necesarias para   que la respectiva reunión sea considerada un debate válido, en los términos que   de manera concordante prevén los artículos 157 y 375 de la Constitución   Política. Así las cosas, las deliberaciones y decisiones adoptadas por la   Comisión Primera de la Cámara en su reunión del 26 de septiembre de 2012 carecen   de validez para los efectos de dar por cumplido el quinto debate de ese proyecto   de reforma constitucional.    

De otra parte, es claro que al encontrarse   viciado e inválido el quinto debate cumplido por este proyecto de Acto   Legislativo ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, deben   estimarse así mismo inválidas todas las diligencias posteriormente surtidas ante   la plenaria de esa misma cámara y ante la Comisión Primera y la plenaria del   Senado. Por esa razón, este hecho conduce entonces a la total inexequibilidad de   la reforma constitucional acusada.    

5.3.5. Ahora bien, en estos escenarios, ante   la gravedad de la decisión que según lo expuesto corresponde adoptar a este   tribunal, es necesario que previamente se examine la posibilidad de que la   irregularidad detectada pudiera ser subsanada, bien por el órgano legislativo,   bien por la propia Corte. Ello por cuanto, es indudable que en función del   principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual todas las normas   de procedimiento están al servicio de una específica finalidad constitucional,   los vicios resultantes de la transgresión a tales reglas pueden resultar   saneados o convalidados con posterioridad a su ocurrencia dependiendo entre   otros factores, de qué tanto se haya cumplido o afectado el propósito que la   regla en cuestión buscaba garantizar. Esta posibilidad ha sido reconocida por   esta Corte no sólo a nivel teórico, sino que además existen casos significativos   en donde esta Corporación ha aplicado esa doctrina[49].    

Una primera posibilidad que debe examinarse   en un caso como el presente es si la actuación de las mismas cámaras con   posterioridad a la ocurrencia del vicio detectado por la Corte, podría   entenderse como subsanación o convalidación de éste. En el caso que se analiza,   esa convalidación podría entenderse manifestada, y de hecho así lo asumen varios   de los intervinientes, por el hecho de que el pleno de la Cámara de   Representantes no hubiere comenzado sus deliberaciones mientras aún sesionaba la   Comisión Primera, y por el contrario, hubiera esperado hasta que ésta concluyera   su reunión antes de iniciar formalmente la sesión plenaria, a efectos de evitar   la configuración del vicio que de otro modo se generaría por la simultaneidad de   las reuniones.    

Sin embargo, según se explicó en páginas   precedentes, la Sala Plena entiende que lejos de evitar o subsanar el posible   vicio cuya ocurrencia aquí se comenta, esas circunstancias son más bien clara   prueba de la materialización de aquél, pues resulta evidente que la   simultaneidad de citaciones causó retraso en la iniciación de la plenaria de la   Cámara, así como preocupación entre los entonces asistentes a la Comisión   Primera, quienes tenían conocimiento de la reunión plenaria que en esos mismos   momentos debía comenzar, así como plena conciencia sobre su deber de concurrir a   ella. Como se dijo, todas estas son las situaciones que la existencia de las   normas que en este caso fueron desatendidas pretende evitar, de allí que su   ocurrencia cierta demuestre que en efecto se produjo el vicio alegado, pues se   obró contra una expresa prohibición contenida en dos normas del Reglamento del   Congreso. Así las cosas, encuentra la Sala que el defecto observado no puede   entenderse saneado por la conducta desplegada por la Comisión y la plenaria cuya   actuación lo originó, las cuales constituyen, por el contrario, clara   demostración de su ocurrencia[50].    

En esta medida, cabe preguntarse entonces si   es factible que en este momento, en desarrollo de la opción prevista en el   parágrafo del artículo 241 superior, la Corte devuelva al Congreso el Acto   Legislativo acusado, para que aquél subsane el vicio aquí detectado y reponga el   trámite legislativo afectado a partir de ese punto. Sin  embargo, ello tampoco   resulta viable, por varias razones: la principal de ellas es que el vicio   detectado es un defecto importante, por cuanto es una irregularidad que incide   negativamente sobre las condiciones necesarias para adelantar el correspondiente   debate de tal forma que éste cumpla su finalidad, afectándose así uno de los   requisitos esenciales de la formación de los actos legislativos. Esta   circunstancia es aun más relevante en cuanto el trámite afectado es el de una   reforma constitucional, que como se ha dicho, en razón a su trascendencia, ha de   ser evaluado de forma un tanto más exigente que cuando se trata simplemente de   la formación de las leyes,    

De otro lado, en lo puramente procedimental,   existen otras razones que así mismo impiden aplicar esta solución. Una de ellas   es que no sería posible que la subsanación se cumpliera, como sería necesario,   dentro del término previsto en el artículo 375 del texto constitucional (dos   períodos ordinarios y consecutivos). Y otra es el hecho de que, aún en caso de   que bajo otras consideraciones la subsanación fuera factible, teniendo en cuenta   que el vicio ocurrió durante el quinto debate, ello implicaría repetir los   cuatro últimos debates, esto es, la totalidad de la segunda vuelta, mitad de   todo el trámite, lo que no aparece proporcionado ni acorde a la jurisprudencia   de esta corporación. Bajo estas consideraciones, no resulta viable en este caso   la eventual subsanación del defecto acaecido durante el quinto debate de esta   reforma constitucional.    

Como consecuencia de lo expuesto, la Corte   encuentra probado el vicio alegado, que además de afectar el quinto debate de   esta reforma constitucional, incide necesariamente sobre las etapas restantes de   aquélla, pues ha de concluirse que al no haberse adelantado válidamente el   quinto debate, no era posible llevar a cabo los subsiguientes. En esta medida,   ese hallazgo afecta y compromete la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012   en su totalidad.    

Por último, la Corte considera pertinente   aclarar que esta consecuencia no podrá estimarse excesiva, pues se deriva   directamente de la clara e injustificada infracción de reglas aplicables al   trámite de una reforma constitucional. Pero también por cuanto, según se   explicó, la modificación del texto superior, con sus trascendentales   consecuencias en cuanto se altera el parámetro de validez de todo el orden   jurídico, ha de asumirse con el máximo rigor y seriedad. De esta manera, los   actos legislativos y los demás a través de los cuales se pretenda llevar a   efecto una reforma constitucional deberán ser declarados inexequibles si en su   expedición no se observaron debidamente las reglas de procedimiento previstas en   el texto superior, además de aquellas que hacen parte del Reglamento del   Congreso, y que como las infringidas en este caso, resultan determinantes para   la vigencia y efectividad del principio democrático.    

5.4. Irrelevancia sobreviniente sobre el   estudio de los cargos sexto a noveno    

Según lo explicado en el punto 5.2.   anterior, teniendo en cuenta que la prosperidad del cargo primero es suficiente   para ocasionar la inexequibilidad de todo el texto del Acto Legislativo 2 de   2012 objeto de esta demanda, la Corte se abstendrá de estudiar los cargos sexto   a noveno, relacionados con otros vicios de trámite consistentes en la eventual   infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible, y que   afectarían apartes específicos de este Acto Legislativo, pues evidentemente,   cualquiera que fuere el resultado de ese análisis, el mismo resulta irrelevante   frente a la ya esclarecida total inexequibilidad de esta norma.    

6. Conclusión    

Analizados a plenitud los distintos cargos de la   demanda, la Sala consideró que cuatro de ellos, los planteados en segundo,   tercero, cuarto y quinto lugar no reunían las condiciones para dar lugar a una   decisión de fondo en sede de constitucionalidad, pues se sustentan en   situaciones que no impactaron el trámite de este Acto Legislativo y en la   supuesta infracción de normas del Reglamento del Congreso, sin que   simultáneamente se plantee la vulneración de preceptos constitucionales. En   consecuencia la Corte se inhibirá de decidir sobre ellos.    

De otra parte, la Corte Constitucional encontró fundado   el primer cargo de la demanda, relacionado con el hecho de que durante el quinto   debate del proyecto antecedente de este Acto Legislativo cumplido ante la   Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de 2012, se   infringió una regla coincidentemente contenida en dos distintos artículos del   Reglamento del Congreso[51],   la que prohíbe las sesiones simultáneas de comisiones y plenarias. Ello por   cuanto la sesión de la Comisión Primera de la Cámara se extendió hasta las 4:10   de la tarde, mientras que la de la plenaria de la misma corporación estaba   citada para las 2:00 p. m. y comenzó sus deliberaciones a las 4:11 p. m.,   inmediatamente después de que se reuniera el quórum necesario.    

Además de la comprobada infracción de estas   disposiciones que reglamentan el funcionamiento del Congreso, la Corte explicó   la trascendencia de una situación como la relatada y de qué manera ella   representa una grave lesión al principio democrático, al afectar seriamente las   condiciones necesarias para el adecuado y tranquilo desarrollo de ese debate, al   punto de invalidarlo, lo que a su turno implica incumplimiento del requisito de   los ocho debates sucesivos exigido por el artículo 375 superior. También señaló   que este vicio no fue saneado, sino por el contrario reafirmado, por la   posterior actuación de las cámaras legislativas y que tampoco puede ser   subsanado en esta etapa procesal. A partir de estas consideraciones concluyó que   el defecto observado en relación con el quinto debate tiene entidad y gravedad   suficientes para causar la inexequibilidad de la totalidad de este Acto   Legislativo.    

En esta perspectiva, al considerar la gravedad y plena   acreditación del único vicio estudiado, y sin que en el presente caso haya sido   necesario determinar si el Congreso era o no competente para expedir una reforma   con estos contenidos, pues los actores no formularon un planteamiento de esa   naturaleza, este tribunal concluye que existen razones suficientes, que le   obligan a declarar inexequible la totalidad del Acto Legislativo 2 de 2012.    

VI.    DECISION    

En mérito de lo expuesto,   la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero:   Declararse  INHIBIDA para decidir sobre los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto   de la demanda.    

Segundo:   Declarar  INEXEQUIBLE la   totalidad del Acto Legislativo 2 de 2012.    

Cópiese,   notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y   cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA             MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

                     Magistrada                                                     Magistrado    

         Con   aclaración de voto                                      Con salvamento de voto    

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO              LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

    Magistrado                                                          Magistrado    

                                                                                      Con salvamento de voto    

   NILSON PINILLA PINILLA          JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

               Magistrado                                                    Magistrado    

                                                                             Con salvamento de voto    

               Magistrado                                                  Magistrado    

       Con salvamento   de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS     

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-740/13    

PROHIBICION DE SIMULTANEIDAD DE   SESIONES-Desconocimiento   (Aclaración de voto)    

ACTOS REFORMATORIOS-Condiciones de legitimidad deben ser   observadas en toda su máxima extensión (Aclaración de voto)    

PROHIBICION DE SESIONES SIMULTANEAS-Finalidad y alcance (Aclaración de   voto)    

DEBATE PARLAMENTARIO-Suspensión ante la simultaneidad de   sesiones tiene un sentido de protección adicional en el contexto de una   democracia participativa (Aclaración de voto)    

ACTOS LEGISLATIVOS-Deben tener ocho debates y surtirse en   dos períodos ordinarios (Aclaración de voto)    

ACTOS LEGISLATIVOS-Control jurisdiccional de   constitucionalidad por vicios de procedimiento (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D-9552    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto   Legislativo 02 de 2012, “por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221   de la Constitución Política de Colombia”.    

Actores: Iván Cepeda Castro y otros.    

Magistrado ponente:    

Nilson Pinilla Pinilla    

Con el debido respeto por las decisiones de la Sala y   por el magistrado ponente, aclaramos nuestro voto.    

1. Compartimos la decisión que tomó la Corte   Constitucional de declarar inexequible por razones de forma el Acto   Legislativo 02 de 2012. También estamos de acuerdo con la mayor parte de los   fundamentos de la sentencia, en cuanto se contraen a exponer que el   desconocimiento de la prohibición de simultaneidad de las sesiones, implicó una   violación del artículo 375 de la Constitución en la medida en que no se aprobó   el proyecto de acto legislativo  en el marco de algunos principios   sustantivos del procedimiento de reforma constitucional, como son la publicidad   (CP arts 1 y 113), la igualdad y la libertad de participación política (CP arts   1, 2, 13 y 40), y el pluralismo (CP art1). Aclaramos el voto, sin embargo,   porque no coincidimos con la forma como la ponencia quiso sintetizar estas ideas   cuando señaló que el detectado era un vicio en la medida en que tenía como   consecuencia la de “afectar seriamente las condiciones necesarias para el adecuado   y tranquilo desarrollo de ese debate”. Esa síntesis no refleja   de la mejor manera el concepto de violación acordado por la mayoría de la Corte   en esta oportunidad.    

2. Cuando la ponencia dice que el trámite estuvo   viciado por cuanto se afectaron las “condiciones necesarias para el adecuado   y tranquilo desarrollo del debate”, sus palabras pueden llegar a ser   entendidas como una sugerencia en el sentido de que el vicio se funda en lo   inadecuado del debate, y en que no se desenvolvió con tranquilidad. Eso, sin   embargo, no es por sí mismo contrario a la Constitución. Juzgamos que esas   expresiones de la sentencia pueden tener otro sentido distinto, que pasaremos a   exponer en esta aclaración. Pero si se les da el alcance antes mencionado,   podría llegar a concluirse –contra lo que aprobó la mayoría de la Corte en esta   ocasión – que el control constitucional puede versar sobre la calidad del debate   (sobre su adecuación y las condiciones de tranquilidad en general), lo cual   descartamos que se haya hecho en esta sentencia. La jurisprudencia ha sostenido   –y no fue en este caso objeto de cambios o ajustes- que “ni la Constitución   ni la Ley 5ª de 1992, han establecido condiciones sobre la calidad del debate”.[52] Esa jurisprudencia se mantiene   y, por lo mismo, no es a eso, o a algo parecido, a lo que se hace alusión en la   síntesis de la ponencia.    

3. El Acto Legislativo 02 de 2012 debía declararse   inexequible porque en su trámite se quebrantó la prohibición de sesiones   simultáneas prevista en los artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992, y eso a su   vez supuso violar el artículo 375 de la Constitución. Este último exige que todo   proyecto de acto legislativo sea “aprobado” en el primer periodo por   mayoría simple, y en el segundo que la “aprobación” se la imparta la   mayoría absoluta de cada Cámara. La Constitución exige entonces que el proyecto   de reforma sea aprobado, pero no de cualquier forma. El Congreso debe   respetar otra serie de requisitos no expresamente previstos en el artículo 375   de la Carta, pero sí en el resto de la Constitución. Por ejemplo, el citado precepto no dice que el primer debate de   proyectos de acto legislativo deba ser tramitado en primer debate por cada   comisión permanente de cada Cámara, y por separado, pero el 142 Superior sí   prevé que cada Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional,   “comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto   legislativo o de ley” (énfasis añadido). La Corte, en sentencia C-387 de   1997, sostuvo que todo proyecto, para convertirse en acto legislativo, necesita   agotar 8 debates, y por tanto “las sesiones conjuntas de las comisiones permanentes de   las Cámaras no están constitucionalmente autorizadas”.[53]  Los proyectos de acto legislativo deben entonces obtener “aprobación”,   como dice el artículo 375 de la Carta, dentro del marco de todas las demás   normas constitucionales igualmente aplicables al trámite de las reformas.    

5.   Entre los principios sustantivos del procedimiento de aprobación de reformas se   encuentran los de publicidad, libre e igual participación, y pluralismo (CP arts   1, 2, 13, 40). La prohibición de sesiones simultáneas busca salvaguardar para el   procedimiento legislativo la vigencia de dichos principios, por ser   fundamentales para la democracia, y en consecuencia adelantar sesiones   contraviniendo ese precepto implica entonces conculcarlos (CP arts 1, 2 y 40). Todo congresista tiene igual   derecho que sus pares a asistir y participar activamente en las sesiones de su   Comisión y de Plenaria. Como no pueden concurrir a ambas al tiempo, la   simultaneidad de las mismas afecta su derecho a igual participación. La falta de   participación de un congresista afecta además la conformación plural del   Congreso en cada reunión institucional. El pluralismo, en el ámbito   parlamentario, es el reconocimiento del valor que tiene para la democracia la   posibilidad institucional de cada congresista de asistir a toda sesión de su   Comisión y de Plenaria. Los miembros del Congreso tienen aparte no sólo el   derecho sino también el deber de acudir a cada sesión de su Comisión y de   Plenaria (Ley 5 art 268.1). Pueden incluso perder su investidura cuando no lo   hagan, en los términos de la Constitución (CP art 183 num 2). La simultánea   reunión de Plenaria y Comisión de una Cámara desconoce en suma el derecho a   igual y libre participación, el pluralismo en cada reunión institucional del   Congreso, e impide o dificulta el cumplimiento de sus más altos deberes. Esto,   que lo sostiene también la ponencia, lo comparto plenamente.    

6. A lo cual hay que agregar que la   suspensión del debate ante la simultaneidad de sesiones tiene un sentido de   protección adicional en el contexto de una democracia participativa. No   es entonces sólo una salvaguardia de los derechos de participación de los   representantes (indirecta de los representados). No es un control exclusivo   sobre el funcionamiento de la democracia representativa. Busca ante todo   asegurar mayores y mejores oportunidades de control ciudadano directo sobre el   procedimiento de aprobación de reformas en el Congreso, como una forma de   garantizar el funcionamiento de la democracia participativa que se manifiesta en   el control político sobre los representantes (CP art 40). El diseño  del   procedimiento de reforma constitucional mediante acto legislativo revela una   preocupación del Constituyente porque el Congreso expida los actos reformatorios   con intervalos perentorios de pausa (CP art 375).  A diferencia de lo   requerido para expedir una ley, que exige cuatro debates, para promulgar un acto   legislativo se necesita el doble; es decir, ocho debates, cuatro en comisiones y cuatro en plenarias. La aprobación se debe dar además en dos períodos ordinarios y consecutivos, en la mitad   de los cuales el Congreso entra en receso o sesiona de forma extraordinaria   sobre otras materias (CP art 138). La interpretación constitucional no consiste   simplemente en contraerse a la superficie del detalle literal de estos   requerimientos, sino también en preguntarse por sus fundamentos y finalidades   para determinar sus alcances.    

7. Los actos legislativos deben tener ocho   debates, no como una exigencia procedimental ausente de propósitos, sino como   una forma de garantizar mayores espacios de reflexión y deliberación   parlamentaria, lo cual se traduce a su vez en más oportunidades de discusión y   de control ciudadano sobre el contenido y el proceso de aprobación de la   reforma. La tramitación del acto debe surtirse en dos períodos ordinarios, entre   los cuales ha de haber receso o sesiones extraordinarias dedicadas a otras   materias, con el fin de asegurar al menos una fase de enfriamiento de las   discusiones, necesaria para propiciar la reflexión y maduración de las   conclusiones obtenidas tras los debates, y el acercamiento a la percepción   política de la ciudadanía. El constitucionalismo colombiano ha sido consciente   de la importancia de controlar los actos legislativos teniendo en mente esos   fundamentos y finalidades, y por eso en la jurisprudencia se ha llegado a   declarar inexequible uno de tales actos (AL 2 de 1977), fundándose para ello   parcialmente en que el Congreso había reducido tiempos, etapas, oportunidades de   pausa y espacios o momentos de enfriamiento antes previstos para la reforma   constitucional, con el fin o efecto de hacer esta última más expedita. En   sentencia del 5 de mayo de 1978, la Corte Suprema declaró inexequible por   primera vez un acto legislativo, tras constatar –entre otras- que por virtud   suya el Congreso había creado sin competencia un trámite de reforma   constitucional adicional, menos gravoso que el previsto con anterioridad, el   cual no respetaba los “procedimientos pausados y propicios a la reflexión   serena indispensable en la controversia de los temas de suma trascendencia   implicados en la reforma del Estatuto Mayor”.[54]    

8. Esta propiedad democrática del   procedimiento gravoso de reforma constitucional está a la base del valor supremo   que llegó a tener la ley en el Estado liberal de derecho. La amplia legitimidad   de la cual gozaron las leyes durante el siglo XIX y buena parte del XX se ha   llegado a atribuir no sólo a quien las expedía, y a las virtudes del resultado   final, sino también al procedimiento gravoso y pausado de su elaboración.[55]  El tributo que el constitucionalismo les llegó a rendir a las leyes –se ha   dicho- se debió en parte a la sabia lentitud (‘sage lenteur’) de los   legisladores.[56]    Si esa dignidad no es hoy esperable de la ley, es al menos razonable sostener   que definitivamente debe serlo de los actos legislativos en la actual regulación   constitucional (CP art 375).[57]  Al introducir modificaciones sobre los compromisos fundamentales de la   comunidad, los actos legislativos deben ser fruto de elaboración sujeta a   amplios periodos de debate, integrados –conforme lo digan la Constitución y la   ley- por oportunidades de pausa y espacios o momentos de enfriamiento que no   sólo permitan a los representantes reflexionar sobre lo discutido y escuchar las   opiniones ciudadanas, sino también que faciliten oportunidades reales de control   ciudadano sobre un acontecimiento fundamental en su vida pública.    

9. El control jurisdiccional de   constitucionalidad de los actos legislativos en Colombia se contrae a la   detección de vicios de procedimiento en su formación (CP art 241.1), y no versa   sobre el contenido material de los mismos. Lo cual no significa que el contenido   no importe, sino que queda exento de control jurisdiccional. Puede   entonces haber un control de otro orden, político por ejemplo y de origen   ciudadano. Las competencias de control jurisdiccional sobre las reformas   constitucionales, al estar limitadas únicamente al procedimiento de formación de   los actos, hacen sin embargo que resulte todavía más imperativo pensarlas como   un ejercicio de celoso escrutinio sobre el cumplimiento de –entre otros- los   principios y reglas que definen tiempos de pausa, de interrupción y detención   del debate, en cuanto de ese modo se maximizan las oportunidades de   participación ciudadana en el control político sobre el contenido de las   reformas. Un control constitucional sobre el procedimiento de reforma   constitucional, que guarde estrictamente estos aspectos, tiene valor indudable   para una sociedad comprometida constitucionalmente con la convivencia pacífica,   democrática y en libertad. Un procedimiento que respete esos tiempos impide que   la reforma se sustraiga al control de la opinión pública, que se instauren en la   Constitución por sorpresa contenidos contrarios a la democracia, la paz o la   libertad, e incluso contribuye a desactivar –en las fases de enfriamiento-   emociones facciosas en los partidos o movimientos que intervienen en su   creación.[58]    

Fecha ut supra    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A LA SENTENCIA C-740/13    

REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO   PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Inexistencia de vicio que afecte la validez de sesión de Cámara en   quinto debate al proyecto de ley (Salvamento de voto)    

REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO   PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Ausencia de argumentación sobre la relevancia constitucional de la   supuesta irregularidad de trámite (Salvamento de voto)    

PROCESO FORMATIVO DEL ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2012-Propensión al subjetivismo axiológico con   desconocimiento de reglas jurídicas constitucionales y orgánicas (Salvamento de   voto)    

JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-No puede erigirse en forma de censura de la libertad de   expresión política, a título de control subjetivo de “la calidad del debate   parlamentario” (Salvamento de voto)    

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso   segundo del artículo 3 del Acto Legislativo 2 de 2012, “por el cual se reforman   los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia”.    

Discrepo de la decisión de declarar inexequible el Acto Legislativo 2 de 2012,   por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución   Política.    

La  ratio decidendi del fallo de inexequibilidad formal del Acto Legislativo   que regula el fuero militar -tal como se desprende de lo aprobado en Sala y se   consignó en el comunicado de la Corte Constitucional-, consistió en lo   siguiente: (i) desconocimiento de la “previsión de simultaneidad” entre   la sesión de la  comisión primera y la sesión plenaria de la cámara   -artículos 83 y 93, Ley 5/92-; (ii) afectación de“principios sustanciales del   procedimiento de enmienda constitucional”, específicamente, “pluralismo,   transparencia y respeto de las minorías” y, en suma, del “principio   democrático”, en virtud del apremio que a su juicio impactó “la calidad   del debate parlamentario”.    

Las   razones de mi apartamiento de la decisión mayoritaria son las que a continuación   expreso:    

1. Inexistencia de vicio que afecte la validez de la sesión de la Comisión   Primera de la Cámara de Representantes -quinto debate al proyecto de Acto   Legislativo-.    

1.1. Para la configuración de un vicio procedimental basado en la simultaneidad   de las sesiones de la comisión constitucional permanente y de la plenaria de la   misma Cámara, según lo previsto en el artículo 93 de la Ley 5 de 1992, es   menester que se hayan superpuesto total o parcialmente, es decir, (i) que ambas   sesiones hayan empezado y (ii) que  hayan coincidido en el tiempo al menos   por un instante.    

1.2. La propia decisión mayoritaria vacila en la determinación del supuesto   fáctico, al admitir, a falta de plena certeza sobre la simultaneidad de las   sesiones, “al menos inminencia de la sesión plenaria”, lo que desvirtúa la   mínima  coincidencia temporal de las mismas.    

1.3. El inicio de las sesiones no es tema conjetural librado al parecer de los   jueces constitucionales: está precisamente definido en el artículo 91 de la Ley   5/92 -reglamento del Congreso-: “Iniciación de la sesión. Verificado   el quórum, el presidente de cada corporación declarará abierta la sesión   (…)”. Así, antes de la conformación del quórum deliberatorio, no   existía sesión, imposibilitándose cualquier situación de simultaneidad.     

2. Ausencia de argumentación sobre la relevancia constitucional de la supuesta   irregularidad de trámite.    

Este tribunal de manera pacífica y reiterada, incluso en esta sentencia, ha   sostenido que las reformas a la Constitución sólo pueden ser declaradas   inexequibles por la violación de los requisitos previstos en el Título XIII de   la Constitución y, conforme a una interpretación sistemática; también por el   desconocimiento de adicionales requisitos previstos en otros títulos de la   Constitución que sean aplicables a su proceso de formación. A estos parámetros   de control la Corte ha agregado, en lo que no sea incompatible con las   regulaciones constitucionales, las reglas orgánicas sobre el proceso legislativo   ordinario, conforme a lo previsto en el artículo 227 de la Ley 5 de 1992. Aún en   el evento de aceptar, en gracia de discusión, que hubiese se hubiese quebrantado   la prohibición del artículo 93 de la Ley 5 de 1992, no está clara ni justificada   de manera suficiente la conclusión de que de esta circunstancia surge la   invalidez de la sesión de la comisión, que había iniciado antes y había   transcurrido de manera regular y válida, y mucho menos la inexequibilidad del   Acto Legislativo 2 de 2012.    

3. La propensión al subjetivismo axiológico con desconocimiento de reglas   jurídicas constitucionales y orgánicas.    

Si   bien la Constitución contiene valores, principios y reglas, que deben ser   apreciados, ponderados e interpretados por el tribunal constitucional, esto no   autoriza en modo alguno a desconocer el mandato y el contenido objetivo de las   reglas aplicables al proceso de formación de las reformas constitucionales, so   pretexto de una visión subjetiva de los valores y de los principios. No se puede   pasar de advertir que “existe claridad sobre el hecho de que la sesión   plenaria no comenzó antes de que los miembros de la Comisión Primera hubieran   finalizado la suya”, a afirmar que existe un vicio insubsanable en el   proceso de formación del Acto Legislativo, porque las condiciones en que se   desarrolló la deliberación de la comisión fueron “poco propicias”.    

4. El juicio de constitucionalidad no puede erigirse en una forma de censura de   la libertad de expresión política, a título de control subjetivo de “la   calidad del debate parlamentario”.    

Juzgar la validez de las sesiones, como hace la mayoría, acudiendo a un   parámetro de control basado en la “calidad del debate”, constituye una   forma de adelantamiento del juicio de constitucionalidad ajeno a la atribución   normativa y una interferencia en el desarrollo de la actividad de representación   parlamentaria, propia de la democracia representativa. Y se corre con ello el   riesgo de incurrir, involuntariamente, en una forma de censura de la libre   expresión política del Pueblo.    

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA C-740/13    

                                                                                                                                       

REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO   PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Inexistencia   de simultaneidad en el trámite (Salvamento de voto)    

SIMULTANEIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional    (Salvamento de voto)    

ACTO LEGISLATIVO-Insuficiencia de la simultaneidad para   declarar la inconstitucionalidad (Salvamento de voto)    

IMPOSIBILIDAD DE SIMULTANEIDAD DE LOS   DEBATES-No se encuentra en   la Constitución por lo cual convertirlo en vicio de forma constituye una   atribución de facultades exclusivas del constituyente que no puede adjudicarse   la Corte Constitucional (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS   EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance   (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-9552    

      

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto   Legislativo 02 de 2012 “por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221   de la Constitución Política de Colombia”.    

Actor:   Iván Cepeda Castro y otros    

Magistrado   Ponente:    

NILSON   PINILLA PINILLA    

Con el habitual respeto por las decisiones de la Sala, me permito salvar el voto   respecto a la sentencia C – 740 de 2013, por cuanto considero que    no existió simultaneidad ni se afectó la calidad del debate del Acto Legislativo   02 de 2012, por las siguientes razones:    

1.                  Inexistencia de   simultaneidad    

En el proceso de   constitucionalidad se demostró que no existío simultaneidad en el trámite del Acto Legislativo 02 de 2012 “por el cual se reforman   los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia” por   los siguientes motivos:    

1.1.          En primer lugar, no existió   simultaneidad, pues si se consulta el   Acta 15 del 26 de septiembre de 2012 de la   Comisión Primera Constitucional Permanente, publicada en la gaceta 785 de 2012 se   puede observar claramente que después de la votación a través de la cual se   aprobó el proyecto en la Comisión primera todavía no se había dado inicio a la sesión en la Plenaria porque el señor   Presidente no ha dado apertura a la misma:    

 “Cierre por favor Presidente.    

Presidente:    

Cierre la votación señor   Secretario e infórmele a la Comisión el resultado.    

Secretario:    

Presidente han votado   veintinueve (29) honorables Representantes, veintisiete (27) lo han hecho por el   sí, dos (2) por el no, en consecuencia el título y la pregunta de ¿si quiere la   Comisión que este proyecto pase a la Plenaria de la honorable Cámara de   Representantes? ha sido aprobada con la mayoría exigidas en la Constitución y la   ley para los proyectos de acto legislativo en segunda vuelta.    

Presidente:    

Quiero dejar una   constancia antes de levantar la sesión y es que aunque ya se abrió el registro   en la plenaria de la honorable Cámara de Representantes, la sesión formalmente   no se ha iniciado porque el señor Presidente no ha dado apertura a la misma, o   sea hay total tranquilidad frente a esa observación que algunos nos han venido   haciendo. El doctor Alfonso Prada ha pedido el uso de la palabra y les pido el   favor que esperemos unos minuticos al señor Ministro, quiere dirigirse a la   Comisión y a los medios de comunicación, en cinco minuticos. Ponentes para   segundo debate, en segunda vuelta, los mismos ponentes que venían haciéndolo   hasta la sesión del día de hoy”.    

De esta manera, es claro que los propios   miembros de la Comisión Primera tenían confianza absoluta de que no se estaba   dando simultáneamente el debate de este proyecto en la plenaria de la Cámara de   Representantes.    

1.2.    En segundo lugar, la ponencia   solamente presume la simultaneidad de las sesiones con base en indicios, pero no   tiene ninguna prueba categórica ni directa para demostrar que las sesiones se   dieron al mismo tiempo:    

1.2.1.   El primer indicio citado es que   el día anterior no se alcanzó a discutir en plenaria el Proyecto de Acto   Legislativo del fuero penal militar, lo cual no indica nada.    

1.2.2.   El segundo indicio es que el   Proyecto de Acto Legislativo era el único punto del orden del día, lo cual no   demuestra nada, pues la sesión inició en la tarde y está demostrado que tardó   mucho tiempo en comenzar.    

1.2.3.   El tercer indicio es que a las   2 p.m. restaban las intervenciones de al menos cuatro representantes de los   presentes además de la votación propuesta, lo cual no demuestra la simultaneidad   pues la cesión de la plenaria se inició a las 4:11 p.m., tiempo más que   suficiente para que se presente cuatro (4) intervenciones y la votación.     

1.2.4.   El cuarto indicio es que antes   de que se cerrara el debate en la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes el Presidente de la misma señaló que ya se había iniciado el   registro en la plenaria, lo cual tampoco demuestra que se haya iniciado la   sesión y además omite señalar que en la misma constancia el Presidente de la   Cámara de Representantes dio tranquilidad a los asistentes señalando que no se   había instalado el debate en la plenaria:    

“Quiero dejar una constancia antes de levantar la sesión y es que aunque   ya se abrió el registro en la plenaria de la honorable Cámara de Representantes,   la sesión formalmente no se ha iniciado porque el señor Presidente no ha dado   apertura a la misma, o sea hay total tranquilidad frente a esa observación que   algunos nos han venido haciendo”.    

1.2.5.   En quinto lugar, se menciona   que en la sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes se estudiaron y   aprobaron 5 proyectos de ley y se hizo un debate de control político, lo cual   tampoco demuestra nada, pues la sesión duró de 4:11 a 10:30 p.m., es decir,   tardó más de 6 horas, tiempo suficiente para esos debates.    

1.2.6.   Finalmente se menciona que el   representante Wilson Neber Arias Castillo señaló que a petición suya el registro   en la plenaria de la Cámara de Representantes se abrió antes de que terminara el   debate en la Comisión Primera, afirmación que, o demuestra que este   representante buscaba que se presentaran ambos debates al mismo tiempo o es   mentira, teniendo en cuenta lo señalado por el Presidente de la Comisión   Primera:    

“Finalmente señor Presidente quiero hacer una constancia muy breve, el   día 26 septiembre cuando se discutía en Comisión Primera este Acto Legislativo   vine a la Plenaria y a las 3:32 logré después de no pocos esfuerzos para   dirigirme el Secretario General entonces presentes que se abriera el registro,   quiero hacer constar señor Presidente a esa hora estaba sesionando todavía la   Comisión Primera aprobando este proyecto de Acto Legislativo, le notifico de   ello a usted, a la Plenaria ya que en mi opinión vicia el proyecto mismo, muy a   pesar de que la respuesta del Secretario cuando se pide la constancia por parte   del doctor Germán Navas se cuide, decir que solo hasta las 4:16 se conformó el   quórum y se declaró abierta la sesión Plenaria y yo quiero anticipar mi   interpretación sobre el tema, señor Presidente desde el preciso instante en que   se abre el registro debe suspenderse la labor de las Comisiones por cuanto o si   no, no tendría objeto el intento de conformar un quórum de liberatorio y estimo   por tanto Presidente y lo dejo constar para fines posteriores desde luego esta   circunstancia que se presentó el día 26 septiembre del presente año. Muchas   gracias señor Presidente”.    

2.                  La novedad del   argumento de la simultaneidad    

La Corte Constitucional ha   venido construyendo una línea jurisprudencial sobre el control material de   constitucionalidad en la cual no había señalado que la simultaneidad del trámite   fuera un vicio:    

2.1.          La Sentencia C – 179   de 1994[59] estudió los requisitos formales del trámite   legislativo, entre los cuales menciona el respeto de los términos que “deben   transcurrir entre cada uno de los debates en comisiones y en plenarias”.    

2.2.          La Sentencia C – 089 de 1994[60] verificó si el proyecto había sido debidamente   publicado en la Gaceta, si las Comisiones  y Plenarias de Cámara y Senado   efectivamente sesionaron, mencionando las fechas de cada uno de los debates   surtidos y las votaciones que tuvieron lugar. Luego, estudió lo referente al   tema de la mayoría absoluta, así como las publicaciones en la Gaceta, las   aprobaciones de las diferentes ponencias, y las efectivas sumisiones a debate   del proyecto. En este sentido, no se analizó cómo se había llevado a cabo los   debates, en cuanto a calidad, ni si en algún momento se dio simultaneidad de   debates de comisión y plenaria.    

2.3.          La Sentencia C-393 de 2000[61] en cuanto a los debates hizo alusión a las fechas de   cada uno, al número de senadores y representantes que acudieron, a la efectiva   existencia de los informes de ponencia, a las mayorías, al quórum decisorio, y   al número de votos depositados a favor y en contra. Sin embargo, nunca se   realizó análisis de lo atinente a la calidad del debate ni a simultaneidad.    

2.4.          La Sentencia C-371 de 2000[62] sólo hizo alusión a la fecha de publicación del texto   del proyecto de Ley en los debates, la fecha de aprobación del mismo en comisión   y plenaria y la publicación en la Gaceta. Asimismo, se estudió la votación por   mayoría.    

2.5.          La Sentencia C- 580 de 2001[63] señaló que el proyecto de ley objetado debió cumplir   con el trámite de Ley Estatutaria en una sola legislatura, dado que la materia   desarrollada – los organismos de acción comunal – se encuentra sujeta a la   reserva de esta tipología normativa, por referirse a uno de los mecanismos de   participación ciudadana.    

2.6.          La Sentencia C- 169 de 2001[64] mencionó lo atinente a la Comisión accidental de   Conciliación, y su aprobación de las modificaciones al proyecto, como el hecho   de que sus actuaciones hubieran respetado las atribuciones previstas. Con el   examen de lo citado, la Corte pudo concluir, sin referirse al tema de la   simultaneidad y sin pronunciarse sobre la calidad del debate, que el proyecto   cumplía con los requisitos de forma.    

2.7.          La Sentencia C- 179 de 2002[65] realizó ciertas consideraciones especiales respecto   del modo de votación con el que se aprobó el proyecto. Adicionalmente  se   dedicó a examinar la importancia de la publicación del proyecto en la Gaceta,   como elemento esencial del trámite. Para concluir el estudio de forma, esta   Corporación manifestó que efectivamente se cumplió con los requisitos   procedimentales, sin haber hecho referencia a lo atinente a la calidad del   debate, ni a una posible simultaneidad del mismo.    

2.8.          La Sentencia C-688 de 2002[66] explicó el trámite en la Comisión de Conciliación y en   una sola legislatura, así como también a lo referente a la votación por mayorías   absolutas. En ningún momento se examinó lo relacionado con simultaneidad de los   debates ni calidad de los mismos.    

2.9.          La Sentencia C-292 de 2003[67] mencionó las fechas de los debates, revisando que las   ponencias hubieran sido aprobadas. También se hizo referencia a la facultad de   introducir modificaciones  y se mencionaron los principios de identidad y   consecutividad.  No se evaluó en ningún momento el tema de calidad del   debate ni el de simultaneidad.    

2.10.     La Sentencia C-307 de 2004[68] se refirió al tránsito del proyecto en cuanto a que   entre el primer y el segundo debate debe mediar un lapso no inferior a 8 días, y   entre la aprobación de una Cámara y la iniciación en la otra, deben transcurrir   por lo menos 15 días. Habiendo mencionado lo anterior, esta Corporación constató   que el proyecto respetó los términos que deben mediar entre los distintos   debates que debe sufrir el proyecto. esta sentencia señala expresamente que el   control de constitucionalidad no comprende la calidad, ni la suficiencia, ni los   argumentos esgrimidos.    

2.12.     La Sentencia C- 238 de 2006[70] comprobó el cumplimiento de los principios de unidad   de materia y consecutividad. Finalmente, se examinó el correcto trámite de   inclusión de las modificaciones. En esta ocasión, tampoco se analizó nada   referente a la calidad del debate ni a la simultaneidad del mismo.          

2.13.     La Sentencia C-187 de 2006[71] verificó que se haya realizado la debida la   publicación y presentación del proyecto de Ley Estatutaria, así como la   discusión y aprobación  del mismo en las fechas señaladas previamente. Se   analizó también  lo atinente a la Comisión Accidental de Conciliación en   cuanto a que lo conciliado hubiera sido aprobado con el quórum constitucional   requerido. Finalmente, se estudió el cumplimiento de fechas y la publicación   definitiva del texto conciliado, así como la exigencia de una única legislatura   para el trámite.    

2.14.     La Sentencia C- 238 de 2006[72] determinó que efectivamente el proyecto hubiera sido   sometido a votación en la oportunidad anunciada y que el trámite se hubiera   realizado en el curso de una sola legislatura. Finalmente, se estudió lo   atinente al respecto de los principios de identidad relativa y consecutividad y   al requisito consistente en que los proyectos de Lay Estatutaria deben haber   surtido el trámite de revisión de constitucionalidad  por la Corte   Constitucional. Además de lo enunciado, no se realizó análisis de simultaneidad   o de calidad del debate.    

2.15.     La Sentencia C-929 de 2006[73] señala que el control de constitucionalidad no incluye   el  juzgamiento de calidad y suficiencia del debate.    

2.16.     La Sentencia C- 507 de 2007[74] se dedicó, de manera especial, a analizar la   observancia de lo siguiente: (i) la aprobación del proyecto en todos los   debates con la mayoría exigida, (ii) el transcurso de los plazos   establecidos entre los debates,  (iii) la exigencia sobre el anuncio   previo acerca de que el proyecto será sometido a consideración  y votación,   (iv) el trámite en una sola legislatura y; (v) la observancia de la   unidad de materia, de la identidad y de la consecutividad. En ningún momento de   la revisión se hizo referencia a simultaneidad o calidad del debate.    

2.17.     La Sentencia C- 1011 de 2008[75] se refiere al trámite legislativo de subsanación que   tuvo lugar y hace especial referencia a los siguientes temas: (i) la   publicación del proyecto antes de darle curso en la Comisión respectiva, (ii)   el anuncio previo a la discusión y aprobación, (iii) el cumplimiento de   pautas del debate, (iv) la aprobación en una sola legislatura y, (v)   el cumplimiento de los requisitos de unidad de materia, consecutividad e   identidad.  No se realizó referencia alguna  a simultaneidad ni a la   calidad del debate.    

2.18.     La Sentencia C- 713 de 2008[76] examinó el cumplimiento de los principios de reserva   de ley estatutaria, unidad de materia, consecutividad e identidad flexible. La   Corte concluye que no observa ningún vicio de forma en el presente proyecto, sin   haberse manifestado acerca de la simultaneidad o la calidad del debate.    

2.19.     La Sentencia C-490 de 2011[77] revisó el cabal cumplimiento de las pautas de los   debates, del anuncio previo a la votación, aprobación en una sola legislatura, y   de los requisitos de consecutividad, identidad flexible, unidad de materia.   Finalmente, se concluyó que el proyecto cumplía con los requisitos formales, y   en ningún momento se hizo alusión a simultaneidad ni a la calidad del debate.    

2.20.     La Sentencia C – 748 de 2011[78] hizo alusión al cumplimiento de los términos para la   iniciación de los cuatro debates y de los principios de consecutividad e   identidad flexible, para concluir que, en general, la aprobación del proyecto   cumplió con los requisitos constitucionales previstos. Todo lo anterior, sin   hacer referencia a la posible simultaneidad ni a la calidad del debate.    

2.21.     La Sentencia C – 765 de 2012[79] verificó que se haya tratado de una votación nominal   pública y que se hayan respetado los principios de unidad de materia,   consecutividad e identidad flexible, así como la eventual obligatoriedad de la   consulta previa. Con los elementos estudiados, la Corte concluye que el proyecto   cumplió satisfactoriamente todas las diligencias previstas en la Constitución.   Una vez más, puede afirmarse que no se hizo referencia ni a la calidad del   debate, ni a la posible simultaneidad.    

3.                 La   insuficiencia de la simultaneidad para declarar la inconstitucionalidad de un   acto legislativo    

           Como ya se demostró nunca antes la Corte Constitucionalidad había reconocido que   la simultaneidad de los debates pudiera constituir un vicio de forma de tal   magnitud que pudiera afectar causar la inconstitucionalidad de una ley o de un   acto legislativo. En esta sentencia la Corte convierte una mera infracción de   dos normas del reglamento del congreso (artículos 83 y 93) en un vicio con la   entidad ocasionar la inconstitucionalidad de una reforma a la Carta Política, lo   cual desconoce la primacía de la Constitución y el principio democrático por las   siguientes razones:    

3.1.          En primer lugar,   la imposibilidad de simultaneidad de los debates no está mencionada dentro de la   Constitución, por lo cual convertirlo en un vicio de forma constituye una   atribución de facultades exclusivas del constituyente que no puede adjudicarse   la Corte Constitucional.    

3.2.          En segundo lugar,   no es cierto que la simultaneidad de dos (2) debates afecte por sí misma la   calidad del debate o el principio democrático de ambos, pues la presencia de los   congresistas se verifica a través del quórum y si en el primer debate el mismo se cumple no se afecta en ningún   momento el curso del debate:    

3.2.1.  El trámite del quinto debate del fuero penal militar   demuestra precisamente esta situación, pues durante todo el debate se configuró   el quórum y se presentó una amplia discusión. Si se consulta el acta 16 del 26 de septiembre de 2012   se puede observar que el debate tuvo una duración de casi 6 horas y que hubo   intervenciones extensas de fondo sobre el proyecto de los Representantes Hugo Orlando Velásquez Jaramillo, Bérner León Zambrano   Erazo, Carlos Germán Navas Talero, Pablo Enrique Salamanca Cortés, Óscar   Fernando Bravo Realpe, Efraín Antonio Torres Monsalvo, Fernando de la Peña   Márquez, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Juan Carlos Salazar Uribe, Hernando   Alfonso Prada Gil, Orlando Velandia Sepúlveda, Heriberto Sanabria Astudillo,   Camilo Andrés Abril Jaimes, Miguel Gómez Martínez, Iván Cepeda Castro, Alfredo   Bocanegra Varón, Rosmery Martínez Rosales, Alfredo Rafael De Luque Zuleta,   Germán Varón Cotrino, Henry Humberto Arcila Moncada, Carlos Edward Osorio Aguiar   y Rubén Darío Rodríguez Góngora, las cuales pueden ser consultadas en la Gaceta   785 de 2012.    

3.2.2.  Afirmar que no hubo discusión   suficiente cuando durante casi 6 horas intervinieron 22 de los 29 Representantes   a la Cámara presentes en el debate de un proyecto que para ese momento tenía   solamente 5 artículos no tiene ninguna justificación. Esta situación también se   puede verificar en el video de la sesión de la Comisión Primera, en el cual se   encuentran todas estas intervenciones del proyecto y se pueden apreciar en   especial las exposiciones de varios de los demandantes, quienes de ninguna   manera podrían afirmar que no hubo debate.    

3.2.3.  En este sentido, podría llegar a decirse que de   reconocerse simultaneidad el debate afectado sería el llevado a cabo en la   plenaria, pero no el de la comisión, pues el mismo claramente tuvo un amplio   debate. Sin embargo, debe   destacarse que esta Corporación ya declaró constitucional uno de los proyectos   que se debatieron en la tarde del 26 de septiembre de 2012 en la plenaria de la   Cámara de Representantes,   concretamente la “Convención sobre el Estatuto de los Apátridas” (ley   1588 de 2012) a través de la Sentencia C – 622 de 2013, en la cual señaló que no   existieron vicios de trámite y que el procedimiento se surtió de acuerdo a las   normas constitucionales:    

“Examinado el trámite surtido por el proyecto que culminó en la   expedición de la Ley 1588 de  2012, la Corte concluyó que cumplía a   cabalidad con los requisitos, etapas y procedimiento  previsto en la   Constitución y en el Reglamento del Congreso, en particular, en lo relacionado    con (i) la realización de los cuatro debates de aprobación con el quórum exigido   y las mayorías necesarias; (ii) publicación oportuna del proyecto de ley y de   las ponencias para cada debate; (iii) avisos previos a cada votación; (iv)   cumplimiento de los términos que  deben mediar entre las votaciones en   comisión y plenaria de ambas cámaras y entre Senado  y Cámara de   Representantes y (v) su trámite no excedió el límite de dos legislaturas    establecido  en la Constitución”.    

3.3.          Finalmente, considero que lo   que sí afecta el principio democrático es la conversión de meras infracciones de   trámite contempladas en un reglamento en vicios de forma con la entidad de   afectar la constitucionalidad de un acto legislativo, el cual valga decir   requiere la aprobación en 8 debates, por lo cual la presencia de un presunto   vicio en unos minutos de uno de ellos no puede afectar una decisión muy   importante para el Estado colombiano como era el fuero penal militar.    

4.                  La posibilidad   de subsanar el presunto vicio de trámite    

4.1.          El principio de   instrumentalidad de las formas ha permitido que en numerosas ocasiones, la Corte   Constitucional haya permitido que se subsanen vicios devolviendo los proyectos   al Congreso de la República para que se les de trámite desde el momento en el   cual se presentó el vicio de forma, tal como se ha reconocido en numerosas   providencias de esta Corporación como el A – 081 de 2008, el A – 118 de 2013, el   A 171 de 2009, el A – 267 de 2009, el A – 053 de 2010, el A – 127 de 2010 y el A   206 de 2010.    

4.2.          Teniendo en cuenta   que el presunto vicio se presentó solamente en el quinto debate, lo más   coherente hubiera sido permitir al Congreso de la República que lo subsanara,   dando validez a los primeros cuatro debates, frente a los cuales la ponencia no   reconoce ninguna irregularidad y darle la oportunidad al legislativo para que   adelantara la segunda vuelta.    

Sin embargo, esta posibilidad se niega en   la sentencia con la simple consideración de que el vicio es muy grave, situación   que no comparto,  pues el presunto vicio de la simultaneidad en nada   afectaría los debates de la primera ronda.    

Por lo anterior, considero que aún en el   caso de que se llegara a considerar que existía un vicio, el mismo podía ser   subsanado mediante la realización de los debates de la segunda vuelta.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

[1] Ley 5ª de 1992.    

[2] Artículo 80 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el   artículo 9° de la Ley 974 de 2005.    

[3] Proyecto de ley sobre reforma tributaria. Mensaje de   urgencia presentado el 5 de octubre de 2012.    

[4] Esto es, a más tardar el 5 de noviembre de 2012.    

[5] En este caso se trataba del proyecto sobre la   implementación de acuerdos adquiridos dentro del marco del Acuerdo de Promoción   Comercial suscrito entre Colombia y los Estados Unidos de América, luego   aprobado como Ley 1520 de 2012. El mensaje de urgencia e insistencia en relación   con este trámite habría sido radicado el 20 de marzo de 2012.    

[6] Durante el tercer y cuarto debate, con los que   concluyó la primera vuelta.    

[7] Primero de la segunda vuelta.    

[8] Segundo de la segunda vuelta.    

[9] Citó las sentencias C-072 de 1995 y C-1040 de 2005.    

[10] Segundo y quinto debates, sesiones de los días 17 de   abril y 26 de septiembre, ambos de 2012.    

[11] De la cual incorpora una transcripción parcial.    

[13] Sobre este tema cita las sentencias C-072 de 1995 y   C-1040 de 2005.    

[14] Cfr. entre muchas otras, la sentencia C-141 de 2010   (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[15] Sobre la aplicación de este principio respecto de la   elaboración de las leyes, ver entre otras los sentencias C-737 de 2001 (M. P.   Eduardo Montealegre Lynnet), C-473 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda   EspinosaC-131 de 2009  (M. P.  Nilson  Pinilla  Pinilla)    y  C-076 de 2012 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto). Frente al trámite   de reformas constitucionales, ver los fallos C-1039 de 2004 (M. P. Álvaro Tafur   Galvis), C-1040 y C-1041 de 2005 (varios ponentes), C-040 de 2010 (M. P. Luis   Ernesto Vargas Silva) y C-106 de 2013 (M. P. Alexei Julio Estrada).    

[16] Por ejemplo la Constitución de los Estados Unidos de   América de 1787, aún vigente, podría ser considerada como extremadamente rígida,   por cuanto además de amplias mayorías requiere la posterior aprobación de ¾   partes de los Estados que conforman la Unión, lo que ha causado el fracaso de un   gran número de estas iniciativas. Por su parte, la Constitución española de 1978   contempla situaciones en las que se requiere que después de que la reforma es   aprobada por las Cortes Generales, éstas se disuelvan de manera inmediata y se   llame a nuevas elecciones, después de lo cual la reforma debe ser también   aprobada por mayoría de dos tercios por las nuevas Cortes, todo lo cual añade   considerable dificultad al logro de tales reformas. Por último, también era   mucho más rígida la Constitución vigente en Colombia hasta 1991, cuyo artículo   218 preveía un solo mecanismo de reforma, a través del Congreso de la República,   en dos distintas legislaturas anuales.    

[17] Sobre este tema ver, entre muchas otras, las   sentencias C-222 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-543 de 1998   (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-313 de 2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-816   de 2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), C-277 de 2007 (M.   P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas   Silva). Ver también, en lo relacionado con leyes que convocan referendos   constitucionales, los fallos C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto)   y C-397 de 2010 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).    

[18]   “ Ver, entre otros,   el texto ya clásico de Alf Ross. ‘Sobre la auto-referencia y un difícil problema   de derecho constitucional’ en El concepto de validez y   otros ensayos. México: Fontanamara, 1991, pp 52 y ss.   Igualmente ver Pedro de Vega. La reforma   constitucional y la problemática del poder constituyente. Madrid: Tecnos 1991, pp 2874 y ss;   e Ignacio de Otto. Derecho constitucional. Barcelona: Ariel, 1991. p 63 y ss.”    

[19] Sentencia C-1056 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla   Pinilla).    

[20] Con salvamento de voto de los Magistrados Mauricio   González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y   Alexei Julio Estrada.    

[21] Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias C-222   de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-387 de 1997 (M. P. Fabio   Morón Díaz), C-543 de 1998 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-372 de 2004 (M. P.   Clara Inés Vargas Hernández) y C-668 de 2004 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra).    Entre los más recientes ver también los fallos C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto   Vargas Silva) y C-294 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa).    

[22] Cfr. los artículos 103, 114, 155 y 237 de la   Constitución.    

[23] Artículo 142.    

[24] Artículos 103 y 152 letra d).    

[25] Artículo 241, numerales 1° y 2°.    

[26]   Artículos 219 a 227 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).    

[27] Las   previstas en el artículo 375 y en los demás citados a manera de ejemplo en las   notas 23 a 25 anteriores.    

[28]   Artículos 157 y siguientes del texto constitucional y artículos 139 a 217 de la   Ley 5ª de 1992 sobre el procedimiento legislativo, y en lo pertinente, los   artículos 68 a 138 sobre el régimen de las sesiones del Congreso.    

[29] Sobre la aplicación de las leyes orgánicas y en   particular el Reglamento del Congreso como parámetro de constitucionalidad, ver   entre muchas otras las sentencias C-208 de 2005 y C-238 de 2010.    

[30] Ver sobre este particular la ya citada sentencia C-816   de 2004 (Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), y entre las   decisiones más recientes, el fallo C-294 de 2012 (M. P. María Victoria Calle   Correa).    

[31] Esta última frase es tomada del entonces reciente   fallo C-551 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet).    

[32] Ver a este respecto, entre otras, las sentencias C-277   de 2007 y C-332 de 2012 (en ambas M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[33] Aprobación en sexto debate (segundo de la segunda   vuelta) por la plenaria de la Cámara de Representantes el 16  de octubre de   2012.    

[34] La aprobación de este proyecto en sus tres últimos   debates (segundo, tercero y cuarto de la segunda vuelta y en la conciliación   cumplida al término de ésta) tuvo lugar después de que el Presidente de la   República enviara mensaje de urgencia respecto del proyecto de ley de Reforma   Tributaria el 5 de octubre de 2012, y antes de que éste fuera aprobado el 20 de   diciembre del mismo año. De igual manera, la aprobación en primer debate en la   Comisión Primera de la Cámara de Representantes tuvo lugar después de   presentarse el 20 de marzo de 2012 mensaje de urgencia y de insistencia respecto   de un proyecto de ley de implementación de acuerdos comerciales con los Estados   Unidos de América, y antes de que éste fuera aprobado el 10 de abril del mismo   año.    

[35] Este problema habría afectado el trámite de las   sesiones en las que este proyecto se aprobó en segundo y quinto debates, el 17   de abril de 2012 en la plenaria de la Cámara de Representantes (en primera   vuelta) y el 26 de septiembre del mismo año en la Comisión Primera de la Cámara   de Representantes (en segunda vuelta).    

[36] Este aspecto puede comprobarse con la lectura del acta   número 15, correspondiente a la sesión de la fecha de la Comisión Primera de la   Cámara de Representantes, Gaceta 785 de noviembre 9 de 2012, página 49.    

[37] De conformidad con el orden del día de la sesión   plenaria citada para esta fecha, que fue adjuntado al proceso por remisión que   hiciera el Secretario General de la Cámara de Representantes (cuaderno 3 folio   8), esta sesión se citó para las 2:00 p. m.    

[38] Según lo certificó el Secretario General de la Cámara   de Representantes (cuaderno 3, folio 1) y consta además en  el acta 156   correspondiente a la sesión plenaria de la fecha, publicada en la Gaceta 15 de   febrero 6 de 2013 (página 3), en esta reunión se abrió el registro a las 3:32 p.   m., y la correspondiente sesión se inició a las 4:11 p.m    

[39]  Artículo 83, inciso 4°: “Las   sesiones de las Comisiones se verificarán en horas distintas de las plenarias de   la Cámara respectiva.” Artículo 93: “PROHIBICIÓN DE SESIONES   SIMULTÁNEAS. Las Comisiones Permanentes tendrán sesiones en horas que no   coincidan con las plenarias, con las características que señala el presente   Reglamento.”    

[40] Artículo 268 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de   1992).    

[42] Según puede observarse en el acta 14, publicada en la   Gaceta 910 del 10 de diciembre de 2012.    

[43] Según se deduce del contenido de los artículos 83 y   112 del Reglamento del Congreso.    

[44] Cfr. Gaceta 785 de 2012. Entre otros, el Representante   Pablo Emilio Salamanca Cortés observó que era difícil “en la cortedad de diez   minutos tratar de hacer una síntesis de los motivos que me llevaron a presentar   esta ponencia” (se refería a su proposición de archivar el proyecto), página   14; el congresista Germán Navas Talero sostuvo que se sometía al lapso de veinte   minutos pero se reservaba “el derecho de ampliar esto, porque tengo   cantidades de recortes y de informaciones acá”, página 21; y el   Representante Henry Humberto Arcila Moncada, dirigiéndose al Ministro de Defensa   aludió a que quería “llamar la atención para que en su intervención, teniendo   en cuenta el tiempo, que se aprieta cada vez más en la aprobación de este   importante Acto Legislativo, usted haga referencia a la proposición que le he   dado a conocer, obviamente con la seguridad de que la dejaría como constancia   para que podamos andarle más rápido a este tema”, página 33.    

[45] Se trata de los Representantes Oscar Fernando Bravo   Realpe (4:03 p.m.), Fernando de la Peña Márquez (4:04 p.m.), Juan Carlos Salazar   Uribe (4:07 p.m.), Miguel Gómez Martínez (4:11 p.m.) y Hugo Orlando Velásquez   Jaramillo (4:11 p.m.), este último ponente del proyecto de Acto Legislativo   sobre fuero penal militar).    

[46] Cfr. Gaceta del Congreso número 111 de marzo 20 de   2013, página 38.    

[47] Cfr. Gaceta del Congreso número 254 de abril 30 de   2013.    

[48] Cfr. Gaceta del Congreso número 15 de febrero 6 de   2012.    

[49] Por ejemplo, en relación con el trámite de leyes   estatutarias pueden verse los autos A-081 de 2008 (M. P. Jaime Córdoba Triviño)   y el reciente A-118 de 2013 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). Frente a leyes   aprobatorias de tratados internacionales ver, entre muchos más, autos A-267 de   2009 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), A-053 de 2010 (M. P. María Victoria   Calle Correa), A-127 de 2010 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y A-206 de   2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[50] Una reflexión de este mismo tipo condujo a tener por   no subsanado el vicio detectado en el caso resuelto mediante la citada sentencia   C-816 de 2004, en  el cual una votación en curso en la que presumiblemente   no se obtendría la mayoría necesaria fue suspendida sin haber concluido, y al   día siguiente se produjo una nueva votación en la que esa mayoría se alcanzó.    En este caso la Corte consideró que la existencia de una votación posterior con   votos suficientes, lejos de subsanar el vicio ocurrido, demostraba   fehacientemente la razón por la cual la otra fue suspendida de manera irregular,   que no era otra que el temor de no alcanzar la mayoría requerida.    

[51]   Contenido en la Ley Orgánica 5ª de 1992. Los artículos específicamente   infringidos son el 83 y el 93.    

[52]   Sentencia C-473 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SV Jaime Araújo   Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Luego   reiterada, entre otras, en la sentencia C-1040 de 2005 MMPP Manuel José Cepeda   Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio   Sierra Porto, Álvaro Tafus Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. AV Humberto   Sierra Porto. SPV Jaime Córdoba Triviño y Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo   Rentería y Alfredo Beltrán Sierra).    

[53]   Sentencia C-387 de 1997 (MP Fabio Morón Díaz. SV Alejandro Martínez Caballero).    

[54] Corte   Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 5 de mayo de 1978. (MP José María   Velasco Guerrero). Gaceta Judicial Nro 2397. Tomo CLVII. P-105. En esa ocasión,   la Corte Suprema advirtió que el acto legislativo entonces bajo control   instauraba la posibilidad de introducir reformas de honda y extensa envergadura   en la Constitución (ordenamiento administrativo del territorio y administración   de justicia), mediante un procedimiento inferior al previsto hasta entonces para   reforma la Constitución mediante acto legislativo.    

[55]   Rivero, Jean. Les libertés publiques. Tomo I / Les droits de l’homme.   4eme ed. Paris. Presses Universitaires de France. 1984. Pp. 146 y s    

[56]   García de Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de   leyes desbocadas. Madrid. Thomson. Civitas. 2006, pp. 48 y ss.    

[57]   García de Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de   leyes desbocadas. Citada.    

[58]   Rivero, Jean. Les libertés publiques. citada, pp. 146 y s.    

[59] M.P. Carlos Gaviria Diaz.    

[60] M.P.  Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[61] M.P.  Jose Gregorio Hernandez Galindo.    

[62] M.P. Carlos Gaviria Diaz.    

[63] M.P. Clara Ines Vargas Hernandez.    

[64] M.P. Carlos Gaviria Diaz.    

[65] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[66] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[67] M.P.  Eduardo Montealegre Lynett.    

[68] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[69] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[70] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[71] M.P. Clara Ines Vargas Hernandez.    

[72] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[73] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[74] M.P.  Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[75] M.P.  Jaime Cordoba Triviño.    

[76] M.P. Clara Ines Vargas Hernandez.    

[77] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[78] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[79] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.