C-742-15

           C-742-15             

Sentencia C-742/15    

HABILITACION DE PUERTOS PRIVADOS PARA EL TRANSPORTE DE CARBON-Cumplimiento de   requisitos de conexidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, necesidad,   incompatibilidad y proporcionalidad exigidas de las medidas de emergencia    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Reiteración de   jurisprudencia    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE   UN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Reglas/CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE UN ESTADO   DE EMERGENCIA ECONOMICA-Etapas    

DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Examen   formal    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Condiciones a las   que deben ajustarse los decretos de facultades legislativas excepcionales    

DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos   de conexidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, necesidad,   incompatibilidad y proporcionalidad    

DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control   automático de constitucionalidad/CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS   LEGISLATIVOS-Aplicación de subreglas    

ESTADOS DE EXCEPCION-Principios de razonabilidad y proporcionalidad    

DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Declaración   en consideración de medidas adoptadas por Gobierno de Venezuela para expulsar a   colombianos disponiendo cierre de fronteras    

DECRETO QUE DICTA MEDIDA TEMPORAL Y EXCEPCIONAL PARA PUERTOS CARBONEROS   CONCESIONADOS DE SERVICIO PRIVADO-Medidas aplicables    

DECRETO QUE DICTA MEDIDA TEMPORAL Y EXCEPCIONAL PARA PUERTOS CARBONEROS   CONCESIONADOS DE SERVICIO PRIVADO-Traslado y movilización de carbón entre   municipios y puertos públicos y privados    

Referencia: expediente RE-220    

Revisión de   constitucionalidad del Decreto No. 1977 de 6 de octubre de 2015, “Por el cual   se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se dicta una medida   temporal y excepcional para los puertos carboneros concesionados de servicio   privado”    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos   mil quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y   trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

1.   Revisión automática de constitucionalidad    

La   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en nombre del Gobierno    Nacional, e invocando lo establecido en el artículo 215 de la Carta Política y   la Ley 137 de 1994, remitió copia auténtica del Decreto 1977 de 6 de octubre de   2015, por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se   dicta una medida temporal y excepcional para los puertos carboneros   concesionados de servicio privado, el siete (7) de octubre de dos mil quince   (2015).    

2.  Texto del Decreto objeto de revisión.    

A continuación   se transcribe el texto del Decreto No. 1977 de 2015, conforme a la copia   auténtica remitida a la Corte por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la   República:    

“REPÚBLICA DE COLOMBIA    

MINISTERIO DE TRANSPORTE    

DECRETO No. 1977 de 2015    

6 de octubre de 2015    

“Por el cual se desarrolla el Decreto   1770 del 7 de septiembre de 2015 y se dicta una medida temporal y excepcional   para los puertos carboneros concesionados de servicio privado”    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las   conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con   la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015,   y    

CONSIDERANDO    

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el   Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que   sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la   Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e   inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan   grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia.    

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y   específica con el estado de emergencia y podrán, en forma transitoria,   establecer nuevos tributos o modificar los existentes.    

Que mediante el Decreto 1770 de 2015, el Gobierno Nacional declaró por el   término de treinta (30) días el Estado de Emergencia Económica, Social y   Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El   Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato   Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz,   Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el   departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto   Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen,   El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata en el departamento de Norte   Santander; Cubaraná en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita   y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo   en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía; con el   fin de contrarrestar los efectos de la decisión del Gobierno de la República   Bolivariana de Venezuela de cerrar la frontera con Colombia.    

Que en el citado decreto se indicó que gran parte del intercambio comercial que   se realiza con la República Bolivariana de Venezuela se materializa en el   transporte y habilitación de centros de acopio vinculados al proceso de   explotación de minerales, al punto que cuatro municipios de Norte de Santander   (El Zulia, Salazar de las Palmas, Sardinata y Cúcuta) producen algo más del 80%   del carbón del departamento, mineral que se despacha por puertos del vecino   país.    

Que como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno de Venezuela, los   pequeños productores de carbón de Norte de Santander, que usaban los puertos de   Maracaibo y La Ceiba en Venezuela para sus exportaciones, están enfrentando   pérdidas por US$175.000 por cada día de cierre de la frontera.    

Que en estas condiciones, el cierre de las fronteras afecta definitivamente el   intercambio comercial de este mineral y podría generar una amenaza ecológica,   pues no obstante la medida adoptada mediante Decreto 1802 de 2015, aún se   encuentran represadas miles de toneladas de carbón en centros de acopio de los   municipios cobijados por la declaratoria de emergencia.    

Que lo anterior perjudica el empleo asociado a la actividad de explotación y   comercialización del carbón y perturba el orden social derivado de la misma,   como quiera que mil (7.000) trabajadores se encuentran vinculados directamente   al proceso productivo y de extracción en los municipios de Norte de Santander   cobijados por la declaración de emergencia y no menos de 24 mil trabajadores se   relacionan con actividades indirectas de transporte, centros de acopio,   servicios de exportación y servicios a la minería.    

Que en el Decreto 1802 de 2015 se afirmó que para evitar las consecuencias   negativas de orden económico y social producidas por el cierre de la frontera   con Venezuela ya descritas y, por tanto, garantizar que el carbón que se produce   en los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de   emergencia sea movilizado por el territorio nacional en dirección a los puertos   del Mar Caribe para su exportación, se debe usar la vía férrea disponible, por   ser el medio de transporte menos contaminante, más expedito y de bajo precio,   que cuenta con la infraestructura requerida para el efecto, y cuyo concesionario   ha adoptado medidas efectivas para proteger los derechos fundamentales de los   habitantes de los municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera.[1]    

Que de conformidad con lo dispuesto en los numerales 14, 15 y 24 del artículo 5   de la Ley 1 de 1991 “Estatuto de Puertos Marítimos”, mientras los puertos   privados únicamente pueden transportar la carga de la sociedad concesionaria del   puerto o de las sociedades jurídica o económicamente vinculadas a ésta, los   puertos públicos pueden movilizar la carga los terceros que se sujeten a tarifas   y condiciones fijadas por aquellos.    

Que en concordancia con el artículo 17 de la misma ley, para que una sociedad   portuaria pueda cambiar las condiciones en las cuales se aprobó una concesión   portuaria, debe obtener permiso previo y escrito de la entidad concedente, que   solo lo otorgará si con ello no se infiere perjuicio grave e injustificado a   terceros, y si el cambio no es de tal naturaleza que desvirtúe los propósitos de   competencia en los que se inspira la Ley. De acuerdo con lo dispuesto en el   artículo 2.2.3.3.3.5. del Decreto 1079 de 2015, este procedimiento para la   modificación de los contratos de concesión tarda aproximadamente cuatro (4)   meses.    

Que el artículo 19 de la 1 de 1991 establece que las tarifas por el uso de los   puertos públicos se deben ajustar a lo dispuesto para el efecto por la   Superintendencia de Puertos y Transporte, y las sociedades portuarias que operan   puertos de servicio privado, podrán fijarlas libremente.    

Que conforme lo disponen los artículos 5.2 y 7 de la Ley 1 de 1991, en virtud   del contrato de concesión portuaria, las sociedades portuarias públicas y   privadas deben pagar una contraprestación económica a favor de la Nación, y de   los municipios o distritos donde operen los puertos.    

Que la vía ferroviaria de que trata Decreto 1802 de 2015 se encuentra comunicada   con los puertos públicos denominados Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta   y Sociedad Portuaria Puerto Nuevo S.A., los cuales presentan dificultades   técnicas de carácter estructural relacionadas, principalmente, con su capacidad   para permitir el ingreso y descargue de un tren de la magnitud requerida para la   movilización del carbón represado y que se produzca en los municipios cobijados   por el Decreto 1770 de 2015, y la insuficiencia de equipo rodante compatible con   el sistema de descargue que existe en dichos puertos.    

Que para solucionar estos inconvenientes sería invertir cuantiosos recursos en   infraestructura y equipos, cuyos resultados solo producirán impacto a largo   plazo.    

Que dadas las dificultades técnicas detectadas para el acceso a los puertos de   servicio público conectados a la vía ferroviaria referida en el Decreto 1802 de   2015 y la imposibilidad inmediata de solventarlas, y en razón de las   limitaciones previstas en el numeral 14 del artículo 5 de la Ley 1 de 1991 para   que los puertos privados movilicen la carga de terceros, se hace necesario   autorizar la movilización del carbón que se produzca en los municipios de Norte   de Santander cobijados por la declaración de emergencia, a través los puertos de   servicio privado de la Costa Caribe destinados a la movilización de carbón,   mientras permanezca cerrada la frontera con la República Bolivariana de   Venezuela y por el término en que se prolonguen sus efectos.    

Que para contrarrestar las consecuencias negativas de orden económico y social   producidas por el cierre de la frontera con Venezuela ya descritas, corresponde   garantizar el sometimiento de los puertos privados al régimen tarifario de los   puertos públicos, a fin de evitar toda práctica que tenga la capacidad, el   propósito o el efecto de generar competencia desleal o crear prácticas   restrictivas de la misma.    

Que para disminuir las tarifas por el uso de los puertos públicos y privados que   deberán pagar los productores del carbón que se extrae en los municipios   cobijados por el Decreto 1770 de 2015, y como quiera que dichas tarifas deben   remunerar los costos y gastos típicos de la operación portuaria, entre los   cuales se encuentra la contraprestación establecida en el numeral 2 del artículo   5 y el artículo 7 de la Ley 1 de 1991, se hace necesario que los volúmenes de   carga de este mineral no sean tenidos en cuenta para efecto de la liquidación y   pago de la contraprestación que deben cancelar los puertos en virtud de los   contratos de concesión portuaria.    

En mérito de lo expuesto,    

DECRETA    

Artículo 1.  Autorización. Autorizar la movilización del carbón que se produzca en los   municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia de   que trata el Decreto 1770 de 2015, a través de los puertos de servicio privado   de la Costa Caribe destinados a la movilización de carbón, mientras permanezca   cerrada la frontera con la República Bolivariana de Venezuela y por el término   en que se prolonguen sus efectos.    

Parágrafo. Para la   movilización de la carga de que trata el presente Decreto, los puertos de   servicio privado se sujetarán a lo dispuesto en su reglamento de condiciones   técnicas de operación para la prestación de los servicios.    

Artículo 2. Tarifas.   Las tarifas por uso de las instalaciones de los puertos privados, derivada de la   movilización de carbón proveniente de los municipios de Norte de Santander   cobijados por el Decreto 1770 de 2015, se sujetarán a lo dispuesto sobre el   particular para los puertos de servicio público.    

Artículo 3. Contraprestación. Los volúmenes de carga de carbón provenientes de   los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia   de que trata el Decreto 1770 de 2015, movilizados por los puertos de servicio   público o privado en los términos del presente Decreto, no serán tenidos en   cuenta para efecto de la liquidación y pago de la contraprestación que estos   deben cancelar en virtud de los contratos de concesión portuaria.    

Parágrafo. Para el   cumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, el concesionario deberá   informar a la Superintendencia de Puertos y Transporte y a la Agencia Nacional   de Infraestructura, los volúmenes movilizados en vigencia de la autorización   prevista en el artículo 1º del presente Decreto, discriminando la carga propia   de la proveniente de los municipios de Norte de Santander cobijados por la   declaración de emergencia de que trata el Decreto 1770 de 2015, para lo de su   competencia.    

Artículo 4.  El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.    

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE    

[Siguen firmas de los y las titulares de los Ministerios del Interior; Hacienda   y Crédito Público; Justicia y del Derecho; Defensa Nacional; Agricultura y   Desarrollo Rural; Salud y Protección Social; Trabajo; Minas y Energía; Comercio,   Industria y Turismo; Educación Nacional; Ambiente y Desarrollo Sostenible;   Vivienda, Ciudad y Territorio; Tecnologías de la Información y las   Telecomunicaciones; y, Transporte. Y de las Viceministras de Relaciones   Exteriores y de Cultura, encargadas de las carteras respectivas. Lo anterior en   estricto orden de precedencia]”.    

II. INTERVENCIONES    

1. INTERVENCIÓN DE LA DE LA PRESIDENCIA   DE LA REPÚBLICA    

La Secretaria Jurídica de la Presidencia   de la República presentó concepto técnico a la Corte Constitucional, defendiendo   la exequibilidad del Decreto Legislativo 1977 de 2015. Su escrito comienza por   una breve referencia a las condiciones que el artículo 215 de la Carta Política   impone al Gobierno Nacional para la declaratoria de estados de emergencia;   continúa con una referencia al cumplimiento de los requisitos de forma, y   culmina con una amplia explicación de los detalles técnicos y jurídicos   relativos al examen de fondo que corresponde desarrollar a este Tribunal. A   continuación se presentan los argumentos relativos a los requisitos de forma y   fondo a los que se ha hecho referencia:    

1.1. Requisitos de forma:    

(i) Desarrollo del estado de emergencia   declarado por Decreto 1977 de 2015    

El decreto legislativo 1977 de 2015 (en   adelante, de habilitación de puertos privados) desarrolla el Decreto 1770 de   2015 (en adelante, decreto declaratorio de la emergencia).    

El Decreto 1770 de 2015 se promulgó   invocando el Decreto 1770 de 2015, dictado con el propósito de contrarrestar los   efectos de la decisión de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido   de cerrar las fronteras con Colombia. En el Decreto declaratorio se hizo   referencia al represamiento de carbón en Norte de Santander y a la necesidad de   buscar alternativas de “tipo tributario, contractual, administrativo,   ambientales; reducción de tarifas de carretera, férreas y portuarias”, entre   otras, para superar esa situación.    

(ii) Firmas del Presidente y los   ministros    

El decreto 1977 de 2015 fue suscrito   firmó por el Presidente de la República y todos los ministros del despacho,   atendiendo las exigencias previstas en el inciso segundo del artículo 215   Superior. Sin embargo, aclara la Secretaria Jurídica de la Presidencia, las   Ministras de Cultura y Relaciones Exteriores se encontraban en comisión en el   exterior, por lo que las Viceministras encargadas de ambas carteras suscribieron   el Decreto.    

(iii) Vigencia del estado de emergencia    

El Decreto 1977 de 2015 (habilitante de   puertos privados) se expidió dentro del término de vigencia del Estado de   Emergencia declarado por el Decreto 1770 de 2015. Así, este último se dictó el 7   de septiembre de 2015 y se anunció la duración de la situación de   excepcionalidad por el término de treinta días corrientes. Como el Decreto 1977   de 2015, objeto de control, se expidió el 6 de octubre de 2015, el requisito se   cumple.    

(iv) Motivación explícita    

El Decreto 1977 de 2015    (habilitante de puertos privados) se fundamentó debidamente, con el señalamiento   de las razones de orden social, económico, técnico y jurídico que impulsaron al   Gobierno a: (1) autorizar la movilización del carbón que se produzca en los   municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia a   través de los puertos carboneros de servicio privado de la Costa Caribe,   mientras permanezca cerrada la frontera con la República Bolivariana de    Venezuela y por el término en que se prolonguen sus efectos, (2) someter los   puertos privados que lleven a cabo esta operación al régimen tarifario de los   puertos públicos, y (3) excluir los volúmenes de carga de carbón provenientes de   dichos municipios de la liquidación de la contraprestación que estos deben   cancelar en virtud de los contratos de concesión.    

1.2. Examen de fondo    

(i) Juicio de conexidad y finalidad    

El Decreto 1977 de 2015 supera esta   exigencia, pues “se sustenta en la existencia de los hechos perturbadores del   orden económico, social y ecológico que dieron lugar a la declaratoria de   emergencia, expuestos en los considerandos del Decreto 1977 de 2015”.    

En este contexto, el Decreto declaratorio   precisó que el cierre fronterizo ordenado por el Presidente de la República   Bolivariana de Venezuela a partir del 20 de agosto de 2015 ha ocasionado una   crisis en el intercambio comercial de carbón, afectando no solo a los   productores del mineral, quienes enfrentan pérdidas por US$175.000 por cada día   de cierre, sino también a los trabajadores directos —calculados por el   Ministerio del Trabajo en 7000 personas— e indirectos que, según la misma   Cartera ascienden a 21000 personas.    

Con el objeto de permitir la movilización   del mineral represado en los Municipios de Norte de Santander afectados por la   medida adoptada por el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela,   mediante el Decreto 1802 de 2015 [también dictado en desarrollo del Decreto 1770   de 2015, y actualmente bajo control automático por parte de este Tribunal] el   Gobierno Nacional autorizó el tráfico ferroviario, todos los días, las 24 horas,   en los municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera, mientras   permanezca cerrada la frontera con la República bolivariana de Venezuela y por   el término en que se prolonguen sus efectos.    

Ahora bien, como se indica en el Decreto   1977 de 2015, la vía ferroviaria de la que habla el Decreto 1802 de 2015    se comunica con los puertos públicos denominados Sociedad Portuaria Regional de   Santa Marta y Sociedad Portuaria de Puerto Nuevo, los cuales presentan   dificultades técnicas estructurales que sólo podrían solucionarse a largo plazo,   aspecto que hace imposible solventar la crisis empleando únicamente puertos de   servicio público.    

En ese marco, el Gobierno nacional acudió   a las disposiciones legales que definen los servicios que pueden prestar los   puertos de uso público y las sociedades portuarias privadas. Encontró que, de   conformidad con los numerales 14, 15 y 24 del artículo 5º de la Ley 1ª  de   1991 (Estatuto de Puertos Marítimos), los puertos privados solo pueden   transportar carga de la sociedad portuaria concesionaria, o de las sociedades   jurídica o económicamente vinculadas a esta. Es decir, tienen prohibido   transportar cargas de terceros. Además, de conformidad con el artículo 2 del   Decreto 1079 de 2015, las sociedades concesionarias pueden cambiar de   naturaleza, pero este trámite no puede ser iniciado por las autoridades, sino a   petición de parte, y tiene una duración aproximada de cuatro meses. Por otra   parte, mientras que, según el artículo 19 de la Ley 1ª de 1991, las tarifas por   el uso de los puertos públicos son reguladas por el Estado, mientras que las que   se aplican a los puertos de servicio privado son fijadas libremente por las   concesionarias del puerto. Finalmente, de conformidad con los artículos 5.2    y 7º del Estatuto de Puertos Marítimos, en virtud del contrato de concesión   portuaria, las sociedades portuarias públicas y privadas deben pagar una   contraprestación económica a favor de la Nación y de los municipios o distintos   donde operen los puertos, que hace parte de los costos y gastos de la operación   portuaria, los cuales se recuperan  con la tarifa que cobran los   concesionarios por el uso de los puertos de servicio público.    

En concepto de la Secretaría Jurídica de   la Presidencia de la República, esas condiciones y las dificultades técnicas y   logísticas para el acceso a los puertos conectados a la vía ferroviaria a la que   se refiere el Decreto 1802 de 2015, las limitaciones previstas en la ley 1ª de   1991 para que los puertos privados movilicen la carga de terceros, llevaron al   Gobierno a “concluir que era necesario autorizar la movilización de carbón (…) a   través de los puertos carboneros privados del  Costa Caribe, mientras   permanezca cerrada la frontera  (…)”.    

Además, para evitar prácticas destinadas   a generar competencia desleal o prácticas restrictivas de la libre competencia,   era necesario autorizar la participación de los puertos privados, bajo el mismo   régimen tarifario de los puertos públicos. Añade que “para disminuir las tarifas   por el uso de los puertos públicos y privados que deberán pagar los productores   del carbón que se extrae en municipios cobijados por el Decreto 1770 de 2015,    y como quiera que dichas tarifas deben remunerar los costos y gastos típicos de   la operación portuaria, entre los (…) que se encuentra la contraprestación   establecida en el numeral 2 del artículo 5 y el artículo 7 de la ley 1ª de 1991,   se requiere que los volúmenes de carga de este mineral sean tenidos en cuenta   para liquidar la contraprestación que los puertos deben cancelar a la Nación y a   los entes territoriales en virtud de los contratos de concesión portuaria”. En   ese marco, afirma que el decreto satisface los requisitos de conexidad y   finalidad.    

(ii) Juicio de necesidad.    

En el Decreto 1977 de 2015 se exponen las   razones sociales, económicas, técnicas y jurídicas por las cuales el Gobierno   adoptó tres medidas en relación con los puertos marítimos de servicio público y   privado. Estas medidas, se integran a las adoptadas a través del Decreto 1802 de   2015.    

En esta última normativa se adoptó por   una opción bimodal de transporte del carbón (carretero-tren) que, como   consecuencia de la decisión tomada por el Gobierno de la República Bolivariana   de Venezuela, permaneció sin comercialización en varios de los Municipios del   Departamento de Norte de Santander cubiertos por la declaratoria de emergencia.   Para tomar la decisión de acudir a los referidos medios de transporte, y no a   otros unitarios (carretero) o bimodales (carretero- fluvial), se tuvo en cuenta   el consumo de combustible mensual, los gastos de comercialización, la eficiencia   y el impacto medio-ambiental[2],   asegurando en el máximo nivel posible el grado de competitividad existente antes   del cierre fronterizo.    

Ahora bien, una vez decidido que el   transporte del carbón del Departamento de Norte de Santander al Mar Caribe se   haría acudiendo en la segunda fase a la Red Férrea del Atlántico, el Decreto que   ahora es objeto de revisión se ocupa de regular aspectos relacionados con los   puertos a través de los cuales se comercializará el carbón proveniente de las   zonas afectadas por el cierre fronterizo. En tal sentido, se tuvo en cuenta que   la red férrea se comunica  con los puertos públicos sociedad Portuaria   Puerto Nuevo SA y Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta.    

Estos dos puertos, continuó la   interviniente, presentan problemas técnicos que solo pueden solucionarse a largo   plazo. Así, frente al Puerto Nuevo, la operación a cargo del concesionario grupo   Prodeco se encuentra focalizada en las minas de Calenturitas y La Jagua. En   cuanto al Puerto de la Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta, la   información técnica disponible permite establecer que no cuenta con la   infraestructura necesaria para recibir un tren de 105 vagones y 1.750 metros de   longitud, que es la magnitud del equipo requerido para la movilización del   carbón represado en los municipios amparados por el Decreto 1770 de 2015. En   caso de utilizarse este puerto, se tendría que fraccionar el tren en tres o   cuatro partes, prolongando el proceso de descargue por casi 10 horas, lo que no   es viable por razones financieras y logísticas. Además, la vía férrea que   comunica con este puerto atraviesa zonas densamente pobladas, con varios pasos a   nivel que poseen un alto tráfico vehicular y peatonal, lo que genera altos   riesgos de accidentalidad.    

Los otros puertos públicos ubicados en la   costa del caribe colombiano no se encuentran en la vía férrea referida en el   Decreto 1802 de 2015, por lo que el Gobierno consideró indispensable que el   carbón producido en esos municipios se movilice a través de los puertos de   servicio privado conectados con la  Red Férrea del Atlántico.    

El Gobierno revisó las disposiciones   legales que regulan los servicios y encontró que, de acuerdo con la Ley 1ª de   1991  (Artículo 5º, numeral 14), los puertos marítimos de servicio privado   solo prestan servicios a empresas vinculadas jurídica o económicamente con la   sociedad portuaria propietaria de la infraestructura y, de acuerdo con el   numeral 24 del mismo artículo, tal vinculación se refiere a la relación que   existe entre una sociedad matriz y su filial o subordinada. Por ese motivo, el   artículo 1º del Decreto 1977 de 2015 elimina una barrera legal para que los   puertos de servicio privado transporten carga de terceros (empresas sin   vinculación económica ni jurídica).    

De otra parte, aunque la legislación   permite modificar las condiciones de una concesión (artículo 17 de la Ley 1ª de   1991), ese cambio solo procede si no se infiere perjuicio grave e injustificado   a terceros, y si la modificación no se opone a los propósitos de competencia en   que se inspira el EPM.    

Para lograr esa transformación, la   sociedad portuaria interesada debe adelantar el procedimiento previsto en el   artículo 2.2.3.3.3.5 del Decreto 1079 de 2015, por el cual se expide el Decreto   Único Reglamentario del Sector Transporte. Ese procedimiento, sin embargo, toma   un tiempo aproximado de cuatro meses, el cual resulta excesivo al momento de   buscar una solución inmediata a la crisis generada por el cierre de la frontera   con Venezuela. Esa modificación, finalmente, debe hacerse a solicitud de parte.   Todo lo expuesto explica la necesidad jurídica del artículo 1º del   decreto objeto de control.    

Por otra parte, el artículo 2º del   Decreto 1977 de 2015 establece que las tarifas por el uso de las instalaciones   de los puertos privados, derivadas de la movilización de carbón proveniente de   los municipios de Norte de Santander se sujetarán a lo dispuesto para los   puertos de servicio público. De conformidad con los artículos 19 y 27.6, la   Superintendencia de Puertos y Transporte es la competente para establecer y   revisar, de conformidad con los planes de expansión portuaria aprobados por el   Conpes, fórmulas para el cálculo de tarifas en las sociedades portuarias que   operan puertos de servicio público.    

Los aspectos generales de esa metodología   se encuentran en el artículo 14 de la Resolución 723 de 1993, regulación que   contrasta con la de los puertos de servicio privado, ámbito en el que de acuerdo   con el artículo 1º de la Ley 1ª de 1991, las sociedades portuarias pueden fijar   libremente sus tarifas, manteniendo a la Superintendencia informada de ello.    

Por eso, “con la finalidad de evitar   toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar   competencia desleal  entre los puertos de servicio público y los de   servicio o privado”, el gobierno dispuso que las tarifas de uso de las   instalaciones privadas se sujeten a lo dispuesto en los puertos de servicio   público.    

Así, afirma la Secretaria Jurídica de   Presidencia, se garantiza la sana competencia y se permite a los productores,   comercializadores y exportadores de carbón de los municipios afectados que se   beneficien por la medida adoptada por la Superintendencia de Puertos y   Transporte en la circular externa 038 de 1º de septiembre de 2015, en el sentido   de efectuar un cobro inferior de la tarifa de uso de instalaciones portuarias   registradas en esa entidad “siempre y cuando la tarifa acordada no sea   inferior a los costos de operación del respectivo Puerto y solo para el carbón   que se produce en el municipio de Norte de Santander”.    

El sometimiento de los puertos de   servicio privado al régimen tarifario de los de servicio público pretende que   los carboneros de Norte de Santander se beneficien de tarifas inferiores y que   las pérdidas económicas causadas por las restricciones de acceso a los puertos   de Maracaibo y La Ceiba sean menores.    

(iii) Juicio de proporcionalidad.    

a. La medida cumple una finalidad   constitucional, que consiste en evitar el daño que actualmente enfrentan   veintiocho mil trabajadores que prestan sus servicio de manera directa e   indirecta en el sector del carbón, en el departamento de Norte de Santander,   quienes pueden perder su empleo ante la imposibilidad de exportación de mineral,   así como los riesgos financieros que comporta el cierre de la frontera para las   actividades de explotación y comercialización del mineral. La medida busca   satisfacer los derechos fundamentales al mínimo vital y la vida digna de esos   trabajadores.    

b. La medida es adecuada e idónea, pues   pretende que el carbón represado, que se produce en los municipios cobijados por   la declaratoria de emergencia sea transportado hacia el Mar Caribe, en armonía   con el Decreto 1802 de 2015 que optó por movilizar el carbón de esos municipios   por vía férrea, considerando que es el medio más adecuado, de menores costos   económicos y ecológicos.    

Pero, afirma la interviniente, de poco   serviría transportar el carbón por la vía Férrea del Atlántico, si no    puede ser posteriormente exportado eficientemente a través de los puertos   marítimos disponibles. Por ello, el Decreto 1977 de 2015 completa el corredor   logístico, al habilitar los puertos de servicio privado del Caribe colombiano.   De ahí la urgencia de remover las barreras legales que prohíben este tipo de   operación a los puertos de servicio privado.     

Esa medida, sin embargo, podría resultar   inconveniente o insuficiente si no se garantiza el sometimiento de los puertos   de servicio privado al régimen tarifario de los puertos públicos pues, de no ser   así, podrían incentivarse prácticas de competencia desleal, lo que explica el   artículo 2º del Decreto objeto de estudio.    

c. La medida tiene la finalidad directa y   específica de conjurar las causas de la emergencia, pues los productores de   carbón del Norte de Santander enfrentan pérdidas que ascienden a US$ 175.000 por   cada día de cierre de la frontera, situación que si no se corrige puede afectar   a más de 28000 personas, que trabajan en el sector. Bajo esas condiciones, el   eventual despido de trabajadores del sector minero podría generar más presión   sobre el mercado laboral del departamento y haría que las medidas adoptadas por   el Gobierno para dinamizar la oferta laboral se tornen insuficientes.    

Los beneficios económicos y ecológicos   que produce la aplicación del decreto son significativos. Este busca garantizar   que el carbón que se produzca en Norte de Santander sea movilizado hasta los   puertos públicos y privados del mar caribe para su exportación en las   condiciones de eficiencia y competitividad que existían antes del cierre de la   frontera. La diminución de las tarifas en los puertos permitirá también la   reactivación del sector y aliviará en alguna medida las pérdidas económicas   generadas por el cierre de la frontera.    

Las tres medidas adoptadas en el Decreto   objeto de control se limitan a permitir el transporte de carbón represado   producido en los municipios del norte de Santander cobijados por el Decreto 1770   de 2015. Es decir, las normas solo cobijan las actividades de los puertos   públicos y privados cuya finalidad sea evacuar el mineral, mientras permanezca   cerrada la frontera y por el término en que se prolonguen sus efectos[3].    

2. DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA   NACIÓN    

La Vista Fiscal, mediante concepto No.   6004, radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 10 de   noviembre de 2015, solicitó a la Corporación declarar exequible el Decreto   Legislativo 1977 de 2015. Las razones que sustentan su solicitud se exponen a   continuación:    

La Procuraduría inicia su intervención   con una aclaración preliminar, donde advierte que en conceptos anteriores   solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto 1770 del 07 de septiembre de   2015 “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y   ecológica en parte del territorio nacional” al igual que la exequibilidad   del Decreto 1802 de 2015, en el que se autorizó el tráfico férreo en los   municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona bananera, aunque con algunos   condicionamientos.    

En relación con la constitucionalidad del   Decreto 1977 de 2015, el Jefe del Ministerio Público procede en primer lugar, a   efectuar un análisis formal para, posteriormente, revisar su aspecto material,   es decir, su contenido normativo.    

Desde el punto de vista material, la   Procuraduría desarrolla concepto de constitucionalidad con base en los   lineamientos generales fijados en el artículo 215 Superior: en primer lugar,   manifiesta que la materia que regula el Decreto 1977 de 2015 tiene una relación   directa y específica con el estado de emergencia que el Gobierno Nacional   declaró mediante el Decreto 1770 de 2015, pues se trata de una medida que busca   permitir la movilización de carbón que se produzca en los municipios cobijados   por la emergencia declarada, a través de los puertos carboneros privados del   sector Caribe, mientras permanezca cerrada la frontera con la República   Bolivariana de Venezuela.    

En segundo lugar, sostiene que la norma   revisada está destinada exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la   extensión de sus efectos en relación con el estado de emergencia decretado, en   lo que tiene que ver con el transporte de carbón que no ha podido ser   transportado a través de los puertos venezolanos, debido al cierre de la   frontera.    

En tercer lugar, afirma que las medidas   tomadas por el Gobierno Nacional tienden a otorgar una respuesta a la necesidad   de encontrar vías y medios de transporte del carbón proveniente de Norte de   Santander, distintos a los puertos venezolanos, de tal manera que se evite el   represamiento del carbón con el correspondiente efecto social y económico que   esto implicaría.    

Con base en los anteriores fundamentos,   el Jefe del Ministerio Público concluye que el Decreto 1977 de 2015, considerado   de manera integral, cumplen los parámetros de constitucionalidad definidos por   la jurisprudencia de la Corte.    

Posteriormente, la Procuraduría examina   el contenido de cada una de las disposiciones del Decreto objeto de revisión y   considera que las medidas adoptadas por el mismo son necesarias, debido a que i)   la utilización de puertos privados para la movilización de carbón que se produce   en los municipios cobijados por el estado de emergencia declarado es la única   alternativa viable para asegurar el transporte de carbón proveniente de Norte de   Santander, teniendo en cuenta las deficiencias técnicas de los puertos públicos   que no pueden ser solucionadas inmediatamente, y que estos representan   únicamente el 39% de la capacidad portuaria del país, no siendo suficiente para   conjurar la crisis actual; ii) se requería de una habilitación legal para que   los carboneros de Norte de Santander pudieran usar la infraestructura de los   puertos privados.    

También considera que las medidas son   proporcionales, toda vez que i) está limitada temporalmente por la reapertura de   la frontera con Venezuela y la terminación de los efectos de su cierre; ii) el   Decreto revisado establece que las tarifas por el uso de las instalaciones de   los puertos privados se sujetarán a la regulación prevista para los puertos del   servicio público, además establece unas condiciones en cuanto a las   contraprestaciones de los puertos privados que se derivan de la proporcionalidad   de las medidas excepcionales adoptadas.    

En síntesis, la vista fiscal encuentra   que el Decreto 1977 de 2015 es constitucional, debido a que sus medidas “i)   son proporcionales, puesto que están limitadas en su vigencia y la regulación de   las tarifas y contraprestaciones evita que se incurra en una limitación de las   empresas privadas que sea desproporcionada; ii) guardan relación con los hechos   que generaron la crisis, es acorde a la gravedad  y características de   estos; iii) están limitadas a conjurar la crisis que justificó la declaratoria   del estado de excepción, (…) iv) respetan la intangibilidad de los   derechos fundamentales que no pueden ser suspendidos ni siquiera en estado de   excepción”.    

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.    Competencia    

Esta Corporación es competente para   decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad del Decreto 1977 de 6 de   octubre de 2015, sometido a revisión automática, de conformidad con lo señalado   por los artículos 214.6, 215 (parágrafo) y 241.7 de la Constitución Política, en   concordancia con los artículos 55 de la Ley 137 de 1994 y 36 del Decreto 2067 de   1991.    

IV. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS   DECRETOS LEGISLATIVOS. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA    

2. Reglas generales para el control de   constitucionalidad de los decretos legislativos dictados en desarrollo de un   estado de emergencia económica.    

En esos pronunciamientos, ha asumido   también la interpretación de las normas constitucionales que establecen la   naturaleza del control automático que debe ejercer la Corte Constitucional   frente a este tipo de normas, y ha definido un conjunto de subreglas,   concebidas como juicios sucesivos y complementarios para evaluar la conformidad   de estos decretos con la Constitución Política.    

El control de los decretos legislativos   se caracteriza por ser especialmente exigente, pues las subreglas  pertinentes se han definido en torno a la consideración de que el régimen   constitucional permite la restricción temporal, razonable y proporcionada de   ciertas normas de la constitución política, referentes al reparto de   competencias entre los órganos y ramas que ejercen el poder público, e incluso   de los derechos fundamentales, pero únicamente bajo circunstancias   extraordinarias, de particular gravedad para la vigencia del mismo orden   constitucional, y con el propósito exclusivo de superarlas.    

En ese sentido, las condiciones que la   Constitución (entiéndase la Carta Política, los tratados de derecho   internacional de derechos humanos ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria   de Estados de Excepción) han definido para su desarrollo a través de decretos   legislativos son la demostración plena acerca de que, aunque en estas   situaciones es necesario conferirle al Gobierno facultades especiales y márgenes   amplios de valoración de los medios para conjurar la emergencia, todas sus   decisiones deben ubicarse dentro de los cauces claramente definidos para evitar   una limitaciones injustificadas a los principios constitucionales comprometidos   en la declaratoria de excepción.     

Consecuencia de lo expuesto, los estados   de excepción excluyen de plano las medidas arbitrarias, discriminatorias, y   aquellas que no se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.    

En ese orden de ideas, el núcleo del   ejercicio valorativo que realiza la Corte al controlar la constitucionalidad de   los decretos legislativos se encuentra en que las medidas de excepción se   relacionen directamente con los hechos que originan la grave situación que debe   conjurarse; que sean proporcionadas a los fines que se pretenden alcanzar y en   relación con los principios eventualmente restringidos, y que se encuentren   plenamente justificadas por el Gobierno, en el sentido de que exista una   explicación detallada acerca de la insuficiencia del régimen ordinario para   enfrentar la crisis. A continuación, se reitera la jurisprudencia relevante,   tomando como base la sistematización efectuada en la providencia C-225 de 2009   (MP Clara Elena Reales)[4].    

En primer término, se encuentran los   requisitos formales, expresamente establecidos en la Constitución y la LEEE para   la expedición de este tipo de decretos: (i) que sean suscritos por el Presidente   y todos los ministros del gabinete; (ii) que se promulguen  dentro del   término del estado de emergencia correspondiente; (iii) que se publiquen en el   Diario Oficial, y (iv) que sean remitidos a la Corte Constitucional por el   Presidente de la República al día siguiente de su promulgación,  para el   ejercicio del control de constitucionalidad de manera automática.    

En cuanto a los requisitos de fondo, el   precedente que se reitera, comenzó por señalar que la utilización de los poderes   excepcionales que los artículos 212 a 215 confieren al Gobierno Nacional solo   puede considerarse válida y legítima “dentro del respeto a los principios del   constitucionalismo”, y añadió que esos límites se encuentran en (i) el texto   superior, (ii) La ley estatutaria de los estados de excepción (en adelante,   LEEE) y (iii) los tratados de derechos humanos que hacen parte del bloque de   constitucionalidad, en virtud del artículo 93 de la Carta Política.   Posteriormente, explicó las distintas etapas o el conjunto de juicios que le   corresponde adelantar a este Tribunal para determinar la validez de las medidas   de excepción:    

2.1. Juicio de conexidad material:   consiste en establecer si las medidas objeto de juzgamiento se refieren a la   misma materia que dio lugar a la declaratoria del estado de excepción (artículo   215 CP y LEEE). La conexidad se define desde dos perspectivas distintas:   primero, “las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar   la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Su objetivo debe ser únicamente   el de superar la emergencia” y, segundo, deben tener “relación directa  y específica con los temas de qué trata la crisis que se   intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una   correspondencia de causalidad inmediata […] y concreta con el asunto por el cual   se declaró la emergencia”.    

2.2. Juicio de   ausencia de arbitrariedad, de acuerdo con el cual no son válidas   aquellas medidas que desconozcan alguna de las prohibiciones expresamente   establecidas por el bloque de constitucionalidad (es decir, la Constitución   Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados   por Colombia) para el ejercicio de facultades excepcionales.    

2.3. Juicio de   intangibilidad,  en el cual debe verificarse que la medida respete el núcleo esencial de   los derechos intangibles, según el bloque de constitucionalidad.     

Ahora bien, el conjunto de requisitos que   deben cumplirse para satisfacer los juicios descritos en los considerandos 2.1 a   2.4 se refieren exclusivamente a “violaciones groseras de la Constitución”.   Además de ello, el ejercicio de las facultades legislativas excepcionales debe   ceñirse a los artículos 8, y 10 a 14 de la LEEE, y su conformidad con la Carta   debe evaluarse con base en los siguientes elementos de análisis:    

2.5. Juicio de finalidad,   que se centra en establecer si cada una de las medidas está “directa y   específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir   la extensión de sus efectos” (artículo 10 de la Ley 134 de 1994).    

2.6. Juicio de motivación   suficiente, “dirigido a constatar que el gobierno haya apreciado los   motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos   constitucionales y [haya expresado] razones suficientes para justificar tales   limitaciones (artículo 8º de la Ley 134 de 1994)”.    

2.7. Juicio de necesidad,   aspecto esencial del análisis y de particular complejidad normativa. De acuerdo   con este examen, las medidas deben ser necesarias para lograr los fines que   dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción (artículo 11 de la   Ley 137 de 1994).    

De esta definición inicial se desprenden   dos estadios de análisis independientes dirigidos a establecer si el Presidente   de la República “incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la   necesidad de la medida”. Primero, un “juicio de necesidad fáctica, orientado   a examinar si las medidas adoptadas […] son necesarias para superar las causas   de la crisis […] o impedir la extensión de sus efectos”; segundo, “el juicio   de necesidad jurídica o de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen   normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso   afirmativo, si estas medidas […] son idóneas para enfrentar la situación   excepcional”.    

2.8. Juicio de incompatibilidad,  en el que el Tribunal analiza si el gobierno expresó las razones por las   cuales las normas ordinarias suspendidas con ocasión del decreto resultan “incompatibles   con el correspondiente estado de excepción” (artículo 12 de la Ley 137 de   1994).    

2.9. Juicio de proporcionalidad,  que se traduce en un balance acerca de la correspondencia entre las medidas   adoptadas, su fuerza para conjurar la emergencia y sus consecuencias frente a   los principios constitucionales.    

Como lo explicó la Corte en el precedente   que se reitera (C-225 de 2009), “las medidas [adoptadas en desarrollo del   estado de emergencia] han de guardar proporcionalidad con la gravedad de los   hechos que buscan conjurar y las limitaciones que se impongan al ejercicio de   los derechos y libertades”, y tales decisiones solo serán admisibles “en   el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad”.    

Así las cosas, el análisis de   proporcionalidad se desarrolla en dos pasos. En el primero se efectúa una   evaluación acerca de la relación entre los costos de la medida en términos de   limitaciones a intereses constitucionales y, segundo, se verifica que no se   trate de una restricción innecesaria de los derechos, ante la existencia de   alternativas menos lesivas de estos y, a la vez, de igual o mayor efectividad   que la asumida por el Gobierno Nacional.    

2.10. Juicio de no discriminación,  el que la Corte verifica que la medida no imponga tratos diferenciales   injustificados entre las personas, especialmente, por razones de raza, lengua,   religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, y otros   criterios sospechosos, definidos en la jurisprudencia constitucional o el   derecho internacional (por ejemplo, por razones de sexo u orientación sexual).    

3. Finalmente, es importante resaltar que   una medida adoptada al amparo de un estado de excepción sólo se ajusta a la   Constitución Política si satisface todos y cada uno de los requisitos   mencionados; es decir, si supera cada uno de los diez criterios    mencionados, no es necesario que continúe el análisis, sino que puede proceder a   declarar la inexequibilidad de la medida.     

V. ESTUDIO DE CONSTITUCIONALIDAD DEL   DECRETO 1977 DE 2015    

El Estado de emergencia económica,   social y ecológica declarado por Decreto 1770 de 2015, y la medida objeto de   control, establecida por Decreto 1977 de 2015.    

4.   El 7 de septiembre de 2015, por Decreto 1770 de 2015 (en adelante, el Decreto   declaratorio) el Gobierno Nacional decidió declarar el Estado de emergencia   social, económica y cultural, considerando que las medidas adoptadas por el   Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de expulsar de   ese país, repatriar o deportar a Colombia a un amplio número de personas de   nacionalidad colombiana que residían en Venezuela, disponer el cierre de las   fronteras y limitar la circulación de bienes entre ambos países   generaron una intensa afectación en los derechos humanos de las personas   directamente concernidas, así como graves consecuencias económicas y sociales   para el país.    

5. En ese sentido,   en la motivación del decreto declaratorio, el Gobierno hizo referencia al número   de colombianos que fueron expulsados del vecino país y a la forma en que se   llevó a cabo esa medida. Como fundamento de las premisas fácticas de la   declaratoria de emergencia, el Ejecutivo se refirió a los informes publicados en   distintos medios de comunicación que daban cuenta de la grave crisis   humanitaria, al texto de las normas de excepción dictadas por las autoridades   venezolanas, y a lo expresado por diversos órganos de protección de derechos   humanos.    

6. En ese contexto, señaló que la   situación ha generado lesiones graves en derechos individuales tales como la   libertad de circulación, la personalidad jurídica, el mínimo vital, el derecho   al trabajo o la libertad de empresa. De igual manera, puntualizó que ese estado   de cosas afecta el comercio entre los dos países.    

7. El Decreto declaratorio estableció   también el ámbito territorial de aplicación de las medidas de emergencia, al   señalar que esta cobija, principalmente, a los municipios ubicados en la   frontera entre Colombia y Venezuela, en los departamentos de La Guajira, El   Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca, Vichada y Guainía; y previó la   adopción de medidas en los siguientes frentes: a. Reintegración familiar; b.   Atención social; c. Mercado laboral; d. Situación militar; e. Comercio e   industria; f. Transporte de carbón; g. Convenios interadministrativos y   contratación directa.    

Como puede verse, los literales e) y f)   de esa exposición se refieren a la afectación o al impacto del cierre de las   fronteras en  materia comercial, y a las dificultades para el transporte   del carbón.    

8. El Decreto 1770 de 2015, declaratorio   del estado de emergencia económica, social y cultural por el cierre de las   fronteras y la expulsión de colombianos del territorio venezolano fue declarado   exequible por la Corte Constitucional, por sentencia C-670 de 2015[5], cuyos   argumentos centrales se reiteran a continuación:    

Según se consigna en la motivación del Decreto 1770   de 2015, el supuesto fáctico de la declaración del estado de emergencia consiste   en tres grupos principales de hechos ocurridos a partir del mes de agosto del   año en curso:    

(a) La adopción de una serie de medidas jurídicas por   parte del Gobierno de Venezuela, invocando la realización de una operación de   preservación de la legalidad y el orden público en dicho país, emprendida bajo   la vigencia de un estado de excepción constitucional. Estas medidas consistieron   principalmente en la adopción del Decreto No. 1.950 de 2015, que declaró el   estado de excepción en varios municipios fronterizos, y de los Decretos Nos.   1.969 y 1.989, que ampliaron dicho estado de excepción a otros municipios a lo   largo de la frontera con Colombia.    

(b) La implementación o ejecución efectiva de las   atribuciones dadas a las autoridades venezolanas por los Decretos recién   referidos, que se tradujo en numerosos casos de expulsión, deportación o   repatriación, de los cuales fueron objeto cientos de personas de nacionalidad   colombiana que estaban presentes en territorio venezolano.    

(c) Como consecuencia de ello, el retorno masivo de   miles de personas de nacionalidad colombiana al territorio nacional,   provenientes de Venezuela, en distintas condiciones jurídicas – como deportados,   expulsados, repatriados, o simplemente retornados […]    

La Corte Constitucional considera que estos tres   grupos de hechos son, todos ellos, de naturaleza pública y notoria, según se ha   confirmado más allá de toda duda con el despliegue detallado que los medios de   comunicación les han dado[6]  […]    

4.1.2. Juicio de identidad de los hechos invocados    

En   criterio de la Corte, el Presidente de la República obró razonablemente dentro   del margen de apreciación que le es propio cuando encuadró los hechos recién   descritos dentro de aquellos que dan lugar a la declaratoria de un estado de   emergencia económica, social y ecológica bajo el artículo 215 Superior. || En   efecto, no se trata de una situación de guerra exterior con la República de   Venezuela, por lo cual no sería aplicable el artículo 213 de la Carta. || Por   otra parte, aunque la llegada masiva de miles de colombianos procedentes de   Venezuela ha generado serias afectaciones a las condiciones económicas y   sociales de los municipios receptores, además de las circunstancias propias de   una crisis humanitaria severa, afectando así el orden social, ello no ha   adquirido un nivel de especificidad suficiente en tanto amenaza al orden público   como para que se justifique la declaratoria de un estado de conmoción interior,   puesto que no se ha demostrado que el arribo de estas personas se erija en un   riesgo para la seguridad pública o la convivencia ciudadana de las ciudades y   poblaciones a las que llegaron […]    

4.1.3.  Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados    

Para   la Corte, salta a la vista que los hechos que han motivado la declaratoria de   este estado de emergencia constituyen un ejemplo prototípico de circunstancias   sobrevinientes, imprevistas y anormales, carentes de cualquier precedente en la   historia de las relaciones binacionales y, por lo mismo, imposibles de predecir   o pronosticar. || En efecto, la adopción de los Decretos 1.950, 1.969 y 1.989 de   2015 por el Gobierno Venezolano, y la implementación de los mismos a través de   los actos de expulsión, deportación, y repatriación de ciudadanos colombianos   residentes en Venezuela y sus consecuencias […] fueron claramente imprevisibles,   anormales y extraordinarias […]    

4.2.1.  Juicio de gravedad de la afectación    

La Sala Plena considera evidente que las   violaciones de los derechos humanos de los colombianos que debieron retornar   forzadamente a Colombia fueron profundas y comprehensivas, y en esa medida   fueron muy graves, en sí mismas y en sus consecuencias sobre la existencia de   miles de personas en situación de vulnerabilidad acentuada. Por lo tanto, en sí   misma considerada, esta situación es de la mayor gravedad […]    

4.2.2. Juicio de necesidad de las   medidas extraordinarias    

El Gobierno Nacional ha acreditado   satisfactoriamente ante esta Corporación que, por la magnitud y gravedad de la   crisis humanitaria resultante de esta situación, las atribuciones ordinarias de   las autoridades nacionales, departamentales y municipales de la zona de frontera   han resultado insuficientes, y por lo mismo se han hecho necesarias medidas   extraordinarias en diversos ámbitos de la atención debida a estos colombianos   […]    

En términos más concretos, la Presidencia   de la República ha indicado una serie de aspectos en los cuales existen   impedimentos u obstáculos legales para la debida atención que necesitan ser   superados mediante medidas de rango legislativo, que habrán de ser adoptadas en   los decretos legislativos de desarrollo correspondientes. En esta línea, el   Gobierno explicó que “el tamaño   de la crisis, la extensión de sus efectos, las implicaciones económicas y   sociales de la migración masiva, etc., son circunstancias que requieren la   adopción de medidas de impacto general mucho más profundas que las que podrían   adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las   funciones regulares administrativas”; y señaló los siguientes ámbitos   específicos de acción legislativa requerida con urgencia: [en lo relevante para   este trámite, consideró el Gobierno Nacional la necesidad de] (v) levantar   restricciones legales al transporte de carbón, que ha sido profundamente   cercenado por las medidas adoptadas en Venezuela, ya que normalmente la mayor   parte de la producción carbonífera de la zona fronteriza se ha exportado a   través de puertos venezolanos en el lago de Maracaibo y éstos fueron cerrados al   carbón colombiano; entre otras medidas que son necesarias con urgencia para   responder a la situación […]    

4.2.3. [Acatamiento] de otras   prohibiciones constitucionales    

Constata la Corte que con el decreto   declaratorio bajo revisión no se ha incurrido en suspensión de los derechos   humanos, ni se ha limitado ningún derecho que no sea susceptible de ello durante   la vigencia de un estado de excepción. Antes bien, la declaratoria del estado de   emergencia económica, social y ecológica es una medida que se orienta a   garantizar los derechos humanos de miles de personas que han sido afectadas por   los actos arbitrarios y violentos de las autoridades venezolanas […]”.    

Los aspectos trascritos del Decreto 1770 de 2015 y las   conclusiones de la Corte Constitucional acerca de su conformidad con la Carta   Política sirven de contexto para una comprensión adecuada del Decreto objeto de   control (1977 de 2015, o decreto habilitante de puertos privados). A   continuación se sintetiza su motivación, y se explican las medidas concretas   adoptadas por el Gobierno nacional en las normas objeto de control.    

9. En cuanto a la motivación en el Decreto 1977 de   2015, el gobierno expuso las siguientes premisas justificatorias:    

(i)                 Un conjunto de   municipios del Norte de Santander produce la mayor cantidad de carbón que   Colombia transporta o comercializa hacia Venezuela. Concretamente, cuatro   municipios, amparados por el decreto declaratorio, producen más del 80% del   carbón  que se exporta al vecino país;    

(ii)              Antes de la situación de   emergencia, el transporte de carbón desde el Norte de Santander hacia Venezuela   se realizaba a través de los puertos ubicados en Maracaibo y La Ceiba, (en   territorio venezolano). A raíz del cierre de fronteras es imposible transportar   el carbón por vía terrestre del Norte de Santander a los puertos mencionados.    

(iv)            Dada la imposibilidad de   transportar el carbón a través de Maracaibo y La Ceiba, la movilización debe   efectuarse desde los municipios afectados hacia puertos del caribe colombiano   para que, desde estos lugares, sea transportado por vía marítima a Venezuela.    

Lo expuesto puede considerarse el fundamento fáctico de   la medida. En cuanto a los elementos jurídicos que el Ejecutivo tomó en   consideración para establecer las medidas aplicables, pueden indicarse las   siguientes:    

(v)              Dada la necesidad de   movilizar la mayor cantidad posible de carbón desde los municipios del Norte de   Santander afectados por la emergencia, mediante el Decreto 1802 de 2015, el   Gobierno adoptó medidas para habilitar la vía férrea del caribe, que conecta   estos municipios con los puertos de la Sociedad Portuaria del Colón y la   Sociedad Portuaria de Santa Marta, todos los días, las 24 horas del días[7].    

(vi)            Los puertos de Santa   Marta y Colón presentan problemas de infraestructura serios para superar la   crisis, si se pretende transportar el carbón exclusivamente a través de estos,   pues no están en capacidad o no cuentan con la infraestructura para recibir y   descargar los trenes que transportarían tal volumen del mineral desde el Norte   de Santander, con la eficiencia requerida.    

(vii)         De acuerdo con el   Estatuto de Puertos Marítimos y las normas concordantes, los puertos de servicio   privado tienen prohibido transportar mercancías de terceros; solo están   habilitados para transportar aquellas provenientes de las personas con quienes   mantienen vínculos jurídicos o económicos.    

(viii)      Aunque la naturaleza de las concesiones   puede modificarse, esta posibilidad depende de la voluntad del interesado (no   del Estado), y su concreción toma aproximadamente cuatro meses, de acuerdo con   las normas que regulan la materia (Decreto 1079 de 2015. Artículo 2.2.3.3.5);    

(ix)            Existe una regulación   distinta en materia tarifaria entre los puertos que prestan servicios públicos y   los de servicio privado. En el primer caso, hay un marco regulatorio contenido   en los documentos Conpes de expansión portuaria, y una definición expresa de las   tarifas por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte. En el segundo,   el concesionario es libre de fijar las tarifas del servicio, manteniendo   informada a la Superintendencia.           

Con base en esas premisas, el Gobierno Nacional decidió   propiciar el traslado de carbón por vía bimodal (carretero-férrea) entre los   municipios cobijados por las medidas de excepción y los puertos del caribe   colombiano, medidas que esperaba satisfacer a través del Decreto 1802 de 2015[8] y,   posteriormente, incorporar a los puertos privados a la movilización del carbón,   bajo las siguientes determinaciones:    

(i) Habilitar los puertos privados para el transporte   del carbón represado en los municipios del Norte de Santander cobijados por la   declaratoria de emergencia, entre Colombia y Venezuela, durante el tiempo en que   permanezca cerrada la frontera y hasta que perduren sus efectos; (ii) bajo el   mismo esquema tarifario definido para los puertos públicos, y (iii) excluyendo   del cobro de la contraprestación que los puertos (públicos y privados) deben   pagar como contraprestación por la concesión portuaria, los volúmenes de carga   de carbón provenientes de los municipios cobijados por estas medidas.    

A continuación, la Sala aplicará el conjunto de   subreglas de juzgamiento de los decretos legislativos a las medidas recién   descritas.    

Análisis de forma.    

Para comenzar, la Sala observa que se encuentran   acreditados los requisitos formales exigibles para la expedición de un decreto   legislativo, en el marco de un estado de emergencia económica, social y   ecológica. Así, el Decreto 1977 de 2015 fue dictado en desarrollo del Decreto   1770 de 2015 (decreto declaratorio de la excepción), durante el término de   vigencia de este último (30 días calendario desde su expedición, el 7 de   septiembre de 2015); la normativa fue suscrita por el Presidente de la República   y los ministros del Gabinete. Aunque las ministras de relaciones exteriores y   Cultura  se hallaban ausentes, en comisión, el Decreto fue firmado por las   viceministras encargadas de las respectivas carteras; el decreto objeto de   control cuenta con una motivación explícita, como se acaba de explicar; y, el   día siguiente a su expedición fue remitido a la Corte Constitucional por el   Presidente de la República. En consecuencia, los requisitos formales se   encuentran cumplidos.    

Análisis de fondo de las medidas    

Como se ha explicado, el estudio de validez   constitucional de los decretos legislativos, en su faceta material o sustantiva,   se desarrolla a través de un conjunto de juicios sucesivos, cada uno de los   cuales debe hallarse satisfecho para que la medida pueda considerarse válida.    

Un primer grupo de requisitos hace referencia a la   ausencia de arbitrariedad y de errores de apreciación groseros cometidos por   parte del Ejecutivo, al momento de definir los medios para conjurar la crisis.   Este examen inicial comprende los juicios de conexidad material (entre   las medidas y la situación excepcional), ausencia de arbitrariedad (o   respeto por las prohibiciones contenidas en el bloque de constitucionalidad para   los estados de excepción), intangibilidad (respeto por las garantías y   derechos que no pueden ser intervenidos en los estados de excepción, de acuerdo   con el bloque de constitucionalidad[9])   y de no contradicción específica (que alude al respeto por las   prohibiciones que las fuentes del bloque imponen a cada estado exceptivo, en   atención a su naturaleza específica).    

Un segundo conjunto de condiciones, definido en los   artículos 8 y 10 a 14 de la LEEE, se relaciona con (i) las cargas argumentativas   que debe asumir el Gobierno para alejarse de las medidas ordinarias; y (ii) los   principios de razonabilidad y proporcionalidad aplicables a toda restricción de   los principios constitucionales.    

Este segundo momento incluye los juicios de   finalidad  (que la medida esté directamente encaminada a conjurar las causas e impedir   que se extiendan los efectos de la emergencia), motivación suficiente   (carga argumentativa que debe asumir el Gobierno, explicando, en el contexto del   estado de excepción, cualquier restricción a los derechos constitucionales),   necesidad  (necesidad fáctica, o la verificación de si es realmente necesaria la   decisión legislativa para alcanzar los fines propuestos; y necesidad jurídica  o subsidiariedad, que se refiere a la inexistencia o ausencia de   idoneidad de medidas ordinarias para cumplir los fines del estado de excepción),   incompatibilidad  (carga argumentativa exigible al Gobierno cuando pretenda suspender leyes   por considerarlas incompatibles con la excepcionalidad), y de   proporcionalidad  (que conjuga i. una interdicción de exceso, que se debe evaluar a partir de   ii. el balance de costos constitucionales de la decisión a la luz de la gravedad   de los hechos y iii. la constatación de que no existan medidas de excepción   alternativas, igual o más efectivas para superar la situación, y menos lesivas   de otros principios).      

En el segundo grupo de condiciones puede parecer que se   repiten elementos del análisis. Sin embargo, se trata de juicios en los que el   control se intensifica de manera gradual. Así, en el juicio de finalidad   el Tribunal constitucional se limita a verificar si la medida se orienta a la   superación de la crisis, mientras que al adelantar el examen de necesidad  evalúa si la decisión del Gobierno tiene la fuerza o la potencialidad de lograr   esos fines (Necesidad “F”) y si es posible concebir medios ordinarios para   lograrlo (Necesidad “J”). El juicio de motivación de incompatibilidad es un   requisito especial para los decretos que suspenden leyes por considerarlas   incompatibles con la excepción, pues una decisión que toca de manera tan intensa   al principio democrático requiere una carga argumentativa calificada. El juicio   de proporcionalidad, en el escenario de los estados de excepción tiene como   propósito esencial evitar los excesos o las medidas que solo favorezcan   marginalmente la superación de la crisis, pero afecten intensamente los   principios constitucionales. Involucra entonces la ponderación de costos y   beneficios (normativos) y la indagación acerca de si existen medidas de   excepción menos lesivas de derechos.    

En cualquier caso, para comprender la naturaleza del   control constitucional de los decretos legislativos, es importante tomar en   cuenta que los artículos 8º, y 10 a 14 de la LEEE, de los que se desprende el   conjunto de juicios a los que se ha hecho referencia, no son más que la   concreción legislativa de las limitaciones que el bloque de constitucionalidad y   los principios de razonabilidad y proporcionalidad imponen al Gobierno en este   escenario.    

Finalmente, como se indicó, la constitucionalidad de un   decreto legislativo depende del cumplimiento de todas y cada una de las etapas o   juicios que debe adelantar el Tribunal, así que el incumplimiento de cualquiera   de ellos hace innecesario continuar el análisis, y comporta la declaratoria de   inexequibilidad de la medida.    

                          

En ese marco, pasa la Corte a efectuar el doble   conjunto de análisis recién explicado.    

Primera parte.    

Cumplimiento de los requisitos de exclusión   de arbitrariedad.    

1.     Juicio   de conexidad material    

El decreto legislativo 1977 de 2015   permite el transporte de carbón que se produce en un conjunto de municipios del   Norte de Santander cobijados por la situación de emergencia por vía marítima a   través de puertos privados, ordena que estos últimos perciban por este servicio   la misma suma de dinero que reciben los puertos públicos y prescribe que, al   momento de calcular la contraprestación que las sociedades portuarias deben   pagar al Estado por concepto de la concesión, se excluyan los volúmenes   transportados en ejecución de estas medidas.    

Al momento de declarar el estado de   emergencia económica, social y ecológica que desarrolla el Decreto 1977 de 2015   (objeto de control), a través del Decreto 1770 del 2015, el Gobierno mencionó   que entre las consecuencias de las medidas de expulsión de colombianos y cierre   de fronteras desplegadas por el gobierno venezolano, se encontraban el deterioro   del comercio y las dificultades para el transporte del carbón hacia Venezuela   desde los municipios del Norte de Santander cobijados por las medidas   excepcionales.    

La Corte Constitucional, al efectuar el   control de constitucionalidad automático del Decreto declaratorio 1770 de 2015,   por sentencia C-670 del mismo año, aceptó de manera general los fundamentos   fácticos de la declaratoria y consideró que esas circunstancias sí dan cuenta de   una situación de emergencia económica social y ecológica.    

Como las medidas del Decreto 1977 de 2015   se dirigen a la movilización efectiva de carbón entre los municipios de Norte de   Santander y Venezuela, problema contemplado en la declaratoria del Estado de   excepción, puede concluirse que el decreto objeto de control satisface el juicio   de conexión. Se relaciona con la situación de excepción, y con otras medidas   adoptadas por el Gobierno para su superación.    

Es importante señalar que el Decreto 1977   de 2015 fue concebido por el Gobierno Nacional como parte de un mecanismo   complejo para el transporte del carbón entre el Norte de Santander y Venezuela,   que comenzaba con el uso de la vía férrea las 24 horas del día (medida   establecida en el Decreto 1802 de 2015) y culmina con la habilitación de los   puertos de servicio privado para ese fin (decisión prevista en el Decreto 1977   de 2015). Ello podría llevar a pensar que, como el primer decreto (1802 de 2015)   fue declarado inexequible, el Decreto 1977 de 2015 podría correr la misma   suerte.    

En concepto de la Corte, esa posibilidad   no es una necesidad lógica, ni un argumento lo suficientemente fuerte para   descartar la validez constitucional de la norma objeto de control. Si bien el   Gobierno pensó en estas medidas como complementarias, cada una de ellas tiene   autonomía e involucra un balance de principios constitucionales diferente. Así,   aunque no sea posible para el Gobierno el uso de la vía férrea las 24 horas del   día, ello no implica que la decisión de la Corte le prohíba el uso de puertos de   uso privado, una vez el Ejecutivo defina otro mecanismo para hacer llegar el   carbón a los puertos del caribe, si así lo considera pertinente.    

2.     Juicio   de ausencia de arbitrariedad.    

Se configura una situación de   arbitrariedad cuando el Gobierno Nacional, en el marco de un estado de   excepción, dicta mediadas que exceden límites expresamente trazados por la CP,   la Ley Estatutaria de Estados de Excepción[10]  y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.[11] Se   refiere a la prohibición de afectar el núcleo esencial de los derechos   fundamentales y a que la excepción se desarrolle dentro de los cauces   institucionales.    

Si bien el decreto objeto de estudio   adopta medidas que son contrarias a determinados artículos de la Ley 1ª de 1991   o Estatuto de Puertos Marítimos, y en alguna forma interviene el principio de   autonomía de la voluntad al imponerle a los puertos de servicio privado que   transporten carbón bajo las tarifas de las sociedades portuarias que manejan   puertos de servicio público, no se encuentran razones para suponer que se atenta   contra el núcleo esencial de este derecho, ni una alteración definitiva del   régimen constitucional y legal que regula las materias portuarias.    

Sobre estas afirmaciones, vale señalar   que si bien la norma prevé la  habilitación para que los puertos privados   transporten carbón entre Colombia y Venezuela, dada la incapacidad estructural   de los puertos de servicio público para solucionar la emergencia, no les prohíbe   continuar con el normal ejercicio de sus negocios y, en cambio, sí prevé   salvaguardas de sus intereses, dado que establece las tarifas que deberán pagar,   bajo un esquema definido por el Estado, pero diseñado para no generar pérdidas   en la operación.    

Ahora bien, si la restricción a la   autonomía  a la que se viene haciendo referencia es excesiva o no, es un   aspecto que debe analizarse exclusivamente al momento de adelantar el juicio   de proporcionalidad, dado que en este estadio del control, solo pierden   validez aquellas medidas que de forma grosera desconozcan los límites   constitucionales descritos.    

3.     Juicio   de intangibilidad.    

Como se explicó, en este estudio se debe   establecer si la norma objeto de control afecta el núcleo esencial de derechos   intangibles en Estados de excepción. Esos derechos son, de acuerdo con el   artículo 4º de la LEEE, los siguientes:     

“Artículo 4°.   Derechos intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la Convención   Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados   por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a   la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición   forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el   derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la   esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las   penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;   la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de   irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho   a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a   la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a   no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el   derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.    

Tampoco podrán   ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de   tales derechos.    

De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de   Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada   en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que   pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados   partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados”.    

Según se ha indicado, este listado debe   considerarse como una enumeración ilustrativa o como una aproximación inicial a   cuáles son derechos y garantías intangibles. La lista posee relevancia dado que   fue establecida por el Legislador estatutario, presumiblemente, a partir de   experiencias históricas del derecho internacional, en las que bajo regímenes de   excepción se afectó, principalmente, la libertad, la vida y la integridad física   de las personas. Pero ello no significa que no pueda surgir la necesidad de   incluir otros derechos y garantías, en otros escenarios, como las emergencias   económicas, sociales y culturales. Para el caso concreto, dado que la medida no   parece generar una afectación alarmante de uno o varios derechos, el listado   resulta apropiado para el análisis que corresponde efectuar a este Tribunal.    

Las medidas adoptadas a través del   decreto 1977 de 2015 (habilitante de puertos privados)  también superan   este examen, pues no tocan ni interfieren el ejercicio de ninguno de los   derechos mencionados en el artículo 4º de la LEEE. En efecto, aunque se ha   aceptado que podrían tener alguna incidencia en la autonomía de la voluntad,   dentro del ámbito negocial, no se trata en cambio de normas que generen   restricciones al conjunto de libertades y mecanismos de protección intangibles.    

El examen de no contradicción específica   tiene que ver con el respeto por los límites propios de cada uno de los estados   de excepción, en virtud de su naturaleza específica, y bajo un análisis que tome   en consideración la situación de emergencia que se pretende conjurar. En el caso   de los estados de emergencia económica, las facultades del Gobierno Nacional   están definidas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Sus límites se cifran   en (i) la relación de conexidad que debe existir entre los decretos legislativos   y los fines de superar las causas y evitar la extensión de los efectos de la   situación de emergencia; (ii) la temporalidad de las medidas impositivas y (iii)   la prohibición de restringir los derechos sociales de los trabajadores.    

La condición (i) ya fue analizada al   momento de efectuar el juicio de conexión directa; el requisito (ii) no es   aplicable al caso objeto de estudio, pues el Decreto 1977 de 2015 no impone   tributos, y la exigencia (iii) no es desconocida por las normas objeto de   control, contenidas en el Decreto 1977 de 2015, pues estas no restringen   derechos de los trabajadores sino que, por el contrario, pretenden su protección   ante la situación de estancamiento en la movilización del carbón entre el Norte   de Santander y Venezuela.    

Segundo momento.    

Análisis de necesidad,   razonabilidad y proporcionalidad de la medida a la luz de los artículos 8, 10 a   14 de la LEEE    

5.         Juicio de finalidad. De acuerdo con el artículo 10 de la LEEE, las medidas   dictadas en un estado de excepción deben estar directa y específicamente   encaminadas a conjurar las causas de la crisis y evitar la extensión de sus   efectos.    

Cada una de las medidas del Decreto 1977   de 2015 se dirige, directa y específicamente, a la superación de uno de los   aspectos de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional a través del   Decreto 1770 de 2015. La habilitación de puertos privados pretende brindar   alternativas al uso de los puertos de Maracaibo y La Ceiba, ubicados en   territorio venezolano, para el traslado del carbón entre Norte de Santander y   Venezuela.    

Los artículos 2º y 3º del decreto son   medidas complementarias, destinadas a evitar consecuencias negativas derivadas   de la habilitación de los puertos de servicio privado, especialmente, a raíz de   las diferencias tarifarias que, en la regulación actual, supone el uso de cada   tipo de infraestructura. Así, dado que los puertos de servicio público tienen   tarifas fijadas por la Superintendencia a partir de la política portuaria   definida en los documentos Conpes, mientras que los de servicio privado gozan de   libertad tarifaria, manteniendo informada a la Superintendencia de Puertos, el   Gobierno estimó imprescindible la igualación de tarifas y la exclusión de los   volúmenes de carga de carbón derivados de la aplicación de este decreto, del   cálculo de la contraprestación que deben pagar al Estado las sociedades   portuarias concesionarias.    

Así las cosas, las medidas superan este   examen pues (i) la habilitación de puertos privados se dirige clara, directa y   expresamente, a solucionar el problema de represamiento de carbón que enfrentan   cuatro municipios del Norte de Santander cobijados por la declaratoria de   emergencia del Decreto 1770 de 2015. Las dos medidas restantes pueden   considerarse mecanismos accesorios para que la primera se aplique sin generar   consecuencias indeseables en los intereses de los diversos actores involucrados   en la exploración, explotación y transporte del carbón.    

6. Juicio de necesidad    

Este juicio, según se ha explicado   ampliamente, hace referencia a si estas, en realidad son necesarias para   alcanzar los fines propuestos por el Gobierno nacional para conjurar la   situación de emergencia y evitar la extensión de sus efectos. El juicio se   divida en necesidad fáctica (F) y necesidad jurídica (J) o subsidiariedad.    

6.1. Necesidad F: la medida de habilitar   los puertos privados para el transporte de carbón entre Colombia y Venezuela   puede concebirse razonablemente como una decisión que permitirá superar una de   las causas de la crisis: el cierre de la frontera y la imposibilidad de utilizar   los puertos de Maracaibo y La Ceba, en territorio venezolano, para transportar   el carbón producido en diversos municipios del Norte de Santander. Dicho en   otros términos, la Corte estima que, en principio, es razonable concluir que la   medida escogida por el Gobierno tiene cierto nivel de eficacia e idoneidad para   alcanzar tales fines, respetando los márgenes de apreciación del gobierno.    

6.2. Necesidad J: la necesidad jurídica   es explicada en el Decreto 1977 de 2015, mediante una referencia a las barreras   y dificultades jurídicas que enfrentaría asumir esta emergencia mediante los   cauces ordinarios. Sostuvo que no es posible solventar la crisis a través de los   puertos públicos, principalmente, porque estos tienen dificultades para recibir   y descargar un tren de 105 vagones, o porque se encuentran saturados   transportando los bienes y mercancías de las empresas asociadas al   concesionario.    

Si bien el Decreto no hizo referencia a   los detalles referentes al tamaño de los trenes, o a las razones por las cuales   la sociedad que opera el puerto de servicio público de Colón ha copado su   capacidad, aspectos en los que profundizó la Secretaría de la Presidencia de la   República en su intervención ante la Corte, lo cierto es que el Gobierno sí   aludió en la motivación del Decreto 1977 de 2015 a la existencia de problemas de   infraestructura en los puertos públicos imposibles de superar en el corto plazo.    

De igual manera, el Gobierno Nacional   señaló, en el decreto legislativo bajo examen de constitucionalidad, que si bien   es posible modificar la naturaleza de una concesión portuaria, el trámite   requiere la petición de la sociedad interesada, y dura aproximadamente cuatro   meses, de acuerdo con el Decreto 1079 de 2015 (artículo 2.2.3.3.3.5[12]).    

Finalmente, indicó que la diferencia en   los regímenes tarifarios entre empresas privadas y públicas podría imposibilitar   el uso de los puertos de servicio privado en condiciones financieras adecuadas,   lo que explica los artículos 2º y 3º del Decreto 1977 de 2015. Así las cosas,   las condiciones propias del juicio de necesidad se encuentran satisfechas.    

Si bien la argumentación contenida en el   Decreto 1977 de 2015 (habilitante de puertos privados) no indica expresamente   cuáles fueron las medidas intentadas, sino que se refiere a las barreras que se   enfrentaban, a partir de su lectura y la intervención de la Presidencia de la   República, es posible inferir que el Gobierno consideró, al menos, las   posibilidades de utilizar los puertos públicos de Colón y Santa Marta para    realizar la operación portuaria. Sin embargo, esa medida no goza de la   efectividad necesaria para superar el problema de represamiento de carbón en   centros de acopio del Norte de Santander porque esos puertos (i) no tienen la   infraestructura necesaria para recibir y descargar los trenes que movilizarían   un alto volumen de carbón; o bien, (ii) tienen su capacidad copada por las   entidades vinculadas a la sociedad concesionaria.    

Dado que el problema que pretende atender   el Decreto legislativo controlado se refiere a la imposibilidad de utilizar   determinados puertos, resulta apenas lógico o razonable que el Gobierno se haya   preguntado por la disponibilidad y viabilidad de utilizar puertos del territorio   nacional y que, en consecuencia, haya basado su análisis en la operación   ordinaria de los puertos de servicio público, a la luz de la normatividad   vigente.    

Cumplida la carga de evaluar las   posibilidades que podrían existir en el régimen ordinario para solucionar la   situación de emergencia, en lo que tiene que ver con el represamiento de carbón,   se supera el análisis de necesidad F. Como se  verá, la explicación acerca   de las barreras legislativas servirá como base para desarrollar el juicio de   incompatibilidad.    

7. Juicio de incompatibilidad    

El Decreto 1977 de 2015 suspende normas   ordinarias, contenidas en la Ley 1ª de 1991, o Estatuto Nacional de Pesca. Por   ese motivo, al momento de adoptar las medidas de protección contenidas en la   norma de excepción, el Gobierno tenía el deber de explicar claramente las   razones de incompatibilidad de esas normas con la situación de emergencia.    

Las razones de incompatibilidad son las   mismas expuestas en el juicio de necesidad jurídica y presentadas por el   Gobierno Nacional como barreras legislativas para enfrentar la situación de   emergencia. Así, la Ley 1ª de 1991 no permite a las sociedades portuarias que   operan puertos privados el transporte de bienes de terceros, y el régimen   tarifario diferencial entre privados y públicos se tornaría inviable, en   términos financieros y productivos, que los pequeños carboneros de Norte de   Santander utilizaran sus servicios.    

8. Juicio de proporcionalidad.    

El juicio de proporcionalidad de las   determinaciones previstas en un decreto legislativo comprende dos etapas. En la   primera, debe demostrarse que la medida ofrece más beneficios que los costos que   impone a los principios constitucionales.    

En el caso objeto de estudio, la decisión   del Presidente interfiere el principio democrático debido a que suspende normas   legales, y toca la autonomía de las sociedades portuarias, concesionarias de   puertos de servicio privado debido a que, frente al régimen general y ordinario   de libertad tarifaria, el decreto 1977 de 2015 iguala las tarifas de estos   puertos con las de los puertos públicos, definidas por la Superintendencia de   Puertos y Transporte, en el marco de políticas definidas por instrumentos   Conpes.    

Lo concerniente a la afectación del   principio democrático debe armonizarse con los análisis precedentes. La razón   por la cual el Gobierno decide remplazar la regulación ordinaria de forma   temporal radica en que no existe una forma de transportar carbón por puertos   privados dentro del régimen jurídico actual, y dado que los puertos públicos no   tienen la infraestructura o capacidad necesarias para enfrentar la crisis, y que   no es posible acceder a puertos venezolanos, tales normas se convirtieron   (dentro del margen de apreciación del Gobierno) en barreras que debían superarse   a través de las medidas excepcionales.    

La argumentación desplegada por el   Gobierno al respecto (y ya reseñada en los juicios precedentes) contribuye a   comprender la afectación del principio democrático, en este caso, como un   elemento propio de la naturaleza de la emergencia que se enfrenta, en lo que   tiene que ver con los impactos comerciales de la crisis fronteriza. Por otra   parte, los límites temporales (durante el cierre de la frontera y hasta que se   extiendan sus efectos) permiten considerar que se trata de una restricción leve   o moderada.    

Por otra parte, la afectación a la   autonomía negocial puede considerarse de intensidad leve por dos razones.   Primero, porque dado el interés general envuelto en la prestación del servicio   público de transporte, el mandato de intervención en la economía contenido en el   artículo 334 Superior, y el interés social y ecológico de la propiedad, es   razonable que los concesionarios privados deban ceder en sus intereses ante una   situación de emergencia que, potencialmente, podría afectar 28 mil empleos,   generar pérdidas notorias en los pequeños productores y crear efectos ecológicos   considerables. Segundo, porque el decreto analizado no ordena que presten el   servicio sin remuneración, sino percibiendo la que corresponde a los puertos de   servicio público, que está pensada para sustentar su sistema de costos y que, en   términos generales, reportaría un margen de ganancia.    

En cambio, la habilitación de los puertos   privados parece, a primera vista, una medida que podría contribuir en alto grado   a solucionar el problema del represamiento del carbón en los municipios de Norte   de Santander cobijados por las medidas de excepción del  Decreto 1770 de   20115, así que la satisfacción del fin perseguido, a raíz de la aplicación   exitosa de la medida, puede concebirse como alta o intensa.    

Por otra parte, el test de   proporcionalidad exige verificar si existen medios excepcionales alternativos,   menos costosos e igual de efectivos para conjurar la crisis y evitar la   extensión de sus efectos. Como puede verse, este estudio habla de medidas de   excepción, no de medidas ordinarias, aspecto estudiado en el juicio de   necesidad (J). Para la Corte no es posible concebir otras medidas de excepción   distintas que, de manera clara, reporten la misma eficacia que las previstas por   el Gobierno Nacional y que, además, restrinjan en menor medida los principios   que pueden verse afectados por la aplicación del Decreto 1977 de 2015. Es   importante indicar que en este último examen, la Corte Constitucional actúa con   respeto o deferencia por los márgenes de apreciación política del Gobierno, de   manera que su tarea no consiste en inventar medidas novedosas o en cuestionar   los estudios de conveniencia, costos y beneficios financieros, u otras variables   ajenas a la especialidad del juez constitucional, sino en analizar si de forma   evidente, el Ejecutivo tenía otras medidas a su disposición, iguales de   efectivas y menos lesivas de principios constitucionales.    

En el caso concreto no se percibe esa   evidencia.    

Ahora bien, en la sentencia T-046 de   1999, la Corte Constitucional revisó la tutela interpuesta por un grupo de   ciudadanos de Santa Marta, que alegaban afecciones a la salud, derivadas de las   partículas de carbón que originaban las operaciones de cargue, descargue y   transporte de carbón en el puerto de Santa Marta.    

La Corporación consideró que, en efecto,   las partículas de carbón en el ambiente eran fuente de contaminación, y que ese   fenómeno, a su vez, podría atentar contra el derecho a la salud de las personas   que residían o trabajaban en lugares adyacentes al puerto. Sin embargo, señaló   también que resultaba posible proteger los derechos de estas personas sin   restringir de forma intensa la libertad de empresa, mediante un plan de control   de la contaminación que debía desarrollar la Corporación Autónoma del Magdalena,   cuyos costos debía cubrir la empresa interesada, y siempre bajo la continua   vigilancia estatal.    

Como en esta oportunidad se prevé una   medida que podría tener similares efectos en el ambiente, la Corte señala que la   Corporación Autónoma del Magdalena, Cormagdalena, en el marco de sus   competencias legales y constitucionales, deberá diseñar un plan de control de la   contaminación semejante al previsto por la Corte en la sentencia T-046 de 1999,   y cuyos costos deberán ser asumidos por el Estado, en vista de que se trata de   la aplicación de una medida de emergencia, que tendrá vigencia mientras   permanezca cerrada la frontera con Venezuela.[13]    

9. Juicio de no discriminación    

La prohibición de discriminación es una   faceta del principio de igualdad que prohíbe a las autoridades otorgar tratos   distintos injustificados a personas, situaciones o grupos que se encuentran en   igualdad de condiciones fácticas. Además, existe un conjunto de criterios en los   cuales las medidas diferenciales se presumen inconstitucionales, lo que ocurre   cuando afectan a personas o grupos vulnerables, según las definiciones del   artículo 13, Superior, la jurisprudencia constitucional y el derecho   internacional de los derechos humanos.    

En el caso concreto, el Gobierno no acude   a una categoría sospechosa para establecer las medidas bajo control   constitucional. El criterio es territorial y tiene que ver con la afectación   especial que ha tenido el comercio y transporte de carbón con ocasión del cierre   de fronteras. No existe evidencia de que otros grupos productores de carbón se   encuentren en la misma situación en la que se hallan los que ejercen sus labores   en el Norte de Santander, no solo por hallarse en municipios fronterizos, sino   también por la imposibilidad que hoy en día enfrentan para acceder a los puertos   venezolanos que utilizaban antes de declararse la crisis.    

Así las cosas, las medidas contenidas en   el Decreto 1977 de 2015 superan también el juicio de discriminación.    

10. Conclusión: dado que las normas de   excepción incorporadas en los artículos 1º a 3º del Decreto 1977 de 2015 cumplen   los requisitos formales y materiales de validez constitucional, y que esa   circunstancia se encuentra motivada de manera clara y suficiente en el cuerpo de   esa normativa, de manera que es posible considerar que superan cada uno de los   juicios previstos por la Corte para controlar las decisiones propias de un   estado de emergencia económica, social y cultural, la Corte Constitucional   declarará su exequibilidad.    

VI. DECISIÓN    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE el Decreto 1977 de 6   de octubre de 2015, “Por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de   septiembre de 2015 y se dicta una medida temporal y excepcional para los puertos   carboneros concesionados de servicio privado”.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y   archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MYRIAM ÁVILA   ROLDAN    

Magistrada (E)    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Ausente con   excusa    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS   RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SACHICA MENDEZ    

Secretaria   General    

[1] Sin   embargo, este decreto fue declarado inexequible mediante sentencia C-722 de 2015   (MP. (E). Myriam Ávila Roldán).    

[2] En   su intervención, se refirió que los soportes técnicos tenidos en cuenta para la   expedición del Decreto 1802 de 2015 fueron expresamente sustentados en el   concepto que se rindió dentro del proceso RE_215, que se adelanta en esta   Corporación sobre la constitucionalidad del mismo.    

[3] La   Secretaría Jurídica de la Presidencia anexa las resoluciones 3376 y 3377 de   2015, por las cuales el ministerio de transporte estableció tarifas especiales   diferenciales para los peajes de Platanal, Gamarra, Pailitas, La Loma, el Copey   y Tucurinca; la Circular Externa 039 del 17 de septiembre de 2015, de la   Superintendencia de Puertos y Transporte, en la que se establece una reducción   en las tarifas para la movilización de carbón en los puertos de servicio   público; el  Informe Técnico de la ANLA remitido a la Corte Constitucional   en el trámite de revisión del expediente RE-215, relacionado con el Decreto   Legislativo 1802 de 2015, en el que se presentan los beneficios del uso de la   vía férrea para el transporte de carbón; Informe del Ministerio del Trabajo, de   1º  de octubre de 2015, acerca de los efectos del cierre de las fronteras   en los derechos de los trabajadores. Oficio de la ANI acerca de las   implicaciones del decreto 1977 de 2015.    

[4] Ver,   también, la sentencia C-224 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[5] MP.   María Victoria Calle Correa.    

[6]  Independientemente del carácter público y notorio de estos hechos, que la Corte   da por probados, el Gobierno remitió al presente proceso numerosos documentos   que dan cuenta de lo ocurrido, incluyendo copias de los actos jurídicos   producidos por el gobierno venezolano, diversos informes gubernamentales   colombianos que documentan la magnitud de la crisis y sus alcances, y algunos   informes de organismos internacionales tales como la Comisión Interamericana de   Derechos Humanos o la Organización de las Naciones Unidas a través de sus   diversas agencias y mecanismos.    

[7] En el Decreto Legislativo 1977 de 2015, y en la intervención de la   Secretaría Jurídica de Presidencia de la República se presenta una amplia justificación acerca de las razones para preferir   el transporte bimodal y, especialmente, el uso de la vía férrea para el   transporte de carbón. de La Sala omitirá esos argumentos en esta descripción de   los fundamentos del decreto bajo control, por razones de economía expositiva y   debido a que a pesar de la relación que el Gobierno encuentra entre ambos   decretos, es posible considerarlos de manera autónoma en sede de control de   constitucionalidad.    

[8]  Decreto declarado inexequible mediante sentencia C-722 de 2015 (MP. (E). Myriam   Ávila Roldán). El decreto examinado establecía una medida que aducía facilitaba   el transporte del carbón que se produce en los municipios de Sardinata, Cúcuta,   El Zulia y Salazar de las Palmas (Norte de Santander), seriamente afectado con   el cierre de la frontera con la República Bolivariana de Venezuela, desde cuyos   puertos marítimos se exportaba. Con tal propósito, se autorizó el tráfico   ferroviario durante las veinticuatro horas de todos los días en los municipios   de Bosconia, Algarrobo, Fundación y zona Bananera.    

En la zona   existía la prohibición del uso de la red férrea entre las 22:30 y las 4:30 horas   en los municipios mencionados, en virtud de dos providencias proferidas por la   Corte Constitucional: la sentencia T-672 de 2014 y el auto del 27 de mayo de   2015, relacionadas con el amparo de derechos fundamentales de los accionantes a   la intimidad, a la tranquilidad, a la salud en conexidad con el derecho a un   ambiente sano.    

La Corporación   declaró inexequible este decreto porque sostuvo que la autoridad responsable de   verificar el cumplimiento de la sentencia T-672 de 2014, es el Tribunal   Administrativo del Cesar, y esta Corporación aún no se ha pronunciado al   respecto. Mientras la autoridad competente no declare el cumplimiento de la   sentencia, la suspensión del transporte ferroviario en ella ordenada está   vigente y debe respetarse. La deficiencia argumentativa respecto del potencial   riesgo del trabajo de las personas relacionadas con el sector carbonífero del   Departamento del Norte de Santander, que es la base para argumentar que el   transporte por red ferroviaria sin restricciones de horario es necesario, por su   menor costo, no permite deducir que exista una necesidad fáctica y menos aún   jurídica de adoptar esa medida que afecta los derechos fundamentales de los   habitantes de los municipios o por no ser posible cotejar o ponderar un riesgo   potencial que no se cuantifica, califica y precisa, con la vulneración o amenaza   de derechos fundamentales reconocida por una autoridad judicial, ese argumento   no resulta suficiente en un estado social y democrático de derecho para   justificar el desconocimiento de una decisión de un juez constitucional de   amparo de derechos fundamentales, esto es al ejercicio de la competencia de otra   rama del poder público que no puede ser ignorada ni siquiera por medidas de   excepción. Por lo tanto, el decreto no superó el juicio de necesidad, de manera   que la Corte lo declaró inconstitucional.    

[9] El   concepto de derechos intangibles, esencial para el uso adecuado de las   herramientas de excepción y el control del poder del ejecutivo en estos   escenarios es dinámico y debe revisarse de conformidad con las herramientas del   derecho internacional de los derechos humanos y la naturaleza de las   restricciones que pretende imponer el gobierno, bajo el amparo de la   excepcionalidad. Por ello, aunque a continuación se trascribe la lista de   derechos que fueron considerados intangibles por el Legislador estatutarios en   la LEEE, esta enumeración debe considerarse como una enunciación apenas   ilustrativa. Artículo 4º de la LEEE: “DERECHOS   INTANGIBLES.  <Aparte tachado derogado por el Acto Legislativo 1 de 1997> De   conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y   los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los   estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad   personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a   tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de   la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la   trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión   perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el   principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;   el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la   protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su   familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión   por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los   colombianos por nacimiento a no ser extraditados.    

Tampoco podrán ser suspendidas las   garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.    

De conformidad con el literal b) del   artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición   de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y   ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo   con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra   Convención en que sea parte uno de estos Estados.    

[10] En   adelante LEEE.    

[11] En   adelante DIDH.    

[12] ARTÍCULO 2.2.3.3.3.5.   MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN. El procedimiento para la modificación de los   contratos de concesión será el siguiente:    

1. Quien solicite la modificación del contrato de   concesión deberá publicar en un diario de circulación nacional un aviso que   indique el objeto y alcance de la modificación y el valor aproximado de las   nuevas inversiones a realizar.    

En el evento que la modificación incluya la solicitud   sobre zonas de uso público adicionales se describirán estas de conformidad con   lo dispuesto en los numerales y 1.1.1. y 2.3 del artículo 2.2.3.3.1.2 del presente decreto.    

3. Vencido el término para formular oposiciones, la   entidad convocará a Audiencia Pública a quienes por Ley deban citarse para   divulgar los términos y condiciones de la modificación.    

4. La entidad competente aprobará o negará la solicitud   de modificación previa decisión de su Consejo Directivo o su Órgano equivalente.    

[13] Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida   por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 2 de septiembre   de 1.998, adicionándola en el sentido de que a la Corporación Autónoma Regional   del Magdalena, CORPAMAG, le corresponderá trazar un cronograma y evaluar   autónomamente su cumplimiento, conforme a lo expuesto en la parte motiva, a fin   de que sea efectivo el control de la contaminación en dicha zona, para lo cual   los gastos que se ocasionen estarán a cargo de C.I. PRODECO S.A.    

Así mismo, copia de las conclusiones de la evaluación que   se lleve a cabo por CORPAMAG se entregará a la Defensoría del Pueblo de Santa   Marta y a las personas tuteladas.