C-743-15

           C-743-15             

Sentencia C-743/15    

REGLAS DE AMNISTIA TRIBUTARIA A QUIENES HAYAN   SIDO OBJETO DE SANCIONES TRIBUTARIAS, ADUANERAS O CAMBIARIAS, POR PARTE DE   ENTIDADES DEL NIVEL NACIONAL Y QUE SE ENCUENTREN EN MORA POR OBLIGACIONES EN   AÑOS 2012 Y ANTERIORES-No superan el   juicio estricto de proporcionalidad que se exige de medidas que en principio   quebrantan la igualdad y equidad entre los contribuyentes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance   en el tiempo de la norma demandada    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMA DEROGADA-Jurisprudencia   constitucional    

FALTA DE COMPETENCIA POR CARENCIA ACTUAL DE OBJETO,   COMPETENCIA POR MAGISTERIO MORAL Y PERPETUATIO JURISDICCIONIS-Doctrina   de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia antes de la   Constitución Política de 1991    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMA QUE PREVE VIGENCIA   TEMPORAL Y LIMITADA EN EL TIEMPO-Competencia    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia   constitucional    

AMNISTIAS Y SANEAMIENTOS   TRIBUTARIOS-Jurisprudencia constitucional    

DEBER DE CONTRIBUIR A FINANCIAR GASTOS E INVERSIONES DEL ESTADO DENTRO DEL   CONCEPTO DE JUSTICIA Y EQUIDAD-Reiteración de   jurisprudencia    

MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA   TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional/MARGEN DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance    

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL SISTEMA TRIBUTARIO-Reiteración   de jurisprudencia/SISTEMA TRIBUTARIO-Principios se predican del sistema   en su conjunto y no de un impuesto en particular/SISTEMA TRIBUTARIO-Se   funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad/SISTEMA TRIBUTARIO EN SU CONJUNTO Y NO SOBRE IMPUESTOS PARTICULARES-Ámbito   de referencia de los principios constitucionales tributarios     

PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Aplicación/LEGITIMIDAD   DEL SISTEMA TRIBUTARIO-Contenido    

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Concepto    

EQUIDAD TRIBUTARIA-Vertical y horizontal/PRINCIPIO   DE EQUIDAD HORIZONTAL DEL TRIBUTO-Alcance/EQUIDAD VERTICAL DEL TRIBUTO-Alcance    

PRINCIPIO DE EFICIENCIA TRIBUTARIA-Concepto/PRINCIPIO DE   EFICIENCIA TRIBUTARIA-Se define a partir de la relación costo beneficio     

AMNISTIAS Y SANEAMIENTOS EN MATERIA TRIBUTARIA-Reiteración   de jurisprudencia/SANEAMIENTO TRIBUTARIO-Jurisprudencia constitucional    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMAS SOBRE AMNISTIAS Y SANEAMIENTOS EN MATERIA   TRIBUTARIA-Juicio   estricto de proporcionalidad    

CONDICIONES DE CONSTITUCIONALIDAD DE AMNISTIAS TRIBUTARIAS-Elementos   principales de la doctrina elaborada por la Corte Constitucional    

El tribunal recapituló su   jurisprudencia sobre las amnistías y los saneamientos tributarios, en los   siguientes términos: “(i) Con independencia de la denominación   que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria   cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen   medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o   bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones,   liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento. Estas medidas buscan   generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus   obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad. Es por ello que, aunque   en la mayoría de sus pronunciamientos sobre el tema las expresiones “amnistía” y   “saneamiento” han sido entendidas como sinónimos, en otras la Corte ha precisado   que las amnistías tributarias constituyen un instrumento de saneamiento fiscal,   en tanto a través de aquellas se busca regularizar la situación de quienes se   encuentran por fuera de la norma. La Corte ha diferenciado las amnistías, que   presuponen la infracción previa de una obligación tributaria, de las exenciones   tributarias, entendidas estas últimas como instrumentos de política fiscal a   través de los cuales se impide el nacimiento de la obligación tributaria en   relación con determinados sujetos o se disminuye la cuantía de dicha obligación.   (ii) Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de   igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que   los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a   desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de   quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones. (iii) Si   bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar valiosos objetivos de   política fiscal, en tanto facilitan el recaudo y amplían la base tributaria sin   incurrir en los costos que generan los mecanismos de fiscalización y sanción,   cuando se transforman en práctica constante pueden desestimular a los   contribuyentes de cumplir a tiempo con sus obligaciones tributarias, ante la   expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y así beneficiarse de un   tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes atendieron sus   obligaciones puntualmente. La proliferación de este tipo de mecanismos puede   conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los   impuestos. (iv) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y   desprovistas de una justificación suficiente. Corresponde al legislador   acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de   este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que   evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella   pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria   se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que   se busca afrontar a través de la amnistía tributaria. Allí donde el legislador   no aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la   constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de   razonabilidad o principio de proporcionalidad. (v) En aplicación de estos   criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que: a. son   genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas   y benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones   tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los   impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los   contribuyentes cumplidos (sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de   2003); b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que   no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a   aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de   pago o cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001). (vi) Por el   contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a.   responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para   quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de   1993); b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un   tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes   cumplidos (C-823 de 2004); c. facilitan la inclusión de activos omitidos o   pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría   correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a   la aplicación de sanciones (C-910 de 2004). (vii) En los casos en que la Corte   ha declarado la inconstitucionalidad de normas que establecen amnistías   tributarias, los efectos de su decisión han sido a futuro, con el fin de no   afectar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas bajo su   vigencia. (…)”.    

CONDICION ESPECIAL PARA PAGO DE IMPUESTOS, TASAS, CONTRIBUCIONES, TRIBUTOS   ADUANEROS Y SANCIONES PREVISTA EN NORMA ACUSADA-Configura   una amnistía tributaria/CONDICION ESPECIAL DE PAGO PREVISTA EN NORMA ACUSADA-Diferente   alcance según la carga tributaria incumplida y el momento del pago    

ADOPCION DE NORMAS QUE PROVEAN INCENTIVOS PARA OBTENER PAGO DE OBLIGACIONES   TRIBUTARIAS A CARGO DE DIFERENTES SUJETOS QUE TIENEN RESPONSABILIDAD CON EL   ESTADO-Extensión   en el tiempo, puede resultar adversa a los objetivos que orientan el proceso de   recaudo en materia tributaria    

ADOPCION DE REGLAS DE AMNISTIA TRIBUTARIA-Implica una   particular renuncia de las autoridades al empleo de los medios administrativos a   su alcance para obtener el recaudo de las obligaciones tributarias    

SANEAMIENTO TRIBUTARIO-Vulneración de   igualdad entre contribuyentes/EQUIDAD TRIBUTARIA-Vulneración    

ADMINISTRACION TRIBUTARIA-Competencia para cobro coactivo que   permite, sin perjuicio de la obligación de asegurar las reglas propias del   procedimiento, adelantar actividades de ejecución por medio de sus funcionarios   a través de un procedimiento relativamente ágil    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 57 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio   de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean   mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”.    

Actor: Dora Marcela Rodríguez García    

Magistrada Ponente:    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Bogotá D.C.,  dos (2) de diciembre de 2015    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo   241, numeral 4º, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241,   numeral 4º, de la Constitución Política, la ciudadana Dora Marcela Rodríguez   García solicitó a este tribunal que se declare la inexequibilidad del artículo 57 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se   modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de   lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”.    

Mediante providencia del 22 de junio de 2015, el magistrado   sustanciador dispuso: admitir la demanda, al constatar que reunía los requisitos   exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que   emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la   Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano   impugnara o defendiera la norma y comunicar la iniciación del mismo al   Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la   Carta, así como al Ministro de Hacienda y Crédito Público.    

Se invitó a participar en el presente juicio a las Facultades de   Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana,   Nacional de Colombia, Sergio Arboleda y del Rosario. Se cursó igualmente   invitación a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano   de Derecho Tributario.    

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la   Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver   sobre la presente demanda.    

II.   NORMA DEMANDADA    

El siguiente es el texto del artículo 57 de la Ley 1739 de 2014,   según aparece publicado en el Diario Oficial 49.374 del 23 de diciembre de 2014:    

LEY 1739 DE 2014    

(Diciembre 23)    

(…)    

CAPÍTULO VII.    

OTRAS DISPOSICIONES.    

(…)    

ARTÍCULO 57. CONDICIÓN ESPECIAL PARA EL PAGO DE IMPUESTOS, TASAS Y   CONTRIBUCIONES, TRIBUTOS ADUANEROS Y SANCIONES. Dentro de los diez (10) meses siguientes   a la entrada en vigencia de la presente ley, los sujetos pasivos, contribuyentes   o responsables de los impuestos, tasas y contribuciones, quienes hayan sido   objeto de sanciones tributarias, aduaneras o cambiarias, que sean administradas   por las entidades con facultades para recaudar rentas, tasas, contribuciones o   sanciones del nivel nacional, que se encuentren en mora por obligaciones   correspondientes a los períodos gravables o años 2012 y anteriores, tendrán   derecho a solicitar, únicamente en relación con las obligaciones causadas   durante dichos períodos gravables o años, la siguiente condición especial de   pago:    

1.   Si se produce el pago total de la obligación principal hasta el 31 de mayo de   2015, los intereses y las sanciones actualizadas se reducirán en un ochenta por   ciento (80%).    

2.   Si se produce el pago total de la obligación principal después del 31 de mayo y   hasta la vigencia de la condición especial de pago, los intereses y las   sanciones actualizadas se reducirán en un sesenta por ciento (60%).    

Cuando se trate de una resolución o acto administrativo mediante el cual se   imponga sanción dineraria de carácter tributario, aduanero o cambiario, la   presente condición especial de pago aplicará respecto de las obligaciones o   sanciones exigibles desde el año 2012 o anteriores, siempre que se cumplan las   siguientes condiciones:    

1.   Si se produce el pago de la sanción hasta el 31 de mayo de 2015, la sanción   actualizada se reducirá en el cincuenta por ciento (50%), debiendo pagar el   cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada.    

2.   Si se produce el pago de la sanción después del 31 de mayo de 2015 y hasta la   vigencia de la condición especial de pago, la sanción actualizada se reducirá en   el treinta por ciento (30%), debiendo pagar el setenta por ciento (70%) de la   misma.    

Cuando se trate de una resolución o acto administrativo mediante el cual se   imponga sanción por rechazo o disminución de pérdidas fiscales, la presente   condición especial de pago aplicará respecto de las obligaciones o sanciones   exigibles desde el año 2012 o anteriores, siempre que se cumplan las siguientes   condiciones:    

1.   Si se produce el pago de la sanción hasta el 31 de mayo de 2015, la sanción   actualizada se reducirá en el cincuenta por ciento (50%) debiendo pagar el   cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada.    

2.   Si se produce el pago de la sanción después del 31 de mayo de 2015 y hasta la   vigencia de la condición especial de pago, la sanción actualizada se reducirá en   el treinta por ciento (30%) debiendo pagar el setenta por ciento (70%) de la   misma.    

PARÁGRAFO 1o. A   los responsables del impuesto sobre las ventas y agentes de retención en la   fuente por los años 2012 y anteriores que se acojan a lo dispuesto en este   artículo, se les extinguirá la acción penal, para lo cual deberán acreditar ante   la autoridad judicial competente el pago a que se refiere la presente   disposición.    

PARÁGRAFO 2o. Este   beneficio también es aplicable a los contribuyentes que hayan omitido el deber   de declarar los impuestos administrados por la UAE-DIAN por los años gravables   de 2012 y anteriores, quienes podrán presentar dichas declaraciones liquidando   la correspondiente sanción por extemporaneidad reducida al veinte por ciento   (20%), siempre que acrediten el pago del impuesto a cargo sin intereses y el   valor de la sanción reducida y presenten la declaración con pago hasta la   vigencia de la condición especial de pago prevista en esta ley.    

PARÁGRAFO 3o. Este   beneficio también es aplicable a los agentes de retención que hasta el 30 de   octubre de 2015, presenten declaraciones de retención en la fuente en relación   con períodos gravables anteriores al 1o. de enero de 2015, sobre los cuales se   haya configurado la ineficiencia consagrada en el artículo 580-1 del Estatuto   Tributario, quienes no estarán obligados a liquidar y pagar la sanción por   extemporaneidad ni los intereses de mora. [Este inciso fue corregido por el   artículo 4 del Decreto 1050 de 2015, publicado en el Diario Oficial 49.523 del   26 de mayo de 2015, en el sentido de cambiar la expresión: “ineficiencia”  del texto original transcrito por la expresión: “ineficacia”].    

Los   valores consignados a partir de la vigencia de la Ley 1430 de 2010, sobre   las declaraciones de retención en la fuente ineficaces, en virtud de lo previsto   en este artículo, se imputarán de manera automática y directa al impuesto y   período gravable de la declaración de retención en la fuente que se considera   ineficaz, siempre que el agente de retención presente en debida forma la   respectiva declaración de retención en la fuente, de conformidad con lo previsto   en el inciso anterior y pague la diferencia, de haber lugar a ella.    

Lo   dispuesto en este parágrafo aplica también para los agentes retenedores   titulares de saldos a favor igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT   con solicitudes de compensación radicadas a partir de la vigencia de la Ley 1430   de 2010, cuando el saldo a favor haya sido modificado por la administración   tributaria o por el contribuyente o responsable.    

PARÁGRAFO 4o. No   podrán acceder a los beneficios de que trata el presente artículo los deudores   que hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7o. de la Ley 1066   de 2006, el artículo 1o. de la Ley 1175   de 2007 y el artículo 48 de la Ley 1430   de 2010 y artículos 147, 148 y 149 de la Ley 1607   de 2012, que a la entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en mora   por las obligaciones contenidas en los mismos.    

PARÁGRAFO 5o. Lo   dispuesto en el anterior parágrafo no se aplicará a los sujetos pasivos,   contribuyentes, responsables y agentes de retención que a la entrada en vigencia   de la presente ley, hubieren sido admitidos en procesos de reorganización   empresarial o en procesos de liquidación judicial de conformidad con lo   establecido en la Ley 1116 de 2006, ni a los demás sujetos pasivos,   contribuyentes, responsables y agentes de retención que a la fecha de entrada en   vigencia de esta ley, hubieran sido admitidos en los procesos de   reestructuración regulados por la Ley 550 de 1999, la Ley 1066 de 2006 y por los   Convenios de Desempeño.    

PARÁGRAFO 6o. Los   sujetos pasivos, contribuyentes o responsables de los impuestos, tasas y   contribuciones de carácter territorial podrán solicitar al respectivo ente   territorial, la aplicación del presente artículo, en relación con las   obligaciones de su competencia.    

PARÁGRAFO 7o. Facúltese   a los entes territoriales para aplicar condiciones especiales para el pago de   impuestos, de acuerdo con su competencia.    

PARÁGRAFO 8o. El   término previsto en el presente artículo no aplicará para los contribuyentes que   se encuentren en liquidación forzosa administrativa ante una Superintendencia, o   en liquidación judicial los cuales podrán acogerse a esta facilidad por el   término que dure la liquidación.    

III. LA DEMANDA    

La demandante considera que el artículo 57 de la Ley 1739   de 2014 debe ser declarado inexequible, por vulnerar el principio de igualdad   (art. 13 CP), el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e   inversiones del Estado (art. 95.9 CP) y los principios en los que se funda el   sistema tributario (art. 363 CP).    

En este sentido, argumenta que el artículo demandado prevé una amnistía   tributaria en el componente de intereses moratorios, que implica una condonación   de las obligaciones a cargo del contribuyente. La denominada   condición especial para el pago se aplica a los deudores morosos, valga decir, a   los deudores que han incumplido con sus obligaciones tributarias, a los que se   ofrece reducir la suma a pagar si el pago se hace antes de ciertas fechas. La   norma demandada es análoga a la “amnistía por condonación de intereses de   2012”, a la que se refiere el Concepto DIAN 000774 de 2013, según el cual el   requisito esencial para acogerse a la condición especial de pago es estar en   mora. Al tratar de distinta manera a los contribuyentes, para privilegiar a los   morosos, se vulneraría el derecho a la igualdad[1] y el principio   de equidad tributaria, y se restaría efectividad al deber de tributación[2].    

De   otra parte, afirma que esta amnistía tributaria se justifica   “únicamente en aspectos recaudatorios”, como puede apreciarse en la ponencia   para primer debate del proyecto de ley 134 de 2014 Cámara y 105 de 2014 Senado,   que a la postre será la Ley 1739 de 2014. Considera que los aspectos   recaudatorios, al no ser medios necesarios, no justifican la desproporción de la   medida que toma la norma demandada. Para soportar su afirmación, con base en la   información publicada en la página web de la DIAN, destaca que “para el 2014   la recuperación de cartera ascendió a 4.286.117 (millones de pesos) siendo esta   la cifra de cumplimiento más alta de los últimos cinco años”. Esta cifra que   es muy superior a los valores obtenidos con las amnistías de la Ley 1066 de 2006   ($405.014 millones), de la Ley 1175 de 2007 ($390.010) y de la Ley 1607 de 2012   ($1.350.739 millones), que corresponden a lo consignado en el referido informe   de ponencia. Además de ser superior, la cifra de recuperación de cartera del año   2014 se obtuvo sin estar “vigente ninguna condición especial de pago u otra   medida o amnistía tributaria en el componente de intereses moratorios, y aun así   la Administración Tributaria cumplió con las metas de recuperación de cartera en   cobro, evidenciándose así, (sic.)  que las denominadas condiciones especiales de pago no son necesarias ni   razonables desde la óptica recaudatoria”.     

IV. INTERVENCIONES DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS    

1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

Solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada.    

Destaca que la condición especial para el pago de tributos está dirigida a sus   sujetos pasivos, a los contribuyentes y responsables, sea que hayan sido   sancionados o sea que estén en mora por el período gravable 2012 o anteriores,   obtener una reducción en las sanciones o en los intereses si cumplen con la   obligación principal en las fechas previstas en la norma demandada. Advierte   que, en el caso de los responsables de retenciones, el artículo demandado los   exonera del pago de la sanción de extemporaneidad y del pago de intereses y,   además, prevé la extinción de la acción penal.    

Precisa que la condición especial para el pago no hizo parte del proyecto   presentado ante el Congreso de la República, sino que se introdujo antes del   primer debate con el aval del Gobierno Nacional, dentro de un conjunto de   medidas sobre saneamiento de la cartera pública, terminación anticipada de   procesos, conciliación y condiciones especiales de pago para contribuyentes y   para municipios deudores de tributos nacionales. Entre las justificaciones   generales de la medida está la de garantizar tanto la prioridad del gasto   público social como de la regla fiscal, en razón del déficit estructural en los   ingresos causados por la desaparición de algunos tributos, la disminución de   otros y la crisis generada por la reducción del precio del petróleo. La   justificación especial de la medida, según la transcripción que se hace del   informe de ponencia para primer debate fue la siguiente:    

En consideración a lo anterior, se estima   oportuno volver a proponer esta clase de medidas, tales como la conciliación   contencioso administrativa tributaria, la terminación por mutuo acuerdo de los   procesos administrativos tributarios y la condición especial para el pago de   impuestos, tasas, contribuciones, tributos aduaneros y sanciones. Así mismo, se   da la posibilidad que las entidades territoriales puedan optar por estos   mecanismos.”    

En  este contexto, considera que no es posible equiparar a los contribuyentes   cumplidos con aquellos que por algún motivo, “no necesariamente ilegal o   ilícito”, no hayan pagado oportunamente sus obligaciones tributarias, pues   sólo a estos últimos se les aplican las sanciones y se les cobran los intereses   moratorios, cuyo valor puede llegar a ser, en un período breve de tiempo (tres o   cuatro años) el doble de la obligación principal incumplida, de tal suerte que   puede llegar a “poner en riesgo la capacidad contributiva futura de los   contribuyentes colombianos, al mismo tiempo de su solvencia patrimonial y   económica”.  Tampoco considera posible equiparar a los contribuyentes incumplidos que   pagaron sus obligaciones, más las sanciones e intereses correspondientes, con   aquellos que no lo hicieron, porque:    

“A la luz de las cambiantes condiciones   económicas, distintos (sic.) variables hacen imposible la comparación entre la   situación entre estos contribuyentes: la reducción significativa del crecimiento   económico en el presente año y las perspectivas de bajo crecimiento en los   venideros, el incremento sustancial de los intereses financieros en Estados   Unidos, la desvalorización general de la económica (sic.) causada por el aumento   de la tasa de cambio del peso frente al dólar, la caída pronunciada del precio   de los principales comodities exportables por Colombia como el petróleo, y   minerales como el carbón y el níquel, la restricción de liquidez financiera de   los mercados internacionales, el aumento del costo del endeudamiento externo, y   la caída súbita de los montos de inversión extranjera directa en el país, hace   que las condiciones económicas que se presentaron en el pasado no puedan ser   comparables con las actuales.    

(…)    

Es de destacar el hecho de que a   diferencia de otros programas de reducción de intereses y sanciones establecidos   en otras normas pasadas, la condición especial para el pago no admite la   suscripción de acuerdo de pago para acceder a los beneficios de reducción de   intereses y sanciones, sino que exige que el pago de la obligación principal se   haga de contado. Esta novedad coloca al deudor moroso que se acoge a este   beneficio en una situación distinta y desfavorable respecto del deudor moroso   que antes de la vigencia de esta condición pudo lograr un acuerdo de pago con la   Administración Tributaria, y lograr un plazo diferido en el tiempo para pagar su   obligación y ponerse a paz y salvo de manera paulatina. No es lo mismo pagar el   total de la obligación principal de contado, que obtener un acuerdo de pago que   permita el diferimiento de la obligación en varios años.”    

2. Unidad Administrativa Especial Dirección de   Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN    

Solicita que se declare la exequibilidad del artículo demandado.    

A partir de las Sentencias C-823/04, C-540/05 y C-833/13 caracteriza el fenómeno   de la amnistía tributaria, para destacar tanto la diferencia entre beneficio   tributario y amnistía como las circunstancias en las cuales la amnistía es   conforme a la Constitución. En cuanto a lo primero, precisa que la amnistía no   es un beneficio tributario, puesto que su presupuesto es la existencia de una   obligación exigible no cumplida, mientras que el beneficio obedece a la   determinación de la obligación, antes de que sea exigible. En cuanto a lo   segundo, advierte que son inadmisibles las amnistías generalizadas que no tengan   una justificación suficiente, pero resultan admisibles aquellas que (i)   respondan a una coyuntura específica y estimulen a los contribuyentes que se   dediquen a una actividad económica en situación de crisis; (ii) alivien la   situación de los contribuyentes morosos sin darles un trato fiscal más   beneficioso del otorgado a los contribuyentes cumplidos; y (iii) faciliten la   inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, al someterlos a un régimen   más gravoso al aplicado normalmente y sin renunciar a la aplicación de   sanciones.    

En este contexto, precisa que la norma demandada obedece a una coyuntura   excepcional, como es la desaparición de una serie de rentas (impuesto al   patrimonio), la disminución sustancial de otras (dos puntos del GMF y rentas   petroleras), lo que genera un faltante de ingresos de doce y medio billones de   pesos para el año 2015. Esta circunstancia se ilustra con una cita in extenso   de los informes de ponencia para los dos primeros debates. Sobre este   fundamento, se concluye que:    

“Como se observa, la Ley 1739 de 2014 es   una ley de financiamiento que busca efectos recaudatorios, con el fin de   compensar la caída en los recaudos y conseguir los recursos requeridos por la   Regla Fiscal, para atender las necesidades sociales de estos sectores[,] para   alcanzar mejores condiciones de vida para los ciudadanos y para seguir por la   senda del desarrollo económico y social.    

De suerte que, dado que las amnistías   tributarias, también son instrumentos de política fiscal, para enfrentar y   superar las circunstancias excepcionales acaecidas, y para compensar la   afectación de los principios anteriormente enunciados (igualdad, equidad y   justicia tributaria), justificada en debida forma por el Gobierno Nacional, no   se encuentra que se vulneren tales principios de rango constitucional que la   demandante considera infringidos.”      

V. INTERVENCIONES DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES    

1. Academia Colombiana de Jurisprudencia    

Solicita que se declare la exequibilidad del artículo demandado, “salvo en lo   relativo al parágrafo 3º, que en concepto de la Academia es inconstitucional,   por ser contrario al principio de equidad consagrado en la Constitución”.    

En este contexto, si bien la norma no afecta la obligación tributaria principal,   que en todo caso debe cumplirse, otorga unas condiciones especiales para el pago   de las sanciones e intereses correspondientes al incumplimiento del   contribuyente. Por tanto, lo que debe analizarse es si estas condiciones   especiales tienen justificación y son proporcionales. Al hacer el   correspondiente análisis, encuentra que el artículo demandado corresponde al   amplio margen de configuración del legislador en materia tributaria, pues exige   cumplir con la obligación tributaria y pagar un porcentaje de las sanciones e   intereses, con lo cual se sanciona el incumplimiento, y lo hace de manera tal   que acelera el recaudo, de tal suerte que se logra un equilibrio entre los   principios de equidad y de eficiencia en materia tributaria.    

En cuanto al parágrafo 3, “la rebaja total de los intereses de mora y de la   sanción por extemporaneidad […] resulta desproporcionada, ya que equipara la   situación de los agentes de retención beneficiarios de la norma con la de   aquellos agentes que cumplieron oportunamente con su obligación de presentar la   declaración de retenciones con el pago total del saldo a cargo”.    

2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario    

El Instituto colombiano de Derecho   Tributario remitió dos documentos, el aprobado por la mayoría de sus miembros y   el signado por algunos de ellos que se apartaron del criterio mayoritario. En el   primero se solicita que se declare inexequible la norma demandada con efectos   retroactivos. En el segundo, por el contrario, se solicita que se declare su   exequibilidad.    

La mayoría comienza por advertir que en   este caso, al aplicar la regla prevista en la Sentencia C-833 de 2013, se está   ante una amnistía tributaria, pues la norma demandada inhibe o atenúa las   consecuencias adversas (sanciones e intereses) que se derivan del incumplimiento   de las obligaciones tributarias. En efecto, la norma “permite la condonación   total o parcial (entre el 80% y el 20%) de diferentes intereses moratorios y   sanciones exigibles desde el año 2012 o anteriores. Además, la disposición prevé   la extinción de la acción penal contra los responsables del impuesto sobre   ventas y agentes de retención que se acojan a las condiciones especiales de pago   (ver parágrafo primero)”.    

Al estarse frente a una amnistía, la   mayoría prosigue por aplicar, conforme a la referida sentencia, un test estricto   de proporcionalidad, cuyo resultado es el siguiente: (i) se cumple el requisito   de que se trata de un fin constitucionalmente imperioso, dado que obtener   mayores recursos permite alcanzar los fines del Estado Social de Derecho; (ii)   ante el riesgo moral (moral hazard) que tienen las medidas adoptadas,   dado que desincentivan el cumplimiento oportuno de las obligaciones tributarias,   este medio no es conducente e idóneo para logara un mayor recaudo, pues en el   largo plazo se promueve el incumplimiento de las obligaciones tributarias, y   tampoco es un medio necesario, pues el Estado dispone de diversas y poderosas   herramientas administrativas y judiciales, que si se usan de manera eficiente   pueden lograr un recaudo significativo; y (iii) la “amnistía no es   estrictamente proporcional, pues los beneficios que se obtendrían de la norma no   exceden los costos que generaría la misma”, lo cual ilustra de la siguiente   manera:    

“En un estudio del año 2012, la Dirección   Económica y de Asuntos Fiscales de la Comisión Europea recomendó a los Estados   Miembros no implementar amnistías fiscales, toda vez que el beneficio esperado   (i.e. recaudo de obligaciones tributarias vencidas), por lo general, no supera   los costos que se derivan de estas medidas. En el reporte de la Comisión Europea   se resumen algunos de los costos que se generan con las amnistías tributarias:    

“[…] la implementación de   programas de amnistía trae importantes costos: (i) las amnistías tributarias   generan inequidad vertical al favorecer a los contribuyentes honestos sobre los   deshonestos, (sic.) (ii) la reducción de la percepción de   justicia del sistema puede afectar de manera adversa los niveles de cumplimiento   […] y (iii) la implementación reiterada o generalizada de amnistías tributarias   puede crear expectativas de medidas similares en el futuro. Esto produce la   percepción entre los contribuyentes de que la evasión fiscal puede resultar   provechosa”. (…)”    

Por tanto, la mayoría concluye que la norma demandada debe ser declarada   inexequible. No obstante, dado que la declaración de inexequibilidad de normas   que prevén amnistías tributarias no se ha modulado en el tiempo, esta   circunstancia ha permitido que en la práctica “las amnistías tributarias   surtan efectos desde su entrada en vigencia y hasta la respectiva decisión de la   Corte Constitucional”, lo que hace, en la práctica que “la declaratoria   de inconstitucionalidad sea total o parcialmente inocua, toda vez que las   amnistías tributarias producen efectos plenos hasta tanto no se pronuncie la   Corte. Tan es así que en una ocasión la declaratoria de inconstitucionalidad   [C-992/01] se produjo después de que el beneficio demandado produjo todos sus   efectos temporales y perdido (sic.) su vigor”. En vista de que la norma   demandada preveía como plazo inicial para el pago el 31 de mayo de 2015, es muy   posible que se esté ante una situación parecida, ante la cual manifiesta:    

“Queremos someter a consideración de la   Corte nuestra preocupación sobre esta circunstancia. Nos tememos que los efectos   a futuro de sus providencias han podido generar hasta ahora un incentivo   perverso para la creación de amnistías tributarias limitadas temporalmente que   surtan el mayor efecto posible antes del control de constitucionalidad. Esta   misma preocupación la expresó la misma Corte en sentencia C-992 de 2001 (M.P.   Rodrigo Escobar Gil):    

“Este tipo de medidas, que han sido   recurrentes en nuestro medio, por su carácter transitorio, escaparían al control   de constitucionalidad, razón por la cual, para garantizar la efectividad del   derecho de acceso a la justicia constitucional y, en desarrollo de lo dispuesto   en el artículo 243 de la Carta, evitar que, en el futuro, y con el mismo   carácter transitorio, se reproduzca el contenido material de las disposiciones   que se declaren inconstitucionales, es necesario entrar al examen de fondo de la   disposición que consagra el citado beneficio”.    

Aunque reconocemos que modular en el   tiempo la declaratoria de inexequibilidad de una amnistía, dándole efectos   retroactivos, podría vulnerar principios constitucionales importantes de los   contribuyentes que de buena fe se acogen a ellas, esperamos que la Corte exhorte   al Congreso para que se abstenga de instaurar amnistías tributarias fugazmente   transitorias que burlan cualquier control de constitucionalidad posterior. Dicho   de otro modo, se debe desincentivar de alguna forma la mala práctica legislativa   consistente en crear amnistías contrarias a la Constitución pero que producen   efectos acelerados antes de su declaratoria de inexequibilidad.”    

La minoría, además de presentar una argumentación semejante a la de la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, salvo en lo relativo al parágrafo 3º del artículo   demandado, sostiene que la norma demandada responde a “una coyuntura   específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una   actividad en crisis” y “alivian la situación de los deudores morosos sin   que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los   contribuyentes cumplidos”. Por ello, se destaca que:    

“Siguiendo esta línea expuesta por la   Corte en las sentencias C-260 de 1993, C-823 y C-910 de 2004, la medida cumple   con las condiciones que le permitirían ser considerada como exequible, estos   (sic.) es, (i) fue adoptada como una medida urgente y necesaria para   generar ingresos que le permitieran al Estado conjurar el desbalance del   presupuesto presentado por el Gobierno Nacional para el año 2015, (ii)   porque la fórmula de la condición especial para los deudores morosos no los   exonera del pago de la obligación principal la cual debe ser acreditada en su   totalidad, junto con los intereses y sanciones que se reducen, (iii)   porque los costos del cobro de la cartera para la DIAN son más altos en muchos   de los casos que las sumas adeudadas por los morosos en intereses o sanciones,   con lo cual el procedimiento hoy demandado permite lograr recaudos efectivos con   un menor gasto para la entidad.”    

VI. INTERVENCIONES DE LAS UNIVERSIDADES    

1. Universidad Externado de Colombia    

Solicita que se declare exequible el artículo demandado.    

Como consideración previa, considera que es necesario “conceptualizar” el   asunto, a partir de las nociones principales de la relación jurídica tributaria   y de las amnistías tributarias. En cuanto a lo primero, alude al derecho de las   obligaciones, para destacar que además de la obligación principal de pagar el   tributo, el contribuyente tiene otras obligaciones como las de hacer   retenciones, autoretenciones y anticipos, o las de pagar los intereses, así como   unos deberes formales, como los que tienen que ver con hacer posible el   desarrollo de las actuaciones y los procedimientos tributarios. En cuanto a lo   segundo, destaca que las amnistías tributarias, en tanto modo extraordinario de   extinción de las obligaciones y sanciones tributarias, no son inconstitucionales   por sí mismas, sino que esto debe establecerse a partir de las circunstancias de   cada caso. Esta consideración previa es pertinente, “porque [a]l exonerar al   contribuyente de forma total o parcial de la obligación sustancial, se estaría   vulnerando el deber de contribuir con los gastos del Estado, habiendo un   desequilibrio en las cargas públicas, sin embargo, sí la disposición recae sobre   intereses y sanciones, no habría afectación del artículo 95-9, en vista de que   el deber de contribuir va ligado de forma directa con la obligación sustancial y   no con los demás vínculos”.    

En cuanto al análisis de constitucionalidad, destaca que la norma demandada no   menoscaba la situación de los contribuyentes cumplidos, pues a todos los   contribuyentes, incluso a los destinatarios de las condiciones especiales para   el pago se les exigirá cumplir, en su totalidad, con la obligación tributaria   principal, y a los segundos se les exigirá, además, el pago de un porcentaje de   las sanciones e intereses. En estas condiciones el interviniente plantea y   responde la siguiente pregunta:    

“¿Son proporcionales y razonables   estas medidas? Nuestra respuesta es sí. La administración tributaria cuenta con   herramientas precarias de difícil utilización para efectuar un oportuno cobro y   recaudo, sus medios no son suficientes para hacerse con el cumplimiento de las   acreencias que le son debidas, por lo cual es necesario que el legislador acuda   a estas medidas transitorias que logran un recaudo eficiente, favoreciendo a la   administración y a su vez al restablecimiento de las situaciones entre   contribuyentes, permitiendo la regularización de aquellos con (sic.) no   ha (sic.) podido cumplir con sus obligaciones.”    

VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación, en   ejercicio de las facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la   Constitución Política, en su oportunidad, emitió el Concepto 5944, por medio del   cual solicita “declarar INEXEQUIBLE el artículo 57 de la Ley 1739 de   2014, con efecto retroactivo hasta el 23 de diciembre de 2014, fecha en que fue   promulgada esta ley”.    

A modo de cuestión previa advierte que la   vigencia del artículo demandado es de diez meses, es decir, hasta el 23 de   octubre de 2015, circunstancia que podría llevar a pensar que “al momento en   que la Corte Constitucional decida acerca de la presente demanda debiera   inhibirse por carencia actual de objeto”. No obstante, señala que debería   procederse así por las siguientes razones:    

“En primer lugar, porque la norma   demandada sigue vigente para los contribuyentes que se encuentren en liquidación   forzosa administrativa o judicial y para los que hubieren sido admitidos en   procesos de reorganización empresarial o de reestructuración de negocios[3]. Y, en   segundo lugar, por los efectos jurídicos que podría tener la norma demandada   incluso con posterioridad a su vigencia general.”    

“De hecho, el caso más aberrante de esto   se presenta con los retenedores en la fuente del impuesto de renta[4], porque   simplemente le devuelven al Estado lo que le pertenece a éste por recaudos   hechos a otros contribuyentes y no por pago de obligaciones tributarias del   agente retenedor (recolector de dinero pagado por otros al Estado) sin   indexación alguna y sin pago de intereses ni sanciones, lo que significa que se   han enriquecido no por haber dejado de pagar sus deudas tributarias sino con el   dinero de todos los colombianos que ellos retuvieron y que ni siquiera lo   devuelven indexado.”    

Esta amnistía vulnera los principios de   igualdad y de equidad tributaria, y “es contraria a la moral pública, debido   a que estimula la evasión a manera de premio discriminatorio frente al   comportamiento de buena fe que han tenido los contribuyentes que han honrado en   debida forma sus deudas con el fisco”. Además, esta amnistía carece de una   justificación necesaria, pues hay una serie de instrumentos, algunos de reciente   implementación, como los previstos en las Leyes 1661/13, 1667/13, 1690/13, en el   Decreto 2193/13, y como la modernización de la DIAN y de la UIAF, que son   adecuados para lograr el fin de recaudar recursos. La justificación que se da de   la amnistía es muy precaria y poco atendible, pues,    

“[…] el argumento central para proponer,   en primer debate, en las comisiones económicas conjuntas del Congreso de la   República, dicha condición especial para el pago de impuestos, tasas y   contribuciones, tributos aduaneros y sanciones, fue que se perseguía “otorgar   un alivio a los [sufridos y agobiados] contribuyentes [morosos] en el pago de   las sanciones e intereses de las obligaciones tributarias”[5],  lo que para esta vista fiscal no es más que un eufemismo que no se compadece con   los principios de justicia y eficiencia tributarios en relación con los   contribuyentes cumplidos y, por el contrario, refleja una negligencia estatal   para darle cabal cumplimiento a su obligación de recaudar eficientemente los   tributos[6],   además de una “magnificencia” injustificable por parte del legislador en lo que   se refiere al manejo de los recursos públicos.”    

Con fundamento en   este análisis, el Ministerio Público concluye que:    

“Por lo tanto, reiterando lo allí dicho y   de acuerdo con lo aquí analizado, esta jefatura considera contrario al orden   superior el otorgamiento a los sujetos pasivos tributarios morosos de   condiciones especiales para que paguen los impuestos, tasas, contribuciones,   tributos aduaneros y sanciones que adeudan, por cuanto ello supone una auténtica   amnistía tributaria que no tiene ninguna justificación constitucional,   especialmente en lo que a eficiencia tributaria se refiere, tanto así que   incluso se deben retrotraer los efectos que ésta ya ha tenido, so pena de   desconocer el principio de supremacía constitucional, permitir una burda evasión   constitucional y dejar incólume una ostensible injusticia.”       

VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de   la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la   presente demanda, por dirigirse contra un artículo de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley   1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras   disposiciones”.    

2. En este caso es relevante considerar, como lo advierte el   Ministerio Público, la circunstancia de que el artículo demandado prevé un   término para su aplicación. Este término, que es de diez meses, se cuenta a   partir de la vigencia de la Ley 1739 de 2014, lo que acaeció el 23 de diciembre   de 2014. Por lo tanto, podría pensarse que, al cumplirse el referido término el   23 de octubre de 2014, la norma demandada en la actualidad ya no es aplicable y,   por tanto, ya no produce efectos. Bajo esta hipótesis se podría llegar a pensar   que este tribunal carece de competencia para pronunciarse sobre la   constitucionalidad de la norma demandada y que, en consecuencia, debe inhibirse   de emitir un pronunciamiento de fondo.    

3. A partir de la base incontrovertible de que la Ley 1739 de 2014,   con las modificaciones introducidas por la Ley 1753 de 2015[7],   está vigente, y de que el artículo demandado no ha sido objeto de derogatoria ni   de modificación alguna, se debe analizar la antedicha circunstancia. Para este   propósito es necesario tener en cuenta dos elementos de juicio: la   jurisprudencia de este tribunal en casos semejantes y el alcance en el tiempo de   la norma demandada.    

4. En la Sentencia C-103 de 1993, al analizar una demanda contra el   artículo 321-1 del Decreto 624 de 1989, adicionado por el artículo 23 de la Ley   49 de 1990 (Estatuto Tributario), este tribunal advirtió que “el   fallo correspondiente se pronuncia en momentos en los que la norma acusada ha   perdido su vigencia formal hacia el futuro, por la entrada en vigor del artículo   133 de la Ley 06 del 30 de junio de 1992”.  Ante esta circunstancia, fue necesario fijar unos criterios respecto de la   competencia de la Corte Constitucional en los casos de demandas de   inexequibilidad contra normas que han perdido su vigencia formal, lo que se hizo   en los siguientes términos:    

“C)  Inicialmente esta Corporación   ha señalado que su deber es, en principio, el de fallar en todo caso de demandas   ciudadanas contra las leyes o contra los decretos leyes, no obstante que la   disposición acusada haya perdido su vigencia, siempre con fundamento en el alto   magisterio moral que le corresponde y dadas sus funciones de guardiana de la   supremacía y de la integridad de la Carta, y porque la simple sustracción de   materia no es óbice definitivo para que esta corporación deje de cumplir sus   altas tareas.    

En concepto de la Corte, las violaciones   a la Constitución causadas con ocasión de los actos asignados a su conocimiento   de modo preciso y estricto por los artículos 241 y 242, son el objeto de la   actividad judicial de control que se le asigna de modo prevalente, y en ciertas   materias, como las que establecen tarifas de impuestos con carácter periódico o   anualizado, no cabe distinción sobre si lo acusado se encuentra vigente o no,   pues en estos casos de la confrontación que debe practicar esta Corte debe ser   igualmente integral para efectos de remover las eventuales violaciones a la   Constitución y así salvaguardar la integridad del Ordenamiento Jurídico y los   derechos fundamentales de las personas.    

(…)    

D)  En efecto, se estima que no   obstante que en el momento de pronunciarse este fallo la disposición acusada no   se aplique para los hechos generadores del tributo ocurridos desde el comienzo   del año gravable de 1993, aquella continuará rigiendo las relaciones   obligacionales tributarias generadas bajo su vigencia durante los años 1991 y   1992, y produce sus efectos mientras no haya norma expresa que señale lo   contrario. En este sentido se reitera la jurisprudencia de esta Corporación,   según la cual la subrogación o la derogatoria de normas acusadas, no implica   necesariamente la carencia de objeto actual, ni la sustracción de materia que   podrían específicamente enervar la competencia de la Corte, por lo cual mantiene   ésta su deber de fallar.”    

Con fines ilustrativos, la sentencia se da cuenta de las tres   posiciones que asumió históricamente la Corte Suprema de Justicia, que era el   tribunal responsable de ejercer el control de constitucionalidad: la de la falta   de competencia por carencia actual de objeto[8],   la de la competencia por magisterio moral[9] y la de la perpetuatio   jurisdiccionis[10].    

5. En la Sentencia C-467 de 1993, con motivo de una demanda contra   los artículos 17 y 23 de la Ley 14 de 1983, 73 de la Ley 75 de 1986 y 3 y 11 de   la Ley 44 de 1990, luego de constatar que algunos de ellos habían sido derogados   y otros modificados, este tribunal, pese a reconocer el “alto magisterio   moral que le corresponde”, decide inhibirse de emitir un pronunciamiento de   fondo respecto a normas anteriores a la vigencia de la Constitución de 1991. El   razonamiento de la sentencia se sintetiza en la siguiente pregunta y su   respuesta:    

“Y en consecuencia cabe preguntar: ¿qué   sentido tendría que la Corte en un fallo con alcances simplemente teóricos o   puramente docentes, declarara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de   una disposición legal que ya no existe, que es de por sí inaplicable por estar   derogada, y que fue expedida bajo la vigencia de un régimen constitucional que   también ha dejado de existir; qué efectos tendría tal pronunciamiento?    

El fallo de inexequibilidad, como se   recordará, tiene por efecto propio excluir la disposición impugnada del orden   jurídico, pero si ésta ha dejado de regir, no hay objeto sobre el cual pueda   recaer la decisión de la Corte, pues la norma derogada o subrogada no está en   condiciones de quebrantar la Constitución y mal haría la Corte en retirar de la   normatividad jurídica lo que ya no existe, especialmente bajo las condiciones   últimamente anotadas en el párrafo precedente.    

(…)    

En este orden de ideas considera la Corte   que en el caso sujeto a estudio, no hay ningún objeto para que se examinen las   normas derogadas o modificadas antes de entrar en vigencia el nuevo régimen   constitucional, pues de hacerse frente a un orden derogado habría que concluir   necesariamente en un fallo que resultaría inocuo, y si se efectúa con el orden   superior vigente lo sería igual. Por consiguiente el estudio se  limitará a   los artículos 3 y 11 inciso primero de la ley 44 de 1990, por ser los únicos   vigentes.”    

6. En la Sentencia C-541 de   1993, al conocer de una demanda contra la expresión: “Con el fin de asegurar   la vigencia inmediata de la presente Ley, las zonas en que actualmente se divide   el territorio del Distrito Capital tendrán el carácter de Localidades”,  contenida en el artículo 46 de la Ley 1 de 1992, que había sido derogada   expresamente por el Decreto 1421 de 1993, dictado en ejercicio de la competencia   conferida por el artículo 41 transitorio de la Constitución, este tribunal   decidió que se pronunciaría de fondo sobre su constitucionalidad. Las razones   que sustentaron esta decisión fueron las siguientes:    

“Pese a haberse producido la derogatoria   expresa de la Ley 1a. de 1992 -a que pertenece la prescripción legal, materia de   esta demanda-, por virtud de lo dispuesto en el artículo 180 del Decreto 1421 de   1993, esta Corte hará pronunciamiento de mérito pues, como lo ha venido   sosteniendo desde su sentencia C-467 de 1993 que en esta oportunidad se reitera,   es su deber fallar de fondo en aquellos eventos en que no obstante haber   ocurrido la derogatoria de la norma cuestionada después de haber entrado en   vigor la Carta de 1991 (julio 7), sin embargo ésta continúa proyectando sus   efectos jurídicos.    

Agrégase como razón adicional que   justifica el fallo de fondo en el caso presente, que la demanda que ahora ocupa   la atención de la Corporación, se presentó[11]  y admitió[12]  cuando regía la Ley 1a. de 1992 a que pertenece la norma parcialmente acusada.   Por ello, y en aras de dar efectividad al derecho constitucional fundamental de   acceso a la justicia constitucional a través de la interposición y decisión de   acciones públicas que la Carta Política garantiza a todo ciudadano, en esta   oportunidad la Corte debe observar el principio conocido como  “perpetuatio jurisdictionis” que para situaciones como la que aquí se   configura, postuló la Corte Suprema de Justicia[13]  cuando, para entonces, fungía de guardiana de la supremacía e integridad de la   Carta Política.    

De acuerdo a la tesis que se prohíja en   este fallo, el órgano de control conserva plena competencia para pronunciarse   sobre normas cuya derogatoria se produce después de iniciado el proceso y antes   de que se dicte el fallo, sin que pueda ser despojada de ella por ulterior   derogatoria del legislador ordinario o extraordinario.”    

7. En la Sentencia C-992 de 2001, al estudiar una demanda contra   los artículos 4, 27, 101 y 102 de la Ley 633 de 2000[14],  “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones   sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés   social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”,   por considerar que en ellos se hace una amnistía tributaria, este tribunal puso   de presente que, dado el “efecto limitado en el tiempo”  de las normas demandadas, “la Corte habría, en principio, de   inhibirse de fallar de fondo”. Al analizar más detenidamente el asunto,   este tribunal precisó lo siguiente:         

“En el presente caso, las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el   momento de la admisión de la demanda, razón por la cual la Corte conserva su   competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad, aún cuando en el   curso del proceso las mismas hayan dejado de regir. Sin embargo, dadas las   consideraciones que sobre este particular se han hecho en la presente   providencia, tal pronunciamiento solo cabe cuando se presenten condiciones que   le den sentido.    

Así, estima la Corte que para garantizar el acceso a la justicia constitucional,   cabe hacer un pronunciamiento de fondo, en desarrollo del principio de la   perpetuatio jurisdictionis, cuando, no obstante que la norma acusada ha   perdido su vigencia, las disposiciones que ella contiene, dada su vigencia   limitada en el tiempo, escaparían a la posibilidad del control de   constitucionalidad y pueda observarse, prima facie, que ellas son violatorias de   la Carta, según lo que en asuntos relevantes se haya expresado en la   jurisprudencia constitucional.    

En concreto, estima la Corte que en la medida en que el denominado “beneficio   especial de auditoría” se asimila a una amnistía, el mismo es claramente   violatorio de la Constitución, tal como de manera reiterada lo ha expresado esta   Corporación. Este tipo de medidas, que han sido recurrentes en nuestro medio,   por su carácter transitorio, escaparían al control de constitucionalidad, razón   por la cual, para, garantizar la efectividad del derecho de acceso a la justicia   constitucional y, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta,    evitar que, en el futuro, y con el mismo carácter de transitorio, se reproduzca   el contenido material de las disposiciones que se declaren inconstitucionales,   es necesario entrar al examen de fondo de la disposición que consagra el citado   beneficio.    

8. Si se examina la norma demandada a partir de su alcance en el tiempo se tiene   que para la hipótesis previstas en los incisos del artículo y en los parágrafos   1º y 2º existe un término de diez meses (23/12/14-23/10/15), dentro del cual los   sujetos pasivos, contribuyentes o responsables de impuestos, tasas o   contribuciones pueden ejercer su derecho a solicitar una condición especial de   pago. Este término se subdivide en dos períodos (23/12/14-31/05/15 y   1/06/15-23/10/15), para efectos de determinar la cuantía de beneficio que   produce el pago, en porcentajes que van desde un máximo del 80% hasta un mínimo   del 20%. No obstante, en los demás parágrafos de la norma demandada se prevé   otros términos. En efecto, en el parágrafo 3º el término es superior al de los   referidos diez meses, pues se extiende hasta el 30 de octubre de 2015; en el   parágrafo 6º permite solicitar, sin especificar un término, beneficios   semejantes ante los entes territoriales; en el parágrafo 7º se faculta a dichos   entes, sin fijar un límite en el tiempo, para aplicar condiciones especiales   para el pago de impuestos; y en el parágrafo 8 se señala, de manera expresa, que   el término de los diez meses no se aplica a los contribuyentes que estén en   situación de liquidación forzosa administrativa o de liquidación judicial   “los cuales podrán acogerse a esta facilidad por el término que dure la   liquidación”.    

9. El análisis que se acaba de hacer permite advertir que el artículo 57 de la   Ley 1739 de 2014 está vigente, pues no ha sido derogado o subrogado por ninguna   norma posterior; que todavía produce efectos jurídicos y está llamado a   producirlos en ciertos eventos, como los relativos a los tributos de los entes   locales y a los contribuyentes en estado de liquidación; que en cuanto atañe al   término ya expirado de diez meses, existe un precedente relevante, contenido en   la Sentencia C-992 de 2001[15],   conforme al cual este tribunal es competente para conocer de la demanda. En   efecto, al momento de presentarse[16]  y de admitirse[17]  la demanda, el referido término estaba en curso, por tanto, conforme al   principio perpetuatio jurisdictionis la competencia se mantiene.      

10. La posibilidad de que, en la práctica, no sea posible ejercer el control de   constitucionalidad de la ley, cuando se trata de normas que prevén una vigencia   breve y limitada en el tiempo es inaceptable para este tribunal. Y lo es, porque   afecta de manera directa el principio de supremacía de la Constitución (art. 4   CP), al permitir, así sea por un breve tiempo, que disposiciones que puedan ser   contrarias a ella rijan y produzcan efectos jurídicos; porque desconocería los   derechos fundamentales de los ciudadanos a interponer acciones públicas en   defensa de la Constitución (art. 40.6 CP) y a acceder a la administración de   justicia (art. 229 CP); y porque propicia que el agravio a la Constitución pueda   repetirse, incluso de manera sistemática, con normas de vigencia semejante en el   futuro, de manera impune, dado que imposibilitaría la existencia de la cosa   juzgada constitucional (243 CP).    

Planteamiento del problema jurídico,   metodología y estructura de la decisión    

11. En el presente proceso la controversia se centra   en dos cuestiones: (i) si la condición especial para el pago de tributos y   sanciones prevista en la norma demandada puede o no considerarse como una   amnistía tributaria, y (ii) si, en caso de ser una amnistía tributaria,   satisface las exigencias del  juicio de proporcionalidad aplicable cuando se   trata de medidas de esta naturaleza, según lo ha sostenido la jurisprudencia   constitucional.    

12. Ante estas cuestiones existen en el proceso tres   posiciones: (i) la de la demandante, la mayoría del Instituto Colombiano de   Derecho Tributario y el Ministerio Público: consideran que se está ante una   amnistía tributaria injustificada, por lo tanto, solicitan que se declare su   inexequibilidad y, en el caso de los dos últimos, se pide además que la   declaración de inexequibilidad se haga con efectos retroactivos; (ii) la del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público: considera que no se está ante una   amnistía, por tanto, pide que se declare su exequibilidad; y (iii) la de la   DIAN, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la minoría del Instituto   Colombiano de Derecho Tributario y la Universidad Externado de Colombia, aceptan   que se está ante una amnistía tributaria, pero consideran que está justificada,   por tanto, con la salvedad relativa al parágrafo 3º que hace la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, solicitan que se declare su exequibilidad.    

13. En vista de las anteriores circunstancias,   corresponde a este tribunal resolver los siguientes problemas jurídicos:    

(i) ¿La condición especial para el pago de impuestos,   tasas, contribuciones, tributos aduaneros y sanciones, prevista en el artículo   57 de la Ley 1739 de 2014, configura una amnistía tributaria?    

(ii) En caso de tratarse de una amnistía tributaria,   ¿la referida condición especial para el pago, prevista en el artículo 57 de la   Ley 1739 de 2014, vulnera el principio de igualdad (art. 13 CP), el deber de   contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (art. 95.9   CP) y los principios en los cuales se funda el sistema tributario (art. 363 CP)?    

14. Precisa la Corte que si bien el demandante acusó   de inconstitucionalidad la totalidad del artículo 57 de la ley 1739, su   argumentación se ocupa de cuestionar únicamente las normas   que prevén la reducción o eliminación de las cargas previstas en las normas   tributarias. En su planteamiento no existe un argumento específico que se ocupe   de cuestionar la regla que establece el parágrafo 1º respecto de la extinción de   la acción penal en contra de los responsables del impuesto sobre las ventas y   agentes de retención en la fuente por los años 2012 y anteriores que se acojan a   lo dispuesto en el artículo y que acrediten ante la autoridad judicial   correspondiente el pago. En consecuencia, este Tribunal se ocupará únicamente de   los problemas antes enunciados.     

15. Para resolver los problemas jurídicos planteados,   este tribunal (i) precisará el contenido y el alcance del artículo 57 de la Ley   1739 de 2014; (ii) señalará el alcance de los artículos 13, 95.9, 150 y 363 de   la Constitución, en tanto parámetros de juicio; (iii) expondrá el alcance de   jurisprudencia constitucional en materia de amnistías tributarias; y (iv) de ser   el caso, evaluará la justificación de la amnistía tributaria a partir de un test   estricto de proporcionalidad.    

El contenido y el alcance del artículo 57   de la Ley 1739 de 2014    

16. El supuesto de hecho de la norma prevista en el primer inciso   del artículo 57 de la Ley 1739 de 2014, es el de que sus destinatarios (sujetos   pasivos, contribuyentes y responsables de impuestos, tasas y contribuciones)   hayan sido objeto de sanciones (tributarias, aduaneras o cambiarias) por parte   de entidades del nivel nacional (con facultades para recaudar rentas, tasas,   contribuciones o sanciones) y que “se encuentren en mora por obligaciones   correspondientes a los períodos gravables o años 2012 y anteriores”. Para   las personas que se encuentren en este supuesto de hecho, la norma prevé, como   consecuencia jurídica, que “tendrán derecho a solicitar, únicamente en   relación con las obligaciones causadas durante dichos períodos gravables o   años”, dentro del término de diez meses, contado a partir de la fecha del   inicio de la vigencia de la ley, una condición especial de pago.    

17. En los incisos siguientes del artículo 57 de la Ley 1739 de   2014 se precisa en qué consiste dicha condición especial de pago conforme a tres   circunstancias relevantes, de la siguiente manera: (i) si la persona está en   mora pero paga el total de la obligación principal obtiene una reducción que   puede ser del 80% o del 60% de los intereses y las sanciones actualizadas,   dependiendo si el pago se hace antes del 31 de mayo de 2015 o después de esta   fecha y antes del 23 de octubre de 2015; (ii) si existe una resolución o acto   administrativo que imponga la sanción, la persona que está en mora debe pagar   solo el 50% de la sanción actualizada si el pago se produce antes del 31 de mayo   de 2015 y el 70% de la sanción actualizada si el pago se produce después de esta   fecha y antes del 23 de octubre de 2015; y (iii) si existe una resolución o acto   administrativo que imponga la sanción por rechazo o disminución de pérdidas   fiscales, las condiciones son las mismas previstas para el supuesto anterior. Se   tiene, pues, que en realidad hay dos posibles situaciones para el destinatario   de la norma, discernibles a partir de la circunstancia objetiva de que exista o   no una resolución o acto administrativo que imponga la sanción, ya que la   diferencia que se hace cuando dicha resolución o acto administrativo existe, no   afecta el alcance de la facultad que se confiere a los beneficiarios de las   medidas allí previstas.    

18. En los ocho parágrafos que tiene el artículo se amplía el   alcance de tal facultad y se modifican algunas de las condiciones para su   ejercicio.    

Los tres primeros parágrafos amplían el alcance de la facultad   reconocida en el artículo, en el sentido de que los responsables del IVA y los   agentes de retención en la fuente pueden obtener la extinción de la acción   penal, previa acreditación del pago ante la autoridad judicial competente (par.   1º); de que los contribuyentes que omitieron declarar impuestos administrados   por la DIAN, si pagan el tributo sin intereses y con la sanción reducida, pueden   reducir en un 20% la sanción por extemporaneidad (par. 2º); de que los agentes   de retención, si presentan la declaración correspondiente a períodos gravables   anteriores al 1 de enero de 2015, hasta el 30 de octubre de 2015, no estarán   obligados a liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad ni los intereses de   mora y, además, respecto de ellos no se configurará la ineficacia prevista en el   artículo 580-1 del Estatuto Tributario (par. 3º, inciso primero); de que los   valores consignados a partir de la vigencia de la Ley 1430 de 2010, relacionados   con las declaraciones ineficaces, se imputarán automática y directamente al   impuesto y período de la declaración que se torna eficaz, siempre que la   declaración se presente en debida forma y se pague la diferencia, en caso de   haberla (par. 3º inciso segundo); y de que lo previsto en el parágrafo 3 se   aplica también a los agentes retenedores con saldos iguales o superiores a   82.000 UVT con solicitudes de compensación radicadas a partir de la vigencia de   la Ley 1430 de 2010, cuando el saldo a favor haya sido modificado por la   administración o por el contribuyente o responsable.    

Los cinco parágrafos restantes prevén la posibilidad de aplicar   esta norma en el ámbito territorial (par. 6º y 7º); se precisa que la norma no   se aplicará a los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago y, a la entrada   en vigencia de la ley, estén en mora (par. 4º), pero sí a las personas admitidas   en procesos de reorganización empresarial o de liquidación judicial (Ley   1116/06), o en procesos de reestructuración (Ley 550/99, Ley 1066/06 y procesos   de desempeño) (par. 5º) y a las personas que se encuentren en liquidación   forzosa administrativa o en liquidación judicial (par. 6º), evento en el cual el   término para obtener el beneficio será el mismo término que dure la liquidación.    

Más adelante esta Corporación se ocupara de precisar con mayor   detenimiento el alcance de las diferentes medidas adoptadas por el legislador en   esta disposición y sobre cuyo constitucionalidad corresponde en esta oportunidad   pronunciarse.     

El principio de igualdad. Reiteración de jurisprudencia.    

19. En la Constitución la igualdad tiene una triple dimensión: de   valor, de principio y de derecho[18]. A ella alude la Constitución en su   preámbulo y en los artículos 13, 42, 53, 70, 75 y 209, lo que indica, como lo ha   puesto de presente este tribunal[19], que la igualdad “carece de un   contenido material específico, es decir, a diferencia de otros principios   constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de   la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato   diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido material específico   se desprende la característica más importante de la igualdad: su carácter   relacional”.    

20. El principio de igualdad establece un deber ser específico,   aunque su contenido puede aplicarse a múltiples ámbitos del quehacer humano, y   no sólo a uno o a algunos de ellos. Este deber ser específico, en su acepción de   igualdad de trato, que es la relevante para el asunto sub examine,  comporta dos mandatos: (i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho   equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato   diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes[20].    

21. Los antedichos mandatos, conforme al grado de semejanza o de   identidad, se pueden precisar en cuatro mandatos específicos: (i) el de dar el   mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (ii) el de dar un trato diferente   a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (iii) el de dar   un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que presenten similitudes   y diferencias, cuando las primeras sean más relevantes que las segundas; y (iv)   el de dar un trato diferente a situaciones de hecho que presentes similitudes y   diferencias, cuando las segundas más relevantes que las primeras[21].     

22. Dado su carácter relacional, el análisis de la igualdad da   lugar a un juicio tripartito, pues involucra el examen del precepto demandado,   la revisión del precepto respecto del cual se alega el trato diferenciado   injustificado y la consideración del principio de igualdad. Se trata, pues, de   un análisis complejo, que en modo alguno se puede reducir a revisar la mera   adecuación de la norma demandada y el precepto constitucional que sirve de   parámetro, sino que requiere incluir también al otro régimen jurídico que hace   las veces de término de la comparación[22].    

El deber de contribuir a financiar los gastos e inversiones del   Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad. Reiteración de   jurisprudencia.    

23. El   deber de contribuir a financiar los gastos y las inversiones del Estado,   previsto en el artículo 95.9 de la Constitución, involucra tanto obligaciones   sustanciales como obligaciones formales. La principal obligación sustancial es   la de pagar oportunamente los tributos. Las obligaciones formales, entendidas   como “aquellas cargas que facilitan la función fiscal de la administración”,  incluyen las de “suministrar de manera veraz y oportuna la información   necesaria para determinar de manera correcta el monto en el que cada   contribuyente está obligado a tributar”[23].   Por lo tanto, este deber constitucional se incumple cuando no se asume   oportunamente el pago de los tributos o cuando no se cumple con las antedichas   cargas formales, como puede ocurrir, por ejemplo, cuando la información   suministrada es incompleta o falsa, de tal suerte que la liquidación   correspondiente puede ser por una suma inferior a aquella que en realidad el   contribuyente tendría que pagar.    

La concreción de este deber constitucional exige del   legislador la adopción de normas en las cuales, en desarrollo del principio de   legalidad que rige en esta materia, se precise el alcance de las obligaciones   tributarias-definiendo sus elementos-, la oportunidad para su cumplimiento y las   competencias de las autoridades administrativas tributarias para asegurar el   recaudo. En desarrollo de ello, las entidades encargadas de ejercer tales   competencias tienen la obligación de emprender de manera eficaz y eficiente   todas las actividades que se requieran para asegurar un recaudo que permita al   Estado, el cumplimiento de los fines que la Constitución le asigna en el   artículo 2º de la Constitucional y de los deberes sociales que en virtud de la   fórmula de Estado le corresponden.       

El margen de configuración del legislador en   materia tributaria. Reiteración de jurisprudencia.    

24. La   Constitución prevé, en sus artículos 150.12, 154 y 338 un amplio margen de   configuración del legislador en materia tributaria[24],   al amparo del cual se pueden crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y   contribuciones nacionales, regular el tiempo de su vigencia, sus sujetos activos   y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y   recaudo[25].   Además, se puede prever exenciones a dichos tributos[26].    

25.   Conforme al principio democrático y con sujeción a la Constitución, corresponde   al legislador definir tanto los fines de la política tributaria como elegir los   medios que considere adecuados para alcanzar dichos fines[27].   En una democracia pluralista como la colombiana, son posibles diversas   concepciones acerca de la manera de lograr un “orden económico y social   justo” y es al legislador, en tanto órgano representativo, deliberativo,   pluralista y democrático, al que le corresponde elegir la que considere mejor o   más adecuada[28].   Por ello, este tribunal ha llegado a sostener que “se presume que su decisión   es constitucional y la carga de demostrar lo contrario recae sobre quien   controvierta el ejercicio de su facultad impositiva”[29].    

26. No   obstante su amplitud, el margen de configuración del legislador en materia   tributaria tiene límites. Estos límites obedecen a dos fundamentos   constitucionales[30]:   (i) el deber de contribuir a la financiación de los gastos públicos (art. 95.9   CP) dentro de criterios de justicia y equidad y (ii) el diseño de un sistema   tributario fundado en los principios de equidad, eficiencia y progresividad,   cuyas leyes no se pueden aplicar de manera retroactiva (art. 363 CP). Además de   estos límites, el margen de configuración del legislador no puede ejercerse de   manera arbitraria, valga decir, de modo que resulte imposible justificarlo   conforme a la Constitución; ni ejercerse de forma contraria a los derechos   fundamentales[31]; ni   desconocer en su ejercicio que las leyes tributarias no pueden aplicarse de   manera retroactiva[32].    

27.   Dentro de este margen de configuración, el legislador puede establecer   exenciones a los tributos. Estas exenciones, que se identifican por su   “carácter taxativo, limitativo, inequívoco, personal e intransferible”[33],  corresponden a hechos que estarían gravados, de manera total o parcial, pero   que por motivos de política económica, fiscal, social o ambiental, se sustraen   total o parcialmente del pago. Para establecer exenciones el legislador debe   respetar la iniciativa del Gobierno en la materia (art. 154 CP), la prohibición   relativa a los tributos propios de las entidades territoriales (art. 294 CP)[34]  y los límites que se siguen del principio de igualdad (art. 13 CP), del deber   general de contribuir (art. 95.9 CP) y de los principios del sistema tributario   (art. 363 CP)[35].    

28. La   síntesis que hizo este tribunal en la Sentencia C-883 de 2011, reiterada en   otras oportunidades, permite identificar el alcance del margen de configuración   del legislador en materia tributaria. Sobre ello indicó:    

“En múltiples oportunidades esta Corporación se ha   pronunciado en relación con la amplia libertad de configuración que le asiste al   Legislador en materia tributaria, para la creación, modificación y suspensión de   exenciones y beneficios tributarios.  En punto a este tema ha señalado la Corte   que  (i) la potestad de regular la   política tributaria, de conformidad con los fines del Estado, ha sido confiada   ampliamente al Legislador; (ii) que de conformidad con esta amplia libertad de   configuración en la materia, el Legislador no solo puede definir los fines sino   también los medios adecuados e idóneos de la política tributaria; (iii) existe   una presunción de constitucionalidad sobre las decisiones que el Legislador   adopte sobre política tributaria y corresponde una pesada carga argumentativa   para demostrar lo contrario; (iv)  que esta potestad del legislador puede ser   usada ampliamente para la creación, modificación, regulación o supresión de   tributos;  (v) que no obstante la amplia libertad de configuración del   Legislador en la materia, ésta debe ejercerse dentro del marco constitucional y   con respeto de los principios constitucionales y de los derechos fundamentales;   y (v) que la potestad del Legislador tiene como correlato la obligación de   tributar y el respeto de los principios tributarios de equidad, eficiencia y   progresividad.”    

Los principios fundamentales del sistema tributario. Reiteración de   jurisprudencia.    

29. El   primero de los principios fundamentales del sistema tributario es el de   legalidad (numerales 10, 11 y 12 del artículo 150 y artículo 338 CP). Conforme a   este principio el órgano de representación popular que cree un tributo debe   fijar con claridad y precisión sus elementos mínimos[36], entre los   cuales se encuentran: los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases   gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo[37].    

30.   Además del principio de legalidad, el sistema tributario se funda en los   principios de equidad, eficiencia y progresividad (art. 363 CP), que se erigen   en parámetros para determinar la “legitimidad del sistema tributario”[38].  Estos principios se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto   en particular, como se precisa en la Sentencia C-409 de 1996, al advertir:    

“Es cierto que las limitaciones legales pueden también implicar ciertos   sacrificios en términos de equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado   puede no corresponder exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta   Corporación había establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre   que no sean irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos   tributarios o económicos constitucionalmente relevantes, pues no sólo el   Legislador puede buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y   la equidad sino que, además, tales principios se predican del sistema tributario   en su conjunto, y no de un impuesto específico. Una regulación tributaria que no   utilice criterios potencialmente discriminatorios, ni afecte directamente el   goce de un derecho fundamental, no viola el principio de igualdad si la   clasificación establecida por la norma es un medio razonablemente adecuado para   alcanzar un objetivo constitucionalmente admisible.”    

31. El   principio de equidad tributaria, que es una manifestación específica del   principio de igualdad, se concreta en la proscripción de tratos legales   tributarios diferentes injustificados, sea porque no hay razón para el trato   desigual o sea porque se dé un mismo trato pese a existir razones para dar un   trato desigual[39].   El principio de equidad puede ser considerado en términos horizontales o   verticales. La equidad horizontal implica que el sistema tributario debe dar un   mismo trato a las personas que, antes de tributar, tienen la misma capacidad   económica, de manera tal que mantengan su paridad luego de pagar sus tributos.   La equidad vertical, relacionada con la exigencia de progresividad, implica que   la carga tributaria se debe distribuir de tal manera que quienes tienen una   mayor capacidad económica deben soportar una mayor parte del impuesto[40].    

32. El   principio de eficiencia tributaria se define a partir de la relación costo   beneficio. Esta relación tiene dos aspectos a considerar: el económico, en tanto   la eficiencia alude a un recurso técnico del sistema tributario encaminado a   lograr el mayor recaudo de tributos con el menor costo de operación; y el   social, en tanto la eficiencia alude al mecanismo conforme al cual la imposición   acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su   deber fiscal[41].   La ineficiencia en el recaudo de los tributos puede generar una injusta   distribución de la carga fiscal, pues el incumplimiento de algunos   contribuyentes conduce a que los gastos e inversiones públicas se hagan a costa   de los contribuyentes que sí cumplen con sus obligaciones[42].    

Las amnistías y los saneamientos en materia tributaria. Reiteración   de jurisprudencia.    

33. A partir de la Sentencia C-511 de 1996, en la que se declaró la   inexequibilidad, sin efectos retroactivos, de una serie de saneamientos,   previstos en los artículos 238, 239, 241, 242, 243, 244 y 245 de la Ley 223 de   1995, por considerar que si bien las medidas allí previstas son eficaces e   idóneas para lograr la finalidad pretendida, se trata de medidas “claramente   desproporcionadas”, este tribunal ha sido muy estricto cuando se trata de   analizar la constitucionalidad de amnistías y de saneamientos en materia   tributaria, porque con ellas:      

(…) [se]   pervierte la regla de justicia, que ordena tratar a los iguales de modo igual y   a los desiguales de modo desigual. En efecto, el criterio que introduce el   legislador para conceder el beneficio es el estado de mora del deudor, de suerte   que al desacatar con esta decisión el principio de imparcialidad, la aplicación   de la norma inexorablemente conduce a una situación inequitativa, como que   quienes cumplieron oportuna y fielmente con su deber de tributar son tratados   peor que los que no lo hicieron.    

Para juzgar la proporcionalidad de las medidas   adoptadas, a partir de esta sentencia, este tribunal ha empleado un test   estricto, conforme al cual se debe demostrar que éstas son estrictamente   necesarias para alcanzar la finalidad propuesta[43].   Luego de reconocer que en ocasiones la eficiencia tributaria puede entrar en   conflicto con la equidad, en la sentencia en comento se destacó que:     

“Los problemas de eficiencia o eficacia   del aparato estatal, no pueden resolverse a costa de la igualdad tributaria y de   la abdicación del Estado de derecho. En materia tributaria, la eficacia puede,   en ocasiones, desplazar la primacía que por regla general debe mantener la   equidad. Sin embargo, no puede sostenerse que la solución de la ineficiencia del   aparato estatal dedicado a cobrar los créditos fiscales pueda ser la de alterar   retroactivamente la carga tributaria de los contribuyentes colocados en la misma   situación, salvo en lo que tiene que ver con la mora en el pago de sus   obligaciones. En estas condiciones asimismo se sacrifica el estado de derecho.   Las autoridades que están instituidas para asegurar el cumplimiento de los   deberes sociales de los particulares (C.P. art. 2), se ven compelidas por la ley   a resignar de esta función, no negociable, con el objeto de superar las   falencias que exhiben en materia de recaudo, las que debían resolverse a través   de otros medios distintos. La ley llega hasta el extremo de renunciar a   practicar las liquidaciones de revisión respecto de los declarantes cumplidos,   pero lo hace con el objetivo de darle un barniz de postiza generalidad y   legitimidad a los beneficios que concede a los deudores morosos. El estado de   derecho que se sustenta, no sólo en el respeto de los derechos, sino también en   el acatamiento de los deberes y en la seguridad de que el Estado impondrá su   observancia, termina  convertido en el artículo negociable y en el precio   que se ha de pagar para colmar las aulagas y apremios del fisco, originados   claramente en la ineficiencia de la administración.”    

La ley no puede restarle efectividad a   los deberes de solidaridad y, en especial, al de tributación (C.P. art. 2 y   95-9). Las amnistías tributarias, transformadas en práctica constante, erosionan   la justicia y la equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo, un efecto   desalentador, en relación con los contribuyentes que cumplen la ley y, respecto   de los que escamotean el pago de sus obligaciones, un efecto de irresistible   estímulo para seguir haciéndolo. La ley no puede contribuir al desprestigio de   la ley. Resulta aberrante que la ley sea la causa de que se llegue a considerar,   en términos económicos, irracional pagar a tiempo los impuestos.    

El cumplimiento de un deber   constitucional, como el de contribuir al financiamiento de los gastos e   inversiones del Estado, reposa en la confianza legítima de que todos los sujetos   concernidos por la norma, lo observarán y que las autoridades, en caso   contrario, coercitivamente lo harán exigible frente a los remisos. La ley que   retroactivamente cambia las reglas de juego y favorece a los deudores morosos,   viola flagrantemente el postulado de la buena fe de que subyace al estricto   cumplimiento del deber de tributar (C.P. arts 83 y 95-9).    

La regla de decisión del tribunal en esta sentencia, según la   síntesis que en ella aparece, es la siguiente:    

“En suma, las amnistías o saneamientos como el que   consagran las normas estudiadas, en principio son inconstitucionales. Sin   embargo, lo anterior no es óbice para que en situaciones excepcionales, puedan   adoptarse medidas exonerativas de orden económico o fiscal debidamente   justificadas que contrarresten los efectos negativos que puedan gravar de una   manera crítica al fisco, reducir sustancialmente la capacidad contributiva de   sus deudores o deprimir determinados sectores de la producción. Naturalmente,   por tratarse de casos excepcionales y por la necesidad de que el alcance de las   medidas guarde estricta congruencia con la causa y la finalidad que las anime,   la carga de la justificación de que el régimen excepcional que se adopta es   razonable y proporcionado, y que se sustenta en hechos reales, corresponderá a   los autores y defensores del mismo y, en consecuencia, se examinará por la Corte   en cada oportunidad, mediante la aplicación de un escrutinio constitucional   riguroso.”    

34. En   la Sentencia C-992 de 2001, a la cual se aludió al estudiar los precedentes   relevantes para efectos de establecer la competencia de este tribunal, se   reitera la antedicha ratio y, en consecuencia, se declaró inexequible,   sin efectos retroactivos, el artículo 4 de la Ley 633 de 2000. En esta sentencia   consideró que el “beneficio especial de auditoría” previsto en la ley,   era una amnistía que favorecía a los contribuyentes morosos que “ocultaron   activos que poseían a 31 de diciembre de 1999 en su declaración tributaria,   violando el principio de equidad frente a quienes declararon y pagaron   oportunamente el impuesto correspondiente a dichos activos”, pues tales   contribuyentes incurrieron en mora “desde el momento en que debi[eron]   declarar dichos activos y no lo hicieron”.     

35. En   la Sentencia C-1115 de 2001 se declaró inexequible, sin efectos retroactivos, el   artículo 100 de la Ley 633 de 2000, al considerar que esta norma, relativa a la   reducción periódica del porcentaje que servía de base para calcular los   intereses moratorios de las obligaciones tributarias, establecía una amnistía,   aunque no lo dijera expresamente, pero sí lo fuera por su contenido normativo, y   el legislador no había satisfecho la especial carga de argumentación prevista en   la Sentencia C-511 de 1996.    

36. En   la Sentencia C-823 de 2004 se declaró exequible el artículo 32 de la Ley 863 de   2003, que preveía un beneficio temporal para los contribuyentes morosos relativo   al orden de imputación de sus pagos para dar prelación a los anticipos,   impuestos o retenciones sobre las sanciones y sobre los intereses, por   considerar que “las condiciones dentro de las cuales opera la norma acusada   no comportan una ventaja para los deudores morosos frente a los cumplidos,   porque la carga tributaria a cargo de aquéllos sigue siendo considerablemente   más gravosa –sanciones, intereses, actualización por inflación cuando haya lugar   a ello-, lo que evidencia que la alegada equiparación no se da bajo ninguna   circunstancia”.    

37. En la Sentencia   C-910 de 2004 se declaró exequible el artículo 6 de la Ley 863 de 2003, que   adicionó el artículo 239-1 y modificó el artículo 649 al Estatuto Tributario,   por considerar (i) que lo adicionado, “lejos de establecer una amnistía, dispone un régimen más gravoso   para el tratamiento de los activos omitidos o los pasivos inexistentes, en la   medida en que los considera, en todo caso, como renta líquida gravable y los   grava como tales, sin perjuicio de la sanción por inexactitud, cuando   corresponda”;  y (ii) que respecto de lo modificado, su análisis no puede hacerse al margen del   precitado artículo 239-1, se tiene que “Como quiera que la medida transitoria   se aplica a activos omitidos o a pasivos que se habrían generado en periodos no   revisables, y que en la misma se dispone el pago de la correspondiente sanción,   no encuentra la Corte que ella constituya una especie de amnistía tributaria, y   la norma habrá de declararse exequible”.    

38. A partir de los   anteriores referentes, la Sentencia C-833 de 2013 declaró inexequible, sin   efectos retroactivos, el artículo 163 de la Ley 1607 de 2012, que adicionaba   cuatro parágrafos al artículo 239-1.  por considerar que: “En aras de lograr un propósito legítimo,   como es el aumento de la base de recaudo tributario, se introduce un beneficio   que, si bien puede estimular a algunos infractores a sanear su situación fiscal,   lo hace al costo de sacrificar los mandatos de generalidad del tributo y equidad   horizontal, que están en la base de los principios de igualdad, equidad y   justicia tributaria”. En esta sentencia el tribunal recapituló su   jurisprudencia sobre las amnistías y los saneamientos tributarios, en los   siguientes términos:    

“(i) Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en   presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de   obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera   total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las   consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de   tal incumplimiento. Estas medidas buscan generar un incentivo para que el   contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación   fiscal a la realidad. Es por ello que, aunque en la mayoría de sus   pronunciamientos sobre el tema las expresiones “amnistía” y “saneamiento” han   sido entendidas como sinónimos, en otras la Corte ha precisado que las amnistías   tributarias constituyen un instrumento de saneamiento fiscal, en tanto a través   de aquellas se busca regularizar la situación de quienes se encuentran por fuera   de la norma.[44]  La Corte ha diferenciado las amnistías, que presuponen la infracción previa de   una obligación tributaria, de las exenciones tributarias, entendidas estas   últimas como instrumentos de política fiscal a través de los cuales se impide el   nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o se   disminuye la cuantía de dicha obligación.[45]    

(ii) Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios   de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para   que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a   desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de   quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.[46]    

(iii) Si bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar valiosos   objetivos de política fiscal, en tanto facilitan el recaudo y amplían la base   tributaria sin incurrir en los costos que generan los mecanismos de   fiscalización y sanción, cuando se transforman en práctica constante pueden   desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo con sus obligaciones   tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y así   beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes   atendieron sus obligaciones puntualmente. La proliferación de este tipo de   mecanismos puede conducir a que, en términos económicos, resulte irracional   pagar a tiempo los impuestos.[47]    

(iv) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y desprovistas   de una justificación suficiente. Corresponde al legislador acreditar la   existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este   instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la   idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda   derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea   compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se   busca afrontar a través de la amnistía tributaria. Allí donde el legislador no   aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la   constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de   razonabilidad o principio de proporcionalidad.[48]    

(v)   En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales   aquellas medidas que: a. son genéricas en el sentido de no fundarse en   situaciones excepcionales específicas y benefician indiscriminadamente a quienes   han faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o   no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que   se dispensa a los contribuyentes cumplidos (sentencias C-511 de 1996, C-992 de   2001 y C-1114 de 2003)[49];   b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han   hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a aquellos   que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o   cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001).[50]    

(vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas   medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos   tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de   crisis (C-260 de 1993)[51];   b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un   tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes   cumplidos (C-823 de 2004)[52];   c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero   sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de   haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones   (C-910 de 2004).[53]    

(vii) En los casos en que la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de   normas que establecen amnistías tributarias, los efectos de su decisión han sido   a futuro, con el fin de no afectar los derechos adquiridos y las situaciones   jurídicas consolidadas bajo su vigencia.[54]  (…)”    

39. En la   Sentencia C-551 de 2015, que es la más reciente sobre esta materia, se reiteró   la antedicha jurisprudencia. Para declarar exequibles los   artículos 35, 36, 37, 38 y 39 de la Ley 1739 de 2014, se sostuvo que las medidas   examinadas no se podían considerar como una típica amnistía (por tratarse de un   impuesto y no de un derecho o una facultad) y se encontró que dadas las   especiales circunstancias del caso, éstas superaban un test estricto de   proporcionalidad. La ratio de esta decisión fue la siguiente:    

Dentro de su amplio margen de configuración en materia tributaria, el Legislador   puede establecer impuestos que prevean condiciones transitorias y más favorables   para los contribuyentes, sin que necesariamente se puedan considerar como una   típica amnistía, en tanto no se incremente la tributación en otros sectores   sociales, exista una situación fiscal excepcional y el medio sea adecuado,   efectivamente conducente y necesario para lograr fines legítimos,   constitucionalmente importantes e imperiosos, de tal suerte que los beneficios de   adoptar la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros   principios y valores constitucionales.    

40. El anterior recuento jurisprudencial permite sostener que la jurisprudencia   de este tribunal es la de que “se está en presencia de una amnistía   tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se   introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha   obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas   (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento”.   Las medidas que se corresponden a una amnistía tributaria “buscan generar un   incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones   y ajuste su situación fiscal a la realidad”, lo que las diferencia con   claridad de las que corresponden a exenciones, porque en las primeras el   presupuesto fáctico es el de “la infracción previa de una obligación   tributaria”, mientras que en las últimas son “instrumentos de política   fiscal a través de los cuales se impide el nacimiento de la obligación   tributaria en relación con determinados sujetos o se disminuye la cuantía de   dicha obligación”. Y, además, que si se está ante una medida de amnistía   tributaria se debe aplicar un test estricto de proporcionalidad para juzgar su   justificación.    

La condición especial para el pago de impuestos, tasas,   contribuciones, tributos aduaneros y sanciones, prevista en el artículo 57 de la   Ley 1739 de 2014 configura una amnistía tributaria    

41. Tal y como se dejó señalado más arriba, la   argumentación del demandante se ocupa de cuestionar únicamente las reglas   que en el artículo 57 de la Ley 1739 de 2014, prevén la reducción o eliminación   de las cargas tributarias. En esa dirección su acusación se dirige en contra de   las medidas que en dicho artículo reducen o eliminan los intereses o las   sanciones. A efectos de determinar si las medidas adoptadas constituyen una   amnistía, la Corte considera necesario ocuparse nuevamente de describir su   contenido.     

42. La ley establece una facultad de solicitar la aplicación de la   “Condición especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones,   tributos aduaneros y sanciones”. De la lectura de sus reglas se desprende   que la “condición especial de pago” salvo el evento excepcional regulado   en el parágrafo 8º del artículo acusado, se extiende únicamente por diez meses   contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley, de manera que solo puede   aplicarse este régimen excepcional hasta el 23 de octubre de 2015.    

Del artículo acusado se sigue que la “Condición especial de pago”   es un beneficio aplicable, en general, respecto de obligaciones tributarias   claras y plenamente exigibles. Esta consideración hace posible diferenciar la   figura de la “Condición especial de pago” regulada en el artículo   acusado, de las medidas previstas en los artículos 55 –conciliaciones en   procesos contenciosos- y 56 –terminación de mutuo acuerdo de procesos   administrativos- de la Ley 1739 de 2014. En efecto, a diferencia de estas   figuras, cuyo supuesto de aplicación consiste en la existencia de una disputa o   discusión respecto del alcance de la obligación tributaria, las medidas   previstas en el artículo 57 se refieren, en general, a eventos en los cuales ya   la obligación tributaria o la sanción se encuentra determinadas plenamente.       

43. La “condición especial de pago” cuya aplicación regula   el artículo demandado tiene diferente alcance según la carga tributaria   incumplida y el momento del pago. Tales medidas deben ser diferenciadas de   manera precisa, tal y como a continuación se hace.    

(i)                 Primera medida: pago total de la obligación principal prevista en   liquidación oficial (Párrafos primero, segundo y tercero del artículo 57).    

El primer supuesto del artículo acusado regula (i) obligaciones   tributarias causadas durante los periodos gravables o años 2012 y anteriores;   (ii) de  sujetos pasivos, contribuyentes o responsables de los impuestos,   tasas o contribuciones que hayan sido objeto de sanciones tributarias, aduaneras   o cambiarias; y (iii) que se encuentren en mora por obligaciones   correspondientes a los períodos referidos. Cuando ello ocurre es posible   solicitar la aplicación de la condición especial de pago dentro de los diez   meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley (hasta el 23 de octubre de   2015)[55].             

Comprende este supuesto los eventos en los cuales se lleva a efecto   el pago total de la obligación principal prevista en la liquidación oficial[56]. Para este caso existen dos   hipótesis. En la primera, si el obligado lleva a efecto el pago hasta el 31 de   mayo de 2015, los intereses de la obligación tributaria y las sanciones   actualizadas se reducen en un ochenta por ciento (80%). Si el pago se produce   después del 31 de mayo y hasta la vigencia de la condición especial de pago que   es el 23 de octubre de 2015, los intereses y sanciones actualizadas disminuyen   en un sesenta por ciento (60%).    

(ii)              Segunda medida: pago de una sanción dineraria de carácter   tributario, aduanero o cambiario –diferente a la prevista por rechazo o   disminución de pérdidas fiscales- dispuesta en una resolución independiente   (Párrafos cuatro, cinco y seis).    

Este segundo supuesto comprende los casos en los cuales se lleva a   cabo el pago de una sanción dineraria de carácter tributario, aduanero o   cambiario –diferente a la prevista por rechazo o disminución de pérdidas   fiscales- establecida en una resolución o acto administrativo. Se prevén   también dos hipótesis. Si el pago de la sanción se produce hasta el 31 de mayo,   la sanción actualizada se reduce en el cincuenta por ciento (50%) y deberá   pagarse el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada. Si el   pago de la sanción se produce después del 31 de mayo y hasta la vigencia de la   condición especial de pago que es el 23 de octubre de 2015 la sanción   actualizada se reduce en el treinta por ciento (30%) y deberá pagarse el setenta   por ciento (70%) restante de la sanción actualizada.      

(iii)            Tercera medida: pago de una sanción impuesta por rechazo o   disminución de pérdidas fiscales dispuesta en una resolución independiente   (Párrafos siete, ocho y nueve).    

El tercer supuesto comprende los eventos en los cuales se lleva a   cabo el pago de una sanción impuesta por rechazo o disminución de pérdidas   fiscales, prevista en una resolución u acto administrativo. Se prevén aquí   también dos hipótesis. Si el pago de la sanción se produce hasta el 31 de mayo,   la sanción actualizada se reduce en el cincuenta por ciento (50%) y deberá   pagarse el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada. Si el   pago de la sanción se produce después del 31 de mayo y hasta la vigencia de la   condición especial de pago que es el 23 de octubre de 2015 la sanción   actualizada se reduce en el treinta por ciento (30%) y deberá pagarse el setenta   por ciento (70%) restante de la sanción actualizada.     

Otros supuestos, son cobijados por la “Condición especial de pago”.   A continuación la Corte se refiere a ellos.      

(iv)            Cuarta medida: presentación de declaración omitida y pago del   impuesto a cargo (Parágrafo 2º).    

Se configura este evento respecto de los contribuyentes que   hubieren omitido el deber de declarar los impuestos administrados por la UAE –   DIAN por los años gravables de 2012 y anteriores. En este caso es posible que se   presenten dichas declaraciones (i) liquidando la sanción por extemporaneidad   reducida al veinte por ciento (20%), bajo la condición (ii) de demostrar el pago   del impuesto a cargo sin intereses y el valor de la sanción reducida y (iii)   presentar la declaración con el respectivo pago, hasta la vigencia de la   condición especial prevista en la ley, esto es, hasta el 23 de octubre de   2015.    

(v)              Quinta medida: presentación de declaraciones de retención en la   fuente (Parágrafo 3º)    

Se prevé también una condición especial de pago al   prescribir que no tienen la obligación de liquidar ni pagar la sanción por   extemporaneidad ni los intereses de mora, los agentes de retención en dos   supuestos.    

El primero se refiere a los agentes de retención que hasta el 30 de   octubre de 2015 presenten declaraciones de retención en la fuente, relativas a   períodos gravables anteriores al primero de enero de 2015 y respecto de los   cuales se configure la ineficacia prescrita en el artículo 580.1 del Estatuto   Tributario.            

El segundo alude a los eventos de los agentes retenedores que sean   titulares de saldos a favor por montos iguales o superiores a 82.000 UVT, que   tengan solicitudes de compensación radicadas a partir de la entrada en vigencia   de la Ley 1430 de 2010, cuando el saldo que tenía a favor hubiere sido   modificado por la autoridad tributaria, por el contribuyente o por el   responsable.    

(vi)            Sexta medida: aplicación de las reglas del artículo 57 en el orden   territorial (Parágrafo 6º)        

La disposición establece que además de la aplicación en el orden   nacional de las condiciones especiales de pago, los sujetos pasivos,   contribuyentes o responsables de impuestos, tasas o contribuciones de carácter   territorial, se encuentran autorizados para solicitar al correspondiente ente   territorial, la aplicación de las reglas sobre “condición especial de pago”   en lo relativo a las obligaciones de su competencia. En adición a ello se   establece la posibilidad de que las entidades territoriales apliquen condiciones   especiales de pago de impuesto, de acuerdo con sus competencias.        

(vii)         Séptima medida: inaplicación de las reglas del artículo 57 a   algunos supuestos especiales (Parágrafos 4º y 5º)       

Es improcedente aplicar la “Condición especial de pago” (i)   a los deudores que hubieren llegado a acuerdos de pago con fundamento en   disposiciones legales precedentes y que al momento de entrar en vigencia la Ley   1739 de 2014 se encuentren en mora y (ii) a los sujetos pasivos, contribuyentes,   responsables o agentes de retención admitidos a los procedimientos regulados en   la Ley 1116 de 2006, a los procesos de reestructuración de la ley 550 de 1999,   la ley 1066 de 2006 y los convenios de desempeño (parágrafo 5º).    

(viii)      Octava medida: extensión especial del término para acogerse a la   condición especial de pago (Parágrafo 8º)    

Cuando un contribuyente se encuentre en liquidación forzosa   administrativa ante una Superintendencia o se encuentre sometido al trámite de   liquidación judicial será posible que se acoja a la condición especial de pago   hasta tanto dure la liquidación.     

44. Una revisión de las reglas incluidas en el   artículo 57 permite concluir que respecto de los períodos o años 2012 y   anteriores, y por los términos fijados en el artículo[57],   se introducen medidas para inhibir o atenuar las consecuencias adversas   derivadas del incumplimiento de las obligaciones tributarias. Esto también es   explícito en el propio texto del referido artículo, que en su primer inciso   alude expresamente a “quienes hayan sido objeto de sanciones tributarias,   aduaneras o cambiarias”[58].  La medida para inhibir o atenuar dichas consecuencias, que es la consecuencia   jurídica de la norma, es la de que las personas que estén dentro de los   diferentes supuestos de hecho tendrán la posibilidad de solicitar una condición   especial de pago, que varía de acuerdo a sus circunstancias[59].    

45. En vista del contenido del artículo 57 de la Ley 1739 de 2014 y conforme a   la jurisprudencia de este tribunal sintetizada en la Sentencia C-833 de 2013[60]  y reiterada en la Sentencia C-551 de 2015[61],   es evidente que ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se   introducen medidas (condición especial de pago), para inhibir o atenuar las   consecuencias adversas de dicho incumplimiento. En efecto, el artículo 57 (a)   prevé la reducción de la sanción y de los intereses (primera medida), (b)   dispone la reducción de la sanción (segunda y tercera medidas), (c) dispone la   eliminación de los intereses y la reducción de la sanción (cuarta medida) y (d)   dispone la eliminación de los intereses y de la sanción (quinta medida). Las   reglas restantes adoptan medidas directamente relacionadas con las condiciones   especiales de pago (e) previendo su aplicación en el nivel territorial (sexta   medida), (f) prescribiendo su inaplicación en algunos casos  (séptima medida) y   (g) extendiendo en hipótesis específicas el término para acogerse a las medidas   que allí se instrumentan (octava medida).              

46. Según dejó dicho la referida sentencia C-833 de 2013 “se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante   el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para   condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o   atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones),   derivadas de tal incumplimiento.”  Siendo ello así concluye la Corte, para dar respuesta al primer problema   jurídico planteado que la condición especial para el   pago de impuestos, tasas, contribuciones, tributos aduaneros y sanciones,   prevista en el artículo 57 de la Ley 1739 de 2014 configura una amnistía   tributaria cuya validez constitucional depende de la superación de un juicio   estricto de proporcionalidad.      

La amnistía tributaria prevista en el artículo 57 de la Ley 1739 de   2014 vulnera el principio de igualdad, el deber de contribuir al financiamiento   de los gastos e inversiones del Estado y los principios en los cuales se funda   el sistema tributario.    

47. Con el propósito de determinar la constitucionalidad de las   disposiciones acusadas, la Corte iniciará precisando la estructura del juicio de   proporcionalidad que debe aplicarse en esta oportunidad y, seguidamente,   procederá en esa dirección a fin de determinar si las normas acusadas son o no   compatibles con la Constitución.      

La estructura del juicio estricto de   proporcionalidad.    

48. El carácter estricto del juicio aplicable en esta   oportunidad encuentra fundamento en los problemas que las amnistías plantean a   la luz de las normas constitucionales que gobiernan el sistema tributario. En   efecto, si bien en la regulación de los diferentes tributos, el legislador goza   de un muy amplio margen de configuración y apreciación que le permite no solo   definir sus elementos sino también valorar la conveniencia de su adopción,   cuando se dispone -tal y como ocurre en el presente caso- la aprobación de   medidas especiales que exceptúan de la aplicación del régimen general a las   personas que no han cumplido oportunamente sus obligaciones tributarias, se   suscitan cuestiones constitucionales muy complejas desde la perspectiva de la   igualdad y equidad del sistema tributario. Al mismo tiempo y en estrecha   relación con ello, las medidas que constituyen una amnistía afectan no solo el   igual deber de todos los ciudadanos -en virtud del numeral 9º del artículo 95-   de contribuir al financiamiento de los gastos e inversión del Estado, sino que   también desafían la obligatoriedad de las leyes tributarias lo que afecta   directamente la cláusula de Estado de Derecho.       

En atención a ello y no obstante la amplia libertad   de configuración del Congreso en esta materia, en los casos de amnistía se   impone una carga justificativa especialmente exigente. Esa carga, a su vez,   impone a este Tribunal la obligación de aplicar un juicio de proporcionalidad   que, por las exigencias que plantea, reduce significativamente el margen de   acción de las autoridades que participan en la creación del régimen tributario.   En esa dirección, la constitucionalidad de las medidas mediante las cuales se   instrumenta la amnistía, dependerá de que se encuentre (i) que persiguen una   finalidad constitucionalmente imperiosa, (ii) que son efectivamente conducentes,   (iii) que son necesarias y, finalmente, (iv) que son estrictamente   proporcionadas[62].    

48.2. El examen de efectiva conducencia (idoneidad)   exige que la medida empleada permita, con un alto grado de probabilidad según la   evidencia empírica existente, alcanzar el objetivo invocado. No es suficiente,   como cuando es del caso aplicar un juicio débil de proporcionalidad, que el   medio empleado pueda servir para alcanzar el propósito. En el juicio estricto la   superación del examen de idoneidad exige contar con argumentos empíricos   poderosos que demuestren, casi al nivel de certeza, que la finalidad imperiosa   invocada puede ser alcanzada con la aplicación del medio elegido.       

48.3. El juicio de necesidad impone determinar si el   medio empleado es imprescindible para alcanzar el propósito o si, por el   contrario, existen medidas alternativas que no restrinjan, o lo hagan en menor   medida, el principio constitucional afectado. Este examen, que plantea algunas   de las más complejas tensiones en el ejercicio del control constitucional de   medidas legislativas, impone a la autoridad demostrar que desde el punto de   vista fáctico no existen instrumentos menos lesivos para el principio afectado   que aquel que fue elegido. Ello impone (a) un deber de valorar todas las   alternativas efectivamente conducentes a fin de establecer el grado de impacto   que tienen en el principio afectado y, una vez adelantada tal valoración, (b)   una obligación de identificar la medida que tenga menos injerencia en el   principio.        

48.4. Finalmente, en caso de superar las anteriores   etapas del juicio, deberá establecerse si la medida es estrictamente   proporcionada, esto es, deberá determinar la Corte Constitucional si la   importancia de las razones que apoyan el empleo del medio puede justificar la   intensidad de las restricciones sobre los principios afectados. Esta etapa del   juicio de proporcionalidad, según ha tenido oportunidad de advertirlo este   Tribunal exige comparar (a) el peso o valor abstracto de los principios que   colisionan, (b) el grado especifico de afectación que la aplicación o no de la   medida que se juzga pueda tener en cada uno de los principios que se enfrentan y   (c) el nivel de certeza de las premisas fácticas con apoyo en las cuales se   determina el grado de afectación[63].    

Un ejemplo de desproporción evidente de una medida es   aquel evento en el cual, de un lado, el valor constitucional abstracto del   principio restringido con el empleo de la medida adoptada por el Congreso es muy   alto, su grado de afectación concreta es intenso y dicho grado de afectación   está respaldado por un indiscutible apoyo fáctico y, de otro, el valor   constitucional abstracto del principio que se invoca para justificar la medida   tiene una reducida importancia constitucional, el no empleo de la medida   comporta una afectación leve de dicho principio y, adicionalmente, existen altos   niveles de incertidumbre acerca de dicha afectación. Si lo que ocurre es   precisamente lo contrario, podrá afirmarse la proporcionalidad en sentido   estricto de la medida legislativa.       

48.5. Cuando desplegado el análisis, la Corte   concluye que alguna de las etapas juicio no son superadas, debe proceder a   declarar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas.    

Las reglas contenidas en el artículo 57 que   instrumentan las medidas de amnistía tributaria no superan el juicio estricto de   proporcionalidad.    

49. Procede la Corte a adelantar el examen de las   medidas cuestionadas a efectos de establecer si superan la exigente carga   impuesta por el juicio estricto de proporcionalidad. Importa precisar que el   juicio que a continuación se emprende se ocupa de un examen general de las   medidas establecidas en el artículo 57 y, cuando ello resulta pertinente,   analiza de manera particular algunas de ellas.      

50. La primera etapa del juicio estricto de   proporcionalidad exige establecer si las medidas adoptadas persiguen un fin   constitucional imperioso. Esta exigencia, según se explicó, se supera cuando el   objetivo perseguido resulta constitucionalmente inaplazable o urgente. No es   suficiente invocar buenas razones para superar este examen dado que, debido al   carácter problemático de las amnistías, deben invocarse razones tan importantes   que puedan justificar, prima facie, la afectación de los principios de igualdad   y equidad tributaria (arts. 13, 95 y 363), del igual deber de concurrir al   financiamiento de las actividades del Estado (art. 95.9) y del Estado de Derecho   que impone el respeto a la Ley (art. 1).          

50.1. Al fundamentar la adopción de las medidas   contempladas en los artículos 55, 56 y 57 de la Ley 1739 de 2014 en el proyecto   de ley -con el aval del Gobierno según lo destacó la intervención del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el presente proceso- el Informe   Ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas de la Cámara de   Representantes y el Senado de la República explicó lo siguiente:    

“Modificaciones e inserciones de otras disposiciones   tributarias (Capítulo VII)    

En el capítulo de   disposiciones varias se incluyen una serie de artículos relacionados con la   administración de cartera de la DIAN, los cuales pretenden de una parte,   otorgar un alivio a los contribuyentes en el pago de las sanciones e intereses   de las obligaciones tributarias y por otro, brindarle herramientas a la   Entidad para que tenga la posibilidad de sanear su cartera.    

Para los contribuyentes se   proponen medidas como la conciliación contenciosa   administrativa tributaria, la terminación por mutuo acuerdo de los procesos   administrativos tributarios y la condición especial para el pago de   impuestos, tasas, contribuciones, tributos aduaneros y sanciones. Así   mismo, se da la posibilidad a las entidades territoriales para que puedan optar   por estos mecanismos. El porcentaje del alivio dependerá de la instancia   administrativa o judicial en la que se encuentren las discusiones, así como de   la fecha en que se paguen los mismos, de tal manera que se incentive un pago   rápido para tener un porcentaje de alivio más alto.    

En relación con las medidas   que se propone otorgarle a la administración para una mejor y más eficiente   administración de su cartera, se encuentra en primer lugar la reiteración de la   posibilidad de la remisibilidad de algunas deudas, el saneamiento contable y la   modificación de la prescripción de la acción de cobro.” (Subrayas no hacen parte   del texto original)    

De los planteamientos contenidos en el   Informe transcrito, se desprende que unos de los objetivos que explicaban la   adopción de las medidas contempladas en los artículos 55, 56 y 57 de la Ley 1739   de 2014 consistió en hacer posible el saneamiento de la cartera de la DIAN, de   manera tal que las obligaciones tributarias fueran debidamente satisfechas por   los obligados. Esto era posible, al mismo tiempo, aliviando la carga tributaria   de algunos de los sujetos, bien eliminando o bien reduciendo el cobro de   intereses o de sanciones.    

Analizadas sistemáticamente las medidas   adoptadas, encuentra la Corte que el propósito principal del artículo 57   -vinculado al fin general de la Ley 1739 de 2015 relativo a la creación de   mecanismos de lucha contra la evasión- consistió en optimizar las actividades de   recaudo de las obligaciones pendientes de pago. Subordinado a dicho objetivo, se   encontraba el fin de aliviar la carga tributaria de un número amplio de personas   comprendidas por las hipótesis establecidas en la Ley.       

50.2. La adopción de normas que prevean incentivos   para la obtención del pago de las obligaciones tributarias a cargo de los   diferentes sujetos que en esta materia tienen responsabilidad con el Estado, se   vincula, a juicio de este Tribunal, a la necesidad de obtener suficientes   recursos económicos para financiar la actividad del Estado y, en particular,   para garantizar el cumplimiento de sus fines y de los deberes sociales a su   cargo, según se encuentra prescrito en el artículo 2 de la Carta. Adicionalmente   tal tipo de medidas se orientan a concretar un sistema tributario eficiente   según lo ordena el artículo 363 de la Constitución.       

Estos objetivos resultan constitucionalmente   imperiosos. De su consecución, en opinión de esta Corporación, depende en buena   medida el cumplimiento efectivo de las funciones del Estado Social, la garantía   de los derechos constitucionales y la satisfacción de las necesidades de las   personas residentes en Colombia. De manera que el recaudo de los recursos   tributarios es una cuestión esencial desde la perspectiva constitucional y su   efectividad no puede depender del capricho de las autoridades públicas o de los   particulares. Una perspectiva diferente implicaría renunciar al cumplimiento de   los deberes del Estado, a cuya financiación se vinculan las contribuciones   obligatorias de los ciudadanos.    

50.3. En atención a las consideraciones expuestas, la   Corte juzga que las medidas adoptadas de reducción o eliminación de intereses y   sanciones a efectos de que los ciudadanos tengan un incentivo para cumplir sus   obligaciones, persigue fines constitucionalmente imperiosos. Puede concluirse   que superan entonces la primera etapa del juicio de proporcionalidad.    

51. La Corte encuentra que no es posible considerar   efectivamente conducentes las medidas adoptadas por el legislador. En efecto, la   creación  regular de medidas tributarias de amnistía puede resultar   contraproducente para alcanzar el propósito de obtener oportunamente la   contribución a cargo de cada uno de los ciudadanos.    

51.1. A pesar de que el empleo de este tipo de   medidas podría, en efecto, conseguir que los deudores del sistema tributario   regularicen su situación, el propósito cardinal del sistema tributario que   consiste en la obtención oportuna de los recursos a efectos de hacer posible la   adecuada ejecución de los presupuestos que financian la actividad pública,   resulta afectado en virtud de medidas como estas. Sobre ello, la sentencia C-833   de 2013 destacó, en consideración que la Corte reitera en esta oportunidad, que   “[s]i bien en el corto plazo las   amnistías permiten alcanzar valiosos objetivos de política fiscal, en tanto   facilitan el recaudo y amplían la base tributaria sin incurrir en los costos que   generan los mecanismos de fiscalización y sanción, cuando se transforman en   práctica constante pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo   con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la   próxima amnistía y así beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que   se dispensa a quienes atendieron sus obligaciones puntualmente.” Afirmó la   Corte que “[l]a proliferación de este tipo de mecanismos puede   conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los   impuestos.”  Así entonces, medidas como las   examinadas pueden dar lugar a la creencia de que las reglas relativas a la   cuantía y plazos para el pago de los tributos, serán ajustadas a efectos de   favorecer con un régimen especial al grupo de ciudadanos que incumplieron con el   deber constitucional establecido en el artículo 95.9 de la Carta.    

De acuerdo con lo anterior, la Corte encuentra que   una disposición con algunas reglas semejantes se encontraba ya contenida en el   artículo 149 de la Ley 1607 de 2012. En efecto, en ella se establecía también   una condición especial de pago respecto de obligaciones tributarias en   mora de los periodos gravables del año 2010 y anteriores[64].   Esta circunstancia pone entonces de presente que la creación de condiciones   especiales de pago de las obligaciones tributarias, se ha ya extendido en el   tiempo comprendiendo primero el periodo gravable del año 2010 y sus años   anteriores y, posteriormente -con la norma que ahora se examina- los periodos   correspondientes a los años 2011 y 2012. Esta circunstancia apoya entonces la   conclusión sobre la inconducencia de las medidas adoptadas, en tanto por su   extensión en el tiempo, puede resultar adversas a los objetivos que orientan el   proceso de recaudo en materia tributaria.      

51.2. A esta consideración general, relativa a la   ausencia de efectiva conducencia de las medidas previstas en el artículo 57, se   unen algunas razones específicas que confirman tal conclusión. En efecto,   eliminar o reducir los intereses generados por el incumplimiento de las   obligaciones tributarias puede dar lugar, por ejemplo, a que la suma   efectivamente recibida por el Estado no cubra, en términos reales, la suma de   dinero que en las vigencias anteriores ha debido ser desembolsada. Así, el cobro   de intereses moratorios tiene como propósito, entre otras cosas, asegurar la   corrección de la pérdida del valor del dinero[65].    

En esa dirección, si el objetivo de la medida   consiste en crear incentivos para el recaudo de las sumas impagadas, la   reducción o la eliminación total de los intereses tal y como ocurre con la   cuarta y quinta medidas, de una parte, y la reducción de su cuantía a tan solo   la quinta parte según sucede con la primera medida, no se muestran como   conducentes para obtener un recaudo eficiente y justo. En este caso, por su   propia incapacidad, el Estado renuncia al cobro de un parte del tributo fijado   previamente por el legislador.      

51.3. Por las razones expuestas, generales y   específicas, la Corte concluye que las medidas acusadas en esta oportunidad no   son idóneas para alcanzar los objetivos –imperiosos- que se anudan a la Ley 1739   de 2014.    

52.1. La adopción de reglas de amnistía implica una   particular renuncia de las autoridades al empleo de los medios administrativos a   su alcance para obtener el recaudo de las obligaciones tributarias. En esa   dirección, en lugar de implementar los sistemas de cobro previstos para el   efecto, el articulo demandado opta por la creación de incentivos que consisten   en reducir la cuantía de las deudas ciertas. Las normas de amnistía introducen   entonces, en medio del juego, un cambio a las reglas tributarias limitando su   alcance y privándolas temporalmente de eficacia. El Estado admite desconocer los   principios de igualdad y equidad en materia tributaria implementando un   tratamiento diferenciado, que favorece a los morosos al prescribir la   inaplicación del régimen que naturalmente y por una decisión legislativa   precedente les era aplicable.    

52.2. La Corte no desconoce que la creación de reglas   como las ahora examinadas puede encontrarse motivada por los costos asociados a   la ejecución de las actividades de recaudo. En esa dirección el Informe Ponencia   presentado ante las Comisiones Primeras del Senado de la República y de la   Cámara de Representantes señalaba lo siguiente:      

“Veamos a continuación en más   detalle estas propuestas de modificación:    

Remisión    

La cartera morosa de la UAE   Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) a la fecha según la   información disponible en los aplicativos informáticos para gestionar el recaudo   y el cobro se acerca a los $15,7 billones a cargo de 342.749 morosos. Estas   cifras no revelan el verdadero debido (sic.) cobrar de la entidad que bordea   $4.2 billones, toda vez que aparecen incrementadas partidas que deben ser   sometidas a un riguroso procedimiento de saneamiento contable, por cuanto hay   obligaciones prescritas; algunas suspendidas; pendientes de un fallo; surtiendo   el proceso de representación externa y otras que deben ser redimidas,   considerando que es mayor el costo de cobrarlas que el valor a recuperar y otras   con saldos inconsistentes originados en errores de diligenciamiento de los   declarantes.    

Dentro del anterior universo   hay 73.554 deudores que tienen obligaciones por valores entre $1 y una UVT   ($27.485), que en total suman $526 millones. Gestionar estos expedientes demanda   el concurso de 1.471 funcionarios con un costo anual de $85.323 millones,   ostensiblemente superior al valor de la cartera por recuperar.    

El acumulado de deudores   cuyas obligaciones no superan 40 UVT ($1.099.400) alcanza los 197.000 morosos   con una cartera total que asciende a cerca de $46 mil millones.    

La   administración tributaria tarda al menos un año en el proceso de cobro   adelantando tareas tales como conformación de expedientes, gestión persuasiva,   investigación de bienes, etc. Gestionar las obligaciones en dicho lapso para   este número de expedientes de cobro (197.000) requiere 3.940 funcionarios, cuya   remuneración estaría cercana a $228 mil millones, significando entonces que es   mucho mayor el costo de efectuar las tareas de cobro relativas a esta cartera   que el valor a recuperar ($46.000 millones, sin intereses). Lo anterior implica   que de mantener la situación en el estado actual, la gestión de la   administración tributaria continuaría adelantándose con una relación   costo-beneficio negativa, lo que justifica incorporar la propuesta de   modificación del marco legal regulatorio de la remisibilidad de las obligaciones   contenidas en el Estatuto Tributario, como un instrumento jurídico para   extinguir las obligaciones, que a su vez permita poner en práctica los   principios que regulan las actuaciones administrativas como el de economía y   eficacia en la gestión de cobro.”    

Conforme a tales   razones, la medida sería necesaria dado que el ejercicio de las facultades   administrativas para el cobro sería insuficiente, pues su puesta en marcha   supone la inversión de recursos que exceden el valor de las sumas que esperan   recaudarse. Si bien este planteamiento podría en un principio resultar sugerente   a efectos de calificar la necesidad de la medida, esta Corporación concluye que   resulta inaceptable al menos por las siguientes razones.    

En primer lugar,   disponer la inaplicación de las reglas vigentes en el momento en que han debido   cumplirse las diferentes obligaciones tributarias, constituye uno de los   instrumentos que más gravemente impacta el principio de legalidad, al conferir a   los beneficiarios un privilegio que termina por premiar el incumplimiento de una   de las obligaciones ciudadanas más básicas. El sometimiento de los ciudadanos al   Derecho sufre en estos casos un quiebre evidente y, para ello, se aduce la   incapacidad de la administración tributaria de emprender eficientemente las   actividades de recaudo. Esta Corporación, en la sentencia C-511 de 1996, había   destacado lo siguiente:    

“Los problemas de   eficiencia o eficacia del aparato estatal, no pueden resolverse a costa de la   igualdad tributaria y de la abdicación del Estado de derecho. En materia   tributaria, la eficacia puede, en ocasiones, desplazar la primacía que por regla   general debe mantener la equidad. Sin embargo, no puede sostenerse que la   solución de la ineficiencia del aparato estatal dedicado a cobrar los créditos   fiscales pueda ser la de alterar retroactivamente la carga tributaria de los   contribuyentes colocados en la misma situación, salvo en lo que tiene que ver   con la mora en el pago de sus obligaciones. En estas condiciones asimismo se   sacrifica el estado de derecho. Las autoridades que están instituidas para   asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (C.P. art.   2), se ven compelidas por la ley a resignar de esta función, no negociable, con   el objeto de superar las falencias que exhiben en materia de recaudo, las que   debían resolverse a través de otros medios distintos. La ley llega hasta el   extremo de renunciar a practicar las liquidaciones de revisión respecto de los   declarantes cumplidos, pero lo hace con el objetivo de darle un barniz de   postiza generalidad y legitimidad a los beneficios que concede a los deudores   morosos. El estado de derecho que se sustenta, no sólo en el respeto de los   derechos, sino también en el acatamiento de los deberes y en la seguridad de que   el Estado impondrá su observancia, termina convertido en el artículo negociable   y en el precio que se ha de pagar para colmar las aulagas y apremios del fisco,   originados claramente en la ineficiencia de la administración.”    

En segundo lugar,   debe considerarse que a la administración tributaria se le ha conferido la   competencia para emprender procesos de cobro coactivo que le permiten, sin   perjuicio de la obligación de asegurar las reglas propias del procedimiento,   adelantar actividades de ejecución por medio de sus funcionarios y a través de   un procedimiento relativamente ágil. Esta atribución especial, que comprende las deudas fiscales por concepto de impuestos,   anticipos, retenciones, intereses y sanciones (artículo 823 del Estatuto   Tributario), le impone a la administración una   obligación particular de optimizar la eficacia de los procedimientos de cobro   efectivo. No resulta posible que por la propia ineficiencia, pueda afectarse una   idea tan cara al Estado de Derecho como lo es el mandato de igual aplicación de   la Ley.    

Además de esta posibilidad, el   Estatuto Tributario ha previsto en el artículo 814 la posibilidad de que la   administración conceda facilidades de pago hasta por cinco años respecto de las   deudas relacionadas, por ejemplo, con los impuestos de renta y   complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier   otro impuesto administrado por la Dirección General de Impuestos Nacionales, así   como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar.   Incluso ha dispuesto que en algunos casos las facilidades de pago se concedan   sin exigir garantía alguna de los deudores[66].    

52.3 El juicio de   necesidad conduce entonces a considerar que las medidas examinadas resultan   contrarias a la Carta, puesto que emplean -para alcanzar una finalidad   constitucionalmente válida- uno de los medios más lesivos de los principios de   igualdad tributaria y equidad, y de la cláusula de Estado de Derecho.   Ciertamente el legislador podría emplear medios menos restrictivos, de hecho ya   existentes en el Estatuto Tributario, para alcanzar el imperioso fin de   optimizar el recaudo.    

Advierte la Corte que   esta conclusión, relativa a la ausencia de necesidad de una amnistía como la   prevista en la norma acusada, no podría extenderse a todas las disposiciones que   consagren una “condición especial de pago”, en tanto siempre resultará   necesario considerar la finalidad perseguida. Así, si el propósito buscado por   el legislador al adoptar medidas que constituyan una amnistía consiste en apoyar   un sector específico de la sociedad afectado por graves circunstancias, el   juicio de necesidad podrá seguir un curso diferente.    

53. Las reglas de   amnistía previstas en el artículo 57 de la Ley 1739 de 2014 no resultan, además,   proporcionadas en sentido estricto. En efecto, tal y como se explica a   continuación, la importancia de las razones que se han invocado como fundamento   para la eliminación o reducción de intereses de mora y sanciones, no alcanza a   justificar la gravedad de las restricciones que se han impuesto al principio de   igualdad y equidad en materia tributaria y a la cláusula de Estado de Derecho.    

53.1. Debe empezar   por señalarse que el peso abstracto de los principios afectados con las medidas   es, desde una perspectiva constitucional, muy alto. En efecto, la equidad e   igualdad del sistema tributario así como el principio de legalidad que define el   Estado de Derecho, además de encontrar fundamento directo en normas nucleares   del orden constitucional (arts. 1, 13, 95 y 363), constituyen mandatos   constitucionales cuya efectividad dota de legitimidad al sistema tributario y   evita la existencia de privilegios.    

A su vez, las normas   acusadas afectan de manera grave y cierta los mandatos constitucionales antes   referidos. En efecto, la eliminación o reducción de intereses o sanciones a los   deudores de obligaciones ciertas y exigibles cuyo recaudo puede alcanzarse   instrumentando acuerdos de pago o mediante su ejecución forzada, constituye un   trato privilegiado que termina por excluir de la aplicación de la ley a un   universo de personas cuyo comportamiento se revela, prima facie, contrario al   Derecho. Ello en perjuicio de quienes, en atención al carácter obligatorio de la   Ley, atendieron el cumplimiento de sus responsabilidades para la financiación de   las actividades estatales.    

Constituye un   comportamiento de particular gravedad que tomando como referente únicamente la   mora en las obligaciones, el legislador apruebe medidas que desafían la vigencia   de la Ley generando, con ello, la expectativa de que su incumplimiento puede, en   el futuro, no ser reprochado o serlo con menor fuerza por virtud de la propia   actuación del legislador. De esta manera, la Corte reitera las consideraciones   contenidas en la sentencia C-511 de 1996, oportunidad en la que señaló lo   siguiente:    

“La ley no puede restarle efectividad a los deberes de solidaridad   y, en especial, al de tributación (C.P. art. 2 y 95-9). Las amnistías   tributarias, transformadas en práctica constante, erosionan la justicia y la   equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo, un efecto desalentador, en   relación con los contribuyentes que cumplen la ley y, respecto de los que   escamotean el pago de sus obligaciones, un efecto de irresistible estímulo para   seguir haciéndolo. La ley no puede contribuir al desprestigio de la ley. Resulta   aberrante que la ley sea la causa de que se llegue a considerar, en términos   económicos, irracional pagar a tiempo los impuestos.    

El cumplimiento de un deber constitucional, como el de contribuir   al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, reposa en la confianza   legítima de que todos los sujetos concernidos por la norma, lo observarán y que   las autoridades, en caso contrario, coercitivamente lo harán exigible frente a   los remisos. La ley que retroactivamente cambia las reglas de juego y favorece a   los deudores morosos, viola flagrantemente el postulado de la buena fe de que   subyace al estricto cumplimiento del deber de tributar (C.P. arts 83 y 95-9).”    

Un análisis   particular de algunas de las medidas adoptadas por el legislador pone de   presente la gravedad de la restricción a los principios antes referidos. En   efecto, el artículo 57 prevé algunas medidas que comportan una reducción   drástica de los intereses de mora y, en otros, la eliminación de los mismos.   Ello implica que debido al transcurso del tiempo y a la pérdida de valor de la   moneda, el deudor pagará al Estado una suma menor a la que realmente estaba   obligado. Semejante resultado afecta seriamente el igual deber de todos los   ciudadanos de contribuir al financiamiento de las cargas públicas puesto que el   deudor incumplido, insiste la Corte, terminará por asumir un valor inferior al   de aquel ciudadano que, oportunamente, ha honrado sus obligaciones. Esta clase   de medidas representa además una grave infracción del principio de eficiencia   que debe orientar la administración tributaria puesto que el Estado termina por   renunciar al cobro de la obligación tributaria.      

53.2. Desde la   perspectiva de la importancia de los objetivos perseguidos con la adopción de   las medidas a las que se refiere el artículo 57 demandado, la Corte concluye que   su peso o valor abstracto resulta también muy alto. Así, lo que pretende el   legislador es asegurar el mayor recaudo de recursos provenientes de los tributos   a efectos de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y de los deberes   sociales a su cargo (art.2). Alcanzar tales objetivos tiene una indiscutible   trascendencia constitucional.    

La Corte considera,   sin embargo, que el grado de impacto en dicho principio –la realización de los   fines esenciales del Estado- en el evento de declarar inexequibles las medidas,   no es tan grave como el causado sobre los otros principios constitucionales en   caso de preservar su vigencia. En efecto, la expulsión del ordenamiento de las   medidas de amnistía si bien puede afectar los procesos de recaudo de tributos en   tanto se prescinde de un incentivo para el cumplimiento voluntario de las   obligaciones, no impide que las autoridades adelanten, en ejercicio de sus   competencias, las actividades de cobro coactivo. Adicionalmente, tal y como se   evidenció al adelantar el examen de efectiva conducencia, la medida adoptada por   el legislador en esta oportunidad, extendiendo algunas de las estrategias   adoptadas ya en la Ley 1607 de 2012, puede desalentar a largo plazo el   cumplimiento oportuno y voluntario de las obligaciones tributarias.    

Conforme a lo   anterior la inexequibilidad de las medidas que se acusan no tiene un impacto tan   grave en los principios que se invocan para fundamentar su adopción y,   adicionalmente, su efectividad para alcanzarlos es ciertamente dudosa debido a   que su aplicación regular puede dar lugar a que los ciudadanos quebranten su   deber esperando la adopción futura de reglas de amnistía y, posteriormente, se   acojan a ella.      

El examen anterior   muestra entonces que la medida es desproporcionada en sentido estricto. En   efecto, no obstante que el valor abstracto de los principios afectados con la   medida (arts. 1, 13, 95.9 y 363) y de los principios que justifican su empleo   (art. 2) es equivalente en tanto su realización tiene un alto significado   constitucional, la comparación de las otras variables propias de un examen de   proporcionalidad evidencian la inconstitucionalidad de la medida. En efecto, al   paso que el grado de afectación de la igualdad y la equidad tributaria así como   de la cláusula de Estado de Derecho resulta grave y cierto si se declara la   constitucionalidad de la disposición acusada, su inexequibilidad produciría un   impacto menor en la posibilidad de recaudar efectivamente los recursos   necesarios para el cumplimiento de los fines del Estado, puesto que las   autoridades tributarias tienen muy amplias competencias para iniciar actividades   de cobro que, ordenadas de manera eficiente, le permitirían alcanzar el   propósito identificado.            

54. Con apoyo en las consideraciones   expuestas,   la Corte concluye que la respuesta al segundo problema jurídico planteado en   esta sentencia es la de que la condición especial para el   pago de impuestos, tasas, contribuciones, tributos aduaneros y sanciones,   prevista en el artículo 57 de la Ley 1739 de 2014, vulnera el   principio de igualdad (art. 13 CP), el igual deber de contribuir al   financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (art. 95.9 CP) y los   principios en los cuales se funda el sistema tributario (art. 363 CP).    

IX. DECISIÓN    

En   mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar  INEXEQUIBLE el artículo 57 de la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la   cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean   mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”, con   excepción de su parágrafo primero respecto del cual la Corte se INHIBE  de emitir un pronunciamiento de fondo.        

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente   del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y   archívese el expediente.    

                                       

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidente (E)    

Con aclaración de voto    

        

MYRIAM AVILA ROLDAN    

Magistrada (E)    

Con aclaración de voto                    

                     

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto   

                     

                     

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado                    

                     

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada   

Con aclaración de voto    

                     

                     

Con aclaración de voto    

    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado                    

                     

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado   

Permiso    

                     

                     

Ausente   

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con aclaración de voto                    

                     

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General      

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-743/15    

NORMA   SOBRE CONDICION ESPECIAL PARA EL PAGO DE IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES,   TRIBUTOS ADUANEROS Y SANCIONES-Contiene una amnistía tributaria   desproporcionada (Aclaración de voto)    

AMNISTIAS TRIBUTARIAS QUE NO SATISFACEN UN ESCRUTINIO CONSTITUCIONAL-Atentan   gravemente contra la equidad, progresividad y justicia tributarias (Aclaración   de voto)    

LEYES   SOBRE TRIBUTOS-Control constitucional posterior (Aclaración de   voto)/NORMA LEGAL QUE PREVE AMNISTIA TRIBUTARIA DE APLICACION INMEDIATA-Control   constitucional se ejerce cuando ley ha producido efectos y se han consolidado   situaciones jurídicas de amnistía concreta (Aclaración de voto)/NORMA LEGAL   QUE PREVE AMNISTIA TRIBUTARIA DE APLICACION INMEDIATA-Declaración de   inexequibilidad hacia el futuro hace que situaciones ya consolidadas permanezcan   intactas a pesar de ostensible vulneración de principios constitucionales   (Aclaración de voto)    

LEGISLADOR-Concesión   de amnistías tributarias incapaces de superar un escrutinio estricto de   constitucionalidad no permite declarar indefinidamente la inexequibilidad solo   hacia el futuro (Aclaración de voto)    

CORTE   CONSTITUCIONAL-No debe tomar decisiones sin prever sus consecuencias   constitucionales futuras (Aclaración de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda   de la integridad y supremacía de la Constitución (Aclaración de voto)    

NORMA   SOBRE CONDICION ESPECIAL PARA EL PAGO DE IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES,   TRIBUTOS ADUANEROS Y SANCIONES-Declaración de inexequibilidad de   las amnistías tributarias con efectos futuros (Aclaración de voto)    

Expediente: D-10838    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57 de la Ley   1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la   Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan   otras disposiciones”.    

Actor: Dora Marcela Rodríguez García    

Magistrada Ponente:    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Comparto la declaratoria de   inexequibilidad del artículo 57 (parcial) de la Ley 1739 de 2014, por contener   una amnistía tributaria desproporcionada. Pero aclaro el voto porque en mi   concepto la Corte ha debido darle efectos retroactivos al fallo.    

Las amnistías tributarias que no   satisfacen un escrutinio constitucional son graves atentados contra la equidad,   progresividad y justicia tributarias, como se indica en esta sentencia (CP arts   95-9 y 363). Por lo mismo, las normas que las prevén deben ser expulsadas del   orden jurídico. Ahora bien, por decisión del Constituyente las leyes sobre   tributos son ordinarias, y tienen entonces un control constitucional posterior,   susceptible de activarse por medio de la acción pública de inconstitucionalidad   (CP art 241-4). Cuando la norma legal prevé una amnistía tributaria de   aplicación inmediata, el control constitucional efectivamente se ejerce cuando   la ley ya ha producido efectos y, en consecuencia, se han consolidado   situaciones jurídicas de amnistía concreta. Si se declara inexequible una   amnistía tributaria de esta naturaleza hacia el futuro, esas situaciones ya   consolidadas permanecen por lo tanto intactas, a pesar de la ostensible   vulneración de los principios constitucionales decretada por la Corte. Esa es   una consecuencia que, por una sola vez o por unas pocas ocasiones, se justifica   para garantizar la seguridad jurídica y la favorabilidad de los destinatarios de   la ley.    

No obstante, si en repetidas   oportunidades el legislador concede amnistías tributarias de esta índole,   incapaces de superar un escrutinio estricto de constitucionalidad, la   consecuencia judicial no puede permanecer invariable, para declarar   indefinidamente su inexequibilidad solo hacia el futuro. Si consecutiva y   reiteradamente declara con efectos meramente futuros su inexequibilidad, le está   reconociendo al legislador un espacio de hecho -que el orden   constitucional no le concede- en el cual puede expedir leyes de amnistía de   corta duración, que produzcan efectos jurídicos antes de que la Corte controle   su constitucionalidad. El control constitucional opera entonces con un nivel de   eficacia que de antemano se sabe reducido e insuficiente, y con ello se   sacrifican conscientemente las normas constitucionales violadas por las   amnistías fiscales.    

Esta Corte no debe tomar decisiones sin   prever sus consecuencias constitucionales futuras, pues si bien su función es   decidir las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, debe hacerlo   en un marco en el cual se le ha confiado la trascendental tarea de “guardar   la integridad y supremacía de la Constitución” (CP art 241). Cuando con sus   fallos la Corte propicia una forma de circunvalar la Constitución y el control   constitucional efectivo; es decir, cuando con su jurisprudencia admite que una   práctica inconstitucional se reitere y, cada vez, produzca efectos jurídicos,   entonces deja abierto un flanco para vulnerar precisamente la integridad y   supremacía constitucional que está llamada a defender. Por lo mismo, en mi   concepto, la Corte ha debido en este caso revisar su tendencia hacia declarar   únicamente con efectos futuros la inexequibilidad de las amnistías tributarias.   El riesgo de vulneración prospectiva de la integridad y supremacía de la   Constitución queda cubierto si la Corte cambia su jurisprudencia, para darles   efectos retroactivos a sus decisiones de inexequibilidad sobre amnistías, pues   así impide que hacia futuro el Estado pueda darle efectos jurídicos a una   institución advertidamente inconstitucional.    

Haber mantenido la postura de declarar   inexequibles con efectos puramente futuros las amnistías tributarias, es un   incentivo para que el legislador expida en el porvenir nuevas normas legales de   amnistía tributaria, con beneficios para quienes se acojan a ella en cortos   periodos, incluso si son desproporcionadas e inconstitucionales. Es claro, según   la posición sostenida mayoritariamente en este caso, que mientras termina el   control sobre las normas estas ya habrán producido sus efectos jurídicos, y como   no hay retroactividad entonces no habrá posibilidad de desmontar sus   consecuencias. El control carecerá de efectividad sobre lo ya ocurrido. Por eso   creo que ese incentivo inconstitucional no debió preservarse en este caso, pero   acompañé la decisión para aclararla conservando la esperanza de que la Corte en   el futuro ejerza sobre medidas similares un control suficiente.     

Fecha   ut supra,    

María Victoria Calle Correa    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA (E)    

MYRIAM AVILA ROLDÁN    

A LA SENTENCIA C-743/15    

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos retroactivos (Aclaración de   voto)/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Modulación de efectos temporales   (Aclaración de voto)/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Perspectiva deóntica y   perspectiva consecuencialista (Aclaración de voto)/SENTENCIA DE   INEXEQUIBILIDAD-Necesidad de considerar la gravedad y notoriedad de la   violación que da lugar a expulsar la disposición del ordenamiento y el efecto   que una decisión puede tener en diferentes ámbitos en que se proyecta   (Aclaración de voto)    

CONDICION ESPECIAL PARA EL PAGO DE IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES, TRIBUTOS   ADUANEROS Y SANCIONES-Procedencia de efectos retroactivos    

 (Aclaración de voto)    

No   obstante que en mi condición de Magistrada Ponente de la sentencia C-743 de 2015   compartí plenamente la decisión de inexequibilidad adoptada en esta oportunidad,   a continuación aclaro mi voto presentando las razones por las cuales, a mi   juicio, era procedente otorgarle a dicha decisión efectos retroactivos.    

1. La   atribución de efectos retroactivos a una decisión de este Tribunal suscita   cuestiones de diferente orden y, en particular, plantea tensiones muy complejas   entre el principio de supremacía constitucional (art. 4) del que se desprendería   la necesidad de eliminar todos los rastros de una disposición contraria a la   Constitución, de una parte, y los principios de seguridad jurídica (art. 1) y   buena fe (art. 83) que exigen proteger las situaciones que al amparo de la   regulación declarada inexequible se conformaron o consolidaron, de otra.       

2.   Recientemente –en la sentencia C-280 de 2014- este Tribunal sistematizó algunos   de los criterios que deben considerarse para establecer si procede o no la   modulación de los efectos temporales de una decisión de la Corte, bien sea   difiriendo los efectos de la inexequibilidad o retrotrayéndolos desde el momento   en que fue expedida la norma. Para ello sostuvo, siguiendo su práctica   jurisprudencial, la necesidad de tomar en consideración (i) la gravedad y   notoriedad de la violación constitucional que da lugar a la expulsión de la   disposición del ordenamiento –perspectiva deóntica- y (ii) el efecto que una   decisión tal puede tener en los diferentes ámbitos en los que se proyecta   –perspectiva consecuencialista-.    

3. La   ponderación cuidadosa de tales elementos es una condición imprescindible para   definir si se altera el efecto inmediato y hacia el futuro que, por regla   general, tienen sus decisiones. Así por ejemplo, las posibilidades de acoger una   decisión con efectos retroactivos se incrementa si el impacto de tal decisión   sobre la seguridad jurídica y la buena fe es muy débil y, adicionalmente, la   infracción constitucional es particularmente grave y notoria. Por el contrario,   la pertinencia de una decisión con efectos retroactivos se reducirá en aquellos   casos en los cuales los efectos sobre la seguridad jurídica y la buena fe es muy   seria y, a su vez, la violación de la Constitución es menos grave o notoria.    

4. A   mi juicio, en el presente caso y considerados los elementos de análisis   descritos, procedía adoptar una decisión con efectos retroactivos. Esta   conclusión se apoya en las siguientes razones.    

4.1.   Tal y como dejó en evidencia el análisis efectuado en la sentencia, las medidas   adoptadas en el artículo 57 acusado no superaban siquiera la segunda etapa del   juicio de proporcionalidad aplicado en este oportunidad. Dichas medidas, según   se demostró, no resultaban efectivamente conducentes para alcanzar los   propósitos en los que pretendían apoyarse. Adicionalmente, la Corte constató que   las reglas acusadas eran además innecesarias y desproporcionadas en sentido   estricto. La anterior circunstancia pone entonces de presente la notoriedad de   la vulneración de la Carta.    

A esa   notoriedad se une la gravedad de la infracción de la Constitución. En efecto,   las medidas juzgadas violaban gravemente normas cardinales en el ordenamiento   constitucional que reconocen la cláusula de Estado de Derecho (art. 1), el igual   deber de todos los ciudadanos de financiar las actividades del Estado (art.   95.9) y los principios de igualdad y equidad tributaria (art. 363). No se   trataba de una intervención menor, sino de un impacto directo en su núcleo en   tanto el legislador renunció, sin una justificación suficiente, a exigir la   igual aplicación de la ley.    

En   adición a lo anterior, no podía la Corte pasar por alto que la vigencia temporal   de la norma hace que, en la práctica, la violación de la Constitución haya   producido todos sus efectos, sin hacer posible el control constitucional   oportuno. Normas como las ahora examinadas conducen, en el evento de no acudir a   una decisión de inexequibilidad retroactiva, a que el control judicial a cargo   de esta Corporación resulte insustancial, no obstante constatar una muy grave   infracción de normas constitucionales.        

4.2.   No obstante los efectos que la decisión de inexequibilidad retroactiva tendría   en las expectativas de los contribuyentes, o sujetos pasivos que, amparados en   la decisión del legislador y con el propósito de regularizar su situación   tributaria, acudieron a la “condición especial de pago” prevista en el   artículo 57 de la Ley 1739 de 2014, la Corte ha debido proceder en esa   dirección.    

Así,   aunque no pasan inadvertidos tales efectos, también es claro que los   beneficiarios de las medidas eran sujetos que persistían en el incumplimiento de   sus obligaciones tributarias y respecto de los cuales la administración se   encontraba habilitada para iniciar los procesos de cobro coactivo a fin de   obtener el pago correspondiente. En consecuencia, si bien la inexequibilidad con   efectos retroactivos podía afectar sus expectativas o intereses, lo cierto es   que la retroactividad no era nada diferente a la afirmación acerca de la   obligación de cumplir el compromiso tributario en las condiciones en que era   exigible antes de la adopción de la Ley 1739 de 2014.    

4.3.   No resulta inédito que la Corte adopte decisiones de inexequibilidad con efectos   retroactivos que puedan afectar las expectativas de personas que pretendían   ampararse por la regulación expulsada del ordenamiento. Ello puede ocurrir   cuando la violación de la Constitución es tan grave que la vigencia de su   integridad, depende de la eliminación de todos los efectos del acto juzgado.    

Así   por ejemplo, la sentencia C-588 de 2009 declaró la inexequibilidad con efectos   retroactivos del Acto Legislativo 01 de 2008 en el que se autorizaba la   inscripción extraordinaria en carrera administrativa de funcionarios que   ocupaban provisionalmente cargos de carrera y, como consecuencia de ello, dejó   sin valor y efecto todas las inscripciones   extraordinarias en carrera administrativa o los ingresos automáticos a la misma   que, con fundamento en el Acto Legislativo No. 01 de 2008, se hubieren hecho. Esta   determinación se apoyaba, entre otras cosas, en la gravedad del vicio   identificado por la Corte.    

Igualmente respecto de algunas medidas tributarias que favorecían a los   contribuyentes de impuestos territoriales, la Corte consideró procedente la   atribución de efectos retroactivos a su decisión. Así, en la sentencia C-1033 de   2010 al juzgar varias normas que establecían la posibilidad de   celebrar conciliaciones en materia tributaria cuando estuvieran en curso   determinados procesos judiciales[67] señaló:    

“La Corte no desconoce la adversa implicación que una determinación   de este tipo generará frente a la previsible y ya comentada existencia de   situaciones consolidadas al amparo de estas normas. Sin embargo, considera que   esta solución es la única posible frente a un escenario como el aquí planteado,   ya que repugna a la lógica jurídica y al sentimiento constitucional que pueda   surgir un derecho de pretendidas normas que en realidad no podrían ser   válidamente consideradas como parte de una Ley de la República, y cuyo   reconocimiento sólo sería posible a cambio de ignorar el contenido y efecto de   preceptos superiores como los aquí analizados (…). Ello por cuanto, ante el   comprobado agotamiento de los efectos de estas normas, una decisión de carácter   no retroactivo, que confiriera inamovilidad a tales situaciones, equivaldría a   aceptar, sin reserva ni restricción alguna, el pleno efecto de las disposiciones   acusadas, ignorando así su ostensible inconstitucionalidad.    

Finalmente, es necesario dar en este caso plena aplicación al   clásico aforismo latino según el cual fraus omnia corrumpit (el fraude   todo lo corrompe). Según ha quedado establecido, las normas acusadas fueron   aprobadas en contravía de lo expresamente dispuesto por varias trascendentales   disposiciones constitucionales, de allí que resulte imposible resguardar el   interés de los beneficiarios de aquéllas, so pretexto de supuestas situaciones   consolidadas o pretendidos derechos adquiridos, los cuales nunca pueden   generarse en abierto desacato a los imperativos mandatos de la carta política.”    

5. De   conformidad con esas consideraciones y tal como lo propuse en la ponencia   original, la Corte ha debido adoptar una decisión de inexequibilidad retroactiva   de manera tal que produjera efectos desde el 23 de diciembre de 2014, fecha de   promulgación de la disposición cuestionada.      

MYRIAM AVILA ROLDAN    

Magistrada (E)    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

 A LA SENTENCIA C-743/15    

NORMA   SOBRE CONDICION ESPECIAL PARA EL PAGO DE IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES,   TRIBUTOS ADUANEROS Y SANCIONES-Declaración de inexequibilidad al   no haber superado segunda fase del test de proporcionalidad estricto (Aclaración   de voto)    

NORMA   SOBRE CONDICION ESPECIAL PARA EL PAGO DE IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES,   TRIBUTOS ADUANEROS Y SANCIONES-Evidente confusión entre el   interés moratorio y la indexación (Aclaración de voto)    

INTERES MORATORIO E INDEXACION-Naturaleza (Aclaración de voto)    

NORMA   SOBRE CONDICION ESPECIAL PARA EL PAGO DE IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES,   TRIBUTOS ADUANEROS Y SANCIONES-Uso indistinto del interés   moratorio y la indexación que al obedecer a causas jurídicas diferentes tienen   disímil naturaleza (Aclaración de voto)    

Expediente: D-10838    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 57 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio   de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean   mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”.    

Actor: Dora Marcela Rodríguez García    

Magistrada Ponente:    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena me   permito aclarar mi voto en la Sentencia C-743 de 2015, mediante la cual la Corte   Constitucional declaró la inexequibilidad   del artículo 57 de la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica el   Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la   evasión y se dictan otras disposiciones”, con excepción de su parágrafo   primero, respecto del cual fue proferida decisión inhibitoria.    

A pesar de estar de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría   de la Sala Plena, debo separarme de algunas consideraciones puntuales realizadas   por el Tribunal en su parte motiva.    

Particularmente, advierto que si el segundo problema jurídico   planteado por la Corte consistía en determinar la proporcionalidad de la   amnistía tributaria que se configuró con la medida de “condición especial de   pago” establecida en el precepto acusado, la solución de esa cuestión debía   atender la metodología del juicio o test correspondiente.    

Es indudable que en la Sentencia C-743 de 2015, la Sala Plena   indicó que, para el caso particular, aplicaría el test de proporcionalidad   estricto[68] y que de no superase alguna de sus   fases (finalidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto)   la norma demandada devendría inconstitucional[69],   tal y como se establecido en la jurisprudencia fundacional de esta Corporación[70].    

En esta oportunidad, la Corte concluyó que, a pesar de que la   “condición especial de pago” contenida en la norma sub judice   perseguía fines constitucionalmente imperiosos[71], no era una medida idónea para   alcanzar esos objetivos[72].    

De esta manera, al no haberse superado la segunda fase del test de   proporcionalidad estricto, el fallo debió concluir su análisis en ese punto y,   en consecuencia, declarar la inexequibilidad de la norma demandada.    

Lo anterior, por cuanto ningún efecto útil tiene anunciar una   metodología para realizar el juicio de proporcionalidad, si la misma no se   sigue.    

Esto precisamente fue lo que ocurrió en este caso, puesto que a   pesar de que se llegó a la conclusión de que la medida no cumplía con el   requisito de idoneidad – con lo que la decisión estaría debidamente fundamentada[73]-, la Sentencia C-743 de 2015 analizó   no solo la necesidad (tercera fase)[74] sino la proporcionalidad en sentido   estricto (cuarta etapa)[75] de la estrategia de recaudo   tributario objeto de revisión constitucional.    

Considero que con este tipo de fundamentación, se afecta el enfoque   analítico que debe acogerse cuando se emplea el test de proporcionalidad como   herramienta para resolver problemas que involucran tensiones entre principios   constitucionales.    

En efecto, se resta solidez argumentativa a la decisión, cuando se   dedica una sección de la providencia a diferenciar las fases de estructuración   del escrutinio de proporcionalidad, si la conclusión, como en este caso, no se   respalda en que alguna de las etapas no fue superada, sino que, por el   contrario, pese a dicha circunstancia, se realiza integralmente el examen con   todos sus pasos.    

Es cierto que lo anterior en nada afecta la validez de los resuelto   por el Tribunal Constitucional, sin embargo, en el Estado Social de Derecho, es   menester que las providencias estén soportadas en argumentos sólidos respecto de   los cuales las posibilidades de refutación exitosa sea mínima.    

Así,   desde esta perspectiva, bien podría sostenerse que existe una contradicción   entre la consideración 48.5, los fundamentos 52 y 53 de la sentencia y la   conclusión del fallo (párrafo 54), lo que estructuraría un razonamiento falaz no   por llegar a una conclusión contraria a la realidad, sino por un error   argumental. De esta manera, estamos frente a un raciocinio en que la conclusión   no se deriva estrictamente de una de las premisas que le debería servir   respaldo.    

Si la intención de la Sala   Plena era cambiar la estructuración del test, que supone responder una serie de   interrogantes que se concretan en cada una de las fases del juicio de   proporcionalidad, debió haberlo manifestado expresamente en el fallo, para que a   futuro, en toda sentencia que se profiera y en el que sea útil desarrollar un   escrutinio similar, se surtan en su integridad las cuatro etapas,   independientemente de que no se supere alguna de ellas. Por consiguiente, no   comparto que se haya incluido los fundamentos 52 y 53 de la sentencia.    

De otra parte, tampoco estoy   de acuerdo con la consideración 51.2 de la decisión de la referencia, en la que   afirmó lo siguiente: “A esta consideración   general, relativa a la ausencia de efectiva conducencia de las medidas previstas   en el artículo 57, se unen algunas razones específicas que confirman tal   conclusión. En efecto, eliminar o reducir los intereses generados por el   incumplimiento de las obligaciones tributarias puede dar lugar, por ejemplo, a   que la suma efectivamente recibida por el Estado no cubra, en términos reales,   la suma de dinero que en las vigencias anteriores ha debido ser desembolsada.   Así, el cobro de intereses moratorios tiene como propósito, entre otras cosas,   asegurar la corrección de la pérdida del valor del dinero”. (Resaltado fuera de texto)    

Del   aparte transcrito se hace evidente la confusión entre dos figuras jurídicas: el   interés moratorio y la indexación.    

En   efecto, la providencia que se analiza colige que la finalidad de este tipo de   interés es “asegurar la corrección de la pérdida del valor del dinero”,   pese a que tanto la jurisprudencia de esta Corporación[76]  y de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[77],   como la doctrina[78], han reconocido su naturaleza   resarcitoria; en tanto que la indexación refiere a la actualización de una deuda   a valores actuales, con el fin de conjurar la pérdida del valor monetario que   genera el transcurso del tiempo gracias al fenómeno económico de la inflación.    

De   esta manera, siguiendo el referido enfoque analítico para abordar de forma   rigurosa el uso de los conceptos, no constato ninguna justificación para que se   haga uso indistinto de dos categorías que al obedecer a causas   jurídicas diferentes tienen disímil naturaleza y, por lo mismo, no debieron   confundirse en la citada providencia.    

En los anteriores términos, dejo presentados los argumentos que   sustentan la razón de mi respetuosa aclaración en los dos aspectos relacionados.    

Fecha ut supra,    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA   C-743/15    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos ex tunc y ex nunc/SENTENCIA DE   INEXEQUIBILIDAD-Alcance de la supremacía de la Constitución y respeto a la   seguridad jurídica (Aclaración de voto)    

EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Consecuencias   económicas que surjan no deben constituir limitante al momento de decidir   (Aclaración de voto)    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Facultad de   modulación de efectos (Aclaración de voto)    

El órgano de   control constitucional es competente para darle a la sentencia los efectos y el   alcance que, verdaderamente, sea eficaz, pues inclusive en la declaración de   inconstitucionalidad, es viable dejar a salvo todos los efectos que ya se han   producido, de modo definitivo, en virtud de la norma expulsada del ordenamiento   positivo para que solo despliegue su eficacia sobre situaciones jurídicas que   todavía no se han agotado, en proyección de una decisión reparadora del déficit   de igualdad presente en el trato atribuido a los contribuyentes cumplidos y a   los morosos.    

Referencia: Expediente   D-10838.    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 57 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de   la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean   mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”    

Magistrada Ponente:    

MYRIAM ÁVILA   ROLDÁN    

Mi aclaración de   voto en este caso viene motivada por una circunstancia que, a mi modo de ver,   resulta digna de ser considerada y que la decisión mayoritaria, con la cual   estoy completamente de acuerdo, no abordó, específicamente, pero que fue   solicitada por un número considerable de intervinientes.    

Según lo que esta Corporación ha señalado:   “los efectos concretos de la sentencia de inexequibilidad dependerán entonces de   una ponderación, frente al caso concreto, del alcance de dos principios   encontrados: la supremacía de la Constitución -que aconseja atribuir a la   decisión efectos ex tune, esto es   retroactivos- y el respeto a la seguridad jurídica -que, por el contrario,   sugiere conferirle efectos ex nunc, esto es,   únicamente hacia el futuro[79]”    

Considero que   cuando la injerencia de una amnistía tributaria deviene en la violación   sistemática de los postulados constitucionales, resulta necesario abordar la   posibilidad de descartar la tesis de la naturaleza retroactiva ex nunc de las   declaraciones de inconstitucionalidad. En estos casos es preciso vislumbrar que   las consecuencias económicas que surgirían, no deben  constituir una   limitante para la Corte Constitucional al momento de decidir sobre los efectos   de la declaratoria de inexequibilidad, puesto que ello entrañaría que las   violaciones más graves a los principios constitucionales sigan recibiendo un   trato más favorable en materia económica lo que implícitamente reciente la   conciencia y la moral colectiva, frente al comportamiento que repetitivamente   toma el Gobierno en materia tributaria y que luego se ve reflejado como   respuesta, en las conductas inversas que asumen una buena parte de los   ciudadanos respecto a la obligación de pagar tributos; todo esto, ha dibujado en   el transcurrir del tiempo un circulo desgastante y perjudicial, como el que se   ve claramente expresado en la conducta de los contribuyentes frente a la   obligación tributaria, la normativa tributaria y el control constitucional sobre   esta última.    

Respecto de este tópico, vale la pena   mencionar que «la sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley   supone la total y definitiva eliminación del ordenamiento, no ex nune, sino ex   tune, de todo efecto de la norma declarada ilegítima: una vez señalada la   ilegitimidad y, por lo tanto, su invalidez, el ordenamiento no tolera que operen   más en el sistema y las hace desaparecer. Ello significa que, “desde el día   siguiente a la publicación de la sentencia, los Jueces deben actuar como si la   norma nunca hubiese existido y no puede aplicarla a ningún caso ni pasado ni   futuro[80]”».    

Por lo tanto, concluyo que en condiciones   como esta, el órgano de control constitucional es competente para darle a la   sentencia los efectos y el alcance que, verdaderamente, sea eficaz, pues   inclusive en la declaración de inconstitucionalidad, es viable dejar a salvo   todos los efectos que ya se han producido, de modo definitivo, en virtud de la   norma expulsada del ordenamiento positivo para que solo despliegue su eficacia   sobre situaciones jurídicas que todavía no se han agotado, en proyección de una   decisión reparadora del déficit de igualdad presente en el trato atribuido a los   contribuyentes cumplidos y a los morosos.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

[1] Para ilustrar su   aserto trae a cuento la Sentencia C-1115 de 2001 y presenta un cuadro   comparativo entre tres situaciones hipotéticas: la del contribuyente cumplido,   la del contribuyente incumplido que no accede al beneficio de la norma demandada   y la del contribuyente incumplido que sí accede a este beneficio.    

[2] Para ilustrar su   aserto trae a cuento la Sentencia C-511 de 1996.    

[3] Ley 1739 de 2015,   artículo 57 parágrafos 5º y 8º.    

[4] Estatuto tributario,   artículos 365 y siguientes.    

[5] Gaceta del Congreso   743 de 2014: “En el capítulo de disposiciones varias se incluyen una serie de   artículos relacionados con la administración de cartera de la DIAN, los cuales   pretenden de una parte, otorgar un alivio a los contribuyentes en el pago de las   sanciones e intereses de las obligaciones tributarias y por otro, brindarle   herramientas a la Entidad para que tenga la posibilidad de sanear su cartera.    

Para los contribuyentes   se proponen medidas como la conciliación contenciosa administrativa tributaria,   la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios y   la condición especial para el pago de impuestos, tasas, contribuciones, tributos   aduaneros y sanciones. Así mismo, se da la posibilidad a las entidades   territoriales para que puedan optar por estos mecanismos. El porcentaje del   alivio dependerá de la instancia administrativa o judicial en la que se   encuentren las discusiones, así como de la fecha en que se paguen los mismos, de   tal manera que se incentive un pago rápido para tener un porcentaje de alivio   más alto”.    

[6] Constitución Política,   artículo 189 numeral 20: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe   de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa […] Velar   por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y   decretar su inversión de acuerdo con las leyes”.    

[7] Esta ley modifica los   artículos 18 y 59 de la Ley 1739 de 2014, por medio de sus artículos 136 y 261,   respectivamente; prorroga el artículo 76 de la referida ley, por medio de su   artículo 17; y alude a ella, en materia de los recursos del Impuesto sobre la   Renta para la Equidad (CREE) en el literal f) de su artículo  67.    

[8] La   primera de ellas se relaciona con la falta de competencia para fallar por   carencia de objeto actual sobre el cual recaiga el fallo y porque de cualquier   modo la providencia resultaría inane e inocua; en dicha corriente, que siempre   fue la dominante, se concluía en la producción de fallos inhibitorios que se   fundaban en criterios de carácter procesal y sustancial, atendidas   principalmente la naturaleza y la finalidad del sistema de control   constitucional de normas de carácter general por vía de una petición que no   recaía sobre ninguna situación particular, subjetiva y concreta que debiera ser   examinada judicialmente. Se partía del supuesto doctrinario y   jurídico-constitucional, según el cual aquella acción pública, institución   sui generis en el concierto mundial de los sistemas de control de   constitucionalidad, era expresión de un derecho político de la ciudadanía,   respecto del cual la Corte Suprema de Justicia no podía menos que mantener un   prudente auto control, propio de su misión y de su papel orgánico y   funcional dentro de las estructuras del Estado. Se trataba de evitar de modo   prudente las invasiones a la esfera de las competencias de los restantes órganos   del Estado y, principalmente, de la salvaguarda de las competencias de los   jueces que en sus funciones específicas de administración de la justicia, eran   los encargados de determinar con la fuerza de la cosa juzgada, las situaciones   subjetivas y concretas en las que correspondía definir si una norma estaba   derogada o no y sí mientras rigió fue inconstitucional o no, y cuáles eran los   derechos que correspondían a las partes comprometidas en la litis; bajo dichos   supuestos, estas funciones igualmente correspondían a los jueces especializados   de lo contencioso administrativo, quienes en razón de las materias que atendían   y de los actos, derechos e intereses puestos bajo su jurisdicción, también   estaban en condiciones de determinar si una ley estaba derogada o no, o si era   aplicable al caso concreto bajo examen y en cuales condiciones. En otros   términos, se señaló como uno de los requisitos para el cumplimiento de las   competencias  de la Corte en funciones de guardiana de la Carta, que estas   se ejercían, en los casos de las acciones públicas de inexequibilidad, siempre   que hubiese materia sobre la cual pudiese recaer el fallo, y que en caso de   sustracción de materia debía pronunciar fallo apenas inhibitorio. Empero, dentro   de esta doctrina, igualmente se aceptó la fórmula del deber de fallar la demanda   ante normas derogadas que continuaban produciendo sus efectos; ahora esta   fórmula jurisprudencial también resulta predicable para casos similares al que   se examina en esta oportunidad, en atención a que las eventuales violaciones a   la Carta podrían continuar produciéndose, reclamando de la Corporación encargada   de conocer de ellas su pronunciamiento judicial.    

[9] La   segunda de las tesis jurisprudenciales que se formuló durante las actividades de   control constitucional de la Corte Suprema de Justicia fue la denominada del  Magisterio Moral y por mucho tiempo fue prohijada por el despacho de la   Procuraduría General de la Nación. No obstante la insistencia del Ministerio   Publico y del apoyo de algunos magistrados de aquella Corporación vertido en   varios salvamentos de voto, dicha doctrina no fue acogida por ella, salvo en   algunas muy excepcionales oportunidades. Su fundamento teórico radicó   principalmente en el deber de guardián de la integridad de la Constitución   Nacional que la misma Carta asignaba a dicha entidad judicial, que se encontraba   en la cúspide de la jurisdicción ordinaria; además, se advertía por sus   impulsores que dicha misión no podía ser objeto de limitaciones como las que se   desprendían de un momento apenas posterior  a la ocurrencia de la violación   a la Carta. Igualmente se indicaba que no obstante la desaparición del   ordenamiento jurídico de la disposición causante del agravio a la normatividad   constitucional, ora por derogatoria, ya por subrogación o por el cumplimiento de   la hipótesis prescriptiva en ella contenida, era de suma importancia la   producción del fallo para efectos de evitar su repetición y para dejar sentadas,   con carácter de cosa juzgada, las consecuencias jurídicas de la violación   determinada.     

Además, también se advertía que en casos de que la   disposición acusada en iguales condiciones de derogatoria, subrogación o   cumplimiento y extinción de sus efectos, resultara conforme a la Carta, el fallo   debía ser de fondo y definitivo y no inhibitorio, ya que con él también se   aseguraba la salvaguardia de la integridad del ordenamiento jurídico ante los   reparos que se podían formular ante cualquier otro despacho judicial, en   condiciones similares  a las de las demandas que se debían atender en la   Corte.    

La principal preocupación de sus sostenedores radicó   en el eventual patrocinio o estímulo a los restantes órganos del poder público,   para que estos pudiesen en el futuro y a discreción expedir normas   inconstitucionales de contenido similar al de aquellas respecto de las cuales se   decretaba la inhibitoria de la Corte, o que pudiesen expedir y retirar a su   antojo normas inconstitucionales, maniobrando frente al ritual de la tramitación   del procedimiento judicial de control de constitucionalidad.    

[10]   Finalmente, recuérdese que en los últimos años hizo carrera en la Corte la tesis   intermedia que patrocinó el pronunciamiento de sentencias de fondo y definitivas   sobre disposiciones derogadas, siempre que la demanda se hubiese admitido   durante la vigencia de aquellas; esto con fundamento en una especial   interpretación jus publicista de la doctrina de la perpetuatio jurisdiccionis    que impone al juez el deber de desatar las controversias puestas bajo su   conocimiento en caso de que al momento de accederse a la jurisdicción se den los   presupuestos de procedibilidad correspondientes.     

[11] Cfr. en expediente la   constancia de presentación personal de marzo 24 de 1993 que obra a  Fl. 16   vto.    

[12] Cfr. en expediente   auto de mayo treinta y uno (31) de mil novecientos noventa y tres (1993) que   obra a Fls. 33 a 36.    

[13] Cfr. Corte Suprema de   Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 15 de marzo 3 de 1987 y sentencia No. 71 de   mayo 31 de 1990, entre otras.    

[14] La demanda también se   dirige contra otros artículos de la ley y contra la totalidad de la ley, pero   esto no es relevante para este caso.    

[15] Supra 7.    

[16] 25 de mayo de 2015.    

[17] 22 de junio de 2015.    

[18] Sobre la diferencia   entre valor, principio y derecho, ver las Sentencias T-406 de 1992, T-881 de   2002, C-818 de 2010 y C-250 de 2012.    

[19] Cfr. Sentencias C-818   de 2010 y C-250 de 2012.    

[20] Cfr. Sentencias C-862   de 2008 y C-551 de 2015.    

[21] Cfr. Sentencias C-862 de 2008, C-818 de   2010, C-250 de 2012, C-015, C-239, C-240, C-811 de 2014 y C-329 de 2015.    

[22] Cfr. Sentencia C-093   de 2001.    

[23] Cfr. Sentencias C-160   de 1998, C-711 y C-1060 A de 2001, C-508 de 2006, C-664 de 2009 y C-833 de 2013.    

[24] Cfr. Sentencias C-511   de 1996; C-252 de 1997; C-188, C-341 y C-478 de 1998; C-274 de 1999; C-291 y   C-1320 de 2000; C-711, C-1060 A, C-1107 y C-1297 de 2001; C-007 de 2002; C-250,   C-572 y C-717 de 2003; C-4461 de 2004;  C-508 de 2006, C-855 de 2009,   C-1371 de 2010, C-397, C-883 y C-903 de 2011, C-264 y C-615 de 2013.    

[26] Cfr. Sentencia C-393   de 1996.    

[27] Cfr. Sentencias C-007   de 2002 y C-508 de 2006.    

[28] Cfr. Sentencias C-478   de 1998 y C-508 de 2006.    

[29] Sentencia C-007 de   2002.    

[30] Cfr. Sentencias C-1060   A de 2000 y C-615 de 2013.    

[31] Cfr. Sentencias C-544   de 1993, C-674 y C-741 de 1999 y C-007 de 2002.    

[32] Cfr. Sentencia C-717   de 2003.    

[33] Cfr. Sentencias C-711   y C-1060 A de 2001 y C-508 de 2006.    

[34] Cfr. Sentencias C-717   de 2003 y C-508 de 2006.    

[35] Cfr. Sentencias C-291   de 2000, C-711 y C-1060 A de 2001, C-250 de 2003, C-461 de 2004 y C-508 de 2006.    

[36] Cfr. Sentencias C-488   y C-597 de 2000, C-690 y C-1114 de 2003, C-480 de 2007, C-664 de 2009, C-822 de   2011 y C-615 de 2013.    

[37] Cfr. Sentencias C-253   de 1995, C-227 de 2002, C-690 de 2003 y C-615 de 2013.    

[38] Cfr. Sentencia C-409   de 1996, C-1060 A de 2001, C-397 de 2011 y C-615 de 2013.    

[39] Cfr. Sentencias C-419   de 1995, C-711, C-1170 y C-1060 A de 2001, C-734 de 2002, C-1003 de 2004, C-426   de 2005, C-397 y C-913 de 2011 y C-833 de 2013.    

[40] Cfr. Sentencias C-419   de 1995, C-261 de 2002, C-397 de 2011 y C-833 de 2013.    

[41] Sentencias C-419 de   1995, C-261 de 2002 y C-397 de 2011.    

[42] Cfr. Sentencias C-690   de 1996, C-252 de 1997, C-1060 A de 2001 y C-833 de 2013.    

[43] Para la aplicación de   este test es necesario acreditar (i) la existencia de circunstancias especiales   que justifiquen la expedición de la ley, a partir de la exposición de motivos y   de los debates parlamentarios, y (ii) la idoneidad, necesidad y   proporcionalidad, en sentido estricto, de las medidas adoptadas.    

[44] Tal es el caso de la   sentencia C-260 de 1993.    

[45] En la sentencia C-511   de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se establece la diferencia entre   exenciones y saneamientos (equiparados en esta providencia a amnistías   tributarias) en los siguientes términos: “La exención se refiere a ciertos   supuestos objetivos o subjetivos que integran el hecho imponible, pero cuyo   acaecimiento enerva el nacimiento de la obligación establecida en la norma   tributaria. Gracias a esta técnica desgravatoria, con criterios razonables y de   equidad fiscal, el legislador puede ajustar y modular la carga tributaria –   definida previamente a partir de un hecho o índice genérico de capacidad   económica -, de modo que ella consulte atributos concretos del sujeto gravado o   de la actividad sobre la que recae el tributo. Se concluye que la exención   contribuye a conformar el contenido y alcance del tributo y que no apareja su   negación. (…) La diferencia de la exención con el saneamiento o amnistía,   de acuerdo con lo expuesto, puede ilustrarse de múltiples maneras. Mientras que   el contribuyente, beneficiario de una exención, por ejemplo, resta su monto del   valor de la renta gravable, a la cual luego se aplica la tarifa impositiva   correspondiente, la persona amnistiada cancela la suma adeudada por concepto de   un tributo, pero deja de pagar otras sumas que en estricto rigor debía pagar por   verificarse y concretarse en su caso la obligación tributaria. En suma, la   exención da lugar a la realización del hecho imponible, pero impide la   actualización del impuesto; el saneamiento o amnistía, por su parte, se predica   de obligaciones tributarias perfeccionadas y plenamente exigibles, respecto de   las cuales ex ante no se ha dispuesto por la ley ninguna circunstancia objetiva   o subjetiva capaz de reprimir su nacimiento”.    

[46] Sentencias C-511 de   1996, C-992 de 2001, C-1115 de 2001, C-1114 de 2003.    

[47] Sentencias C-511 de   1996, C-992 de 2001.    

[48] Sentencias C-511 de   1996 y C-1115 de 2001.    

[49] Para una síntesis de   estos casos, ver los numerales 20, 21 y 23 de la parte motiva de esta   providencia.    

[50] Ver numeral 22 de la   parte motiva de esta providencia.    

[51] Para una síntesis de   este caso ver el numeral 19 de la parte motiva de esta providencia.    

[52] Ver numeral 24 de la   parte motiva de esta providencia.    

[53] Ver numeral 25 de la   parte motiva de esta providencia.    

[54] Sentencias C-511 de   1996, C-992 de 2001, C-1115 de 2001, C-1104 de 2003.    

[55] La ley fue publicada   en el Diario Oficial el 23 de diciembre de 2014.    

[56] El   artículo 637 del Estatuto Tributario señala que “Las   sanciones podrán imponerse mediante resolución independiente, o en las   respectivas liquidaciones oficiales.” No obstante que en los párrafos   examinados no se emplea la expresión “liquidación oficial” debe concluirse que,   en principio, se están refiriendo al evento en que la obligación tributaria se   precisó y la sanción se impuso, empleando dicho mecanismo. En efecto en los   otros eventos que se examinan a continuación se hace referencia a “resolución   o acto administrativo”.    

[57] Supra 8.    

[58] Supra 16.    

[59] Supra 17 y 18.    

[60] Supra 41 (i).    

[61] Supra 42.    

[62] Sobre la graduación de   la intensidad del juicio de proporcionalidad pueden consultarse numerosas   providencias. Entre otras pueden mencionarse las sentencias C-093 de 2001, C-673   de 2001, C-720 de 2007 y SU626 de 2015.    

[63] En esa dirección se   encuentran, por ejemplo, las sentencias C-720 de 2007 y SU626 de 2015.    

[65] En la sentencia C-231   de 2003 indicó esta Corporación: “9.- La norma   que regula la cuantificación de la deuda del administrado durante el tiempo en   que se concede plazo para el pago (ET, artículo 814), no sólo exige el pago de   intereses moratorios sino, además, la actualización de las obligaciones   tributarias pendientes de pago (ET, artículo 867).  Sin embargo, como   bien lo señala uno de los intervinientes y lo ha sido explicado la Corte en esta   sentencia, si la sanción moratoria busca compensar el detrimento patrimonial del   Estado ante la tardanza para la disponibilidad de recursos, y si esa   compensación incluye la actualización de la deuda, no resulta compatible con   los principios de equidad y proporcionalidad tributaria que se pueda cobrar el   mismo valor por otra vía, en particular la prevista en el artículo 867-1 del ET,   porque ello supondría un detrimento patrimonial injustificado para el deudor y   un enriquecimiento sin fundamento razonable para el Estado.  En   consecuencia, la Corte declarará la inexequibiliad de la expresión “se   liquidará el reajuste de que trata el artículo 867-1”, contenida en   el inciso tercero del artículo 814 del ET.” (Subrayas no hacen parte del texto   original)    

[66] Señalan los primeros   dos incisos de esa disposición: “El Subdirector   de Cobranzas y los Administradores de Impuestos Nacionales, podrán mediante   resolución conceder facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su   nombre, hasta por cinco (5) años, para el pago de los impuestos de timbre, de   renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de   cualquier otro impuesto administrado por la Dirección General de Impuestos   Nacionales, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a   que haya lugar, siempre que el deudor o un tercero a su nombre, constituya   fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías   personales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o cualquiera otra   garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la   Administración. Se podrán aceptar garantías personales cuando la cuantía de la   deuda no sea superior a diez millones de pesos ($10.000.000) (3.000 UVT).  (…) Igualmente podrán concederse plazos sin   garantías, cuando el término no sea superior a un año y el deudor denuncie   bienes para su posterior embargo y secuestro.”    

[67] Se trataba de algunos   apartes del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009.    

[68]   Fundamento jurídico No. 48.    

[69] Fundamento jurídico   No. 48.5.    

[70] En la Sentencia C-022 de 1996 la Corte señaló, refiriéndose a la   estructura del test de razonabilidad lo siguiente: “El orden de estas etapas corresponde a necesidades no sólo lógicas   sino también metodológicas: el test del trato desigual pasa a una etapa   subsiguiente sólo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente anterior.”(Resaltado   fuera de texto).    

[71] Fundamento jurídico   No. 50.3.    

[72] Fundamento jurídico   No. 51.3.    

[73] Fundamento jurídico   No. 52.    

[74] Fundamentos jurídicos   No. 52 a 52.3    

[75] Fundamentos jurídicos   No. 53 a 53.2    

[76] En la Sentencia   C- 604 de 2014, la Corte precisó “(…) en Colombia el interés moratorio tiene un contenido   indemnizatorio distinto a la simple corrección monetaria, situación que no puede   ser desconocida por el legislador al momento de determinar las tasas a las   cuales lo vincula, por lo cual los intereses moratorios deberán contemplar un   componente inflacionario o de corrección monetaria y uno indemnizatorio, el cual   podrá variar teniendo en cuenta la existencia de diversos regímenes en cuanto a   las tasas de interés”.    

[77] Sentencia de 13 de   mayo de 2010. Magistrado Ponente: Edgardo Villamil Portilla. Expediente:   73319-31-03-002-2001-00161-01.    

[78] BARBERO, Ariel Emilio.   Intereses monetarios. Editorial Astrea, 2000, p. 19.    

[79] Corte   Constitucional. Sentencia C-145/94. MP Alejandro Martínez Caballero    

[80]  Aldo. M. SANDULLI. (Tratadista-expresidente de la Corte Constitucional   Italiana): (Natura funzione de efj (-tti delle pronuncie delle Corte Costituzionale   sulla legittimitá delle leggi) La naturaleza de la función de las sentencias de   la Corte Constitucional sobre la legitimidad de las leyes, en Revista   Trimestrale de Diritto Publico, 1969, pp. 40 Y41.