C-750-09

    Sentencia C-750/09  

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD  SOBRE  NORMA  SUBROGADA-Procedencia   por   continuar   produciendo  efectos jurídicos   

INHIBICION  DE  LA  CORTE  CONSTITUCIONAL POR  INEPTITUD  SUSTANTIVA  DE  LA DEMANDA-Situación en que  mediante  escritos  similares  se  demandan  las  normas subrogada y subrogante,  habiéndose determinado incumplimiento de requisitos   

La demanda que en este proceso se analiza fue  instaurada  contra  una  norma  contenida  en  un  artículo  que ya había sido  subrogado,  en  el  que se presenta una situación excepcionalísima, por cuanto  el  mismo  actor  acudió  a  la  acción  pública de inconstitucionalidad para  demandar,  con  un  escrito  casi  idéntico,  primero  el artículo subrogado y  algunos  meses  después el artículo subrogante. En esta situación, el destino  de  la primera demanda, la instaurada contra la norma subrogada, se debe sujetar  a  las  decisiones  que  se  puedan  tomar en relación con la demanda contra la  norma  reformatoria,  si  aún  no  se  ha  proferido sentencia sobre la primera  acción  de  inconstitucionalidad,  de forma que se asegure la coherencia de las  decisiones  de  esta  Corporación,  a  la manera de lo que ocurre cuando en una  sentencia  se  ordena  estarse  a lo resuelto en una providencia anterior. En el  presente  caso  la  Corte  debe  inhibirse  para  pronunciarse de fondo sobre la  demanda,  por  ineptitud  sustantiva de la misma, tal como fue resuelto mediante  Auto  263  del  26  de  agosto  de  2009,  por no reunir los requisitos mínimos  exigidos para que la Corte se pronunciara de fondo sobre ella.   

Referencia: expediente D-7687  

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  parágrafo  3° del artículo 14 de la Ley 141 de 1994, artículo modificado por  el artículo 13 de la Ley 756 de 2002.   

Demandantes:  

Carlos Arturo Guasca Velásquez y Juan Carlos  Guasca Acosta.   

Magistrado Ponente:  

Dr. JUAN CARLOS HENAO PERÉZ  

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve  (2009)   

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámite    establecidos   en   el   Decreto   2067   de   1991,   profiere   la  siguiente   

SENTENCIA   

I. ANTECEDENTES  

En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad,  los  ciudadanos  Carlos  Arturo  Guasca Velásquez y Juan  Carlos  Guasca  Acosta  demandaron  el parágrafo 3° del artículo 13 de la Ley  756  de  2002,  “por medio de la cual se modifica la  Ley  141  de  1994,  se  establecen criterios de distribución y se dictan otras  disposiciones”,  por  considerarlo  contrario  a  lo  dispuesto  en  los  artículos  1°,  2°, 3°, 4°, 6°, 13, 113, 121, 122, 136  numeral  1°, 150 numeral 8°, 209, 267, 268, 270, 271, 272, 286, 287, 288, 294,  298, 360, 361 y 362 de la Constitución Política.   

La    demanda   fue   admitida   mediante  auto del 17 de abril de 2009.  En consecuencia, se dispuso:   

          –  correr  traslado  al  Procurador  General  de la Nación para que  emitiera el concepto a que hubiere lugar;   

          –  fijar en lista la disposición acusada, en la Secretaría General  de  esta  Corporación,  con el objeto de que cualquier ciudadano la impugnara o  la defendiera;   

          –  comunicar  sobre la iniciación de este trámite al Presidente de  la  República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito  Público,  al  Ministerio  de  Minas  y  Energía,  al  Departamento Nacional de  Planeación,  a  la  Contraloría  General de la República, a las Contralorías  Departamentales  de Nariño, La Guajira, Boyacá, Casanare, Meta, Huila, Arauca,  Antioquia  y  a  las  Contralorías  de  Bogotá,  Medellín, Santiago de Cali y  Barranquilla  con  el  fin de que, si lo consideraban conveniente, intervinieran  en  el proceso, indicando razones que a su juicio justificarían la declaratoria  de  constitucionalidad  o  inconstitucionalidad  de  la  disposición materia de  impugnación;  e   

          –  invitar  a  participar  en  el  proceso  a  los  decanos  de  las  Facultades  de  Derecho  de  las  Universidades Externado de Colombia, Nacional,  Eafit  e  Icesi,  al  igual  que  al  presidente  de  la  Academia Colombiana de  Jurisprudencia,  a  la  Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías  de  Colombia  -ASDECCOL-,  a  la  Federación  Nacional  de Departamentos y a la  Federación  Colombiana  de Municipios, con el objeto de que, si lo consideraban  conveniente,  emitieran su concepto sobre la norma demandada.   

Surtidos  los  trámites  constitucionales  y  legales  propios de los procesos de la acción pública de inconstitucionalidad,  esta Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.   

II. NORMAS DEMANDADAS  

A  continuación se trascribe la disposición  normativa  demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial No. 44.878  de 25 de julio de 2002:   

“LEY 756 DE 2002  

“(julio 23)  

“por  la  cual  se  modifica la Ley 141 de  1994, se establecen criterios de distribución   

y se dictan otras disposiciones.  

“El Congreso de Colombia  

“DECRETA:  

“(…)  

“Artículo  13. El artículo 14 de la Ley  141 de 1994 quedará así:   

“Artículo  14.  Utilización  por  los  departamentos de las participaciones establecidas en esta ley:   

Los  recursos de regalías y compensaciones  monetarias  distribuidos  a los departamentos productores, tendrán la siguiente  destinación:   

a) El noventa por ciento (90%), a inversión  en  proyectos  prioritarios  que  estén  contemplados  en  el  plan  general de  desarrollo  del  departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y  de   estos,  no  menos  del  cincuenta  por  ciento  (50%)  para  los  proyectos  prioritarios  que  estén  contemplados  en  los  planes  de  desarrollo  de los  municipios  del  mismo  departamento,  que no reciban regalías directas, de los  cuales  no  podrán  destinarse  más  del  quince  por  ciento (15%) a un mismo  municipio.   En  cualquier  caso,  tendrán  prioridad  aquellos  proyectos  que  beneficien a dos o más municipios;   

b)  El  cinco  por  ciento  (5%),  para  la  interventoría  técnica  de  los  proyectos que se ejecuten con estos recursos,  y   

Mientras  las  entidades departamentales no  alcancen  coberturas  mínimas  en indicadores de mortalidad infantil, cobertura  básica  de  salud  y  educación,  agua  potable  y  alcantarillado  la entidad  departamental  correspondiente  deberá  asignar no menos del sesenta por ciento  (60%)  del  total  de  sus  regalías  para estos propósitos. En el presupuesto  anual  se  separarán  claramente los recursos provenientes de las regalías que  se destinen a los sectores aquí señalados.   

El  Gobierno  Nacional  reglamentará  lo  referente a cobertura mínima.   

Parágrafo  1°.  Para  los efectos de este  artículo,  también se tendrá como inversión las transferencias que hagan los  departamentos  de  las participaciones de regalías y compensaciones en favor de  los  Consejos  Regionales de Planificación Económica y Social, Corpes, o de la  entidad   que   los   sustituya,   y  de  los  Fondos  de  Inversión  Regional,  FIR.   

Parágrafo 2°. Continuarán vigentes todas  las  cesiones  de  participaciones  a  las entidades públicas que con arreglo a  leyes,  decretos  y convenios anteriores, hubieren efectuado los departamentos y  municipios.   

Parágrafo  3°. Para todos los efectos, la  Contraloría  General  de  la República ejercerá el control fiscal sobre estos  recursos”. (se subraya lo demandado)”   

III. DEMANDA  

Los accionantes consideran que el parágrafo  3°  del  artículo  13  de  la  Ley  756  de  2002,  artículo que modificó el  artículo  14  de la Ley 141 de 1994, vulnera la Constitución, por cuanto, para  todos  los  efectos,  atribuye  el  control  fiscal  sobre  los  recursos de las  regalías   a   la  Contraloría  General  de  la  República.  Afirma  que  esa  disposición  se  opone  a los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 13, 113, 121,  122,  136  numeral 1°, 150 numeral 8°, 209, 267, 268, 270, 271, 272, 286, 287,  288, 294, 298, 360, 361 y 362 de la Constitución Política.   

Los  demandantes  exponen  los  siguientes  argumentos  para  fundamentar  su  afirmación  sobre  la  vulneración  de  los  artículos constitucionales mencionados:   

a)  La  norma demandada vulnera el artículo  1°  de  la Constitución, “al limitar   la  autonomía   y   descentralización  propias  de  las  entidades  territoriales,  pues   desconoce que los órganos de control territorial son los encargados  de   vigilar   los   recursos   que   reciben   estas   entidades   a  cualquier  título.”   

b)  Se  vulnera  el  artículo  2º, pues se  desconocen  los  fines  esenciales  del Estado al “no  haber  concurrencia  y  subsidiariedad  en  el  control fiscal (…).”  El  control  fiscal puede ser ejercido por cualquier organismo  territorial  en  forma  concurrente  y  coordinada,  siempre que se protejan los  recursos  del  Estado  y  que  su  inversión propenda a la satisfacción de los  fines esenciales de éste.   

c)  Se transgrede el artículo 3° superior,  debido  a  que  el  legislador  no  puede  proferir normas contrarias a la misma  Constitución.  La  disposición  acusada “viola flagrantemente el mandato del  constituyente  primario, pues lo que mandó el Constituyente en el artículo 272  fue  lo  contrario,  al  decir que: “‘La  vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos  y  municipios  donde  haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en  forma    posterior    y    selectiva.’”     Por  eso,  el parágrafo demandado  no  puede  entenderse  en  el  sentido  de  que “solo  otorga  competencia  para  la vigilancia de la gestión fiscal a la Contraloría  General de la República…”   

d)  El  artículo 4° de la Constitución es  conculcado,  pues  si  “un  ente  de  control fiscal  territorial…  asumiera  la  competencia  para conocer de investigaciones a las  cuales  se  le  asignó  conocer  solamente  a la Contraloría General, corre el  riesgo  de  que  sus  actuaciones  sean  declaradas  nulas  por la jurisdicción  contencioso administrativa.”   

e) La vulneración del artículo 113 superior  se  configura  al  otorgarse  el control fiscal exclusivamente a la Contraloría  General  de  la  República, lo cual contradice el principio de la colaboración  armónica  entre  los diferentes órganos del Estado para la realización de sus  fines.   

f) La vulneración del art. 136.1 de la Carta  se  produjo  porque  al  dictar  la  norma  acusada  el Congreso incurrió en la  prohibición   de   “inmiscuirse   por   medio   de  resoluciones   o   de   leyes,  en  asuntos  de  competencia  privada  de  otras  autoridades.”   

g)  El  artículo 209 de la Constitución se  viola  por  cuanto  la  norma  acusada  no contempla el control fiscal sobre las  regalías  por parte de los organismos de control fiscal territorial.     Puesto  que  la función administrativa debe desarrollarse con  fundamento  en  los  principios  de  igualdad,  moralidad,  eficacia, economía,  celeridad,  imparcialidad y publicidad, lo propio es que el control fiscal sobre  las  regalías sea ejecutado por los organismos territoriales, los cuales están  más  cerca  de  las  administraciones  territoriales  y  pueden  desarrollar un  control más oportuno.   

h)  El  artículo  272 es vulnerado, pues el  primer  inciso  de  esta norma constitucional dispone que “la vigilancia de la  gestión  fiscal  de  los  departamentos,  distritos  y  municipios  donde  haya  contralorías  corresponde a éstas…” Además, su inciso sexto establece que  “los  contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el  ámbito  de  su  jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de  la República en el artículo 268…”   

i) Finalmente, anotan que los artículos 268,  270,   271,   272,   360,   361   y  362  de  la  Constitución  “se   violan   de  manera  integral.”  Al  respecto  aseguran  que  la  Constitución  no  le  asignó  el  control  fiscal  exclusivamente  a  la  Contraloría General de la República. Manifiestan que el  art.  272  también  se lo otorga a las contralorías territoriales “precisando  que  las  atribuciones  de estas últimas serían las  mismas   señaladas   para   el   órgano   nacional  de  control  fiscal,  pero  circunscritas  al  ‘ámbito  de  su  jurisdicción’”,  y sin que se excluya de esa competencia ninguna de las  funciones   constitucionales   o  legales  de  la  Contraloría  General  de  la  República.  Aclaran  que  el  mencionado  artículo  272 no estableció ninguna  condición  o  límite respecto del origen de los recursos públicos que serían  objeto   de   control   por   parte   de  las  contralorías  territoriales.  En  consecuencia,   aseguran   que   “no  puede  la  ley  autorizar  una  competencia  exclusiva y excluyente a la Contraloría General de  la    República,    desconociendo    lo    mandado    en   el   artículo   272  Superior.”   

Anotan  que  en el numeral 6° del artículo  5°   del   Decreto   267   de  2000  –  que regula la organización y el funcionamiento de la Contraloría  General    de    la    República    –    se    estableció    la   “competencia    prevalente”   de   la  Contraloría  General de la República. Aseguran que ello generó dudas sobre su  exequibilidad.  Aclaran, sin embargo, que mediante la Sentencia C-127 de 2002 la  Corte   Constitucional   “avaló   la   competencia  prevalente  de  la  Contraloría  General  de la República, (…) igualmente de  manera  inequívoca  estableció  la  ‘competencia   concurrente’  de  dicho  órgano  nacional  con las contralorías territoriales,  pues,  de hecho, incluso en el simple plano gramatical, sólo puede hablarse que  una  competencia  prevalece  frente  a otra que igualmente existe”.   

Consideran que la competencia concurrente de  las   contralorías   territoriales  se  extiende  a  todas  las  actuaciones  y  atribuciones  propias  del  control  fiscal.  Esas  atribuciones  se  encuentran  señaladas  en  el  artículo  268  de la Constitución Política y a ellas hace  remisión  expresa  el  inciso  5°  del  artículo 272 de la Carta,  que dispone que  “los  contralores  departamentales,  distritales  y  municipales  ejercerán,  en  el  ámbito  de  su  jurisdicción,  las funciones  atribuidas    al    Contralor    General   de   la   República   en   el   art.  268…”   

En  relación con la aludida sentencia C-127  de 2002 expresan:   

“Aun  siendo  claro  el criterio de la H.  Corte  Constitucional,  en  el  que  en  buena parte se soporta este estudio, no  podemos  dejar  de decir que su tesis no es absoluta, nunca porque se piense que  las  contralorías  territoriales  no  deben  concurrir al control fiscal de los  recursos  de  las  regalías,  sino  por  el  contrario, porque resulta también  válido  decir  que  dicha función es privativa de ellas, excluyendo al órgano  nacional  de  control  fiscal,  pues respecto de los recursos de origen nacional  que  son  transferidos  a  las  entidades territoriales, es igualmente admisible  afirmar  que  a partir del momento en que tales recursos ingresan al presupuesto  público  territorial,  la  importancia  de  su  génesis  se  contrae  sólo al  cumplimiento   de  los  fines  del  Estado  desde  la  perspectiva  territorial,  obviamente  bajo  el  entendido  que  los  fines  del Estado constituyen tarea y  responsabilidad  de  todos  los servidores públicos del país, con arreglo a su  órbita de acción …   

“De hecho, como estos fines importan tanto  a  la Nación como a sus entidades territoriales, no puede admitirse o sugerirse  un  mejor  desempeño  de  la función pública del control fiscal en el ámbito  nacional,  tampoco  una  mayor  jerarquía  moral  en  cabeza  de los servidores  públicos  de  linaje  nacional,  como  si  los  principios  de la buena fe y la  moralidad  únicamente  se  predicaran  de  los  servidores  públicos del orden  nacional,  y como si la Constitución Política insinuara o reseñara a su favor  alguna  vocación  ética  de  mayor talla, y mucho menos creerse que sólo debe  ponerse  en  entredicho  la  imparcialidad  del  órgano territorial de control,  debido  a  presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad, como  si   en   la   esfera   nacional   las  presiones  o  injerencias  indebidas  no  existieran”.   

A  renglón  seguido se refieren al régimen  constitucional  de las regalías. Así, expresan que las entidades territoriales  acceden  a  ellas  a  través  de  dos  vías.  La primera es la indicada por el  artículo  360  de  la Constitución, para los entes territoriales en los que se  adelantan  explotaciones  de  recursos naturales no renovables o que cuentan con  puertos  a  través de los cuales se transportan esos recursos. La segunda es la  contemplada  en  el  art. 361, que dispone que con las regalías no asignadas se  creará  un  fondo  nacional  de regalías cuyos recursos se distribuirán entre  las entidades territoriales, según lo disponga la ley.   

En  relación  con  el  artículo  360 de la  Constitución  afirman  que  el  Constituyente  evitó  en  él  “atribuir  a  la  Nación la propiedad de los recursos no renovables,  precisamente  para que no se centralizaran sus beneficios, pero simultáneamente  no  quiso  atribuir   su  propiedad  a  los  departamentos o municipios por  razones  de  equidad  y  equilibrio  regional.  Por  ello, resulta perfectamente  lógico  que  la  titularidad de tales recursos y las regalías que generaran su  explotación  (las  referidas  en  el  artículo  360)  fueran  de  un ente más  abstracto,  que  representa  a  todos  los colombianos y a los distintos niveles  territoriales: el Estado colombiano.”   

Precisamente por eso, aseguran que el control  fiscal  sobre  los  recursos  de regalías mencionados en el artículo 360 de la  Constitución  Política  se  realiza  en  forma concurrente por la Contraloría  General  de  la  República,  por  ser  ellos de propiedad del Estado, y por las  contralorías  territoriales,  por  cuanto  es  a los departamentos y municipios  productores  y  portuarios  a  quienes se transfieren esos recursos. Manifiestan  que  la misma Contraloría General de la República ha defendido esta posición.  Para  demostrarlo  transcriben  apartes  de oficios y comunicaciones emanados de  esa entidad.   

Afirman  que para el caso de los recursos de  regalías  de que trata el art. 361 de la Carta se han esbozado dos tesis acerca  de  cómo  debe  efectuarse  el  control  fiscal.  La  primera  sostiene  que la  competencia  debe  ser  concurrente.  Indica  que  como  el  Fondo  Nacional  de  Regalías   es   una  entidad  del  orden  nacional  con  personería  jurídica  –  tal como lo dispone la  Ley  756  de  2002  -,  la  competencia  para el control fiscal residiría en la  Contraloría  General  de la República. Sin embargo, dado que el parágrafo del  art.  1º  de la misma Ley 756 de 2002 establece que las entidades territoriales  no  son  meramente  destinatarias  de  los  recursos  de las regalías, sino sus  propietarias  en  forma  exclusiva,  la competencia para el control fiscal sobre  esos  recursos  recae también en las contralorías del orden territorial.   De allí que esta tesis propenda por la competencia concurrente.   

La  segunda  tesis  parte precisamente de lo  establecido  en  el parágrafo del artículo 1° de la Ley 756 de 2002 acerca de  que  las únicas propietarias de los recursos de las regalías son las entidades  territoriales.  Ello  significa  que  “la competencia radica únicamente en el  organismo  de  control  fiscal  departamental  o  municipal,  según el caso.”  Mencionan  que  esta  conclusión  no  se  desvirtúa  por  el  hecho  de que un  organismo  del orden nacional como el Fondo Nacional de Regalías administre los  recursos,  pues como se estableció en la sentencia C-781 de 2007, que juzgó la  constitucionalidad  del  artículo  1°  de  la  Ley  756  de  2002 –  esa  labor  de  administración  se  reduce   a  “una  función  de  gestión  de  dichos  recursos,  para  materializar  su entrega a las entidades territoriales (que son  sus  propietarias  exclusivas),  y  que  ella  lejos  está de la posibilidad de  disponer de los mismos”.   

Aclaran  que  para  el  caso de esta segunda  tesis   interpretativa   del  art.  361  de  la  Constitución  no  aplican  las  consideraciones   expuestas   por   la   Corte   en   su   sentencia   C-127  de  2002,   

“pues  allí se hace referencia expresa a  bienes  de  la  Nación  o  de  origen  nacional  que le sean transferidos a las  entidades  territoriales,  y en este caso, el de las regalías mencionadas en el  artículo  361  de  la  Carta,  por  mandato  de  la ley se repite, no son de la  Nación,  como tampoco de origen nacional, sino de propiedad exclusiva de dichas  entidades   territoriales.  Además,  tampoco  puede  hablarse  de  ‘transferencia’   en  el  sentido  técnico  de  la  palabra,  pues  este concepto sólo tiene lugar cuando se trasladan recursos que  son  de  un  ente,  que  hacen  parte de su presupuesto, a otro ente de distinto  nivel,  situación  que  difiere  de la que es objeto de análisis, en la que el  Fondo  Nacional  de  Regalías  lo  que  hace  es  un simple acto de entrega (no  transferencia,  ni pago) de los recursos a su exclusivo propietario, esto es, la  entidad territorial.”   

Apuntan  que  esta  tesis  no excluye que la  Contraloría   General   de   la  República  practique  el  llamado  “control  excepcional”,  al  que  se  refiere  el  inciso  tercero  del  art.  267 de la  Constitución,  y que fue reglado a través de la Ley 42 de 1993 y en el art. 64  de  la  Ley  141  de  1994.  Anotan  que  este  control  excepcional tiene lugar  precisamente  cuando el órgano nacional de control fiscal carece de competencia  natural, como aquí sucedería.   

Para  terminar  se refieren a la competencia  concurrente  de la que se habla en la Sentencia C-127 de 2002. Así, exponen que  no  se puede interpretar que ella “implica y avala un  ejercicio  simultáneo  del  control  fiscal por parte del órgano nacional y el  seccional  o  local,  según  el  caso”,  puesto que  ello     equivaldría   a   una   “innecesaria  duplicidad   de   funciones,  que  además  de  multiplicar  su  costo  en  nada  contribuiría     a     la    eficacia    y    celeridad    de    la    función  administrativa.”   

Consideran  que  por  eso  es  importante el  concepto  de  la  competencia  prevalente  en  materia de control fiscal, “por  virtud  de  la  cual  en  todos  los  eventos  en que tenga lugar la competencia  concurrente,  surge para la Contraloría General de la República la posibilidad  de  invocar  dicha  figura  y  desplazar  a  la  contraloría territorial, cuyas  actuaciones  anteriores,  practicadas durante el proceso auditor o en desarrollo  del  respectivo  y  subsiguiente  proceso de responsabilidad fiscal, cuando así  haya  sucedido,  son  absolutamente válidas, pues en su momento fueron surtidas  al amparo de la competencia concurrente.”    

Con  todo,  afirman que el ejercicio de esta  competencia  prevalente por parte de la Contraloría General de la República no  puede  ser  simplemente discrecional. Mencionan que el numeral 6° del artículo  5°  del  Decreto  267  de 2000 establece que su ejercicio debe ser ‘“en  coordinación      con      las      contralorías     territoriales’,    lo    cual   implica   que   no  necesariamente  significa  el   desplazamiento absoluto del ente de control  territorial,  sino  que  debe hacerse conforme a las reglas que bajo el criterio  de coordinación se establezcan.”   

En  este  sentido  proponen  que, a falta de  regulación  sobre el punto,  se  aplique analógicamente el artículo  7°  de  la  Resolución Orgánica No. 05678 de julio 6 de 2005 proferida por el  Contralor  General  de  la  República,  el cual establece los criterios para el  ejercicio  de  la competencia prevalente por parte de la Contraloría General de  la  República  en el marco de la vigilancia de los recursos del sistema general  de  participaciones.  Consideran  que,  en  principio,  esta vigilancia tiene el  mismo  soporte jurisprudencial y normativo que la relativa a los recursos de las  regalías.   

Aclaran  que  de  acogerse su posición ello  significaría   que   “para   el  ejercicio  de  la  competencia  prevalente  por  parte  de la Contraloría General de la República  resulta   necesario   que  el  funcionario  competente  profiera  dentro  de  la  actuación  que  viene surtiendo el organismo nacional un acto en que lo exprese  y  así lo disponga formalmente, acto en el que igualmente debe señalarse (…)  qué  hechos o circunstancias configuran el criterio o criterios que se invocan,  todo  lo  cual  indiscutiblemente  debe informarse a la contraloría territorial  frente   a  la  cual  se  ejerce  la  prevalencia,  como  es  obvio.”   

En  virtud  de  lo expuesto, los demandantes  solicitaron  como petición principal que se “declare  inconstitucional  el parágrafo 3° del artículo 13 de la ley 756 de 2002 en su  totalidad    por    ser    violatorio   de   los   artículos   constitucionales  citados…”   y   como  petición  subsidiaria  que  “se declare que el parágrafo demandado es exequible  condicionado  en  el  entendido  que  la  vigilancia  fiscal  de los recursos de  regalías  lo  ejercen  tanto  la Contraloría General de la República como las  contralorías  territoriales  de  manera concurrente y coordinada”.   

IV. INTERVENCIONES  

1. Ministerio de Minas y Energía  

Mateo Floriano Carrera, apoderado especial del  Ministerio  de  Minas y Energía, intervino en el  proceso para solicitarle  a  la Corte que se inhibiera para fallar por ineptitud sustantiva de la demanda.  En  subsidio, solicitó que se declarara la exequibilidad de la norma demandada.   

En  primer  lugar,  expresa  que  “los  demandantes  se  limitaron  a  enunciar  y transcribir las  normas  que  consideran  violadas,  sin  precisar de manera clara y concreta los  argumentos  en  los  cuales se fundamentan sus pretensiones, limitándose a leer  superficialmente  la  norma  acusada,  transcribirla  y  compararla formalmente,  emitiendo  juicios de valor y efectuando unas vagas e imprecisas consideraciones  personales  y  subjetivas  que  no  permiten confrontar la norma acusada con los  textos constitucionales invocados”..   

Manifiesta  que, de conformidad con los   artículos  267  y  268  de  la  Constitución,  a la Contraloría General de la  República  le  compete el control fiscal sobre las regalías. Anota que, con el  objeto  de  evitar  usos  indebidos y fraudulentos de las regalías –  tanto directas como indirectas -, el  Gobierno  Nacional  ha  emitido distintas normas sobre su uso, manejo y control,  tal  como lo hizo recientemente con el Decreto 416 de 2007, en cuyo artículo 21  estableció  que  el Departamento Nacional de Planeación ejerce la vigilancia y  el  control  financiero  y  administrativo sobre la correcta utilización de los  recursos   de   las  regalías.  Por  eso,  concluye  que   “para  el  caso  en estudio, la Contraloría General de la República  es  la  máxima  autoridad  para  ejercer  el  control  fiscal y el Departamento  Nacional  de  Planeación  en  coordinación  con ella realiza la interventoría  técnica   y   financiera  de  los  recursos  de  las  regalías  en  los  entes  territoriales”.   

Expresa  que, si bien la disposición acusada  en  este proceso le asigna competencia exclusiva a la Contraloría General de la  República  para  el control fiscal de los recursos de las regalías, esta norma  debe  ser interpretada a la luz de los artículos 113 y 209 de la Constitución,  referidos  a la colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado  y  a  los principios que deben regir la función pública. Por eso, asegura que,  tal  como  lo dispone el parágrafo 2° del artículo 165 de la Ley 136 de 1994,  la  Contraloría  General  de  la  República  puede  celebrar convenios con las  contralorías  territoriales  “para  lograr el apoyo  para  el  ejercicio  de  sus atribuciones y la eficacia de los resultados cuando  así lo estime”.   

Aduce  el interviniente que el art. 332 de la  Constitución  establece  que los recursos naturales no renovables son propiedad  del  Estado  –  concepto  que  fue estudiado en la Sentencia C-221 de 1997 -, lo  cual  significa  que   “pertenecen  a todos los  colombianos   y   a   los   distintos   niveles  territoriales.”  Por  eso,  en  la  Sentencia  C-447  de  1998  se reconoció que las  regalías  “son  fuentes  de  financiación exógena  para  las  entidades  territoriales”,  razón por la  cual  se  admitió  sobre  ellas  un  mayor  grado  de  injerencia  por parte del nivel central de gobierno.”   

El  apoderado  desestima  las acusaciones del  actor  acerca de que la norma acusada vulnera distintas normas constitucionales.  Así,  expone  que  en  la  interpretación  del  art.  1º de la Carta se deben  conciliar  las  figuras del Estado unitario y la descentralización, tal como se  expuso  en  las sentencias C-539 de 1995 y C-478 de 1992. Por eso, afirma que la  interpretación   de   la   norma   acusada  “ha  de  realizarse   conforme   a   los   principios   de  coordinación,  concurrencia,  subsidiariedad  y  que  las competencias que se ejercen en los distintos niveles  territoriales  no  son excluyentes.” También destaca  que  “contrario  a lo que el actor manifiesta, en la  práctica  el  control  fiscal  no  lo  han  dejado  de  ejercer  los organismos  territoriales,  por  lo  tanto  no  hay  vulneración  del  artículo  1° de la  Constitución Política”.   

Tampoco  considera  que  se  transgreda  el  artículo  272  de  la  Constitución  Política.  Al  respecto  menciona que el  artículo       360      ibídem      establece  que “[l]a ley determinará las  condiciones  para  la  explotación de los recursos naturales no renovables así  como    los    derechos    de    las    entidades    territoriales   sobre   los  mismos”,  mientras  que el numeral 8° del artículo  150     dispone     que    al    legislador    le    corresponde    “expedir  las  normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para  el  ejercicio  de  las  funciones  de inspección y vigilancia que le señala la  Constitución.”    De   allí   que   no  se puede afirmar que el legislador incumplió su mandato, cuando  precisamente  los preceptos constitucionales le asignan competencia para expedir  normas  referentes  al control fiscal, la explotación de los recursos naturales  y  conforme  a  ello  expidió  la  norma  que  el  actor  cuestiona.”   

2.   Ministerio   de  Hacienda  y  Crédito  Público   

En  su  calidad  de  asesora del despacho del  Ministro  de  Hacienda  y  Crédito  Público,  Nathalia  Succar intervino en el  proceso   para   solicitar  que  se  declarara  la  exequibilidad  de  la  norma  acusada.    

En  primer  lugar,  advierte  que  la  norma  demandada   está   incorrectamente   identificada.   Señala  que  “el  artículo  13 de la ley 756 de 2002 no contiene un parágrafo  3°,  pues  tal artículo (…) se limitó a modificar el artículo 14 de la Ley  141  de 1994 y éste sí contiene un parágrafo 3°.”  También  expresa  que “el artículo 14 de la Ley 141  de  1994 fue objeto de una nueva modificación mediante el artículo 2 de la ley  1283  de  2009”.  Empero,  esta  modificación dejó  incólume  el  texto  del parágrafo tercero del artículo. Por eso, dice que la  Corte  debe  aclarar que se pronuncia sobre la constitucionalidad del parágrafo  3  del art. 14 de la Ley 141 de 1994, modificado por los artículos 13 de la Ley  756 de 2002 y 2 de la Ley 1283 de 2009.   

Menciona que en la Sentencia C-127 de 2002 la  Corte   Constitucional  interpretó  de  manera  sistemática  y  coherente  los  artículos  267  y  272  de la Constitución, y que allí se definió cómo debe  entenderse  la concurrencia entre la Contraloría General de la República y las  contralorías  territoriales.  A  renglón  seguido,  después  de  reseñar  en  extenso la sentencia, concluye:   

“(…)  no  podría  el  legislador  con  carácter  absoluto,  es  decir,  determinar  para  todos  los  casos,  que  las  contralorías  territoriales  o  la  Contraloría General de la República tenga  siempre  la  competencia  para  ejercer  el  control  sobre  recursos  de fuente  nacional gestionados por las entidades territoriales.   

“Sin  embargo,  el legislador sí podría  determinar  para  ciertos  tipos  de recursos de fuente nacional, que el control  sea  ejercido  por  la  Contraloría  General  de  la  República  y  para otros  recursos,  también  de  fuente  nacional,  por las contralorías territoriales,  cuidándose  eso  sí,  de  que  no se presente una coexistencia de competencias  (…),  pudiéndose  denominar  a  lo  primero,  el  control  por  parte  de  la  Contraloría General de la República, competencia prevalente.   

“En este sentido, el legislador goza de un  amplio  margen  de  regulación,  margen  del  que  hizo uso al determinar en el  parágrafo  3º  del  artículo   14  de  la  Ley  141  de  1994   que  ‘“para   todos   los  efectos,  la  Contraloría  General de la República ejercerá el control fiscal  sobre       estos       recursos.’”   

3.     Departamento     Nacional     de  Planeación   

Alfonso  M. Rodríguez Guevara, en su calidad  de  representante  judicial del Departamento Nacional de Planeación, participó  en    el   proceso   y   le   solicitó   a   esta   Corporación   “inhibirse  para pronunciarse (…) ó, en su defecto, declarar la  constitucionalidad de la norma acusada”.   

Respecto  de  la  solicitud  de  inhibición  señala  que  “los  juicios  que el actor hace en la  demanda    son    amplios   pero   imprecisos,   tajantes   pero   sin   soporte  jurídico.”  En  consecuencia, afirma que el escrito  no  cumple  con  los requisitos de claridad, suficiencia y pertinencia que deben  cumplir las demandas de inconstitucionalidad.   

Así,  expresa  que  “la  demanda  no  es clara en la medida que las premisas de sus hipótesis son  contradictorias.  En  efecto,  de  una  parte,  manifiesta  que la norma acusada  excluye  a las Contralorías Territoriales del control fiscal de los recursos de  regalías  de  los  que son beneficiarias las entidades territoriales, al prever  una  competencia  prevalente  de  la  Contraloría General de la República; sin  embargo,  por  otra  parte,  señala  que  en  ningún  momento la norma refiere  competencias   exclusivas,   privativas   o  excluyentes  de  éste  órgano  de  control.”   También   considera   que  existe  una  contradicción  entre  la  pretensión  subsidiaria  –  que busca condicionar la  exequibilidad  de  la  norma  acusada de modo que se entienda que existe control  concurrente  entre  la Contraloría General de la República y las territoriales  –  y  la  afirmación  de que las Contralorías territoriales tienen competencia  privativa en el control fiscal de los recursos de regalías.   

También  afirma que el escrito no reúne los  requisitos   de   suficiencia   y   pertinencia,   puesto   que  “resulta    evidente   que   no   existe   duda   razonable   de   la  constitucionalidad  de  la  norma  y más bien los argumentos son producto de la  interpretación   que   realizan   los   actores…”   

A  continuación, el apoderado de Planeación  Nacional  se  refiere  a  la naturaleza jurídica de los recursos de regalías y  compensaciones.   Así,   expresa   que   de   la  jurisprudencia  de  la  Corte  Constitucional   se   puede   deducir   que   las   regalías   no   constituyen  “recursos    de   propiedad   de   las   entidades  territoriales”, sino que éstas tienen un derecho de  participación   sobre   los  mismos.  Al  respecto  anota  que  “los  ingresos  producto de la explotación de los recursos naturales  no  renovables  son estatales” y que la Constitución  “no   los   titulariza  en  determinadas  entidades  territoriales   como   tampoco   lo   hace   con   el   subsuelo   de  donde  se  extraen.”    Por   lo   tanto,   afirma   que  “el  derecho  a  participar  en  el producido, en la  forma  que  en  que  determine  el  Legislador  (…), no puede ser confundido o  asimilado a un derecho de propiedad.”   

Manifiesta  que  de  la  jurisprudencia de la  Corte Constitucional se pueden deducir las siguientes subreglas:   

“1.  Como se ha indicado e insistido, las  entidades  territoriales,  a  pesar  de  no  ser propietarias de las regalías y  compensaciones  causadas  por  la  explotación  de  los  recursos  naturales no  renovables  o  transporte  de  los  mismos  o de sus derivados, tienen derecho a  participar de las mismas.   

“2. Los derechos de participación de las  entidades  territoriales  sobre las regalías que se generen por tales conceptos  deben ser determinados por la ley.   

“3.  Los  ingresos  provenientes  de las  regalías  no  asignadas a los municipios o departamentos deben ser transferidos  al  Fondo  Nacional  de Regalías, que hará la redistribución pertinente entre  la entidades territoriales según lo dispuesto por la ley.   

“4.  Dado  que  la participación en las  regalías  constituye  fuentes  exógenas  de  financiamiento  de  las entidades  territoriales,  el  legislador  está  autorizado para señalar su destinación,  sin  violar con ello la autonomía territorial (…) y, como se podrá advertir,  los mecanismos de control.”   

Agrega  que  la  Constitución le defirió al  legislador  la  regulación  del  régimen  de regalías y que el Congreso de la  República,  en  el  marco  de los criterios indicados, tiene un amplio poder de  definición en este campo.   

Por  otra  parte, ya en referencia directa al  control  fiscal, aduce que la filosofía del control no  entraña  un  paralelismo completo entre la instancia administrativa ejecutora y  el  órgano  de  vigilancia del mismo nivel. Para ello debe tenerse en cuenta la  naturaleza  del  recurso,  la racionalidad en la existencia de esos organismos a  nivel  distrital  o  municipal  y  la  garantía  de  independencia  de la labor  desplegada…”.   

Menciona  que  “la  existencia  de una Contraloría General, con presencia en todo el país, y, a la  vez,  unas  contralorías territoriales, conduce a una serie de interrogantes en  materia  de  distribución  de competencias…” Dice,  entonces, que   

“la  mixtura  de competencias que existe  entre   la   Contraloría   General   de   la  República  y  las  contralorías  territoriales  puede  convertirse  en  uno  de los caldos de cultivo para que el  control  fiscal  no cumpla su cometido adecuadamente. Como se sabe, el artículo  267  de  la Constitución Política previó el denominado control excepcional en  cabeza  de la Contraloría General de la República, el cual se produce respecto  de  las  cuentas  de una entidad territorial. La legislación, por su parte, dio  vía  a  los  llamados  controles  prevalente  y  concurrente sobre los recursos  provenientes  de  las participaciones, lo cual fue encontrado acorde con nuestro  ordenamiento    por   la   Corte   Constitucional.1”  Esta  imbricación  distorsiona  las  competencias,  genera  confusión  en  los  organismos   encargados   de  ejercer  el  control  y  produce  la  ‘sorpresiva’ solicitud de separarse y la eventual  usurpación  de  misiones.  Un sistema que admita tales laberintos y de suyo una  dilución  de  las  competencias, conduce a que la responsabilidad del ejercicio  del  control fiscal se disgregue. Es más, puede originar el efecto perverso del  conflicto  negativo  cuando  más  de  una entidad ejerce las mismas funciones y  ninguna   de    las   potencialmente   competentes   las   realiza  con  la  justificación de que la realice la otra.   

“Adicionalmente, como no existen reglas o  criterios  claros  de  selección,  el  control  prevalente  se  convierte en un  impedimento  práctico  para  el  ejercicio de  las funciones de la entidad  que  puede  ser  separada  del  conocimiento  pues  la  entidad  subordinada  se  encuentra  condicionada  al  arbitrio del funcionario de turno del organismo que  pueda  separarla del conocimiento y, peor aún, tomar la decisión en un sentido  contrario,  lo  que vulnera la seguridad jurídica del investigado y del sistema  mismo. Igual ocurre con el control excepcional.   

“Estas  razones,  que  son aplicables al  Estado  como  un  todo,  permiten  acrecer  la  razón  en  virtud de la cual el  legislador  de  2002  consideró  apropiado  que  el  control de los recursos de  regalías  se  radicara  en la Contraloría General de la República. Además de  tratarse  de  una  fuente  exógena, que legitima la actuación a nivel central,  resalta  el  carácter  de  lo  unitario  en la economía y el impacto que deben  tener  recursos  como los que se arbitran en virtud de la soberanía estatal del  subsuelo. (…)   

“Tal   circunstancia   no  implica  un  vaciamiento  de  las  competencias  a  nivel  territorial  sino,  más bien, una  precisión  de  las  mismas  en  función del origen del recurso. Nótese que en  virtud  de lo previsto en la Ley 617 de 2000, no toda entidad territorial cuenta  con     un     organismo     de    vigilancia    2 , por lo que es perfectamente  factible  que  se  profundice  en  temas  sensibles  en  materia de gestión que  involucre  aspectos como el ambiental y el cultural. De esta manera, el hecho de  que  el  legislador  considere que es tarea y misión de la Contraloría General  de  la  República  ejercer  el  control fiscal sobre las regalías, tal como lo  establecen  los artículos 13 y 14 de la Ley 756 de 2002, no agota la vigilancia  fiscal  territorial  ni  la  actividad  que  deba  desplegarse  respecto  de las  diversas entidades de ese nivel.”   

Menciona que en virtud de los artículos 119 y  267  de  la  Constitución,  “la  Contraloría  General de la República puede  ejercer   vigilancia  exclusiva  sobre  la  gestión  fiscal  y  el  control  de  resultados  de la administración y de los particulares que manejen bienes de la  Nación.”  En  este sentido transcribe apartes de las sentencias C-167 de 1995  y C-1176 de 2004.   

Finaliza con las siguientes precisiones sobre  la Constitución y la jurisprudencia en esta materia:   

          “  –  En  el  marco del Estado Social de  Derecho,  la  Contraloría  General  de la República es el máximo organismo de  vigilancia y control fiscal.   

          “   –  En  cabeza  de  dicha  Corporación  radica  la  cláusula general de competencia en  materia de control fiscal.   

          “   –  La  Contraloría  General  de  la  República  está  facultada para ejercer control  fiscal  sobre  los  recursos de regalías, por tratarse de recursos de fuente de  financiación exógena de las entidades territoriales.   

          “  –  La  Contraloría General de la República únicamente podrá  ejercer  control  fiscal  de  manera excepcional sobre los recursos de fuente de  financiación  endógena de las entidades territoriales, puesto que en principio  la    competencia    está    radicada    en   cabeza   de   las   Contralorías  Territoriales.”   

En consecuencia, concluye que la norma acusada  “antes  que  transgredir la Constitución Política,  realiza  sus  postulados,  ya  que  en  el  marco  del Estado Social de Derecho,  reconoce  las  facultades  de  la  Contraloría  General  de  la República para  ejercer  el  control  fiscal  de  los  recursos  de  regalías  de manera que se  propenda     por     garantizar    la    correcta    utilización    de    estos  recursos”.   

4.    Contraloría    General    de    la  República   

En  su  calidad  de  asesor  de  la  Oficina  Jurídica  de  la  Contraloría General de la República, Freddy Céspedes Villa  intervino  en  el  proceso para solicitar que se declarara la constitucionalidad  de la norma acusada.    

En  primer  lugar, expresa que, en punto a la  distribución  de  competencias entre la Contraloría General de la República y  las  contralorías  territoriales,  la  Corte Constitucional ha desarrollado una  línea  jurisprudencial  clara,  “la  cual  permite concluir que la demanda no  tiene asidero dentro del ordenamiento constitucional vigente.”   

De  esta  manera, se refiere en extenso a las  Sentencias  C-403  de  1999,  C-364  de  2001,  C-1105  de 2001 y C-127 de 2002.  Menciona  que  de  ellas se deduce, entre otros puntos, que: (i) la Contraloría  General  de  la  República goza de prevalencia para el control fiscal sobre los  recursos  del  orden  nacional; (ii) la Contraloría General de la República no  requiere  ninguna  autorización  para  ejercer  el  control  fiscal  sobre  los  recursos  que,  a  cualquier  título,  transfiere  la  Nación  a las entidades  territoriales;  (iii)  la  Contraloría  General  de la República tiene amplias  facultades  para  ejercer  el control fiscal sobre los recursos exógenos de las  entidades   territoriales,   “por  cuanto  esos  recursos  transferidos,  así  ingresen  al  presupuesto  de  la  entidad  territorial, conservan su esencia de  estar destinados a las finalidades del Estado.”   

En  relación  con la Sentencia C-127 de 2002  expresa  que  en ella la Corte declaró que el Legislador estaba autorizado para  establecer  el control fiscal prevalente en cabeza de la Contraloría General de  la  República,  bajo  la  condición  de  que  se  hiciera  en  condiciones  de  coordinación. Por eso, dice el interviniente:   

“Lo que resalta la Contraloría es que se  tenga  en  cuenta  que  en  el  momento en que se dirime la demanda *mediante la  sentencia  C-127  de  2002* estaba vigente  únicamente el art. 5º numeral  6º  del  Decreto  Ley 267 de 2000, el cual establecía que existía prevalencia  en  coordinación.  En  la actualidad, el legislador ha modificado el esquema de  vigilancia  de  los recursos de regalías trasladados por el nivel central a las  entidades  territoriales, ordenando que en todo momento ese control sea ejercido  en  forma  exclusiva por la Contraloría General de la República sin exigir que  haya coordinación.   

“En  consecuencia,  así  como  en  la  Sentencia  C-127  de  2002  la  Corte  consideró  que era constitucional que el  Legislador   fijara   reglas   y   estableciera   competencias  prevalentes  con  coordinación  con  las  contralorías territoriales, en este escenario también  es  procedente  declarar que es constitucional que el legislador haya fijado esa  nueva regla sin coordinación.   

“(…)  

“Para    culminar   este   análisis  jurisprudencial,  bien  podría concluir la Corte que el legislador a través de  la  norma  demandada  se  inclinó  por  crear un sistema de control exclusivo a  favor  de  la  Contraloría General de la República, descartando cualquier duda  al  respecto y excluyendo la posibilidad de utilizar controles prevalentes (para  que  haya  prevalencia  deben  existir  dos entidades que tengan esa potestad) o  concurrentes en la vigilancia de esos recursos.”   

Menciona también que en la Sentencia C-403 de  1999  se  determinó  que  le compete al Legislador la función de establecer el  mayor  o  menor  grado de  autonomía territorial y que ello se aplica a la  facultad  de  determinar  acerca  del  control  fiscal sobre los recursos de las  regalías.   

A  continuación, el escrito se refiere a los  conceptos  emitidos  por  la  Oficina Jurídica de la Contraloría General de la  República  sobre  el  punto.  Al respecto  anota que esta entidad “no ha  sido  uniforme  en  las  líneas  conceptuales  que ha definido en sus conceptos  jurídicos.”  Así,  señala  que  en  2003  y  2006  emitió  conceptos donde  afirmaba  la  competencia concurrente para el ejercicio del control fiscal sobre  las      regalías      transferidas     por     la     Nación     –  a  cualquier  título  –   a   las  entidades  territoriales,  mientras  que  en  el  2008  emitió  un  concepto  en  el  que  se defendía la  prevalencia  de la competencia de la Contraloría General de la República. Este  último es el concepto vigente a la fecha.   

Insiste en que las regalías son recursos del  orden  nacional  y  que  esta  característica  se  preserva  aunque  ellas sean  transferidas  al  nivel  territorial.  Por eso, asegura que el control fiscal le  compete  a  la  Contraloría  General  de  la  República,  como  lo  dispone el  artículo 267 de la Constitución Política.   

Para terminar, hace las siguientes precisiones  para responder a los planteamientos de los demandantes:   

– El art. 288 de la Constitución establece  que  una  ley  orgánica de ordenamiento territorial dispondrá la distribución  de  competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Por eso, cuando  el  Legislador “modula la descentralización y la centralización, sin afectar  dichos  límites,  está  dentro  de sus atribuciones propias, como en efecto lo  hace  en  la  Ley  756 de 2002.” Anota también que la descentralización y la  autonomía  se  predican  de  los  órganos de la rama ejecutiva y no de un ente  autónomo   del   Estado,   como   lo   es   la   Contraloría   General  de  la  República.   

–  El  art. 267 de la Constitución señala  que  a  la  Contraloría  General  de  la  República  le  compete ejercer “la  vigilancia  de  la  gestión  fiscal del Estado, sobre los fondos o bienes de la  Nación.”  Su  competencia  se determina por dos  factores: el  territorial,  que  se  refiere a “todo aquello que se considere  parte  del  territorio nacional”, y el material, “es decir que recaiga sobre  rentas,  fondos  o  bienes  de  la nación”. Dice que  estos  dos  factores  sellan  la  competencia  de  la Contraloría General de la  República,  “territorialmente  se  superpone y coexiste sobre todos los entes  descentralizados  territorialmente, pero su competencia no se confunde con ellos  pues  solamente  obedece al criterio de patrimonio de la Nación, es decir donde  hay un peso de la misma allí está la Contraloría.”   

c.  El artículo 272 de la Constitución debe  entenderse  en  el  sentido  de  que las contralorías territoriales realizan el  control   fiscal  “sobre  rentas,  fondos  o  bienes  propios  del  ente  territorial  respectivo,  lo cual constituye el ‘reducto   mínimo  fiscal’”. Por eso,  discrepa  de  la  afirmación  de  los demandantes acerca de que “todo  lo que suceda en el territorio descentralizado le compete a la  contraloría  territorial,  con  lo  cual  no  precisa la competencia y desborda  todos  los  límites  constitucionales  y  legales.”   

– Las regalías son una contraprestación o  compensación  económica  a  favor del Estado por la explotación de un recurso  natural  no  renovable,  que es de su propiedad (C.P., arts. 332 y 360). Asegura  que,  las  regalías  son  recursos nacionales, pues, tal como se expresó en la  Sentencia  C-364 de 2001, “a pesar de que ingresan al  presupuesto  de  las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no  dejan    de    tener    un    destino    inherente   a   las   finalidades   del  Estado.”  Al  respecto  indica que las regalías son  siempre  incluidas  como  rentas nacionales dentro del Presupuesto General de la  Nación,  si  bien son transferidas a los entes territoriales para efectos de la  realización de los fines esenciales del Estado.   

5. Contraloría de Bogotá  

Expresa  que el parágrafo debe ser declarado  inconstitucional por las siguientes razones:   

“1)  Porque al someter a las autoridades  territoriales  y  a  los  particulares  que  ejercen  gestión fiscal al control  fiscal  de  un  órgano  de  control del nivel general, se cercena la autonomía  administrativa  y  fiscal consagrada en el artículo 272, en armonía con el 1°  superiores, en favor de los entes territoriales.   

“2) Por centralizar la gestión fiscal de  dichos  recursos,  después  de  haber  sido  incorporados  en  los  respectivos  presupuestos  locales,  en  contravía de la descentralización de las entidades  territoriales,    con    vulneración    del    artículo    209    superior   y  concordantes.   

“3)  Por  desconocer  el  régimen  de  competencias  otorgado a las contralorías territoriales para el ejercicio de la  gestión  fiscal  ‘en el  ámbito    de    su    jurisdicción’,   según  lo  preceptuado  en  el  inciso  5  del  artículo  272  (…).   

“(…)  

“4) Por suprimir  potestades propias  de  los  Concejos  Municipales  y  Distritales,  los  cuales no podrían ejercer  ningún  control político sobre el Contralor General de la República, ni sobre  el  ejercicio fiscal de éste, ni sobre la pertinencia, oportunidad o ineficacia  con que lo ejecute.   

“(…)  

“5)  El  parágrafo demandado excluye el  ejercicio   del  control  fiscal  de  las  contralorías  territoriales  en  dos  sentidos;  (1)  sobre los fondos que hacen parte del presupuesto, y (2) respecto  de  servidores  públicos  y  de particulares que realizan gestión fiscal sobre  los    mismos    y   en   el   ámbito   de   sus   respectivas   jurisdicciones  locales.   

“(…)  

“6) Porque el régimen de competencias es  de  carácter  restrictivo  y restringido, y el parágrafo demandado, al darle a  la  Contraloría General de la República la competencia privativa, excluyente y  exclusiva  de  los  recursos  provenientes de las regalías viola el régimen de  competencias,  hace  una  interpretación  extensiva  e  improcedente del inciso  primero   del   art.   267   superior,   que   otorga   a  la  CGR  ‘la    vigilancia   fiscal   de   la  administración  y  de  los particulares o entidades que manejan fondos o bienes  de  la  Nación’, la cual  está  contenida  en  el  concepto  de  Estado,  pero  no  lo  abarca en toda su  dimensión,  y no puede ser equiparado con éste, porque en la noción de Estado  se  comprende  tanto  el  nivel  nacional  como  el  territorial (departamental,  distrital y municipal).”   

Por  otra parte, el interviniente señala que  el  art. 322 de la Constitución determina que el Distrito Capital de Bogotá se  regirá  por  leyes especiales. Manifiesta  que para el efecto se dictó el  Estatuto  Orgánico  de  Bogotá  (el decreto 1421 de 1993), cuyas disposiciones  prevalecen  sobre  las  normas  de  carácter  general, vigentes para las demás  entidades  territoriales,  “como  sería el caso de la Ley 756 de 2002.” Por  lo  tanto,  asegura que el control fiscal sobre los fondos o bienes del Distrito  de  Bogotá  se  debe  regir  por el art. 105 del Estatuto Orgánico, el cual le  asigna  esta  función  a  la  Contraloría  Distrital.  Agrega  que el art. 105  “está  en perfecta consonancia con lo previsto en los artículos 322 a 327 de  la  Carta  y  así  mismo  con  lo  ordenado  en  el  artículo  272-5 Superior,  disposiciones  constitucionales  que  el  parágrafo  demandado  vulneraría, de  interpretarse  que  la  CGR  es quien ejercerá en todo momento y para todos los  efectos  legales  el  control  fiscal  sobre  los  recursos  provenientes de las  regalías.”   

Para sustentar su posición hace referencia a  los  conceptos  1788  del 30 de noviembre de  2006, 1864 del 6 de diciembre  de  2007  y  1926 del 18 de noviembre de 2008, de la Sala de Consulta y Servicio  Civil  del  Consejo de Estado, y a las sentencias C-198 de 1998, C-937 de 2001 y  C-778 de 2001.    

Aduce  que  la  centralización  del  control  fiscal  preventivo,  financiero,  de gestión y de resultados sobre los recursos  provenientes  de las regalías y de las transferencias desarticula la estructura  misma  del Estado, “al eliminar funciones propias de sus órganos ‘legislativos’,   toda   vez   que   los   Concejos  Municipales  y  Distritales  no podrían ejercer ningún control político sobre  el  Contralor  General  de  la República, y sobre el ejercicio o la oportunidad  del  control  fiscal  que dicho funcionario despliegue o deje de desplegar sobre  los  sujetos  encargados  del  manejo,  disposición  y  administración  de los  mismos.”   

6.   Contraloría   Departamental  de  Meta   

Jaime   Alberto   Rodríguez,   Contralor  Departamental  de  Meta intervino en el  proceso con el objeto de coadyuvar  la  pretensión de que se declarara la inconstitucionalidad de la norma acusada.   

El  Contralor  Departamental  asegura  que la  norma  es inconstitucional, “toda vez que su texto es  abiertamente  contrario a lo normado en el artículo 272 de nuestra Carta Magna,  particularmente  en  cuanto  se  interprete gramaticalmente y se pretenda con su  aplicación  desconocer  la competencia concurrente que tienen las Contralorías  Territoriales  para  ejercer  el control fiscal sobre los recursos de regalías,  cuyo fundamento constitucional es esta misma norma (…)”   

En  consecuencia,  solicitó que “el  pronunciamiento en la presente demanda se haga extensivo a lo  señalado  en  el  parágrafo  3°,  artículo  2° de la Ley 1283 de enero 5 de  2009,  pues  en  esta  norma,  al  igual  que  en  la demandada, se modificó el  artículo  14  de  la Ley 141 de 1994, y dicho parágrafo es la réplica textual  del  precepto  cuya  constitucionalidad  se está examinando en el proceso de la  referencia”.   

Para fundamentar su petición, anexa copia de  un  ensayo  que  dice  haber   escrito  en  el  año  2008,  titulado “La  competencia  de  la  Contraloría  General  de la República y las contralorías  territoriales  frente  a  los  recursos de regalías”, muchos de cuyos apartes  tienen un texto idéntico al de la demanda.   

7. Intervenciones extemporáneas  

La Contraloría Departamental de Antioquia, la  Contraloría  de  Medellín,  la Universidad Externado de Colombia y la Academia  Colombiana  de Jurisprudencia intervinieron de manera extemporánea. En vista de  ello, sus escritos no serán reseñados de manera extensa.   

–  La Contraloría Departamental de Antioquia  coadyuvó  la  pretensión  de  los  demandantes y solicitó que se declarara la  inconstitucionalidad    del   parágrafo   acusado.   Adujo   que   “las  regalías  al  ser  propiedad  del  Estado (y no en estricto  sentido  de  la  Nación)  y  transferidas  a  cada entidad territorial, pasan a  formar  parte  de estas entidades, son recursos que benefician a estas entidades  territoriales  que  de  conformidad  con  la  Constitución  gozan de autonomía  administrativa  para  invertir  esos recursos, por ello no puede la Contraloría  General  de  la República asumir de manera prevalente y exclusiva la vigilancia  fiscal”.    

–  El  Contralor  de  Medellín, Carlos Mario  Escobar,   le   solicitó   a   esta  Corporación  que  dictara  una  sentencia  modulada, “donde se condicione la constitucionalidad  de  la  disposición  demandada,  a  fin  de que se entienda que la Contraloría  General  de  la  República ejercerá el control fiscal sobre estos recursos, de  manera      concurrente      y      coordinada     con     las     contralorías  territoriales”.   

Afirma  que la norma demandada no se ajusta a  la  Constitución  si  se  entiende  que  dispone  que solamente la Contraloría  General  de  la República tiene a su cargo la vigilancia de los recursos de las  regalías,  pues  ello  vulnera  el  principio  de  autonomía  de las entidades  territoriales.   Considera  que  los  recursos  provenientes  de  las  regalías  (directas  e  indirectas)  en  el  marco  de  la ley 356 de 2002, “demandan un  control  concurrente y coordinado entre la Contraloría General de la República  y  las  contralorías  territoriales,  sin  perjuicio del control excepcional de  competencia  de  aquella por disposición expresa del artículo 267, inciso 3 de  la Carta Política.”   

Finalmente,  solicita  que  la  Corte realice  unidad  normativa con el parágrafo del artículo 14 de la misma Ley 756, de tal  suerte  que  el pronunciamiento de la Corte sea integral y “abarque el control  fiscal  relacionado con los recursos de regalías a cargo de los departamentos y  municipios;  en  otras  palabras  que  no  se  limite la Corte a la ‘causa        petendi’,       sino       a       ambos  preceptos.”   

–  El  Departamento  de  Derecho Fiscal de La  Universidad  Externado  de  Colombia  le  solicitó  a la Corte que declarara la  constitucionalidad  condicionada  de  la  norma.  Fundamenta su petición en los  siguientes argumentos:   

“(…)  a  partir  del  inciso  2do  del  artículo  360  de  la  Constitución,  las  regalías son una contraprestación  económica  por  la  explotación de un recurso natural no renovable a favor del  Estado,  que  no de la Nación, en este contexto resulta razonable excluir de la  propiedad   de  la  Nación  estos  recursos,  lo  que  de  paso  generaría  la  imposibilidad  de  que  el  control  sobre  la  gestión fiscal que realizan los  departamentos  sea  ejercido  por  la  Contraloría  General  de  la República.   

“No  obstante  lo  anterior,  no  puede  dejarse  de lado que la Constitución prevé una competencia excepcional para la  Contraloría  General  de  la República en materia de gestión por parte de las  entidades   territoriales   que  es  cuando  expresamente  así  lo  señale  el  legislador,   como  efectivamente  ocurre  con  el  aparte  normativo  demandado  (…)   

“En este orden de ideas, se considera que  el  legislador  sí puede fijar las competencia del control sobre la gestión de  las  regalías  que  realizan los departamentos en la Contraloría General de la  República,   sin   embargo,   no  puede  desconocerse  la  competencia  de  las  contralorías  departamentales  fijada por el artículo 272 de la Constitución;  desde  esta perspectiva la competencia tiene que ser concurrente y no excluyente  como   lo   sugiere   la   redacción   del   parágrafo   demandado.   

“(…)  

“Es  por  lo  anterior,  que  se  justificaría la producción de un  fallo  interpretativo,  que  mantenga  en  el  ordenamiento  el parágrafo 3 del  artículo  13 de la Ley 756 de 2002, toda vez que el texto presenta dos posibles  interpretaciones.  La  primera  consistente  en que se establece una competencia  exclusiva  en  la  Contraloría General de la República, que podría generar la  vulneración  del  artículo  272 de la Constitución. La segunda consistente en  el  reconocimiento  de una competencia concurrente entre la Contraloría General  y  las  contralorías de orden territorial, que satisface el contenido normativo  tanto     del    artículo    267    como    del    artículo    272    de    la  Constitución”.   

–  La Academia Colombiana de Jurisprudencia  solicitó  que  se  declarara  la   constitucionalidad de la norma acusada.   

Expresa  que, con base en el análisis de los  arts.  332,  360  y  361  de  la  Constitución, la Corte ha concluido que “el  titular  de  las  regalías  y  compensaciones  es el Estado y que las entidades  territoriales   son   beneficiarias   de  ellas  en  virtud  de  un  derecho  de  participación…”  Por  lo tanto, si bien coincide con los demandantes en que  el  Estado  no  se  identifica  con  la Nación, considera que las regalías son  “rentas  mixtas  de  todo  el Estado colombiano, con reconocimiento expreso de  los derechos de los entes territoriales en estas rentas.”   

Aclara  que  las  regalías  “soportan  una  especie  de  destinación  específica  a los entes territoriales, que tienen un  derecho    constitucional   propio   –  no  cedido  por  la  ley –  a  participar  en ellas. No obstante, la proporción en la cual se  hacen  propietarios  de  una  cuota  parte  de  los  recursos  originados en las  regalías  la  fija  el  propio  legislador  (arts.  360  y  361 C.P.), luego la  autonomía  que  la  Constitución  le  reconoce  a  las entidades territoriales  consiste  en  participar  y  recibir  dichas rentas, que no son nacionales, pero  tampoco  son exclusivas de los entes territoriales. Pero una vez los recursos se  encuentren  en  sus  arcas,  recibidos  e  ingresados al presupuesto territorial  conforme  a  la  ley,  corresponde  a los entes territoriales administrarlos, de  acuerdo  con  los  parámetros legales con cierta autonomía en las decisiones y  gestión, como lo reconocen los arts. 287 y 362.”    

Por   lo   tanto,  asegura  que  “por  la  peculiaridad  de las regalías se concluye que el legislador siempre que respete  el  derecho  a  participar  en  los  frutos  o beneficios de las regalías está  habilitado   para   establecer   la   magnitud   o   alícuota   porcentual,  su  distribución,  su  destinación  y  los  mecanismos  de control para lo cual no  resulta  pertinente  invocar  la  separación  de  recursos  propios  y recursos  nacionales  cedidos  (…) porque las regalías no corresponden a lo uno ni a lo  otro.”   

También afirma que, dado que las regalías no  constituyen  tributos  o  rentas  exclusivamente  territoriales,  no  se  pueden  analizar  desde  la perspectiva de los arts. 362, 286, 287, 298, 360 y 361 de la  Carta.  Además,  indica  que  el  principio de la autonomía no es aplicable en  este      asunto:      “la      actividad      de     control     –  incluido  el  de  legalidad  que  se  ejecuta    por    los    órganos   jurisdiccionales   nacionales   –  no  tiene  que  ser  reconstruida  a  partir  de la autonomía, que sólo minimiza las relaciones jerárquicas con las  administraciones  centrales,  en  el  plano  de ejecución o de de gestión. Los  controles  económicos  que  ejerce  la  contraloría  o  los disciplinarios que  ejerce  la  Procuraduría  no  son  repelidos por la autonomía porque no son de  carácter  ejecutivo  o  administrativo  y  no  se  entrometen en las decisiones  administrativas.”   

A  continuación,  reconoce  que  no  puede  aceptarse  un control prevalente de la Contraloría, pero, aclara, “ocurre que  la   norma   demandada   no  lo  consagra  ni  puede  sobreentenderse  de  norma  constitucional  alguna.  Por  contraste,  lo  que  debe  respetarse es una regla  supletoria  de  control excepcional que deviene del art. 267 de la Constitución  donde  se  preceptúa y dispone que el control fiscal de la Contraloría General  de  la República es de carácter excepcional, y no supone desplazamiento de las  contralorías  territoriales  en  la  vigilancia  de  la  gestión  fiscal de su  respectiva jurisdicción.”   

El   escrito   termina   con  la  siguiente  conclusión:   

“(…)  los  recursos  provenientes  de  regalías  son, en su origen, rentas mixtas de carácter estatal que cobijan los  derechos  de participación de los entes territoriales. Que cuando se incorporan  a  las tesorerías locales porque se presupuestan y se recaudan en los términos  de  la  ley,  tales rentas son propias de los entes territoriales sin que exista  propiamente  una  cesión  sino  una  ‘distribución’    según    los    derechos    de    participación   reconocidos  constitucionalmente.   

“La autonomía territorial no es absoluta  para  el manejo de sus rentas, puesto que debe hacerlo conforme con los dictados  de la Constitución y de la ley.   

“Las competencias de gestión regional y  territorial  llevan implícito un control ordinario del mismo nivel territorial,  pero  este  control  no es exclusivo cuando la propia Constitución reconoce una  especie  de  control  fiscal  excepcional  posterior  a la Contraloría General,  siempre  para salvaguardar el buen manejo de los recursos públicos escasos, que  por  su  origen  tienen  relevancia  para  el  Estado  en general”.   

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR GENERAL DE LA  NACIÓN   

En   su   concepto,  el  representante  del  Ministerio  Público  abogó por la declaratoria de exequibilidad del parágrafo  acusado,  “bajo el entendido que la competencia allí  atribuida  a la Contraloría General de la República, no excluye la posibilidad  de  que  las  contralorías departamentales ejerzan el control sobre la gestión  fiscal  de  los  recursos  provenientes  de  las  regalías  en ejercicio de sus  propias competencias”.   

Antes  de  pasar a exponer sus argumentos, el  Procurador  señaló que los cargos propuestos  respecto a la violación de  los  artículos  1°,  2°,  3°,  4°,  13, 113, 121, 122, 136 numeral 1°, 150  numeral  8°,  209,  267, 268, 270, 271, 286, 287, 288, 294, 298, 360, 361 y 362  de  la Constitución Política no cumplen con los requisitos exigidos en el art.  2º  del  Decreto 2067 de 1991. Dice que esos cargos son generales y abstractos,  además  de que de la demanda no se deduce con claridad que la norma acusada los  vulnera.   Por   eso,   concluye   que   los  cargos  referidos  a  esas  normas  constitucionales   carecen   de   los  requisitos  de  claridad,  pertinencia  y  suficiencia   necesarios   para   poder   proceder   a  realizar  el  examen  de  constitucionalidad propuesto por los demandantes.   

Por  otro  lado,  considera  que  el  cargo  relacionado  con  la  supuesta  violación del artículo 272 de la Constitución  Política  sí  está  bien planteado, razón por la cual aclara que el concepto  del  Ministerio  Público se concentrará únicamente en el estudio de ese cargo  de inconstitucionalidad.   

En el escrito se transcriben distintos apartes  del  concepto  rendido   para el expediente D-3660, en el cual se juzgó la  constitucionalidad  del  artículo  5°  del  Decreto  Ley  267  de 2000. En ese  concepto  se  menciona  que  en  los artículos 267 y 272 de la Constitución se  establece  que  “la vigilancia de la gestión fiscal  es  asignada  a  la  Contraloría  General  en  el  ámbito  nacional  y  a  las  contralorías   de   las   entidades   territoriales  en  el  territorio  de  su  jurisdicción,  salvo  que  en  el  municipio  el  concejo  municipal no hubiese  organizado  la  contraloría,  caso  en  el cual el ejercicio del control fiscal  corresponderá   a   la  respectiva  contraloría  departamental.”  También  se indica que, a pesar de que el  Contralor General  de  la  República  tiene  la  función  de pedir informes acerca de la gestión  fiscal  a  toda  persona  o  entidad  pública o privada que administre fondos o  bienes  de  la  Nación,  “ese control no implica el  ejercicio  del  control  fiscal integral que la Carta ha consagrado y menos aún  el  desplazamiento  de  las  contralorías  territoriales en la vigilancia de la  gestión  fiscal  de  su respectiva jurisdicción, pues de ser así se vaciaría  el  contenido  normativo  de  los artículos 268 y 272 de la Ley Fundamental que  determinan   la   competencia  funcional  y  territorial  de  las  contralorías  departamentales, distritales y municipales”.   

Menciona  la Vista Fiscal que en la Sentencia  C-403  de  1999  la  Corte “fijó el marco de control  ejercido  por  la Contraloría General de la República sobre la administración  y  los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, (…)  precisando   que  respecto  de  los  recursos  de  origen  nacional  existe  una  prevalencia   del   control   ejercido   por   la  Contraloría  General  de  la  República.”  Transcribe  un aparte de la sentencia,  en  el  cual  se  precisa  que  “existe  un  control  concurrente  del  nivel  nacional  con  el  del nivel regional y local sobre los  recursos  que provienen de los ingresos de la Nación, siendo el resultado de la  necesaria  coordinación  que  debe  existir  entre los diferentes niveles de la  administración,  sin  que  se  pueda  predicar  por  esto exclusión o indebida  intromisión      del      nivel      nacional     en     la     administración  territorial”.   

Luego, cita distintos apartes de la sentencia  C-  127  de  2002,  sobre  la  cual  dice que “definió el aspecto relativo al  ejercicio  de  la  competencia  concurrente  entre la Contraloría General de la  República  y las contralorías territoriales, en aquellos eventos en los cuales  se manejan o administran recursos nacionales.   

Con  base  en lo anterior, asegura que “las  regalías  no generan derecho de propiedad respecto de los entes a los cuales se  transfieren,3  toda  vez  que  dichas  regalías  se  caracterizan  por  ser  una  participación  con  destinación  específica.  Así,  se  conocen como fuentes  exógenas  de  financiación  que  perciben  los  entes  territoriales  para  el  cumplimiento    de    los   cometidos   estatales,4  y  de allí la injerencia del  nivel  central  en materia de control.” Advierte al mismo tiempo que, dado que  la   gestión   que   es   objeto  del  control  fiscal  es  realizada  por  las  administraciones  territoriales, no puede desconocerse el contenido del art. 272  de la Constitución.   

Así,  después  de asegurar que es necesario  armonizar  los  principios  del  Estado  unitario  (C.P.,  art.  2)  y  el de la  autonomía   territorial   (C.P.,   art.  287),  así  como  que  las  entidades  territoriales  deben  ejercer  sus  competencias  conforme  a  los principios de  coordinación,  concurrencia  y  subsidiariedad (C.P., art. 288) presenta varias  conclusiones:   

“3.   Que  frente  al  control  de  la gestión fiscal sobre los  recursos  de  origen  nacional  ejecutados  por  las  entidades territoriales se  impone  la  aplicación  de  los  criterios  material  y  orgánico a efectos de  admitir  la  existencia  de  una  competencia  concurrente entre la Contraloría  General de la República y las contralorías territoriales.   

“4.  Que si bien, la jurisprudencia y la  doctrina  han reconocido el ejercicio de un control prevalente a la Contraloría  General  de la Nación sobre los recursos de origen nacional, lo dispuesto en el  artículo  267  de  la  Constitución  Política no puede vaciar de contenido el  artículo   272,   en  cuanto  en  este  se  establece  la  competencia  de  las  contralorías  territoriales para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal en  su respectiva jurisdicción.   

“5. Que el producto de la explotación de  los  recursos  naturales no renovables genera una regalía a favor del Estado y,  por   ende,   se   le   da   el  tratamiento  de  recurso  del  orden  nacional,  correspondiendo  a  su  vez a las entidades territoriales una participación que  se  distribuye  y  aplica  de  acuerdo  con la ley. De allí se infiere: (i) que  frente  a la naturaleza de los recursos corresponde a la Contraloría General de  la  República el ejercicio del control previsto en el artículo 267 de la Carta  Política;  y (ii) que en cuanto al control fiscal de la gestión que demanda la  ejecución  de  tales recursos no es posible desconocer la competencia que en el  artículo  272  de  la  Constitución  Política se atribuye a las contralorías  territoriales”.   

VI. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES  

Competencia  

1.     De  conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la  Constitución  Política,  la  Corte  es  competente para conocer de la presente  demanda.   

El  problema jurídico  

2. Los actores consideran que el parágrafo 3  del   artículo  13  de  la  Ley  756  de  2002  vulnera  una  serie  de  normas  constitucionales,   por  cuanto  establece  que,  para  todos  los  efectos,  la  Contraloría  General  de  la  República  ejercerá el control fiscal sobre los  recursos  de  regalías  y  compensaciones  monetarias  que se distribuyen a los  departamentos.  Entre  otras  cosas,  aseguran  que  esa disposición vulnera el  inciso  6°  del  artículo  272  de  la Constitución, que dispone que “´los  contralores   departamentales,  distritales  y  municipales  ejercerán,  en  el  ámbito  de su jurisdicción, las funciones atribuidas a la Contraloría General  de la República en el artículo 268 (…).”   

La posición de los actores fue coadyuvada por  la  Contraloría  de  Bogotá,  la  Contraloría  del  Meta y la Contraloría de  Antioquia,  quienes  solicitaron  que  se  declarara la inconstitucionalidad del  parágrafo acusado.   

Por   su   parte,   los  intervinientes  en  representación  del  Ministerio de Minas y Energía, del Ministerio de Hacienda  y   Crédito   Público,   del  Departamento  Nacional  de  Planeación,  de  la  Contraloría   General   de  la  República  y  de  la  Academia  Colombiana  de  Jurisprudencia  solicitaron  que  se  declarara  la  exequibilidad  de  la norma  demandada.  Igualmente,  los  participantes  en nombre del Ministerio de Minas y  Energía  y del Departamento Nacional de Planeación solicitaron que la Corte se  inhibiera para fallar, por ineptitud sustantiva de la demanda.   

Finalmente,  tanto  los  intervinientes  en  representación  de  la  Contraloría de Medellín y de la Universidad Externado  de  Colombia como el Procurador General de la Nación, le solicitaron a la Corte  que  dictara  una  sentencia  modulada,  de  acuerdo con la cual la norma sería  exequible  en  el  entendido  de  que  la  Contraloría General de la República  ejercerá  el  control  fiscal  sobre  estos  recursos  en  forma  concurrente y  coordinada con las contralorías territoriales.   

Por  lo  tanto,  en  esta  ocasión  la Corte  deberá  resolver  el  siguiente problema jurídico: ¿el parágrafo tercero del  artículo  13  de la Ley 756 de 2002  vulnera la Constitución, por cuanto,  para  todos los efectos, le asigna a la Contraloría General de la República el  control   fiscal   sobre   el  uso  de  los  recursos  de  regalías  y  de  las  compensaciones  monetarias  que son distribuidos a los denominados departamentos  productores?   

Sin embargo, antes de entrar en la materia, la  Corte  debe  decidir  sobre una  serie de cuestiones previas, la primera de  las  cuales tiene que ver con la solicitud para que la Corte se inhiba de fallar  de fondo, por  ineptitud sustantiva de la demanda.   

Cuestión  previa: la ineptitud sustantiva de  la demanda   

3.  En  sus  escritos,  los intervinientes en  representación  del  Ministerio de Minas y Energía y del Departamento Nacional  de  Planeación  solicitaron  que se declarara que la demanda era inepta. Por su  parte,  el  Procurador  General  de  la  Nación  manifiesta que son ineptos los  cargos  formulados  por  los actores acerca de la vulneración de los artículos  1°,  2°,  3°,  4°, 6°, 13, 113, 121, 122, 136 numeral 1°, 150 numeral 8°,  209,  267,  268, 270, 271, 286, 287, 288, 294, 298, 360, 361 y 362. Sin embargo,  él   considera  que  la acusación acerca de la vulneración del artículo  272  de  la Constitución Política sí está bien planteada y, en consecuencia,  solicita que la Corte se pronuncie sobre el mismo.   

4. Para poder pronunciarse sobre este punto es  preciso  tener  en  cuenta,  en  primer  lugar,  que  los  actores  demandan  la  inconstitucionalidad  del  parágrafo  tercero del artículo 13 de la Ley 756 de  2002, que modificó el artículo 14 de la Ley 141 de 1994.   

Sin  embargo,  como  bien  lo  expresó  la  interviniente   en   representación  del  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público,  el  mencionado  artículo  14  de  la  Ley  141 de 1994 fue subrogado  nuevamente  a  través de una ley reciente, la Ley 1283 de 2009, “por  la  cual se modifican y adicionan el artículo 14 de la Ley 756  de  2002,  que a su vez modifica el literal a) del artículo 15 y los artículos  30  y  45  de  la  Ley  141 de 1994.” En concreto, la  nueva  reforma  del  artículo  14 de la Ley 141 de 1994 fue efectuada a través  del   artículo   2º   de   la   mencionada   Ley   1283  de  2009.5   

Al  respecto  cabe indicar que la Ley 1283 de  2009  fue promulgada en el Diario Oficial No. 47.223 de 5 de enero de 2009 y que  la  demanda  fue  instaurada  el día 27 de marzo de 2009. Esto significa que la  Ley  1283  de 2009 se encontraba en vigencia desde hacía casi tres meses cuando  los actores entablaron su demanda de inconstitucionalidad.    

5.  Consciente  de lo anterior, el día 28 de  mayo  de  2009,  uno de los demandantes, el ciudadano Juan Carlos Guasca Acosta,  instauró  una nueva demanda de inconstitucionalidad, ahora contra el parágrafo  3º  del  artículo  2º de la Ley 1283 de 2009. La demanda fue radicada bajo el  número D-7789.   

El  texto  de  la  nueva  demanda  tiene  un  contenido  casi  idéntico  al  que fue presentado por los dos actores contra la  norma  que  se analiza en esta oportunidad por la Corte Constitucional.  La  única  diferencia  en  la  exposición  de los cargos radica en que en la nueva  demanda  se  transcribieron  apartes  de  la  Sentencia  C-603  de  2000 de esta  Corporación,    dictada    con    ocasión   de   una   acción   pública   de  inconstitucionalidad  elevada  contra el numeral 5º del artículo 105 de la Ley  136 de 1994.   

Además,  en  la  nueva  demanda se elevó la  siguiente solicitud a la Corte:   

“VIII.  SOLICITUD  DE  ACUMULACIÓN  DE  DEMANDAS   

“Se solicita a la H. Corte Constitucional  que  ordene  la  acumulación de esta demanda con la demanda que se tramita bajo  el  expediente D-7687 Mag. Juan Carlos Henao Pérez y que cursa en esa honorable  Corte  por  cumplir con los requisitos del artículo 5 del Decreto 2067 de 1991.  En  caso  de que no sea procedente la acumulación por extemporaneidad, solicito  se  tramite  por  separado,  pero  al  momento de fallarse se tenga en cuenta lo  decidido bajo el expediente D-7687.”   

6.  El  día  6  de julio de 2009, la demanda  D-7789  fue  inadmitida  por  la  Magistrada María Victoria Calle Correa. En el  auto de inadmisión se expresó:   

“5.   En  la  demanda  presentada,  el  ciudadano  alega  la  vulneración  de  varios  artículos constitucionales, sin  embargo,  todos  los  argumentos  giran  en  torno a la posible vulneración del  artículo  272 de la Constitución Política que determina la competencia de las  Contralorías   Departamentales,  Distritales  y  Municipales  para  ejercer  el  control  fiscal  en  su  respectiva  jurisdicción.  En  ese sentido, precisa el  actor,  son  las  Contralorías  Territoriales  las  encargadas  de  ejercer  la  vigilancia  sobre los recursos señalados en la norma acusada, pues ‘cuando  en la Constitución Política  se   reseñó   la   competencia  de  las  contralorías  territoriales,  no  se  estableció  limitante  alguna  en torno al origen de los recursos públicos que  serían  objeto  de  su control (…). No puede la ley autorizar una competencia  exclusiva  y  excluyente  a la Contraloría General, desconociendo lo mandado en  el     artículo     272    superior’.   

“El  accionante  también  plantea en su  demanda  que  ‘no  puede  admitirse  o  sugerirse  un mejor desempeño de la función pública del control  fiscal  en  el  ámbito  nacional, como si los principios de la buena fe y de la  moralidad  únicamente  se  predicaran  de  los  servidores  públicos del orden  nacional,  y como si la Constitución Política insinuara o reseñara a su favor  alguna  vocación  ética  de  mayor talla, y mucho menos creerse que sólo debe  ponerse  en  entredicho  la  imparcialidad  del  órgano territorial de control,  debido  a  presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad, como  si   en   la   esfera   nacional   las  presiones  o  injerencias  indebidas  no  existieran’.   

“Finalmente,   el  actor  cita  varias  sentencias  de la Corte Constitucional que analizan el tema de la competencia de  la  Contraloría  General  de la República y las Contralorías Territoriales en  la  vigilancia  de  la gestión fiscal y analiza los conceptos de control fiscal  concurrente    y    prevalente   indicando   que   este   último   ‘ha  sido  puesto  en  entredicho  por  varios       connotados       juristas       en      la      materia’.   

“6.  De  este  modo, la acción pública  presentada  por  el  ciudadano no reúne las condiciones indispensables para ser  admitida en sede judicial de constitucionalidad.   

“En  esencia,  su  argumento consiste en  considerar  que  el  parágrafo  demandado  viola  el  artículo 272 de la Carta  porque   el   control   fiscal   de  los  recursos  que  manejan  las  entidades  territoriales  le  corresponde  a  las  Contralorías  Territoriales  y  no a la  Contraloría  General de la República. Empero, sus argumentos se edifican sobre  premisas que no son suficientes, pertinentes ni ciertas.   

“En  efecto, los argumentos del actor no  son  suficientes,  pues  si  bien  esboza algunas explicaciones para declarar la  inexequibilidad  de  la  norma, no precisa de manera suficiente por qué resulta  vulnerado  el  artículo  272  de  la  Constitución Política, por lo que no se  desvirtúa  la  presunción  de  constitucionalidad  que  ampara  a  toda  norma  legal.   

“Además,  para  fundamentar  su  tesis  central,  el  actor  recurre  a argumentos que no son pertinentes ni ciertos, ya  que,  por  ejemplo,  manifiesta  que  el  parágrafo  acusado  no  puede sugerir  ‘un  mejor desempeño de  la  función  pública  del  control  fiscal  en el ámbito nacional’, afirmación que no realiza la norma  en comento.”   

7.  Dentro  del  plazo  establecido, el actor  presentó  un  escrito  de corrección de la demanda. Sin embargo, mediante Auto  del  día  17  de  julio de 2009, la Magistrada Ponente dispuso el rechazo de la  acción,  bajo  la  consideración de que en el mencionado escrito no se habían  subsanado  las deficiencias de la demanda que habían sido resaltadas en el auto  de inadmisión. En el auto de rechazo se aseveró:   

“5.   Así  las  cosas,  el  ciudadano  presentó  un  memorial  que  no corrige las  deficiencias señaladas en el  auto  de  inadmisión  de  su  demanda.  En  esencia,  a su juicio el parágrafo  acusado    ‘sólo   le  atribuye  competencia  en  el  control fiscal de esos recursos a la Contraloría  General     de     la     República’.  Sin  embargo,  esa proposición no puede deducirse evidentemente  del  parágrafo  3°  demandado. En ese sentido, sus razones carecen de certeza.  Pero  aún  es  posible  que el actor ofrezca argumentos para sustentar que así  es,  lo cual no ocurre en este caso, ya que el ciudadano simplemente se limita a  afirmar  que  la competencia conferida por la norma impugnada es exclusiva de la  Contraloría  General  de  la  República, razón por la cual sus argumentos son  insuficientes.    

“Por  lo  demás,  si bien el actor dice  exponer  los contenidos de los artículos 267, 268 y 288 de la Carta, al afirmar  que  el parágrafo cuestionado los infringe, no específica por qué es así, de  suerte  que  sus  argumentos  terminan  siendo  vagos  y  elusivos,  y no logran  despertar    una    mínima    sospecha   de   inconstitucionalidad   por   esos  cargos.”   

   

8. El ciudadano Juan Carlos Guasca interpuso  el  recurso  de  súplica  ante  la  Sala  Plena de la Corte Constitucional. Sin  embargo,  mediante  Auto  263  del  26  de agosto de 2009 la Sala Plena decidió  “CONFIRMAR  el Auto del 17  de  julio de 2009, proferido por la Magistrada María Victoria Calle Correa, que  rechazó  la demanda formulada por el ciudadano Juan Carlos Guasca Acosta contra  el  parágrafo  3º  del  artículo  2º de la Ley 1283 de 2009.” 6   

En   el   mencionado  Auto  se  expresó:   

“La   Sala   comparte  los  argumentos  expresados  por  la  magistrada  sustanciadora,  en  el sentido que el ciudadano  Guasca  Acosta  no  ofrece los argumentos necesarios para sustentar las premisas  citadas.  Nótese  que  de  la  lectura  del parágrafo demandado no se advierte  prima   facie   que  exista  una  atribución  exclusiva  de  competencia  a  la  Contraloría  General  de  la  Nación, respecto de la vigilancia de la gestión  fiscal  de  esos  recursos.  Esta premisa es imprescindible para la validez  argumentativa  del cargo propuesto por el ciudadano Guasca Acosta, puesto que la  razón  que  sustenta  su demanda consiste en considerar que el precepto acusado  elimina  la  posibilidad  que las contralorías territoriales ejerzan el control  fiscal  en  relación  con  los  recursos  que  por  regalías  y compensaciones  monetarias  son  transferidos a los departamentos productores.  Si, como se  observa,   esa   previsión  no  puede  colegirse  razonablemente  del  precepto  demandado,  no concurren los presupuestos mínimos para que la Corte adelante un  debate   sustantivo   sobre   la   constitucionalidad   de  dicha  disposición.   

“Adicionalmente,  debe tenerse en cuenta  que  el  actor  tenía  la  carga argumentativa de demostrar que, a pesar que se  tratan  de  recursos  fiscales  que se transfieren por parte de la Nación a las  entidades  territoriales,  existía  una prohibición constitucional para que la  Contraloría  General  arbitrara  su  inversión. En efecto, de la lectura de la  norma  acusada  se  infiere  que  las  regalías y compensaciones monetarias son  transferidas  por  el  Estado a las entidades territoriales.  Esta forma de  distribución  tiene  sustento, además, en las reglas previstas en el artículo  360  C.P,  norma  que  prevé  que  (i) la explotación de un recurso natural no  renovable  causará  a  favor  del  Estado,  una  contraprestación económica a  título  de  regalía,  sin  perjuicio de cualquier otro derecho o compensación  que  se  pacte;  y  (ii)  los  departamentos  y municipios en cuyo territorio se  adelanten  explotaciones  de  recursos  naturales  no  renovables, así como los  puertos  marítimos  y  fluviales  por  donde  se  transporten dichos recursos o  productos  derivados  de  los  mismos,  tendrán  derecho  a  participar  en las  regalías y compensaciones.    

“Con  base  en  estas  previsiones,  la  jurisprudencia  constitucional  ha  previsto  que  el titular de las regalías y  compensaciones  es  el  Estado, siendo las entidades territoriales beneficiarias  de  ellas  conforme  un  derecho  de participación.7  Así,  decisiones  de  esta  índole      sostienen     que     ‘Las   disposiciones  citadas  reconocen  así  el  derecho  de  los  departamentos  y  municipios  productores, así como de los puertos marítimos y  fluviales,  de  participar  en  las  regalías  que  se  paguen al Estado por la  explotación  de  un  recurso natural no renovable. Por regalía se ha entendido  una  contraprestación  económica  determinada a través de un porcentaje sobre  el  producto  bruto  explotado  que  el  Estado  exige  como  propietario de los  recursos  naturales  no  renovables.  Ahora  bien, nótese que el derecho de las  entidades  territoriales  citadas  es  a  participar  en la regalía, esto es, a  recibir   un   porcentaje   que   el   Estado  les  cede  como  titular  de  una  contraprestación  económica  que  le  ha  sido  pagada  por  los encargados de  extraer  el  recurso  mineral. En otras palabras, la Carta Política no reconoce  un  derecho  de  propiedad  al  departamento, al municipio productor o al puerto  marítimo  o  fluvial  sobre  la  regalía,  puesto  que,  como se ha visto, las  entidades  territoriales  del Estado, al no ser propietarias del recurso natural  no  renovable,  tampoco  lo  son  de los beneficios que de la extracción de los  mismos   se   deriven.’  8   

“Por  ende, si se parte de reconocer que  las  entidades  territoriales  no  son  las  propietarias  de  las  regalías  y  compensaciones,  el  actor  estaba  en  la obligación de establecer por qué, a  pesar  de  ello,  el  control  fiscal  de  esos recursos correspondía, de forma  privativa,  a  las  contralorías territoriales. Ello con el fin de plantear una  duda mínima acerca de la constitucionalidad del apartado acusado.   

“5. Estas dos falencias demuestran que lo  expresado  en el recurso de súplica no subsana los defectos relacionados con el  incumplimiento  de  las  condiciones de certeza y suficiencia.  Lo primero,  porque  el  actor  no  ofrece  argumentos  plausibles  que permitan concluir, de  manera  objetiva  y razonable, que el precepto acusado excluye el control fiscal  que  ejercen  las contralorías territoriales.  Lo segundo, en la medida en  que  la  demanda  y  su  subsanación,  omiten  expresar los elementos de juicio  tendientes  a  demostrar  que  la vigilancia fiscal de los ingresos causados por  regalías  y  compensaciones  que,  se insiste, son transferidos de la Nación a  las   entidades  territoriales,  estén  claramente  excluidos  del  ámbito  de  competencia funcional de la Contraloría General.   

“6. En conclusión, la Corte advierte que  los  motivos que fundaron la decisión de rechazo de la demanda de la referencia  se  ajustan  a  los  requisitos  de la acción pública de inconstitucionalidad,  previstos  en  el  artículo  2º  del  Decreto  2067/91  y desarrollados por la  jurisprudencia  de  esta  Corporación.   Por  ende, la Sala confirmará la  providencia objeto de súplica.”   

   

9.  La demanda que en este proceso se analiza  fue  instaurada  contra  una  norma contenida en un artículo que ya había sido  subrogado.  Por  eso,  surge  la  pregunta  acerca  de la aptitud de la presente  acción,  por cuanto los demandantes acusaron de inconstitucionalidad parcial un  artículo  que  ya  había  sido  reformado en el momento de presentación de la  acción de inconstitucionalidad.   

La  Corte  considera  que,  en principio, son  aptas  las  demandas  entabladas  contra  artículos que ya han sido subrogados,  siempre  y  cuando  la disposición  reformatoria todavía incluya la norma  acusada  y  no  haya modificado enteramente su contexto jurídico de referencia.  En  el caso concreto de la presente demanda se observa que, aun cuando es cierto  que  el  artículo  en  el  cual se encuentra el parágrafo tercero demandado ya  había  sido  subrogado  en  el  momento  en  que  se  presentó  el  escrito de  inconstitucionalidad,  también es verdad que el texto del mencionado parágrafo  tercero   –   que   fue  introducido  a  través  de  la Ley 756 de 2002 – se conserva incólume y que el  marco  jurídico  de  referencia permanece casi invariable. Es decir, si bien el  artículo  en  el  cual se encuentra incluida la norma atacada fue modificado en  distintos  apartes,  el  texto  y  el contexto del parágrafo acusado permanecen  idénticos.  Ello  significa  naturalmente  que se encuentra vigente y continúa  produciendo   efectos   jurídicos.   Por  eso,  en  aplicación  del  principio  pro  actione, sí cabría que  la Corte se pronunciara sobre el fondo de la demanda.   

Una  situación  similar  se  analizó  en la  sentencia  C-251  de  2003.  En  la  providencia se decidió que la Corte debía  pronunciarse  sobre la demanda, aun cuando se aclaró que era necesario realizar  una  integración  normativa  entre  el artículo acusado y aquél que lo había  modificado parcialmente:   

“Cuando   la  norma  acusada  ha  sido  modificada  por  otra  posterior,  pero  subsisten,  a  pesar de la reforma, los  contenidos  normativos  acusados,  la Corte en virtud del principio pro  actione  se  pronuncia  sobre tales  contenidos  normativos,  para  lo cual efectúa una integración normativa entre  la   norma  acusada  y  la  norma  que  la  modificó  parcialmente.   Es  así  como  en  la sentencia  C-978  de  20029   la   Corte   decidió   pronunciarse   de  fondo  acerca  de  la  constitucionalidad  del  numeral  18  del parágrafo del artículo 5° de la Ley  141  de 1994, que había sido formalmente subrogado por el artículo 6 de la Ley  756  de  2002  pero  cuyos  enunciados  eran idénticos. En el mismo sentido, la  sentencia         C-957        de        199910  estableció  lo  siguiente:   

‘Es así como,  aún  frente  a  acciones  públicas  de inconstitucionalidad instauradas contra  normas  que  han perdido su vigencia formal, es procedente proferir sentencia de  mérito  si  se  encuentra  que aquellas continúan produciendo efectos. Y lo es  también  cuando  la  norma  ha  sido subrogada sólo en forma parcial, tal como  ocurre  con  la  norma  examinada, la cual, si bien fue modificada en un aspecto  por  el  artículo  119  de  la  ley  489  de  1998  -incluyendo  algunos  actos  adicionales  a  los  que  se  señalaban  en  el  precepto subrogado que para su  vigencia  requieren  ser  publicados en el diario oficial-, en la otra parte del  precepto  conservó  su  vigencia, en cuanto no fue objeto de regulación por el  precepto           posterior.’”   

Sin embargo, en este caso concreto se presenta  una  situación  excepcionalísima  que no permite la aplicación de la subregla  descrita.  En  esta  ocasión,  el  mismo  actor Juan Carlos Guasca acudió a la  acción  pública  de  inconstitucionalidad  para  demandar, con un escrito casi  idéntico,  primero el artículo subrogado y algunos meses después el artículo  subrogante.  En  esta  situación tan especial ello implica que el destino de la  primera  demanda, la instaurada contra la norma subrogada, se debe sujetar a las  decisiones  que  se  puedan  tomar  en  relación con la demanda contra la norma  reformatoria,  si  aún no se ha proferido sentencia sobre la primera acción de  inconstitucionalidad.  De  esta forma se asegura la coherencia de las decisiones  de  esta  Corporación,  a la manera de lo que ocurre cuando en una sentencia se  ordena estarse a lo resuelto en una providencia anterior.   

En consecuencia, en el presente caso la Corte  debe  inhibirse  para  pronunciarse  de  fondo  sobre  la demanda, por ineptitud  sustantiva  de la misma. Tal como se señaló en los Fundamentos Jurídicos 6-8,  la  demanda  D-7789  presentada  por  el  ciudadano Juan Carlos Guasca contra el  parágrafo  3º  del  artículo  2º de la Ley 1283 de 2009 fue rechazada por la  Sala  Plena  de  la  Corte Constitucional, mediante Auto 263 del 26 de agosto de  2009,  por  no  reunir  los  requisitos  mínimos  exigidos para que la Corte se  pronunciara de fondo sobre ella.   

Puesto  que  la  demanda  D-7789  se dirigió  contra  el  parágrafo  3º  del  artículo  2º  de  la  Ley  1283 de 2009, que  modificó  el  texto que le había sido dado al  artículo 14 de la Ley 141  de  1994  por  medio del artículo 13 de la Ley 756 de 2002, la decisión que se  tomó  en  el  mencionado  Auto  263  del 26 de agosto de 2009 debe aplicarse al  presente  proceso,  en  el  cual se demanda la norma subrogada por el mencionado  artículo  2º  de  la Ley 1283 de 2009 con una demanda de idéntico contenido a  la analizada en el aludido Auto 263 de 2009.   

Lo  anterior  no  le  impide  a  esta  Corte  manifestar  que,  si  el  ciudadano  Juan  Carlos  Guasca lo tiene a bien, puede  instaurar  una  nueva demanda de inconstitucionalidad contra la norma acusada en  el  proceso  D-7789,  para  lo  cual habrá de subsanar los vicios que le fueron  endilgados  a  la  demanda  anterior,  tanto en el Auto de la Magistrada Ponente  como en el de la Plenaria.   

En  consecuencia,  de  conformidad  con  los  argumentos  expuestos,  la  Corte  se  inhibirá  para  fallar sobre la presente  demanda   de   inconstitucionalidad,  por  ineptitud  sustantiva  de  la  misma.   

   

VII.  DECISIÓN   

 En  mérito  de  lo  expuesto,  la Corte  Constitucional,  administrando  justicia,  en nombre del pueblo y por mandato de  la Constitución,   

    

R E S U E L V E  

 INHIBIRSE  para  emitir  pronunciamiento  de fondo respecto de la  demanda   de  inconstitucionalidad  presentada  contra  el  parágrafo  3º  del  artículo  14  de  la  Ley  141 de 1994, en el texto que le había sido fijado a  través  de  la  reforma  introducida por el artículo 13 de la Ley 756 de 2002.   

   

Notifíquese,   comuníquese,  cúmplase,  publíquese,  insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

MAURICIO GONZALEZ CUERVO  

Magistrado  

Ausente en comisión  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

MARTHA     VICTORIA     SACHICA    DE  MONCALEANO   

Secretaria General  

    

2  Según   la   información  disponible  de  la  AGR,  existen  62  contralorías  territoriales. Cfr. www.auditoria.gov.co   

3  Sentencias   C-075de   1993,   C-567  de  1995  y   C-580  de  1999,  entre  otras.   

4  Sentencia C-579 de 2001.   

5  El  texto del artículo 2º de la Ley 1283 de 2009 es el siguiente:   

“ARTÍCULO  2o.  El artículo 14 de la Ley  141 de 1994, quedará así:   

“Artículo   14.  Utilización  por  los  departamentos de las participaciones establecidas en esta ley:   

“Los recursos de regalías y compensaciones  monetarias  distribuidos  a los departamentos productores, tendrán la siguiente  destinación:   

“a)  El  noventa  por  ciento  (90%),  a  inversión  en Proyectos prioritarios que estén contemplados en el Plan General  de  Desarrollo del Departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios,  y  de  estos,  no  menos  del  cincuenta  por  ciento  (50%)  para los Proyectos  prioritarios  que  estén  contemplados  en  los  Planes  de  Desarrollo  de los  municipios  del  mismo  departamento,  que no reciban regalías directas, de los  cuales  no  podrán  destinarse  más  del  quince  por  ciento (15%) a un mismo  municipio.   En  cualquier  caso,  tendrán  prioridad  aquellos  proyectos  que  beneficien   a  dos  o  más  municipios.  De  este  porcentaje,  las  entidades  beneficiarias  deben  destinar  como  mínimo  el  uno  por ciento (1%) de estos  recursos  a  Proyectos  de inversión en nutrición y seguridad alimentaria para  lo  cual suscribirán Convenios Interadministrativos con el Instituto Colombiano  de  Bienestar  Familiar  –  ICBF;   

“b) Hasta el diez por ciento (10%) para la  interventoría   técnica   de   los   Proyectos   que  se  ejecuten  con  estos  recursos.   

“Tratándose  de recursos que no provengan  de  Proyectos  de  Hidrocarburos,  se  destinará el 7.5% para la interventoría  técnica  de  los  Proyectos  que  se  ejecuten  con dichos recursos y el 2.5% a  sufragar  los  costos  de  manejo  y administración que tengan las entidades de  orden  nacional  a  cuyo  cargo  esté la función de recaudo y distribución de  regalías y compensaciones.   

“Mientras las entidades departamentales no  alcancen  coberturas  mínimas  en indicadores de mortalidad infantil, cobertura  básica  de  salud  y  educación,  agua  potable  y  alcantarillado, la entidad  departamental  correspondiente  deberá  asignar no menos del sesenta por ciento  (60%)  del  total  de  sus  regalías  para estos propósitos. En el Presupuesto  anual  se  separarán  claramente los recursos provenientes de las regalías que  se destinen a los sectores aquí señalados.   

“El  Gobierno  Nacional  reglamentará  lo  referente a cobertura mínima.   

“PARÁGRAFO  1o.  Para los efectos de este  artículo,  también se tendrá como inversión las transferencias que hagan los  departamentos  de  las  participaciones de regalías y compensaciones a favor de  los  Consejos  Regionales de Planificación Económica y Social, CORPES, o de la  Entidad   que   los   sustituya,   y  de  los  Fondos  de  Inversión  Regional,  FIR.   

“PARÁGRAFO 2o. Continuarán vigentes todas  las  cesiones  de  participaciones  a  las entidades públicas que con arreglo a  leyes,  decretos  y convenios anteriores, hubieren efectuado los departamentos y  municipios.   

“PARÁGRAFO 3o. Para todos los efectos, la  Contraloría  General  de  la República ejercerá el control Fiscal sobre estos  recursos.”   

6  El  Auto contó con un Salvamento de Voto.   

7  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-938/03 (M.P. Jaime Araújo Rentería).   

8  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-567/95. M.P. Fabio Morón Díaz.   

9  MP  Eduardo Montealegre Lynett.   

10 MP  Álvaro  Tafur  Galvis.  En  esta  sentencia,  la Corte decidió pronunciarse de  fondo  acerca  del  artículo  8º  de  la  Ley  57 de 1985, el cual había sido  subrogado  parcialmente por el artículo 119 de la ley 489 de 1998. No obstante,  la  norma posterior no se refirió a los actos señalados en el artículo 8º de  la  ley  57  de  1985.  La  norma acusada fue declara exequible. Sin embargo, la  jurisprudencia  constitucional sobre este tema no ha sido consistente. En varias  ocasiones,  la  Corte Constitucional se ha inhibido de estudiar disposiciones de  la  Ley  141  de  1994  que han sido modificadas. En sentencia C-672 de 2002 (MP  Marco  Gerardo  Monroy  Cabra)  la  Corte  se  inhibió de pronunciarse de fondo  acerca  de  la  exequibilidad  del  artículo  13  de  la Ley 141 de 1994, y del  parágrafo  4°  del  artículo  14  de la misma Ley, ya que éstos habían sido  reproducidos  tanto  por  la Ley 619 de 2000 como por la  756 de 2002. Para  la  Corte, a pesar de tener el mismo tenor literal, las dos disposiciones -la de  la  Ley  619  de  1994 y la de la Ley 756 de 2002-, formaban parte de regímenes  integrales  diferentes.  Igualmente,  en  la sentencia C-478 de 2001 (MP Alfredo  Beltrán  Sierra),  la  Corte  se inhibió de estudiar la constitucionalidad del  artículo  41  de  la Ley 141 de 1994, ya que éste había sido subrogado por el  artículo  16  de  la  Ley  619 de 2000. (La sentencia C-737 de 2001, MP Eduardo  Montealegre  Lynett,  declaró  inexequible  la totalidad de la Ley 619 de 2000,  por  vicios  de forma. Sin embargo, dado el impacto de dicha inexequibilidad, la  Corte  difirió  los  efectos de dicho pronunciamiento hasta que se cumpliere el  plazo  dentro  del cual el legislador podía promulgar una nueva ley al respecto  – Ley 756 de 2002-).