C-752-15

           C-752-15             

Sentencia   C-752/15    

VIRUS   DEL PAPILOMA HUMANO Y PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Vacunación   gratuita y obligatoria    

LEY   SOBRE VACUNACION GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL   VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO   UTERINO-Inhibición de expresión “y obligatoria” por ineptitud sustantiva de   la demanda    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

ACCION   PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter   rogado    

ACCION   DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones de claridad, certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia    

TITULO   DE LAS LEYES-Ausencia de valor normativo autónomo/TITULO DE LAS   LEYES-Control de constitucionalidad    

La Sala Plena concluye que los títulos de   las leyes carecen de carácter normativo, por lo que el control de   constitucionalidad de estas expresiones es solo viable como desarrollo del   mandato de correspondencia de que trata el artículo 169 C.P. Igualmente, el   título no puede infringir el principio de igualdad, ni desconocer las normas   constitucionales y orgánicas que establecen otras modalidades de leyes para el   reconocimiento a personas en específico.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL TITULO DE LAS LEYES-Competencia de la   Corte Constitucional    

TITULO   DE LAS LEYES-Objetivos/TITULO DE LAS LEYES-Utilidad    

TITULO   DE LAS LEYES-Control judicial    

CONTROL JUDICIAL DEL TITULO DE LAS LEYES-Falta de consonancia entre   contenido y título    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA ENTRE   TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Diferencia    

ACCION   PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control de constitucionalidad del   título de las leyes    

DEMANDA CONTRA LEY SOBRE VACUNACION GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL   VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO   UTERINO-No cumple requisitos de certeza y suficiencia    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Decisión sobre rechazo podrá adoptarse en   la sentencia correspondiente    

Referencia:    expediente D-10467    

Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “obligatoria” del   título de la Ley 1626 de 2013 “Por la cual se garantiza la vacunación   gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan   medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan   otras disposiciones”.    

Actor:    Jorge Rubio Abad    

Magistrado Ponente:    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá   D.C., diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.    

I.   ANTECEDENTES[1]    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Rubio Abad demandó la   constitucionalidad de la expresión “obligatoria” contenida en el título   de la Ley 1626 de 2013 “Por medio de la cual se garantiza la vacunación   gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan   medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan   otras disposiciones”, por considerar que vulnera los artículos 158 y 169 de   la Constitución Política de Colombia.    

Cumplidos los   trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el   concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre   la demanda de la referencia.    

II. NORMA  DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de las   disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial   No. 48.777 del 30 de abril  de 2013.    

“LEY 1626 DE 2013    

(Abril 30)    

Diario Oficial No. 48.777 de 30 de abril de 2013    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio de la cual se garantiza la vacunación   gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan   medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan   otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

(…)    

ARTÍCULO 1. El Gobierno Nacional deberá garantizar la vacunación contra el Virus   del Papiloma Humano de manera gratuita a todas las niñas entre cuarto grado de   básica primaria y séptimo grado de básica secundaria.    

Parágrafo. Para su efectivo cumplimiento, el Gobierno Nacional deberá tomar las   medidas presupuestales necesarias.    

ARTICULO 2. El Ministerio de la Protección Social, o la entidad que corresponda   a partir de la vigencia de la presente ley, actualizaran el programa ampliado de   Inmunización. (PAI)    

Parágrafo 1. Se incluirá dentro del programa ampliado de inmunización (PAI), la   vacuna contra el Virus del Papiloma Humano (VPH) en el plan básico de vacunación   gratuita.    

Parágrafo 2. Para lograr cobertura universal de vacunación contra el Virus del   Papiloma Humano (VPH), en los términos del artículo 1 de esta ley, ésta se hará   de manera gradual a riesgo de la aparición del virus, según reglamentación que   para el efecto expida el Gobierno Nacional, atendiendo entre otros, criterios de   prevalencia y costo – efectividad, así como la concordancia con el marco de   gastos de mediano plazo.    

Parágrafo 3. El Ministerio de Salud y Protección Social, en coordinación con las   secretarías de salud Departamentales, adelantaran campañas masivas de   comunicación y educación sobre los graves riesgos del Virus del papiloma Humano,   principalmente en aquellos departamentos donde se identifique mayor riesgo de la   aparición de dicho virus.    

ARTICULO 3. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las   disposiciones que le sean contrarias.    

III.   LA DEMANDA    

El   ciudadano Jorge Rubio Abad considera que la expresión “obligatoria”  que aparece en el título de la Ley 1626 de 2013 “Por medio de la cual se   garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto   de la misma, se adoptan medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico   uterino y se dictan otras disposiciones”, vulnera los artículos 16, 158 y   169 de la Constitución Política con fundamento en lo siguiente:    

3.1. Indica que el título de la norma alude a una   vacunación obligatoria a pesar de que ningún artículo de la misma hiciera   referencia a ello. En tal sentido, señala que el proyecto de ley inicial   pretendía que dicha vacunación fuera obligatoria y así lo contemplaba el   artículo primero, pero finalmente esa obligatoriedad fue retirada del contenido   de la ley durante el trámite legislativo.    

3.2. De acuerdo con lo anterior, asegura que existe   una clara incongruencia entre el título de la ley y su contenido, situación que   desconoce el artículo 169 C.P., según el cual, el título de las leyes debe   coincidir con su contenido en forma precisa.    

3.3. En esta misma línea, el demandante considera   importante destacar que “aunque el título no prevé ninguna consecuencia   jurídica, ni es vinculante legalmente, o sea,  no se puede obligar   legalmente a nadie a vacunarse con el pretexto de que lo que dice la norma   acusada, no obstante su incongruencia y contradicción con el articulado de la   misma, produce inseguridad jurídica, pues genera incertidumbre en la gente sobre   sí la vacunación es obligatoria en tanto así lo sugiere el título aunque de   hecho no lo es pues no lo contempla el articulado”.    

3.4. También indica el demandante, que esta confusión   es un factor que propicia abusos de parte del personal sanitario o médico, dado   que pueden apoyarse en ella para imponer de manera ilegal y abusiva la   vacunación obligatoria a las personas. Para sustentar este argumento, cita la   Sentencia C-817 de 2011, de la cual se extrae un aparte en el que se dice que el   título de las leyes, aunque no produzca consecuencias jurídicas, sí es   susceptible de ser confrontado con la Constitución, a efectos de preservar los   principios de seguridad jurídica y de coherencia lógica mínima en el trabajo   legislativo.      

Señaló además, que la falta de concordancia entre el   título y el contenido de la norma también infringe el artículo 158 C.P.,   relativo a la unidad temática, causal y teleológica de los contenidos   normativos. En este punto, reitera que “la ley no trata de vacunación   obligatoria como anuncia engañosamente el título, hay discordancia entre el   título y el contenido, luego hay una violación de la unidad de materia”.   Sustentó este cargo en las Sentencias C-817 de 2011 y C-830 de 2013, cuyos   apartes citados por el demandante hacen referencia a la relación entre el   artículo 169 C.P. y el principio de unidad de materia.    

3.5. Finalmente, el actor destaca que “no se debe   engañar ni forzar a la gente a ser vacunada coercitivamente mediante la   desinformación que provoca ese título mentiroso”. A su juicio, la   incongruencia ya referida tiene un efecto nocivo frente al ejercicio del derecho   a la autonomía, amparado en el artículo 16 C.P. Para respaldar esta afirmación,   describe las normas que prohíben a los médicos actuar en contra de la voluntad   del paciente. Con base en ellas, sostiene que las personas están en su derecho a   negarse a recibir una vacuna que supuestamente es obligatoria, ya que de ella se   pueden derivar daños graves a la salud e incluso la muerte.    

IV.   INTERVENCIONES    

4.1. Ministerio de Salud y Protección   Social    

El Ministerio de Salud y Protección Social considera   que se debe declarar la constitucionalidad de la norma demandada, pues   advierte que las apreciaciones del demandante son “jurídicas personales”,   y no constituyen razones o motivos orientados a  demostrar la vulneración   de los artículos 158 y 169 C.P.    

Respecto a lo expuesto en la demanda el interviniente   solicita tener en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia   C-821 de 2006, donde determinó respecto al principio de unidad de materia que   “en estricto sentido, consagrado en el artículo 158 constitucional, es útil en   el ejercicio de control de constitucionalidad, para verificar que dentro de una   ley no hayan sido introducidas disposiciones que se aparten por completo del   tema central en torno del cual gira dicha normatividad, de manera que entre la   totalidad de las disposiciones agrupadas en un mismo cuerpo normativo exista   “unidad” o “correspondencia”.    

A su vez ha sido criterio reiterado de la Corte que   el examen de la constitucionalidad de una norma desde la perspectiva de la   unidad de materia necesita de cierta flexibilidad que permita armonizar dicho   axioma con el principio democrático, tal como se puso de presente en la   sentencia C-570 de 2003 que cita el interviniente en donde se hizo referencia al   principio de unidad de materia. Para ello, se expresó que “La Corte   Constitucional ha sido cuidadosa en advertir que la aplicación de un criterio   riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión   al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento   del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la   expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de   sectorización extrema”.    

Señaló el Ministerio que en ese sentido, el control   de constitucionalidad en relación con el principio de unidad de materia debe   realizarse a partir de un equilibrio que permita el despliegue de la potestad de   configuración legislativa, sin desconocer la necesaria coherencia interna que   deben tener las leyes.    

Cita también la jurisprudencia de la Corte   Constitucional en la que se refiere a la función del título de las leyes.   Resalta la consideración según la cual el “título de las leyes cumple la   función de ilustrar de forma  genérica, la materia que se pretende regular   en el respectivo cuerpo normativo, sin que le sea exigible al legislador exponer   con exhaustividad dentro del título, todos y cada uno de los aspectos que el   tema central incluye.(…) el epígrafe no puede dar noticia de todas y cada una de   las disposiciones que integran una ley, pues esto se tornaría en algo   lógicamente imposible de cumplir, ya que ello depende de la extensión del   ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que allí se consagren.   Basta simplemente que en el titulo se señalen los asuntos o temas generales que   se pretende regular y es por ello que el legislador acostumbra a incluir la   frase”[2]    

Seguidamente, describe el interviniente los aspectos   que ha dicho la Corte se deben tener en cuenta a la hora de revisar la   constitucionalidad de las leyes por violación del principio de congruencia entre   el título de la ley y su contenido. Estos requisitos refieren a que (i) que el   título de la ley no contenga elementos discriminatorios, de aquellos anunciados   por la propia Constitución como prohibidos para establecer diferenciaciones   entre personas o sectores de la población; (ii) que el título de la ley no   sustituya la descripción general del contenido de la misma; (iii) entre el   título de la ley y el contenido debe existir necesariamente una relación de   conexidad, como consecuencia del principio de unidad de materia y el principio   de correspondencia entre el título de la ley y su contenido; y (iv) el título no   debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica,   pues para ello se encuentran las leyes de honores. Finaliza diciendo que por lo   anterior el cargo formulado por el actor no debe prosperar al no cumplir los   criterios dispuestos.    

Con relación al esquema de vacunas contra el virus   del papiloma humano, manifiesta el interviniente que Colombia lo introdujo en   2012, dirigido a todas las niñas escolarizadas en cuarto grado de básica   primaria que hayan cumplido nueve años y hasta grado once; además las no   escolarizadas entre nueve y diecisiete años de edad, con el objetivo de   disminuir la morbilidad y mortalidad por cáncer de cuello uterino, y para   quienes se garantiza un esquema de tres dosis de la vacuna.    

4.2. Universidad de Antioquia    

La Universidad de Antioquia interviene a través de la   Decana de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, con el fin de solicitar a   la Corte declarar la inconstitucionalidad de la expresión “obligatoria”  en los términos en los que expone el demandante o subsidiariamente que se   declare la constitucionalidad condicionada de la expresión “obligatoria”,   siempre y cuando se entienda que se refiere a la obligatoriedad del Estado de   garantizar la disponibilidad, accesibilidad a tales vacunas, y en ningún momento   a que las personas se vean obligadas a vacunarse aun en contra de sus propios   derechos y libertades fundamentales su solicitud en las siguientes   consideraciones:    

Considera el interviniente que es cierto que la   expresión “obligatoria” del título analizado en principio “puede crear   confusiones y acepciones diferentes que pueden ir desde el entendimiento   constitucional de la propia obligatoriedad del Estado de garantizar el derecho   fundamental la salud hasta la concepción, posiblemente arbitraria, de que es   obligatoria la vacunación para todas las personas objeto de la misma como una   obligación de ley, general y coercitiva para ellas.”    

En este sentido, reitera la representante de la   Universidad de Antioquia en el marco del bloque de constitucionalidad, la   Observación General 14 del Comité del Pacto Internacional de los Derechos   Económicos, Sociales y Culturales – PIDESC-, que desarrolla el artículo 12 del   Pacto, es clara en afirmar que uno de los derechos y libertades de toda persona   con relación al derecho a la salud y a los sistemas de salud de cada Estado es,   precisamente, no verse obligado a recibir tratamientos  y/o medicamentos   que dicha persona no quiera luego de ser formado e informado de sus efectos y   que en su criterio puedan tener consecuencias nocivas para su salud e integridad   física.    

       

En cuanto al tema de la libertad, señala que de   acuerdo con  la Ley 1751 de 2015 son derechos de los  pacientes, entre   otros, la autonomía y la libertad de decidir sobre su tratamiento y medicación.     

4.3. Academia Colombiana de   Jurisprudencia    

La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita   declarar la inexequibilidad de la expresión demandada bajo los siguientes   argumentos:    

Considera pertinente establecer si la congruencia   entre el título y el contenido de la ley se configura como un vicio en cuanto a   la violación del principio de unidad de materia. Cita además un aparte de la   sentencia C-817 de 2011 que trata el principio de unidad de materia y señala que   “la delimitación constitucional esta deferida doblemente al Congreso, pues   este se halla obligado a definir con precisión, como lo exige la Carta, desde el   mismo título del proyecto, cuales habrán de ser las materias en las que se ocupe   al expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación   interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte de   la ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación interna, desde el   punto de vista sustancial entre otras normas que harán parte de la ley, para que   todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá   corresponder al título de aquella”.    

Sostiene que de acuerdo con lo dicho por la Corte, se   puede evidenciar en la exposición de motivos del proyecto de ley, que la   intención del legislador fue la de establecer la vacunación gratuita y   obligatoria contra el virus del papiloma humano, tanto en el título como en el   contenido.    

4.4. Defensoría del Pueblo    

Interviene el Defensor Delegado para Asuntos   Constitucionales y Legales, quien considera que la expresión “obligatoria”   es contraria a la Constitución en razón a que desconoce la dignidad y la   libertad de las niñas o mujeres al someterlas a la aplicación de esta vacuna.    

Sin embargo, debe advertirse que la argumentación   desarrollada en la intervención está orientada a describir el problema de salud   pública que genera el virus del papiloma humano y elabora un test de   proporcionalidad para evaluar si la medida de la obligatoriedad en la aplicación   de la vacuna se justifica a la luz del orden constitucional. De igual manera   hace un recuento de la historia de los derechos sexuales y reproductivos. No se   pronuncia frente al cargo relativo a la violación del principio de unidad de   materia.    

4.5. Superintendencia Nacional de Salud    

Interviene el apoderado judicial de la   Superintendencia Nacional de Salud y manifiesta la necesidad de respetar la   voluntad del paciente en todo tratamiento y procedimiento y especialmente cuando   se trata de una vacuna, que es un procedimiento invasivo.    

El interviniente no hace referencia a ninguno de los   cargos expuestos en la demanda. En cambio realiza una exposición referente al   consentimiento informado y la necesidad de que se diligencia con el   consentimiento del paciente respecto de los efectos adversos que pueden llegar a   presentarse en consecuencia de un tratamiento o un procedimiento.    

4.6. Universidad Santo Tomás    

Interviene el Coordinador del Grupo de Acciones   Constitucionales del Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás, para   solicitar a la Corte Constitucional que se declare la inconstitucionalidad   de la expresión “obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de   2013.    

Encuentra el interviniente frente al tema de la   inseguridad jurídica que generaría la incongruencia entre el título de una ley y   el contenido de la misma, que ésta se presenta cuando no existe certeza del   derecho aplicable a una determinada situación, a raíz de un error del   legislador, el cual impide al particular diferenciar el comportamiento   amparado por las instituciones legales y proscrito por las mismas.”    

Sostiene que en el caso objeto de estudio es evidente   la ausencia de conexidad teleológica y sistemática. Así, en lo que respecta a la   ausencia de relación teológica, la expresión “obligatoria” propone un objetivo   diferente al de la  ley, cuyo articulado en vez de establecer la vacunación   obligatoria, establecen una vacunación gratuita y voluntaria. De otro lado, en   relación con la ausencia de relación sistemática, el título no se relaciona con   las demás disposiciones.    

Por otra parte, precisa que aun cuando el tema del   consentimiento informado de las pacientes no sea objeto de estudio en el   presente caso, es necesario advertir que el ejercicio de este derecho se ve   altamente afectado como consecuencia de la falta de unidad de materia. En este   sentido, señala que “el paciente está en plena libertad para decidir la   aceptación o denegación de cualquier procedimiento, ya que su elección   constituye uno de los pilares del derecho al libre desarrollo de la personalidad   y a la elección de un proyecto de vida autónomo”.      

Afirma que la decisión de aceptar o no una   intervención médica, no puede fundarse en datos legislativos ambiguos o que   fomentan problemas de compresión para la paciente, en la medida que se limitaría   el ejercicio de la libertad expresado en el consentimiento informado. Manifiesta   además que no se puede obviar este tema incluso aunque no sea el núcleo de la   demanda de inconstitucionalidad, porque “recae sobre una de las expresiones   básicas de la libertad del ser humano, la de decidir sobre su propio cuerpo”.    

4.7. Instituto Nacional de Salud    

Esta autoridad científica y técnica manifiesta que no   puede emitir concepto alguno frente a los cargos alegados por el actor, pues no   es el ente rector del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ni se   encarga de definir las políticas, planes y programas que impulsan la vacunación   en Colombia. Señala que esas competencias le corresponden directamente al   Ministerio de Salud y Protección Social.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación emitió el concepto   de su competencia en el cual pidió a la Corte declarar inexequible la expresión   “obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013, lo cual   sustentó con los siguientes argumentos:    

5.1. Inicialmente, señala el Ministerio Público que   para determinar si en una ley se respetó o no el principio de unidad de materia   es necesario hacer un análisis material en la medida en que es indispensable   confrontarlo, en este caso, con la expresión contenida en el título.    

De acuerdo con el Ministerio Público, la expresión   “obligatoria” contenida en la Ley 1626 de 2013 no es congruente con el contenido   del articulado de la ley. Al respecto señala que “basta con hacer una   comparación literal entre el tenor literal del título y el contenido de las   disposiciones del articulado (…) por cuanto le asiste razón al accionante cuando   afirma que pese a que en el título se incluye el carácter obligatorio de la   vacunación, en la regulación que se hace en las disposiciones de ley en ningún   momento se establece que la vacunación contra el VPH sea obligatoria”.    

5.2. Manifiesta que lo anterior podría inducir a un   error a los ciudadanos y autoridades públicas, “así como conducir a una   aplicación de la ley que, contrario a la finalidad buscada por el legislador,   termine lesionado los derechos fundamentales de la población destinataria de   esta vacuna.”    

Por esta razón, el jefe del Ministerio Público   concluye que es necesario retirar del ordenamiento jurídico la expresión   demandada puesto que, además de no corresponder con el contenido de la ley,   induce a error a los ciudadanos y autoridades que se ven involucrados en el   cumplimiento de la Ley 1626 de 2013.    

VI.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. La Corte Constitucional es   competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del   artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción pública de   inconstitucionalidad contra una disposición contenida en una Ley de la   República.    

Metodología de la decisión    

2. El demandante considera que la   expresión “obligatoria” contenida en el título de la Ley acusada es   inconstitucional por dos tipos de motivos.  Para ello parte de advertir que   dicha expresión significa que la aplicación de la vacuna contra el virus del   papiloma humano (en adelante VPH), sería de forzosa aplicación a las mujeres.    A partir de esta interpretación, advierte que la mencionada expresión viola el   principio de unidad de materia, puesto que en el texto de la ley no se encuentra   ninguna disposición que disponga tal obligatoriedad.  Adicionalmente,   considera que la previsión acusada viola el derecho a la autonomía personal de   las mujeres, pues les impone la obligación de permitir que les sea aplicada la   vacuna, ignorándose la voluntad y autonomía de las pacientes.    

Varios de los intervinientes, al igual   que la Procuraduría General, consideran que las normas acusadas son   inexequibles, a partir de argumentos similares a los antes analizados.    Otros intervinientes advierten que la expresión “obligatoria” es exequible, en   tanto carece del alcance que le confiere el ciudadano Rubio Abad, por lo que no   es posible considerar que la misma compela a las mujeres a someterse a la   vacunación.  Asimismo, la obligatoriedad que se deriva de la expresión   demandada estaría dirigida al suministro y gratuidad de la vacuna, más no a que   tenga un carácter coactivo para las pacientes.      

3. Habida cuenta estas consideraciones y   de manera previa a la formulación del problema jurídico materia de esta   decisión, la Sala Plena considera necesario evaluar la aptitud del cargo de la   demanda.  Esto en razón a que la discusión jurídico constitucional   propuesta por el demandante y por los intervinientes llevaría a considerar que   existe un desacuerdo sustantivo sobre la cabal comprensión y alcance de la   expresión acusada, el cual podría afectar la mencionada aptitud.    

Por lo tanto, la Corte resolverá este   asunto con base en la metodología siguiente: En primer lugar, reiterará el   precedente constitucional sobre los requisitos sustantivos exigibles al cargo de   inconstitucionalidad.  Luego, definirá cuál es el efecto normativo del   título de las leyes y los requisitos que ha fijado la Corte para su   inexequibilidad.  A partir de estas consideraciones, decidirá sobre la   aptitud de la demanda, como paso previo a la formulación del problema jurídico   materia de decisión.    

Condiciones argumentativas de los cargos   de inconstitucionalidad.  Reiteración de jurisprudencia    

4. La jurisprudencia constitucional ha   definido cuáles son las condiciones argumentativas mínimas que deben contener   las demandas de inconstitucionalidad, con el fin que permitan un debate jurídico   sustantivo sobre la materia correspondiente.  Por lo tanto, en este   apartado la Sala reiterará ese precedente, a partir de una de sus síntesis más   recientes.[3]    

5. La jurisprudencia   constitucional, en específico aquella fijada con la sentencia C-1052/01, ha   fijado un precedente reiterado y estable acerca de las condiciones   argumentativas mínimas que deben cumplir las demandas de constitucionalidad.   Este precedente ha considerado que, debido a que la acción pública de   inconstitucionalidad es expresión de la democracia participativa y pluralista,   se requiere de condiciones argumentativas mínimas que permitan la discusión   entre diversas posturas y que, a su vez, informen a la Corte sobre el contenido   y alcance del problema jurídico constitucional que se somete a su decisión.    Este ejercicio de deliberación, entonces, depende de que se esté ante un debate   jurídico genuino, pues de lo contrario no podrá adoptarse una resolución de   fondo por parte de la Sala.    

Sobre este particular, la   jurisprudencia constitucional ha sostenido que “[p]ara que pueda   trabarse un debate de esta naturaleza, es preciso que la demanda reúna unos   contenidos indispensables, los cuales son precisamente aquellos contemplados por   la disposición a la que antes se hizo referencia. Esta exigencia no puede   entenderse como una limitación desproporcionada al ejercicio del ius postulandi   sino, por el contrario, como una carga de necesario cumplimiento para que el   procedimiento de control llegue a buen término, pues de lo que se trata es que   el demandante cumpla con unos deberes mínimos de comunicación y argumentación   que ilustren a la Corte sobre la disposición acusada, los preceptos   constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la   razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.”[4]    

En este mismo sentido, la   Corte ha enfatizado el vínculo entre los requisitos mínimos argumentativos y la   participación democrática que precede a la acción pública de   inconstitucionalidad.  Sobre este particular, se ha considerado que la   exigencia de tales requisitos no constituye una restricción al ciudadano de su   derecho a “participar en la defensa de la supremacía de la Constitución,   ‘sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las   autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas   demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento   Superior. El objetivo de tales exigencias  en la argumentación, no es otro   que garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que   el demandante y no el juez sea quien defina el ámbito del control   constitucional.”[5]    

6.  La exigencia de   dichos requisitos mínimos también opera, como se ha señalado, como un mecanismo   de autorrestricción judicial.  El control de constitucionalidad es, en el   caso de la acción pública, de carácter rogado y, por ende, los cargos propuestos   circunscriben el ámbito de decisión de la Corte.  Por lo tanto, esta   Corporación está limitada para asumir nuevos asuntos que no han sido propuestos   por el demandante o, menos aún, puede construir acusaciones nuevas.  En   términos simples, la Corte tiene vedado suplir la acción del demandante, bien   sea en el perfeccionamiento de una argumentación deficiente o en la formulación   de nuevos cargos de inconstitucionalidad, no contenidos en el libelo.    

De la misma forma, la   previsión de los requisitos argumentativos de la demanda de constitucionalidad   está vinculada con la vigencia del principio de separación de poderes, el   sistema de frenos y contrapesos, y la presunción de constitucionalidad de las   leyes.  En la medida en que las leyes son productos de la actividad   democrática deliberativa del Congreso, están amparadas por la presunción de ser   compatibles con la Constitución. Esta presunción solo puede ser derrotada a   través del ejercicio del control de constitucionalidad que, en el caso de   aquellas normas susceptibles de la acción pública, supone la existencia de una   acusación concreta que demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta   Política.  Esta condición exige, por ejemplo, que el cargo cuente con   condiciones de certeza y especificidad.  Así, la Corte ha señalado que la   certeza de los argumentos del cargo de inconstitucionalidad “no radica en la   lectura de la disposición que se considere contradice la Constitución, sino en   la precisión de los hechos que desconocen lo preceptuado por la norma parámetro,   razón por la cual existe una carga de diligencia del accionante que quiere   controvertir la validez de la ley, en el sentido de demostrar sin lugar a duda   alguna la veracidad de los hechos que sustentan sus afirmaciones. Cuando falta   certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley   elaborada por el Congreso de la República –indubio pro legislatoris-, pues es la   que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la   misma.”[6]    

Esta exigencia, más que una   carga injustificada al demandante, delimita el ámbito de acción de la Corte y,   en consecuencia, evita que el control de constitucionalidad se torne en una   intrusión injustificada en el ejercicio general de la competencia de producción   legislativa, al menos en aquellos escenarios de escrutinio judicial distintos al   control previo, automático y oficioso, que expresamente identifica la Carta   Política. El control de constitucionalidad reside en la tensión entre democracia   y su índole contramayoritaria, lo que obliga a que tenga un carácter   eminentemente restringido.[7]  Esa limitación la otorga, entre   otros elementos, la definición específica y por parte del demandante de los   cargos de constitucionalidad.    

7.  La jurisprudencia   constitucional ha definido estos requisitos, en cualquier caso, como condiciones   esenciales, proporcionadas con el carácter público de la acción de   inconstitucionalidad.  No suponen en modo alguno la adopción de un técnica   específica, sino simplemente unos requerimientos argumentativos indispensables   para que pueda evidenciarse una acusación jurídico constitucional objetiva y   verificable. La jurisprudencia constitucional ha construido reglas   suficientemente definidas sobre las condiciones de claridad, certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que   fundamentan el cargo de constitucionalidad.[8]       

7.1. La claridad de un cargo   se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que   permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su   justificación.  Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de   la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica   específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el   demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los   cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.    

7.2. La certeza de los   argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan   contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición   acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,  implícita o   que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este   requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un   contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.    

7.3. El requisito de   especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo   concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten   contrarias a la Carta Política.  Este requisito refiere, en estas   condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos,   ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la   necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable   entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando   inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos   “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan   concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda,   esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión   propia del juicio de constitucionalidad.”[9]    

7.4. Las razones que   sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas   con base en argumentos de índole constitucional, esto es,  fundados “en   la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta   al precepto demandado.”[10].  En ese sentido, cargos   que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias;  la   interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a   partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis   sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales,   entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de   inconstitucionalidad.    

7.5. Por último, la condición   de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia  como la necesidad   que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar,   con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y   probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto   del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del   razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a   la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al   magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una   duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que   inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de   constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un   pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [11]    

La ausencia de valor normativo autónomo   de los títulos de las leyes y su posibilidad de control de constitucionalidad    

8. El artículo 169 C.P. prevé que el   título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.  Esta   misma disposición es reiterada por la legislación orgánica, dispuesta en el   artículo 193 de la Ley 5ª de 1992.  A partir de este mandato superior, la   jurisprudencia de la Corte ha concluido que tiene competencia para estudiar la   constitucionalidad de dichos contenidos legales.[12]    

Con todo, esta función de control judicial está   delimitada por el hecho que el título de la ley no tiene un valor normativo,   esto es, no conforma una regla de derecho autónoma y dirigida a predicar   consecuencias jurídicas de la actuación del Estado o los particulares. En   contrario, sus propósitos son exclusivamente interpretativos de la legislación   que encabeza, esta sí de naturaleza normativa. Sobre este particular, la Corte   ha reiterado que “el título de las leyes, a pesar de no constituir una norma   en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato, una   prohibición o una permisión, sí “exhibe valor como criterio de interpretación de   las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso   los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o   encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto   que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del   ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la   ley no conforme con el estatuto superior.”[13].”[14]    

En ese sentido, la jurisprudencia   constitucional ha identificado cuáles son los objetivos que cumple el título de   las leyes, circunscritos todos ellos a la labor hermenéutica.  Así, ha   indicado que el título se muestra útil para (i) indicar los asuntos o temas   generales de la legislación, a efectos de delimitar la materia tratada en el   cuerpo normativo y, de esta manera, garantizar que entre el título y el   contenido exista consonancia y unidad temática; (ii) servir de instrumento   pedagógico para los ciudadanos, a través de la descripción de la idea general de   la legislación correspondiente, la cual facilita la identificación, difusión y   cumplimiento de dicha normatividad; y (iii) facilitar la consulta de las leyes,   acudiéndose a su clasificación por el tema a que se refieren y “bajo el   entendido que normas aisladas no se encontrarán recogidas dentro de leyes que   regulan otros tópicos ajenos a su contenido particular.”[15]    

9.  La Sala considera importante   resaltar, igualmente, que de la exigencia constitucional de que el título de la   ley corresponda precisamente su contenido, no se sigue que el título subordine   la interpretación de la normatividad legal en que se encuentra, ni menos permita   derivar consecuencias jurídicas ajenas al contenido de la ley.  Esta fue la   conclusión a la cual arribó la Corte en la sentencia C-288 de 2012, que analizó   la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2011, que incorporó a la Carta   Política el criterio de sostenibilidad fiscal.  Uno de los aspectos que   estudió la Corte en esa oportunidad estuvo relacionado con el valor del título   de la reforma constitucional.  Esto debido a que la sostenibilidad fiscal   fue originalmente concebida en el trámite legislativo como derecho-deber   constitucional, luego como un principio y finalmente como criterio orientador de   la actividad de las autoridades del Estado.  Sin embargo, el título del   Acto Legislativo finalmente aprobado identificó a la sostenibilidad fiscal como   un “principio”, en contravía con el resultado final del trámite legislativo, así   como con el contenido de la reforma constitucional, en el que se había removido   toda referencia normativa que confiriera ese estatus jurídico a la   sostenibilidad fiscal.       

La Corte concluyó, en ese orden de ideas,   que en la medida que los títulos de las leyes y por idénticas razones de los   actos legislativos, no tiene un valor normativo, entonces no era viable concluir   que debido a que el Congreso mantuvo la expresión “principio” en el título de la   enmienda constitucional, entonces la sostenibilidad fiscal tendría dicha   naturaleza jurídica.  En contrario, se concluyó que lo que prima es la   interpretación derivada de las normas que integran el articulado, así como los   demás preceptos constitucionales, sin que la previsión del título tenga la   virtualidad de modificar el cabal entendimiento de la reforma a la Carta.     

A este respecto, la sentencia C-288/12   estipuló que “si se estudia detalladamente el contenido de la reforma   constitucional, la Sala advierte que en ninguno de los textos reformados o   adicionados a la Constitución se hace referencia a que la sostenibilidad fiscal   sea un “principio”.  Esa previsión solo está contenida en el título del   Acto Legislativo 4 de 2011, el cual aunque pueda tener algún valor   interpretativo, en modo alguno tiene la condición de disposición constitucional   autónoma, en tanto no afecta el Texto Superior.   En cambio, el Acto   Legislativo define a la SF[16]  como un “marco” que tiene la función de “orientar”.  La acepción usual de   esos conceptos indica que la SF, así entendida, consiste en un patrón o guía   para la actuación de las autoridades del Estado.  Al carecer de la   naturaleza y peso específico de los principios constitucionales, no cumple   objetivos autónomos ni prescribe mandatos particulares que deban ser   optimizados,  sino que es un herramienta que solo adquirirá validez y   función constitucionalmente relevante cuando permita cumplir los fines para los   cuales fue prevista.  Estas finalidades, debe insistirse, por expresa   prescripción del Acto Legislativo 3/11, no son otras que las propias del Estado   Social y Democrático de Derecho.”    

10.  De manera coincidente con lo   expuesto, la jurisprudencia constitucional ha concluido que el control judicial   en lo que respecta al título de las leyes se restringe a una circunstancias   específicas, en donde dicha expresión se torna inconstitucional, generalmente   debido a que distorsiona su capacidad interpretativa de la normatividad en que   se inserta, en razón de la falta de consonancia entre el contenido de la ley y   su título.  Estas hipótesis corresponden a los siguientes escenarios:    

10.1. Cuando el título contiene elementos   discriminatorios, esto es, cuando establece diferenciaciones injustificadas y   basadas en los criterios sospechosos de discriminación contenidos en el artículo   13 C.P.    

10.2. Cuando el título de la ley   sustituye la descripción general del contenido de la misma, de manera que dicha   descripción sea equívoca o anfibológica.    

10.3. Cuando no concurre conexidad entre   el título y el contenido de la ley.  Esto ocurre en aquellos casos en que   no existe correspondencia entre el título y el articulado, contraviniéndose de   esta manera el mandato previsto en el artículo 169 C.P.    

Acerca de esta hipótesis de inexequibilidad, la Corte   ha considerado que la vulneración de la Constitución se fundamenta tanto en la   infracción del mencionado artículo, como del principio de unidad de materia de   que trata el artículo 158 C.P.  En relación con este asunto, la Corte ha   señalado que “los principios de unidad de materia y de correspondencia entre   el título de la ley y su contenido resultan dos parámetros de enjuiciamiento   constitucional diferentes, aplicables cada uno de ellos a partes de la ley   igualmente diversas. La unidad de materia, en estricto sentido, es una exigencia   que se hace frente a las disposiciones incluidas en una ley, con el fin de que   en el conjunto de preceptos no sean introducidos temas completamente ajenos a la   materia que se pretende regular y que inspiró su promulgación[17].   De otra parte, el principio de correspondencia entre el título de la ley y su   contenido, busca precisamente garantizar que el legislador, en su función de   nominación o titulación de las leyes, no incurra en contradicciones o   imprecisiones, sino que, en atención a tal principio, los títulos de las leyes   hagan alusión de manera genérica al tema global que tal cuerpo normativo   regulará. Dicho en otras palabras, el principio de unidad de materia, en   estricto sentido, consagrado en el artículo 158 constitucional, es útil en el   ejercicio del control de constitucionalidad, para verificar que dentro de una   ley no hayan sido introducidas disposiciones que se aparten por completo del   tema central en torno del cual gira dicha normatividad, de manera que entre la   totalidad de las disposiciones agrupadas en un mismo cuerpo normativo exista   “unidad” o “correspondencia”; mientras que en el caso del principio de   consonancia entre el título de la ley y su contenido (C.P., art. 169), se trata   de analizar la coherencia entre el tema global objeto de regulación y el título   escogido para ella por el legislador, a fin de garantizar que haya “unidad” o   “correspondencia” pero ya no entre las disposiciones que hacen parte de un mismo   cuerpo normativo, sino entre éste tomado en conjunto y su título. || Se sigue,   pues, de lo anterior, que las pautas para realizar el juicio de   constitucionalidad están dadas por el objeto a analizar, bien se trate del   título o de las disposiciones incluidas en un texto legal, de manera que el   Tribunal Constitucional pueda realizar el análisis con fundamento en los   mandatos constitucionales que considere pertinentes para ello.”[18]    

10.4. Cuando el título concede reconocimientos,   privilegios u honores a una persona en específico, pues para el cumplimiento de   dichos propósitos el ordenamiento prevé un instituto legal diferente, denominado   como “leyes de honores”.    

11. A partir de las consideraciones expuestas, la   Sala Plena concluye que los títulos de las leyes carecen de carácter normativo,   por lo que el control de constitucionalidad de estas expresiones es solo viable   como desarrollo del mandato de correspondencia de que trata el artículo 169 C.P.   Igualmente, el título no puede infringir el principio de igualdad, ni desconocer   las normas constitucionales y orgánicas que establecen otras modalidades de   leyes para el reconocimiento a personas en específico.    

De otro lado, también es importante destacar que esta   delimitación del control de constitucionalidad de los títulos de las leyes   también opera como ámbito para la admisibilidad de las acciones públicas de   inconstitucionalidad.  Por ende, no resultarían admisibles, por vulnerar   los requisitos de pertinencia y certeza, aquellas demandas que confieran valor   normativo al título o que a partir de su inadecuada comprensión, pretendan   conferirles un alcance material del que carecen.    

La demanda no cumple con los requisitos   de certeza y suficiencia    

12. La Corte advierte que la demanda no cumple con   los requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional para la   admisibilidad de los cargos de inexequibilidad, en particular los requisitos de   suficiencia y certeza.     

La razón esencial para llegar a esta conclusión se   basa en advertir que el actor funda su acusación en un predicado normativo que   no se deriva de la norma acusada y que, a su vez, tampoco ofrece las razones que   justifiquen esa particular interpretación.  En efecto, se encuentra que el   demandante sostiene que como el título de la ley contiene la expresión   “obligatoria”, de allí se sigue necesariamente una suerte de vacunación forzosa   contra el VPH, incluso en contra de la voluntad de las mujeres.  Esta   conclusión no se muestra razonable al menos por dos tipos de argumentos:    

12.1. En primer lugar, porque no existe ningún   mandato legal contenido en el articulado que disponga dicho carácter forzoso de   la vacunación. Se ha explicado en los fundamentos jurídicos anteriores que el   título de las leyes carece de contenido normativo material y es apenas un   criterio de interpretación de los textos legales.  En ese orden de ideas,   para poder concluir en el caso concreto que se está ante un mandato legal que   determina la obligatoriedad de la vacunación, que prescinde del consentimiento   de las pacientes, debía haberse identificado los preceptos dentro del articulado   que así lo estableciesen.  Empero, se observa que tales prescripciones son   inexistentes.    

12.2. En segundo lugar, y de manera correlativa, se   advierte que los únicos argumentos que plantea la demanda para justificar la   interpretación del precepto acusado son la particular interpretación del actor   que, como se ha explicado, (i) confiere carácter normativo a una expresión legal   que carece de ello; y (ii) se contrapone a las previsiones ofrecidas por el   articulado de la Ley 1626 de 2013, las cuales sugerirían comprensiones   alternativas, estas sí ajustadas al texto, del concepto “obligatoriedad” y   referidas al deber estatal de suministrar la vacunación y adelantar las   actividades necesarias para la distribución eficaz de dicha prestación médico   asistencial.      

En efecto, el artículo 1º de la Ley acusada impone al   Gobierno Nacional el deber de garantizar la vacunación contra el VPH, de manera   gratuita y para el grupo poblacional de niñas allí descrito.  De la misma   forma, el artículo 2º de la misma normatividad determina que el Ministerio de la   Protección Social, o la entidad correspondiente, debe actualizar el Programa   Ampliado de Inmunización, con el fin de incluir la vacuna contra el VPH en el   plan básico de vacunación gratuita, con el objeto que adquiera cobertura   universal y en coordinación con las entidades territoriales en cuanto a su   difusión y promoción. Estas previsiones, que impone deberes específicos para el   Estado, podrían explicar el verdadero sentido de la expresión “obligatoriedad”   contenida en el título de la Ley 1626/13.  Con todo, la demanda omite hacer   cualquier referencia a este respecto.    

Esta omisión es, en consecuencia, la que se evidencia   en la demanda de la referencia.  El demandante opta por conferir valor   normativo a una expresión legal que carece de ello, y además la interpreta en   abierta contraposición con el articulado, el cual, se insiste, no ofrece ninguna   regla de derecho que establezca la aplicación de las vacunas, incluso contra la   voluntad de las mujeres.    

14. De otro lado, la Corte también encuentra que la   demanda incumple el requisito de suficiencia, en tanto el actor no demostró cómo   el aparte acusado,  es contrario a la Constitución, a partir de los   parámetros que para el control de los títulos de las leyes ha fijado la   jurisprudencia constitucional, explicados en el fundamento jurídico 10 de esta   providencia. La demanda no dirige el cargo a la comprobación de alguno de los   vicios de inconstitucionalidad en que pueden incurrir los títulos de las leyes,   sino que antes bien incorrectamente le confiere carácter normativo al mismo,   para luego derivar consecuencias jurídicas inexistentes en el articulado de la   Ley acusada.  En consecuencia, se concluye por parte de la Sala que la   demanda no cumple con las condiciones mínimas de argumentación exigidas por la   jurisprudencia constitucional, por lo que no es apta para suscitar un debate   jurídico sustantivo.    

15. Finalmente, la Corte debe también resaltar que la   decisión inhibitoria en el presente caso procede incluso ante la decisión   adoptada por la Sala Plena de la Corte a través de Auto 111 del 7 de abril de   2015, en el que resolvió favorablemente el recurso de súplica formulado por el   actor frente a la decisión de rechazo de la demanda, ordenándose así la admisión   del libelo.    

En efecto, conforme lo previsto en el inciso final   del artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, las decisiones sobre el rechazo de   la demanda también podrán adoptarse en la sentencia correspondiente.    Igualmente, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que dicha sentencia   resulta ilustrada por las consideraciones plasmadas en la demanda, las   diferentes intervenciones y el concepto de la Procuraduría General.[19]    En el caso analizado tales actuaciones previas a la sentencia sirvieron de   soporte a la Corte para demostrar que la regla de derecho que funda la demanda,   esto es, la existencia de un mandato legal de aplicación obligatoria y general   de la vacuna contra el VPH, al margen del consentimiento de las mujeres, es   inexistente.  En tal sentido, aunque en un primer momento del trámite la   Sala consideró que la demanda cumplía con las condiciones mínimas para ser   tramitada de fondo, remitidos los conceptos e intervenciones mencionadas y en el   marco del proceso participativo y democrático en que tales documentos son   remitidos, la Corte arriba a una conclusión diferente y fundada en un análisis   exhaustivo de los diferentes puntos de vista y elementos de juicio pertinentes.    

RESUELVE:    

INHIBIRSE de emitir un   pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad de la expresión “y   obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013, por ineptitud   sustantiva de la demanda.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado (P)    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

 ALBERTO ROJAS   RÍOS    

A LA SENTENCIA   C-752/15    

Referencia: Expediente No.   D-10467 Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “obligatoria”    del título de la Ley 1626 de 2013 “por medio de la cual se garantiza la   vacunación gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma,   se adoptan medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se   dictan otras disposiciones “.    

Magistrado   Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Constitución   Política de Colombia    

Artículo 40. Todo ciudadano   tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder   político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…)    

6. Interponer   acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.    

Artículo 229. Se garantiza el   derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia… ”    

Con el   acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias de la Sala Plena, disiento   de la sentencia inhibitoria proferida en el asunto de la referencia, en tanto   los cargos formulados contra la expresión “obligatoria” contenida en el título   de la Ley 1626 de 2013, por presunta violación de los artículos 16, 158 y 169 de   la Constitución Política, cumplían con todos los requisitos mínimos establecidos   por la jurisprudencia constitucional para efectuar un pronunciamiento de mérito,   tal como se consideró cuando fue admitida la demanda[20]  mediante Auto 111 de 2015 proferido por la Sala Plena de la Corte   Constitucional.    

La acción pública de inconstitucionalidad   presentada por el ciudadano Jorge Rubio Abad, en ejercicio   legítimo de la democracia participativa, su derecho político a interponer   acciones públicas en defensa de la Constitución (art. 40.6 CP.) y el derecho   fundamental de acceso a la administración de justicia (art. 229 CP.), ha debido   ser resuelta de fondo por la Sala puesto que el actor cumplió con el deber de “formular por lo   menos un cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la   norma acusada, que le permita al juez establecer si en realidad existe un   verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva   y verificable entre el contenido literal de la ley y la Carta Política “[21].    

Para sustentar los cargos, el demandante   expuso argumentos relacionados con: i) el trámite legislativo de la Ley 1626 de   2013; ii) una incongruencia entre el título de la ley y su contenido; iii) el   principio de unidad de materia; iv) el principio de seguridad jurídica y; iv) el   derecho al libre desarrollo de la personalidad. Indicó que “el proyecto de   ley inicial pretendía que dicha vacunación fuera obligatoria y así lo   contemplaba el artículo primero del proyecto de ley, pero finalmente esa   obligatoriedad fue retirada del contenido de la ley durante el trámite   legislativo”. Alegó que por esa disparidad existe incongruencia entre   el título de la ley y su contenido, “la ley no trata   de vacunación obligatoria como anuncia engañosamente el título, hay discordancia   entre el título y el contenido…”, circunstancia que   desconoce el artículo 169 de la Constitución[22]. En su criterio,   esta situación genera inseguridad jurídica, pues crea incertidumbre y posibles   abusos en punto a si la vacuna debe ser obligatoria según el título de la Ley.   Indicó que se vulnera el artículo 158 constitucional relativo a la unidad   temática, causal y teleológica de los contenidos normativos. Finalmente,   consideró que se desconoce el artículo 16 Superior, toda vez que se fuerza a la   población a ser vacunada sin consideración a los daños graves en la salud que   puede producir la vacuna en determinada persona.    

Inadmisión de la   demanda    

El Despacho del Magistrado Sustanciador   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, mediante Auto de fecha del siete (7) de octubre   del dos mil catorce (2014), inadmitió la demanda al considerar que no se   cumplían los requisitos de claridad, pertinencia y suficiencia. Señaló que la   acción pública de inconstitucionalidad carecía de claridad porque no indicó si   se pretendía atacar el título completo de la norma o solo la palabra   “obligatoria” contenida en ella, pues se refería indistintamente a ambos asuntos   sin llegar a puntualizarlos. Además, expuso que el actor presentó argumentos   subjetivos respecto a la necesidad o no de la vacuna contra el Virus del   Papiloma Humano, su uso inadecuado por parte del personal médico y de varios   informes acerca de cuál ha sido la regulación sobre el tema en otros países,   razón por la cual no cumplía con el requisito de pertinencia, pues sólo alegó   argumentos producto de su personal convicción o apreciación de los hechos y de   la opinión que tiene formada sobre la norma acusada. Por último, en concordancia   con lo anterior, consideró el Despacho Sustanciador una falta de suficiencia   porque las razones no lograban generar una duda mínima sobre la   constitucionalidad de la norma demandada.    

Corrección de la   demanda    

El demandante presentó escrito de   corrección en oportunidad, en el cual expuso que el título de la Ley 1626 de   2013 alude a una vacunación “obligatoria” para prevenir el   cáncer cérvico uterino, no obstante, “ningún artículo de la ley hace referencia   a que la vacunación sea obligatoria”. En tal sentido,   recalcó que el proyecto de ley inicial pretendía que la vacunación fuera   obligatoria, pues así lo contemplaba el artículo primero, pero finalmente este   fue retirado durante el trámite legislativo.    

Afirmó que la   Constitución Política señala en su artículo 169 que el título de las leyes debe   corresponder “precisamente” a su contenido,   por lo que la expresión “obligatoria” infringe la norma   constitucional, pues aunque el título se refiera a una “vacunación   gratuita y obligatoria”, el articulado solo señala “vacunación   gratuita”. A su vez, destacó que “tal como lo ha   ratificado la Corte Constitucional- aunque el título no prevé ninguna   consecuencia jurídica ni es vinculante legalmente, o sea que no se puede obligar   legalmente a nadie a vacunarse con el pretexto de que así lo dice el título de   la norma acusada, no obstante, su incongruencia y contradicción genera   incertidumbre, confusión y desinforma a la gente sobre si la vacunación es   obligatoria en tanto así lo sugiere la expresión acusada en el título de la   norma acusada, aunque de hecho no es así pues no lo contempla el articulado de   la misma norma “.    

Adujo que la discrepancia entre el título   y el contenido de la ley acusada también vulnera el artículo 158 de la   Constitución Política, “en tanto el título habla de vacunación   obligatoria no guarda relación con lo que dice el articulado, en el cual no   aparece ese carácter obligatorio de la vacunación pues fue expresamente retirado   durante el trámite legislativo, eso claramente implica que, al mantener la   expresión ‘obligatoria’, el título no guarda unidad temática, causal, ni   teleológica con los contenidos de la norma acusada. La ley no trata de   vacunación obligatoria como anuncia y desinforma engañosamente la expresión   acusada en el título, hay discordancia entre el título y el contenido, luego hay   una violación a la unidad de materia exigida por el artículo 158 de la   Constitución”.    

Rechazo de la   demanda    

Acto seguido, el despacho del Magistrado   Sustanciador, al estudiar el escrito de corrección de la demanda consideró que   el demandante no cumplió con los requisitos para su admisibilidad. Razonó que la   incongruencia entre el título de la norma y el contenido de la misma es un vicio   de forma, el cual debe ser demandando dentro del año siguiente a la    

      

promulgación de la ley, situación que no   se configuró en ese caso porque el escrito fue presentado en la Secretaría   General de esta Corporación el 16 de septiembre de 2014, estando por fuera del   término exigido, el cual venció el 30 de abril de 2014.    

De otro lado, reiteró que tampoco se   configuró un cargo por vulneración del principio de unidad de materia porque no   hay disposiciones discordantes en la ley “sino que realmente atañe al principio de   falta de correspondencia entre el título de la ley y su contenido”.    

Consecuentemente, el Magistrado   Sustanciador rechazó la demanda de la referencia, mediante Auto del 4 de   diciembre de 2014 y advirtió al actor que podía interponer el recurso de súplica   ante el Pleno de esta Corporación, dentro de los tres días hábiles siguientes a   la notificación de esa providencia, tal como lo establece el artículo 6o   del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se   dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse   ante la Corte Constitucional”.    

El recurso de   súplica    

El 10 de diciembre de 2014, encontrándose   dentro del término, el demandante interpuso ante la Sala Plena de la Corte   recurso de súplica contra el auto de rechazo, el cual sustentó con los   argumentos que se exponen a continuación:    

a.                  “El magistrado sustanciador se aparta de la   jurisprudencia (…) en el sentido de que la incongruencia entre el título de la   ley y su contenido no es un vicio de forma sino un vicio material”.    

b.                 “El magistrado sustanciador se aparta de la definición   legal de vicio de forma que la propia Corte Constitucional ha precisado   expresamente.”.    

c.                   “El artículo 169 de la Constitución que exige   congruencia y correspondencia entre el título de una norma y su articulado, en   tanto hace parte integral del principio de unidad de materia, implica que una   incongruencia o falta de correspondencia entre el título del articulado   establece un vicio material de competencia con entidad sustantiva, y por ende no   aplica la caducidad de que trata el artículo 242 superior aducido por el   magistrado sustanciador para rechazar mi demanda.”.    

d. Finalmente, el recurrente aduce que el   Magistrado Sustanciador en el Auto objeto de súplica, cita apartes de la demanda   original no del escrito de corrección, que a su juicio se centra en los   argumentos constitucionales que la sustentan, tal como fue exigido en el Auto en   la que fue inadmitida.    

Con base en ello, solicita a la Corte   revisar y revocar el Auto del 4 de diciembre de 2014, proferido por el   Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

Auto 111 de 2015 proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional    

Al estudiar el recurso de súplica   formulado por el ciudadano Rubio Abad, la Sala Plena determinó que la demanda   presentada y corregida mediante escrito presentado oportunamente, cumple con la    totalidad    de los requisitos exigidos por el artículo 1o  del Decreto ley 2067 de 1991 para su admisión, en particular, en lo relacionado   con las falencias observadas por el Despacho del Magistrado Sustanciador en el   Auto que la inadmitió, en la medida en que verificó que los cargos planteados   fueron:    

“a. Claros: toda vez que   permiten entender en qué consiste el cuestionamiento propuesto, derivado de la   incongruencia entre el título y el contenido de la Ley 1626 de 2013, además de   señalar de manera precisa, que su objetivo es que se declare inconstitucional la   palabra “obligatoria ” que hace parte del título de la ley demandada. En ese   sentido, el actor expone que “el título de la norma acusada, la Ley 1626 de   2013, alude a una vacunación obligatoria para prevenir el cáncer cérvico   uterino. No obstante, ningún artículo de la ley hace referencia a que la   vacunación sea obligatoria. De hecho, el proyecto de ley inicial pretendía que   dicha vacunación fuera obligatoria y así lo contemplaba el artículo primero del   proyecto de ley, pero finalmente esa obligatoriedad fue retirada del contenido   de la ley durante el trámite legislativo. Como consta en el informe de   conciliación al proyecto de ley de la norma acusada, publicado en el Gaceta del   Congreso No. 209 de 2013, el texto aprobado en la Cámara de Representantes   difería del texto aprobado en la Plenaria del Senado precisamente en ese detalle   — que no es ni mucho menos irrelevante – sobre la obligatoriedad de la   vacunación. “.    

En ese sentido, la   Sala encuentra que el argumento es claro porque además de señalar la supuesta   ruptura de la unidad de materia, encausa ese argumento a un objetivo, la   declaratoria de inexequibilidad de una determinada expresión, habida cuenta que   “fejsta incongruencia y contradicción entre el título y el contenido mismo hace   inconstitucional es la expresión acusada en el título de la norma acusada. Es   decir, inconstitucional que el título de la norma acusada mantenga la expresión   ‘obligatoria’. La expresión ‘obligatoria’ en el título de la norma acusada debe   ser declarada inexequible “.    

b. Ciertos: como quiera que   los cargos no se basan en una especial interpretación del autor, sino que parten   de un hecho verificable, el cual es que el título de la ley señala de manera   precisa que la vacuna es “obligatoria” y el contenido de la misma da a entender   que no lo es. Con tal objeto, transcribe la norma que se acusa, pero además,   expone que la lectura independiente del título y su contenido puede generar más   de una interpretación, siendo una de ellas inconstitucional, ya que si no se   señala en el articulado de la ley obligatoriedad del suministro de la vacuna,   tanto puede entenderse que no es imperativa su aplicación, como que al   mantenerse en el título de la ley esa expresión pueda ser invocada para   considerar que la vacunación debe ser efectuada de manera obligatoria.    

c.         Pertinentes:    porque los cargos formulados y precisados en la corrección, confrontan la   disposición demandada con la Carta Política, de manera concreta, con los   artículos 16 (libre desarrollo de la personalidad), 158 (unidad de materia) y   169 (congruencia entre el título de la ley y su contenido). A partir de ello, el   ciudadano señala que la Corte ha considerado que los títulos de las leyes, a   pesar de no generar consecuencias jurídicas, como sucede con las reglas y   principios, sí son susceptibles de ser confrontadas con la Constitución,   [esto]debido a que cumplen dos tipos de funciones. La primera, relacionada con   el principio de seguridad jurídica, en tanto permite que los sujetos cobijados   por el orden normativo tengan la confianza que la denominación de las leyes   anuncia unívocamente su contenido, de modo que no sean sorprendidos por   regulaciones discordantes. La segunda, tiene que ver con la necesidad que el   trabajo legislativo guarde una coherencia lógica mínima, la cual se predica de,   entre otros requisitos, la correspondencia nominal entre el título de las leyes   y su contenido. “[23].    

d.        Específicos:    En primer lugar, argumenta que se vulnera el artículo 169 de la Constitución   porque el título de la Ley 1626 de 2013 no corresponde con su contenido, en el   sentido de señalar una prohibición que no está contemplada en la norma entendida   como proposición jurídica. En segundo lugar y como consecuencia de ello, afirma   que se desconoce el principio de unidad de materia porque la discordancia entre   el título y el contenido de una ley genera inseguridad jurídica y desconoce la   Carta Política “no se trata de vacunación obligatoria como anuncia y desinforma   engañosamente la expresión acusada en el título, hay discordancia entre el   título y el contenido, luego hay vulneración a la unidad de materia exigida por   el artículo 158 de la Constitución. En tercer lugar, el actor considera que un   entendimiento de la ley generada por la incongruencia en el título y su   contenido, en el sentido de que tal vacunación es obligatoria, conduciría a una   interpretación contraria a la Constitución respecto de los derechos de los   pacientes, en tanto “la voluntad del paciente tiene prioridad legal (…) los   tratamientos médicos o coercitivos están prohibidos y el paciente tiene derecho   a rechazar los tratamientos ” “.    

e. Suficientes: porque despierta   una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, toda vez que   el título puede llegar a desconocer derechos fundamentales, además de presentar   una contradicción con el contenido de la norma que puede dar lugar a   interpretaciones contradictorias e incertidumbre sobre la obligatoriedad o no de   la vacuna para prevenir el cáncer cérvico uterino. De manera específica, el   actor precisa que la duda sobre la constitucionalidad de la expresión   “obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013 recae esencialmente,   en la vulneración del principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 CP) y para   tal efecto, cita la sentencia C-817 de 2011 en los siguientes términos: “fija   jurisprudencia ha vinculado el mandato previsto en el artículo 169 CP. con el   principio de unidad de materia. Esto bajo el entendido que, si de acuerdo con   ese principio, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán   inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella   (Art. 158 CP.), se estará ante un supuesto de violación del principio la plena   discordancia entre el título de la ley y su contenido. Esto debido a que la   materia que anuncia el título no guarda unidad temática, causal, teleológica o   sistemática con los contenidos de la normatividad correspondiente “.    

Por las anteriores   consideraciones, la Sala procedió a revocar la decisión proferida en el Auto del   cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014), mediante el cual se rechazó   la demanda de la referencia, para en su lugar, admitirla por los cargos de: (i)   vulneración al principio de  unidad de materia (artículo 158 superior); y   (ii) desconocimiento de la obligación constitucional de correspondencia entre el   título de la ley y su contenido (principio del artículo 169 superior).    

Una vez admitida la demanda por la Sala   Plena, inició el acceso a la administración de justicia y se surtió todo el   trámite de control abstracto de constitucionalidad. Se allegaron al proceso   constitucional diversas intervenciones de entidades públicas y privadas, todas   las cuales estimaron que los cargos presentados en la demanda tenían aptitud   formal y material para proferir una sentencia de mérito. Incluso, la mayoría de   intervinientes -Ministerio Público, Universidad de Antioquia, Academia   Colombiana de Jurisprudencia, Defensoría del Pueblo, Superintendencia Nacional   de Salud y Universidad Santo Tomás-, consideraron que la expresión “obligatoria”   demandada es contraria a la Constitución Política de Colombia por los cargos   esbozados.    

De acuerdo con la Procuraduría General de   la Nación, la expresión “obligatoria” consagrada en el título de la Ley 1626 de   2013 no es congruente con el contenido del articulado de la ley, “…basta con hacer una comparación literal entre el   tenor literal del título y el contenido de las disposiciones del articulado   (:..) por cuanto le asiste razón al accionante cuando afirma que pese a que en   el título se incluye el carácter obligatorio de la vacunación, en la regulación   que se hace de las disposiciones de ley en ningún momento se establece que la   vacunación contra el VPH sea obligatoria”. EL Jefe del   Ministerio Público concluye que es necesario retirar del ordenamiento jurídico   el aparte puesto que al no corresponder con el contenido de la ley, induce al   error a los ciudadanos y autoridades públicas.    

De idéntico parecer es la Defensoría del   Pueblo en razón a que la expresión “obligatoria” desconoce la dignidad y la   libertad de las niñas o mujeres al someterlas a la aplicación de la vacuna o el   concepto de la Universidad de Antioquia que manifiesta que puede crear   confusiones y acepciones diferentes orientadas a la obligatoriedad del Estado de   garantizar el derecho fundamental a la salud hasta la concepción arbitraria de   que es obligatoria la vacunación para todas las personas objeto de la misma.    

Con todo lo anterior, se puede concluir   que dado que la acción pública de inconstitucionalidad no exige abogado ni un   especial conocimiento sobre la materia, ha debido ser fallada de fondo, con el   fin de dirimir el debate constitucional propuesto por el demandante y los   intervinientes. Esto significaría una mayor garantía del principio de democracia   participativa, introducido con la Constitución de 1991, del derecho fundamental   de acceso eficaz de la administración de justicia y del derecho político a “interponer acciones públicas en defensa de la   Constitución… “.    

No obstante, en esta oportunidad la Corte   prosiguió con el proceso de constitucionalidad al evidenciar el cumplimiento de   todos los presupuestos de admisibilidad decantados por la jurisprudencia   constitucional (claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia),   mediante Auto 111 de 2015 decidió contradictoriamente inhibirse para conocer de   la demanda presentada por “ineptitud sustancial” de la misma, con base en el   incumplimiento de los requisitos de certeza y suficiencia:    

1.                    La carencia de certeza en la demanda se predica, “en la medida en   que el libelo no demostró por qué la expresión acusada, a pesar de hacer parte   del título de la Ley 1626 de 2013, tiene un contenido deóntico autónomo, incluso   habida cuenta que un mandato de obligatoriedad de la aplicación de la vacuna es   inexistente en las disposiciones que integran dicha normatividad. Esta carga   argumentativa, a juicio de la Sala, es esencial para el asunto analizado, pues   en caso que no se demuestre fehacientemente que la Ley acusada impone un mandato   de imposición obligatoria de la vacuna, no existiría un contenido normativo   verificable, respecto del cual la Corte pudiese hacer un pronunciamiento de   fondo. (…) el demandante opta por conferir valor normativo a una expresión   legal que carece de ello, y además la interpreta en abierta contradicción con el   articulado “.    

2.                    De otro lado, la mayoría de la Sala también encontró   que la demanda careció del requisito de suficiencia, “en tanto el actor   no demostró cómo el aparte acusado, es contrario a la Constitución, a partir de   los parámetros que para el control de los títulos de las leyes ha fijado la   jurisprudencia constitucional… ”    

Por tratarse de   una acción pública e informal, previamente admitida por la Sala Plena de la   Corporación, que no le exige al ciudadano conocimientos especializados o un   rigorismo técnico excepcional, me aparto de la decisión toda vez que se ha   debido proferir un fallo de fondo aplicando el principio pro actione, a partir de unos   elementos mínimos de argumentación que en este caso, claramente suscitaban una   duda sobre la constitucionalidad de la norma demandada.    

“La consagración   de requisitos mínimos no puede entenderse como una limitación a los derechos   políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el   contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que   informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo,   evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho   político. Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima   de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se   acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de   dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse   sobre la materia”[24]    

Con la finalidad de sustentar el presente   salvamento de voto, me pronunciaré sobre los siguientes aspectos: i) reglas   jurisprudenciales del principio pro-actione; ii) alcance de las   sentencias inhibitorias; y iii) las razones por las cuales la Corte ha debido   fallar de fondo en el asunto de la referencia.    

1. Reglas jurisprudenciales del principio pro-actione    

La aplicación y estudio de los requisitos   para que la Corte emita un pronunciamiento de mérito debe estar guiado por el   principio pro-accione. De acuerdo con éste, el examen de las   exigencias adjetivas de admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad no   debe ser sometido a un riguroso escrutinio. Inclusive, ese mandato de   optimización obliga a que el juez constitucional prefiera una decisión de fondo   antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los   derechos a la participación ciudadana y el acceso al recurso judicial efectivo[25].    

La consagración del principio referido   tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es   decir, es una herramienta procesal abierta a todos los ciudadanos. Por esa   razón, el ordenamiento jurídico no exige acreditar la condición de abogado[26].    “El rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede   convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el   derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del   demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. “[27]    

Como criterio máximo de aplicación del   principio pro-actione, esta Corporación ha considerado viable   subsanar los distintos defectos de las demandas, yerros que hubiesen llevado a   un fallo inhibitorio, o falencias que detectadas en la etapa de admisión   hubiesen dado lugar a la inadmisión o rechazo de la censura. Tal medida tiene la   finalidad de otorgar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, de   garantizar los derechos al acceso de la administración de justicia, a la   participación democrática, y mantener “la integridad y supremacía de la   Constitución”, en los términos previstos en los artículos 241 y   subsiguientes del Texto Superior[28].    

Sin embargo, la aplicación de la norma   citada no puede darse de manera automática, pues ello implicaría que la Corte   elabore la demanda, carga que corresponde al ciudadano. Ante tal situación, este   Tribunal ha indicado que la misma debe contar con los siguientes elementos para   aplicar el principio pro-actione:    

(i) el señalamiento de las normas acusadas   como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o   aportando un ejemplar de la publicación oficial[29];   (ii) la determinación de las normas  constitucionales infringidas[30]; (iii) las   razones que sustentan la acusación, esto es, el por qué se estima que se violan   los textos constitucionales,[31] que exista al menos una duda   razonable sobre el alcance interpretativo de la norma acusada[32]  o en relación con la disposición constitucional que constituye parámetro de   confrontación[33]; (iv) en caso que se acuse   desconocimiento del trámite legislativo, entonces debe señalarse cuál es el   procedimiento que debió haberse observado; y (v) la justificación que indique la   competencia de la Corte[34].    

Cabe resaltar que, el carácter prevalente   del principio pro actione significa que en caso de duda razonable   sobre la procedencia de un recurso de defensa judicial se prefiera su estudio de   fondo sobre su improcedencia[35].    

De hecho, la Sala Plena de la Corte ha   utilizado ese parámetro normativo para iniciar el estudio de fondo de una   demanda cuando existe al menos una duda razonable sobre el alcance   interpretativo de la norma acusada. Un ejemplo de ello ocurrió en la Sentencia   C-641 de 2002, providencia en que la Sala Plena entró a analizar la demanda   presentada contra el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil. El censor   propuso una hermenéutica que colocó en duda razonable la constitucionalidad de   la norma acusada, debido al alcance interpretativo sobre la misma.    

La Corte ha manifestado que el principio pro-actione cuenta con límites   a su aplicación, restricciones que se concretan en que “[s]/ bien la Corte debe   tomar en cuenta el carácter democrático de la acción de constitucionalidad y la   necesidad de adoptar un criterio pro actione en el examen de las demandas que le   son presentadas, no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la   formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma, el concepto de la   violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues ésta es   una carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho   político a ejercer la acción de inconstitucionalidad”[36],    

De conformidad con las anteriores   precisiones sobre el principio pro actione, en este caso se   verifica el cumplimiento de esa carga mínima requerida, la cual genera una duda   razonable sobre la constitucionalidad del artículo 10° de la Ley 48 de 1993.    

2. Alcance de las sentencias inhibitorias    

La palabra inhibir, del latín inhibére, contiene varias   acepciones en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, algunas   de las cuales son aplicables a la actividad jurisdiccional: “4. abstenerse,   dejar de actuar. 5. Dicho de un juez: Declararse incompetente en una causa “.    

Esta Corte ha definido que las sentencias   inhibitorias son “…aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el   juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad   se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de   adoptar resolución de mérito, esto es, “resolviendo” apenas formalmente, de lo   cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo   estado inicial. La indefinición subsiste”[37] – negrilla fuera de texto-.    

La Corte ha establecido que los fallos   inhibitorios tienen un carácter excepcional y restringido, pues la regla general   de la función judicial promueve la solución eficaz y de fondo de los conflictos   constitucionales que demandan los ciudadanos. En esa medida, un fallo   inhibitorio se opone al acceso a la administración de justicia y al derecho   político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución, como   derechos fundamentales, así como a uno de los postulados que rige la   administración de justicia, la prevalencia del derecho sustancial sobre el   formal.    

Por lo anterior,   esta Corporación ha señalado que “La inhibición no justificada o ajena a   los deberes constitucionales y legales del juez configura en realidad la   negación de la justicia y la prolongación de los conflictos que precisamente   ella está llamada a resolver. En otros términos, la inhibición, aunque es   posible en casos extremos, en los cuales se establezca con seguridad que el juez   no tiene otra alternativa, no debe ser la forma corriente de culminar los   procesos judiciales. Ha de corresponder a una excepción fundada en motivos   ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente la   negativa de resolución sustancial. De lo contrario, es decir, mientras no   obedezca a una razón jurídica valedera, constituye una forma de obstruir, por la   voluntad del administrador de justicia, el acceso de las personas a ella”[38].    

En la Sentencia C-666 de   1996, anteriormente citada, la Corte examinó la   constitucionalidad de los artículos 91 y 333 del Código de Procedimiento Civil y   condicionó los preceptos enunciados “en el sentido de que las providencias   judiciales inhibitorias únicamente pueden adoptarse cuando, ejercidas todas las   atribuciones del juez y adoptadas por él la totalidad de las medidas procesales   para integrar los presupuestos del fallo, resulte absolutamente imposible   proferir decisión de fondo “.    

En Sentencia T-794 de 2011, la Sala Quinta   de Revisión de la Corte Constitucional tuteló los derechos fundamentales a la   igualdad, a la confianza legítima, al debido proceso y al acceso a la   administración de justicia de una menor que pretendía acceder a una pensión de   sobrevivientes dejada su padre fallecido. En esa oportunidad, dicha Sala,   detectó un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal   debido a una decisión inhibitoria del Tribunal Administrativo del Cesar.   Reiteró, la Sentencia C-666 de 1996, para precisar que se configura una “vía de   hecho” cuando la autoridad se inhibe “sin razón válida”, toda vez que alude su   responsabilidad, se aparta de la Constitución y la Ley y realiza su propia   voluntad o deseo por encima del orden jurídico.    

“Si ello es así,   la inhibición injustificada carece de legitimidad y pierde el sentido de una   decisión judicial apta para producir cualquier efecto jurídico. Es tan sólo una   providencia judicial aparente que no merece la intangibilidad normalmente   atribuida a las determinaciones de los jueces.”    

En Sentencia de T-713 de 2013, la Sala   Séptima de Revisión al reiterar el precedente acerca de los fallos inhibitorios,   señaló que “…en principio, las decisiones   inhibitorias no tienen cabida dentro del ordenamiento jurídico colombiano, pues   impiden la garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso   a la administración de justicia, por cuanto no resuelven de fondo la   controversia por la cual el ciudadano acudió a la jurisdicción, prolongando con   ello la incertidumbre sobre el derecho subjetivo alegado “[39].    

En mi criterio, el juez constitucional   como garante del proceso constitucional, los derechos fundamentales y la guardia   e integridad de la Constitución, debe adoptar las medidas necesarias para   interpretar la demanda de manera que la excepción -proferir fallos inhibitorios-   jamás se convierta en la regla general -decidir de fondo el asunto-. Esto es   así, debido a que bajo el régimen constitucional actual, formado con principios   y valores, al operador judicial le corresponde interpretar y aplicar las reglas   de procedimiento de la manera más armónica para privilegiar el derecho   sustancial y las garantías procesales y sacrificar las formas que obstaculizan   el acceso a la justicia y una decisión judicial de fondo.    

Las tendencias   contemporáneas en materia de derecho procesal conllevan a reconocer la garantía   de obtener una sentencia que resuelva el fondo de la cuestión en litigio. Este   derecho comprendido dentro del derecho fundamental al debido proceso significa   la respuesta efectiva al fondo del litigio y a cada una de las solicitudes   formuladas por las partes durante el proceso. Se vulnera su contenido cuando las   decisiones judiciales son inhibitorias y se abstienen de desatar el litigio, ya   que “permiten al funcionario salirse por la tangente, y son   muy socorridos cuando la situación (desde el punto de vista de la aplicación de   las normas sustanciales o del desarrollo de las pruebas) se muestra difícil   porque sin entrar a decidir, como es su deber, dictan sentencias que le ponen   fin al proceso sin dirimirlo mostrando al juez como cumplidor de su deber por   cuanto ha sentenciado, así en realidad ocurra lo contrario “[40].    

3.   Razones por las cuales la Corte ha debido pronunciarse de fondo    

Me aparto totalmente de la Sentencia C-752   de 2015 con los siguientes argumentos:    

21 López Blanco. H. Procedimiento Civil,           parte general. Dupré-Editores, tomo 1. Bogotá. 8a edición, 2002,           p. 967.    

    

a)    Como bien lo   consideró el Auto 111 de 2015 pronunciado por la Sala Plena de la Corte   Constitucional, el demandante cumplió con todos los requisitos mínimos que ha   establecido este Tribunal Constitucional para proferir una sentencia de mérito y   su argumentación era susceptible de generar una verdadera controversia   constitucional. En oposición a lo considerado por la Sentencia C-752 de 2015,   los cargos que expone el ciudadano Rubio Abad en la acción pública de   inconstitucionalidad cumplen ampliamente con los requisitos de certeza y   suficiencia.    

b)   Existe certeza en   la demanda toda vez que la interpretación del actor parte de un hecho   verificable el cual es que el título de la Ley 1626 de 2013 garantiza de manera   precisa que la vacuna es “obligatoria” a la población colombiana y el contenido   de la misma da a entender que no lo es. Con tal objeto, el demandante transcribe   la norma que se acusa y, además, expone que la lectura independiente del título   y su contenido puede generar confusiones en su interpretación, ya que atendiendo   al contenido de la ley puede entenderse que no es imperativa su aplicación,   mientras que interpretando el título de la ley, podría pensarse que es   obligatoria su aplicación para toda la población colombiana objeto de la misma.    

c)      Existe suficiencia en la demanda, dado que despierta   una duda mínima sobre la constitucionalidad de la expresión “obligatoria”   impugnada, toda vez que el título de la Ley puede llegar a desconocer derechos   fundamentales (art. 16 CP.), además de  presentar una contradicción con el   contenido del texto legal (art. 169 CP.), que puede dar lugar a interpretaciones   inconstitucionales sobre la obligatoriedad o no de la vacuna para prevenir el   cáncer cérvico uterino. De manera específica, el actor precisa que la duda sobre   la constitucionalidad de la expresión “obligatoria” contenida en el título de la   Ley 1626 de 2013 recae principalmente, en la vulneración de la unidad de materia   y para tal efecto, cita la Sentencia C-817 de 2011 la cual se señaló que: “fija   jurisprudencia ha vinculado el mandato previsto en el artículo 169 CP. con el   principio de unidad de materia. Esto bajo el entendido que, si de acuerdo con   ese principio, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán   inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella   (Art. 158 CP.), se estará ante un supuesto de violación del principio la plena   discordancia entre el título de la ley y su contenido. Esto debido a que la   materia que anuncia el título no guarda unidad temática, causal, teleológica o   sistemática con los contenidos de la normatividad correspondiente.    

d)   Adicionalmente,   resulta absurdo que la Corte se inhiba dando por cierto que el demandante   presuntamente “opta por conferir valor normativo a una expresión   legal que carece de ello, y además la interpreta en abierta contraposición con   el articulado “, cuando el mismo actor expresamente reconoce que así el   título de la ley no sea vinculante puede generar implicaciones   inconstitucionales en su interpretación sistemática con el texto de la ley. En   palabras del ciudadano Rubio Abad, “tal como lo ha ratificado la Corte   Constitucional- aunque el título no prevé ninguna consecuencia jurídica ni es   vinculante legalmente, o sea que no se puede obligar legalmente a nadie a   vacunarse con el pretexto de que así lo dice el título de la norma acusada, no   obstante, su incongruencia y contradicción genera incertidumbre, confusión y   desinforma a la gente sobre si la vacunación es obligatoria en tanto así lo   sugiere la expresión acusada en el título de la norma acusada, aunque de hecho   no es así pues no lo contempla el articulado de la misma norma “.    

e)     Por tanto, la   Corte ha podido proferir una sentencia de fondo resolviendo el siguiente   problema jurídico: ¿la expresión “obligatoria” contenida en el título de la ley   guarda correspondencia con la unidad temática de la misma, y en consecuencia,   dicha expresión conduce o no al desconocimiento del derecho al libre desarrollo   de la personalidad, en tanto obliga a una población a aplicarse la vacuna contra   el Virus del Papiloma Humano?    

f)     En mi criterio, la   expresión obligatoria podría desconocer la cláusula general de libertad   protegida en la Constitución de 1991, concretamente la autonomía y capacidad de   las personas para definir las opciones vitales que habrán de guiar el curso de   su existencia, máxime si la vacunación obligatoria contra el Virus del Papiloma   Humano comprende la libertad de controlar las actuaciones sobre la salud y el   cuerpo, y a no verse compelido a una vacunación no consensual.    

g)    A pesar de que la   expresión “obligatoria”, consagrada en el título de la Ley 1626 de 2013, carece   de un contenido deóntico autónomo, se encuentra dirigida “a la población   colombiana objeto de la misma”. Lo anterior,   evidencia un problema de inconstitucionalidad toda vez que de conformidad con la   Carta Fundamental, la población colombiana no podría ser obligada a vacunarse en   contra de su voluntad, autonomía, dignidad y libertades públicas.    

h)   Además, la   expresión “obligatoria” sí tiene serios reparos al analizarse los principios de   correspondencia y de unidad de materia establecidos en los artículos 158 y 169   de la Constitución. En virtud de este último, “El título de las   leyes deberá corresponder precisamente a su   contenido…”. En el caso concreto, la obligatoriedad de la vacuna   para la población colombiana establecida en el título de la ley, no se refleja   precisamente en el contenido de la ley, todo lo contrario, en el parágrafo 2o  del artículo 2o de la Ley 1626 se observa que para lograr una   cobertura universal de vacunación “…se hará de manera gradual a riesgo de   la aparición del virus “.    

i)       En esa medida, no   encuentro una relación de conexidad entre el título de la ley que obliga a la   población colombiana a vacunarse y las normas que conforman la ley; la unidad de   materia se desconocería previendo que la expresión “obligatoria” contenida en el   título de la ley, que debería delimitar la materia objeto de regulación, no   encaja dentro del articulado. Esto es así si se analiza que en el trámite   legislativo (tercer y cuarto debate), que tuvo lugar en el Senado   de la República[41], se eliminó la obligatoriedad de la   vacuna consagrada en el entonces artículo 1o, no obstante, al   parecer, por un error de técnica legislativa, se omitió hacer lo mismo en el   título de la ley.    

Dejo aquí las   razones que me llevaron a salvar mi voto frente a la Sentencia C-752 de 2015, en   relación con la decisión de inhibición en el asunto de la referencia. Lo   expuesto en precedencia es una visión de la labor del juez constitucional sobre   la democracia participad va, la interposición de acciones públicas en defensa de   la Constitución, el debido proceso y el acceso sustancial de los ciudadanos a la   administración de justicia.    

Fecha ut supra,    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-752/15    

LEY SOBRE VACUNACION   GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES   PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Argumentos planteados si   configuraban un cargo de inconstitucionalidad y se debió emitir un   pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)    

DISCORDIA ENTRE EL   TITULO DE UNA NORMA Y SUS DISPOSICIONES PUEDE CONFIGURAR UN CARGO DE   INCONSTITUCIONALIDAD POR FALTA DE UNIDAD DE MATERIA (Salvamento de voto)    

DISCORDIA ENTRE EL   TITULO DE UNA LEY Y SUS DISPOSICIONES-Correspondía a un cargo   por vicio material por falta de congruencia y unidad de materia y no a un vicio   formal, por lo tanto no se aplicaba el criterio temporal (Salvamento de voto)    

LEY SOBRE VACUNACION   GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES   PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Cumplimiento de   requisitos de certeza y suficiencia para formular un cargo de   inconstitucionalidad (Salvamento de voto)    

LEY SOBRE VACUNACION   GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES   PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-La Corte debió hacer una   lectura concordante con las reglas sobre el consentimiento informado de los   menores de edad y los límites del Estado en la determinación de políticas   públicas en salud (Salvamento de voto)    

CONSENTIMIENTO   INFORMADO-Requisitos (Salvamento de voto)    

CONSENTIMIENTO INFORMADO-Alcance (Salvamento de voto)    

AUTONOMIA DEL PACIENTE   MENOR DE EDAD-Contenido (Salvamento de voto)    

TRATAMIENTO MEDICO DE   LOS NIÑOS-Alcances y límites de   las posibilidades de decisión de los padres (Salvamento de voto)    

CONSENTIMIENTO INFORMADO   CUALIFICADO Y PERSISTENTE DE LOS PADRES (Salvamento de voto)    

CONSENTIMIENTO   SUSTITUTO-Alcance (Salvamento de voto)    

LIMITES DEL ESTADO EN LA   DETERMINACION DE POLITICAS PUBLICAS EN SALUD (Salvamento de voto)    

LEY SOBRE VACUNACION   GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES   PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Obligatoriedad de la   imposición de una vacuna, especialmente a menores de edad y sin el   consentimiento de los padres se encuentra tajantemente prohibida por los   principios constitucionales (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-10467    

Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “obligatoria” del   título de la Ley 1626 de 2013 “por la cual se garantiza la vacunación   gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan   medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan   otras disposiciones”    

Asunto: unidad de materia, consentimiento informado, capacidades evolutivas de   los menores de edad, límites del Estado en políticas públicas en salud.    

Magistrado Ponente:    

Luis   Ernesto Vargas Silva    

1. Con   el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento   a continuación las razones que me conducen a disentir de la decisión adoptada   por la Sala Plena, en sesión del 10 de diciembre de 2015, que por votación   mayoritaria profirió la sentencia C-752 de 2015, de la misma fecha.    

2. La   providencia de la que me aparto, declaró la inhibición para emitir un   pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad de la expresión “obligatoria”   contenida en el título de la Ley 1626 de 2013, por ineptitud sustantiva de la   demanda.     

3. Las   líneas argumentativas que sustentaron la sentencia de la referencia, gravitaron   en torno a: (i) en la presentación de los cargos y las intervenciones ciudadanas   existía un “desacuerdo sustantivo sobre la cabal comprensión y alcance de la   expresión acusada, el cual podría afectar la mencionada aptitud”, pues   algunos intervinientes entendían la obligatoriedad incluida en el título   respecto del deber del Estado de proveer la vacunación y otros la entendían como   la posibilidad de imponerse sin el consentimiento de las niñas y sus padres;   (ii) reiteró los requisitos indispensables para que se configure un cargo de   inconstitucionalidad; (iii) hizo una recapitulación de la jurisprudencia sobre   los títulos de las normas. Así, indicó que los títulos de las leyes no tienen un   valor normativo autónomo, no obstante, dado que si tienen un valor como criterio   de interpretación de la norma son susceptibles del control de   constitucionalidad. En este acápite reiteró la jurisprudencia constitucional que   indica que cuando exista una tensión entre el título y las normas que integran   el articulado, es la interpretación que otorgan estas últimas la que debe   primar. A su vez, señaló que el control judicial del título de la disposición se   restringe a circunstancias específicas: (i) cuando el título contiene elementos   discriminatorios; (ii) cuando el título de la ley sustituye la descripción   general del contenido de la misma; (iii) cuando no hay conexidad entre el título   y el contenido de la ley (arts. 169 y 158 CP); y (iv) cuando el título concede   privilegios, honores o reconocimientos a una persona individualizada.    

Finalmente, la decisión de la que me aparto establece que la demanda no cumple   con los requisitos de certeza y suficiencia que, de acuerdo con la   jurisprudencia de esta Corporación, son indispensables para formular un cargo de   constitucionalidad susceptible de ser analizado. Lo anterior, pues consideró que   el actor sustentó su acusación “en un predicado normativo que no se deriva de   la norma acusada y que, a su vez, tampoco ofrece las razones que justifiquen esa   particular interpretación”, esto es que -la inclusión de la palabra   obligatoria en el título hace que la vacunación  contra el VPH sea de   carácter forzado, incluso en contra de la voluntad de las mujeres-.    

4.   Para la posición mayoritaria de la Sala Plena, la falta de certeza se fundamenta   en que la prescripción que aduce el actor es inexistente, pues no hay un mandato   legal que disponga el carácter forzoso de la vacunación y el título no tiene un   contenido normativo material. Así pues, consideran que el único argumento que   plantea el actor para justificar lo anterior es su interpretación de la   expresión que, como se advirtió, otorga un carácter normativo a un título y se   contrapone con las disposiciones de la norma, por lo que “no ofrece ninguna   regla de derecho que establezca la aplicación de las vacunas, incluso contra la   voluntad de las mujeres”.     

5.   Frente al requisito de suficiencia, la decisión encuentra que el actor no   demostró cómo el aparte acusado es contrario a la Constitución, mediante el uso   de los parámetros establecidos para el control de constitucionalidad de los   títulos de las normas.    

6. En   este salvamento de voto me aparto de la argumentación que sustenta las partes   considerativa y resolutiva de la sentencia proferida por la Sala Plena,   relacionada con la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de certeza y   suficiencia, pues considero que los argumentos planteados si configuraban un   cargo de inconstitucionalidad y se debió emitir un pronunciamiento de fondo. En   este sentido, el problema que la Corte debió resolver es si la discordancia   entre el título de la norma y el articulado violaba el principio de unidad de   materia, y entonces si el título, como un criterio de interpretación del   contenido de la ley, vulneraba el artículo 16 de la Constitución.    

Aptitud de la demanda: la discordancia entre el título de una norma y sus   disposiciones puede configurar un cargo de inconstitucionalidad por falta de   unidad de materia    

7. En   cuanto a la aptitud de la demanda, considero que esa cuestión fue resuelta   mediante auto 111 de 2015[42]  en el cual la posición mayoritaria de la Sala Plena de esta Corporación concedió   el recurso de súplica interpuesto por el actor y admitió la demanda de la   referencia. La demanda había sido inadmitida por incumplir con los requisitos de   claridad, pertinencia y suficiencia pero fue corregida durante el   correspondiente término. El rechazo de la misma se fundamentó en que para el   magistrado ponente la falta de la discordancia entre el título de una ley y su   articulado comprendía un vicio de forma que debía ser demandado en el siguiente   año a la promulgación de la ley. Por lo tanto, se debía rechazar la demanda, ya   que se había superado el tiempo en el que el cargo se podía plantear.    

En esa   oportunidad, en donde voté en conjunto con la posición mayoritaria de la Sala   Plena, se dijo que de acuerdo con jurisprudencia constitucional[43] la   mencionada discordancia correspondía a un cargo por un vicio material por falta   de congruencia y de unidad de materia (arts. 158 y 169 de la CP) y no a un vicio   formal, por lo tanto no se aplicaba el criterio temporal. De otra parte, se   determinó que la demanda cumplía con todos los requisitos establecidos por la   jurisprudencia para formular un cargo de inconstitucionalidad, posición que   mantengo. Específicamente, respecto de la certeza y suficiencia de los cargos se   dijo:    

“b.   Ciertos: como   quiera que los cargos no se basan en una especial interpretación del autor, sino   que parten de un hecho verificable, el cual es que el título de la ley señala de   manera precisa que la vacuna es “obligatoria” y el contenido de la misma da a   entender que no lo es. Con tal objeto, transcribe la norma que se acusa, pero   además, expone que la lectura independiente del título y su contenido puede   generar más de una interpretación, siendo una de ellas inconstitucional, ya que   si no se señala en el articulado de la ley obligatoriedad del suministro de la   vacuna, tanto puede entenderse que no es imperativa su aplicación, como que al   mantenerse en el título de la ley esa expresión pueda ser invocada para   considerar que la vacunación debe ser efectuada de manera obligatoria.              

(…)    

e. Suficientes: porque despierta una duda mínima sobre la constitucionalidad de la   norma impugnada, toda vez que el título puede llegar a desconocer derechos   fundamentales, además de presentar una contradicción con el contenido de la   norma que puede dar lugar a interpretaciones contradictorias e incertidumbre   sobre la obligatoriedad o no de la vacuna para prevenir el cáncer cérvico   uterino. De manera específica, el actor precisa que la duda sobre la   constitucionalidad de la expresión “obligatoria” contenida en el título de la   Ley 1626 de 2013 recae esencialmente, en la vulneración del principio de unidad   de materia (arts. 158 y 169 CP) y para tal efecto, cita la sentencia C-817 de   2011 en los siguientes términos: “[l]a jurisprudencia ha vinculado el mandato   previsto en el artículo 169 C.P. con el principio de unidad de materia. Esto   bajo el entendido que, si de acuerdo con ese principio, todo proyecto de ley   debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con ella  (Art. 158 C.P.), se estará   ante un supuesto de violación del principio la plena discordancia entre el   título de la ley y su contenido. Esto debido a que la materia que anuncia el   título no guarda unidad temática, causal, teleológica o sistemática con los   contenidos de la normatividad correspondiente”[44].    

8. Así   pues, considero que, como fue determinado en el auto 111 de 2015    de la Sala Plena de la Corte Constitucional, la demanda si cumplía con los   requisitos de certeza y suficiencia para configurar un cargo de   inconstitucionalidad. En cuanto a la certeza, esto implica que un cargo cierto   es aquel que va en contra de una proposición jurídica real, y no una deducida   por el demandante[45].   En este sentido, la palabra “obligatoria” responde a un contenido   verificable, pues efectivamente se encuentra contemplada en el título de la   norma. Por lo tanto,  discrepo de la conclusión de la sentencia en la que   se dice que la falta de certeza surge de la ausencia de valor normativo del   título de la norma.    

En   este sentido, creo que el análisis sobre los efectos que la palabra “obligatoria”    produce respecto de la interpretación que confiere el título a la norma cuando   no existe dicha referencia en el articulado, es justamente un asunto que   corresponde al análisis de fondo del cargo. Así pues, este cargo debió ser   abordado en la decisión a la luz de los criterios establecidos sobre los   principios de congruencia y de unidad de materia desarrollados por la   jurisprudencia constitucional.    

9. A   su vez, me aparto del criterio que indicó la falta de suficiencia en el cargo,   por no demostrar a partir de los parámetros constitucionales una posible   violación, pues en mi concepto, el reproche apuntaba justamente a una de las   causales específicas que han sido analizadas por la Corte. En mi opinión, la   discordancia entre la existencia de la obligatoriedad en el título y la ausencia   en el articulado de un mandato de esa naturaleza sí genera una mínima duda   constitucional[46]  sobre la tercera de las hipótesis específicas que han sido delimitadas para el   control constitucional del título de una norma: cuando no concurre conexidad   entre el título y el contenido de la ley. No obstante, la posible falta de   conexidad se abordó desde la interpretación del actor del título para determinar   una insuficiencia argumentativa por otorgar un carácter de fuerza normativa a la   palabra “obligatoriedad”, en vez de hacerlo desde la duda de los posibles   efectos que puede producir una diferencia entre el título y el articulado de la   ley.    

10.   Entonces, en mi criterio la demanda si cumplía con los requisitos de certeza y   suficiencia para los cargos de constitucionalidad y debió haber sido conocida de   fondo por esta Corporación, tal y como esta Sala Plena lo había decidido en el   auto 111 de 2015.    

11. En   cuanto al fondo del asunto, la Sala Plena debió resolver el problema planteado   por los cargos sobre si la discordancia entre el título de la norma y el   articulado vulneraba el principio de unidad de materia y, por lo tanto, si de   acuerdo con las reglas de interpretación sobre la materia, ¿la inclusión de la   obligatoriedad en el título de la norma implicaba la imposición de una vacuna   sin otorgar el consentimiento informado, y por lo tanto viola el derecho al   libre desarrollo de la personalidad o si ello se encuentra dentro de las   potestades del Estado para diseñar y ejecutar políticas públicas en salud?    

                                                                                                                                                                                                  

El   anterior problema jurídico y el correspondiente pronunciamiento de fondo del   asunto hubiera presentado una importante oportunidad para la Corte para   pronunciarse sobre: (i) la unidad de materia entre el título y el articulado de   una norma; (ii) el alcance del valor interpretativo del título de una norma;   (iii) el consentimiento informado de los menores de edad, las capacidades   evolutivas y la responsabilidad parental; y (iv) el ejercicio de la autonomía y   los límites del Estado frente a la determinación de políticas públicas en salud.    

12. En   cuanto a la discordancia entre el título de la norma y su contenido, la   jurisprudencia constitucional ha determinado que para respetar el principio de   unidad de materia necesariamente deberá existir una congruencia entre éstos de   tal forma que se mantenga un eje temático, en desarrollo del principio de   seguridad jurídica[47].   A su vez, ha establecido que para estos casos, en atención al respeto de la   libre configuración del Legislador, se deberá aplicar un control de   constitucionalidad flexible[48].   De otra parte, también ha sostenido que en los eventos en que es posible   encontrar una relación temática, entre el tema tratado y la materia de la Ley   deberá declararse la exequibilidad de la disposición, y que si bien el título   tiene un carácter interpretativo de la norma, el del articulado deberá primar[49].    

En el   caso en cuestión, considero que el título de la norma, y en particular la   expresión “obligatoria”, guarda conexidad con el contenido de la misma en   el entendido de que la única obligatoriedad posible que se puede predicar, de   acuerdo con el articulado y con los deberes del Estado sobre la provisión del   acceso a los servicios de salud para menores de edad, es la del deber del Estado   de garantizar la aplicación gratuita de la vacuna, más no, como indicaba el   demandante, de aplicarla sin el debido consentimiento de las niñas y sus padres.    

No   obstante, es cierto que la referencia a la obligatoriedad en el título se podría   prestar a confusiones, de acuerdo con su valor interpretativo. Por lo tanto, la   Corte debió hacer una lectura concordante con las reglas sobre el consentimiento   informado y sustituto de los menores de edad y los límites del Estado en la   determinación de políticas públicas en salud.    

13. En este sentido, era importante   resaltar que el consentimiento informado en el ámbito de las intervenciones de   la salud y particularmente en relación con la salud sexual y reproductiva   materializa importantes postulados constitucionales, entre ellos los principios   de autonomía y de dignidad humana. Pese a ello, este mandato no es absoluto y   debe ponderarse con otros principios como el de beneficencia, que prevalece en   situaciones excepcionales y con los límites del Estado en la determinación de   políticas públicas. A su vez, éste admite excepciones para los casos de los   menores de edad, los cuales en principio se encuentran sujetos a las   determinaciones de sus padres o representantes legales en ejercicio de la patria   potestad y la responsabilidad parental, de acuerdo con las reglas establecidas   para el consentimiento sustituto.    

Ahora bien, la jurisprudencia   constitucional ha determinado que el consentimiento informado, como un principio   autónomo que a su vez protege la dignidad humana, la autonomía, el libre   desarrollo de la personalidad, la integridad personal es un componente esencial   del derecho a acceder a información y del derecho a la salud. Por ello, el   consentimiento informado debe cumplir con tres requisitos: debe ser (i) libre,   es decir, debe ser voluntario y sin que medie ninguna interferencia indebida o   coacción[50];  (ii) informado, en el sentido de que la información provista debe ser   suficiente, esto es –oportuna, completa, accesible, fidedigna y oficiosa- y en   algunos casos[51];  (iii) cualificado, criterio bajo el cual el grado de información que debe   suministrarse al paciente para tomar su decisión se encuentra directamente   relacionado con la complejidad del procedimiento[52],   casos en los cuales también pueden exigirse formalidades para que dicho   consentimiento sea válido, como que se dé por escrito para los casos en los que   la intervención o el tratamiento son altamente invasivos[53].   En este sentido, ha determinado que la complejidad de la intervención en la   salud también es proporcional al grado de competencia del individuo. Además,   para todos los casos requiere que la persona pueda comprender de manera autónoma   y suficiente las implicaciones de la intervención médica sobre su cuerpo.    

14. Como se advirtió,  el caso de   los menores de edad es uno de los supuestos que ha admitido una excepción a las   anteriores reglas sobre la prestación del consentimiento de forma personal[54]. Así   pues, en   sus primeras etapas esta Corporación permitió que terceros allegados al paciente   pudieran autorizar toda clase de tratamientos, tanto intervenciones ordinarias   como extraordinarias[55],   pese a no denominar todavía esta forma de toma de decisiones como consentimiento   sustituto[56].   No obstante, también reconoció que la representación legal y el ejercicio de la   patria potestad y responsabilidad parental no da a los padres un poder absoluto   y está sujeto a limitaciones. En este sentido, la Corte Constitucional, por   ejemplo, ha rechazado decisiones como la negativa de los padres, en ejercicio de   su consentimiento sustituto, a hospitalizar a una menor de diez meses de edad,   dado que tal determinación podía poner en riesgo la salud y el desarrollo futuro   de la niña[57].    

15. Posteriormente, a raíz de los casos   de menores de edad intersexuales, dejó de otorgarse plena prevalencia al   consentimiento paterno[58]  y se definieron criterios que matizaban la posibilidad de desechar el   consentimiento del propio sujeto afectado por la intervención sanitaria bajo la   protección del mejor interés del niño.  En los mencionados casos, éste se   precisó desde la protección de la posibilidad de ejercer la autonomía en el   futuro frente a cuestiones determinantes para el libre desarrollo de la persona   y la identidad.    

Esos criterios han avanzado hacia la   prevalencia de las capacidades evolutivas de los menores de edad en la toma de   decisiones que establece “una relación de proporcionalidad inversa entre la   capacidad de autodeterminación del menor y la legitimidad de las medidas de   intervención sobre las decisiones que este adopte”[59],  premisa que es plenamente aplicable a las manifestaciones de voluntad sobre   tratamientos médicos.    

16. En este sentido, la Corte ha   determinado que para sopesar el valor de la opinión del niño acerca del   tratamiento al que se le pretende someter se debe tener en cuenta: (i) la   urgencia e importancia misma del tratamiento para sus intereses, (ii) los   riesgos y la intensidad del impacto del tratamiento sobre la autonomía actual y   futura del niño y (iii) su edad[60].   Estos factores se relacionan entre sí, para determinar un grado mayor o menor de   aplicabilidad del consentimiento sustituto[61]. Así, el   consentimiento sustituto no se construye como la decisión del padre o del   representante legal, sino que dependiendo de los factores, otorga un mayor o   menor peso a la posición del menor de edad. En este sentido, en algunos casos la   figura ha sido abordada desde la construcción de un consentimiento conjunto, en   otros ha prevalecido la autonomía del niño y en otros ha prevalecido la   determinación de los padres en ejercicio de su responsabilidad parental. En este   sentido, la responsabilidad parental hace parte de la patria potestad como   aquella facultad de tomar decisiones por sus hijos con el objetivo de proteger y   garantizar sus derechos[62].    

También para los casos de los menores de   edad, la jurisprudencia ha formulado reglas como la exigencia para los padres   del consentimiento informado cualificado y persistente y la regla de   cierre en favor de la intimidad de los hogares (in dubio pro familia),   que en últimas privilegia el ejercicio de la responsabilidad parental[63].    

17. La anterior evolución es consistente   con los estándares del derecho internacional de los derechos humanos. Así, el   artículo 5 de la Convención sobre los Derechos del Niño   requiere a los Estados parte que respeten la responsabilidad parental, pero la   provisión claramente limita el alcance de este ejercicio a las “capacidades   evolutivas de los menores”[64].    En concorancia, el artículo 12(1) de la Convención dispone que “las   capacidades evolutivas de los menores” deben ser consideradas “dando el   debido peso a la perspectiva del menor de acuerdo con la edad y madurez del   menor”[65],   lo cual enfatiza el incremento gradual de su capacidad de tomar decisiones, que   a su vez no puede ser determinado solamente por la edad, sino que depende de una   valoración individual mediante un acercamiento flexible.    

18. De otra parte, es indudable que el   desarrollo de la autonomía de los niños y jóvenes para poder participar en las   decisiones que les competen también se encuentra mediado por las condiciones, la   calidad y la suficiencia de la información que se les provee. En el ámbito de la   salud sexual y reproductiva, la construcción de estas capacidades es   particularmente importante, pues el Comité de los Derechos de los Niños le ha   pedido reiteradamente a los Estados parte que eliminen el requisito de   consentimiento parental para el acceso de los adolescentes a servicios e   información de salud reproductiva. Lo anterior, con el objetivo de proteger el   mejor interés de los menores de edad, que el Comité ha abordado desde la   necesidad de que los niños y jóvenes reciban el cuidado de la salud que   requieren sin que el requisito de ser acompañados por sus padres sea una barrera   para acceder a los servicios.    

19. Tres observaciones generales del   Comité de los Derechos del Niño han desarrollado estándares alrededor del   consentimiento y la salud de los menores de edad. La Observación General No. 3   del 2003 sobre los niños y el VIH/SIDA establece que la opinión de los niños   debe ser tenida en cuenta alrededor de las pruebas del VIH, así como en todos   los niveles de prevención, tratamiento y servicios. A su vez, establece que se   les debe brindar toda la información disponible sobre VIH para su protección y   en cuanto al consentimiento, indicó que el acceso a los tratamientos debe   siempre guardar la confidencialidad y se puede dar sin el consentimiento de los   padres.     

La Observación General No. 4 del 2003,   sobre el desarrollo y la salud de los adolescentes señala que los Estados se   encuentran en la obligación de: (i) adoptar una edad legal mínima para el   consentimiento a las relaciones sexuales, el matrimonio y los servicios y   tratamientos de salud sin el consentimiento de los padres; (ii) reconocer la   autonomía de los menores maduros para decidir sobre su salud y el derecho de los   menores de edad a participar en las decisiones que los afectan; (iii) garantizar   la confidencialidad y la privacidad en el ámbito de la salud; y (iv) garantizar   el derecho de acceso a información sobre salud sexual y reproductiva de los   menores de edad independientemente de sus capacidades evolutivas y del   consentimiento de los padres.    

Finalmente, la Observación General No. 12   de 2009 sobre el derecho a ser escuchado aborda las capacidades evolutivas de   los menores de edad desde su participación en las decisiones que los afectan.   Así, reitera el derecho de los niños a expresar sus opiniones a partir de la   presunción de que son capaces de participar en todos los asuntos que los   afecten, incluyendo la salud sexual y reproductiva[66].   A su vez, explica que el ejercicio de los derechos no está determinada por la   edad y debe ser considerada individualmente. De otra parte,  enfatiza en la   necesidad de que se provean las condiciones adecuadas para que los menores de   edad puedan expresar sus opiniones, lo cual incluye la provisión de información   y la confidencialidad en la relación paciente-médico.    

20. En suma, el consentimiento sustituto   en el caso de los menores de edad no es absoluto, y sus limitaciones se   encuentran mediadas por sus capacidades evolutivas, así como   por el tipo de intervención que se va a realizar con el objetivo de maximizar   siempre el ejercicio de su autonomía presente y futura.    

21. De otra parte, en relación con el   diseño e implementación de políticas públicas en salud, el Estado tiene dicho   deber en virtud del artículo 49 constitucional pues debe asegurar el acceso para   toda la población “a los servicios   de promoción, protección y recuperación de la salud”, con particular énfasis en la garantía,   protección y respeto de la salud de los menores de edad, en virtud del artículo   44 de la misma Carta. Así pues, el Legislador tiene un amplio margen de   configuración al implementar estos mandatos constitucionales.    

22. No   obstante, uno de los límites del Legislador en esta tarea es el respeto de los   derechos y libertades fundamentales de las personas[67]. En este sentido, el deber estatal se   encuentra delimitado principalmente por la obligación de proveer el acceso a los   servicios de salud y sólo en casos excepcionales el Estado podrá imponer   determinaciones sin atención a la autonomía de éstas para decidir si desean o no   someterse a la política pública, por ejemplo, en el caso de las pandemias en   donde el Estado debe adoptar medidas urgentes como las cuarentenas para evitar   una propagación masiva de la enfermedad. De este modo, la legitimidad de estas   medidas se encuentra sujeta al cumplimiento de criterios de razonabilidad y   proporcionalidad.    

Así,   una política pública que tenga como efecto la restricción de una libertad o el   ejercicio de un derecho fundamental sólo es admisible en los casos en que supere   un juicio de proporcionalidad estricto, es decir que la medida cumpla con el   objetivo de perseguir un fin constitucionalmente imperioso, sea necesaria y   adicionalmente supere un juicio de proporcionalidad que sopese el grado en el   cual la disposición afecta el derecho fundamental y el peso de los objetivos   constitucionales[68].   A su vez, la determinación de estas políticas nunca puede estar basada en   criterios discriminatorios y debe constituir la menor restricción posible que   esté razonablemente disponible[69].    

Es   particularmente importante resaltar que en los casos en que la medida se   encuentre justificada por la salud pública, se debe tener amplia evidencia   científica y técnica que sustente la determinación.    

23.   Por lo tanto, la obligatoriedad de la imposición de una vacuna, especialmente a   menores de edad y sin el consentimiento de los padres en los términos expuestos  primae facie se encuentra tajantemente prohibida por los principios   constitucionales. No obstante, ese tipo de medidas podrían ser admisibles sólo   en casos excepcionalísimos que cumplan con un juicio de proporcionalidad   estricto, como se ha dicho. Así pues, la única lectura posible de la “obligatoriedad”   en el título de la norma, como criterio de interpretación que además respeta el   articulado de la misma es el previamente expuesto, que indica el deber del   Estado de proveer la vacuna de forma gratuita, más nunca que ésta debe ser   impuesta a menores de edad.    

24. Con base en lo expuesto, considero que la Corte no podía declarar la   inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda y debió pronunciarse de fondo   para determinar que la palabra “obligatoria” en el título de la norma   debía entenderse como el deber del Estado de proveer la vacuna del VPH de forma   gratuita. A su vez, debió armonizar esta lectura con los estándares aplicables   sobre el consentimiento informado de los menores de edad y el ejercicio de la   responsabilidad parental, así como con los límites del Estado para determinar   políticas públicas en salud en los términos expuestos.     

Fecha   ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

A LA SENTENCIA   C-752/15    

LEY SOBRE VACUNACION   GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES   PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-El concepto de violación   presentado por el actor constituía un cargo cierto (Salvamento de voto)    

LEY SOBRE VACUNACION   GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES   PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Incongruencia entre el   título de la ley y su finalidad (Salvamento de voto)    

LEY SOBRE VACUNACION   GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES   PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Expresión acusada es   inexequible (Salvamento de voto)    

 MP. Luis Ernesto Vargas Silva D-10467    

El ciudadano Jorge Rubio Abad demandó la   constitucionalidad de la expresión “obligatoria” contenida en el   título de la Ley 1626 de 2013 “Por medio de la cual se garantiza la   vacunación gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma,   se adoptan medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se   dictan otras disposiciones”, por considerar que   vulnera los artículos 16, 158 y 169 de la Constitución Política de Colombia. La   Corte al resolver dicha demanda resolvió inhibirse[70] al   determinar que no cumplía con los requisitos mínimos para la conformación de un   cargo de inconstitucionalidad.    

Las razones que me llevaron a apartarme de   la anterior decisión se sustentan en las siguientes consideraciones:    

1. La admisión de la demanda se originó   por orden directa de la Sala Plena mediante Auto 111 de 2015[71] al   conceder el recurso de súplica y ordenarle al entonces magistrado ponente Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub tramitar la acción de control abstracto; en dicha   oportunidad se indicó que:    

“(…) la Sala encuentra que la demanda   presentada por el ciudadano Rubio Abad y corregida mediante escrito presentado   oportunamente, cumple con la totalidad de los requisitos exigidos por el   artículo 1″ del Decreto ley 2067 de 1991 para su admisión, en particular, en lo   relacionado con las falencias observadas por el despacho del Magistrado   sustanciador en el Auto que la inadmitió, en la medida en que se constata   que, según lo expuesto por el actor, los argumentos en que se fundamenta la   demanda son:.. ” (Subraya fuera de texto).    

Razón por la cual,   en una pasada oportunidad la demanda había superado el examen de aptitud para la   conformación de un cargo de inconstitucionalidad, por lo que no era factible que   la Corte eludiera el estudio de fondo mediante una decisión inhibitoria.    

2. Conforme a lo anterior, considero que   el concepto de la violación presentado por el actor, constituía un cargo cierto toda vez que se   evidenciaba que el título de la Ley 1626 de 2013 establece de manera precisa que   la vacuna es “obligatoria” pero el contenido   de la norma refiere a que es “voluntaria”, constatándose una   incongruencia entre el título de la ley y su finalidad. En consecuencia, la   expresión acusada es inexequible por la evidente falta de consonancia entre   contenido y título de la norma, vulnerando con ello, el artículo 169 de la   Constitución Política que reza “El título de las leyes deberá   corresponder precisamente a su contenido…   “.    

Cordialmente,    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

[1] Los antecedentes de la   presente decisión son tomados del proyecto de fallo original, presentado por el   magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, el cual no fue aprobado por la Sala   Plena.    

[2] Sentencia C-026 de   1993.    

[3] A continuación se   reiteran las reglas jurisprudenciales planteadas por la Corte en la sentencia   C-612/15.  En dicha decisión la Corte se inhibió de adoptar una decisión de   fondo respecto de una demanda contra el artículo 28 de la Ley 1744 de 2014, en   materia de aprobación de proyectos financiados con recursos de regalías.    

[4] Corte Constitucional,   sentencia C-421/05.    

[5] Corte Constitucional,   sentencia C-914/10.    

[6] Corte Constitucional,   sentencia C-076/12.    

[7] La discusión sobre la   tensión entre la democracia, el ejercicio de la actividad de producción   normativa del Congreso y el control de constitucionalidad es clásica en la   teoría constitucional.  Para una de sus revisiones más autorizadas, Vid.    Alexander Bickel (1986) The Least Dangerous Branch.  Yale University   Press. Second Edition. A su vez, para una discusión en el ámbito latinoamericano   Vid.  Roberto Gargarella (1997) La dificultad de defender el control   de constitucionalidad de las leyes. Revista Isonomía No. 6.    

[8] La síntesis   comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052/01.    Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la   decisión C-370/06.    

[9] Cfr. Corte   Constitucional, sentencia C-1052/01.  Fundamento jurídico 3.4.2.    

[10] Ibídem.    

[11] Ibídem.    

[12] La jurisprudencia   sobre la materia es extensa.  Con todo, para efectos de la presente   exposición se hace uso de las sistematizaciones que sobre el precedente acerca   del control de constitucionalidad de los títulos de las leyes es expuesta en las   sentencias C-821/06 y C-393/11.    

[13] Sentencia C-152 de   2003    

[14] Corte Constitucional,   sentencia C-821/06.    

[15] Ibídem.    

[16] Refiere a la   sostenibilidad fiscal.    

[17] La   Corte, en sentencia C-188 de 2006, recogió la jurisprudencia referente al   principio de unidad de materia en los siguientes términos:     

“[…] Considerando que el Congreso de la   República es el escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia   normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático   respecto del proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando la   deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se   presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas. // Su objetivo es   entonces impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia   desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los   ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron   su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un   límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es   titular el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de   control de las leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el   entendido que expedidas éstas pueden ser sometidas al juicio de   inconstitucionalidad, ya sea a través de demanda ciudadana o por vía del control   previo o automático, con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla   constitucional.”     

[18] Corte Constitucional,   sentencia C-821/06, fundamento jurídico 5.    

[19] Corte Constitucional,   Auto 054/04.    

[20] Radicada bajo el número interno D-10467.    

[21] Corte Constitucional. Sentencia C-561 de   2002.    

[23] Con el propósito de sustentar su   afirmación, el actor cita la Sentencia C-817 de 2011.    

[24] Sentencia C-1052 de 2001    

[25] Sentencia C 012 de   2010    

[26] Sentencia C 814 de   2009    

[27] Sentencia C 413 de   2003    

[28] Sentencia C 865 de   2004    

[29] Ver, entre otras,   las Sentencias C-063 de 1994, C-335 de 1994, C-622 de 1997, C-142 de 2001, C   864/04.    

[30] Sentencia C-642 de 2012    

[31] Ver, en relación con cargos confusos: las   Sentencias C-1065 de 2000, C-621 de 2001, C-992 de 2001 y C-155 de 2002 y C 864   de 2004. En torno a cargos insuficientes: las Sentencias C-016 de 1993 yC-157 de   2002.    

[32] se, entre otras, la Sentencia C-641 de   2002.    

[33] Ver, entre otras, las Sentencias C-211 de   1992, C-540 de 2001, C-226 de 2002 y C 864 de 2004.    

[34] Sentencia C-642 de 2012    

[35] Auto 131 de 2004 y C-499 de 2015    

[36] Sentencia C-012 de 2010    

[37] Sentencia C-666 de 1996 (unánime)    

[38] Ibídem.    

[39] Sentencia T-713 de 2013.    

[40]  López Blanco.   H. Procedimiento Civil, parte general. Dupré-Editores, tomo 1. Bogotá. 8a   edición, 2002, p. 967.    

22. Proyecto de Ley   No. 028 de 2011 Cámara // 260 de 2012 Senado.    

[42] Auto 111 de 2015: M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez    

[43] Sentencia C-1177 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil; Sentencia C-821   de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia C-817 de 2011 MP: Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[44]  Auto 111 de 2015: M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[45] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. El   requisito de certeza implica que la demanda recaiga sobre una proposición   jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por el actor sin   conexión con el texto de la disposición acusada. Lo anterior supone la   confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene contenido   verificable a partir de la interpretación de su propio texto.    

[46] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “Por   otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance   persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque   no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la   Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la   norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a   desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal   y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.    

[47] Sentencia C-400 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[48] Sentencia C-501 de 2001 M. P. Jaime Córdoba Triviño;   Sentencia C-1025 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda.    

[49] Sentencia C-714 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[50]  Sentencia T-622 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Sentencia T-796 de   2012 M.P. María Victoria Calle Correa; Sentencia T-497 de 2012 M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto; Sentencia T-560 A de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil;   Sentencia SU-377 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia T-452 de   2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: “Así, no es válido, por haber sido   inducido en error, el asentimiento de un paciente que es logrado [por ejemplo]   gracias a una exageración, por parte del médico, de los riesgos de la dolencia y   una minimización de los peligros del tratamiento”.    

[51]  Sentencia T-622 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Sentencia C-574 de   2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez; Sentencia T-866 de 2006 M.P. Jaime Araujo   Rentería; Sentencia T-1229 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería; Sentencia T-1390   de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia SU-377 de 1999 M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[52]  Sentencia T-622 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Sentencia T-452 de   2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia T-560A de 2007 M.P. Rodrigo   Escobar Gil; Sentencia T-823 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil; Sentencia SU-377   de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La jurisprudencia constitucional ha   determinando que los factores que se deben tener en cuenta para establecer el   tipo de información que se debe proveer son: En consecuencia, el nivel de   información necesario para una intervención sanitaria dependerá de: (i)  el carácter más o menos invasivo del tratamiento, (ii) el grado de   aceptación u homologación clínica del tratamiento o su carácter experimental,   (iii)  la dificultad en la realización del tratamiento y las probabilidades de éxito,   (iv)  la urgencia del tratamiento, (v) el grado de afectación de derechos e   intereses personales del sujeto al efectuarse el tratamiento, (vi) la   afectación de derechos de terceros de no realizarse la intervención médica,   (vii)  la existencia de otros tratamientos que produzcan resultados iguales o   comparables, y las características de estos y, (viii) la capacidad de   comprensión del sujeto acerca de los efectos directos y colaterales del   tratamiento sobre su persona.    

[53]  Sentencia SU-337 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia T-823 de   2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[54]  Sentencia T-401 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En este fallo, la Corte   Constitucional expresó: “Existen por lo menos tres situaciones claras en las   cuales no se cuenta con dicho consentimiento: 1) cuando el estado mental del   paciente no es normal; 2) cuando el paciente se encuentra en estado de   inconsciencia y 3) cuando el paciente es menor de edad.” Esta regla fue   reiterada en: Sentencia T-823 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[55]  Sentencia T-401 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta decisión   la Corte Constitucional distingue entre una “intervención ordinaria, que no   conlleva una mayor perturbación en el curso ordinario de las actividades del   enfermo, y una intervención extraordinaria, que trae consigo una intromisión   determinante en la vida del paciente.” A su vez, diferencia entre la   posibilidad de otorgar el consentimiento frente a cada tipo de intervención. En   este sentido, se consideran cuatro hipótesis, a saber: (i) intervención   ordinaria con capacidad de consentir, (ii) intervención extraordinaria con   capacidad de consentir, (iii) intervención ordinaria sin capacidad de consentir   y (iv), intervención extraordinaria sin capacidad de consentir. En los supuestos   (iii) y (iv) debe predominar el consentimiento de los familiares. Al respecto,   se sostuvo en el citado fallo: “En los dos casos restantes – caracterizados   por la incapacidad para manifestar el consentimiento -, la doctrina   internacional ha considerado que el médico debe acudir a los parientes del   paciente antes de adelantar su tratamiento. Si bien esto es especialmente claro   en el caso de intervenciones extraordinarias, tratándose de las ordinarias   parece también recomendable el mismo recurso, teniendo en cuenta el hecho de que   ningún consentimiento implícito puede ser deducido del silencio del paciente”;   Sentencia T-477 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero. “en casos   determinados, es legítimo que los padres y el Estado puedan tomar ciertas   medidas en favor de los menores, incluso contra la voluntad aparente de estos   últimos, puesto que se considera que éstos aún no han adquirido la suficiente   independencia de criterio para diseñar autónomamente su propio plan de vida y   tener plena conciencia de sus intereses… si los menores no tienen capacidad   jurídica para consentir, otros deben y pueden hacerlo en su nombre y para   proteger sus intereses”.    

[56]  Sentencia T-401 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Las primeras menciones   del consentimiento sustituto se realizan en la sentencia SU-337 de 1999 (M.P.   Alejandro Martínez Caballero) “La Carta autoriza entonces que otras personas   ejerzan un “consentimiento sustituto” en beneficio de aquellos pacientes que no   pueden directamente decidir.” Pese a que no se especifica a qué tipo de   sujetos se aplica este consentimiento (además de los niños), es posible afirmar   que se aborda de manera conjunta bajo la categoría de consentimiento sustituto   el de los menores de edad y los “demás incapaces”. Ver: Sentencia SU-337   de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. Nota al pie de página 70.) Allí se   plantea la existencia en la doctrina de un “debate ético contemporáneo del   consentimiento sustituto en menores y otros incapaces”.    

[57]  Así, en la sentencia T-411 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte   aceptó la agencia oficiosa ejercida por el médico tratante de una menor de diez   meses de edad, y protegió sus derechos a la vida y a la salud, en contra de la   decisión de sus padres, quienes se negaban a hospitalizarla, alegando que su   credo religioso se los impedía.  En dicha oportunidad, la Corte, si bien   aceptó la legitimidad de la patria potestad, estableció que dicha figura tiene   como límite permitir el desarrollo futuro de la vida del menor, como condición   previa y necesaria para el ejercicio de sus demás derechos. En similar sentido,   la sentencia SU-377 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) consideró que “tampoco   podría un padre, invocando sus convicciones religiosas, rechazar para su hijo de   pocos meses un tratamiento que resulta indispensable para proteger su vida, por   cuanto se estaría sacrificando al menor en función de la libertad religiosa del   padre, lo cual es contrario al deber del Estado de proteger de manera preferente   la vida, la salud y la dignidad de los niños”.    

[58]  Sentencia T-477 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero: “en principio los   padres pueden tomar ciertas decisiones en relación con el tratamiento médico de   sus hijos, incluso, a veces, contra la voluntad aparente de éstos. Sin embargo,   ello no quiere decir que los padres puedan tomar, a nombre de su hijo, cualquier   decisión médica relativa al menor, por cuanto el niño no es propiedad de sus   padres sino que él ya es una libertad y una autonomía en desarrollo, que tiene   entonces protección constitucional”.    

[60]  Estos criterios fueron formulados en la sentencia T-477 de 1995. M.P. Alejandro   Martínez Caballero y fueron reiterados por las sentencias SU-337 de 1999 M.P. Alejandro   Martínez Caballero; sentencia T-551 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero;   sentencia T-692 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sin embargo, en la sentencia   T-1052 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil se identificaron cuatro criterios que   incidían en la posibilidad de permitir la prevalencia de la decisión autónoma de   los menores de edad, a saber: “(i) la urgencia del tratamiento; (ii) el grado   de afectación de la autonomía actual y futura del menor, (iii) el alcance   ordinario o invasivo de la práctica médica; y, por supuesto, (iv) la edad del   niño.” Pese a ello, este fallo estimó que las variables que intervenían en   la decisión eran tres: (i) la necesidad y/o urgencia del tratamiento; (ii) el   impacto y/o riesgo del mismo; y (iii) la edad y/o madurez del menor.     

Debe anotarse en este punto que   ninguno de estos configura un criterio puramente objetivo pues no siempre es “evidente   distinguir entre intervenciones ordinarias y tratamientos invasivos, pues esta   calificación no depende únicamente de la naturaleza objetiva de la terapia sino   también de los valores subjetivos del paciente.” Tampoco existe consenso   acerca de la urgencia o necesidad de los tratamientos, aún en la ciencia médica.   Igualmente, la edad del paciente “no es un elemento que debe ser   absolutizado”, aunque sirve de indicador sobre la madurez intelectual del   menor, ya que este criterio ha sido reemplazado por el de la capacidad evolutiva   de los menores.    

[61]  Sentencia SU-337 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero: “Así, hay   tratamientos ordinarios, esto es de poco impacto para la autonomía del niño,   realizados en infantes de poca edad y de evidentes beneficios médicos para su   salud. En estos eventos, es claro que los padres pueden decidir por el hijo.  Así, ninguna objeción constitucional se podría hacer al padre que fuerza a un   niño de pocos años a ser vacunado contra una grave enfermedad. En efecto, a   pesar de la incomodidad relativa que le puede ocasionar al infante la vacuna,   los beneficios de la misma para sus propios intereses son evidentes. Por   ello es razonable concluir que no se vulnera la autonomía del niño, a pesar de   que éste se oponga de momento a la vacuna, por cuanto es lícito suponer que en   el futuro, al llegar a la edad adulta, el hijo reconocerá la corrección de la   intervención paternal. Se respeta entonces la autonomía con base en lo que   algunos autores denominan un “consentimiento orientado hacia el futuro”, esto   es, la decisión se funda en aquello que los hijos verán con beneplácito al ser   plenamente autónomos, no sobre aquello que ven en la actualidad con beneplácito.      

En cambio, en la hipótesis   contraria, no sería admisible constitucionalmente que un padre forzara a su   hijo, que está a punto de cumplir la mayoría de edad, a someterse a una   intervención médica que afecta profundamente su autonomía, y que no es urgente o   necesaria en términos de salud, como una operación de cirugía plástica por meras   razones estéticas. En este caso el padre está usurpando la autonomía de su hijo   y modelando su vida, pues le está imponiendo, de manera agobiante y permanente,   unos criterios estéticos que el menor no comparte. La decisión paterna deja   entonces de tener sentido para proteger los intereses del menor y se convierte   en la imposición coactiva a los individuos de un modelo estético contrario al   que éste profesa, lo cual obviamente contradice la autonomía, la dignidad y el   libre desarrollo de la persona, fundamentos esenciales de nuestro ordenamiento   jurídico.” Por consiguiente, a mayor impacto benéfico en la salud del   paciente, menor edad y menor impacto para su autonomía, se justifica en mayor   medida la intervención de terceras personas en las decisiones sobre las   intervenciones sanitarias de los menores de edad. En contraste, a menor impacto   benéfico, mayor edad y mayor impacto para su autonomía, la conclusión será   justamente la contraria.    

[62] Ley 1098 de 2006. Artículo 14. “La responsabilidad parental. La   responsabilidad parental es un complemento de la patria potestad establecida en   la legislación civil. Es además, la obligación inherente a la orientación,   cuidado, acompañamiento y crianza de los niños, las niñas y los adolescentes   durante su proceso de formación. Esto incluye la responsabilidad   compartida y solidaria del padre y la madre de asegurarse que los niños, las   niñas y los adolescentes puedan lograr el máximo nivel de satisfacción de sus   derechos.    

En   ningún caso el ejercicio de la responsabilidad parental puede conllevar   violencia física, psicológica o actos que impidan el ejercicio de sus derechos”.    

[63]  La denominada regla de cierre en favor de la intimidad de los hogares se   estableció a partir de la sentencia SU-377 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez   Caballero). De conformidad con la misma, “el papel prima facie   preponderante de los padres en la formación de sus hijos, así como la   importancia de la intimidad familiar en el desarrollo del pluralismo, incluso en   el campo médico, permiten agregar una especie de elemento de cierre, en los   casos controvertidos, la cual equivale a una especie de in dubio pro familia, y   puede ser formulada así: si el juez tiene dudas sobre la decisión a tomar, éstas   deben ser resueltas en favor del respeto a la privacidad de los hogares, por lo   cual los desplazamientos de los padres por autoridades estatales deben ser   minimizados.” Sentencia SU-377 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).   Por consiguiente, “si el médico o el juez en un determinado caso, tienen   dudas sobre la decisión a tomar, éstas deben ser siempre resueltas a favor del   respeto a la privacidad personal o familiar (in dubio pro familia)”   (Sentencia T-1052 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.) (véase también: Sentencia   T-551 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), Sentencia T-692 de 1999 (M.P.   Carlos Gaviria Díaz).    

[64] Convención sobre los Derechos del Nino de Naciones Unidas.   Resolución 44/25 del 20 de noviembre de 1989 en la sesión 44 de la Asamblea   General de Naciones Unidas, Artículo 5.   Los Estados Partes respetarán las responsabilidades, los derechos y los deberes   de los padres o, en su caso, de los miembros de la familia ampliada o de la   comunidad, según establezca la costumbre local, de los tutores u otras personas encargadas legalmente del niño de   impartirle, en consonancia con la evolución de sus facultades, dirección y   orientación apropiadas para que el niño ejerza los derechos reconocidos en la   presente Convención”.    

[65] Convención sobre los Derechos del Nino de Naciones Unidas.   Resolución 44/25 del 20 de noviembre de 1989 en la sesión 44 de la Asamblea   General de Naciones Unidas, artículo 12.1     

[66]  Comité de los Derechos del Nino de Naciones Unidas, Observación General No 12:   El derecho del niño a ser escuchado,   CRC/C/GC/12,   2009:“Los Estados partes deben garantizar que el niño pueda expresar sus   opiniones “en todos los asuntos” que lo afecten.  Ello representa una   segunda condición para este derecho: el niño debe ser escuchado si el asunto que   se examina afecta al niño.  Esta condición básica debe ser respetada y   comprendida ampliamente”.    

[67] Sentencia C-615 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;   Sentencia C-313 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[68] Sentencia C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Mariño;   Sentencia C-310 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-417 de 2009 M.P.   Juan Carlos Henao Pérez.    

[69] Anand Grover, Relator Especial sobre el derecho de toda persona al   disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, Informe del   Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel   posible de salud física y mental a la Asamblea General de Naciones Unidas,   A/64/272, 10 de agosto de 2009, párrs 30-34.    

1 Con salvamento de   voto de los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Alejandro Linares Cantillo,   Alberto Rojas Ríos y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[71] MP. Martha Victoria Sáchica Méndez, en el   que se resolvió: “ADMITIR la demanda instaurada por el ciudadano Jorge Rubio   Abad contra la Ley 1626 de 2013, en relación con los cargos: (i) vulneración al   principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.Po.); y (ii)   desconocimiento de la obligación constitucional de correspondencia entre el   título de la ley y su contenido (artículo 169 de la C.Po.), por las razones   expuestas en esta providencia. En consecuencia, prosigue el proceso de   constitucionalidad bajo la conducción del Magistrado Sustanciador inicial, quien   adoptará las órdenes pertinentes.”