C-762-09

    Sentencia  C-762-09   

DEMANDA  DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión          por         eventual         inconstitucionalidad  sobreviniente/RECURSO  DE  SUPLICA  CONTRA  RECHAZO DE  DEMANDA  DE  INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia frente a  cambios  por  separación  de  funciones  de  investigación y  juzgamiento  prevista en Acto Legislativo 03 de 2002   

Si  bien  inicialmente la demanda había sido  rechazada  en razón a que mediante Sentencia C-259 de 1995 esta Corporación se  pronunció  sobre  la constitucionalidad de los mismos preceptos ahora acusados,  declarándolos  exequibles  conforme  al  mismo  cargo  propuesto,  a  saber, la  posible  vulneración  del  artículo  29  constitucional,  el   recurso de  súplica  interpuesto  por  el  demandante  fue  resuelto  mediante Auto de Sala  Plena,  accediendo  a la solicitud del demandante, teniendo en consideración lo  resuelto  en  la sentencia C-259 de 1995 y observando que con posterioridad a la  anterior  decisión, se produjo el Acto Legislativo No. 03 de 2002 por medio del  cual  se  introduce  la  separación  entre  las  funciones  de investigación y  acusación  y  la  función  de  juzgamiento,  cambio constitucional que podría  determinar  una  posible  inexequibilidad  de  las  normas sancionatorias que no  prevean  la separación de las citadas funciones. Así pues, como en el presente  asunto  lo  que el demandante acusa es la violación del art. 29 CP por supuesta  infracción  del  derecho  a  un  juez  imparcial  en  el  proceso disciplinario  ético-médico,   efectivamente   lo   que  está  planteando  es  una  eventual  inconstitucionalidad  sobreviniente,  motivo  por  el cual la demanda debía ser  admitida.   

ACTO  LEGISLATIVO  03  DE  2002-Consecuencias  sobre el debido proceso/ACTO  LEGISLATIVO   03   DE   2002-Finalidades/SISTEMA  PENAL  ACUSATORIO-Separación  de  funciones de investigación y juzgamiento   

El  Acto  Legislativo  No.  3  de  2002 trajo  consigo  una  importante  modificación en el sistema procesal penal colombiano,  pues  introdujo  modificaciones  en  la Constitución con el fin de instituir un  nuevo  sistema  de  investigación, acusación y juzgamiento en materia penal, y  el  diseño  de un sistema de tendencia acusatoria, pero sin que pueda afirmarse  que   corresponda   a   un  sistema  acusatorio  puro,  destacándose  como  sus  finalidades  las  siguientes:   (i) fortalecer la función investigativa de  la  Fiscalía  General  de la Nación, en el sentido de concentrar los esfuerzos  de  ésta  en  el  recaudo  de  la  prueba;  (ii)  establecimiento  de un juicio  público,   oral,  contradictorio  y  concentrado;  (iii)  instituir  una  clara  distinción  entre  los  funcionarios encargados de investigar, acusar y juzgar,  con  el  propósito  de  que  el  sistema  procesal  penal  se  ajustase  a  los  estándares  internacionales  en  materia  de  imparcialidad  de  los jueces, en  especial,   el  artículo  8  del  Pacto  de  San  José  de  Costa  Rica;  (iv)  descongestionar  los  despachos  judiciales mediante la supresión de un sistema  procesal  basado  en  la  escritura  para  pasar a la oralidad, y de esta forma,  garantizar   el  derecho  a  ser  juzgado  sin  dilaciones  injustificadas;  (v)  modificar  el  principio de permanencia de la prueba por aquel de la producción  de   la   misma  durante  el  juicio  oral;  (vi)  introducir  el  principio  de  oportunidad;  (vii)  crear la figura del juez de control de garantías; e (viii)  implementar  gradualmente  el  nuevo  sistema  acusatorio. De esta relación, la  separación  entre  las  dos  etapas  que  integran  el  procedimiento penal: la  investigación  y el juzgamiento, se torna en una de las señas de identidad del  régimen   procesal   penal   colombiano,   que   ha   determinado   importantes  consecuencias,  como  la  relacionadas  con  el derecho a un juez imparcial y un  juicio  cada vez más  justo, que crea para el procesado mayores garantías  de  que  la  decisión  definitiva que se adopte sobre su responsabilidad penal,  sea  justa  en  tanto  independiente,  sujeta  a derecho e imparcial subjetiva y  objetivamente.   

PRINCIPIO   DE   IMPARCIALIDAD-Dimensiones   

IMPARCIALIDAD     OBJETIVA-Concepto   

IMPARCIALIDAD    SUBJETIVA-Concepto   

La  imparcialidad  subjetiva garantiza que el  juzgador  no  haya  tenido  relaciones con las partes del proceso que afecten la  formación de su parecer.   

DERECHO    DISCIPLINARIO    Y    DERECHO  PENAL-Finalidad distinta   

DERECHO      SANCIONADOR-Concepto/DERECHO  SANCIONADOR-Modalidades/DERECHO  SANCIONADOR-Diferencias  inciden  en  exigencias  del  debido proceso y severidad punitiva   

El  derecho  sancionador  es  una  categoría  jurídica  amplia  y compleja, por la cual el Estado puede ejercer un derecho de  sanción  o  ius  puniendi,  destinado  a  reprimir  conductas que se consideran  contrarias  al  Derecho,  es  decir,  a los derechos y libertades u otros bienes  jurídicos  protegidos.  Dentro de sus manifestaciones, se han distinguido de un  lado  el  derecho  penal  delictivo,  que  por  lo  mismo que está encaminado a  proteger  bienes  jurídicos  más  preciados  para  el  ordenamiento  admite la  punición  más  severa,  y de otro, los que representan en general poderes  del  Derecho  administrativo  sancionador,  como es el caso del contravencional,  del  disciplinario   y del correccional, en el que el derecho disciplinario  procura  asegurar  el  cumplimiento  de  deberes  y  obligaciones  por  parte de  servidores  públicos o profesionales de determinadas profesiones como médicos,  abogados  o  contadores. Entre los diversos tipos de derecho sancionador existen  diferencias:  es así como en el derecho penal no sólo  se  afecta  un  derecho  tan  fundamental  como la libertad sino que además sus  mandatos  se  dirigen  a  todas  las personas, por lo cual es natural que en ese  campo  se  apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso y admite  una  punición  más severa. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no  afectan  la  libertad  física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que  además  sus  normas  operan  en  ámbitos  específicos,  ya  que  se aplican a  personas  que  están  sometidas  a  una  sujeción  especial,  por  lo  que las  sanciones aplicables son de diferente entidad.   

IUS      PUNIENDI      EN     DERECHO  SANCIONADOR-La  afectación  de  derechos  constitucionales  determina la sanción a  imponer   

Las  diversas  expresiones  del  ius puniendi  pueden  determinar  afectaciones  sobre los derechos constitucionales, pues así  lo  determinan  las  sanciones  a  ser  impuestas  que  van  desde el llamado de  atención,  o  la  carga  monetaria  a  favor  del fisco, hasta la suspensión o  cancelación  de  una  licencia  profesional  o la inhabilitación temporal para  desempeñar  funciones  públicas,  o, en el caso más extremo, la privación de  la  libertad,  medidas  que significan restricciones o limitaciones a derechos y  libertades  cuyos  alcances  se  reducen  a  la  par  que  operan  las sanciones  administrativas,  disciplinarias  y penales impuestas y tales afectaciones a los  ámbitos  de  libertad  o  de  derecho son legítimas, al estar soportadas en el  Derecho  y  ser  el  resultado de haberse adelantado un debido proceso, al igual  que  por  no atentar contra dimensiones o facetas iusfundamentales de aquellos u  otros  derechos  constitucionales,  ni  ir  en contra de la dignidad humana o el  mínimo vital.   

SISTEMA   PENAL   ACUSATORIO-Estructura  del  proceso  no  tiene  que extenderse al procedimiento  disciplinario/PROCESO    DISCIPLINARIO-Estructura   no  tiene  que  coincidir  con  la  del  sistema  penal  acusatorio   

DEBIDO     PROCESO     EN     DERECHO  SANCIONADOR-Aplicación  a  actuaciones  judiciales  y  administrativas   

La garantía del debido proceso del artículo  29  constitucional,  está  prevista para toda clase de actuaciones judiciales o  administrativas.  Es  decir,  que  las  sanciones o penas por decretar sólo son  válidas  y  eficaces  cuando  han  estado  antecedidas de un proceso justo, con  plenitud de garantías.   

DEBIDO     PROCESO     EN     DERECHO  SANCIONADOR-Aplicación  sujeta  a particularidades de  cada  modalidad sancionatoria/DEBIDO PROCESO EN DERECHO  SANCIONADOR-Aplicación   de   principios  con  menor  flexibilidad en derecho penal   

Si  bien  tanto  el  derecho  penal  como  el  administrativo  disciplinario  emplean  las penas como el principal mecanismo de  coacción  represiva,  la  Corte  Constitucional  ha  establecido  que  en  cada  régimen,   según   las   particularidades  de  cada  una  de  las  modalidades  sancionatorias  que  difieren  en  cuanto a sus intereses, sujetos involucrados,  sanciones  y  efectos  jurídicos  sobre  la  comunidad,  el  legislador  y  las  autoridades  con  poder  de reglamentación o desarrollo normativo, podrá fijar  los  requisitos  puntuales de cada procedimiento, no teniendo que ser idénticas  o   similares   las  formas  concretas  con  que  se  hace  efectivo  el  debido  proceso.   

DEBIDO  PROCESO  DISCIPLINARIO-Principios sustanciales a los que esta sometido   

La   jurisprudencia   constitucional   ha  determinado  los  alcances  que  poseen  los  principios sustanciales del debido  proceso   disciplinario,   a   saber:   legalidad,   tipicidad   y   reserva  de  ley.   

PRINCIPIO   DE   LEGALIDAD   EN   MATERIA  DISCIPLINARIA-Doble       garantía/PRINCIPIO   DE   LEGALIDAD   EN  MATERIA  DISCIPLINARIA-Alcance   

El principio de legalidad comprende una doble  garantía.  Una  primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la  cual  es  necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que  permitan   predecir  con  suficiente  grado  de  certeza  (lex  certa)  aquellas  conductas  infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las  sanciones  correspondientes  por  su  realización.  La  segunda,  de  carácter  formal,  relativa  a  la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que  convalide   el   ejercicio   de  los  poderes  sancionatorios  en  manos  de  la  Administración.  Los alcances de este principio en el derecho disciplinario son  asegurar  para  el  sujeto  disciplinado,  el  derecho a conocer anticipadamente  cuáles  son  las  conductas  prohibidas  y  las  sanciones que se derivan de su  infracción  y  exigir  que  su juicio se adelante conforme a los procedimientos  preexistentes  al  acto que se le imputa y según las normas vigentes al momento  de comisión del comportamiento antijurídico.   

PRINCIPIO  DE  RESERVA  DE  LEY  EN  MATERIA  DISCIPLINARIA-Alcance/PRINCIPIO  DE  RESERVA  DE LEY EN MATERIA DISCIPLINARIA-Condiciones mínimas que la ley debe fijar   

PRINCIPIO   DE   TIPICIDAD   EN   MATERIA  DISCIPLINARIA-Alcance/PRINCIPIO   DE   TIPICIDAD   EN  MATERIA  DISCIPLINARIA-Exigencias   no   tienen   la   misma  rigurosidad  que  en  materia  penal/PRINCIPIO    DE    TIPICIDAD    EN    MATERIA  DISCIPLINARIA-Admisión  de tipos abiertos o conceptos  jurídicos indeterminados   

La  Corte  constitucional ha sostenido que en  materia  disciplinaria,  el  cumplimiento  de  las  exigencias  propias  de este  principio,  no  tiene  el  mismo  grado  de  rigurosidad que se exige en materia  penal,  por razón de la naturaleza de las conductas que se reprimen, los bienes  jurídicos  protegidos,  la  finalidad  de  las  facultades  sancionatorias, los  sujetos  disciplinables  y  los  efectos jurídicos que se producen frente a los  asociados.  Es  así  como  se  reconoce  que  en  el Derecho disciplinario, son  admisibles   las  faltas  disciplinarias  que  consagren  “tipos  abiertos”,  fundados  en  la  necesidad  de  salvaguardar  el  principio de eficiencia de la  función  pública,  o  “conceptos  jurídicos indeterminados” pero que sean  determinables  por  el operador jurídico en aplicación de parámetros de valor  o experiencia incorporados al ordenamiento jurídico.   

DEBIDO  PROCESO  DISCIPLINARIO-Condiciones      de      carácter      procedimental     que     lo  estructuran   

A  los  principios  sustanciales  del  debido  proceso   disciplinario,  se  deben  sumar  otras  exigencias  que  aseguran  la  legitimidad  de  la  actuación, la sujeción al Derecho, el cumplimiento de las  finalidades  que  animan el ejercicio del poder disciplinario y el respeto a los  derechos fundamentales en juego.   

PRINCIPIO  DE  IMPARCIALIDAD  EN  EL  DEBIDO  PROCESO DISCIPLINARIO-Operancia   

El principio de imparcialidad, como parte del  debido  proceso  disciplinario, debe ser entendido como la garantía con la cual  se  asegura  que el funcionario que adelante la investigación, o que conozca de  los   recursos   interpuestos   contra   las   actuaciones   adelantadas,   obre  efectivamente  como tercero neutral, tanto ante el sujeto disciplinado como ante  la  causa misma y el objeto o situación fáctica que se analiza. Un tercero que  además  deba  desarrollar  sus competencias, sin prejuicios ni posturas previas  que  afecten  su  ánimo y la sana crítica para actuar y en su momento decidir.   

TRIBUNAL   DE   ETICA   MEDICA-Competencia   para   acusar   y   juzgar   no   vulnera   el  debido  proceso   

Las etapas previstas en los artículos 80 y 81  de  la  ley  23  de  1981 establece la competencia del  Tribunal  de  ética  médica  para  acusar  y  juzgar  al médico cuya conducta  disciplinaria  es  evaluada  en el proceso correspondiente, suma de competencias  que  el  actor  juzga  como  violatoria  de la Constitución, por desconocer una  garantía  contenida  en el artículo 29, cuya interpretación a su juicio se ha  clarificado  con lo previsto en el Acto legislativo No. 3 de 2002, desde el cual  se  impone  la  separación orgánica y funcional entre la autoridad que acusa y  la  que juzga. Sin embargo, esta interpretación de la Constitución por la cual  debe  extenderse al procedimiento disciplinario de los médicos, la fisonomía y  estructura  del  proceso  penal en comento, no es de recibo, sin que con ello el  médico  investigado  deje  de  tener  un  “juez  imparcial”, máxime cuando  analizadas  las  normas  del proceso disciplinario en relación con la garantía  genérica  del  debido  proceso,  se  encontró  que las mismas no vulneraban el  artículo  29  de  la  Constitución, pues dentro de dicho régimen se encuentra  comprendida  la facultad que tiene el profesional acusado para presentar pruebas  y  solicitar  la  práctica de las mismas en el respectivo proceso disciplinario  en  su  contra,  a  fin  de  desvirtuar  los  cargos  formulados  y demostrar su  inocencia,  ya  que es entendido que, como lo ha expresado esta Corporación, la  observancia  del  debido proceso como el disciplinario requiere de la facultad y  oportunidad   del  acusado  para  conocer  los  cargos  formulados,  rendir  los  correspondientes  descargos, y presentar o solicitar la práctica de pruebas que  considere  pertinentes  y sean conducentes para desvirtuar los cargos, todo ello  con  anterioridad  al pronunciamiento respectivo que ponga fin al proceso ético  profesional.   

TRIBUNAL   DE   ETICA   MEDICA-Imparcialidad/TRIBUNAL     DE     ETICA  MEDICA-Función          pública/TRIBUNAL   DE  ETICA  MEDICA-Procedimiento  previsto    para    acusar    y    juzgar    no    vulnera   el   principio   de  imparcialidad   

El  hecho  de que el mismo tribunal de ética  médica  formule  cargos  y  decida  sobre el fondo del asunto, esto es, acuse y  juzgue,  no  determina  que  por  esa  identidad orgánica y competencial, pueda  anticiparse  una decisión contraria a derecho, injusta, viciada de prevenciones  y  sesgos,  pues  no debe olvidarse que los miembros de los tribunales de ética  médica  cumplen  una función pública, por lo que deben actuar con la rectitud  y  sujeción  a  los principios que la misma impone, y que de presentarse alguna  circunstancia  que  pudiera  afectar  la  imparcialidad  de  cualquiera  de  los  miembros  del  tribunal,  nada obsta para que se declare impedido o sea recusado  según  las  normas  del  Código  de  procedimiento  penal  que  se aplican por  remisión  expresa. Adicionalmente, la decisión que impone una sanción deberá  ser  congruente con los cargos formulados y siempre podrá ser recurrida en vía  gubernativa,  con  lo  que  se  asegura  una  decisión  justa,  independiente e  imparcial,  que  cuenta  además  con  la  garantía  última de que la sanción  definitiva   pueda   ser   revisada  por  la  jurisdicción  de  lo  contencioso  administrativo.   

Referencia: expediente D- 7607  

Demanda  de  inconstitucionalidad contra los  artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981.   

Demandante:   Andrés   Eduardo   Dewdney  Montero   

Magistrado Ponente:  

Dr. JUAN CARLOS HENAO PEREZ  

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de octubre de  dos mil nueve (2009).   

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámite   establecidos   en   el   Decreto   2067  de  1991,  ha  proferido  la  siguiente   

S  E  N  T  E  N  C  I  A   

I. ANTECEDENTES  

En ejercicio de la acción pública consagrada  en  el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Andrés Eduardo  Dewdney   Montero   solicita   ante   esta   Corporación   la  declaratoria  de  inexequibilidad  de  los  artículos   80  y  81  de  la  Ley  23  de 1981.   

Por  auto  de diez (10) de febrero de dos mil  nueve  (2009), el entonces magistrado sustanciador, Dr. Jaime Araújo Rentería,  rechazó  la  demanda  en  comento,  en razón a que mediante Sentencia C-259 de  1995  esta  Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de los mismos  preceptos  ahora  acusados,  declarándolos  exequibles  conforme al mismo cargo  propuesto,  a  saber,  la posible vulneración del art. 29 constitucional (folio  9).   

Mediante  escrito  radicado  el  día  17  de  febrero  de  los  corrientes, el demandante interpuso recurso de súplica contra  el  auto  anterior, solicitando que la demanda fuere admitida en atención a que  la  sentencia  C-259 de 1995 declaró la constitucionalidad de los artículos 80  y  81  de  la Ley 23 de 1981, pero respecto de un cargo distinto relacionado con  la  posible  vulneración  del  principio de non bis in  idem.   

Aunque,  en efecto, en aquél asunto la Corte  constitucional   encontró   que   no   existía  violación  del  artículo  29  constitucional,  en  la  presente  demanda  lo  que  el  actor  pretende  es  la  declaratoria  de inexequibilidad por violación del debido proceso pero respecto  de  la  forma  como funciona dentro del Tribunal de ética médica la figura del  Magistrado  instructor.  Así y como quiera que la decisión colegiada que dicho  Tribunal  adopta no garantiza la razonabilidad y racionalidad en la instrucción  del   procedimiento  disciplinario  a  la  que  ha  hecho  referencia  la  Corte  constitucional  en  la  sentencia  C-545  de  2008, encuentra el actor que no ha  operado  el  fenómeno  de  la  cosa  juzgada  y  por tanto debe ser admitida la  demanda interpuesta (folios 11 y 12).   

Mediante  Auto  número  112 de 2009, la Sala  plena  de  la  Corporación  resolvió  el  recurso  de  súplica  en  mención,  accediendo  a  la solicitud del demandante. Para adoptar esta decisión la Corte  tuvo  en  cuenta,  entre  otras  consideraciones,  que  el  asunto  resuelto con  sentencia  C-259  de  1995  hacía  referencia  a que las disposiciones entonces  acusadas,  entre ellas los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981, garantizaban  el  debido  proceso  en  lo  relacionado  con  la  existencia  de  una autoridad  competente  que adelantara el procedimiento disciplinario, la posibilidad de que  el  disciplinado  estuviese  asistido  por  un abogado, la oportunidad de rendir  descargos,  presentar y solicitar pruebas, etc. Igualmente se estimó que no era  contrario  al  art.  29  constitucional que, junto con el proceso disciplinario,  también  pudiese  adelantarse  un  proceso  penal o de otra naturaleza, pues la  responsabilidad que en cada asunto se trata es diferente.   

Por  otra  parte,  observó  la  Sala que con  posterioridad  a la anterior decisión, se produjo el Acto Legislativo No. 03 de  2002  por  medio  del  cual  se  introduce la separación entre las funciones de  investigación  y acusación y la función de juzgamiento, cambio constitucional  que  podría determinar una posible inexequibilidad de las normas sancionatorias  que  no  prevean  la separación de las citadas funciones. Así pues, como en el  presente  asunto  lo que el demandante acusa es la violación del art. 29 CP por  supuesta   infracción   del   derecho   a  un  juez  imparcial  en  el  proceso  disciplinario  ético-médico,  efectivamente  lo  que  está  planteando es una  eventual  inconstitucionalidad  sobreviniente,  motivo  por  el  cual la demanda  debía ser admitida.   

En consecuencia, se ordenó revocar el auto de  febrero  10  de  los  corrientes  y  en  su lugar, se ordenó la admisión de la  demanda (folios 19-26).   

Conforme  lo  anterior, mediante auto de 5 de  mayo  de  dos  mil  nueve (2009), el Magistrado sustanciador admitió la demanda  presentada  por cumplir las exigencias dispuestas por el Decreto 2067 de 1991, y  se  corrió  traslado  del  expediente al Procurador General de la Nación, para  que rindiera el concepto correspondiente.   

Una  vez cumplidos los trámites previstos en  el  artículo  242  de  la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,  procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.   

II. DISPOSICION  DEMANDADA  

A continuación se transcribe el texto de las  disposiciones  demandadas,  acorde  con su publicación en el Diario Oficial No.  35.711 de 27 de febrero de 1981.   

(18 de febrero)  

Diario Oficial No. 35.711 de 27 de febrero de  1981.   

Por  la  cual se dictan normas en materia de  ética médica   

(… )  

Artículo 80. Estudiado y evaluado por el Tribunal el informe  de     conclusiones,     se     tomará    cualquiera    de    las    siguientes  decisiones:   

a.         Declarar  que  no  existe  mérito  para formular cargos por violación de la ética médica, en contra del  profesional acusado.   

b.        Declarar que existe mérito  para  formular  cargos por violación de la ética médica, caso en el cual, por  escrito  se  le hará saber así al profesional inculpado, señalando claramente  los  actos  que  se  le  imputan  y fijando fecha y hora para que el Tribunal en  pleno lo escuche en diligencia de descargos.   

ARTÍCULO      81.      –   Practicada   la   diligencia   de  descargos,  el Tribunal podrá solicitar la ampliación del informativo, fijando  para  ella  un  término  no superior a quince días hábiles, o pronunciarse de  fondo  dentro  del  mismo  término,  en  sesión  distinta  a la realizada para  escuchar los descargos.   

PARÁGRAFO.        –  En  los  casos  de  ampliación  del  informativo  como  consecuencia  de  la diligencia de descargos, la decisión de  fondo  deberá  tomarse  dentro de los quince días hábiles siguientes al plazo  concedido para la práctica de dicha diligencia.   

III. DEMANDA  

El demandante considera que las disposiciones  acusadas vulneran el artículo 29 de la Constitución Política.   

Inicia su exposición sobre el concepto de la  violación,   señalando  que  los  argumentos  en  los  que  se  fundamenta  la  inconstitucionalidad  alegada, se toman de la sentencia C-545 de 2008, aplicando  para  el  proceso  que se adelanta contra los médicos por el Tribunal de ética  médica,  el razonamiento allí expuesto sobre la imparcialidad que debe existir  en el proceso penal entre quien instruye y quien juzga.   

Bajo   este   contexto   plantea   que  las  disposiciones  acusadas otorgan a los magistrados del Tribunal de ética médica  que  conoce de los procesos contra los médicos, tanto la facultad de determinar  si  existe  mérito  para formular cargos, como para resolver sobre el fondo del  asunto.  En tal sentido, tienen dentro de sus funciones tanto la decisión sobre  la instrucción como el propio juzgamiento.   

El razonamiento que formula en seguida, parte  de  la  pregunta  sobre  si  tal  situación efectivamente supone violación del  artículo  29 de la Constitución Política, cuestión a la cual responde basado  en  el Derecho Internacional de los Derechos humanos. En tal sentido señala que  de  conformidad  con el art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos  y  el  art.  XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y los Deberes del  Hombre,  toda  persona tiene derecho a ser juzgada por un tribunal independiente  e  imparcial.  Otro  tanto  se establece en la Convención Americana de Derechos  Humanos,  en  donde  los  Estados  partes  se  comprometen  a disponer todas las  medidas  necesarias  para  hacer  efectivos  los  derechos  y  libertades  allí  contemplados,  incluido  el  derecho  de  toda  persona  a  ser oída por juez o  tribunal competente, independiente e imparcial (art. 8º).   

Así  mismo  recoge  doctrina  del  Tribunal  constitucional  español,  para  destacar  la  noción  de  imparcialidad  en su  dimensión  objetiva,  la  cual  se presenta “cuando el juez de la causa no ha  tenido  contacto  anterior  con  el  tema  que  va  a  decidir, es decir, que es  totalmente  ajeno  a  la  instrucción  o  cualquier  decisión importante en el  desarrollo  de  la  instrucción”  (folio  4).  De  lo  que  se trata, dice el  demandante,  es  de que el juez no se incline intencionadamente para favorecer o  perjudicar  a  alguno  de los sujetos procesales, al igual que de evitar que las  impresiones  subjetivas  del instructor sobre el acusado, resulten influyentes a  la hora de sentenciar.   

Por  esto  es  que  señala  que  en  el caso  concreto,  “cuando los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de [1]981, permiten que  los  Magistrados  del  Tribunal  Seccional  de Ética Médica previo informe del  magistrado  instructor  decidan  si  imputan  cargos  al  médico  investigado y  posteriormente  esos  mismos  magistrados  tiene[n]  la  facultad  de decidir si  imponen  sanción  al  médico,  ésta  facultad  de instruir o decidir sobre la  instrucción  y  al  mismo  tiempo  juzgar  el proceso ético iniciado contra un  médico,  viola  el  derecho al debido proceso del profesional de la salud, pues  no  se  garantiza  la imparcialidad del juez que lo juzga, tal como lo ordena el  art. 29 de la C.P.” (folio 5).   

En  adición,  precisa  que la existencia del  magistrado  instructor  no garantiza la objetividad, pues los demás magistrados  del  Tribunal  son  los  que  deciden si deben formularse o no cargos al médico  investigado  y  en  tal  sentido son los que resuelven la etapa instructiva y al  mismo  tiempo, son los que determinan si sancionan o absuelven. No hay por tanto  una  real  separación  entre  la  instrucción  y el juzgamiento y en ese mismo  sentido,  no  se  presentan  las  condiciones para una justicia imparcial.    

IV. INTERVENCIONES  

1.   Intervención  del  Ministerio  de  Protección social   

Mediante  escrito  de 28 de mayo de 2009, la  apoderada   del  Ministerio  de  Protección  social,  solicita  se  declare  la  constitucionalidad de las disposiciones acusadas.   

Fundamenta   su   petición   en   que  el  procedimiento  disciplinario  concebido por la Ley 23 de 1981, protege todos los  requisitos   que   integran  el  debido  proceso  contemplados  en  el  art.  29  constitucional,  como  quiera  que  existe claridad sobre las faltas a la ética  médica,  el  juez  competente  distinguido  en razón del tipo de faltas que se  imputen  (art. 83) y se contemplan la plenitud de formas propias de este tipo de  juicios.   

Contrario  a  lo  que  afirma el demandante,  cuando  la  investigación  contra un médico llega al conocimiento del Tribunal  Seccional  de Ética Médica, le es asignada a un magistrado instructor quien de  manera  independiente  e  imparcial  la  instruye  y,  tras  acopiar las pruebas  necesarias,  presenta  unas  conclusiones  que analizadas por el Tribunal pueden  dar  lugar  o  bien  a  la  ampliación de la instrucción por un término de 15  días,  al cierre de la investigación misma por falta de mérito o, finalmente,  a  la formulación de cargos. De este modo concluye que “las normas demandadas  no  riñen  con  el  cumplimiento  de las exigencias procesales mencionadas, por  cuanto,  no es el Tribunal en pleno quien instruye el proceso. Cuando el informe  de  conclusiones llega para su conocimiento, este cuerpo colegiado está ajeno a  cualquier  prevención  y si, el mismo es acogido, lo hace con fundamento en las  pruebas  que  inculpan al galeno involucrado. Y, de ahí en adelante se le da al  profesional  de  la  medicina  toda  la oportunidad procesal de poderse defender  (…),  tiene la oportunidad de conocer los cargos formulados, rendir descargos,  solicitar  la práctica de las pruebas que considere necesarias y oportunas para  su  defensa,  presentar  las que tenga en su poder y que estime pertinentes para  desvirtuar   las  imputaciones  realizadas  a  través  del  pliego  de  cargos,  actuaciones   que   el  disciplinado  conoce  previamente  a  que  se  emita  un  pronunciamiento de fondo” (folio 59).   

    

1. Intervenciones extemporáneas     

Mediante  escrito  radicado el 26 de junio de  2009,  el  presidente  de  la  Academia  Nacional  de  Medicina presenta escrito  mediante  el cual señala que los procesos disciplinarios adelantados contra los  médicos  no  vulneran el debido proceso. El procedimiento previsto en la Ley 23  de  1981 garantiza que sólo las demandas verdaderamente justificadas lleguen al  conocimiento  de  la  Sala  plena  del  Tribunal  de  Ética Médica, sin que el  magistrado   instructor   adelante  juicio  alguno  a  favor  o  en  contra  del  profesional  inculpado.  De este modo, no atentan contra la imparcialidad propia  de quien debe administrar justicia.   

Así mismo, mediante escrito radicado el 13 de  julio  de  2009, el presidente y el secretario general de la Federación Médica  Colombiana  se oponen a las pretensiones del actor, por cuanto encuentran que el  diseño  del  procedimiento  disciplinario  contempla  todas  las garantías del  debido  proceso,  así  como la imparcialidad del juez. Y ante la duda formulada  por  el  demandante  sobre si el magistrado instructor pudiera participar en las  decisiones  que  adopta  el  pleno  del  tribunal,  encuentra  que  aún en caso  afirmativo,  no  habría  afectación  del  debido proceso pues su intervención  debe  sumarse  a  la  del  juez  plural.   Por  otra  parte  estiman que la  situación  que  se  planteó en la sentencia C-545 de 2008 no es equiparable al  presente  asunto pues en el procedimiento disciplinario de los médicos, además  de  existir  la  garantía de la segunda instancia según lo dispuesto para cada  situación,  se  presentan  las  especificidades  que  reclama el asunto. De tal  suerte,  estiman  que  debe  considerarse  que  el  juez  previsto  por la norma  especial  para  juzgar  los médicos es competente e imparcial, más aún cuando  son  claras  las  diferencias  entre  el  juez individual que instruye y el juez  plural encargado de tomar las decisiones.   

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR  GENERAL  DE LA  NACION   

Sobre la petición de inhibición, estima el  Procurador   General   que   conforme   a   la   interpretación  que  la  Corte  constitucional  ha  dado al artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 en cuanto a los  requisitos   que  debe  reunir  toda  demanda  de  inexequibilidad,  los  cargos  formulados  por el actor en el presente asunto, no cumplen con los requisitos de  claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.   

A  este  respecto  se  observa  que el actor  fundamenta     su     demanda     en     la     sentencia     C     –  545  de  2008. Sin embargo, luego de  transcribir  algunos  apartes  de esta decisión, precisa el Procurador que este  pronunciamiento    estableció    la   necesidad   de   diferenciar   plenamente  las   funciones   de  investigación  y  juzgamiento  respecto   de   las   conductas  punibles,    “pero    no   de   aquellas   que   ameritan   un   reproche  disciplinario”,  como  ocurre  con  los  asuntos  objeto  de las disposiciones  acusadas.   

Con todo, estima que de entenderse posible un  pronunciamiento   de   fondo,   por  virtud  de  la  aplicación  del  principio  pro  actione,  es  necesario  resolver  el  siguiente  problema  jurídico:  “la estructura del ‘proceso     disciplinario    ético  – profesional’, consagrada en los artículos 80 y 81  de  la  Ley 23 de 1981, vulnera el principio de imparcialidad de los integrantes  del  Tribunal  de  Ética Médica, al permitir que quienes deciden si formulan o  no  cargos  por  violación de la ética médica se pronuncien de fondo sobre la  conducta de los profesionales médicos” (folio 76).   

A  los  efectos de resolverlo, considera que,  conforme   con   la  jurisprudencia  constitucional1,  el  comportamiento ético en  el  ejercicio  de  las profesiones y en especial de la medicina, requiere de una  autorregulación   que  recoja  los  principios  de  aceptación  universal  aplicables,  con  el objeto de que los médicos presten un servicio de acuerdo a  sus   conocimientos,  procedan  con  rectitud,  honestidad  e  idoneidad  en  la  práctica  médica  y se prevengan actuaciones que no estén dirigidas a obtener  el  bienestar  de  la  comunidad y de sus pacientes. Todas estas son razones por  las  cuales  resulta  necesaria  la existencia de un proceso ético profesional,  así  como  la  integración  de  un  Tribunal  de  Ética  Médica que tenga la  competencia   de   conocer   y  en  su  caso  sancionar  las  conductas  de  los  profesionales de la medicina.   

Tras repasar lo regulado en la Ley 23 de 1981  (artículos  74  a  82)  sobre  el  proceso disciplinario ético, observa que el  reclamo  central  del  demandante  se  dirige  contra la presunta violación del  principio  de  imparcialidad  en  su  dimensión  objetiva  la cual, conforme la  jurisprudencia    de   la   Corte   constitucional2,  “hace referencia al objeto  del  proceso,  y garantiza que la persona que debe aplicar la ley no haya tenido  un  contacto  previo  con  el  tema  a  decidir y que por lo tanto se acerque al  objeto del mismo sin prevenciones de ánimo” (folio 80).   

En   el   asunto   objeto  del  proceso  de  constitucionalidad,   el   Ministerio  público  observa  que,  en  efecto,  los  Magistrados  del  Tribunal  de  Ética  Médica,  previo  informe del Magistrado  instructor,  resuelven  si se formulan o no cargos contra el profesional acusado  y  en  el  evento  de que así sea, se pronuncian sobre el fondo del asunto. Sin  embargo,  encuentra  que  no por ello puede afirmarse que se vulnere el referido  principio  de  imparcialidad  del juez y por tanto el derecho al debido proceso,  pues   tales  profesionales  están  obligados  a  realizar  una  investigación  integral  de  los  hechos  que incluya tanto lo favorable como lo desfavorable a  los intereses del médico implicado.   

De  otro  lado  se observa que el profesional  acusado  tiene  derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen  en  su  contra,  así  como  a impugnar la sanción que se le imponga, según la  causal  de  que  se  trate.  Y  a  todo  lo  anterior se suma el hecho de que el  Tribunal  de  Ética  Médica  cumple funciones administrativas, por lo cual sus  decisiones  pueden  ser  controladas  por  la  Jurisdicción  de  lo Contencioso  Administrativo (artículo 82 CCA).   

Con   base  en  estas  consideraciones,  el  Procurador  General de la Nación concluye que “la estructura del ‘proceso     disciplinario    ético  – profesional’, consagrada en los artículos 80 y 81  de  la  Ley  23  de  1981,  no  vulnera  el  principio  de  imparcialidad de los  integrantes  del Tribunal de Ética Médica, al permitir que los Magistrados que  deciden  si formulan o no cargos contra el profesional acusado, se pronuncien de  fondo en relación con la violación de la ética médica”.   

VI.  CONSIDERACIONES  Y  FUNDAMENTOS  DE  LA  CORTE   

1.          Competencia   

1.  De  conformidad  con  lo  dispuesto en el  artículo  241, numeral 4° de  la  Constitución  Política, la Corte Constitucional es competente para conocer  y  decidir,  definitivamente,  sobre  la  demanda  de inconstitucionalidad de la  referencia,  pues las normas demandadas hacen parte de una Ley de la República.   

2. Problema jurídico  

2.  Revisados los argumentos expuestos por el  demandante,   la   Corte   encuentra   como  problema  jurídico  por  resolver:   

¿Es  contrario  al  artículo  29  de  la  Constitución,  que en el proceso ético disciplinario regulado por la Ley 23 de  1991,  en  particular  en  los  artículos  80 y 81, el Tribunal que califica el  mérito  de  la  investigación  adelantada  por un magistrado instructor sea el  mismo  que  en  su caso se pronuncie sobre el fondo del asunto? O de manera más  puntual,  ¿es  contrario  al  derecho  fundamental al debido proceso que, en el  procedimiento   disciplinario   adelantado   contra   los  médicos,  no  exista  diferenciación  entre  quien está habilitado para instruir la investigación y  quien efectúa el juzgamiento?   

3.    Para    absolver   los   anteriores  cuestionamientos,  procederá  la  Corte  de la siguiente manera: Como cuestión  previa,  atenderá  la  solicitud  relacionada con la inepta demanda (2.1.); una  vez  ésta  sea  absuelta  y en el evento en que encuentre la Corte razones para  decidir  sobre  el  fondo  del  asunto,  se  efectuará  un  análisis sobre las  consecuencias  que  la  reforma  constitucional contenida en el Acto Legislativo  No.  3  de  2002  ha  generado  en  el  Derecho colombiano (2.2.); en seguida se  estudiarán   las   similitudes,   pero  en  especial  las  diferencias  que  la  jurisprudencia  constitucional  ha destacado entre el proceso penal y los demás  procesos  sancionatorios,  con énfasis concreto en el disciplinario (2.3), y en  el  marco  del  punto  anterior,  se  enfatizará en el significado que posee el  principio  de  imparcialidad  objetiva  (2.4.),  para  luego  decidir  sobre los  problemas jurídicos propuestos (2.5.).   

     

1. La demanda es apta     

4. El Procurador General de la Nación estima  que  la  demanda  es  inepta,  por  cuanto el actor no cumple con los requisitos  mínimos  establecidos  por la Corte al sustentar el concepto de violación y al  contrario,  su  alegato de inexequibilidad de las disposiciones acusadas se basa  exclusivamente  en  la  sentencia  C-545  de  2008,  que  hizo  referencia  a la  separación  que debe existir entre investigación y juzgamiento en los procesos  penales,  que  adelanta  la  Corte  Suprema  de Justicia contra los miembros del  Congreso.  Al  tratarse  el presente asunto de disposiciones relacionadas con el  procedimiento  disciplinario  adelantado  contra los médicos, se configura a su  juicio, la ineptitud sustantiva de la demanda.   

5. Sobre el particular estima la Corte que no  le  asiste  razón  al  Procurador,  pues  aunque la mencionada providencia hace  parte  de los elementos en los que se sustenta su alegato, también lo es que no  se  trata  de  su  única  argumentación.  Por  el  contrario, encuentra que la  demanda  es  clara por cuanto su contenido y justificación buscan en efecto que  el  proceso  disciplinario de los médicos se ajuste a las garantías del debido  proceso,  de  que  trata  el  artículo 29 constitucional. Es cierta, pues recae  sobre  proposiciones  jurídicas reales y existentes, esto es, los artículos 80  y  81  de  la  Ley  23  de 1981, los cuales fijan las facultades del Tribunal de  ética  médica,  una  vez se ha adelantado una investigación sobre un médico,  por  su  presunta incursión en falta disciplinaria. También hay que decir, las  razones     de     inconstitucionalidad     que     alega    son    específicas       y      pertinentes,  pues definen con claridad la  manera  como  las disposiciones acusadas desconocen o vulneran la Constitución,  en  particular  el  artículo  29 de la Constitución, señalando los argumentos  por  los cuales aprecia una oposición objetiva y verificable entre el contenido  de  la  ley  y  el texto de la Norma suprema.  En fin, la demanda reúne el  requisito    de    la    suficiencia,  pues  la  observancia de la plenitud de formas de cada juicio, en  particular  la  del juez imparcial, no sólo la justifica en tal precepto, en la  jurisprudencia  trazada desde la sentencia C-545 de 2008, sino también trayendo  como  soporte   normas  del  Derecho  internacional de los derechos humanos  vinculantes  para  Colombia,  algunas  de  las  cuales hacen parte del bloque de  constitucionalidad,  en  las  cuales  se  ha  establecido  de  manera expresa el  principio  de  imparcialidad  que  en  el  procedimiento  disciplinario  de  los  médicos, el actor estima vulnerado.   

6.  Señalado lo anterior, procede la Corte a  resolver sobre el fondo del asunto.   

2.2.  El  Acto  Legislativo  No.  3 de 2002 y  consecuencias sobre el concepto de debido proceso   

7. Como en los antecedentes se ha expuesto, en  el  auto  admisorio de la demanda suscrito por el Pleno de la Corporación y con  el  cual se atendía favorablemente al recurso de súplica interpuesto contra el  auto  de  rechazo  de la misma, una de las razones que determinaron la admisión  del  libelo  fue “el cambio constitucional que introdujo elementos adicionales  al  contenido  del  artículo  29  de  la Carta, mediante Acto Legislativo 03 de  2002,  que  estableció,  entre  otras cosas, la separación de las funciones de  investigación  y  acusación  y  de juzgamiento” (folio 25). De este modo, se  dijo   entonces,   “la   demanda  plantea  una  eventual  inconstitucionalidad  sobreviniente  del  artículo  29  por  falta de separación de las funciones de  acusación  y  juzgamiento  en el proceso sancionatorio seguido ante el Tribunal  de  Ética  Médica”  (folio  26), estimada razón suficiente para aceptar las  súplicas  del  demandante, sin perjuicio de la decisión final que debe adoptar  la Corporación.   

Esta  circunstancia  del  proceso, impone por  tanto,  esclarecer  cuál es el significado del Acto Legislativo No. 03 de 2002,  para el ordenamiento jurídico colombiano.   

8. Desde la jurisprudencia constitucional, el  Acto  Legislativo  No.  3  de  2002,  entre  otros  asuntos,  trajo  consigo una  importante  modificación  en  el  sistema  procesal  penal  colombiano.  A este  respecto, se dijo en la sentencia C -591 de 2005:   

“Mediante el Acto Legislativo 03 de 2002,  se   introdujeron  modificaciones  a  los  artículos  116,  250  y  251  de  la  Constitución,  con  el  fin  de  instituir  un nuevo sistema de investigación,  acusación  y  juzgamiento  en  materia  penal  (…).  En  efecto,  se  diseñó  un  sistema  de  tendencia  acusatoria,  pero  sin  que  pueda  afirmarse  que  el adoptado corresponda a un  sistema acusatorio puro”.   

“(a)   En  cuanto  a  las  etapas  del  procedimiento, se mantuvo la  distinción     entre     la     fase     de     investigación     –encaminada   a   determinar  si  hay  méritos  para  acusar-  y  la  fase  de  juzgamiento, pero se otorgó una clara  preponderancia,  bajo  el  nuevo  sistema,  a  ésta última; (…) La etapa del  juicio  se  constituye, así, en el centro de gravedad del proceso penal bajo el  sistema  instituido  por  el Acto Legislativo, a diferencia del sistema de 1991,  que  conservó  la importancia de la etapa de investigación. En efecto, bajo el  sistema  preexistente,  es  durante  la  investigación  que  lleva  a  cabo  la  Fiscalía  que  se practican y valoran las pruebas que obran dentro del proceso,  por  parte de un funcionario que ejerce funciones judiciales e investigativas al  mismo  tiempo.  En  virtud  del Acto Legislativo, el trabajo investigativo de la  Fiscalía  constituye  más  una  preparación para el juicio, que es público y  oral (…)”.   

9.  Conforme  a  lo  anterior, la Corte en la  mencionada  sentencia  C-591  de 2005, al describir las características propias  del  nuevo sistema procesal penal colombiano, señaló en líneas generales como  sus   finalidades   las  siguientes:      

“  (…)  (i)  fortalecer  la  función  investigativa  de  la  Fiscalía  General  de  la  Nación,  en  el  sentido  de  concentrar   los   esfuerzos   de  ésta  en  el  recaudo  de  la  prueba;  (ii)  establecimiento  de  un  juicio  público,  oral,  contradictorio y concentrado;  (iii)  instituir  una  clara  distinción  entre  los  funcionarios  encargados  de  investigar,  acusar y juzgar, con el propósito de  que  el  sistema procesal penal se ajustase a los estándares internacionales en  materia  de  imparcialidad  de los jueces, en especial, el artículo 8 del Pacto  de  San  José de Costa Rica; (iv) descongestionar los  despachos  judiciales mediante la supresión de un sistema procesal basado en la  escritura  para  pasar  a  la oralidad, y de esta forma, garantizar el derecho a  ser  juzgado  sin  dilaciones  injustificadas;  (v)  modificar  el  principio de  permanencia  de  la  prueba  por  aquel de la producción de la misma durante el  juicio  oral; (vi) introducir el principio de oportunidad; (vii) crear la figura  del   juez   de   control  de  garantías;  e  (viii)  implementar    gradualmente    el    nuevo   sistema   acusatorio”. (Resaltado fuera del texto)   

10.  De  esta última relación, vale la pena  destacar  la  separación  reforzada  entre  las  dos  etapas  que  integran  el  procedimiento  penal:  la  investigación  y el juzgamiento, reflejo del sistema  acusatorio       que       aunque       impuro3, se torna en una de las señas  de  identidad  del  régimen  procesal  penal  colombiano.  Sistema éste que se  sienta  en  el llamado principio acusatorio     o     “´nemo     iudex     sine  actore´,  según el cual existe una clara separación  de  funciones  entre  el  órgano  que  acusa  y  aquel que juzga”4, de la que se  derivan     otras    importantes    consecuencias5.   

Producto  de lo anterior, en el procedimiento  instituido  por el Estado para determinar la responsabilidad penal de individuos  y  ver  por  la  reparación  de  las  víctimas  y de los daños producidos, es  evidente  el  nuevo  rol  de la Fiscalía, con funciones propiamente acusatorias  que  van  desde el ejercicio de la acción penal y el adelanto extraordinario de  allanamientos  y  otras  medidas,  que  siempre exigen control judicial previo o  posterior,  hasta  reclamar  la  acusación y participar en el aporte de pruebas  durante  la  etapa de juzgamiento del acusado. Pero junto con esta modificación  que  despoja  a la fiscalía del poder de investigar y acusar, también es clara  derivación  del  principio  acusatorio contemplada expresamente en el artículo  250  constitucional,  que  el  “juez que ejerza las  funciones  de  control de garantías, no podrá ser, en ningún caso, el juez de  conocimiento,    en    aquellos    asuntos    en    que   haya   ejercido   esta  función”  (inciso 2° del  numeral 1° del artículo 2° del Acto Legislativo 03 de 2002).   

11.  El  ahondar  en  la  separación  entre  investigación  y  juzgamiento  ha  determinado  importantes consecuencias en el  ordenamiento  jurídico  penal colombiano, como el que se previó a partir de la  sentencia  C-545  de  2008,  en la que la Corte constitucional declara exequible  “la   expresión   ‘Los  casos  de  que  trata  el  numeral  3°  del  artículo  235 de la Constitución  Política   continuarán   su  trámite  por  la  Ley  600  de  2000’,  contenida  en el inciso primero del  artículo  533  de  la  Ley  906  de  2004”, pero “en el entendido de que el  legislador  debe  separar,  dentro  de  la  misma Corte Suprema de Justicia, las  funciones  de  investigación  y  juzgamiento  de  los miembros del Congreso, de  acuerdo  con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia,  para   las   conductas   punibles   cometidas   a  partir  del  29  de  mayo  de  2008”.   

Y  esta decisión se tomó tras confrontar la  disposición  acusada  con el derecho a un juez imparcial, noción con la que se  ha  procurado alcanzar un “juicio cada vez más   justo”.   

12.  Así,  de  acuerdo  a  lo previsto en el  artículo  29  de  la  CP,  en  concordancia  con  el  artículo  93,  en  dicha  providencia  la  Corte  destacó  el significado del juez imparcial, a partir de  las    fuentes    de    Derecho    internacional    que   vinculan   al   Estado  colombiano6.  Por  ello  es  que  se  destaca que el debido proceso, además de  exigir  un  “juez  o  tribunal  competente,  preconstituido  al  acto  que  se  imputa”,  también le impone al mismo imparcialidad, garantía  inspirada  “en    el   due   process   of   law   del  derecho  anglosajón, para potenciar el valor de la neutralidad  del  juez  y así consolidar el modelo acusatorio, consagrando que en  todo proceso deberá existir contradicción entre las partes, en  condiciones  de  igualdad  y ante un juez imparcial”  7.    

13. Esta noción de imparcialidad, se observa  en  la  sentencia  en  mención,  se  encuentra  asegurada  desde  su dimensión  subjetiva  con “la probidad  y   la   independencia   del   juez,   de   manera   que  éste  no  se  incline  intencionadamente   para   favorecer  o  perjudicar  a  alguno  de  los  sujetos  procesales,  o  hacia  uno  de  los  aspectos  en  debate,  debiendo  declararse  impedido,  o  ser recusado, si se encuentra dentro de cualquiera de las causales  previstas   al   efecto”.  Con  todo,  junto  a  ella,  se  debe  asegurar  la  imparcialidad   objetiva8,   esto   es,   sin  contacto  anterior    con    el   thema   decidendi,   “`de   modo  que  se  ofrezcan  las  garantías  suficientes,  desde  un  punto  de vista funcional y orgánico, para  excluir      cualquier      duda      razonable      al     respecto’”9.  No  se pone con ella en duda  la  “’rectitud personal  de    los    Jueces    que    lleven    a   cabo   la   instrucción’”  sino  atender  al hecho natural y  obvio  de  que  la  instrucción  del  proceso  genera  en el funcionario que lo  adelante,  una  afectación  de  ánimo,  por  lo  cual no es garantista para el  inculpado  que  sea  éste  mismo  quien  lo  juzgue10”.   

14.  Se  puede  establecer  entonces que la  separación  funcional  entre  la  instrucción  y  el  juzgamiento, no es “un  cambio  meramente  procedimental”,  sino que con ella, dice la sentencia C-545  de  2008,  se pretende que “la convicción que el investigador se haya formado  previamente  no  se  imponga  en  las decisiones que se adopten en el juicio, al  quedar  éstas  a  cargo  de  un  servidor  judicial distinto e independiente de  aquél,  que  con  lo  cual,  también  y  especialmente, el sujeto pasivo de la  acción  penal  superará  la  prevención de que su causa siga encaminada hacia  tal o cual determinación final”.   

De ahí que en dicha providencia se concluye  que  la “garantía del debido proceso o del juicio justo, referente al derecho  a  un  juez  imparcial,  como  actualmente  es  considerado,  ha  sido  entonces  adicionada  por paulatina evolución doctrinal foránea, para no circunscribirse  ahora  únicamente  a  la  parcialidad  intencional del funcionario, por tener o  haber  tenido un vínculo que le lleve hacia el favorecimiento o animadversión;  también   apunta   hoy  en  día  al  apego  competencial  a  preconceptos  que  humanamente   vayan  siendo  asumidos  y  consolidados,  llegando  a  percibirse  externamente  como  inmodificables,  que  pudieren obstaculizar la confianza que  deben  inspirar los jueces, tribunales y, en general, toda la administración de  justicia,  en  una  sociedad  democrática  (…)”11.   

15. Bajo tales supuestos, aunque se reconoce  que  el  precepto  acusado  es  exequible,  afirmó  la  Corte  en  la comentada  sentencia  C-545 de 2008, que el mismo “reclama una modificación legislativa,  encaminada  a  que  durante  el  juicio  no  actúe ninguno de los magistrados o  funcionarios a cargo de la instrucción (…)”.   

16.  No  cabe duda pues, que el proceso penal  colombiano,   con  el  Acto  Legislativo  3  de  2002,  al  haber  concebido  la  separación  tajante entre investigación y acusación por un lado y juzgamiento  por  otro,  creó  para  el  procesado  mayores  garantías  de que la decisión  definitiva  que  se  adopte  sobre  su responsabilidad penal, sea justa en tanto  independiente,     sujeta     a     derecho     e    imparcial    subjetiva    y  objetivamente12.   

17.   Ahora  bien,  la  pregunta  que  debe  formularse  en  este  punto  la  Corte  constitucional, es si como lo plantea el  demandante,  esta  forma  de asegurar la decisión más justa, debe reproducirse  en  todos  los  procesos  sancionatorios  y,  en  particular,  en  los  procesos  disciplinarios  en los cuales también se imponen sanciones a los individuos por  su   responsabilidad   personal   frente  a  hechos  que  transgreden   una  prohibición  o  incumplen  con  deberes  u  obligaciones  legales  a las cuales  aquellos se hallaban sujetos.   

Para  estos  efectos  debe  la Corte entonces  analizar   primero   lo   que  ha  establecido  al  respecto  la  jurisprudencia  constitucional,  para  luego  determinar  si  la  misma  resulta aplicable en el  presente asunto.   

1. La  garantía  del  debido  proceso  en  el  derecho  sancionatorio.  Similitudes  y  diferencias  entre  el  debido proceso penal y el debido proceso  disciplinario.     

18.  El derecho sancionador es un categoría  jurídica  amplia  y compleja, así reconocida por la jurisprudencia13, por la cual  el  Estado  puede  ejercer un derecho de sanción o ius  puniendi,   destinado  a  reprimir  conductas  que  se  consideran  contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y libertades u otros  bienes   jurídicos   protegidos.   Dentro  de  sus  manifestaciones14,  se  han  distinguido  de  un  lado el derecho penal delictivo15   y   de   otro,   los  que  representan  en  general poderes del Derecho administrativo sancionador, como es  el        caso       del       contravencional16,             del  disciplinario17      y     del     correccional18.   

19.  Todas estas expresiones del ius    puniendi,    pueden    determinar  afectaciones  sobre  los  derechos constitucionales, pues así lo determinan las  sanciones  a  ser  impuestas y que van desde el llamado de atención, o la carga  monetaria  a  favor  del  fisco,  hasta  la  suspensión  o  cancelación de una  licencia  profesional  o  la inhabilitación temporal para desempeñar funciones  públicas,  o,  en  el  caso  más extremo, la privación de la libertad. Quiere  decir   lo  anterior,  que  estas  medidas  pueden  significar  restricciones  o  limitaciones  por ejemplo a los derechos al buen nombre, al derecho político de  ejercer  cargos  públicos, a la libertad de locomoción y al ejercicio libre de  profesión  u  oficio  o  libertad  de  trabajo,  a  la libertad de retiro de la  actividad  económica y a la propia libertad personal, cuyos alcances se reducen  a  la  par  que  operan  las sanciones administrativas, disciplinarias y penales  impuestas.   

Con todo, tales afectaciones a los ámbitos de  libertad  o  de  derecho son legítimas, al estar soportadas en el Derecho y ser  el  resultado  de  haberse adelantado un debido proceso. También por no atentar  contra           dimensiones           o           facetas          iusfundamentales   de  aquellos  u  otros  derechos               constitucionales19,  ni  ir  en  contra  de  la  dignidad  humana  o el mínimo vital, pues el comportamiento ajeno a la ética y  disciplina,  a  las  normas  de  orden  público, al orden justo, al respeto del  derecho  ajeno,  etc,  no  hace  parte  de los elementos inherentes a la persona  humana,  no  deshacen  una  imagen,  una  valía  social  que  la  persona se ha  encargado  de  destruir  y,  finalmente, no pueden representar una privación de  las condiciones básicas de existencia.   

20.  Este denominador común, a más de otras  consecuencias,   justifica   que   se   haya   incluido   en   el  artículo  29  constitucional,  la  garantía del debido proceso para toda clase de actuaciones  judiciales  o  administrativas. Es decir, que las sanciones o penas por decretar  sólo  son  válidas  y  eficaces  cuando  han  estado antecedidas de un proceso  justo,  con  plenitud de garantías. Así el derecho sustancial y procedimental,  al  igual  que el principio de actuación del poder sancionatorio del Estado, se  convierten  a  la  vez  en  forma de crear seguridad jurídica, igualdad ante la  ley,   asegurando  al  mismo  tiempo  la  protección  de  todos  los  intereses  vinculados   al   proceso   sancionatorio   en   cuestión  (los  del  individuo  presuntamente   responsable,   los   de  las  víctimas,  los  de  la  comunidad  representados   por   las   autoridades  públicas)20.   

Lo  anterior  porque,  como  se  dijo  en  la  sentencia  T-1263  de  noviembre  29  de  2001, el derecho fundamental al debido  proceso  “constituye una garantía infranqueable para  todo  acto  en  el  que se pretenda -legítimamente- imponer sanciones, cargas o  castigos.  Constituye  un  límite  al  abuso del poder de sancionar y con mayor  razón,  se  considera  un  principio rector de la actuación administrativa del  Estado    y    no    sólo    una    obligación    exigida    a   los   juicios  criminales”.   

21.  Es dable anticipar que el camino seguido  por  la  jurisprudencia  constitucional  en  la interpretación del artículo 29  constitucional  y  su  aplicación  a los diversos regímenes sancionatorios, se  inició  con  el  reconocimiento  de  la  necesaria  identidad  de  exigencias y  garantías,  por razón de los elementos comunes a todos ellos. Así, analizando  el  derecho  penal y el derecho disciplinario, se afirmó en sentencia T- 438 de  1992,  que la “naturaleza esencialmente sancionatoria  de  ambos  derechos, hace que las garantías del derecho más general (el penal)  sean  aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente  sancionatorio,  que  es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el  administrativo  disciplinario  emplean  las penas como el principal mecanismo de  coacción  represiva.  Todos  los  principios  y  garantías propias del derecho  penal se predican también del disciplinario”.   

22. Sin embargo, esta primera aproximación no  significó   que   la   jurisprudencia   constitucional   siguiera  como  línea  hermenéutica  el  entender que las formas concretas con que se hace efectivo el  debido  proceso,  tuvieren  que ser idénticas o con similitudes estrechas entre  etapas,  términos,  exigencias  funcionales  y competenciales, y en general que  los  requisitos  formales  y  materiales  de cada procedimiento sancionatorio no  pudieran   tener  diferencias.  Al  contrario,  de  manera  sostenida  la  Corte  constitucional  ha establecido que en cada régimen, según las particularidades  de  cada  una  de  las  modalidades  sancionatorias que difieren en cuanto a sus  intereses,  sujetos  involucrados,  sanciones  y  efectos  jurídicos  sobre  la  comunidad,  el  legislador  y  las  autoridades  con  poder de reglamentación o  desarrollo   normativo,   podrá   fijar   los   requisitos  puntuales  de  cada  procedimiento21.   

En este sentido, se dijo en la sentencia C-818  de  2005,  que  aunque  la  “doctrina  sobre  la  materia ha reconocido que la  aplicación  de  los  principios y reglas del derecho penal delictivo al derecho  administrativo  sancionador, y entre ellos, al derecho disciplinario, tiene como  fundamento     la    homogeneización    o    unidad  punitiva  exigible  en  tratándose  del ejercicio del  ius puniendi; de igual manera  se   ha  admitido  la  existencia  de  una  singularidad  en  cada  uno  de  sus  procedimientos   (penal,  correccional,  contravencional  o  disciplinario),  en  respuesta  a  la  naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la  mayor  intervención  de  las  sanciones administrativas sobre las penales en el  ordenamiento jurídico”.   

23.  Sobre las diferencias entre los diversos  tipos   de   derecho   sancionador,   dijo   la  Corte  en  sentencia  C-948  de  200222:   

“[E]ntre  el  derecho  penal  y  los  otros  derechos sancionadores existen diferencias que no  pueden  ser  desestimadas.  Así,  el  derecho  penal  no  sólo  afecta  un derecho tan fundamental como la  libertad  sino  que además  sus  mandatos  se dirigen a todas las personas, por lo  cual  es  natural  que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías  del   debido   proceso.  En  cambio,  otros  derechos  sancionadores  no  sólo  no  afectan  la libertad física, pues se imponen otro  tipo   de   sanciones,   sino   que   además  sus  normas  operan  en  ámbitos  específicos, ya que se aplican a personas que están  sometidas  a  una  sujeción  especial  -como  los  servidores  públicos-  o  a  profesionales   que  tienen  determinados  deberes  especiales,  como  médicos,  abogados  o  contadores.  En  estos casos, la Corte ha  reconocido  que  los  principios  del  debido  proceso  se siguen aplicando pero  pueden   operar  con  una  cierta  flexibilidad  en  relación  con  el  derecho  penal.”  (Subrayado del texto original)23.   

De  tal  suerte, y como quiera que el Derecho  penal   a  la  vez  preserva  los  bienes  jurídicos  más  preciados  para  el  ordenamiento  y  admite  la  punición  más  severa,  mientras  que  el Derecho  disciplinario  procura  asegurar  el cumplimiento de unos deberes y obligaciones  que  someten  a  servidores  públicos  o  a  individuos  que  ejercen funciones  públicas  y  autoriza  la aplicación de sanciones de diferente entidad, sin en  todo  caso  involucrar  la  libertad  personal  y de locomoción, es enteramente  razonable  que  existan  diferencias en la forma de concebir y ordenar el debido  proceso en uno y otro regímenes.   

24.  Con base en el precedente, debe ahora la  Corte  establecer  de qué manera se manifiestan las particularidades del debido  proceso   disciplinario   que   flexibilizan   las   reglas   dispuestas  en  el  procedimiento  criminal,  para  lo  cual  se  deben  distinguir, de un lado, las  condiciones  en  los  principios  de orden sustancial (2.3.1.) y de otro, las de  carácter estrictamente formal (2.3.2.)   

2.3.1.  Exigencias de orden sustancial en el  debido proceso disciplinario   

25.  Entrando  en la descripción concreta de  los  principios sustanciales del debido proceso disciplinario, la jurisprudencia  constitucional  ha  determinado los alcances que poseen los principios a los que  se  encuentra  sujeto,  a  saber,   legalidad,  tipicidad y reserva de ley.   

26. De acuerdo con la sentencia C-818 de 2005,  se  ha  dicho que el principio de legalidad  comprende una doble garantía. Una primera, “de orden material y  de  alcance  absoluto,  conforme  a  la  cual es necesario que existan preceptos  jurídicos    anteriores    (lex   previa)   que   permitan   predecir   con   suficiente  grado  de  certeza  (lex    certa)   aquellas  conductas  infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las  sanciones  correspondientes  por  su  realización.  La  segunda,  de  carácter  formal,  relativa  a  la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que  convalide   el   ejercicio   de  los  poderes  sancionatorios  en  manos  de  la  Administración”.   

El fundamento constitucional que delimita los  alcances  de  este principio en el derecho disciplinario (artículos 6, 29, 122,  123,  124  CP),  asegura  para  el  sujeto disciplinado, el derecho “a conocer  anticipadamente  cuáles  son  las  conductas  prohibidas y las sanciones que se  derivan  de  su infracción. Al igual que puede exigir que su juicio se adelante  conforme  a  los  procedimientos preexistentes al acto que se le imputa y según  las  normas  vigentes  al  momento de comisión del comportamiento antijurídico  (…)”.   

27.     Sobre     el     principio   de  reserva  de  ley,  que  en  términos  generales  se  encuentra soportado en el artículo 29 constitucional,  representa  la  obligación  del Estado de someter el desarrollo de determinadas  materias  o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a  tener  como  fundamento la preexistencia de la misma24.   

En cuanto a lo primero se ha precisado que la  reserva  de  ley  es una garantía que ha tenido como propósito mantener unidas  la  idea de los derechos fundamentales y sus alcances, con valores democráticos  y                   representativos25,  aunque ello no suponga que  por   ley  se  entienda  sólo  su  sentido  formal26,  sino  también  su sentido  material27.   

En cuanto a lo segundo, aquello significa que,  ciertamente,  los  reglamentos  internos pueden definir algunos de los elementos  que  identifican  un comportamiento reprochable disciplinariamente, al igual que  fijar  el  alcance de su sanción “conforme” a una ley preexistente, siempre  y  cuando  en  tal  desarrollo  normativo  se incluyan como condiciones mínimas  esenciales  que  la  ley  expresamente  así  lo autorice y, además, en ella se  fijen  (i)  los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) los criterios  para  su definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y,  finalmente,  (iv)  los  procedimientos  para  su  imposición  acordes  con  las  garantías   estructurales   del   debido   proceso28.   

28.  Como  último  elemento  sustancial  del  debido   proceso,   se   encuentra   el  principio  de  tipicidad,   sobre   el   que   reposan  las  mayores  diferencias  con  el  Derecho  penal.  Con  la  exigencia  de la tipicidad de la  conducta,  decía  la  sentencia  C-530  de  2003, “se desarrolla el principio  fundamental    ‘nullum  crimen,   nulla   poena   sine   lege’,  es  decir,  la  abstracta descripción que tipifica el legislador  con  su correspondiente sanción, [que] debe ser de tal claridad que permita que  su  destinatario  conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe  evitar  pues  la  indeterminación  para  no  caer  en una decisión subjetiva y  arbitraria”.   

29.  Aún  así,  la  Corte constitucional ha  sostenido  que  en  materia  disciplinaria,  el  cumplimiento  de las exigencias  propias  de  este principio, no tiene el mismo grado de rigurosidad que se exige  en  materia penal, por razón de la naturaleza de las conductas que se reprimen,  los   bienes   jurídicos   protegidos,   la   finalidad   de   las   facultades  sancionatorias,  los  sujetos  disciplinables  y  los  efectos jurídicos que se  producen      frente     a     los     asociados29.   Por  ello  en  sentencia  T-1093  de  2004, se destacaron como principales diferencias relacionadas con el  principio  de  tipicidad  en  materia  disciplinaria, respecto del derecho penal  delictivo:  “(i) la precisión con la cual deben estar definidas las conductas  en  las  normas  disciplinarias,  y  (ii)  la  amplitud  que  goza  el  fallador  disciplinario  para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas  disciplinarias en los procedimientos sancionatorios”.   

30.   Sobre   la  precisión,   se   reconoce   que   en   el   Derecho  disciplinario,  son  admisibles las faltas disciplinarias que consagren “tipos  abiertos”  o  “conceptos  jurídicos  indeterminados”. Los tipos abiertos,  fundados  en  la  necesidad  de  salvaguardar  el  principio de eficiencia de la  función     pública     (C.P.     art.     209)30,   permiten   actualizar  y  configurar  las  conductas típicas a partir de la interpretación sistémica de  diferentes  normas jurídicas que se imponen a los servidores públicos, de modo  que  pueda  cumplirse  con  “la  prevención y buena  marcha  de  la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los  fines      y     funciones     del     Estado”31.   

31.  En  lo  que hace referencia al empleo de  “conceptos jurídicos indeterminados”,  aunque  se  ha  admitido, naturalmente resulta esencial que puedan  ser  determinables  por el operador jurídico, sin que dicha concreción dependa  de  la  discrecionalidad  del  operador  jurídico,  sino  de  la aplicación de  ciertos   parámetros  de  valor  o  experiencia  incorporados  al  ordenamiento  jurídico32.   

32.  Con  todo,  como  se  ha precisado en la  reciente  sentencia  C-350  de  2009, con posterioridad al año 199433,    los  desarrollos  de  la  jurisprudencia están “cada vez más comprometidos con la  defensa  material del principio de legalidad y de las libertades personales, [lo  que]  ha  llevado  a que la Corte Constitucional sea más estricta en el control  de  las  normas sancionatorias que por su grado de indeterminación puedan poner  en  riesgo  los  derechos fundamentales de las personas”. Con base en ello, es  que  en sentencia C-010 de 2000, fueron declaradas inconstitucionales las normas  que  permitían  a  las  autoridades  silenciar  o  discriminar   programas  radiales  por ser “contrarios al decoro y al buen gusto”. O que en  la  sentencia  C-567  de  2000,  por  violación  de  la  libertad  sindical,  así  como  también el pluralismo y la  autonomía,    se    declaró   inexequible   la   disposición   legal   que  autorizaba  negar  la  inscripción  de  un  sindicato  porque  sus  estatutos  eran contrarios a las “buenas  costumbres”.  O  en  la  C-373  de 2002 que declaró  “la  inconstitucionalidad de una norma que inhabilitaba para concursar para el  cargo   de   notario   a   aquellas   personas  que  hubieran  sido  sancionadas  disciplinariamente   por   causa  de  ‘la  embriaguez  habitual,  la práctica de juegos prohibidos, el uso  de  estupefacientes,  el  amancebamiento, la concurrencia a lugares indecorosos,  el  homosexualismo,  el  abandono del hogar y, en general, un mal comportamiento  social’,  o hubieran sido  sancionados  por  ‘ejercer  directa  o  indirectamente  actividades  incompatibles con el decoro del cargo o  que     en    alguna    forma    atenten    contra    su    dignidad’. Disposición a todas luces contraria  a  la Constitución por incluir la imputación no de faltas  indeterminadas  y  abiertas,  sino  desprovistas  del  contenido  sustancial  de  todo  ilícito  disciplinario  que  parte  de  unos  supuestos  tan  cuestionables  frente  a la  Carta”34.   

33.   Con  los  anteriores  casos  y  otros  más35,  se  reconoce  la línea jurisprudencial trazada sobre la materia,  desde  la  cual  se  pronuncia la sentencia C-350 de 2009, sobre la prohibición  “de  tipos  sancionatorios  disciplinarios indeterminados en diferentes áreas  del  derecho  (por ejemplo, en el ejercicio de profesiones liberales o de cargos  propios   de   la   función   pública),   cuando  no  tienen  un  ‘grado  de indeterminación  aceptable constitucionalmente’”.   

34. Del mismo modo y con relación a los tipos  disciplinarios  de  las  profesiones,  según  se  dijo en la sentencia C-537 de  2005,   no   obstante   la   libertad  para  ejercer  profesión  u  oficio,  la  Constitución  en  su  artículo  26  también  establece  que le corresponde al  Estado,  a  través  de  las  autoridades competentes, inspeccionar y vigilar el  ejercicio  de  las  profesiones. Una intervención estatal que como quedó dicho  en  la  sentencia  C-098  de  2003,  debe buscar siempre “el debido equilibrio  entre  la  salvaguarda de los postulados superiores y los derechos particulares,  de  manera  tal que el Estado Social de Derecho se haga realidad en armonía con  el  cabal  respeto  y acatamiento que merecen los derechos de las personas en su  perspectiva  individual  o  colectiva.   Éstas  a  su  turno  deben  tener  presente   que   el   ejercicio   de   cualquier  profesión  u  oficio  implica  responsabilidades  frente a la comunidad y el Estado, razón por la cual a éste  le  corresponde  expedir  y  aplicar  estatutos  de control bajo los parámetros  vistos”36   

.  

Por ello, años atrás, en sentencia T-579 de  1994,  se  había  establecido claramente que la competencia sancionadora de los  tribunales  de  ética  profesional, podía ejercerse para dar aplicación a las  normas  de  conducta  dispuestas  por  la  ley  en  el marco de las funciones de  inspección  y  vigilancia  o  como resultado del derecho de asociación gremial  (art.  38  constitucional), siempre y cuando “no se vulneren derechos ajenos y  no  se  contravenga  el  ordenamiento  legal”,  siempre y cuando las normas se  apliquen   “única   y  exclusivamente  a  quienes  practiquen  la  profesión  regulada, y sólo por razón del ejercicio de ella”.   

35.  Sobre  tales  razones  de  fondo,  en la  mencionada  sentencia C-098 de 2003, la Corte constitucional declaró contrarias  a  la  Carta un conjunto de conductas tipificadas como faltas disciplinarias del  abogado,  por  considerar  que  las mismas no estaban relacionadas con el propio  hacer   profesional,   sino  que  atendían  sustancialmente  al  comportamiento  personal  del  abogado,  que corresponde a su ámbito privado. Y en la sentencia  C-570  de  2004,  se  declararon  inexequibles  disposiciones que señalaban con  falta  disciplinaria comportamientos descritos a través de conceptos jurídicos  indeterminados  como  “máximo  respeto”,   “actos  de injusticia”,  “conductas  contra  la moral”, pues aunque en Derecho disciplinario resultan  admisibles   y  eventualmente  deseables  tipos  abiertos,  o  descripciones  de  conductas  y  faltas construidas a partir de conceptos jurídicos indeterminados  que  puedan  actualizarse conforme el desarrollo y evolución de la profesión y  su  ejercicio,  en  todo  caso  la  ley  no  ofrecía  elementos adicionales que  permitieran su concreción de modo racionalmente previsible.   

36. Conviene recabar en este punto que, como  se  observó  en  sentencia  C-406  de  2004,  el empleo de conceptos jurídicos  indeterminados  no  es de por sí reprochable y de hecho, muy en particular para  el   caso   del  régimen  disciplinario  de  las  profesiones,  puede  resultar  conveniente.  Y  esto  es  así,  no  sólo  porque su alcance puede obtenerse a  partir   “de   remisiones  normativas  o  de  criterios  técnicos,  lógicos,  empíricos,  o  de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión,  el  alcance  de  los  comportamientos  prohibidos  y sancionados”. También es  posible  emplear  “las  reglas  que cada profesión tiene para su buen hacer o  “´Lex               Artis’”,  porque  son  en  su  esencia  cambiantes,  dada  “la  propia  naturaleza renovadora de  ciertas  profesiones,  que  surge  de  experiencias  y  costumbres”, del nuevo  conocimiento  y  prácticas  adquiridas,  todas las cuales “marcan un especial  modo  de  actuar  y  entender las reglas respectivas y propias de cada ejercicio  profesional.  Igualmente  juega  un  papel  importante  al  momento  de hacer la  correspondiente   determinación   de   conductas   sancionables   la  costumbre  mercantil,  que  tiene  fuerza  reguladora  dada  su condición intrínseca o de  común   aceptación  como  regla  adecuada  de  conducta  comercial  cuando  es  pública, uniforme y reiterada”.   

37. Finalmente el segundo elemento que altera  el  principio  de  tipicidad  en materia disciplinaria, consistente en que “el  fallador  goza  de  una  mayor  amplitud  para  adelantar  el  proceso de adecuación típica de las conductas  reprochables”,  la  jurisprudencia  constitucional la ha explicado teniendo en  cuenta  que “por lo general la descripción de las faltas disciplinarias deben  ser  objeto  de  complementación  o  determinación  a  partir  de  la  lectura  sistemática  de  un  conjunto  de  normas  jurídicas  que desarrollan deberes,  mandatos  y  prohibiciones”.  Otra  cara de la misma moneda con que se permite  que  el Derecho disciplinario y el proceso disciplinario sirvan a los fines para  los  que  han  sido previstos, aseguren la más correcta prestación posible del  servicio  público  o  de  la profesión, y contribuyan de modo irrenunciable en  alcanzar      los      fines      del     Estado37.   

38.  Del  recuento anterior se concluye en la  sentencia  C-818  de  2005,  que  el  legislador  debe reconocer como imperativo  constitucional,  y  como  garantías  mínimas del debido proceso disciplinario,  con  las  cuales  se  preserva  en  este  tipo de actuaciones la sujeción a los  parámetros  y  finalidades exigibles en todo Estado de Derecho, las siguientes:  “(i)  los  presupuestos  básicos de la conducta típica que será sancionada,  (ii)  las  remisiones  normativas  o  los elementos determinables cuando se haya  previsto  un  tipo  en  blanco  o un concepto jurídico indeterminado, (iii) los  criterios  por medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la  conducta,  (iv)  las sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición  y   (v)   los   procedimientos   que   se   adelanten  para  garantizar  que  su  establecimiento   se  hará  conforme  a  las  exigencias  mínimas  del  debido  proceso”38.   

2.3.2. De los requisitos  sustanciales  y  procedimentales que estructuran en definitiva el debido proceso  disciplinario   

39.  El  análisis  de  los  elementos  que  preceden,  no  agota la descripción de los que se han entendido como principios  esenciales  del  debido proceso disciplinario, pues a ellos se deben sumar otras  exigencias  que  aseguran  la  legitimidad  de  la  actuación,  la sujeción al  Derecho,  el  cumplimiento  de las finalidades que animan el ejercicio del poder  disciplinario y el respeto a los derechos fundamentales en juego.   

40. La relación acabada que incluye todos los  aspectos  de  forma  y  de  sustancia,  con  los cuales se cumple con el mandato  constitucional  previsto  en  el  artículo  29  para  el  ejercicio  del  poder  sancionatorio      disciplinario,     se   encuentra   en   la  reiterada  sentencia  C-555  de  2001.  De  conformidad  con  esta providencia, son garantías exigibles del debido proceso,  el  respeto  “(i)  [al] principio de legalidad de la  falta  y  de  la sanción disciplinaria, (ii) del principio de publicidad, (iii)  del  derecho  de  defensa  y  especialmente  el  derecho  de contradicción y de  controversia  de  la prueba, (iv) del principio de la doble instancia, (v) de la  presunción  de  inocencia,  (vi)  del  principio  de  imparcialidad,  (vii)  el  principio  de non bis in idem,  (viii)  del  principio  de  cosa  juzgada  y  (ix)  de  la  prohibición  de  la  reformatio         in         pejus”.   

“la comunicación formal de la apertura del  proceso  disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas posibles de  sanción;  la  formulación  de  los  cargos  imputados,  que puede ser verbal o  escrita,  siempre  y  cuando  en  ella  consten  de  manera  clara y precisa las  conductas,  las  faltas  disciplinarias  a  que  esas  conductas  dan lugar y la  calificación  provisional  de  las  conductas  como  faltas  disciplinarias; el  traslado  al  imputado  de  todas  y cada una de las pruebas que fundamentan los  cargos  formulados;  la  indicación  de  un término durante el cual el acusado  pueda  formular  sus  descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar  las  que  considere  necesarias para sustentar sus descargos; el pronunciamiento  definitivo   de   las  autoridades  competentes  mediante  un  acto  motivado  y  congruente;  la  imposición  de  una  sanción proporcional a los hechos que la  motivaron;  y  la  posibilidad  de que el encartado pueda controvertir, mediante  los  recursos  pertinentes,  todas  y  cada una de las decisiones”                    39.   

41.  Sobre  este  último  particular,  debe  destacarse  la garantía que el derecho disciplinario administrativo posee y que  afianza  de  manera  indiscutible  el debido proceso y el derecho de defensa del  disciplinado,  a  saber,  el  derecho  de  impugnación que no solo se asegura a  instancias  de  la  autoridad  que  disciplina  o  su superior jerárquico, sino  también  ante  la  judicatura  cuando  la decisión definitiva es de naturaleza  administrativa.   

Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta  Corporación,  el  derecho  a  impugnar  la  decisión,  “se  convierte en una  garantía   constitucional   que   informa   el   ejercicio   del   ius  puniendi  del  Estado  en  todas  sus  manifestaciones”40.  Una posición jurídica de  derecho  que  sirve  tanto a los intereses subjetivos de las personas implicadas  con  la  decisión,  como  a  los  intereses objetivos de preservar el principio  de   legalidad  y  la integridad en la aplicación del derecho, mediante la  corrección  de  los  yerros  en que pueda incurrir una autoridad pública en la  aplicación  del  Derecho.  De  allí  el valor de la doble instancia, que sólo  puede  ser  exceptuada pero cuando resulte razonable y proporcional, de allí la  existencia  de  recursos  judiciales  que  en  el marco de la administración de  justicia  propiamente  dicha, resuelvan con fuerza de cosa juzgada la situación  jurídica   establecida   frente   al  disciplinado41.   

42. No cabe duda entonces que aunque el debido  proceso  disciplinario  no  está  llamado a cumplir con todas y cada una de las  garantías  y  formalidades  que  describen el procedimiento penal, en todo caso  sí  debe  establecer  los  principios y reglas llamados a asegurar, en la mejor  medida  posible,  que  la  actuación  y la decisión obtenida sobre la conducta  disciplinaria  de  un  servidor  público  o de un profesional, se entienda como  constitucionalmente correcta.   

2.4.  La imparcialidad objetiva predicable de  quien resuelve el juicio disciplinario   

43.  De todos los elementos con los cuales se  describe  el  debido  proceso disciplinario que vienen de relacionarse, conviene  formular  algunas precisiones alusivas al principio de imparcialidad, por ser el  que  invoca  el  actor  como vulnerado por las disposiciones que demanda en este  proceso  y que además, según se ha visto, es el que ha servido de fundamento a  la  necesidad  de  separar en el proceso penal la investigación y la acusación  del  juzgamiento,  que  reclama como indispensable para el proceso disciplinario  de los médicos.   

44. Con referencia a la imparcialidad judicial  en   general,   en   sentencia   C-037   de   1996,  al  pronunciarse  sobre  la  constitucionalidad  del  artículo  5º de la Ley estatutaria de Administración  de  Justicia,  que consagra el principio de “autonomía e independencia”, la  Corte  incluyó  como  parte  del  mismo  la  imparcialidad  de  los jueces, que  garantiza  la  aplicación  en el proceso del principio de igualdad, igualdad de  la  que  deben  gozar  todos  los ciudadanos frente a quien administra justicia.   

“Se trata de un asunto no sólo de índole  moral  y  ética,  en  el  que  la  honestidad  y  la honorabilidad del juez son  presupuestos  necesarios  para  que  la  sociedad  confíe  en los encargados de  definir  la  responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino  también  de  responsabilidad judicial. El logro de estos cometidos requiere que  tanto  los  jueces  como  los demás profesionales del derecho se comprometan en  los  ideales  y  el  valor  de  la  justicia,  para  lo  cual no basta el simple  conocimiento  de  la  ley  y  del  procedimiento,  sino  que es indispensable el  demostrar  en  todas  las  actuaciones judiciales los valores de la rectitud, la  honestidad y la moralidad”.   

45.  Dicho principio supone que “los jueces  deben  actuar con plena independencia e imparcialidad, inmersos en un ámbito de  autonomía  orgánica de la Rama Judicial”, de modo que puedan materializar en  sus  decisiones  el concepto de justicia derivado del Estado Social de Derecho y  con   el  cual  se  logre  “la  efectividad  de  los  derechos,  obligaciones,  garantías  y  las  libertades públicas y asegurar la convivencia pacífica, la  estabilidad  institucional  y  la  vigencia  de  un  orden  justo”42.   

46.  En plena consonancia con lo anterior, se  afirmó en la sentencia T-657 de 1998:   

“La convivencia  pacífica  y el orden justo, consagrados en la Constitución como principios que  rigen   la  relación  entre  las  personas  y  el  ordenamiento  constitucional  colombiano,  reposan  sobre  la  institución  del  tercero  imparcial.(..).  La  actuación  parcializada  de  este  funcionario  daría  al traste con cualquier  posibilidad  de  lograr una decisión justa, y convertiría al Estado de Derecho  en  una  burla  cruel  para  quienes  se  acercaran a los estrados judiciales en  procura      de      cumplida      justicia.”43   

47.  La  imparcialidad  representa, pues, el  principio  más  depurado  de  la  independencia y la autonomía judiciales o de  quien,  conforme  la  Constitución  y la ley, le ha sido reconocido un poder de  juzgar  a  otros individuos,  pues  no  sólo  lo  hace  independiente  frente  a  los poderes públicos, sino  también,      frente      a      sí      mismo44.  Como se sostuvo en el auto  A-188A  de  2005,  se  trata  de  la  fórmula  con  que se recoge la tradición  jurídica  de  la humanidad, desde la cual se ha considerado universalmente como  forma  de  resolver  conflictos  “la  intervención  de  un  tercero, ajeno al  conflicto”;  pero  también  se  trata de que -aunque con algunas excepciones-  los  conflictos  se  resuelvan  a  través  de la manera ofrecida por el Estado,  “esto     es,    mediante    la    implementación    de    un    proceso  adelantado  por  un  juez  y  con  la  potestad de hacer   cumplir   la   solución  que  se  impartió al conflicto”.   

48.  Estas consideraciones, es evidente, son  perfectamente  extrapolables  a  la  noción de imparcialidad que debe animar el  ejercicio  del  poder  disciplinario,  en  donde  también resulta indispensable  evitar  que  el juzgador sea “juez y parte”, así como que sea “juez de la  propia causa”.   

Señalaba sobre la identidad del principio de  imparcialidad la Corte constitucional en sentencia C-095 de 2003:   

“Precisamente,  los artículos 209, 228 y  230  de  la Constitución Política contemplan como característica de la propia  esencia  y  sustantividad de la administración de justicia y, en general, de la  función  pública,  la sujeción en la adopción de sus decisiones al principio  de  imparcialidad. En este  orden  de  ideas,  (…)  cualquier  decisión  judicial o administrativa, es la  concreción  de  un  orden  normativo  abstracto  a  una situación particular y  específica,  lo  que  impone que el juez o servidor público, sea que actúe en  primera  o  segunda  instancia,  intervenga  con la más absoluta imparcialidad,  despojado  de  cualquier  atadura que pueda comprometer su recto entendimiento y  aplicación  del orden jurídico, ya sea por haber emitido concepto previo sobre  el  asunto  sometido  a  su  consideración, o por la presencia de alguna de las  causales  de  impedimento  previstas  en  la  ley,  como  la  existencia de  vínculos  de  parentesco  o  amistad  íntima  con  una  de las partes, o de un  marcado interés personal en la decisión, etc.   

“En  esta  medida,  la  legitimidad de la  decisión    judicial    o   administrativa,   descansa   en   la   imparcialidad  del  órgano encargado de  aplicar  la  ley,  lo  que  significa  que  dicha  garantía  se convierte en el  atributo  que  por  excelencia  debe  tener  un servidor público para que pueda  considerarse  como  juez  en un Estado de Derecho. Lo contrario es propio de los  regímenes  despóticos y arbitrarios, en dónde no impera el reino de las leyes  sino  el  dominio de los príncipes representados en las sociedades modernas por  servidores  públicos prepotentes que sólo siguen los dictados de su voluntad o  capricho”.   

“La   primera  exige  que  los  asuntos  sometidos  al  juzgador  le  sean ajenos, de manera tal que no tenga interés de  ninguna  clase  ni  directo ni indirecto; mientras que la imparcialidad objetiva  hace  referencia  a  que  un  eventual  contacto  anterior  del juez con el caso  sometido  a  su  consideración,  desde un punto de vista funcional y orgánico,  excluya cualquier duda razonable sobre su imparcialidad.   

“En esa medida la imparcialidad subjetiva  garantiza  que  el juzgador no haya tenido relaciones con las partes del proceso  que  afecten la formación de su parecer, y la imparcialidad objetiva se refiere  al  objeto  del  proceso,  y  asegura que el encargado de aplicar la ley no haya  tenido  un  contacto  previo con el tema a decidir y que por lo tanto se acerque  al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo”.   

49.  Y  a  los efectos de ilustrar con mayor  precisión  la  dimensión  objetiva  del principio de imparcialidad pero en las  actuaciones  administrativas,  retomó  lo  establecido en la sentencia T-297 de  1997, en donde se indicó sobre el particular:   

“La  imparcialidad  de los órganos de la  administración  al  pronunciar  decisiones definitivas que afectan los derechos  de  las  personas,  en  cuanto  aplican  el  derecho al igual que los jueces, no  obstante   admitirse   por   la   doctrina  administrativa  el  interés  de  la  administración  en la solución del conflicto, según lo demanden los intereses  públicos  o  sociales,  comporta  para  aquéllos  la asunción de una conducta  recta,  ausente  de  todo  juicio  previo o prevenido, acerca del sentido en que  debe adoptarse la decisión.   

“El trato imparcial y por lo tanto ajeno a  todo  favoritismo,  traduce  del  mismo  modo,  no  solamente  la  garantía  de  independencia  con  que  deben  actuar  dichos  órganos,  sino la observancia y  vigencia  del  principio  de  igualdad,  en  el  sentido  de  que  debe darse un  tratamiento  igualitario  a  todas  las personas que se encuentren dentro de una  misma situación fáctica y jurídica”.   

50. Dicho lo anterior, se puede concluir que  el  principio  de  imparcialidad,  como  parte del debido proceso disciplinario,  debe  ser  entendido como la garantía con la cual se asegura que el funcionario  que  adelante  la  investigación,  o  que  conozca de los recursos interpuestos  contra  las  actuaciones  adelantadas,  obre efectivamente como tercero neutral,  tanto  ante  el  sujeto  disciplinado  como  ante  la  causa misma y el objeto o  situación  fáctica que se analiza. Un tercero que además deba desarrollar sus  competencias,  sin  prejuicios  ni  posturas  previas que afecten su ánimo y la  sana crítica para actuar y en su momento decidir.   

Mas  esta  condición  tanto  subjetiva como  objetiva,  en  materia disciplinaria no está sujeta a requisitos formales fijos  no  previstos  en la ley. El funcionario, la persona o el tribunal investidos de  poderes  disciplinarios  deben obrar con imparcialidad, pues tal condición hace  parte  del  debido  proceso. Con todo, no existe una forma predeterminada que la  haga  efectiva45,   distinta  de  la  que  les  impone  someterse  a  los  elementos  sustanciales  y  procedimentales  del debido proceso ya vistos y a las reglas en  torno  de las cuales se estructuran los impedimentos y recusaciones, que en suma  aseguran  que  la  función  disciplinaria se ejerza respetando los derechos del  investigado  y  en su caso de las víctimas, pero también de modo coherente con  la  naturaleza y finalidades del poder disciplinario46.   

     

1. El caso concreto     

51. El demandante considera que los artículos  80  y  81  de  la  Ley  23 de 1981, vulneran el artículo 29 de la Constitución  Política,  al  reconocer  en el Tribunal de ética médica la competencia tanto  de   formular   cargos,   como   la  de  pronunciarse  sobre  el  fondo  de  los  procedimientos  disciplinarios  adelantados  contra los médicos, con lo cual se  vulnera  el  principio del “juez imparcial” que hace parte de las garantías  fundamentales del debido proceso.   

52.  Para  resolver  el  problema  jurídico,  conviene  precisar  en primer término que la medicina  y  la  casi  totalidad  de  las  profesiones,  se dijo en sentencia C-213  de  2007,  “no  son  actividades meramente individuales que  persigan  únicamente  metas de carácter particular relacionadas con el ámbito  de  conocimiento  o desempeño profesional que les es propio”. Orientadas a la  prestación  de  servicios, en muchos casos relacionados con aspectos esenciales  de  la  vida y del desarrollo en sociedad, es natural y necesario que se imponga  a  los  profesionales  de  las  distintas áreas de la ciencia y el conocimiento  deberes,  obligaciones, compromisos con los que se asegure el adecuado ejercicio  de  la  actividad,  no  sólo  en  beneficio del individuo, sino también de los  asociados.   

Por  esto  se afirmaba en dicha decisión que  las  “profesiones  se  orientan  también  por  criterios  de comportamiento y  buscan  realizar  su  tarea  de conformidad con cánones de excelencia y calidad  así  como  contribuir  al  mejoramiento de la sociedad”. Tal es la razón que  explica  por  qué  el  artículo  26  constitucional “le confiere a la Ley la  facultad  de  regular  las  profesiones no sólo con miras a minimizar el riesgo  que  puede  derivarse  de  su  ejercicio  sino  también  con  el  propósito de  determinar  un  conjunto  de  deberes  y  prohibiciones para que las actividades  realizadas  por  los profesionales se ajuste a unos mínimos éticos y concuerde  con  el  ambiente  axiológico  fijado  por la Constitución de 1991 en donde se  consignan  los valores, principios y derechos constitucionales fundamentales”.   

53.   Es   importante  destacar  cómo,  en  consonancia  con  el principio de legalidad, la ordenación del ejercicio de las  profesiones  que  puede  suponer  la  definición  de  normas de comportamiento,  exigencias  y  prohibiciones,  debe  poseer,  conforme  la  Constitución, rango  legal.  Y  por  esta  misma  condición,  también  debe ser la ley la llamada a  estructurar  cuál  ha  de ser el procedimiento disciplinario a seguir cuando se  desconocen  las  normas  contenidas  en  los  Códigos  de  Ética Profesional y  cuáles   las   autoridades   llamadas   a  conocer  y  adelantar  los  procesos  correspondientes.   

En  este  contexto aparecen los tribunales de  ética  “con  potestad  para  realizar el estudio de los asuntos en los que se  presenta  la  falta  de cumplimiento de los preceptos ético-profesionales y con  poder     para    imponer    las    sanciones    correspondientes”47.   

54. Retomando estas  observaciones,  la  Ley  23  de 1981 contempló, por una parte, los principios y  reglas  a los que se somete el ejercicio de la medicina en Colombia, tanto desde  la  perspectiva  de la llamada “Ética médica” en general, como respecto de  sus  relaciones  con  el  paciente,  con  sus  colegas,  las  instituciones,  la  sociedad,  el  Estado  y el mercado (artículos 1º al 61). Además,  creó  el   Tribunal  Nacional  de  Ética  Médica,  así  como  los  seccionales,  su  constitución,  las  calidades  que  se  deben  reunir  para  hacer parte de los  mismos,  y  por tanto para ejercer la función pública disciplinaria que les es  conferida  (artículos  62-73),  por  la violación de  las  normas  que  regulan  el  comportamiento  ético de los profesionales de la  medicina.  Y  a  esto se agregan, las reglas del “proceso disciplinario ético  profesional”,  destinado  a  fijar  los  parámetros  y  exigencias  a las que  aquellos  deben  someterse,  al  igual que las sanciones que, en su caso, pueden  imponer (artículos 74-94).   

Normatividad  ésta cuyo fin no es otro que,  vale  la  pena reiterarlo, asegurar que dicha actividad profesional siempre vele  por  la  dignidad  de los pacientes, sus derechos e intereses involucrados a las  intervenciones  médicas,  como  quiera  que  la  misma  “implica compromiso y  consecuencias  tanto para el usuario directo del servicio médico como para toda  la                    sociedad”48.   

55.  En  cuanto  al  proceso  disciplinario  propiamente  dicho,  éste  se  inicia  de  oficio  o  a solicitud de parte, con  presentación  al menos de una prueba sumaria del acto que se estima contrario a  la  ética  profesional  (art.  74).  Aceptada  la  denuncia,  el presidente del  Tribunal  de  ética médica llamado a conocer el asunto, debe designar a uno de  sus  miembros  para  la  instrucción  del  proceso  y  para la presentación de  conclusiones  sobre  lo investigado (art. 75). Y si en concepto del instructor o  del  presidente  del  Tribunal las conductas objeto de estudio pueden derivar en  responsabilidad  de otra índole, llámese penal, civil o administrativa, la ley  les  impone el deber de ponerlo en conocimiento de la autoridad competente (art.  76).  También  se  prevé la posibilidad de buscar asesoría de abogados, tanto  para  la  instrucción  como para la defensa del disciplinado (art. 77). Y a los  efectos  de  adelantar  una  investigación  completa  que  absuelva las dudas e  interrogantes   del  asunto,  puede  el  instructor  solicitar  al  Tribunal  la  ampliación  del  término  inicialmente  establecido  para la presentación del  informe  de  conclusiones  (artículo  78),  el  que  una  vez  recibido permite  también  al  Tribunal solicitar su ampliación otorgando al instructor un nuevo  término para ello (art. 79).   

56. Surtido lo anterior, aparecen las etapas  siguientes  que  se  describen en los preceptos acusados con los que ciertamente  la  ley  23  de  1981  establece  la  competencia  del  Tribunal  de  ética  médica  para  “acusar” y “juzgar” al médico cuya  conducta  disciplinaria  es  evaluada  en  el  proceso correspondiente. Pues ese  tribunal,  dice el artículo 80, recibe un informe de conclusiones y con base en  él  o declara que hay mérito para formular cargos y así lo hace, es decir que  acusa,  o resuelve lo contrario. Y ese mismo tribunal, para el supuesto de hecho  de  que  se  formulen  cargos,  dice  el  artículo  81, podrá, junto con otras  actuaciones  posteriores  a  la  diligencia  de  descargos, decidir de fondo, es  decir,   juzgar   la   conducta   del  disciplinado49.   

Esta  suma  de  competencias  en  una  misma  autoridad,  es  la  que  el actor juzga como violatoria de la Constitución, por  desconocer  una  garantía  contenida en el artículo 29, cuya interpretación a  su  juicio  se  ha  clarificado  con lo previsto en el Acto legislativo No. 3 de  2002,  desde  el  cual  se  impone la separación orgánica y funcional entre la  autoridad  que  acusa  y  la  que juzga. Sin embargo, esta interpretación de la  Constitución  por la cual debe extenderse al procedimiento disciplinario de los  médicos,  la  fisonomía  y  estructura  del proceso penal en comento, no es de  recibo,  sin  que  con  ello  el  médico  investigado  deje de tener un “juez  imparcial”.   

57.  No  se  pierda  de  vista, que cuando en  sentencia  C-259  de  1995  se  analizaron  las normas del proceso disciplinario  (artículos  74  a  82  de  la  ley  23  de  1981) en relación con la garantía  genérica  del  debido  proceso,  se  encontró  que las mismas no vulneraban el  artículo  29  de  la  Constitución, pues “dentro de  dicho  régimen  se  encuentra  comprendida la facultad que tiene el profesional  acusado  para  presentar  pruebas  y  solicitar la práctica de las mismas en el  respectivo  proceso  disciplinario  en su contra, a fin de desvirtuar los cargos  formulados  y  demostrar  su  inocencia,  pues  es  entendido  que,  como  lo ha  expresado   esta  Corporación,  la  observancia  del  debido  proceso  como  el  disciplinario  requiere  de  la  facultad y oportunidad del acusado para conocer  los  cargos  formulados,  rendir  los  correspondientes descargos, y presentar o  solicitar  la  práctica de pruebas que considere pertinentes y sean conducentes  para  desvirtuar  los  cargos,  todo  ello  con  anterioridad al pronunciamiento  respectivo que ponga fin al proceso ético profesional”.   

58. Entrando en la precisión sobre el derecho  al  juez  imparcial, el hecho de que el mismo tribunal de ética médica formule  cargos  y  decida  sobre  el  fondo  del  asunto,  esto  es,  acuse y juzgue, no  determina  que por esa identidad orgánica y competencial, pueda anticiparse una  decisión  contraria  a derecho, injusta, viciada de prevenciones y sesgos. Pues  no  se debe olvidar que los miembros de los tribunales de ética médica cumplen  una  función  pública  (artículo  73 de la ley 23 de 1981), por lo cual deben  actuar  con  la  rectitud  y  sujeción  a  los  principios  que la misma impone  (legalidad,      moralidad,      publicidad,      eficiencia,      art.      209  constitucional)50.   

Y  si  se  presenta  alguna circunstancia que  pudiera  afectar  la  imparcialidad  de   cualquiera  de  los  miembros del  tribunal,  por  ejemplo  cuando  en  la  actuación  del  galeno  que se evalúa  disciplinariamente  hubiese  participado o intervenido también como profesional  de  la  medicina  alguno  de aquellos, nada obsta para que se declare impedido o  sea  recusado  según  las  normas del Código de procedimiento penal (artículo  56)  que  se  aplican por remisión expresa (artículo 82 de la Ley 23 de 1981).  Porque  en tal circunstancia, bien podría existir una predisposición subjetiva  u   objetiva   en   contra   o   a   favor   de  la  persona  o  actuación  del  investigado.   

59.  Adicionalmente,  la decisión que impone  una  sanción  deberá ser congruente con los cargos formulados (artículo 82 de  la  ley  23  de 1981 y artículo 448 CPP) y siempre podrá ser recurrida en vía  gubernativa  (artículos  87,  88  y  89 de la ley 23 de 1981). En el caso de la  sanción  de  suspensión  procede  el  recurso  de  apelación ante el Tribunal  nacional  (artículo  88),  el que a su vez es el único autorizado para aplicar  la  suspensión  por  cinco años como sanción más grave por decretar, la cual  tiene  recurso  de  apelación  ante  el  Ministerio  de  Salud  (artículo 89).   

Y  a  estas  formas de asegurar una decisión  justa,  independiente  e  imparcial,  se  debe agregar por supuesto la garantía  última  de  que  la sanción definitiva pueda ser revisada por la jurisdicción  de lo contencioso administrativo (artículo 82 del CCA).   

60.  Por  lo  demás,  podría decirse que el  proceso  disciplinario  de  los  médicos  posee  una  garantía  adicional, que  distinto   a   la   opinión   del   demandante,   obra   como  un  plus  de  su  debido proceso, respecto del  régimen  común  que  aplica a los servidores públicos, conforme la Ley 734 de  2002.  En  efecto,  para  éstos  últimos, la investigación, la acusación, la  recaudación  de  todas  las pruebas y la decisión con que se juzga la conducta  analizada  y en su evento se sanciona, son desplegadas por un único funcionario  (artículos  2º,  150,  162,  169  de  la  Ley 734 de 2002) y no por ello puede  plantearse  una violación del derecho fundamental del artículo 29 de la Carta,  pues  de  lo  que  se trata es de asegurar con las formas propias a este tipo de  procedimiento,  las garantías sustanciales del debido proceso. Por su parte, el  médico  cuenta  con  el  beneficio  creado por el legislador, en el marco de su  poder  de  libre  configuración,  de  que  dicha  actuación tenga una relativa  separación   funcional  que  entrega  a  un  instructor  miembro  del  tribunal  designado  para  ello  (artículo  75 de la ley 23 de 1981) la tarea de recaudar  pruebas  y  deja en manos de todo el cuerpo plural de individuos integrantes del  Tribunal,  la  decisión de formular cargos o no, y también la de imponer una u  otra  sanción (según las reglas dispuestas en los artículos 83, 84 y 85 de la  ley 23 de 1981), o no hacerlo.   

61.   En   breve,   las   condiciones   del  procedimiento  disciplinario de los médicos contempladas en los artículos 80 y  81  de  la  ley  23  de 1981, preservan el núcleo esencial del debido proceso y  más  que  eso,  pues  con  la  interpretación  sistemática  de  la  ley y del  procedimiento  en  ella  previsto,  con  la  sujeción  del  poder disciplinario  ejercido  por  los tribunales de ética médica a los imperativos de la función  pública,  con  la  aplicación,  en  lo  que  corresponde,  de los principios y  garantías  adicionales  del  Código  de procedimiento penal no previstos en la  ley              en              comento51   

, con la posibilidad de apelar las decisiones  que  se  consideren  injustas  y  de  recurrirlas  ante  la  autoridad  judicial  competente,  se  configuran  todas  las  garantías  necesarias y deseables para  cualquier  individuo  procesado  por  causas  no  penales en un Estado sujeto al  Derecho y a los derechos.   

VII. DECISION.  

En  mérito de lo expuesto, la Sala Plena de  la  Corte  Constitucional,  administrando  justicia  en  nombre del pueblo y por  mandato de la Constitución,   

R E S U E L V E :  

DECLARAR EXEQUIBLES  los   artículos   80   y   81   de   la   Ley   23   de   1981,  por  el  cargo  propuesto.   

Cópiese,   comuníquese,   notifíquese,  publíquese,  insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

MAURICIO GONZALEZ CUERVO  

Magistrado  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

MARTHA     VICTORIA     SACHICA    DE  MONCALEANO   

Secretaria General  

    

1  Sentencia C-259 de 1995   

2  Sentencia T-1034 de 2006   

3  Porque  como  se  precisó  en  dicha  sentencia  “no corresponde a un típico  proceso  adversarial entre  dos  partes  procesales  que se reputa se encuentran en igualdad de condiciones;  por  un  lado,  un  ente acusador, quien pretende demostrar en juicio la solidez  probatoria  de  unos  cargos  criminales, y por el otro, un acusado, quien busca  demostrar  su  inocencia;  ya que, por una parte, el juez no es un mero árbitro  del  proceso;  y  por  otra,  intervienen  activamente  en el curso del mismo el  Ministerio  Público  y  la  víctima.  Cabe  recordar,  que en desarrollo de la  investigación  las  partes  no  tienen  las mismas potestades, y la misión que  corresponde  desempeñar  al  juez,  bien  sea  de  control  de  garantías o de  conocimiento,  va  más  allá  de  la  de ser un mero árbitro regulador de las  formas  procesales,  sino  en  buscar la aplicación de una justicia material, y  sobre  todo,  en  ser un guardián del respeto de los derechos fundamentales del  indiciado  o  sindicado,  así  como de aquellos de la víctima, en especial, de  los  derechos  de ésta a conocer la  verdad sobre lo ocurrido, a acceder a  la  justicia  y  a  obtener  una  reparación  integral,  de  conformidad con la  Constitución  y  con los tratados internacionales que hacen parte del bloque de  constitucionalidad.  Con  todo,  en  el  curso  del  proceso penal, la garantía  judicial  de  los  derechos  fundamentales,  se adelantará sin perjuicio de las  competencias   constitucionales  de  los  jueces  de  acción  de  tutela  y  de  habeas corpus”.   

4  Sentencia C-818 de 2005.   

5   La  doctrina  científica,  refiriéndose al sistema penal europeo, destaca como  elementos  integrantes  del  principio  acusatorio  los  siguientes: i) no puede  existir  proceso  sin  acusación, que debe ser formulada por persona distinta a  quien  va  a  juzgar; ii) no cabe condena por hechos distintos de los reflejados  en  la  acusación,  ni a persona distinta de la acusada; y como resultado de lo  primero  iii)  la  imparcialidad  del  juzgador, o la no atribución a éste, de  poderes   de  dirección  material  del  proceso  que  pongan  en  cuestión  su  imparcialidad.  Vid.  Juan  Luis  Gómez  Colomer.  El  Tribunal   penal   internacional:   investigación  y  acusación.  Valencia,  Tirant  monografías,  2003,  pp.  41-46.En  la doctrina  nacional,   Oscar   Julián   Guerrero.   Fundamentos  teórico    constitucionales    del    nuevo    proceso    penal.   Bogotá,   ediciones   jurídicas   Gustavo   Ibáñez,  2005,  pp.  81-86.   

6 Así  observa  que  en  “el  artículo 10° de la Declaración Universal de Derechos  Humanos  adoptada  en  diciembre 10 de 1948, se consagró que toda persona tiene  derecho   ‘a  ser  oída  públicamente  y  con justicia por un tribunal independiente e imparcial para la  determinación  de  sus  derechos  y  obligaciones o para el examen de cualquier  acusación       contra       ella       en       materia      penal’.  En  el  mismo  sentido el art. 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, establece:  “Artículo  14-1.  Todas  las  personas son iguales  ante  los  tribunales  y  cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser  oída  públicamente  y con las debidas garantías por  un   tribunal   competente,   independiente  e  imparcial,  establecido  por  la  ley, en la substanciación de cualquier acusación de  carácter  penal  formulada contra ella o para la determinación de sus derechos  u  obligaciones  de  carácter  civil .”Disposición  también  contenida  en  la Declaración Americana de los Derechos y los Deberes  del  Hombre (…) donde se pactó que toda persona acusada de un delito tiene el  derecho   a   ser   oída   en   forma  imparcial  y  pública  (art.  XXVI)”.  Posteriormente,   con   la   fuerza  vinculante  del  tratado  multilateral,  se  establece,  dice  la  sentencia,  en  la  Convención  Americana  sobre Derechos  Humanos,  de  1969,  “el  compromiso  de  los  Estados  partes de ‘adoptar,    con   arreglo   a   sus  procedimientos  constitucionales  y a las disposiciones de esta Convención, las  medidas  legislativas  o  de  otro  carácter  que  fueren necesarias para hacer  efectivos’,  si  en  el  mismo   no   estuvieren   ya  garantizados,  los  derechos  y  libertades  allí  reconocidos  (art.  2°),  dentro  de los cuales se encuentra el derecho de toda  persona  a  ser oída ‘por  un  juez  o  tribunal  competente,  independiente  e  imparcial, establecido con  anterioridad  por  la  ley,  en  la sustanciación de cualquier acusación penal  formulada  contra  ella’  (art. 8° num. 1°)”.   

7 En la  sentencia  en  comento  se  observa  que en el Derecho comparado, esta garantía  también  se halla “proclamada en la Carta de los Derechos Fundamentales de la  Unión  Europea de diciembre 7 de 2000, cuyo artículo 47 consagra el derecho de  toda  persona  a  que  su  causa  sea  ‘oída  equitativa  y  públicamente  y dentro de un plazo razonable  por   un   juez  independiente  e  imparcial,  establecido  previamente  por  la  ley’, al igual que en el  Convenio  Europeo  para  la  Protección  de  los  Derechos  Humanos  y  de  las  Libertades  Fundamentales  celebrado  por  el  Consejo  de Europa (art. 6° num.  1°).  Igualmente, en la Sexta Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos  de  América  (Sixth  Amendment of the Constitution), ratificada en diciembre 15  de  1971,  en  la  que  fueron  plasmados  los  derechos relacionados con causas  criminales  a un juicio expedito y a la confrontación de los testigos (Right to  Speedy  Trial,  Confrontation  of  Witnesses), según los cuales el acusado goza  del  derecho  a  un  juicio  oportuno  y  público,  ante un jurado imparcial”.   

8  Al  respecto,  señala  Luigi  Ferrajoli  :  “En segundo  lugar,  para  garantizar la imparcialidad del juez es preciso que éste no tenga  en  la causa ni siquiera un interés público o institucional. En particular, es  necesario  que  no  tenga  un  interés  acusatorio,  y que por esto no ejercite  simultáneamente  las funciones de acusación, como, por el contrario, ocurre en  el  proceso  inquisitivo  y,  aunque  sea  de  manera  ambigua,  también  en el  mixto…”.   En  Derecho  y  razón.   Madrid,  Trotta, 1995, p. 582.   

9  El  numeral  2°  del artículo 24 de la Constitución española de 1978 señala que  “todos   tienen   derecho   al   Juez   ordinario  predeterminado  por  la  Ley,  a  la defensa y a la asistencia de letrado, a ser  informados  de  la  acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin  dilaciones  indebidas  y  con  todas  las  garantías,  a utilizar los medios de  prueba  pertinentes  para  su  defensa,  a  no  declarar contra sí mismos, a no  confesarse   culpables   y   a   la   presunción   de  inocencia”.   

10 Esta  garantía  también  se ha considerado como elemento esencial del debido proceso  en  la  jurisprudencia  del  Tribunal  Europeo de Derechos Humanos, reconocida a  partir  de  la  interpretación del art. 6.1 del Convenio para la Protección de  los  Derechos  Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950, de conformidad  con  el  cual “Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa,  públicamente  y  dentro  de  un plazo razonable por un tribunal independiente e  imparcial (…)”.   

11  Otra   referencia   que   se  emplea  en  dicha  decisión,  ya  en  el  ámbito  latinoamericano,  fue la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación  Argentina  Providencia  de  mayo  17 de 2005, dentro de la causa N° 3221, en la  que  se  dijo:  “`Existe  una  idea generalizada en  torno  a  que la persona que investigó no puede decidir el caso… porque puede  generar  en  el  imputado dudas razonables acerca de la posición de neutralidad  de  quien  lo  va  a juzgar en el caso, luego de haber recopilado e interpretado  prueba  en  su  contra  para  procesarlo  primero,  y  elevar  la causa a juicio  después./  Esto  se  explica  lógicamente porque en la tarea de investigación  preliminar,  el instructor va formándose tanto una hipótesis fáctica como una  presunción  de  culpabilidad, en una etapa anterior al debate oral… lo cierto  es  que  podría  sospecharse que ya tiene un prejuicio sobre el tema a decidir,  puesto  que  impulsó  el  proceso  para llegar al juicio, descartando hasta ese  momento,  las  hipótesis desincriminantes. Con mayor claridad se evidencia esta  idea    en    las   resoluciones   de   mérito   que   acreditan   prima  facie  la existencia de un hecho,  su   subsunción   típica   -por   más   provisoria  que  sea-  y  la  posible  participación     culpable    del    imputado    en    el    suceso’”.   

12  Es  necesario  precisar,  empero,  que  no es esta la  única  manifestación del principio de imparcialidad del sistema procesal penal  colombiano,  pues  una  expresión  muy  honda  del  mismo  se  encuentra  en la  prohibición  expresa  del  CPP (artículo 361) de que el juez no pueda decretar  pruebas  de  oficio.  Disposición  que  la  Corte  constitucionalidad  declaró  exequible  en  sentencia C-396 de 2007, por encontrar que esa era la ordenación  que   resultaba  garantista  al  estar  conforme  con  el  diseño  del  sistema  acusatorio  impuro,  adversarial,  de  “igualdad  de  armas” concebido en la  Constitución  y  en  la  ley. Se dijo entonces:   “v)  Por  regla  general,  el  sistema  penal acusatorio se caracteriza por la  pasividad  probatoria  del juez, pues él no sólo está impedido para practicar  pruebas  sino  que  está  obligado  a decidir con base en las que las partes le  presentan  a  su consideración. De tal forma que si la parte acusadora no logra  desvirtuar  la  presunción  de  inocencia del acusado, o existen dudas sobre la  ocurrencia  de  los hechos o sobre su responsabilidad penal, el juez simplemente  debe  absolverlo porque no puede solicitar pruebas diferentes a las aportadas en  la   audiencia   preparatoria  y  controvertidas  en  el  juicio.  La  pasividad  probatoria  del  juez  es vista, entonces, como una garantía del acusado”. Un  modelo  que  se reproduce en el régimen jurídico colombiano, donde, como sigue  adelante  la  misma  sentencia:  “entre  los  instrumentos  diseñados  por el  constituyente  y  la  Ley  906 de 2004 para garantizar la imparcialidad objetiva  del  juez se encuentran los siguientes: i) el funcionario que instruye no juzga,  ii)  la  pérdida de la iniciativa probatoria del juez, pues se entiende como un  tercero  imparcial  que busca la justicia material y, iii) la carga de la prueba  de   la  responsabilidad  penal  corresponde  a  la  Fiscalía”.  [Todos  tres  dirigidos  a]  “garantizar  la  neutralidad  del  juez”  [y] “referidos al  manejo de la prueba en el sistema penal acusatorio”.   

13  Por  todas  la  sentencia  C-818 de 2005. También en  sentencias  C-214 de 1994, C-948 de 2002, C-125 de 2003, C-406 de 2004, T-060 de  2009.   

14  Vid.,  entre  otras,  las  sentencias  C-214  de  1994, C-948 de 2002 y C-406 de  2004.   

15  Sentencia C-1161 de 2000.   

16  Sentencia C-1112 de 2000.   

18  Sentencias T-242 de 1999 y T-492 de 2002.   

19 Por  ello  es  que  se  ha dicho que el proceso disciplinario no produce per  se  un perjuicio irremediable, pues  deriva  de  un  poder  fundado  en  la  Constitución,  que  sin  violar ninguna  posición  jurídica  de  derecho  fundamental,  sí  procura  hacer efectivo el  interés  general al concretar el cumplimiento de ciertas normas. Solo se podrá  hablar  de  perjuicio  irremediable  cuando  se produzca una vía de hecho en el  procedimiento  disciplinario,  esto  es,  cuando “se  presentan  circunstancias  excepcionales  tales  como  las  siguientes:  (i) que  existan   motivos   serios   y  razonables  que  indiquen  que  una  determinada  providencia  sancionatoria  en  materia  disciplinaria puede haber sido adoptada  con  desconocimiento de las garantías constitucionales y legales pertinentes y,  por  ende,  con  violación  de  los derechos fundamentales de los afectados, en  particular  al  debido proceso; (ii) que el perjuicio derivado de la providencia  sancionatoria  adoptada  de  manera inconstitucional amenace con hacer nugatorio  el  ejercicio de uno o más derechos fundamentales de los sujetos disciplinados,  (iii)  que  el  perjuicio  en  cuestión  llene  los  requisitos de ser cierto e  inminente,  grave  y  de  urgente  atención,  y  (iv) que los medios judiciales  ordinarios  con  los  que  cuentan  los  afectados  para  su  defensa no sean lo  suficientemente  expeditos como para controlar la legalidad y constitucionalidad  de  las medidas sancionatorias impugnadas con la urgencia requerida para impedir  la  afectación  irremediable  del  derecho  fundamental invocado”      (  T-1102  de  octubre  28  de  2005.  Ver  también  la  T-214  de marzo 8 de 2004).   

20 Vid  sentencias C-491 de 1996, T-484 de 2004, T-423 de 2008.   

21  Estas  particularidades  de  sujeto, objeto e impacto, han servido también para  justificar  que  la  responsabilidad  disciplinaria y la penal se entiendan como  distintas  y  por  tanto  puedan iniciarse sendos procesos para establecer una y  otra,  sin violar con ello el principio del non bis in  idem. Dijo al respecto la Corte en sentencia C-244 de  1996,  reiterada  en  la  C-181  de  2002.:“[C]uando  se  adelanta  un proceso  disciplinario  y  uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no  se  puede  afirmar  válidamente  que exista identidad de objeto ni identidad de  causa,  pues  la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes  jurídicamente  tutelados  también  son  diferentes,  al  igual que el interés  jurídico  que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la  conducta  del  implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En  el  proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento  de  éstos  frente  a  normas  administrativas  de carácter ético destinadas a  proteger  la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en  el  proceso  penal  las normas buscan preservar bienes sociales más amplios. Si  bien  es  cierto  que  entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas  similitudes  (…)  no  es  menos  cierto que ellas no se identifican, ya que la  acción  disciplinaria  se  produce dentro de la relación de subordinación que  existe  entre  el  funcionario y la Administración en el ámbito de la función  pública  y  se  origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición,  la  omisión  o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación  del  régimen  de  inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la  de  garantizar  el  buen  funcionamiento,  moralidad  y  prestigio del organismo  público   respectivo.   Dichas   sanciones   son  impuestas  por  la  autoridad  administrativa  competente  o  por  la Procuraduría General de la Nación, ente  que  tiene  a  su  cargo  la vigilancia de la conducta oficial de los servidores  estatales”.   Conclusión  a  la  que  también se llegó en la sentencia  C-259  de  1995,  relacionada  precisamente  con la ley 23 de 1981, en la que la  responsabilidad  disciplinaria  que  allí  se  regula  no  excluye  la  posible  responsabilidad penal por los mismos hechos.   

22  Posición que se retoma en sentencia C-597 de 1996.   

23  Vid.  también  sentencias C-124 de 2003, T-811 de 2003, C-181 de 2002, C-818 de  2005, T-806 de 2005.   

24                     Se  dijo  sobre  el  particular  en  sentencia  C-1076 de 2002, que  únicamente  “por  vía  legal,  lo  cual incluye a los decretos con fuerza de  ley,   se   puede   regular   lo  concerniente  al  régimen  de  inhabilidades,  incompatibilidades  y conflicto de intereses a los particulares, como quiera que  está  de  por  medio  el  acceso  a  una  función  pública.  (…) en materia  disciplinaria  existe  una  reserva  legal, en el sentido de que únicamente por  medio  de una ley, incluyendo los decretos con fuerza de ley, se puede erigir un  comportamiento  determinado  en  conducta reprochable disciplinariamente. De tal  suerte  que  el  régimen sancionatorio aplicable a los notarios no puede ser la  excepción  a  la regla, por cuanto no existe ninguna razón constitucionalmente  válida  para  ello”.  Ver  también,  sentencias C-448 de 1998, T-181 de  2002,  C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-125 de 2003, C-252 de 2003, C-383 de 2003  y T-1093 de 2004.   

25 Vid  sentencia C-432 de 2004.   

26 Al  respecto,  ver, entre otras, sentencias C-710 de 2001, C-432 de 2004 y C-1169 de  2004.   

27  Vid. sentencias C-921 de 2001 y C-992 de 2001.   

28  Vid.  sentencia  C-818  de  2005,  en  la que se retoman las sentencias C-530 de  2003, C-406 de 2004 y C-475 de 2004.   

29  Vid. sentencias C-404 de 2001 y C-818 de 2005.   

30 Vid  sentencias T-1093 de 2004 y C-404 de 2001.   

31   “Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se  determina  por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la  orden  o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el  incumplimiento  de  tales  funciones,  órdenes  o  prohibiciones constituye una  infracción disciplinaria”. Sentencia C-404 de 2001.   

32  Sentencias  C-  427  de  1994,  C-371  de  2002,  C-530  de 2003, T-706 de 1996.   

33 En  el  que se profiere la sentencia C-427 de 1994, que declaró exequible una norma  que  prohibía  a  los  funcionarios  de  la  Fiscalía  General  de  la Nación  “ejecutar  en  el lugar  de trabajo o en sitio  público,    cualquier    acto    contra    la    moral   o   las   buenas   costumbres”.   Y  esto  lo  hizo  siguiendo en  extenso  la  posición  que  sobre  el  tema  había  fijado la Corte Suprema de  Justicia,  en  sentencia  de  agosto  12 de 1982, MP Manuel Gaona Cruz,  en  donde  se  dijo  que  los  principios  de tipicidad y de legalidad no tienen una  aplicación  tan rígida en el ámbito de las sanciones a funcionarios públicos  como  lo  tiene  en  el  ámbito  penal.  De  este  modo,  “(…) la  regulación  genérica  de la conducta indebida del funcionario  no  comporta  la facultad de su catalogación arbitraria o caprichosa, ni releva  a  la  autoridad  de  la  obligación  de ceñir sus mandatos o decisiones a los  precisos  cometidos  propuestos”,  siendo necesario  “dejar  nítidos  algunos parámetros esenciales de  interpretación”  que concreten lo indefinido de la  infracción analizada (faltas a la moral social).   

34  Sentencia C-350 de 2009.   

35 Se  mencionan  en  la  providencia  analizada,  también los casos de las sentencias  C-098  de  2003,  C-431  de  2004, C-570 de 2004, C-537 de 2005 y C-393 de 2006.   

36   Ver  también, entre otras, las sentencias : T-579 de 1994;  C-373 de 2002; C-570 de 2004; C-431 de 2004.   

37  Dijo  a  este  respecto la sentencia T-1093 de 2004 que en materia disciplinaria  “`el  fallador  cuenta con un mayor margen de valoración e individualización  de  las  faltas  sancionables  por  la  diversidad de comportamientos que pugnan  contra    los   propósitos   de   la   función   pública   y   del   régimen  disciplinario’;  y  que  ‘en la definición de las  faltas  disciplinarias,  entran  en  juego,  elementos  propios  de  la función  pública  que  interesan  por sobre todo a contenidos político-institucionales,  que  sitúan  al  superior  jerárquico  en  condiciones  de  evaluar  con mayor  flexibilidad,  y  de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de  apreciación   (…)   Por   ende,   ‘el  investigador  disciplinario  dispone  de  un  campo amplio para  determinar  si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho  de  los  tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa,  es  decir,  en  forma  consciente  y  voluntaria o con violación de un deber de  cuidado,   lo   mismo  que  su  mayor  o  menor  grado  de  gravedad’”.   

38 Vid  también, sentencias C-921 de 2001, C-475 de 2004, C-406 de 2004.   

39 Que  su  vez  retoman  las  sentencias  T-301  de  1996,  T-433  de  1998 y T-1034 de  2006.   

40  Sentencia C-095 de 2003   

41  Idem.   

42  Sentencia T-176 de 2008.   

43  Retomado en el Auto 318 de 2006.   

44  Al  respecto,  vid.  G. Zagrabelsky. “¿Qué es ser  juez      constitucional?”      En      Estudios  constitucionales.  Santiago, Año 6, N° 2, 2008, pp.  561-565 (traducción de Miguel Carbonell).   

45 A  este  respecto  es  indicativo  observar cómo incluso la jurisprudencia trazada  por  el  Tribunal  Europeo de Derechos Humanos, ha ido flexibilizando su postura  frente  a  la  propia  noción  de imparcialidad judicial. Porque si bien en los  célebres  asuntos  Piersack c. Bélgica (sentencia de 1º de octubre de 1982) y  De  Cubber  c.  Bélgica  (sentencia  de  26  de  octubre  de 1984), el Tribunal  reconoce  la  vulneración  del  principio a partir de un análisis en abstracto  por  el  cual  se  tacha de parcialidad a un juez por haber conocido previamente  del  asunto,  a  partir de la sentencia Hauschildt c. Dinamarca (sentencia de 24  de  mayo  de  1989) la doctrina sufre un cambio sustantivo. En efecto, desde tal  sentencia,  la  valoración  sobre  la  imparcialidad  del juez dependerá de la  intensidad  y naturaleza del conocimiento previo, es decir, del riguroso estudio  del  caso  en  concreto,  pues  el hecho de que el juez haya adoptado decisiones  antes  del  juicio, “no puede por sí mismo justificar aprensiones en cuanto a  su    imparcialidad”.    Cfr.    Rafael    Jiménez    Asensio.   Imparcialidad  Judicial  y  Derecho  al Juez Imparcial. Cizur Menor (Navarra), Aranzadi, 2002, pp. 199-202.   

46 Es  igualmente  oportuno  recordar  que  uno  de  los  principales  defensores de la  imparcialidad  como garantía esencial del proceso penal justo, Luigi Ferrajoli,  al  desarrollar el punto enfatiza en que tal predicamento reposaba, entre otras,  en  el  hecho  de que se aludía a la actividad del juez, que es muy distinta de  otras  funciones  del  Estado.  La  “estricta  legalidad”  y  la “estricta  jurisdiccionalidad”  como “señas de identidad más características de todo  sistema   penal   garantista  en  un  ‘estado    de    derecho’  (…)  valen  para  distinguir la actividad judicial de cualquier  otra  forma  de  actividad  jurídica”.  Porque,  en  efecto,  aunque  vgr. la  administración   desarrolla   actividades   jurídicamente   reguladas,  no  se  contempla  en  la  ley  “la  sustancia de  las  decisiones  producidas”, pues en todo caso pueden seguir  consideraciones  relacionadas  con  las  políticas públicas establecidas o con  las  directrices  superiores  dispuestas; en cambio el pronunciamiento judicial,  “no  es  sólo  delegado  sino  también  derivado de  la  previsión  legal”.  Así  mismo,  los  demás  órganos del Estado “aun  operando  con  las  formas  y dentro de los límites establecidos por las leyes,  fijan  o  siguen  líneas  o  finalidades  políticas más o menos contingentes,  según  su  colocación  institucional  y  su  ámbito  de autonomía (…). Los  jueces  por  el  contrario, no persiguen ningún interés perjudicial sino sólo  la  verdad  en  cada  causa  que  conocen”.  De tal razonamiento deriva que la  estricta  sujeción  a  la  ley  predicable  del  juez,  expresa  así  mismo su  “colocación    institucional    (…)    externa  a  los  sujetos  en  causa  y  al sistema político y  extraña  a  los intereses  particulares  de unos y a los generales del otro”, lo cual a su vez “se hace  patente  en  el  requisito  de  la  imparcialidad (…)”.Cfr. Luigi Ferrajoli.  Derecho    y    razón,    op.cit,    pp.  578-580.  Una  conclusión  respecto del juez que, agrega esta  Corte  constitucional, no se predica de manera absoluta frente a quien ejerce el  poder  de  investigar  y  sancionar  disciplinariamente,  pues su “colocación  institucional”   no   es   necesariamente   externa  (caso  del poder disciplinario ejercido por la propia  entidad  o  por el tribunal disciplinario creado para un gremio profesional), ni  extraña  a  los intereses  generales  de preservar los principios y finalidades que animan y dan sentido al  ejercicio de la función pública o la actividad profesional.   

47  Sentencia C-213 de 2007.   

48  Sentencia C-620 de 2008.   

49 La  asimilación  terminológica  entre  acusación  y formulación de cargos, de un  lado,  y juzgamiento y decisión de fondo, de otro, no es por cierto artificial.  Como  bien  lo  ha  establecido  la  jurisprudencia de esta Corte, responde a la  connotación  que  tienen  ciertas actuaciones administrativas, en las que, como  se     dijo     en     sentencia     SU    901    de    2005,    “materialmente  se  cumple la función de  administrar  justicia”.  Es  el  caso  de, por ejemplo, “los procesos que se  adelantan  ante  la  justicia  penal  militar,  los  procesos  policivos  y  los  procesos   disciplinarios  (…)” (resaltado fuera del texto).   

50  Vid. sentencia C-620 de 2008.   

51  Remisión  dispuesta  en  el artículo 82 de la ley 23 de 1981, que como se dijo  en  la sentencia C-259 de 1995, conduce “a que toda actuación del Tribunal de  Ética  Médica esté sometida a la observancia del debido proceso, garantizando  de   esa  manera  los  derechos  del  profesional  acusado  dentro  del  proceso  disciplinario  allí consagrado, con sujeción a las normas constitucionales”.