C-793-09

    Sentencia C-793-09  

SENTENCIA  CONDICIONADA  EN  INFRACCIONES  DE  NORMAS    AMBIENTALES-Aplicación    por    eventual  interpretación  contraria a la constitución/SENTENCIA  CONDICIONADA     EN     INFRACCIONES    DE    NORMAS    AMBIENTALES-Aplicación  para la protección de los derechos de los recicladores  informales de basura   

Encuentra  la  Corte  que no obstante que las  disposiciones  demandadas obedecen a finalidades constitucionalmente legítimas,  que  resultan  acordes  con  la  protección  del medio ambiente, la convivencia  ciudadana  y la preservación de la salud pública, en tanto fomentan prácticas  de  recolección,  manejo  y  disposición  de residuos sólidos y escombros, de  acuerdo  con   estándares  y  protocolos  adecuados de salud pública, son  susceptibles  de  interpretarse y aplicarse con un alcance que resulta lesivo de  los  derechos  de  los  recicladores  informales  de basura, toda vez que por su  redacción,  las  normas  acusadas  podrían  interpretarse  como  orientadas  a  proscribir  la  actividad del reciclaje informal, que constituiría limitaciones  de  los  derechos  al  trabajo y al mínimo vital, siendo esta dicotomía la que  impone  acudir  a  una  sentencia de exequibilidad condicionada que, al paso que  permita   mantener   en   el   ordenamiento  jurídico  los  contenidos  de  las  disposiciones  acusadas  que, no solamente no son contrarios a la Constitución,  sino  que, obedecen a objetivos socialmente valiosos, excluya, como contrarios a  la  Carta,  los  contenidos  normativos  que  es  posible derivar de ellas y que  tendrían  un  impacto  lesivo  sobre  los  recicladores  informales  de basura.   

INFRACCIONES   DE   NORMAS  AMBIENTALES  DE  ASEO-No  implican  restricción  a la actividad de los  recicladores  informales de basura/INFRACCION DE NORMAS  AMBIENTALES   DE   ASEO-Restricciones   previstas  no  constituyen  una  prohibición  a la actividad de los recicladores informales de  basura   

COMPARENDO     AMBIENTAL-Concepto/COMPARENDO AMBIENTAL-Justificación/COMPARENDO  AMBIENTAL-Sujetos         pasivos/COMPARENDO    AMBIENTAL-Sanciones    que  comprende   

INFRACCION   QUE  DA  LUGAR  AL  COMPARENDO  AMBIENTAL-Naturaleza   

RECICLADORES    INFORMALES-Sector  poblacional  en  situación  de  marginalidad  y  exclusión  social/RECICLADORES       INFORMALES-Situación    de   marginamiento   y   discriminación   le   impone  obligaciones al Estado   

Los  recicladores  informales  constituyen un  grupo  social  que, como alternativa de supervivencia, se dedica al reciclaje de  basuras,  en condiciones de marginamiento y discriminación, razón por la cual,  el  Estado,  no  solamente  está  obligado a adoptar las acciones positivas que  sean  necesarias  para ayudarles a superar la condición de exclusión social en  la  que  viven,  sino  que  debe  abstenerse de adoptar medidas que, aunque, con  carácter     general    y    abstracto,    pretendan    impulsar    finalidades  constitucionalmente  legítimas,  tengan  un  impacto  desproporcionado sobre la  actividad   que,   como   medio   de  subsistencia,  realizan  los  recicladores  informales,  sin  ofrecerles  de  manera  simultánea, alternativas adecuadas de  ingreso.   

RECICLADORES    INFORMALES-Sujetos     de     especial     protección    constitucional    del  Estado   

GRUPOS MARGINADOS O DISCRIMINADOS-Adopción de medidas a su favor o acciones afirmativas   

La jurisprudencia constitucional ha señalado  que  a  partir  de  la  cláusula del Estado Social de Derecho, en ocasiones, el  análisis  de  constitucionalidad  de las normas debe hacerse teniendo en cuenta  el  contexto  económico  y social en el que están llamadas a desenvolverse, lo  cual,  a su vez, puede implicar una consideración al derecho al mínimo vital y  a  los  deberes de las autoridades en torno a la igualdad de grupos marginados y  discriminados.   

ESTADO   SOCIAL   DE   DERECHO-Principios pilares   

DIGNIDAD  HUMANA  EN  EL  ESTADO  SOCIAL  DE  DERECHO-Contenido   

En  relación con el principio fundamental de  la  dignidad  humana en el estado social de derecho, comprende el derecho de las  personas  a  realizar  sus capacidades y a llevar una existencia con sentido, en  un  ambiente libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e  indispensable para subsistir dignamente.   

TRABAJO    EN   EL   ESTADO   SOCIAL   DE  DERECHO-Objeto     de     especial     protección  constitucional   

El trabajo como principio fundante del Estado  Social  de  Derecho,  implica  la intervención del Estado en la economía,  para  dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas,  en  particular  las  de  menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y  servicios  básicos.  Así,  el  derecho  al  trabajo  se  encuentra  en íntima  conexión  con  la dignidad humana, puesto que es el medio a través del cual la  persona  puede  satisfacer  sus  necesidades  vitales  y desarrollarse de manera  autónoma,  razón por la cual es objeto de especial protección constitucional.   

PRINCIPIO  DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL  DE  DERECHO-Implica  obligaciones  para el estado y la  sociedad   

La  solidaridad, como tercer pilar del Estado  Social  de  Derecho,  es  un principio fundamental que apunta a las obligaciones  que  se  imponen al Estado y a la sociedad frente a las personas que por razones  individuales  o  estructurales, no están en condiciones de satisfacer de manera  autónoma sus requerimientos vitales.   

PRINCIPIO  DE IGUALDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE  DERECHO-Contenido   

Para  la  Corte,  el  principio  y  derecho  fundamental  a  la  igualdad,  considerado  en  sus  múltiples manifestaciones,  incluyendo  la  igualdad  de  oportunidades,  la  igualdad real y efectiva o las  acciones  afirmativas a favor de grupos discriminados o marginados y de personas  que   por   su  condición  económica,  física  o  mental,  se  encuentren  en  circunstancia  de  debilidad  manifiesta,  representa la garantía más tangible  del  Estado  Social  de  derecho  para  el  individuo  o para grupos de personas  expuestos  a  sufrir un deterioro de sus condiciones de vida como sujetos de una  sociedad  democrática, donde todas las personas merecen la misma consideración  y respeto en cuanto seres humanos.   

CONTROL  DE  CONSTITUCIONALIDAD-Importancia del análisis del contexto fáctico   

Resulta particularmente relevante referirse al  contexto  social  y  económico para el análisis constitucional de las leyes en  materia  ecónomica,  en  cuanto  que,  tanto en el momento de su promulgación,  como  en  el  de  su  aplicación  práctica,  deban  hacerse consideraciones de  equidad,   porque,  como  se  ha  señalado  por  la  Corporación  en  materias  tributarias,  pero  en desarrollo de criterios que son igualmenmte aplicables en  otros  ámbitos,  corresponde  a  la ley medir y distribuir las cargas entre las  personas,  según las capacidades y de acuerdo con la posición y necesidades de  los  distintos sectores sociales, teniendo en cuenta también la magnitud de los  beneficios  que cada uno de ellos recibe del Estado y las responsabilidades que,  según   su  actividad,  deben  asumir.  La  valoración  del  contexto  resulta  imperativa  cuando  la aplicación de las normas objeto de examen puede producir  un  impacto  sobre  el  mínimo  vital de las personas, lo cual, a su vez,   plantea  la  relevancia,  para  el  caso concreto, no solo del derecho a la vida  sino  otros  derechos sociales, como la salud,  o el trabajo, de los cuales  depende el goce efectivo del primero.   

JUICIO  ESTRICTO  DE  IGUALDAD-Aplicación  por  estar  en  juego  derechos  de  grupos de especial  protección   

DERECHO   AL   MINIMO   VITAL-Se  deriva  de  los principios de Estado Social de Derecho, dignidad  humana y solidaridad   

SENTENCIA      DE      EXEQUIBILIDAD  CONDICIONADA-Procedencia   

La  Corte  en  aras de preservar los mandatos  generales  contenidos  en  las  disposiciones  acusadas,  dirigidos  a todas las  personas  naturales  y  jurídicas  que  incurran  en  las  conductas  en  ellas  previstas,  en  tanto  que   resultan idóneos para el logro de los fines a  los  que  se  ha  hecho  alusión,  en la medida que crean conciencia ciudadana,  disuaden  de ejecutar una manipulación errónea de los residuos y escombros que  atente  contra  la  convivencia  ciudadana,  la preservación del medio ambiente  sano   y  la  salubridad  pública,  pero  ante  la  eventualidad  de  que  esas  disposiciones  puedan ser interpretadas como una prohibición a la actividad del  reciclaje  informal  de  basura,  de  la cual deriva su sustento un sector de la  población  en  situación  de  marginalidad  y  exclusión  social y por tanto,  sujeto   de   especial   protección  del  Estado,  lo  cual  constituiría  una  afectación  desproporcionada  de  los derechos a la igualdad y al trabajo y del  deber  de  adoptar  acciones  afirmativas a favor de esas personas, procederá a  excluir  dicha interpretación contraria a la Constitución Política, a través  de  una  exequibilidad  condicionada,  de  manera que el comparendo ambiental no  impida  la  labor  de  reciclaje informal, obviamente con el cumplimiento de los  requerimientos  previstos  en  la propia Ley 1259 de 2008, dirigidos a evitar la  afectación del ambiente sano y la salud pública.   

Referencia: expediente D-7668  

Asunto:  Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  los  numerales  6,  14  y  15  del  artículo 6º de la Ley 1259 de 2008  “por  medio  de la cual se instaura en el territorio  nacional  la  aplicación  del  comparendo  ambiental  a  los infractores de las  normas  de  aseo,  limpieza  y  recolección  de  escombros;  y  se dictan otras  disposiciones”.   

Demandantes:  

Nohra  Padilla Herrera, Néstor Raúl Correa  Henao, Silvio Ruiz Grisales y otros   

Magistrado Ponente:  

Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos  mil nueve (2009)   

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámite   establecidos   en   el   Decreto   2067  de  1991,  ha  proferido  la  siguiente   

SENTENCIA  

I.           ANTECEDENTES   

En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad,   consagrada  en  los  artículos  241  y  242  de la  Constitución  Política,  los  ciudadanos  Nohra Padilla Herrera, Néstor Raúl  Correa  Henao, Silvio Ruiz Grisales y otros, demandaron los numerales 6, 14 y 15  del  artículo  6º de la Ley 1259 de 2008 “por medio  de  la  cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo  ambiental  a  los  infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de  escombros; y se dictan otras disposiciones”.   

Mediante  Auto del treinta de marzo de 2009,  el  Magistrado  Sustanciador  resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación  en  lista  y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de  la  Nación  para  que  rindiera  el  concepto  de  su  competencia. En la misma  providencia  se  ordenó,  además,  comunicar  la  demanda  al  Ministerio  del  Interior  y  de  Justicia,  al  Ministerio  de  Ambiente,  Vivienda y Desarrollo  Territorial,  a  la  Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la  Asociación  Nacional  de  Recicladores,  y  a  los Decanos de las Facultades de  Derecho  de  las  Universidades  Rosario,  Javeriana y Nacional, para que, si lo  estimaban  conveniente,  intervinieran  dentro  del proceso con el propósito de  impugnar    o    defender    la    constitucionalidad   de   las   disposiciones  acusadas.   

Una vez cumplidos los trámites previstos en  el  artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la  Corte   Constitucional   procede   a   decidir   acerca   de   la   demanda   en  referencia.   

II.           TEXTO DE LA NORMA ACUSADA   

A  continuación  se  transcribe el texto del  artículo  6  de  la  Ley  1259 de 2008, conforme a su publicación en el Diario  Oficial  No.  47.208  de  19  de diciembre de 2008, destacando en negrilla y con  subraya los apartes que se acusan en la demanda:   

“LEY  1259  DE  2008   

(diciembre 19)  

Por  medio  de  la  cual  se instaura en el  territorio  nacional  la  aplicación del comparendo ambiental a los infractores  de  las  normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras  disposiciones.   

El Congreso de Colombia  

DECRETA:  

(…)  

Artículo  6º.  De  las  infracciones. Son  infracciones    en   contra   de   las   normas   ambientales   de   aseo,   las  siguientes:   

(…)  

6. Destapar y extraer, parcial o totalmente,  sin  autorización  alguna,  el  contenido  de  las bolsas y recipientes para la  basura,  una  vez colocados para su recolección, en concordancia con el Decreto  1713 de 2002.   

(…)  

14.  Darle  mal  manejo  a  sitios donde se  clasifica,     comercializa,     recicla     o     se    transforman    residuos  sólidos.   

15.  Fomentar  el  trasteo  de  basura  y  escombros      en      medios     no     aptos     ni     adecuados.”   

     

I. LA DEMANDA     

    

1.       Normas    constitucionales    que    se   consideran  infringidas     

Los demandantes estiman que las disposiciones  acusadas  contenidas  en  la  Ley  1259 de 2008, contravienen lo dispuesto en el  preámbulo  y  en  los  artículos 1, 6, 11, 13, 24, 25, 26, 29, 53, 58, 79, 80,  81, 82, 83 y 93 de la Constitución Política.   

    

1.    Fundamentos de la demanda     

A  manera  de  consideración  general,  los  actores  comienzan por destacar que uno de los pilares sobre el cual se funda el  Estado  Social  de  Derecho  alude a la promoción de condiciones que garanticen  una  igualdad  real y efectiva, de suerte que puedan adoptarse, sobre todo en el  caso  de grupos tradicionalmente discriminados o marginados, medidas afirmativas  encaminadas   a   evitar  que  se  acentúe  la  marginación  y  la  exclusión  social.   

Partiendo   de   esa  consideración,   esgrimen  las que, a su juicio, se perfilan como razones de inconstitucionalidad  de    los   apartes   normativos   objeto   de   reproche,   de   la   siguiente  manera:   

a)  Numeral  6º  del artículo 6º de la Ley  1259 de 2008   

–  Violación  del  derecho  a  la  igualdad  -Artículo  13-:  Para  los  demandantes,  el  que  se  constituya  como  infracción  de las normas ambientales de aseo el hecho de que  se  destape  y  extraiga,  parcial  o  totalmente,  sin autorización alguna, el  contenido  de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su  recolección,   comporta   no   sólo   el   desconocimiento  de  la  labor  que  tradicionalmente  han  realizado  los recicladores, sino, también, del concepto  mismo  que  el  artículo 2º de la ley acusada adopta para definir la actividad  del reciclaje.   

En  su sentir, “la  infracción  debería  ser dejar basura arrojada en el piso después de destapar  y  extraer el contenido de las bolsas. Eso sí es una falta. Pero así no quedó  redactado.  En  su  lugar,  se sanciona la mera labor de reciclar definida en la  misma  Ley,  artículo  2º  numeral  6º,  como proceso por medio del cual a un  residuo   sólido   se   le   recuperan   su   forma   y  utilidad  original,  u  otras”.   Ello,  conduce  a  que  se  impida  a  la  población  que  deriva su sustento de la actividad del reciclaje, participar de  la  dinámica propia de tal actividad económica, lo cual pone en evidencia, por  un  lado,  su  extrema marginalidad social; y, por otro, su discriminación como  trabajadores,  en  la  medida  en  que  su  labor  es  tenida en cuenta como una  contravención ambiental.   

De otra parte, manifiestan los actores que la  norma  censurada, si bien persigue un objetivo constitucionalmente válido, como  lo  es proteger el medio ambiente a través de la creación e implementación de  un   comparendo   ambiental,   lo   cierto   es  que  no  resulta  necesaria  ni  proporcional1.  Bajo  ese  entendido, aducen que “para  evitar  que  un  reciclador  deje  basura  tirada  en  la  calle, luego de haber  destapado  y  extraído el material reciclable, la única vía, y ni siquiera la  mejor,  no es sancionarlo hasta con multa. Hay otras vías, ellas son: campañas  de  educación  y  formación  al reciclador, acompañamiento y seguimiento a su  labor,  estímulos  por  cero  errores,  entre  otras. Incluso estas estrategias  alternativas    son    mejores,    más    humanistas,   para   una   población  marginal”.   

–  Violación  del  derecho  al  trabajo y al  mínimo   vital   -Preámbulo  y  artículos  1,  11,  25  y  53-:  A  este respecto, consideran que mientras se accede a la tecnología  de  punta  que  permita  efectuar  un  reciclaje  más  depurado, no existe otra  posibilidad  que  la  de examinar manualmente los residuos para determinar cuál  de  ellos  es  susceptible  de  ser  reciclado,  por lo que sancionar el método  actual,  cual  es el de destapar y extraer de las bolsas y recipientes de basura  el   material   recuperable,   impide   la   realización   de   una  labor  que  tradicionalmente  ha  sido desarrollada por un significativo número de personas  en  condiciones  de  marginalidad  extremas,  en  abierta contradicción con las  cláusulas   constitucionales   que   protegen   el  derecho  al  trabajo  y  la  realización de actividades u oficios de manera libre.   

Desde  esa  óptica,  lo  que se produciría,  indiscutiblemente,  sería  la  cesación  de  dicha  actividad  económica como  fuente   de   ingresos   para   satisfacer   necesidades   básicas   de   forma  digna.   

–  Violación  de  la confianza legítima, la  propiedad                     y                    el                    espacio  público              -artículos  58,  82 y 83-: Puntualizan los demandantes  que  se  impone  de  súbito una sanción no solamente por destapar y extraer el  material  reciclable  de  las bolsas de basura, sino por recopilarlo y venderlo,  sin  que  para ello haya mediado permiso o autorización alguna. Esto último, a  su  parecer,  no  se  corresponde  con  la sistemática y habitual labor que los  recicladores  han  venido  realizando  de ordinario por varios años, quienes no  requerían  de  aprobación de ningún tipo para recoger los residuos que en las  calles   se   desechaban,   ya   que   los   mismos  devenían  en  res nullius.   

Con   todo,   destacan   el  hecho  de  que  abruptamente  se  haya  puesto  fin  a  lo  que  han  dado en denominar como una  práctica  ambiental tradicional, donde quien tiene la calidad de reciclador, de  golpe,  se ve sometido a la modificación intempestiva de las reglas de juego en  cuanto  a  su  labor  se  refiere;  y,  a  su  vez, a la exclusión como agentes  económicos de una actividad eminentemente productiva.   

–  Violación  del  principio  del  interés  general               y               de               la               dignidad  humana                -artículo  1-:  Añaden  los accionantes que la norma  censurada  privilegia  el  ambiente sano sobre los derechos fundamentales de los  recicladores,     cuando     por    imperativo    constitucional    “lo  que  ha  debido  operar el legislador era hacer cohabitar los  derechos  al  ambiente  sano  y  los  derechos de los recicladores, en un modelo  razonable  y humanista, propio de un Estado Social de Derecho, entre cuyos fines  esenciales  se  cuenta  la  existencia de un orden justo y la efectividad de los  derechos”.   

– Violación del derecho al ambiente sano y al  desarrollo  sostenible  -artículos  79 y 80-: Sobre el  particular,  estiman  que  la  disposición  normativa  demandada  convierte  la  actividad  del  reciclaje  en  una infracción de carácter ambiental, lo que de  suyo implica su desestimulación, al punto de hacerla nugatoria.   

b) Numeral 14 del artículo 6º de la Ley 1259  de 2008   

–  Violación  del  derecho al debido proceso  -artículos  13  y  93-: Apuntan los demandantes que el  referido  numeral  hace  parte  de  aquellas  normas que se caracterizan por ser  “de   tipo   abierto   o  en  blanco”,  dada su indeterminación en cuanto a la definición normativa del  concepto  que  incorpora,  esto  es, el “mal manejo a  los  sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o transforman los residuos  sólidos”.  Esto  último  supone, a todas luces, el  desconocimiento  y  la  incomprensión  de  las  actuaciones  que  eventualmente  serían objeto de censura por parte del aparte normativo.   

–  Violación  del  principio  de  legalidad:  En  tratándose  del principio de legalidad, sostienen  los  libelistas  que  éste  resulta por entero quebrantado, como quiera que las  respectivas  autoridades  ambientales no han procedido a expedir los reglamentos  que  den  cuenta de los protocolos y estándares de funcionamiento de los sitios  en  donde  se  ha  de  clasificar,  comercializar,  reciclar  o  transformar los  residuos  sólidos,  motivo  por  el  cual  resulta improbable que un particular  pueda    llegar    a    determinar    qué    se   entiende   por   “darle    mal    manejo”   a   dichos  sitios.   

c) Numeral 15 del artículo 6º de la Ley 1259  de 2008   

–  Violación  del  derecho  a  la  igualdad  -artículo   13-:   En  punto  a  este  numeral,  los  demandantes  ponen  de  presente  que se genera una discriminación frente a los  recicladores  que,  por  regla  general,  transportan  los  residuos sólidos ya  separados,  bien  sea  en  vehículos  de  tracción  animal,  o  en  carros  de  “rodillo”,  “balineras”     o     “esferados”,  por  cuenta de su escasa  capacidad económica para adoptar otro medio de transporte.   

En ese sentido, indican que la Ley como tal no  delineó  un  mecanismo  que,  gradualmente,  les  permitiera a los recicladores  adoptar  otros  medios  de  transporte que se conceptuasen como más técnicos o  modernos.   

–   Violación   del  derecho  a  la  libre  circulación  -artículo  24-:  En cuanto corresponde a  la  libre circulación, estiman los demandantes que no existe en el ordenamiento  jurídico  norma  legal  alguna  que  defina siquiera cuáles son los vehículos  “aptos”  o  “adecuados”    para    efectos    de  transportar la basura o los escombros.   

–  Violación  del derecho al trabajo y de la  libertad  de  oficio  -Artículos  25, 26 y 53-: Según  los  actores,  al prohibírsele a los recicladores el transporte de los residuos  sólidos  recuperados,  se  los  condena  irremediablemente al desempleo y a una  situación  de  evidente  exclusión  social.  Por  otra parte, en cuanto que la  actividad  del  reciclaje  es  de  aquellas que no suponen un determinado riesgo  social,  puede  ser  desempeñada  libremente, sin que quepa sancionar a alguien  por su ejercicio.   

–  Violación  del  derecho al debido proceso  -artículo  29-:  En  el  sentir  de  los demandantes,  nuevamente   se   consagra   una   norma   de  “tipo  abierto”,  en  razón  a que existe indeterminación  respecto     de     lo     que     debiera     entenderse    por    “apto”       o       “adecuado”,   en  relación  con  los  medios  para  “fomentar  el  trasteo  de basura y de escombros”, de lo cual,  incluso,   también   podría   predicarse   un   cierto  nivel  de  vaguedad  y  abstracción.   

IV.           INTERVENCIONES   

1.     Asociación Nacional de  Recicladores   

La  Asociación  Nacional  de  Recicladores  intervino  en el proceso para solicitar que se declare la inexequibilidad de las  disposiciones  acusadas,  en tanto éstas desconocen la importante labor que los  recicladores  desarrollan  dentro de la dinámica propia de la gestión integral  de  los  residuos  sólidos que, entre otras cosas, apunta a la conservación de  los  recursos  naturales y el medio ambiente, además de la inclusión social de  grupos poblacionales vulnerables.   

En  esa  medida, para dicha asociación, los  preceptos  demandados  no  tienen  otro  propósito  que  poner en situación de  desventaja   -desde  la  perspectiva  competencial  y  laboral-  a  los  recicladores,  lo  cual  deviene  en  detrimento de sus alternativas de subsistencia dignas.   

2.    Ministerio de Ambiente,  Vivienda y Desarrollo Territorial   

Mediante  escrito  allegado  oportunamente a  esta   Corporación,   el   Ministerio   de   Ambiente,  Vivienda  y  Desarrollo  Territorial,  a  través de su Oficina Jurídica, intervino en el trámite de la  presente   acción   con  el  fin  de  defender  la  constitucionalidad  de  las  disposiciones acusadas.   

El  Ministerio  comienza por advertir que la  Corte  Constitucional  no  debería  emitir  un  pronunciamiento  de fondo en el  asunto  sub-exámine, en vista  de  que  la  demanda  presentada  no  contiene  una razonable exposición de los  motivos  a  partir  de  los  cuales se pueda arribar a la conclusión de que los  apartes  normativos  enjuiciados,  efectivamente,  quebrantan  mandatos de rango  constitucional2.   

En  su  concepto,  los  visos  de  ineptitud  sustantiva  que  presenta  la  demanda  en  referencia  emergen  de  la indebida  formulación,  por parte de los actores, del concepto de la violación, debido a  la  falta  de  claridad  en  la  exposición de las razones en torno a la manera  cómo  las  disposiciones  objeto  de  reproche  desconocen  o vulneran la Carta  Política.  Ello  por  cuanto el juicio de constitucionalidad en abstracto tiene  como  presupuesto  necesario  la  presentación  de  las  razones  que  permitan  establecer  si  realmente  existe una oposición objetiva y verificable entre el  contenido de la ley y el texto de la Constitución.   

Expresa,  por  otra  parte,  que si la Corte  decide  hacer  un  análisis  de  fondo,  sería preciso tener en cuenta que los  numerales  demandados generan un impacto particularmente positivo en cuanto a la  protección  del  medio  ambiente  se  refiere, en tanto promueven prácticas de  recolección,  manejo y disposición de residuos sólidos y escombros que, en su  criterio,  se  ajustan  en  una  mayor  medida a los estándares y protocolos de  salubridad  pública,  lo  cual,  lejos  de  atentar  contra  la  actividad  del  reciclaje  y las personas que se dedican a ello, persigue la concientización en  la cuidadosa manipulación de dichos residuos.   

Así,  en lo que tiene que ver, por ejemplo,  con   el   numeral   15º   del   artículo   sexto   de  la  Ley  objetada  por  inconstitucional,  que  alude  al  trasteo  de  basuras o escombros en medios no  aptos  o  adecuados,  expresa el interviniente que su fin último es impedir que  los   distintos  residuos  recolectados  sean  esparcidos  por  doquier  y  sean  trasladados  sin  atender  los  mínimos requerimientos que en salud pública se  exigen para el efecto.   

Lo  anterior,  conforme a su consideración,  “… no significa que haya violación del derecho al  trabajo,   ya   que   no   se   les   está  impidiendo  su  labor  -la  de  reciclar-, pues lo que se pretende  es  que  la  adelanten  bajo  ciertos  cuidados y/o procedimientos que eviten su  expansión   contaminadora…”,   máxime,   cuando  “…  la  filosofía de estas normas, es darle mayor  cuidado,  mejor  manejo  y medidas preventivas, respecto de la selección de los  materiales  selectivos, siempre en procura de un bienestar social, para mantener  la limpieza de las ciudades y pueblos de Colombia”.   

    

1.        Superintendencia     de     Servicios     Públicos  Domiciliarios     

La  Superintendencia  de Servicios Públicos  Domiciliarios,  a  través  de  su  Oficina  Jurídica,  se  pronunció sobre la  demanda  de  inconstitucionalidad  de  la  referencia mediante escrito en el que  solicitó  la  declaratoria  de  constitucionalidad  de  los preceptos objeto de  controversia.   

Expresa  la entidad interviniente, de manera  preliminar,  que  la  disposición  acusada  no infringe ninguna prerrogativa de  raigambre  constitucional,  habida  cuenta  de  que,  por  un  lado, no se está  prohibiendo  como tal la actividad del reciclaje, pues sólo se está orientando  su  ejecución  y desarrollo a un específico marco jurídico, justificado sobre  la  base  de  un significativo impacto social en la salud pública y en el medio  ambiente;  y  que,  por  otro  lado, no resultan desproporcionadas las sanciones  contempladas  en  el  texto  de  la  ley,  las cuales son de orden pedagógico y  pecuniario,  sin  que  esta  última  suponga una afectación seria en términos  económicos.   

Igualmente, expuso que frente a las sanciones  consagradas  en la Ley 1259 de 2008, no existe margen alguno de discrecionalidad  en  su  imposición,  pues,  por  vía  de  ejemplo,  cuando la Ley se ocupa del  “mal  manejo” de un sitio  de  reciclaje,  se  refiere  en  realidad  al manejo inadecuado de los residuos,  establecido  a  la  luz de la normatividad existente en la materia, sin que, por  consiguiente,  la  evaluación  sobre el alcance de esa expresión quede librada  al arbitrio de lo funcionarios públicos.   

Además de las anteriores consideraciones de  carácter  general,  la  Superintendencia  de  Servicios Públicos Domiciliarios  formula  como  razones  para  declarar  infundados  cada  uno  de  los cargos de  inconstitucionalidad planteados en la demanda, las siguientes:   

    

* Del  numeral  6º  del  artículo  6º de la Ley 1259 de 2008, no puede derivarse una  interpretación  conforme  a  la  cual  se  prohíba, en términos generales, la  actividad  del  reciclaje,  pues dicha ley tan sólo se opone a que los diversos  residuos  sean  extraídos  sin autorización alguna, según lo dispuesto en las  normas  ambientales,  particularmente,  en  cuanto  hace  a  lo  dispuesto en el  Decreto         1713         de         20023,  el cual regula lo atinente a  la  gestión  integral  de residuos sólidos e incorpora dentro de tal dinámica  la  garantía de participación y de inclusión de los recicladores y del sector  solidario4.  De suerte que lo que debe entenderse es que los recicladores bien  pueden   participar   en   todas   aquellas   actividades  relacionadas  con  el  aprovechamiento  de  los residuos, siempre que para ello cumplan a cabalidad con  la normatividad vigente en materia ambiental.     

En ese sentido, la medida adoptada en la Ley  1259  de  2008 conforme a la cual se exige autorización para destapar y extraer  residuos,   resulta   necesaria   y   proporcional,   pues  presenta  indudables  beneficios,  no   solamente  en  relación  con  la  protección  del medio  ambiente,  sino,  además,  en términos de salubridad pública. Adicionalmente,  debe  tenerse  en  cuenta que de la medida son destinatarias todas las personas,  sean  éstas naturales o jurídicas, que incurran en una falta a la normatividad  existente  en  materia  de  residuos sólidos, sin que el ámbito de la misma se  restrinja,  como  se  pretende hacer ver en la demanda, a los recicladores. Esta  circunstancia  sería  suficiente  para revelar como innecesario el adelantar un  test de igualdad en el caso concreto.   

    

* Los  cargos  planteados  contra  el  numeral  14  del artículo 6º de la Ley 1259 de  2008,  son  desacertados,  en  tanto  no  se  trata de un precepto cuyo tipo sea  abierto  o  en  blanco y que, por lo mismo, quebrante el principio de legalidad,  toda    vez    que    el    concepto    del    “mal  manejo” del que se sirve, hace referencia expresa al  correcto  empleo  de  las  normas  ambientales,  tal  y  como  se  precisa en el  encabezado  del  artículo  6º de la mencionada Ley. Esto último, es lo que se  constituye  como  el  principal elemento de juicio para efectos de establecer la  comisión de una posible infracción contra dichas normas.     

    

* Anota,  frente  al  numeral  15  del  artículo  6º acusado, que su  propósito  no es otro que garantizar que una actividad inherente a la finalidad  social  del  Estado y, por ende, susceptible de vigilancia y control, como lo es  la  recolección  y  el aprovechamiento de basura y escombros, sea desplegada en  medios  vehiculares  aptos. Tal designio, en modo alguno, podría afirmarse como  discriminatorio       frente       a      los      denominados      “zorreros”     o    “carreteros”,  pues  lo  único  que  se  pretende  es  el  transporte  de  desechos  con  el  debido  cumplimiento de las  condiciones  técnicas y sanitarias que, eventualmente, permitan salvaguardar la  salud pública y el medio ambiente.     

Destaca  que,  atendiendo  al verbo rector a  partir  del  cual  se  estructura  la  conducta  prevista  en  dicho numeral, la  infracción  no  se  refiere  a  transportar  la  basura  y los escombros, sino,  exclusivamente,    a   “fomentar”   que  el  transporte  de  esos  residuos se haga en medios no aptos o  inadecuados.   

Con    base   en   las   consideraciones  precedentemente  esgrimidas,  el  interviniente  solicita  a  este  Tribunal que  declare    la   exequibilidad   de   los   apartes   normativos   tachados   por  inconstitucionales.   

4.        Universidad  Nacional   

El  Director  del Grupo de Investigación en  Derechos  Colectivos y Ambientales -GIDCA-, en representación de la Universidad  Nacional,  intervino  en  el  proceso  de  la  referencia  con  el propósito de  coadyuvar  los cargos planteados en la demanda y solicitar a la Corporación que  declare    no    ajustadas    a    la    Carta   Política   las   disposiciones  acusadas.   

Tras  efectuar  un detallado examen sobre la  utilidad  y  el  alcance  de la norma demandada, a partir de una metodología de  análisis    narrativo   de   política   pública5   

, el interviniente estima que la Ley 1259 de  2008  tiende  a estigmatizar e, inclusive, a criminalizar, sin más, la labor de  recuperación  de  residuos  sólidos  reciclables que viene siendo desarrollada  por   más   de   80.000   familias  en  todo  el  territorio  nacional,  habida  consideración    de   que   hace   nugatoria   “la  recuperación  de  materiales  reciclables desechados y dispuestos en las bolsas  de  basura  que  son  dejadas por sus productores en el espacio público para su  posterior  recolección  por parte del servicio público de aseo, el acarreo del  material  recuperado  en  las calles hasta una bodega y la comercialización del  mismo  a  través  de  uno  de  los  intermediarios  del  circuito económico de  reciclaje”.   

Según  la intervención, es indiscutible el  positivo  impacto  ambiental  que  apareja  la  labor  de los recicladores, pues  contribuyen  a  la  recolección  de  un porcentaje nada despreciable de basura:  cerca  de  22  toneladas  diarias.  Esto,  a  su juicio, revela su condición de  especiales    agentes    ambientales    en  la  dinámica  de un sistema formal de recuperación de residuos  sólidos  reciclables  que se caracteriza por una marcada ausencia de cultura en  torno al respeto por la protección del medio ambiente.   

Sostiene,  además,  que  la  mencionada Ley  desmejora  injustificadamente las condiciones promovidas por el Estado en cuanto  a  la  implementación de medidas o políticas afirmativas dirigidas a favorecer  a  determinadas  personas  o grupos, bien con el fin de eliminar, ora de reducir  las   desigualdades   de   tipo   social,   cultural   o   económico   que  los  afectan.   

Con  todo,  quien  interviene en la presente  causa  insta  a  esta  Corporación para que, de declararse constitucionales los  numerales  acusados  contenidos  en  el artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, el  fallo se condicione de la siguiente manera:   

“a.  La  infracción debería consistir en  dejar  basura arrojada en el piso después de destapar y extraer el contenido de  las bolsas de basura.   

b.  Respetar el reconocimiento de esta labor  como  un  trabajo  legal  y  digno,  tal  y  como  se  sugiere  en la Ley 511 de  1999.   

c. Retirar el condicionante de autorización  para  la  extracción  de  los  residuos  cuando  la basura ha sido dispuesta en  espacio  público,  dado  que  es responsabilidad pero no propiedad del Estado y  mucho menos, de los prestadores del servicio de aseo.   

d. Es necesario hacer cohabitar el derecho a  un  ambiente  sano  y  los derechos de los recicladores y en esa misma medida es  necesario   reconocer  el  aporte  ambiental  de  la  población  recicladora  y  estimular la recuperación de residuos sólidos reciclables.   

e.  Brindar alternativas tecnológicas a los  recicladores   que  coincidan  con  lo  que  llaman  medios  adecuados  para  el  transporte de residuos reciclables.   

f.  Atenerse  a  lo indicado en la Sentencia  C-355  de  2003  que  declara inexequible la pretensión del Código Nacional de  Tránsito de erradicar los vehículos de tracción animal”.   

5.         Civisol  -Fundación    para    la   construcción   cívico-solidaria   de   un   cambio  sistémico-   

El  17  de abril de 2009 la ciudadana Adriana  Ruíz   Restrepo   puso   a   consideración   de   la   Corte  el  Amicus  Curiae  de  la  Fundación Civisol  “Fundación  para la construcción cívico-solidaria  de  un  cambio  sistémico” para respaldar la demanda  de  inconstitucionalidad,  el  cual  había  sido  inicialmente  preparado  para coadyuvar la demanda de tutela  promovida  por un grupo de personas que desarrollaban su labor como recicladores  en  el  botadero  de  Navarro  contra la Empresa de Servicio Público de Aseo de  Cali,   la   Corporación   Autónoma   Regional   del  Valle,  el  Departamento  Administrativo   del   Medio   Ambiente  y  el  Departamento  Administrativo  de  Planeación   Municipal   de   la   Alcaldía   Municipal   de  Cali6.   

En la intervención, básicamente, se presenta  información  relacionada  con  las  condiciones de pobreza y marginación en la  que  se  encuentran  los  recicladores  desde  hace  ya  varios  decenios cuando  comenzó  esta  actividad  a ser vista como una labor productiva y a su vez como  un  medio  de  supervivencia para satisfacer necesidades básicas, con el fin de  destacar  la  inexistencia  de  políticas  públicas  en  la  materia dirigidas  unívocamente  a  evitar  que  dichas  condiciones  se acentúen y a garantizar,  entre  otros,  los derechos al trabajo, la libertad de empresa, el mínimo vital  y el de asociación.   

Posteriormente,   se   hace   un  análisis  histórico  del  contexto  en  el que se desarrollaron los recicladores desde la  década   de  los  años  sesenta  hasta  la  actualidad,  teniendo  en  cuenta,  principalmente,  lo que aconteció respecto del botadero de Navarro en la ciudad  de  Cali,  cuyo  cierre  intempestivo  puso  de manifiesto la exclusión de este  grupo  poblacional  de  la posibilidad de prestar un servicio público, luego de  lo  cual  se  procedió  a resaltar la aplicabilidad, para el caso concreto, del  principio  constitucional  de  la  confianza  legítima,  no  ya  en  razón del  incumplimiento  por  parte  de las autoridades de los compromisos adquiridos con  los   recicladores,  sino  por  toda  una  dinámica  socio-económica  que  les  permitía  confiar  en  que  la  política  de disposición de las basuras fuera  incluyente.   

Procede  la  intervención  a  recordar  las  obligaciones  que  se  derivan  del  diseño  e  implementación  de  políticas  públicas  en  un Estado Social de derecho que implican que éstas se orienten a  reducir  las  desigualdades  existentes  y a no profundizarlas. Así pues, anota  que  estas obligaciones fueron incumplidas y la política ambiental que incluía  el  cierre  del  botadero  de  Navarro  terminó  por  agudizar  la pobreza y la  marginalidad de los recicladores.   

Al efecto, se procedió a reconstruir el marco  descriptivo  y  normativo  sobre el cual habrían de adoptarse algunas órdenes,  con  miras,  no  sólo  a  superar  la  vulneración  del  mínimo  vital de los  recicladores,  sino,  hacia el futuro, a lograr las condiciones de inserción en  la actividad productiva.   

Específicamente, en cuanto tiene que ver con  el  análisis de la Ley 1259 de 2008, Civisol expresa que la misma, so  pretexto de proteger el medio ambiente,  despoja   a   los   recicladores   de  los  únicos  medios  o  alternativas  de  subsistencia,  dentro  de  lo  que han denominado “el  empobrecimiento  legal de los pobres”, por cuenta del  proceder  del  legislador  y  del  ejecutivo  a  propósito de la formulación y  sanción  de la norma que ahora se reprocha, sin que se haya tenido en cuenta la  especial  protección  constitucional  que  debe  radicarse  en  cabeza  de esta  población.   

Puntualiza,   además,  que  las  sanciones  contenidas   en   la   disposición   normativa   acusada   son  innecesarias  y  desproporcionadas,  por cuanto se implementa el comparendo ambiental como única  herramienta    para    materializar    la    cultura    ciudadana   -pudiéndose    adoptar    otra    clase   de   medidas-  y  se  faculta  a  la  policía para promover buenas prácticas de  corte ambiental, dispersando el poder sancionatorio del Estado.   

Por último, en la intervención se destaca el  hecho  de  que  el Consejo de Estado definió en su jurisprudencia que la basura  se   constituye   en   res  derelictae,  esto  es, que en tanto no se haya recolectado por parte del Estado o  su  concesionario,  es  susceptible  de  apropiación,  por  lo  que  la Ley, al  sancionar  a  quienes  destapen  y  extraigan  el  contenido  de  las  bolsas  y  recipientes  de  basura, no hace otra cosa que impedir la labor de quienes en el  plano  real,  se  encuentran  en  condiciones de desigualdad frente a los demás  operadores que gestionan la recolección de residuos sólidos.   

6.        Intervención  ciudadana   

La  ciudadana Paula Torres Holguín coadyuvó  la  demanda  de  inconstitucionalidad,  al considerar que los apartes normativos  objetados   contrarían   lo   establecido  en  el  artículo  13  de  la  Carta  Política.   

En  efecto,  la  interviniente  destaca  que  mediante  la  jurisprudencia  constitucional  se ha reconocido ampliamente a los  recicladores   como  un  grupo  vulnerable  merecedor  de  especial  protección  constitucional,  que  en  el  marco  de  un  Estado  Social de Derecho deben ser  destinatarios   de  lo  que  se  denominan  medidas  o  acciones  afirmativas,  a  efectos de generar procesos  que  permitan  su  inclusión  y  crear  alternativas  concretas de subsistencia  digna.   

Sin embargo, aduce, con respecto a la Ley 1259  de  2008,  que  ésta  desconoce  por  entero la realidad social que envuelve la  práctica  de  la  labor  del  reciclaje, especialmente si se tiene en cuenta la  especial  protección  que  debería prodigarse a quienes la desarrollan, habida  cuenta   del   impacto   positivo   que   ocasiona   la  protección  del  medio  ambiente7   

.  

Señala, así mismo, que al no incluir medidas  afirmativas  a  favor  de  los  recicladores,  la  norma enjuiciada desconoce el  mandato  constitucional  según  el  cual  debe  reconocerse  que  no  todos los  ciudadanos  están  en  condiciones  de  igualdad,  pues  en muchos de los casos  existen  quienes  no  tienen  acceso  a los recursos y oportunidades de la misma  forma,  de  suerte  que  ante grupos marginados o discriminados, como lo son los  recicladores,   el  Estado  debe  promover  acciones  dirigidas  a  remover  los  obstáculos  que  en  el  plano  económico  y social configuran disparidades de  hecho.  En  ese  sentido, la preceptiva objeto de estudio no incluyó en ninguno  de  sus  apartes  medidas  de discriminación positiva que permitieran llevar la  igualdad  a  un plano material, de modo que se generasen, para los recicladores,  prácticas    sociales    que    eventualmente    eviten    su    exclusión   y  marginación.   

Así  pues,  con  fundamento  en lo expuesto,  concluye  que  “las medidas incluidas en la Ley 1259  de  2008  no  tienden al mantenimiento y fortalecimiento de la actividad que han  desarrollado  a través del tiempo los recicladores, como medio de subsistencia,  y  que es fundamental para la protección del medio ambiente. (…) por la forma  como  quedaron  redactados  los apartes cuestionados de la Ley 1259, en realidad  se  penaliza  las actividades que ejercen dichas personas al separar y recuperar  los  recursos  reutilizables.  Así,  (…)  la  Ley,  antes  que  corregir  las  circunstancias  de  debilidad  de  esta  población, acentúa las condiciones de  marginalidad y discriminación social de los recicladores”.   

     

I. CONCEPTO   DEL   PROCURADOR   GENERAL  DE  LA  NACIÓN     

El Procurador General de la Nación, mediante  concepto  No.  4780  del  veintiocho  de  mayo de dos mil nueve, al pronunciarse  sobre  la  demanda  de  inconstitucionalidad  de la referencia, solicitó a esta  Corporación  que se declarara la exequibilidad del numeral 14 del artículo 6º  de  la  Ley  1259  de  2008  y  la  inexequibilidad  de los numerales 6 y 15 del  artículo 6º de la mencionada Ley.   

Para  ello,  el representante del Ministerio  Público  analizó  cada  uno  de  los  cargos  planteados  contra los numerales  acusados por inconstitucionales, como se señala a continuación:   

–  Numeral  6º  del artículo 6º de la Ley  1259 de 2008   

Para  la  Vista  Fiscal,  el  reciclar  no  constituye  una  actividad  que  apareje  un  grave  riesgo  para la convivencia  ciudadana,  el  medio ambiente, la salud o la vida de las personas, pues, por el  contrario,  constituye un medio de satisfacción de condiciones mínimas de vida  digna  de  un  sector  de  la población que tradicionalmente ha sido excluida y  marginada.   

Así, en consideración del Representante del  Ministerio  Público,  si  bien  en  principio podría tenerse como legítima la  finalidad  de  la  prohibición  establecida  en la norma que ahora se reprocha,  sobre  la  base  de  que  garantiza, entre otros, el espacio público y un medio  ambiente  sano,  también es incuestionable el hecho de que han sido mayores los  beneficios  que  se  han  producido como consecuencia de la labor desplegada por  parte  de  los  recicladores. De ahí que se evidencie la notable desproporción  entre el objeto perseguido y la sanción a imponer.   

Según   el   Ministerio  Público,  “la  racionalidad  aconseja  en  este  caso la realización de un trabajo pedagógico  con  esa  población  marginada, tal como se prevé en el artículo 16 de la Ley  demandada,  según  el  cual  “En toda jurisdicción  municipal      se      impartirá     de     manera  pedagógica       e  informativa,  a  través  de  los despachos u oficinas  escogidas  para  tal  fin y medios de comunicación, Cultura Ciudadana sobre las  normas    que   rigen   el   acertado   manejo   de   la   basura   y   de   los  escombros””.   

De  igual  manera,  para  la  Vista  Fiscal,  “la  prohibición  contenida  en  el  numeral  6 del  artículo  6  acusado  riñe con el principio de confianza legítima, fundado en  la  presunción  de  buena  fe,  pues  recae  sobre una actividad lícita que el  Estado  ha  permitido  durante  muchos  años,  razón  por  la  cual quienes la  realizan  tienen  una expectativa de continuidad de la misma que sorpresivamente  se ve truncada por el citado precepto”.   

Teniendo en cuenta lo anterior, concluye que  el  Legislador,  en  lugar de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 13  superior,  mediante  la  adopción  de  acciones  afirmativas  a  favor  de  los  recicladores,  como  grupo  marginado de la sociedad, lo que hizo, a través del  numeral  6  del  artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, fue excluirlo de la labor  que    han    venido    desarrollado    desde    tiempos    inmemoriales    para  sobrevivir.   

– Numeral 14 del artículo 6º de la Ley 1259  de 2008   

De manera preliminar, el Ministerio Público  se  ocupa  de  acudir  a la interpretación gramatical para resolver el problema  jurídico planteado.   

Conforme con tal consideración y teniendo en  cuenta  el  Diccionario  de la Real Academia Española, una de las acepciones de  la   expresión   “manejo”  es  “1.  m.  Acción  y  efecto  de  manejar  o  manejarse”,  a  su  vez  manejar es definida, entre  otros,  con  el  siguiente significado: 2.  tr.  Usar, utilizar, aunque no sea con  las manos”.   

Por  otra  parte,  encuentra  que, según el  mismo  diccionario,  la  acepción  “mal”, tiene entre otros significados el  siguiente:     “2.  m.  Lo  contrario  al  bien,  lo  que se aparta de lo  lícito y honesto”.   

De acuerdo con las anteriores acepciones del  lenguaje  común,  darle  un  mal  manejo  a  los  sitios  donde “se  clasifica,  comercializa,  recicla  o  se  transforman residuos  sólidos”,  es  utilizar  esos  sitios  de  manera  inadecuada  o  no  óptima,  es  decir, darle al lugar un uso no apropiado a las  condiciones u objeto del mismo.   

Así  las  cosas,  el  Ministerio  Público  considera  que  el  cargo  de  inconstitucionalidad no está llamado a prosperar  porque  la  infracción  contra  las  normas  ambientales  de  aseo  tal como se  encuentra  descrita  en  el  numeral  14  del  artículo 6 acusado comprende los  supuestos que los actores echan de menos.   

En   conclusión,   la   Vista   Fiscal  considera  que  la  disposición  demandada  no contraviene los preceptos constitucionales invocados  por  los  demandantes, razón por la cual solicita a la Corte Constitucional que  declare su exequibilidad.   

– Numeral 15 del artículo 6º de la Ley 1259  de 2008   

El  Ministerio  Público acude nuevamente al  diccionario  de  la  Real  Academia  Española,  conforme al cual “Fomentar”  significa:     “1.  tr. Excitar, promover, impulsar o proteger algo”.   

Como la disposición demandada consagra como  infracción  en  contra  de  las  normas  ambientales  de  aseo  la  acción  de  “Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios  no   aptos   ni  adecuados”,  a  juicio  del  señor  Procurador,  podría  pensarse  que la conducta que constituye la infracción en  contra  de  las  normas  ambientales  de  aseo es la promoción o el impulso del  transporte  de residuos sólidos o escombros en medios no apropiados, pero no el  transporte mismo.   

Empero,  una  interpretación sistemática y  teleológica  de  la  citada  disposición  permite inferir que lo que según la  citada  disposición  quebranta las normas ambientales de aseo es el traslado de  la  basura  o  de  los  escombros  en  medios  de  transporte  no  aptos y no la  promoción  de  estas  actividades,  por lo que entendida así la norma acusada,  los  argumentos  esgrimidos para solicitar que se declare la inexequibilidad del  numeral  6  del  artículo  6º  de  la  Ley  1259 de 2008, son suficientes para  reiterar  esa  petición  en relación con el presente numeral, pues exigirles a  los  recicladores  la  utilización de medios de transportes distintos a los que  su   situación   de   marginalidad  les  permite  (“zorras”,  “carros  de  rodillo”,  de  “balineras”  o  “esferados”), como parte de la labor de  recolección  de  material  reciclable,  implica,  al  igual  que  en  el evento  anterior,  prohibirles  ejercer  su  derecho  al  trabajo (que se concreta en la  recolección  y el transporte de residuos sólidos reciclables) e impedirles, en  consecuencia,  lograr  el  mínimo vital y tener una vida digna para ellos y sus  familias.   

VI.           CONSIDERACIONES DE LA CORTE   

1.            Competencia   

En  virtud  de  lo dispuesto por el artículo  241-4  de  la  Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer  de  las  demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las  que se acusan en esta oportunidad.   

Para   los  demandantes  las  disposiciones  acusadas  del  artículo  6º de la Ley 1259 de 2008, en la medida en que tienen  un  contenido  de  proscripción, de exclusión y de sanción sobre la actividad  que  se  cumple por los recicladores informales de basura,  atentan contra:  la  dignidad  de  la  persona (C.P. Art. 1); el derecho a la igualdad (C.P. Art.  13);  el  derecho  al trabajo (C.P. Art. 25), el derecho al debido proceso (C.P.  Art.  29);   el principio de confianza legítima (C.P. Art. 83); el derecho  al  mínimo  vital  (C.P.  Art.  11);  los  derechos  al ambiente sano y al  desarrollo  sostenible  (C.P.  Arts.  79  y  80),  a  la  propiedad y al espacio  público  (C.P.  arts.  58  y  82),  las  libertades de locomoción y de escoger  profesión  u  oficio (C.P. arts. 24, 26 y 81) y el principio de legalidad (C.P.  art. 6).   

Estima  la  Corte que en este caso es preciso  fijar,  en  primer  lugar,  el alcance de  las disposiciones demandadas, en  orden  a  establecer si, efectivamente, como  sostienen los demandantes, de  las  mismas se deriva un contenido de exclusión, de proscripción y de sanción  de  las  actividades  cumplidas  por  los  recicladores informales de basura, y,  sólo  en  el  evento  de  encontrar  que  ello  es  así,  habría que entrar a  determinar  si  de  esas  exclusión,  proscripción  y sanción se desprende la  aducida violación de los derechos y principios constitucionales.   

3.            Ámbito  y  alcance de las disposiciones  acusadas   

3.1.          Antecedentes generales de la Ley 1259 de  2008   

La   Ley   1259   de   2008,  “por  medio  de  la  cual se instaura en el territorio nacional la  aplicación  del  comparendo  ambiental a los infractores de las normas de aseo,  limpieza     y    recolección    de    escombros;    y    se    dictan    otras  disposiciones”  tuvo  su  origen  en  un proyecto de  origen  parlamentario  que,  según  se lee en la correspondiente exposición de  motivos,  se  inspiró en el propósito de crear una conciencia colectiva acerca  del  aseo  ciudadano  como  factor  de  convivencia,  para  enfrentar  conductas  trasgresoras  en aspectos tales como   “…  lanzar  una  colilla  de  cigarrillo  a  la calle en lugar de la cesta de basura  parece  algo  normal  para  este tipo de personas, arrojar desde el vehículo en  movimiento  una  bolsa de papel, o plástica les parece más cómodo que esperar  unos  minutos  y  llegar al sitio apropiado para depositar los residuos, pagarle  unas  monedas  a  un  reciclador  para que bote unos escombros a la vuelta de la  casa,  es  mejor  que  buscar un vehículo apropiado y llevarlos a la escombrera  municipal,  sacar  la  bolsa de basura en cualquier momento, colocarla al pie de  un  poste,  ojalá  lejos  de la residencia es lo más apropiado que esperar que  pase  el  carro recogedor de la basura.” El proyecto,  entonces  partió  de  la  base  de  que hay que “…  hacer  cumplir  la  normatividad  legal  existente  y  la  que  en  el futuro se  establezca,  dirigidas  a controlar el comportamiento social en cuanto al manejo  de  basura  y  escombros  en  los municipios de nuestro país …”,  para  lo  cual se planteó la necesidad de imponer unas sanciones  de contenido pedagógico y pecuniario.     

De  este modo, en el artículo 1º de la ley  se  expresa que su objeto es “… crear e implementar  el  Comparendo  Ambiental  como  instrumento  de  cultura  ciudadana,  sobre  el  adecuado  manejo  de residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del  medio   ambiente   y  la  salud  pública,  mediante  sanciones  pedagógicas  y  económicas  a  todas  aquellas personas naturales o jurídicas que infrinjan la  normatividad  existente  en materia de residuos sólidos; así como propiciar el  fomento  de  estímulos  a  las buenas prácticas ambientalistas”.   

En el artículo 4º de la ley se describen los  sujetos  pasivos  del  comparendo  ambiental, de manera un tanto ambigua, puesto  que,   al   paso   que   inicialmente   se   señala  que  lo  son  “…  todas  las  personas  naturales y jurídicas que incurran en  faltas  contra  el  medio  ambiente, el ecosistema y la sana convivencia …”,  luego se hace una calificación de esos sujetos en los  siguientes  términos: “… sean ellos propietarios o  arrendatarios  de  bienes inmuebles, dueños, gerentes, representantes legales o  administradores  de todo tipo de local, de todo tipo de industria o empresa, las  personas  responsables  de  un  recinto  o  de un espacio público o privado, de  instituciones  oficiales,  educativas,  conductores  o  dueños  de todo tipo de  vehículos  desde donde se incurra en alguna o varias de esas faltas mediante la  mala  disposición  o  mal  manejo  de los residuos sólidos o los escombros”,  con  lo cual la condición de destinatarios parecería  restringirse a las personas que cumplan esas condiciones.   

En los artículos 5º y 6º de la ley se hace  la  determinación de las infracciones  sancionables mediante el Comparendo  Ambiental,  “… por representar un grave riesgo para  la  convivencia  ciudadana,  el  óptimo  estado  de  los recursos naturales, el  tránsito  vehicular  y peatonal, el espacio público, el buen aspecto urbano de  las   ciudades,   las   actividades   comercial   y  recreacional,  en  fin,  la  preservación  del medio ambiente y la buena salud de las personas, es decir, la  vida    humana.”   Se   enuncian   las   siguientes  infracciones:   

1.   Sacar   la  basura  en  horarios  no  autorizados por la empresa prestadora del servicio.   

2.  No  usar  los  recipientes  o  demás  elementos dispuestos para depositar la basura.   

3. Disponer residuos sólidos y escombros en  sitios   de   uso   público   no   acordados   ni   autorizados  por  autoridad  competente.   

4  Disponer basura, residuos y escombros en  bienes  inmuebles  de  carácter  público  o privado, como colegios, centros de  atención    de    salud,    expendios    de   alimentos,   droguerías,   entre  otros.   

5. Arrojar basura y escombros a fuentes de  aguas y bosques.   

6.   Destapar   y   extraer,  parcial  o  totalmente,  sin  autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes  para  la  basura, una vez colocados para su recolección, en concordancia con el  Decreto 1713 de 2002.   

7.   Disponer  inadecuadamente  animales  muertos,  partes  de  estos  y  residuos  biológicos  dentro  de  los  residuos  domésticos.   

8.  Dificultar,  de  alguna  manera,  la  actividad de barrido y recolección de la basura y escombros.   

9. Almacenar materiales y residuos de obras  de construcción o de demoliciones en vías y/o áreas públicas.   

10. Realizar quema de basura y/o escombros  sin  las  debidas  medidas  de seguridad, en sitios no autorizados por autoridad  competente.   

11. Improvisar e instalar sin autorización  legal,  contenedores  u  otro tipo de recipientes, con destino a la disposición  de basura.   

12.  Lavar  y  hacer limpieza de cualquier  objeto  en vías y áreas públicas, actividades estas que causen acumulación o  esparcimiento de basura.   

13.  Permitir  la  deposición  de  heces  fecales  de  mascotas y demás animales en prados y sitios no adecuados para tal  efecto, y sin control alguno.   

14.  Darle  mal  manejo  a sitios donde se  clasifica,     comercializa,     recicla     o     se    transforman    residuos  sólidos.   

15.  Fomentar  el  trasteo  de  basura  y  escombros en medios no aptos ni adecuados.   

16.  Arrojar  basuras  desde  un vehículo  automotor  o  de tracción humana o animal en movimiento o estático a las vías  públicas, parques o áreas públicas.   

17. Disponer de Desechos Industriales, sin  las  medidas  de  seguridad  necesarias o en sitios no autorizados por autoridad  competente.   

18. El no recoger los residuos sólidos en  los  horarios  establecidos por la misma empresa recolectora, salvo información  previa     debidamente     publicitada     e     informada     y     debidamente  justificada.   

En  el  artículo 7º de la ley se establecen  las  sanciones  aplicables, dentro de las cuales, en el ámbito de este proceso,  cabe  mencionar   la  citación  al  infractor  para  que reciba educación  ambiental,  durante  cuatro  horas, la obligación de prestar un día de trabajo  social  en  caso  de  reincidencia,  y,  en  todo  caso,  la multa hasta por dos  salarios  mínimos  mensuales  vigentes por cada infracción, si es cometida por  una persona natural.   

En  el  Capítulo  IV  de la Ley se dispone cuales serán las  entidades   responsables  de  la  instauración  y  aplicación  del  comparendo  ambiental.  Cabe  destacar  que,  de acuerdo con el artículo 8º, el comparendo  ambiental  debe  instaurarse en todos los municipios, para lo cual el respectivo  concejo        municipal        deberá        expedir       el       reglamento  respectivo.     

Se  establece  en la ley que el responsable de la aplicación  de  la  sanción  por  Comparendo  Ambiental  será el respectivo alcalde, quien  podrá  delegar  en el Secretario de Gobierno o en quien haga sus veces, o en el  Secretario  de  Tránsito  o  en  la  autoridad  que  haga sus veces, cuando las  infracciones  ambientales  en  vías  o  espacios  públicos  se ocasionen desde  vehículos  automotores  o  de  tracción  humana o animal.  No obstante lo  anterior,  dispone  la  ley  que  “…  la  Policía  Nacional,  los  Agentes de Tránsito, los Inspectores de Policía y Corregidores  serán  los  encargados  de  imponer  directamente el Comparendo Ambiental a los  infractores.”    (Parágrafo   1   del   artículo  9º)   

El capítulo V de la ley se destina a regular  la  manera  cómo se aplicará el comparendo ambiental, para lo cual dispone, en  primer  lugar,  que  las  empresas  prestadoras del servicio de aseo, oficiales,  privadas  o  mixtas,  en  su  ámbito,  harán  periódicamente censos de puntos  críticos  a  ser intervenidos por medio del Comparendo Ambiental y que el mismo  se  aplicará  a  partir  de  dichos  censos, de las denuncias formuladas por la  comunidad,  o  del  hecho  de que alguien sea sorprendido en el momento mismo de  cometer  una infracción contra las normas de aseo y de la correcta disposición  de  escombros  por  un  agente  de  tránsito,  un  efectivo  de  la Policía, o  cualesquiera  de  los  funcionarios  investidos  de  autoridad  para  imponer el  comparendo.   

El  capítulo  se  ocupa  también  de  las  previsiones  orientadas a asegurar la suficiente difusión e inducción en torno  a  la  entrada  en  vigencia  del  comparendo ambiental (Art. 17)  y de las  campañas  de  pedagogía  sobre  cultura  ciudadana  en  el manejo de basuras y  escombros (Art. 16).   

     

1. Ámbito específico de las disposiciones acusadas     

En el anterior contexto general se inscriben  las  disposiciones  que  han  sido  acusadas  en  este proceso y cuyo alcance se  examina a continuación.   

De  manera  amplia puede señalarse que, al  paso  que  para  los  demandantes,  algunos  intervinientes  y, parcialmente, el  Ministerio   Público,   las   normas   acusadas   comportan   una  restricción  injustificada  de la actividad que se realiza por los recicladores informales de  basura,  para  otros  intervinientes  dichas  disposiciones  generan  un impacto  positivo  desde  la  perspectiva  de la protección del medio ambiente, en tanto  promueven   prácticas  de  recolección,  manejo  y  disposición  de  residuos  sólidos  y  escombros  que  se  ajustan en una mayor medida a los estándares y  protocolos  de  salubridad  pública, sin que pueda sostenerse que proscriban la  actividad  del  reciclaje  informal  o  tengan un efecto de exclusión sobre las  personas  que  se  dedican  a  ello,  puesto  que, simplemente, buscan que dicha  actividad  se  adelante  bajo  ciertos  parámetros  normativos mínimos, que la  hagan  compatible  con el ambiente sano y la preservación del espacio público.   

Para este último grupo de intervinientes, la  previsión   de   ciertas   sanciones   para  conductas  que  la  ley  considera  inadecuadas,  no  da  lugar  a  una  actuación  arbitraria  de  las autoridades  municipales,  que  pueda  obrar  en  desmedro de determinados sectores sociales,  puesto  que,  en  todo  caso,  se remite a competencias regladas en la normativa  existente sobre la materia.   

A  renglón  seguido  la Corte se refiere a  cada una de las disposiciones acusadas.   

3.2.1.                               De  acuerdo con el numeral 6º del artículo 6º  de  la  Ley  1259  de  2008,  está  proscrito  destapar  y  extraer,  parcial o  totalmente,  sin  autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes  para  la  basura, una vez colocados para su recolección, en concordancia con el  Decreto 1713 de 2002.   

Una  aproximación desprevenida a esta norma  podría  llevar  a  la conclusión de que a través de ella se regula, de manera  general  y  abstracta,  y, por consiguiente, neutra, un asunto que tiene que ver  con  la  conservación  del  ambiente  y  del espacio público, en cuanto que se  busca  evitar que los diversos residuos sean extraídos sin autorización. En la  medida  en  que la norma remite a lo dispuesto en las disposiciones ambientales,  particularmente,  en  el  Decreto  1713  de  2002, debe entenderse que todas las  personas  que  son  sus destinatarias, y no únicamente los recicladores, pueden  realizar  las  actividades  allí  previstas  siempre  que  para  ello cumplan a  cabalidad con la regulación vigente en materia ambiental.   

De  este  modo,  se  tendría  que  la norma  establece,  de  manera  general,  una  infracción,  sin  que pueda tenerse como  dirigida  a un conjunto determinado de personas, y sin que, por consiguiente, se  le  pueda  atribuir el alcance de prohibir la labor que cumplen los recicladores  de la calle.   

Desde  la  óptica  de  los  demandantes, sin  embargo,   que   es   compartida   por   el  Ministerio  Público,  los  recicladores,  como grupo marginado de la sociedad, han venido  desarrollando,  desde  tiempos  inmemoriales, una actividad de la que derivan su  subsistencia  y  que  ahora, por la forma como quedaron  redactados  los  apartes  cuestionados  de  la  Ley,  podría  verse proscrita y  penalizada.   

En  ese  contexto, observa la Sala Plena los  siguientes aspectos:   

     

a. No  cabe,  como  se  hace  en  la  disposición   que   es  objeto  de  revisión,  remitirse  al  reglamento  para  establecer  el  alcance  normativo  de  la  ley,  sino  que lo que procede es lo  contrario,  esto  es,  es la ley la que fija el ámbito estricto del reglamento,  el   cual   no   puede,   ni   ampliar,   ni   restringir  los  alcances  de  la  ley.     

b.           No  obstante lo anterior, se hace notar  que,  aunque  la  ley  fija  como  su  ámbito  propio el de la promoción de la  cultura  ciudadana  en materia de aseo y no hace alusión expresa a la actividad  que  cumplen  los  recicladores,  se  remite  a normas reglamentarias que, en un  contexto  mucho  más  amplio, contemplan el deber para  las  autoridades  municipales de garantizar la participación y la inclusión de  los  recicladores  y  del  sector  solidario,  en  la  gestión  de los desechos  sólidos8,   y   que,   incluso,   contienen  una  infracción  como  la  que  ahora  es  objeto  de examen, en la que sin embargo,  destaca   la  Corte,  se  prevé,  de  manera  expresa,  la  situación  de  los  recicladores.    Así,   en   el   Decreto   605   de  19969   

se  incluyó  un capítulo de prohibiciones y  sanciones,  dentro  del  cual, en el artículo 104, entre las prohibiciones a la  ciudanía,    se    incluyó   aquella   conforme   a   la   cual   “4.  Se  prohíbe  a  toda  persona  ajena al servicio de aseo o a  programas    de   reciclaje   aprobados,  destapar,  remover  o extraer el contenido total o parcial de los  recipientes    para    basuras,    una    vez   colocados   en   el   sitio   de  recolección.”      (Subrayado      ajeno     al  texto)   

c.           De  este  modo,  al paso que las normas  reglamentarias  aludidas  contemplan  de  manera  expresa  la  inclusión de los  recicladores  informales en los sistemas de tratamiento integral de las basuras,  en  la  ley  parcialmente  demandada  se  omitió  toda  consideración sobre el  particular.  Sin  embargo,  como quiera que en la descripción de la infracción  susceptible  de  sancionarse,  en  este  caso,  con  el comparendo ambiental, se  incluye   la   condición   de   que   la   actividad  se  realice  “sin    autorización”,    cabría  entender  que  quienes actúen amparados en programas de reciclaje aprobados por  las  respectivas autoridades municipales, cuentan con la autorización necesaria  para,     en     los     términos     de    tales    programas,    destapar   los  recipientes  para basuras, una vez colocados en  el  sitio  de recolección, para extraer de ellos el contenido aprovechable para  reciclar.   

d.           El problema, entonces, puede atribuirse  a  la  falta  de  una previsión expresa en la norma acusada que deje a salvo la  actividad  de los recicladores informales y a la posibilidad de que, en ausencia  de  la  misma,  los operadores jurídicos consideren que la sanción prevista en  la  norma  se  aplica  de  manera  indiscriminada  a  la  labor  que cumplen los  recicladores informales.   

e.           La  disposición  del  numeral  6º del  artículo  6  de  la  Ley 1259 de 2008 no regula la realidad de los recicladores  informales,  sino  que  se  inscribe  en  un  contexto de cultura ciudadana. Sin  embargo,  dado  que  la  infracción  se  configura por el hecho de destapar sin  autorización  los  recipientes, no por desperdigar o dejar regada la basura que  haya  sido dispuesta para su recolección, parecería orientarse a restringir la  actividad que, típicamente, cumplen los recicladores informales.   

f.           Concluye, así, la Corte, que aunque la  norma  se  incorporó en un proyecto de cultura ciudadana, puede afectar de modo  directo  una  realidad  distinta,  cual  es  la  del reciclaje informal y que su  efecto,  en  la  medida  en que no tiene previsiones expresas sobre la manera de  armonizar  la  infracción  en  ella  prevista  con  la  labor  que  cumplen los  recicladores,  puede tener una alcance prohibitivo o altamente restrictivo de la  labor que realizan esas personas.   

3.2.2.                  De  acuerdo  con  el  numeral 14 del artículo 6º de la Ley 1259 de  2008,  constituye  infracción,  que  da  lugar  a la imposición del comparendo  ambiental,   darle  mal  manejo  a sitios donde se clasifica, comercializa,  recicla o se transforman residuos sólidos.   

Para  algunos  intervinientes  y  para  el  Ministerio  Público,  no puede decirse que en este caso se esté ante una norma  sancionatoria  abierta  y en blanco, que proscriba, per  se,  la  actividad  que  desarrollan  los recicladores  informales,   toda  vez  que  el  concepto  de  “mal  manejo”  empleado  por  la  disposición remite a la  consideración  de  las normas ambientales que regulan el adecuado manejo de las  basuras.  De  este  modo,  sólo  incurre  en  la  infracción  prevista  en  la  disposición  acusada,  quien desarrolle actividades que vayan en contravía con  las  disposiciones  que  regulan  las  operaciones  que  se realizan  en  los  sitios  donde  se  clasifican, comercializan, reciclan o  transforman residuos sólidos.   

Sin embargo, puede observarse que un recuento  de  la  normatividad  reglamentaria  aplicable a los sitios donde se clasifican,  comercializan,  reciclan  o transforman residuos sólidos, muestra un desarrollo  centrado  en  torno  a la manera como deben llevarse a cabo esas actividades por  los   operadores  formales  del  servicio  público  de  aseo.  Aunque  en  esos  reglamentos  se  han  incorporado normas que aluden a la necesidad de garantizar  la   participación   y   la   inclusión   de  los  recicladores  y  el  sector  solidario,10   

los  desarrollos  de  esas  previsiones  corresponden  a  las  autoridades  distritales y municipales. Debe hacerse notar  que   esas   previsiones  reglamentarias  que  disponen  la  inclusión  de  los  recicladores,  parten  del  supuesto  de  que  la  regulación  de la materia en  función,   exclusivamente,   de  criterios  de  eficiencia  y  adecuación  del  servicio,  tendría  un  efecto de exclusión de un conjunto de personas que, de  manera  tradicional,  han  venido realizando la actividad y cuya participación,  por    consiguiente,    debe    hacerse    imperativa,   a   partir   de   otros  criterios.          

Así,  en  ese  escenario,  el  concepto  de  “mal  manejo” no puede  tomarse  aisladamente,  a  partir  de  la  connotación negativa que tiene en el  lenguaje  común  la  expresión “mal”,  sino que ello debe hacerse en el contexto normativo en el que se  desenvuelve  la  actividad  y  en  el  que,  en principio, y sin una regulación  expresa  en  la ley que aluda a la situación de los recicladores informales, lo  adecuado  es  el  manejo  que  se  da por los operadores formales y la tarea que  adelantan  los  recicladores  quedará bajo la connotación de lo inadecuado, lo  indebido   o   lo   proscrito,  hasta  tanto  las  correspondientes  autoridades  distritales  o  municipales expidan las normas que permitan la participación de  los recicladores informales.     

Así, sin una salvedad legislativa que remita  a  una consideración especial de los recicladores, la actividad de éstos queda  sujeta   a   la   valoración  administrativa,  y,  en  principio,  podría  ser  susceptible  de  ser  calificada como inadecuada, si para el efecto se toman los  estándares   aplicables   a   los   operadores   formales   del   servicio   de  aseo.       

Para la Corte, la disposición conforme a la  cual  se  considera  infracción  darle  mal  manejo a  sitios  donde  se  clasifica,  comercializa,  recicla  o se transforman residuos  sólidos,  sin  una  referencia legislativa expresa orientada a hacer compatible  esa  previsión  con  la  actividad  que  cumplen  los  recicladores informales,  podría  comportar  para  éstos  una  restricción,  puesto  que, por decisión  administrativa,  podrían  verse  sancionados  por no adecuar su actividad a los  estándares  aplicables,  de manera general, a ese tipo de actividades, pero que  no consultan su realidad particular.      

3.2.3.           Finalmente, se tiene que, de acuerdo con  el  numeral  15  del  artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, puede dar lugar a la  imposición  del  comparendo ambiental el hecho de fomentar el trasteo de basura  y escombros en medios no aptos ni adecuados.   

Para  fijar el alcance de esta disposición  podría  acudirse  a  la  exposición  de  motivos del proyecto que condujo a la  expedición  de  la  Ley  1259  de  2008  y  en  la  cual, de manera expresa, se  cuestionó  la  práctica  ciudadana  de “… pagarle  unas  monedas  a  un  reciclador  para que bote unos escombros a la vuelta de la  casa  …” o de “… sacar  la  bolsa  de  basura en cualquier momento, colocarla al pie de un poste, ojalá  lejos  de  la  residencia  …”   en  lugar  de  hacerlo   en  los  horarios  apropiados  del  servicio  de  recolección  de  la  basura.   

De este modo, cabría señalar que, como se  hace   por  algunos  intervinientes,  a  partir  del  empleo  del  verbo  rector  “fomentar” y del criterio  sentado  en  los  antecedentes  del  proyecto,  sería  posible  concluir que el  comparendo  ambiental  no  se  aplicaría  a  quienes  cumplan  las  labores  de  transporte  de  basura  o  de  escombros en medios no aptos ni adecuados, sino a  quienes,  de  manera  directa  o  indirecta,  propicien  que  ello  ocurra así.   

Sin  embargo,  debe  anotarse  que, como se  manifiesta  por  esos  mismos  intervinientes,  el propósito de la disposición  acusada  no es otro que garantizar que la recolección y el transporte de basura  y  escombros,  se  realice en medios vehiculares aptos, esto es, que cumplan con  las  condiciones  técnicas  y  sanitarias  que  permitan  salvaguardar la salud  pública y el medio ambiente.   

La calificación en torno a la inadecuación  o  falta  de  aptitud recae, entonces, no sobre la conducta de quien propicia la  actividad  de  transporte,  sino  sobre el vehículo utilizado para el efecto y,  como  se sostiene por el Ministerio Público, una interpretación sistemática y  teleológica  de  la  citada  disposición  permite  inferir  que  su ámbito de  cobertura  se  extiende  al traslado como tal de la basura o de los escombros en  medios de transporte no aptos o inadecuados.   

No  obstante  que,  aún  con  el  anterior  alcance,  podría  argumentarse  que  la  disposición tiene carácter general y  abstracto,  y  que,  por  consiguiente,  no  tiene  un  efecto  de exclusión en  relación  con determinados sectores sociales, puesto que lo que se proscribe es  la  utilización  de  medios que no sean aptos o adecuados para el transporte de  basura  o  de  escombros  y  que,  por  consiguiente,  cualquier persona podría  realizar  la  actividad, si se ajusta a las condiciones que se hayan fijado para  el  efecto,  nuevamente  llama  la  atención  la Corte sobre el hecho de que la  reglamentación  sobre  la  materia  se ha expedido en relación con el servicio  formal  de  recolección y transporte de basura y que, en general, puede decirse  que  la  actividad  desarrollada por los recicladores de la calle no cumple esas  exigencias.  Así,  por  ejemplo,  en  el  Decreto  1713  de  2002  se fijan las  características  que  deben  tener  los  vehículos transportadores de residuos  sólidos,  entre  las  cuales se encuentran las de ser motorizados, o, cuando se  trate  de  Distritos  y  Municipios  con  más  de 8.000 usuarios en el servicio  público   domiciliario   de  aseo,  contar  con  equipos  de  compactación  de  residuos.     

Ni en la norma acusada, ni, en general, en la  Ley  1259  de  2008,  existe  una previsión orientada a regular la actividad de  transporte  que  se  realiza  por  los  recicladores  a  partir  de “zorras”,         “carros  de  rodillo”, de “balineras”     o     “esferados”,  la  cual en la medida en  que,  claramente,  no satisface los estándares que se han fijado a partir de la  consideración  exclusiva  de  la  adecuación  del  servicio de aseo, se vería  proscrita por efecto de la disposición acusada.   

3.2.4.                               Una   vez  establecido  que  las  disposiciones  acusadas  pueden  tener,  en  general,  un efecto de exclusión, proscripción y  sanción  de  la  actividad  que  se  cumple  por los recicladores informales de  basura,  debe la Corte indagar si el mismo puede considerarse legítimo a la luz  de  la Constitución, en la medida en que atiende a la preservación del espacio  público,  el  medio  ambiente  y  la  salubridad,  o  si,  por el contrario, no  obstante   la   validez  de  esas  finalidades,  las  normas  acusadas  resultan  contrarias  a  la  Constitución  por desconocer la realidad de los recicladores  informales.   

Con  tal propósito la Corte se referirá a  la  jurisprudencia  constitucional  sobre  el  Estado  Social  de  Derecho; a la  relevancia  que,  en  ciertos  casos,  tiene el examen del contexto económico y  social  dentro  del control abstracto de normas; a los deberes que se derivan de  la  Constitución  para  el  Estado  en  relación  con  grupos tradicionalmente  marginados  y  discriminados,  y  al  concepto  de  mínimo  vital, para, luego,  examinar   los   distintos   problemas   de   constitucionalidad   que   se  han  planteado.      

    

1. Estado  social  de  derecho,  contexto  económico y social, mínimo  vital y deberes frente a grupos marginados y discriminados     

La   jurisprudencia   constitucional   ha  señalado  que  a  partir  de  la  cláusula  del  Estado  Social de Derecho, en  ocasiones,  el  análisis  de  constitucionalidad  de  las  normas  debe hacerse  teniendo  en  cuenta el contexto económico y social en el que están llamadas a  desenvolverse,  lo  cual, a su vez, puede implicar una consideración al derecho  al  mínimo  vital  y a los deberes de las autoridades en torno a la igualdad de  grupos marginados y discriminados.   

4.1.          En  la  Sentencia C-776 de 2003 la Corte  hizo  un  completo  desarrollo  de  la  doctrina  constitucional sobre el Estado  Social  de  Derecho  como  una  forma  de  organización  estatal  encaminada  a  “realizar  la  justicia  social y la dignidad humana  mediante  la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y  deberes   sociales   de   orden   constitucional”11.    

Señaló  la  Corte  en  esa sentencia que el  principio  del Estado Social de Derecho, en el ámbito de la relación entre las  autoridades  y  la  persona  individualmente considerada se ve reforzado por los  principios  fundamentales  de  la  dignidad  humana,  el trabajo, la solidaridad  (art.  1°  de  la  C.P.)  y  la  igualdad  (art.  13 de la C.P.), aspectos que,  siguiendo   la  línea  trazada  por  la  Corte,  pueden  desarrollarse  en  los  siguientes términos:   

En  relación con el principio fundamental de  la  dignidad humana, la Corte  destacó  que  éste  comprende  el  derecho  de  las  personas  a  realizar sus  capacidades  y  “…  a  llevar  una  existencia con  sentido,  en un ambiente libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente  necesario    e    indispensable    para   subsistir   dignamente.”12   

El           trabajo como principio fundante del Estado  Social  de  Derecho,  implica  la intervención del Estado en la economía,  “para  dar  pleno  empleo  a  los recursos humanos y  asegurar  que  todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan  acceso    efectivo    a   los   bienes   y   servicios   básicos”13  (artículo  334  inciso  2  C.P.).  En  este  sentido  el derecho al trabajo se encuentra en  íntima  conexión  con la dignidad humana, puesto que es el medio a través del  cual  la  persona  puede  satisfacer  sus necesidades vitales y desarrollarse de  manera  autónoma,  razón  por  la  cual  es  objeto  de  especial  protección  constitucional (artículos 25 y 53 C.P.).   

En   cuanto   hace   a   la   solidaridad,  como tercer pilar del Estado  Social  de  Derecho,  puede decirse que es un principio fundamental que apunta a  las  obligaciones que se imponen al Estado y a la sociedad frente a las personas  que  por  razones  individuales  o  estructurales,  no  están en condiciones de  satisfacer   de  manera  autónoma  sus  requerimientos  vitales.  De  allí  se  desprenden,  por  ejemplo,  las  previsiones  sobre  la  seguridad  social (C.P.  Artículo  48)  o  el  deber de asistencia a las personas de la tercera edad o a  los  indigentes  (C.P.  Artículo 46) o la política de atención a las personas  con  discapacidad  (C.P.  Artículo  47),  y  otras,  como  las que se dirigen a  enfrentar  el  problema del desempleo o a la atención integral de la población  desplazada.   

Finalmente,  para  la  Corte,  el principio y  derecho   fundamental   a   la   igualdad,   considerado  en  sus  múltiples  manifestaciones,  “…  incluyendo  la igualdad de oportunidades, la igualdad real y  efectiva   o  las  acciones  afirmativas  a  favor  de  grupos  discriminados  o  marginados  y de personas que por su condición económica, física o mental, se  encuentren   en   circunstancia   de   debilidad   manifiesta   (artículo   13,  C.P.)–,  representa  la  garantía  más  tangible  del Estado Social de derecho para el individuo o para  grupos  de  personas  expuestos a sufrir un deterioro de sus condiciones de vida  como      sujetos      de     una     sociedad     democrática     –donde  todas  las  personas merecen la  misma   consideración   y   respeto  en  cuanto  seres  humanos.”14   

4.2.          Como se puso de presente en la Sentencia  C-776  de  2003,  la  Corte Constitucional, en distintas  oportunidades, ha  señalado   que   el   contexto  socio–económico  es,  bajo  ciertas  condiciones,  un  factor  que  puede  incidir  en el resultado del examen sobre la constitucionalidad de una decisión  adoptada por el legislador.   

Entre  las  razones  de orden jurídico que  pueden  dar  lugar  a  ese análisis del contexto fáctico, la jurisprudencia ha  enunciado  el hecho de que la interpretación constitucional debe responder a la  cambiante  situación  nacional  y  a  las  particularidades  de la realidad del  país;  o  la  necesidad de consultar las limitaciones de recursos económicos o  las  insuficiencias  en  la capacidad administrativa de las entidades públicas,  cuando  se  trate del desarrollo de derechos de carácter progresivo. Destaca en  esta  oportunidad  la  Corte,  la  consideración  conforme  a  la  cual resulta  particularmente  relevante  referirse  al  contexto  social y económico para el  análisis  constitucional  de  las  leyes  en materia ecónomica, en cuanto que,  tanto  en  el  momento  de  su  promulgación,  como  en  el  de  su aplicación  práctica,  deban  hacerse  consideraciones  de  equidad,  porque,  como  se  ha  señalado  por  la  Corporación  en materias tributarias, pero en desarrollo de  criterios  que  son  igualmenmte  aplicables en otros ámbitos, corresponde a la  ley   medir   y   distribuir   las   cargas  entre  las  personas,  “…  según  las  capacidades  y  de  acuerdo  con la posición y  necesidades  de  los distintos sectores sociales, teniendo en cuenta también la  magnitud  de  los  beneficios  que  cada  uno  de  ellos recibe del Estado y las  responsabilidades   que,   según  su  actividad,  deben  asumir.”15  Y,  más  específicamente,  la  valoración  del  contexto  resulta  imperativa cuando la  aplicación  de  las  normas objeto de examen puede producir un impacto sobre el  mínimo  vital  de las personas, lo cual, a su vez,  plantea la relevancia,  para  el  caso  concreto,  no  solo  del  derecho  a la vida sino otros derechos  sociales,  como  la  salud,   o  el  trabajo, de los cuales depende el goce  efectivo            del           primero.16   

4.3.          Los  deberes  del  Estado en relación con grupos  marginados   

En  la  Sentencia  T-291  de  2009  la  Corte  recordó  que,  en  un  Estado  Social  de Derecho, más allá de la perspectiva  puramente  formal,  la  igualdad  se  erige  en  un  postulado  que  apunta a la  realización  de  condiciones  de  igualdad  material,  ámbito en el cual tiene  particular  relevancia la protección de grupos tradicionalmente discriminados o  marginados.   

De   acuerdo  con  la  jurisprudencia,  esa  protección  tiene  una  doble  dimensión, en la medida en que comporta, por un  lado,  un  mandato  de abstención o interdicción de tratos discriminatorios y,  por  otro,  un  mandato  de  intervención,  a  través del cual el Estado está  obligado   a   realizar   acciones  tendientes  a  superar  las  condiciones  de  desigualdad  material  que  enfrentan dichos grupos.17   

4.3.1.                  De  particular  significación  para  el  caso  que ahora estudia la  Corte  es  la  consideración conforme a la cual el Estado, en la primera de las  referidas   dimensiones,  debe  “…  abstenerse  de  adelantar,  promover  o ejecutar políticas, programas o medidas que conduzcan a  agravar   o   perpetuar   la   situación   de   exclusión,   marginamiento   o  discriminación    de    grupos    tradicionalmente    desventajados    en    la  sociedad.”18  De manera especial, ha destacado la  Corte  que  el  mandato  de  abstención  que  se  deriva  del primer inciso del  artículo  13  constitucional,  no  se  dirige  exclusivamente  a  evitar que se  adopten   por   el   Estado   medidas,   programas  o  políticas,  abiertamente  discriminatorios,   sino   que   también   está   encaminado   a  “…  evitar  que  medidas,  programas  o  políticas, así éstas  hayan  sido  adoptadas  bajo  el  marco  de presupuestos generales y abstractos,  impacten  desproporcionadamente  a grupos marginados o discriminados o, en otras  palabras,  los  coloque  en  una  situación de mayor adversidad.”19   

Puso   de   presente   la  Corte  que   “…   la  Constitución  prohíbe,  tanto  las  llamadas  discriminaciones  directas  –actos   que   apelan   a   criterios  sospechosos  o  potencialmente  prohibidos,  para  coartar  o  excluir  a  una  persona  o grupo de personas del  ejercicio  de  un  derecho  o  del  acceso  a un determinado beneficio, como las  discriminaciones     indirectas     –   las que se derivan de la aplicación de normas aparentemente  neutras,  pero que en la práctica generan un impacto adverso y desproporcionado  sobre   un   grupo  tradicionalmente  marginado  o  discriminado.”20   

Con  todo,  la  Corte  ha advertido que de lo  anterior  no se deriva que toda medida que genere un impacto adverso en un grupo  marginado  o  discriminado  esté  proscrita  por la Constitución, pero que sí  conduce  a  la  necesidad  de acreditar, en cada caso concreto, que “…  a  pesar  de  la  afectación desproporcionada para un grupo  marginado,   la   medida,   programa  o  política  responde  a  condiciones  de  razonabilidad  y  proporcionalidad,  y  que  la  misma ha venido acompañada por  otras  acciones  dirigidas  a  contrarrestar  el  efecto  adverso  que ha podido  generar  en  un  grupo  marginado o discriminado.”21   

Puntualizó  la  Corte que, en ese escenario,  dado  que  están  en  juego  los derechos de grupos de especial protección, la  medida  debe superar un escrutinio judicial estricto22,  que implica demostrar  que  la  misma,  “…  a  pesar de generar un efecto  adverso  en  un  grupo  marginado  o  discriminado,  obedece  i) a una finalidad  imperiosa,   ii)   es   necesaria   para   lograr  dicha  finalidad  y  iii)  es  proporcionada,  en  el  sentido  de  no  sacrificar  en  exceso  otros intereses  constitucionalmente  específicos  en aras de promover la finalidad.23”24   

4.3.2.                  En  cuanto  hace al mandato de intervención, que, como se señaló,  se  desprende de la cláusula de igualdad, la jurisprudencia ha puntualizado que  el  mismo  alude  al  compromiso, tanto del Estado, como de los particulares, de  remover  los  obstáculos  de  cualquier  índole  que  se  opongan  al disfrute  efectivo  del derecho a la igualdad. Así, en el inciso segundo del artículo 13  de  la Constitución Política, se señala como una obligación del Estado la de  promover  las  condiciones  para  que la igualdad sea real y efectiva, adoptando  medidas a favor de grupos discriminados o marginados.   

Ha  dicho  la  Corte   que  lo  anterior  implica   que,   en  presencia  de  grupos  en  condiciones  de  marginalidad  y  discriminación,  las  diferentes  autoridades  del  Estado  están  obligadas a  adoptar  todas  aquellas  medidas  necesarias  para  lograr  una  mayor igualdad  sustantiva,   incluyendo  en  sus  decisiones  tratamientos  acordes  con  tales  situaciones.25   

En  un contexto más amplio, para la Corte,  el  principio  de  igualdad  sustancial,  constituye  un  objetivo  del  sistema  político,  que  “…  vincula,  tanto a los poderes  públicos  como  a  los ciudadanos, en la transformación del modelo de sociedad  existente  en  otro  ideal, más propicio a la satisfacción de las aspiraciones  humanas    en    sus    múltiples    facetas.”26   

4.4.            El   derecho  fundamental  al  mínimo  vital   

La jurisprudencia constitucional ha señalado  que    el   derecho  fundamental  al  mínimo  vital,  que  tiene  soporte,  precisamente,  en el artículo 13, en concordancia con los artículos 1, 2, 11 y  85  de  la  Constitución,  adquiere  especial  relevancia  en el contexto de la  intervención  del  Estado  en  la  economía,  a  la  luz de lo dispuesto en el  artículo           334           Superior.27   

El derecho fundamental al mínimo vital es un  presupuesto  ineludible  del  Estado  Social de Derecho y la garantía del mismo  “…  abarca todas las medidas positivas o negativas  constitucionalmente  ordenadas  con  el  fin  de  evitar  que  la persona se vea  reducida  en su valor intrínseco como ser humano debido a que no cuenta con las  condiciones    materiales    que    le    permitan    llevar    una   existencia  digna.”28   

De  acuerdo con la jurisprudencia, el derecho  fundamental  al  mínimo  vital presenta una dimensión positiva y una negativa.  La  primera,  alude  a  la  obligación  subsidiaria  que  tiene  el  Estado  de  garantizar  a todas las personas “… las condiciones  materiales  de  su existencia, las prestaciones necesarias e indispensables para  sobrevivir  dignamente y evitar su degradación o aniquilamiento como ser humano  …”29,  cuando  se encuentren en una situación  en   la   que  no  puedan  acceder  a  ellas  autónomamente.  De  allí  surgen  específicas   obligaciones   de   prestación   para   el  Estado  y  para  los  particulares.  En  su  dimensión negativa, por su parte, el derecho fundamental  al  mínimo  vital,  ha  dicho  la  Corte,  “…  se  constituye  en  un  límite  o  cota inferior que no puede ser traspasado por el  Estado,  en  materia  de  disposición de los recursos materiales que la persona  necesita   para  llevar  una  existencia  digna.”30   

Esta  segunda  dimensión  del  derecho  se  relaciona  íntimamente  con  la  autonomía de la persona como presupuesto para  una  vida  en  condiciones  de  dignidad,  y con el carácter subsidiario que de  allí  se  desprende  para  la  arista positiva del derecho al mínimo vital. De  este  modo,  el  Estado debe asegurar, en primer lugar, las condiciones para que  las  personas, de manera autónoma, puedan satisfacer sus requerimientos vitales  y  ello  implica que, mientras no existan razones imperiosas, no puede el Estado  restringir   ese   espacio  de  autonomía  de  manera  que  se  comprometa  esa  posibilidad   de  las  personas  de  asegurar  por  sí  mismas  sus  medios  de  subsistencia.   

De  este  modo,  el  Estado no puede, para la  realización  de  los  fines  que  le son propios, traspasar el límite inferior  constitucionalmente  establecido  para  garantizar  la supervivencia digna de la  persona.  Por  el  contrario,   el  Estado  está  obligado  a procurar y a  mantener  las  condiciones  materiales  necesarias  para que las personas puedan  satisfacer  autónomamente  sus  requerimientos  vitales,  aún  cuando ello, en  ocasiones,  pueda  entrar  en  conflicto  con  otros  objetivos  de la actividad  estatal.  Así,  por ejemplo, la Corte ha protegido el derecho al trabajo de los  vendedores  ambulantes,  aún  cuando  eso  pueda  comportar una afectación del  espacio                   público31,  o  el  derecho  de quienes  utilizan  vehículos  de  tracción  animal dentro de los cascos urbanos, que es  preciso  armonizar  con  los  requerimientos  de  la  seguridad vial32 . De manera  específica,  en  relación  con  los  recicladores  informales de basura, en la  Sentencia  T-291 de 2009, la Corte consideró necesario, en el caso concreto que  fue  objeto  de  consideración,  emitir  órdenes  de  protección orientadas a  frenar  el impacto desproporcionado que sobre esas personas había recaído como  consecuencia  de  la  decisión  de  cerrar  el  basurero  municipal  en el cual  realizaban las actividades de las que dependía su subsistencia.   

    

1. Los   recicladores   como   grupo   marginado  y  discriminado          que          requiere         especial         protección  constitucional     

En  la  Sentencia  T-291  de  2009,  la Corte  Constitucional,  después  de  precisar  el  alcance  de  los conceptos de grupo  social   marginado   y  discriminado  y  de  describir   la  configuración  histórica  de  los  recicladores  como  grupo  social  en Colombia, llegó a la  conclusión  de  que no hace falta hacer mayor análisis para establecer que los  recicladores   informales  hacen  parte  de  un  grupo  social  tradicionalmente  marginado           y          discriminado33.  Puntualizó  la  Corte que  “[b]uena  parte  de  los  recicladores  en  Colombia  –  tanto los que trabajan  en   los  basureros,  como  los  llamados  recicladores  de  calle  –   vive  en  condiciones  de  extrema  pobreza,34    marcados    por    altos    niveles    de    discriminación   y  exclusión35.”36  Y  agregó  que esta es una  población,  que  “…  ha  recurrido  al  reciclaje  informal    ante    la    imposibilidad    de    encontrar   otros   medios   de  subsistencia.”37   

Puntualizó la Corte en esa sentencia que los  recicladores  informales   sobreviven  en  un  ambiente  físico  y  social  hostil,38  lo  cual  se  explica,  entre  otras  razones, por el hecho de que  “…  tienen  que  enfrentar los múltiples estigmas  sociales,  que  se  generan  por  la  simple  asociación  de una actividad, con  elementos  que  la  sociedad  desecha.”  Agregó  la  Corporación  que,  por  otra  parte, una de las dimensiones de la situación de  marginamiento  al  que  se  ven  abocados los recicladores, tiene que ver con la  invisibilidad  de su trabajo en términos de utilidad social. Así, expresó, no  obstante  que  la actividad que durante años han realizado los recicladores, ha  traído  indiscutibles beneficios a la sociedad, al mitigar parte de los efectos  ambientales  generados  por los indiscriminados procesos de industrialización y  de  asentamiento  urbano,  no  sólo no se les valora, sino que cada día se les  invisibiliza  más  y  que  la tendencia es a excluirlos de las posibilidades de  participar  en  un  actividad  que  conocen  bien,  pero  en la que ahora están  presentes  otros  agentes,  que  serían los beneficiarios de las rentabilidades  que se originan en el reciclaje.   

Como  se  ha  puesto  de relieve en distintos  estudios,  la  recolección  de manera informal de los residuos sólidos urbanos  desechados  por  otros,  con  fines  de  reciclaje,  es, en los países de menor  desarrollo,  una  alternativa  de subsistencia para numerosas familias. Así, se  ha  indicado  que,  en  países  subdesarrollados, que cuentan con una creciente  demanda  industrial  de  materias  primas  baratas,  el reciclaje informal sigue  siendo   una   ocupación   importante   para  individuos  indigentes,  dada  la  prevalencia  de  altos  niveles  de desempleo, elevados índices de pobreza y la  insuficiencia  en  la  cobertura  de  los  programas de seguridad social para la  población   más   pobre   y   para  desempleados.39    

De  este  modo, se tiene que los recicladores  informales  constituyen  un grupo social que, como alternativa de supervivencia,  se   dedica   al  reciclaje  de  basuras,  en  condiciones  de  marginamiento  y  discriminación,   razón   por   la   cual,  de  acuerdo  con  los  desarrollos  jurisprudenciales  que se han presentado, el Estado, no solamente está obligado  a  adoptar  las  acciones positivas que sean necesarias para ayudarles a superar  la  condición de exclusión social en la que viven, sino que debe abstenerse de  adoptar  medidas  que,  aunque,  con  carácter  general  y abstracto, pretendan  impulsar   finalidades   constitucionalmente   legítimas,   tengan  un  impacto  desproporcionado  sobre  la  actividad que, como medio de subsistencia, realizan  los  recicladores informales, sin ofrecerles de manera simultánea, alternativas  adecuadas de ingreso.   

Con  todo, cabe anotar que es posible que, en  el  marco  de  la informalidad, se haya alcanzado cierto nivel de sofisticación  de  la  actividad  que cumplen los recicladores, que se manifieste, por ejemplo,  en  cierto  grado de jerarquización interna, o determinados niveles de ingreso,  y  que  los convierta en agentes económicos que participan de manera importante  en  un mercado de valor significativo. La existencia de esa dinámica económica  que  muestra  al reciclaje como parte de una cadena productiva, no le resta, sin  embargo,  significación  a  la  consideración conforme a la cual se está ante  una  actividad  de la cual deriva su sustento un grupo marginado, que, a más de  ser  un producto de la marginalidad, es una vía alternativa de subsistencia que  se  ha  desarrollado  en  un  ambiente  hostil y de carencia de oportunidades, y  dentro   del   cual   la   informalidad   en   sí   misma   es   un  factor  de  exclusión.   

    

1. Análisis de los problemas jurídicos planteados     

En el acápite tercero de las consideraciones  de  esta  providencia  se  estableció que las disposiciones acusadas pueden dar  lugar   a   una  afectación  directa  de  la  situación  de  los  recicladores  informales,  por  cuanto,  no obstante estar redactadas en términos generales y  abstractos  y,  por consiguiente, en principio, neutros, pueden, en determinados  contextos,  tener  un  impacto  especial  sobre los recicladores informales, con  efectos  de  exclusión,  proscripción  y sanción  de las actividades que  éstos realizan.   

Por  otra  parte,  un  análisis del contexto  social  y  económico  en  el  que  están llamadas a desarrollarse las medidas,  muestra  que  las  mismas  afectan  a un sector social que tiene en el reciclaje  informal  de  basuras  su  único  medio  de  subsistencia  y  que desarrolla su  actividad   en   condiciones   de   marginalidad   y  de  discriminación.    

En  esas  condiciones,  y  de  cara  a  las  consideraciones  esbozadas  en  esta  providencia,  encuentra  la  Corte que, no  obstante  que  las disposiciones acusadas, aisladamente consideradas, obedecen a  un  propósito  constitucionalmente legítimo de preservar el medio ambiente, la  salubridad  y el espacio público, por la manera como están redactadas podrían  dar  lugar  a  que  se  afecte  de  manera  desproporcionada  al  sector  de los  recicladores  informales,  escenario  en  el  cual  estarían  en contravía con  mandatos  imperativos  que  se  derivan de la configuración de Colombia como un  Estado Social de Derecho.       

La  anterior conclusión se fundamenta en las  siguientes consideraciones:   

6.1.           De  las  disposiciones  demandadas puede  derivarse  una  afectación desproporcionada de la actividad de los recicladores  informales.   

Esa  falta  de proporción resulta, en primer  lugar,  del  contraste entre los objetivos de promoción de cultura ciudadana en  materia  de  aseo  y  preservación del espacio público, el medio ambiente y la  salubridad,   y  el  efecto  de  proscripción  al  que  pueden  dar  lugar  las  disposiciones  acusadas  en  relación  con  una  actividad  de la que deriva su  sustento   un   sector   social   tradicionalmente   marginado  y  discriminado.   

Para  la Corte es claro, y así se establece,  incluso,  en disposiciones reglamentarias que son anteriores a la expedición de  la  ley de la que hacen parte las normas demandadas, que existen alternativas de  tratamiento  integral  de  los  residuos sólidos, que a la vez que promuevan un  manejo   adecuado   de   los   mismos,  desde  la  perspectiva  ambiental  y  de  conservación  del  espacio  público  y  la  salubridad, sean inclusivas de los  recicladores   informales.   Las   normas   acusadas,  sin  embargo,  desde  una  perspectiva  enmarcada  solamente  en  el concepto de cultura ciudadana, adoptan  una  aproximación  sancionatoria, sin contemplar de manera expresa alternativas  para   los   recicladores   informales   que   se   verían  desplazados  de  su  actividad.    

Por otra parte, el grado de ambigüedad en los  textos,  tanto  de  los  que  fueron  demandados, como de los que establecen las  competencias  sancionatorias,  permite  interpretar que la fijación del alcance  de  las  normas  que  definen  las infracciones, así como la aplicación de las  sanciones,  quedarían  confiadas  a las autoridades de policía y de tránsito,  lo  cual  no  solamente  genera  un marco de incertidumbre en quienes desde hace  muchos  años han venido realizando una actividad informal, sino que, como se ha  dicho,  en  ausencia  de  una  previsión  legal  que  contemple expresamente la  actividad  de los recicladores, puede conducir a que la misma se encuadre dentro  de  lo  inadecuado  a la luz de los estándares que de manera general se aplican  al  manejo  integral de las basuras y a la imposición del comparendo ambiental,  con  sus  componentes  pedagógico  y  pecuniario,  que  es lo que finalmente se  traduce en el efecto de exclusión contrario a la Constitución.   

No excluye la Corte la posibilidad de que se  regule  de  manera  integral  la  actividad  de  los  recicladores  y que en esa  regulación  se establezcan objetivos de manejo que prevengan la afectación del  ambiente,  del  espacio  público  y  de  la  salubridad,  e,  incluso,  que  se  establezcan  sanciones para las conductas trasgresoras. Pero, por su redacción,  las  normas  acusadas  podrían  interpretarse  como  orientadas a proscribir la  actividad  del  reciclaje  informal  y  sólo de manera indirecta a prevenir sus  eventuales  efectos  lesivos.  Al  hacerlo  así,  no  solamente  desconocen  la  realidad  de  los recicladores informales, sino que dan lugar a un señalamiento  que   afecta  la  dignidad  de  quienes  ven  cómo  su  única  alternativa  de  subsistencia   es   catalogada,   per  se,  como  infractora  de  normas  mínimas  de  convivencia social y  sometida   a   sanciones   que,   en  el  extremo,  pueden  traducirse  en   limitaciones de los derechos al trabajo y al mínimo vital.   

De  este  modo,  para  la  Corte, la falta de  proporción  de  las  medidas  acusadas  se  aprecia  en  el  contraste entre la  finalidad  de  preservar el espacio público, la salubridad y el medio ambiente,  por  un  lado,  y,  por  otro, la radical afectación que, en aplicación de las  mismas,  podría darse sobre las opciones vitales del sector de los recicladores  informales.   

     

1. El efecto de exclusión al que se ha  hecho   referencia,   no   solo  es  desproporcionado,  sino  que  comporta  una  afectación    del    derecho    a    la    igualdad   en   su   dimensión   de  abstención.       

Los  persistentemente  elevados índices de  desempleo,   las  condiciones  estructurales  de  pobreza  y  la  situación  de  informalidad  en  la  que  sobreviven  muchas  personas,  impone  al  Estado  el  desarrollo  de  políticas  que enfoquen de manera integral esa realidad y hacen  imperativo  evaluar  muy  cuidadosamente,  en  cada  caso, el impacto que dichas  políticas  puedan  tener  sobre  sectores  marginados y discriminados. Así, en  materia  de aseo, de espacio público y medio ambiente, la actuación del Estado  no  puede  cumplirse  a  partir,   exclusivamente,  de  consideraciones  de  eficiencia  o  de adecuación técnica, o con un enfoque unilateral, centrado en  la  satisfacción  de  ciertos  fines  socialmente  valiosos,  sin considerar el  impacto  que la misma puede tener sobre las condiciones de supervivencia de esos  sectores  marginados  y excluidos de buena parte de las oportunidades que ofrece  el  desarrollo,  bien  sea  para  adoptar  medidas  que  eviten o minimicen esos  impactos,  o   para  plantear, de manera simultánea, alternativas viables,  que les permitan una vida en condiciones dignas.   

Como se ha dicho, en esos casos, cuando las  políticas  públicas  tienen  un  impacto  negativo  y  desproporcionado  sobre  sectores  marginados  y  discriminados,   se  impone un escrutinio judicial  estricto  en  orden  a establecer si  se han adoptado medidas para evitar o  mitigar  el  impacto, y si la mismas resultan adecuadas desde la perspectiva del  mínimo  vital,  la dignidad y la autonomía de quienes resultan afectados, o si  se  han  adoptado  medidas  alternativas  que,  a   la luz de los distintos  factores  en  juego,  puedan  tenerse  como  razonables  y  proporcionadas    

6.3.           En el anterior contexto puede señalarse  que   para   la   Corte  no  es  inconstitucional  per  se  establecer  como  infracción  las  conductas  de  extraer  sin autorización el contenido de los recipientes de basura, o utilizar  medios  inadecuados para el trasporte de la misma, o dar mal manejo a los sitios  donde   se  reciclan  los  residuos  sólidos,  pero  que  sí  se  advierte  en  determinados  contenidos  de  las  disposiciones  acusadas una oposición con la  Constitución,  que  obedece  al  hecho  de  que,  por  la  manera  como  están  redactadas,  pueden  tener  un  alcance altamente restrictivo de las actividades  que  realizan los recicladores informales de basura, sin contemplar alternativas  para  garantizar  su  participación e inclusión en el marco de las labores que  tradicionalmente han venido realizando como medio de subsistencia.   

Cabe  observar  que,  de  conformidad con las  disposiciones   vigentes  en  materia  de  gestión  integral  de  los  residuos  sólidos,  las  autoridades  distritales  y  municipales  deberán garantizar la  participación  e  inclusión  de  los  recicladores  y del sector solidario, de  manera  que   los distintos municipios y distritos están habilitados para,  de  manera  concertada  con  los  recicladores,  regular la actividad que éstos  realizan,  de  un  modo  que  concilie sus requerimientos con las exigencias que  plantea  el adecuado manejo de los residuos sólidos urbanos. En otras palabras,  dentro  de  una  concepción integral del problema de manejo de los desechos, es  posible  adoptar las medidas de regulación orientadas a evitar que la actividad  de  los  recicladores  informales  vaya en contravía con los objetivos de aseo,  manejo  del  espació  publico y preservación del ambiente, como dejar tirada o  esparcida  la basura en la calle o en el andén, conducta que, como se admite en  la   demanda,   a   no  dudarlo,  sí  amerita  ser  sancionada,  sin  recurrir,  a priori, a medidas altamente  restrictivas  de  las  actividades de los recicladores de la calle, como las que  en  esta  providencia  se  excluirán del ordenamiento mediante una decisión de  exequibilidad  condicionada.            

6.4.           Encuentra  la  Corte en este caso que no  obstante    que    las   disposiciones   demandadas   obedecen   a   finalidades  constitucionalmente  legítimas,  que  resultan  acordes  con la protección del  medio  ambiente,  la  convivencia  ciudadana  y  la  preservación  de  la salud  pública,  en  tanto  fomentan prácticas de recolección, manejo y disposición  de  residuos sólidos y escombros, de acuerdo con  estándares y protocolos  adecuados  de  salud pública, son susceptibles de interpretarse y aplicarse con  un  alcance que resulta lesivo de los derechos de los recicladores informales de  basura.   

Es la anterior dicotomía la que impone que la  Corte  acuda  en este caso a una sentencia de exequibilidad condicionada que, al  paso  que  permita  mantener  en el ordenamiento jurídico los contenidos de las  disposiciones  acusadas  que, no solamente no son contrarios a la Constitución,  sino  que, como se ha visto, obedecen a objetivos socialmente valiosos, excluya,  como  contrarios a la Carta, los contenidos normativos que es posible derivar de  ellas  y  que  tendrían  un impacto lesivo sobre los recicladores informales de  basura.   

De  este modo, la Corte preserva los mandatos  generales  contenidos  en  las  disposiciones  acusadas,  dirigidos  a todas las  personas  naturales  y  jurídicas  que  incurran  en  las  conductas  en  ellas  previstas,  en  tanto  que   resultan idóneos para el logro de los fines a  los  que  se  ha  hecho  alusión,  en la medida que crean conciencia ciudadana,  disuaden  de ejecutar una manipulación errónea de los residuos y escombros que  atente  contra  la  convivencia  ciudadana,  la preservación del medio ambiente  sano  y  la salubridad pública.  Sin embargo, ante la eventualidad de que esas  disposiciones  puedan ser interpretadas como una prohibición a la actividad del  reciclaje  informal  de  basura,  de  la cual deriva su sustento un sector de la  población  en  situación  de  marginalidad  y  exclusión  social y por tanto,  sujeto   de   especial   protección  del  Estado,  lo  cual  constituiría  una  afectación  desproporcionada  de  los derechos a la igualdad y al trabajo y del  deber  de  adoptar  acciones  afirmativas  a  favor  de  esas personas, la Corte  procederá   a  excluir  dicha  interpretación  contraria  a  la  Constitución  Política,  a  través  de  una  exequibilidad  condicionada,  de  manera que el  comparendo  ambiental  no  impida la labor de reciclaje informal, obviamente con  el  cumplimiento  de los requerimientos previstos en la propia Ley 1259 de 2008,  dirigidos  a  evitar  la  afectación  del  ambiente sano y la salud pública.    

VII.           DECISIÓN   

En  mérito  de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional,  administrando   justicia,   en   nombre   del   pueblo   y  por  mandato  de  la  Constitución,   

R E S U E L V E  

Declarar       la      EXEQUIBILIDAD de los numerales 6º, 14º y  15º  del  artículo  6  de  la  Ley  1259  de  2008,  en el entendido de que el  comparendo  ambiental no podrá impedir el ejercicio efectivo de la actividad de  los recicladores informales.   

Notifíquese,   comuníquese,  publíquese,  insértese   en   la   Gaceta   de  la  Corte  Constitucional  y  archívese  el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

Salvamento de voto  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARTHA     VICTORIA    SÁCHICA    DE  MONCALEANO   

Secretaria General  

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS   

MARIA  VICTORIA  CALLE  CORREA        y   

JORGE  IVAN  PALACIO  PALACIO   

A LA SENTENCIA C-793 de 2009  

SENTENCIA      DE      EXEQUIBILIDAD  CONDICIONADA-Improcedencia      (Salvamento     de  voto)   

INFRACCIONES   DE   NORMAS  AMBIENTALES  DE  ASEO-   Restricciones   previstas   constituyen   una  prohibición  que  afecta  de  manera desproporcionada derechos fundamentales de  los recicladores informales de basura (Salvamento de voto)   

La fórmula empleada en el condicionamiento no  supera  el  impacto  desproporcionado  que tienen las disposiciones cuestionadas  frente  a  este  grupo tradicionalmente marginado, porque dada su ambigüedad no  garantiza  adecuadamente los derechos de los recicladores informales ni responde  cabalmente  a  la  obligación  de  todas  las autoridades de adelantar acciones  afirmativas   que   contribuyan   a  superar  los  factores  que  perpetúan  la  marginación  y discriminación que existe frente a este grupo poblacional, pues  a  pesar  del  aparente  carácter  general  de las disposiciones demandadas, su  aplicación  podía  realmente  ser asimilada a una prohibición de la actividad  del  reciclaje  informal,  dada la inexistencia de una política que estimule el  manejo  de  residuos  sólidos con separación de los mismos en la fuente, y las  normas  examinadas  si  bien  pueden desestimular el manejo irresponsable de los  residuos  sólidos,  castigan  directamente  al  grupo  de  los  recicladores, y  perpetúan  los  factores  de  marginación  y  discriminación  que rodean esta  actividad.   

Referencia:  expediente  D-7668   

Demanda  de inconstitucionalidad contra los  numerales  6, 14 y 15 del artículo 6 de la Ley 1259 de 2008, “por medio de la  cual  se  instaura  en  el  territorio  nacional  la  aplicación del comparendo  ambiental  a  los  infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de  escombros y se dictan otras disposiciones”   

Demandantes:  

Nohra Padilla Herrera, Néstor Raúl Correa  Henao, Silvio Ruíz Grisales y otros   

Magistrado  Ponente:   

Dr.  GABRIEL  EDUARDO  MENDOZA MARTELO   

Con  el acostumbrado respeto, a continuación  exponemos  las  razones  que  nos  llevaron  a  salvar  el  voto  en la presente  sentencia.  La posición mayoritaria optó por dictar un fallo modulado frente a  la   declaratoria  de  exequibilidad  de  las  disposiciones  cuestionadas,  por  considerar  que  a  pesar  de  tener  un  impacto  desproporcionado frente a los  recicladores  informales  de  basura,  resultaban idóneas para crear conciencia  ciudadana,  disuadían la manipulación errónea de los residuos y escombros que  atente  contra  la  convivencia ciudadana, la preservación del medio ambiente y  la  salubridad  pública,  y  por  lo  mismo  condicionó  de  manera general su  constitucionalidad  a  que  “el  comparendo  ambiental  no  impida la labor de  reciclaje informal”.   

En  nuestra opinión, la fórmula empleada en  el  condicionamiento  no  supera  el  impacto  desproporcionado  que  tienen las  disposiciones  cuestionadas  frente  a  este  grupo  tradicionalmente marginado,  porque  dada  su  ambigüedad  no  garantiza  adecuadamente  los derechos de los  recicladores  informales  ni  responde  cabalmente a la obligación de todas las  autoridades  de  adelantar  acciones  afirmativas  que contribuyan a superar los  factores  que  perpetúan  la marginación y discriminación que existe frente a  este grupo poblacional.   

A pesar del aparente carácter general de las  disposiciones  demandadas,  su  aplicación podía realmente ser asimilada a una  prohibición  de  la actividad del reciclaje informal, dado que hasta el día de  hoy,  no  existe  una  política que estimule el manejo de residuos sólidos con  separación  de  los  mismos en la fuente, situación que haría posible que los  recicladores  pudieran recoger los residuos sin tener que abrir las bolsas o sin  contar  con  contenedores  cerrados para su transporte. Las normas examinadas en  el  presente  proceso si bien pueden desestimular el manejo irresponsable de los  residuos  sólidos,  castigan  directamente  al  grupo  de  los  recicladores, y  perpetúan  los  factores  de  marginación  y  discriminación  que rodean esta  actividad.   

Buena parte de los recicladores en Colombia,  tanto  los  que  trabajan  en  los  basureros, como los llamados recicladores de  calle,  viven  en  condiciones de extrema pobreza, marcados por altos niveles de  discriminación  y  exclusión.  No  es difícil comprender que los recicladores  informales  sobreviven  en  un  ambiente  físico y social hostil, y que medidas  meramente  sancionatorias  como  las consagradas en los numerales 6, 14 y 15 del  artículo  6  de la Ley 1259 de 2008, perpetúan estos patrones de marginación,  pues  responden claramente a una serie de estereotipos que terminan por ubicar a  los  recicladores  en  lo  más bajo de la sociedad y por generar una visión de  que  son  molestos,  huelen mal, suelen robar, entorpecen el tránsito, ensucian  la  ciudad.  Es  por ello, que un condicionamiento tan general como el fijado en  la  sentencia  de  la  cual  nos  apartamos,  no modifica en nada ese patrón de  discriminación  y marginamiento, y  lejos de contribuir a la revaloración  de  los  recicladores informales, perpetúa su invisibilización y exclusión al  quedar  en  manos  de  cada  autoridad de policía que aplique las disposiciones  cuestionadas,  valorar si imponer la sanción contribuye o no a la actividad del  reciclaje informal.   

Si  bien  es cierto que la regulación de los  servicios  públicos  compete  al  legislador,  y  que  el  Estado  puede  tomar  determinaciones  que  limiten  la  participación,  la  libre empresa y la libre  competencia  en  la  búsqueda de la eficiencia en su prestación, de la calidad  del  servicio  o  de  la  ampliación  de  su  cobertura,  lo cierto es que toda  restricción  al ejercicio de un derecho debe estar precedida por condiciones de  razonabilidad  y  proporcionalidad, y cuando la medida adoptada tiene un impacto  tan   manifiestamente   desproporcionado   contra   un   grupo  tradicionalmente  marginado,  las  autoridades están obligadas a demostrar que dicha restricción  (i)  obedece  a una finalidad imperiosa, (ii) que necesaria ante la inexistencia  de   mecanismos  alternativos  menos  onerosos  en  término  de  sacrificio  de  derechos, y (iii) que es proporcionada en sentido estricto.   

Las disposiciones legales demandadas afectan  de  manera  desproporcionada derechos fundamentales de un sector social que vive  en  condiciones de marginalidad y discriminación, que derivan su sustento de la  actividad  de  reciclaje  informal,  sin darles otra alternativa y por lo tanto,  han debido ser retiradas del ordenamiento jurídico.   

A nuestro juicio, las infracciones previstas  en  los  numerales  6,  14  y  15  del  artículo  6º  de  la Ley 1259 de 2008  sancionadas  con el comparendo ambiental, tienen como destinatarios específicos  y  casi  exclusivos, los recicladores informales de basura, actividad de la cual  deriva  su  sustento  un  grupo social que vive en condiciones de marginalidad y  discriminación,  por  tanto,  sujeto  de  especial  protección del Estado, por  mandato  del inciso segundo del artículo 13 de la Constitución. Tanto es así,  que  si  se excluyera la prohibición de extraer el contenido de los recipientes  de  basura  o la infracción que alude al mal manejo de los sitios de reciclaje,  difícilmente  se  podría  establecer  cuáles  serían los destinatarios a los  cuales  se  refieren las hipótesis acusadas. De igual modo, en la medida en que  el  servicio público de aseo tiene una regulación específica, la referencia a  medios  inadecuados  de transporte de basura y escombros, necesariamente alude a  los  recicladores informales que habitualmente realizan esta labor, para la cual  no  cuentan  con  los medios técnicos óptimos para la prestación del servicio  de recolección y transporte de residuos sólidos y escombros.   

Las  prohibiciones  impugnadas comportan una  restricción  desproporcionada  de  la actividad de los recicladores informales,  porque  afecta  el  derecho  a  la  igualdad  real y efectiva (art. 13 C.P.), el  mínimo  vital y el derecho al trabajo (art. 25) y desconoce el deber del Estado  de  garantizar  las  condiciones  para  que  las  personas  puedan procurarse el  sustento  y las condiciones de una vida con dignidad o de plantear alternativas,  mediante  acciones afirmativas que les permitan a quienes se ven privados de esa  actividad,   desarrollar   otras   labores  de  la  cual  deriven  su  sustento.   

Acorde  con  los  principios  fundantes  del  Estado  Social  de  Derecho,  al  momento  de  diseñar y adoptar políticas que  pueden  afectar  a  sectores  marginados y discriminados, el Estado debe evaluar  muy  cuidadosamente  su  impacto  y  dar alternativas acordes con la protección  especial  que  garantice que la igualdad sea real y efectiva. La declaración de  exequibilidad  condicionada no excluye que las prohibiciones establecidas en las  disposiciones  acusadas  sigan  siendo  aplicadas a las personas que desarrollan  labores  de reciclaje informal, en contravía de los preceptos constitucionales.  Por  consiguiente,  los  numerales 6, 14 y 15 de la Ley 1259 de 2008, han debido  ser declarados inexequibles.       

Fecha ut supra,  

MARIA  VICTORIA  CALLE  CORREA   

Magistrada  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

    

1  Al  respecto,  los  actores traen a colación las Sentencias T-422 de 1992, C-530 de  1993, C-280 de 1996 y     C-093 de 2001.   

2 Sobre  el  particular,  el  interviniente  cita  las Sentencias C-236 de 1997, C-587 de  1995 y C-652 de 2001   

3  “Por  el  cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la  Ley  632  de  2000  y  la  Ley  689 de 2001, en relación con la prestación del  servicio  público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en  relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos.”   

4 Sobre  el  particular,  cita  los  artículos 1, 9, 31, 67, 68 y 81 del Decreto 1713 de  2002.   

5  Al  respecto,  dan  cuenta  de  la  metodología de análisis narrativo de Política  Pública denominada “Emery Roe”.   

6 Sobre  el particular, ver la Sentencia T-291 de 2009   

7 Tanta  es  la  trascendencia  que refiere la interviniente que, por ejemplo, la Ley 511  de  1999  estableció  el primero de marzo de cada año como “el Día Nacional  del  Reciclador”  y creó a su vez “la Condecoración del Reciclador” como  estímulos  frente  al  desarrollo de actividades en el proceso de recuperación  de  residuos  reciclables  para su posterior tratamiento o aprovechamiento. Así  también,  se resalta el Decreto 1713 de 2002, mediante el cual se reglamenta la  Ley  142  de  1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la  prestación  del  servicio  público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la  Ley  99  de  1993  en  relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos”,  como  una  de  las normativas que protegen al reciclador y reconocen su especial  labor.   

8      Decreto  1713  de 2002, modificado por el  Decreto 1505 de 2003   

9      El  Decreto  605  de  1996  fue  derogado  por  el   artículo  131  del  Decreto  1713  de  2002, salvo el Capítulo I del  Titulo IV, sobre prohibiciones y sanciones.   

10     Los  Municipios  y  Distritos y los prestadores  del  servicio  de  aseo  promoverán  la  participación de los recicladores que  vienen  efectuando  actividades asociadas con el aprovechamiento en armonía con  la  prestación del servicio de aseo. Una vez se formulen y entren en ejecución  los  programas  de  aprovechamiento  evaluados  como viables y sostenibles en el  Plan   de   Gestión  Integral  de  Residuos  Sólidos,  se  entenderá  que  el  aprovechamiento  deberá  ser  ejecutado  en  el marco de dichos Programas y con  sujeción  al  reglamento  que  se  determine para el efecto, en coordinación y  armonía  con  los  demás  programas  del Plan de Gestión Integral de Residuos  Sólidos.   

12    Sentencia C-776 de 2003   

13    Ibid.   

14    Sentencia C-776 de 2003   

15  Sentencia C-925 de 2000   

16    Cfr. Sentencia C-776 de 2003   

17    Cfr. Sentencia T-291 de 2009   

18    Sentencia T-291 de 2009   

19    Ibid.   

20    Ibid.   

21    Ibid.   

22 Ver  entre  otras,  las  sentencias C-275 de 1999, MP: Alfredo Beltrán Sierra; C-371  de  2000,  MP.  Carlos  Gaviria  Díaz;  T-500  de 2002, MP: Eduardo Montealegre  Lynett;  C-401  y  C-964  de  2003, MP: Álvaro Tafur Galvis, C-667 de 2006, MP:  Jaime Araujo Rentería; C-075 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil   

23    En  relación con lo anterior, es importante reiterar  que  la  presunción  de  discriminación  y  el juicio estricto de igualdad, se  predica  no  sólo  de  diferenciaciones  basadas explícitamente en un criterio  sospechoso  o  potencialmente prohibido, sino que también se deriva de normas o  actuaciones  que  pueden  generar un impacto adverso y desproporcionado frente a  un  grupo  marginado  y  discriminado.  La  precisión  es importante, pues este  impacto  es  el  resultado de la aplicación de normas en principio neutras, que  podrían  llevar al juez a pensar que la intensidad que corresponde al juicio de  igualdad  debe  ser  leve.23  Por  eso debe resaltar la Corte, que cuando se presenta un cargo de igualdad que  se  funda  en  los  efectos  adversos y desproporcionados que se generan para un  grupo  marginado  o  discriminado,  por la aplicación de un norma aparentemente  neutra,  es a la autoridad acusada, a quien le corresponde entrar a demostrar, o  bien  que no existe el alegado impacto adverso y desproporcionado, o que a pesar  de  que  se  presenta,  de  todas  formas  la  medida  cumple  con una finalidad  imperiosa  que  no puede ser alcanzada por medios menos onerosos en términos de  la afectación de determinado grupo poblacional.   

24    Sentencia T-291 de 2009   

25   Cfr. Sentencia T-724 de 2003   

26    Sentencia C-952 de 2008   

27    Cfr. Sentencia C-776 de 2003   

28    Sentencia C-776 de 2003   

29    Ibid.   

30    Ibid.   

31    Ver,  entre  muchas  otras,  la  Sentencia  SU-360 de  1999   

32    Cfr. Sentencia C-355 de 2003   

33    En  esa  sentencia la Corte analizó la situación de  un  grupo  de  recicladores  del  basurero de Navarro, en la ciudad de Cali, que  interpusieron  acciones  de tutela para solicitar la protección de su derecho a  la  vida  digna en conexidad con el derecho al trabajo, debido a la decisión de  la  administración  municipal  de  clausurar   definitivamente  el relleno  sanitario  de  Navarro, sin que se les hubiesen dado alternativas efectivas para  el  desarrollo de su actividad o para conseguir fuentes alternativas de ingreso.   

34 La  Fundación  Civisol  suministró  a la Corte, diferentes videos que ilustran las  condiciones de vida de varios de los recicladores de Navarro.   

35     La  Corte  observó  que  varios  estudios  dan  cuenta  de  que la informalidad en las actividades económicas genera exclusión  social,  y  se  remitió  al  realizado  por  Carpio Jorge, Klein Emilio e Irene  Novacovsky,  Informalidad  y  Exclusión  Social.  La  economía informal: Mario  Tejeriro.   Abril   30   de   2004.   Consultado   en   http://www.cep.org.ar   

36    Sentencia T-291 de 2009   

37    Ibid.   

38  Martín  Medina.  Reciclaje  de Desechos Sólidos en América Latina. Consultado  en:  http://aplicaciones.colef.mx:8080/fronteranorte/articulos/FN21/1-f21   

39    Ibid.