C-795-09

PROCESO  DE  RENOVACION  DE LA ADMINISTRACION  PUBLICA-Límite  temporal para la supresión de cargos  y  terminación de relaciones laborales no vulnera la Constitución/LIQUIDACION   DE   ENTIDADES   DE   LA   RAMA  EJECUTIVA  DEL  ORDEN  NACIONAL-Supresión   de  cargos  y  terminación  de  relaciones laborales con sujeción al régimen legal aplicable   

El   inciso  2° del artículo 8° de la  Ley  1105  de  2006, que forma parte de una regulación cuyo propósito es el de  establecer  procedimientos para la liquidación de entidades públicas del orden  nacional,  establece  como  límite  temporal  para  la supresión de los cargos  existentes  y  la  terminación  de  las relaciones laborales el vencimiento del  término  previsto para la liquidación, el cual se establecerá, de conformidad  con  el  parágrafo 1° del artículo 2°, en el acto que ordena la supresión o  disolución  de  la  respectiva  entidad,  y  esa terminación de las relaciones  laborales  se surtirá de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable, lo  que  para  la  Corte  no  constituye  ninguna vulneración por cuanto la ley fue  expedida  en  ejercicio  de  facultades  constitucionales  por el Congreso de la  República;  desarrolla  los  principios  que  orientan  la  función  pública;  establece  una  salvaguarda  para los derechos de los trabajadores en el sentido  que  el retiro se debe sujetar al régimen jurídico propio de su vinculación y  su  estatus;  y  esta  protección  cobija  a  las  personas  beneficiarias  del  denominado  retén social por lo que su retiro se debe efectuar con sujeción al  estatuto  jurídico  especial  que  les  es  aplicable,  de  conformidad  con la  jurisprudencia  de  esta  Corporación.  Además,  la previsión contenida en la  norma  en  el  sentido  que la supresión de los cargos y la terminación de las  relaciones  laborales  se  producirán,  de  manera  general, al vencimiento del  término  de la liquidación, resulta razonable y compatible con los propósitos  de  la  Ley,  orientada  a  establecer  un procedimiento para la liquidación de  entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional.   

DETERMINACION   DE   LA  ESTRUCTURA  DE  LA  ADMINISTRACION-Alcance  de la competencia atribuida al  Congreso   

PRESIDENTE   DE  LA  REPUBLICA-Atribución  en materia de creación, fusión y supresión de cargos  sujeta a parámetros establecidos en la ley   

PROCESO   DE   REESTRUCTURACION   DE   LA  ADMINISTRACION  PUBLICA-Validez sujeta a principios y a  estrategias de protección de los derechos de los trabajadores   

Si bien la Constitución autoriza los procesos  de  reestructuración  de  la administración central, los cuales deben obedecer  al  cumplimiento  de  los fines que inspiran el Estado Social de Derecho, siendo  admisible  la  supresión, fusión o creación de empleos, su validez depende de  que   se   haya   producido   dentro    de  los  principios  que  rigen  la  administración  pública,  contemplando  estrategias para la protección de los  derechos  de  los  trabajadores, y cuidando que las actuaciones a través de las  cuales  se  materializa  no  exceda  los  límites  legalmente establecidos para  realizarlo,  de  manera tal que el retiro proveniente de la fusión o supresión  de  empleos  debe  ir  acompañado  de  las  garantías  necesarias  para que el  trabajador  no  quede  desprotegido  en  sus  derechos y el proceso en sí no se  convierta en un elemento generador de injusticia social.   

ACCIONES     AFIRMATIVAS-Concepto   

RETEN        SOCIAL-Mecanismo     de     garantía    de    la    estabilidad    laboral  reforzada/RETEN           SOCIAL-Sustento           jurídico/RETEN  SOCIAL-Destinatarios/RETEN  SOCIAL-Impone  obligaciones  al  liquidador  que  debe  proyectar en los planes de retiro   

El retén social  constituye un mecanismo  de  garantía  de  la  estabilidad laboral reforzada, previsto por el legislador  para  proveer  protección a los derechos de los trabajadores en el marco de los  procesos  de  reestructuración  del Estado, aplicable a individuos considerados  sujetos  de  especial  protección constitucional, que hace que la protección a  las  personas  que  son  destinatarias de la garantía de la estabilidad laboral  reforzada  se  proyecte  en  los  planes  de  retiro, a fin  de extender al  máximo   posible   la  estabilidad  laboral  de  estos  sujetos  dignos  de  la  salvaguarda  constitucional.  El  retén  social  buscó  que en los procesos de  reforma  institucional,  se  otorgara  una  protección  más  intensa que a los  demás  servidores  públicos, en materia permanencia y estabilidad en el empleo  a  las  madres  cabeza de familia sin alternativa económica, a las personas con  limitación  física,  mental,  visual  o  auditiva,  y  a los servidores que al  momento  de  la  liquidación  estuviesen  próximos  a  obtener  su pensión de  jubilación o de vejez.   

RETEN        SOCIAL-Protección   de  origen  supralegal/RETEN  SOCIAL-Límite temporal   

Aunque la protección laboral reforzada que el  legislador  otorgó  a  aquellas  personas que se encontraban en las condiciones  descritas  por  el  artículo  12 de la ley 790 de 2002, se circunscribió en su  momento,  a  aquellos trabajadores que eventualmente pudieran verse afectados en  desarrollo  del programa de renovación de la administración pública, la Corte  Constitucional  ha  sentenciado  que dicha protección, es de origen supralegal,  que  se  desprende  no  solamente  de  lo  dispuesto  en  el  artículo 13 de la  Constitución  que  establece  la  obligación  estatal de velar por la igualdad  real  y  efectiva  de  los grupos tradicionalmente discriminados y de proteger a  las  personas  en circunstancias de debilidad manifiesta, sino de los artículos  42,  43,  44  y  48  superiores;  se  trata  en  consecuencia de una aplicación  concreta  de  las  aludidas  garantías  constitucionales  que están llamadas a  producir   sus   efectos   cuando   quiera  que  el  ejercicio  de  los  derecho  fundamentales  de  estos  sujetos  de  especial protección pueda llegar a verse  conculcado.  Así,  la  Corte  ha  precisado  en reiterada jurisprudencia que el  límite  temporal  establecido  para  la protección constitucional derivada del  retén  social  era  la terminación definitiva de la existencia jurídica de la  empresa,  o  el  momento en que quede en firme el acta final de la liquidación.   

PREPENSIONADO-Definición/PREPENSIONADO-Sujeto          de         especial         protección/PREPENSIONADO-Alcance  de  la  protección   

Tiene la condición  de   prepensionado,  para  efectos  de  la  protección reforzada reconocida por el legislador a sujetos de  especial  vulnerabilidad,  en  el  contexto  de  procesos  de  renovación de la  administración  pública,  el  servidor público próximo a pensionarse al cual  le  falten tres (3) o menos años para reunir los requisitos de edad y tiempo de  servicio  o  semanas  de  cotización para obtener el disfrute de la pensión de  jubilación       o      vejez,      término  que  debe  contabilizarse  a  partir de la fecha en que se  declara  la  reestructuración  de  la  entidad  de la administración pública,  extendiéndose   la  protección  hasta  cuando  se  reconozca  la  pensión  de  jubilación  o  vejez  o  se  dé  el  último acto de  liquidación  de  la  entidad,  lo que ocurra primero,  habiéndose  señalado  que  cuando  no es posible el  reintegro,  el ente en liquidación, por intermedio de la empresa liquidadora, y  a  cargo  de  quien  asuma  el  pasivo  pensional  de  la empresa o institución  extinta,  deberá  garantizar  la  realización de los aportes en pensión hasta  tanto  la  persona  próxima   a  pensionarse  cumpla con el requisito para  acceder a dicho derecho.   

GESTION       PUBLICA-Principios   

PROCESO  DE  LIQUIDACION  DE  ENTIDAD PUBLICA  NACIONAL-Supresión   de  cargos  y  terminación  de  relaciones  laborales  no  pueden  implicar  desprotección  de  derechos de los  trabajadores   

La  supresión  de  cargos  y la consiguiente  terminación  de  las  relaciones  laborales  en  el  marco  de  un  proceso  de  renovación  de  la  administración  pública  si  bien  encuentran respaldo en  los   principios  que  rigen  la  gestión  pública, en procura de la  satisfacción  del  interés  general  y el bien común, tales procesos deben ir  acompañados  de estrategias para que los derechos de los trabajadores no queden  desprotegidos,  en  procura  de  que se cumplan los fines que inspiran el Estado  Social  de  Derecho  y  se  establezca  un  equilibrio  entre las necesidades de  adecuación  de  la estructura orgánica y funcional de la  administración  y  los  derechos  de  los  trabajadores.  Resulta evidente que no se estipula un  retiro  genérico,  sino que el mismo tendrá en cuenta el estatuto aplicable de  acuerdo  con  la  naturaleza  de  la  vinculación,  lo  que  permite  un  trato  diferenciado  según se trate de funcionario de carrera, de servidores públicos  amparados  por  el fuero sindical, de trabajadores cobijados por una convención  colectiva  de  trabajo,  o  de   personas  respecto  de  las  cuales  se ha  establecido  un  régimen  protección  consistente  en  la  estabilidad laboral  reforzada,  en  virtud  de  su  condición  de  sujetos  de especial protección  constitucional.   

PROCESO  DE  LIQUIDACION  DE  ENTIDAD PUBLICA  NACIONAL-Planes de retiro a cargo del liquidador deben  prever   la  protección  laboral  reforzada  para  los  destinatarios  de  esta  garantía   

INHIBICION      DE      LA      CORTE  CONSTITUCIONAL-Ineptitud     parcial     de     la  demanda   

Referencia: expediente  D-7725  

                                                                                                                                                            

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  artículo  8°  (parcial)  de  la  Ley  1105 de 20061.   

Demandante:    María   Fernanda   Orozco  Tous.   

Magistrado Ponente:  

Dr.  LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA   

Bogotá,  D.C.,  cuatro  (4)  de    noviembre de dos mil nueve  (2009).   

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en  ejercicio  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  legales,  en especial las  previstas  en  el  artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, una  vez  cumplidos  todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067  de 1991,  ha proferido la siguiente   

SENTENCIA  

     

I. ANTECEDENTES     

En ejercicio de la acción pública consagrada  en  el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana María Fernanda  Orozco    Tous   solicitó   ante   esta   Corporación   la   declaratoria   de  inconstitucionalidad  del  inciso  2° del artículo 8° de  la Ley 1105 de  2006,   y   del   inciso   2°   del  artículo  8°  del  Decreto  Ley  254  de  2000.   

Mediante  providencia de once (11) de mayo de  dos  mil  nueve  (2009),  el magistrado sustanciador dispuso rechazar la demanda  dirigida  contra  el  artículo  8°  (parcial)  del Decreto Ley 254 de 2000, al  advertir  que  dicho  precepto  se encontraba derogado, y admitirla en relación  con  el artículo 8° (parcial)  de la Ley 1105 de 2006, por considerar que  respecto  de  este cumplía con los requisitos exigidos por el artículo 2° del  Decreto 2067 de 1991.   

Agotados  los  trámites  constitucionales y  legales  propios  de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la  demanda de la referencia.   

II.  LA NORMA DEMANDADA  

A  continuación se transcribe el texto de la  disposición  parcialmente  demandada,  de conformidad con su publicación en el  Diario  oficial  No.  46.481  de 13 de diciembre de 2006, subrayando el segmento  demandado.   

(Diciembre 13)  

“Por  medio  de  la  cual  se  modifica  el  Decreto-  Ley  254  de  2000,  sobre  procedimiento de liquidación de entidades  públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”.   

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA  

D E C R E T A  

“(…)  

ARTÍCULO  8°.  El  artículo  8° del Decreto-ley 254 de  2000, quedará así:   

Artículo  8°.  Plazo. Dentro de los treinta  (30)  días  siguientes  a  la  fecha  en que asuma sus funciones, el liquidador  elaborará  un  programa  de  supresión de cargos, determinando el personal que  por  la  naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de  liquidación.   

No  obstante, al vencimiento del término de  liquidación  quedarán  automáticamente  suprimidos  los  cargos  existentes y  terminarán  las  relaciones  laborales  de  acuerdo  con el respectivo régimen  legal aplicable”.   

     

I. LA DEMANDA     

La  ciudadana  María  Fernanda  Orozco Tous  considera  que  el  precepto  acusado  vulnera  los  artículos  25  y  29 de la  Constitución.  El  primero,  porque  al supeditar la duración y permanencia de  las  relaciones  laborales  al  término  previsto  para  la  liquidación de la  entidad,  y  no al tiempo que real y efectivamente dure el proceso liquidatorio,  ocasiona  un  menoscabo  al  derecho  al trabajo. A juicio de la actora, quienes  están  laborando para la entidad pública sometida a este procedimiento, tienen  derecho  a  permanecer  vinculados a ella hasta tanto finalice en forma efectiva  la  liquidación y no  hasta el cumplimiento del término formal estipulado  en el decreto correspondiente para la liquidación.   

En cuanto al artículo 29 superior, estima la  actora  que  su  vulneración  se  produce   en  razón  a que “los  trabajadores  tienen  derecho  a  que  su  permanencia en la  entidad  en  liquidación obedezca de forma directa y real al agotamiento de las  etapas  propias  del  proceso  de  liquidación,  y no al agotamiento del simple  término  (…)2”   

La  terminación automática y definitiva de  las  relaciones  laborales con el solo cumplimiento del término estipulado para  el  proceso de liquidación de la entidad pública, significa un desconocimiento  del  derecho  al  debido  proceso  de  las  personas  que laboran en la entidad,  quienes  tienen  derecho al “agotamiento de todas las  etapas del proceso liquidatorio”.   

I. INTERVENCIONES     

    

1. De  entidades públicas     

     

1. Del Ministerio de la Protección Social     

Ángela  Cecilia Prieto Salcedo interviene en  representación  del  Ministerio  de  la  Protección  Social para solicitar, en  primer   lugar,  un  pronunciamiento  inhibitorio  al  estimar  que  la  demanda  “carece  de  las  razones  precisas  y  concretas”  sobre  las  cuales  se estructura la acusación. En su  criterio,   los  argumentos  expuestos  por  la  actora  son  más  “apreciaciones  jurídicas personales”,  que  no  constituyen razones o motivos orientados a demostrar la vulneración de  los artículos 25 y 29 de la Constitución.   

En  segundo lugar, luego de citar ampliamente  apartes  de  las  sentencias  C-702  de  1999,  C-350 de 2004 y SU- 389 de 2005,  sostiene  que  la  ley ha establecido los mecanismos orientados a proteger a los  trabajadores  de entidades públicas en liquidación, por lo cual no se vulneran  los  derechos al trabajo y al debido proceso de los mismos. Destaca al respecto,  que  por  organización  operativa  del proceso de liquidación de las entidades  públicas  se  dispone  la  terminación  de  las  relaciones  laborales  de los  funcionarios,  dado  que  “la misma jurisprudencia ha  desarrollado  de manera extensa el llamado “retén social”, el cual, además  de  amparar  el  derecho  al trabajo, desarrolla el derecho al debido proceso de  los   trabajadores   con   especiales   características  de  vulnerabilidad”.   

1.2.  Del  Ministerio  de Hacienda y Crédito  Público:   

Hernán   Neira   Salguero,  interviene  en  representación  del  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público para solicitar  la exequibilidad de la norma acusada.   

Para  fundamentar esta solicitud sostiene que  la  norma  cae  en  el  ámbito  de la libertad de configuración de que goza el  legislador   para  desarrollar  lo  concerniente  al  vínculo  laboral  de  los  servidores  públicos  de una entidad en tránsito de liquidación; en ejercicio  de  esa potestad el Congreso optó por finiquitar las vinculaciones laborales al  vencimiento     del     término    de    liquidación,    lo    cual    resulta  razonable.   

Indica   que   de   conformidad   con   la  jurisprudencia,  no  existe  un derecho subjetivo a “la estabilidad laboral”  que  eventualmente  pudiera verse afectado por el discurrir de una liquidación.  Es  razonable  que el legislador haya optado por la alternativa de la supresión  automática  de  los  cargos  al  llegar  al  vencimiento de los términos de la  liquidación.  Y es “apenas natural y obvio que si el  legislador  le  dio la opción al liquidador de seleccionar, dentro de márgenes  razonables,  los servidores que deben acompañar la liquidación, puede también  el  legislador  optar  por  que  se  supriman los cargos de dichos servidores al  vencimiento del término de liquidación”.   

La  liquidación  no  es  más que el forzoso  tránsito  que  hace  una  entidad  hacia  su  extinción,  para  la defensa del  interés  general,  mediante  el  ejercicio  consistente en cubrir el pasivo que  agobia  a  la entidad con los activos que posee. No es posible, a partir de esta  opción,  erigir  un  derecho  laboral a favor de quienes acompañaron esa etapa  final,  puesto  que  los  servidores  que  asumen  esa  labor  lo  hacen bajo el  convencimiento  de que cumplen un papel relevante en el proceso de extinción de  la entidad.   

La  demandante  no  acierta  en  el cargo por  presunta    violación    del    artículo    25    puesto    que   “omite  considerar  que  la liquidación de una entidad hace parte  de  una  serie  de  actividades  que  comienzan  con  la  decisión de renovar y  modernizar  la  estructura  de  la administración pública bajo el apoyo de las  consideraciones  de  sostenibilidad  financiera  y cumplimiento de los fines del  Estado que (…) tienen en el interés público su último fin”.   

Quiso  el  legislador  que  las  obligaciones  laborales  para con los servidores que estuvieren presentes en el trámite de la  liquidación,  tuviesen  la mayor duración posible de prever en un ejercicio de  liquidación  de  una  entidad,  como  es  el  vencimiento  del  término  de la  liquidación.   

Desacierta  también  la  demandante  cuando  deduce  del  artículo  25 de la Carta una especie de inmunidad que cobijaría a  los  servidores públicos por un término final que coincida con la liquidación  definitiva  de  la  entidad,  debido a que el monto de la deuda por los derechos  laborales  de  esos  servidores deben pagarse con cargo a la liquidación, antes  de  que  esta  finiquite,  pues  de  otra  forma se crearía el riesgo de deudas  laborales  frente  a  entidades  extinguidas, lo cual es claramente incompatible  con   los  alcances  y  las  finalidades  propios  de  la  liquidación  de  una  entidad.   

En cuanto al cargo por presunta violación del  debido  proceso,  aduce  que  no  hay  en  el ordenamiento legal norma jurídica  alguna  que  imponga  como actuación en el curso liquidatorio de una entidad la  preservación   de   los  vínculos  laborales  hasta  el  último  día  de  la  liquidación  de  la  entidad.  El  debido  proceso  en las relaciones laborales  supondrá  que  en el evento en que deba llevarse a cabo una actuación respecto  de  un  servidor,  la  misma  se  ajuste  con precisión al procedimiento que le  corresponde.   

La  razonabilidad de la decisión legislativa  deja   a  salvo  cualquier  eventual  infracción  de  la  Constitución,  y  es  desacertado  afirmar  que  con  dicha opción legislativa se está vulnerando el  debido proceso.   

1.3.  Del  Departamento  Administrativo de la  Función Pública   

Camilo   Escovar   Plata   interviene   en  representación  de  esta  entidad  para  indicar,  en  primer término, que los  cargos   formulados  en  la  demanda  no  reúnen  los  requisitos  mínimos  de  claridad   y  certeza  exigidos  por  la  jurisprudencia  constitucional,   en   cuanto   los  mismos  están  fundados  en  apreciaciones  subjetivas  y  equivocadas  de  la  parte  actora  que  le dan un alcance que no  corresponde  al  contenido  normativo  acusado.  Solicita  en  consecuencia  una  decisión inhibitoria.   

De manera subsidiaria, sugiere desestimar los  cargos  presentados  por  la  actora. Al respecto sostiene que de acuerdo con la  jurisprudencia      de     esta     Corporación3,     los     procesos    de  reorganización  administrativa  comportan  la  supresión de empleos públicos,  situación  que  no  es ajena al trámite de liquidación de entidades públicas  nacionales,  en  las cuales el legislador asignó al liquidador de la respectiva  entidad  la  competencia  para  establecer  el programa de supresión de cargos,  determinando  el  personal  que  por  la  naturaleza  de  las funciones, resulta  estrictamente  necesario para acompañar el proceso de liquidación. Es con base  en  este  programa,  que  el Gobierno Nacional dicta el Decreto de supresión de  cargos.   

El  planteamiento de la ciudadana demandante,  en  el  sentido que los empleados de una entidad que atraviesa por un proceso de  liquidación   tienen   derecho  a  ocupar  sus  puestos  de  trabajo  hasta  su  finalización,  resulta  inconstitucional  puesto  que  ello  privilegiaría  el  interés  particular  sobre el general, con desconocimiento del artículo 1° de  la  Constitución.   Esta  opción  conllevaría  a  que la administración  estuviera  obligada, so pretexto de garantizar el derecho al trabajo, a mantener  empleos  que  no  se  requieren  para  el  cumplimiento  de los fines estatales,  haciendo   injustificadamente   más   gravosa   la   situación   financiera  y  presupuestal de la respectiva entidad.   

1.4.   Del  Departamento  Nacional  de  Planeación   

Alfonso  M.  Rodríguez  Guevara,  obrando en  representación   del   Departamento   Nacional   de  Planeación,  solicita  la  exequibilidad del precepto acusado.   

Sostiene  que  la supresión de cargos en las  liquidaciones  de  entidades públicas, es una consecuencia lógica y natural de  este  tipo  de procesos, en especial si se tiene en cuenta que en los señalados  eventos,   la  entidad cesa completamente en el ejercicio de su objeto y de  las funciones y actividades que ejecutaba en desarrollo del mismo.   

La  supresión  y  liquidación  de entidades  públicas  se da en el ejercicio de facultades legales y constitucionales de las  cuales  goza  el  Presidente,  y  la  supresión  de  cargos  que  se produce en  desarrollo  de  ese  proceso,  constituye  una  causal  legal,  pero no justa de  despido,  ajena  a la voluntad de los trabajadores, que por lo tanto da lugar al  reconocimiento  de  la  correspondiente  indemnización  por  despido  sin justa  causa, en los términos de la ley.   

Finalmente  señala  que  la norma acusada no  quebranta  los  artículos 25 y 29 de la Constitución, por cuanto la supresión  de  los  cargos  en  desarrollo  de  los  procesos liquidatorios tiene una causa  legal,  y  la  misma  va acompañada del respeto de la totalidad de los derechos  adquiridos por los funcionarios de las entidades liquidadas.   

    

1. De  instituciones educativas     

     

1.     De   la   Escuela   Superior  de  Administración  Pública  ESAP.     

El ciudadano Obdulio Muñoz Ramos intervino en  representación  de  la  mencionada  institución  educativa  para  solicitar la  exequibilidad del precepto acusado.   

Estima que la protección que la Constitución  brinda  al derecho al trabajo no autoriza a que los empleados permanezcan en sus  puestos  cuando la entidad a la cual fueron vinculados se encuentre en estado de  liquidación.   

La tesis de la accionante va en detrimento de  los  recursos del Estado y de los propios asociados, quienes con sus tributos lo  sostienen,   debido  a  que  si  la  entidad  no  desarrolla  su objeto, la  necesidad   de  personal  disminuye  significativamente  resultando,  por  ende,  inadmisible  sostener un personal que no labore pero sí reciba un salario. Esta  opción   atenta   además   contra  el  interés  general  representado  en  la  protección del erario público.   

El  artículo 8° parcialmente acusado, lejos  de  vulnerar  los derechos laborales de los servidores públicos propende por su  protección  puesto  que  en  su  caso,  a  diferencia  de lo que ocurre con las  entidades  privadas  (Ley 1116/06), la terminación de los contratos no opera de  inmediato, sino que se contempla un término para ello.   

2.2. De la Universidad del Rosario  

Iván Daniel Jaramillo Jassir, coordinador del  Área  de  Derecho  del  Trabajo  y  de la Seguridad Social, de esta Universidad  solicita declarar exequible la norma demandada.   

Sostiene  que  el  Estado  debe  proteger  el  derecho  al  acceso  al  trabajo  pero que “dentro de  nuestro  estado  social  de  derecho  prevalece  el  interés  general  sobre el  particular  en  la medida en que en virtud de la protección del gasto público,  mantener  cargos  públicos  hasta  finalizada  la  liquidación  de una entidad  resulta  oneroso  si se tiene en cuenta que dicha entidad resultará liquidada y  […]  sostener  una  nómina  de trabajadores hasta cumplida la liquidación no  tiene caso” .   

     

1. De la Universidad Externado de Colombia     

Jaime  Orlando  Santofimio  y  Pedro  Alfonso  Hernández,  Director  del Departamento de Derecho Administrativo y Catedrático  de  esa  universidad,  respectivamente, estiman que la Corte debería declararse  inhibida  para  emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda, en razón a  que  la  actora  no  cumple  con  la  carga  argumentativa  mínima que exige el  ejercicio  de  esta acción que, si bien es pública, no exime de la obligación  de   estructurar   o   al   menos   de   bosquejar   un   verdadero   cargo   de  inconstitucionalidad.   

Señalan  que  “a  esta  conclusión  se  llega  al  estimar  que  no  es  dable fundar un cargo de  inconstitucionalidad  de  una  determinación  del  legislador  en  eventuales o  imaginados  incumplimientos prácticos de plazos y términos señalados para que  la     Administración     adelante     un    trámite    o    una    actuación  administrativa”.   

Destaca  que las apreciaciones valorativas en  que  la  accionante sustenta su petición tienen respuesta concreta en la propia  norma   demandada.  “Precisamente,  con  el  fin  de  salvaguardar  los  derechos  y  de  proteger  las  garantías de los empleados y  trabajadores  vinculados con la entidad pública en liquidación, la misma norma  demandada  exige  que  el  retiro  del  servicio se produzca ¨de acuerdo con el  respectivo  régimen  legal  aplicable¨.  De  esta  manera  el legislador tiene  previsto  que el retiro del servicio no ocurre de manera automática y de manera  común  para  todos los servidores públicos sino de conformidad con el régimen  legal que rige para cada situación”.   

Precisa  que las percepciones o apreciaciones  subjetivas  frente  a  hipotéticos incumplimientos de un plazo o de un trámite  administrativo,  carentes  de  fundamentos  objetivos,  no  pueden constituir un  cargo  de  inconstitucionalidad  de  la  ley  que  disponga,  en  desarrollo del  artículo   125   de   la   Carta,   una   causal   legítima   de   retiro  del  servicio.   

Ante  la  ausencia  de  un verdadero cargo de  inconstitucionalidad, lo procedente sería la inhibición.   

No obstante, estiman que en el supuesto de que  la  Corte,  en  aplicación  del  criterio pro actione,  encuentre  que la demanda cumple con los requisitos de  aptitud  mínimos, la norma debe ser declarada exequible puesto que no desconoce  los contenidos de los artículos 25 y 29 superiores.   

En efecto, el Constituyente (Art. 125) faculta  al  legislador para establecer causales del retiro del servicio de los empleados  y  funcionarios  del  Estado.  Por  consiguiente  la norma acusada constituye un  desarrollo  de  los  postulados  constitucionales  previstos  en  el  mencionado  precepto constitucional.   

De otra parte, señalan, el legislador dispone  en  estas materias de un amplio margen de configuración, sin que se advierta un  ejercicio  irrazonable  o  desproporcionado  de  esa  potestad  en  el  precepto  acusado.  En  este  orden,  resulta  razonable establecer que el vencimiento del  plazo  de  liquidación  de  la  entidad  oficial  ocasione la supresión de los  empleos  que  aún  queden en la entidad y que corresponda a aquellos necesarios  para  llevar a cabo el proceso de liquidación. Al suprimirse los cargos resulta  también  razonable  disponer, que ello implica el inmediato retiro del servicio  de sus titulares.   

Tampoco    se   trata   de   una   medida  desproporcionada,  puesto  que  responde  a  los   límites que imponen los  principios   de    economía,   igualdad   y   eficacia   de   la  función  administrativa que contempla el artículo 209 de la Constitución.   

La  Constitución  no  prevé una norma de la  cual  se pueda inferir una relación de causalidad necesaria entre la existencia  jurídica   de   una  entidad  pública  en  liquidación  y  la  permanencia  o  conservación  de  su  planta de empleos, que impida la supresión de todo cargo  público dentro del respectivo proceso de liquidación.   

Finalmente,  precisan,  la norma demandada no  establece  un modelo genérico de retiro del servicio, sino que este se llevará  a  cabo  de  conformidad  con  el  régimen  legal  previsto para cada caso. Por  consiguiente,  serán  distintos  los  derechos  y  trámites  para el retiro de  servidores  públicos  con  fuero  sindical  o con derecho a la pensión, de los  trabajadores  del  Estado  amparados  por  una convención colectiva de trabajo.   

    

1.    Intervención del ciudadano  Nixon Torres Cárcamo     

Con argumentos similares a los de la demanda,  estima  que la norma debe ser declarada inexequible. En este sentido señala que  los  servidores  públicos que se encuentren laborando en una entidad en proceso  de  liquidación,  tienen  derecho  en  continuar  vinculados,  hasta  tanto  se  finalice de forma real y efectiva la liquidación.   

Afirma  que de acuerdo con las sentencias SU-  388  y  SU- 389 de 2005, los cargos que se deben mantener hasta la finalización  real  del  proceso  liquidatorio  son  los  que  ocupan  personas  que tengan la  condición   de   madres   y  padres  cabezas  de  familia,  pre  pensionados  y  discapacitados.  Estas  personas  tienen  como  rasgo  común  su  situación de  indefensión,  por  lo  que  el  Estado  debería garantizarles su subsistencia,  luego  de  extinguida  la  entidad,  hasta  que  desaparezca  su  situación  de  indefensión  de  la  cual  se  deriva  su  condición  de  sujeto  de  especial  protección.   

Cuestiona  también  el  hecho  de  que a los  trabajadores  cobijados  por  fuero  sindical  únicamente  se  les  proteja  la  estabilidad  laboral  derivada  de esa calidad jurídica, hasta la finalización  del  término  de  vigencia del plazo establecido para la liquidación. En estos  casos,    opina,   se   debería   contar   con   la   respectiva   “autorización judicial de despido”.   

En suma, a  juicio del interviniente, la  protección  laboral  debería  mantenerse,  en  relación con   las personas cobijadas por el denominado  “retén social”, mientras  estos  mantuvieren  su  condición  de  indefensión,  y  en  relación  con las  personas  amparadas  por  el  fuero sindical hasta tanto el empleador obtenga la  correspondiente autorización judicial de despido.   

Sobre  la  presunta  vulneración  al  debido  proceso  reproduce  el  argumento  de  la  demandante  en  el  sentido  que  los  trabajadores   afectados  por  el  proceso  liquidatorio  tienen  derecho  a  su  permanencia  en  la entidad hasta tanto se agoten todas las etapas propias de la  liquidación,  y  no  hasta  el vencimiento formal del término previsto para la  liquidación.   

     

En  ejercicio  de  las  competencias  que  le  adscriben  los  artículos  242-2  y  278-5  de  la  Constitución Política, el  Procurador  General  de  la Nación presentó el concepto No. 4802 de julio 6 de  2009,  en  el  que solicita a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad  del aparte acusado del artículo 8° de la Ley 1105 de 2006.   

Sustenta  el  Procurador su solicitud en las  siguientes consideraciones:   

    

1. Es razonable que la norma demandada  señale  entre  los  efectos del vencimiento del término de liquidación de una  entidad,  la  supresión  de  los  cargos  existentes  y  la terminación de las  relaciones  laborales  de  acuerdo  con  el respectivo régimen legal aplicable.  Esto  para la Procuraduría resulta “natural y obvio  si  se  tiene  en  cuenta  que  se  trata  de  un  organismo que está llamado a  desparecer,  por  una  o varias de las razones mencionadas en el artículo 52 de  la  Ley  489  de  1998, y que por tanto las funciones de las personas que están  vinculadas  a  ellas  se  dirigen  exclusivamente  a  ejecutar  la  liquidación  correspondiente,   terminada   la   cual   se   extingue   el   objeto   de  las  mismas”.     

    

1. El   plazo  para  realizar  la  liquidación   de  una  entidad  debe  señalarse  en  el  acto  que  ordena  la  supresión,  y  debe  ser  fijado  teniendo en cuenta las características de la  misma.  De  no  ser  posible  culminar  la  liquidación  en el plazo fijado, el  legislador  (Ley  1152/1997,  Art.  2°)  autorizó al Gobierno para prorrogarlo  mediante  acto  administrativo. Durante la prórroga, el personal necesario para  culminar  el  proceso  de  liquidación  debe  continuar  en sus cargos, pero no  ocurre  lo  mismo  con  aquellas personas cuyos servicios ya no son indispensables  dentro  del  proceso  de  liquidación,  pues ello implicaría el pago de salarios con recursos públicos,  sin   justificación  alguna,  hipótesis  que  atentaría  contra  el  interés  general.     

Ello  no obsta, dice la Procuraduría, para  que  se garanticen los derechos de los trabajadores que deben ser desvinculados,  y  para  que  la terminación de las relaciones laborales se haga de acuerdo con  el respectivo régimen legal aplicable.   

3.  Destaca   la  Procuraduría  que  “el  derecho  al  trabajo, como todo derecho, no es  absoluto,  y  en el caso en estudio no hay duda que debe ser limitado en aras de  hacer  prevalecer  el  interés  general, el cual constituye el fundamento de la  liquidación de entidades públicas”.   

VI. FUNDAMENTOS DE  LA DECISIÓN   

Competencia de la Corte  

1.  De  conformidad  con  lo  dispuesto en el  artículo   241,   numeral   4o.   de   la  Constitución  Política,  la  Corte  Constitucional  es  competente  para  conocer y decidir definitivamente sobre la  demanda  de  inconstitucionalidad  de  la  referencia,  pues  las  disposiciones  acusadas  forman  parte de una ley de la República, en este caso de la Ley 1105  de 2006.    

Asunto  bajo  revisión, y problema jurídico  planteado.   

2.  Para  la  demandante,  el  contenido del  inciso  2°  del  artículo  8° de la Ley 1105 de 2006, comporta un menoscabo a  las   garantías   contempladas   en    los   artículos  25  y  29  de  la  Constitución,  debido  a  que  condiciona  la  duración  y  permanencia de las  relaciones  laborales de las personas que acompañan el proceso de extinción de  la  entidad, al término formalmente previsto para la liquidación, y no a aquel  en  el  que  materialmente  se  desarrolle  dicho proceso. Para la demandante la  terminación   de   las  relaciones  laborales  debe  estar  condicionada  a  la  culminación de la existencia jurídica de la entidad pública.   

3. En concepto de la Procuraduría General de  la  Nación  resulta  razonable  que  en el acto que ordena la supresión de una  entidad,  por  cualquiera de las causales previstas en el artículo 52 de la Ley  489  de  1998,  simultáneamente  se fije el plazo para realizar la liquidación  correspondiente  teniendo  en  cuenta  las características de la entidad, y que  éste  sea  prorrogable  mediante  acto  administrativo  tal como lo autoriza el  artículo  2° de la Ley 1152 de 1997. Durante estas prórrogas se mantendrá la  vinculación  del  personal necesario para asistir el proceso liquidatorio, y se  desvincularan  aquellos  que  no  resulten  necesarios  para  es  fin, con plena  garantía de sus derechos de conformidad con el régimen aplicable.   

4.  Con  argumentos  que  coinciden  en  lo  fundamental,  el  Ministerio  de  Hacienda  y Crédito Público, el Departamento  Administrativo   de   la  Función  Pública,  el  Departamento  de  Planeación  Nacional,  la  Escuela  Superior de Administración Pública, la Universidad del  Rosario  y  la  Universidad  Externado  de  Colombia, consideran que la norma es  exequible  en  razón  a  que:  (i)  no existe un derecho subjetivo “a   la  estabilidad  laboral”,  que  pudiera  verse  afectado  por  el  discurrir  de  una  liquidación;  (ii) estos  procesos  se producen en el marco de un programa de renovación y modernización  de   la   estructura   de  la  administración  pública  y  están  basados  en  consideraciones  de  sostenibilidad  financiera, en el cumplimiento de los fines  del  Estado  y  en la satisfacción del interés general; (iii) la supresión de  cargos  que  se  produce  en el marco de un proceso de extinción de una entidad  constituye  una  causal  legal  pero  justa  de  despido,  que  da  lugar  a  la  correspondiente   indemnización;   (iv)  la  norma  cuestionada  constituye  un  desarrollo  del artículo 125 de la Constitución que faculta al legislador para  establecer  causales  de  retiro  de empleados y funcionarios del Estado; (v) el  precepto  acusado  no  propone  un modelo genérico de retiro del servicio, sino  que  este se llevará a cabo de acuerdo con el régimen legal previsto para cada  caso;  (vi)  la Constitución no prevé una norma de la cual pueda inferirse una  relación  de  causalidad necesaria entre la existencia jurídica de una entidad  pública  en  liquidación  y  la  permanencia  o  conservación de su planta de  empleos.   

5.  Por  su  parte  el  Ministerio  de  la  Protección  Social  y el ciudadano Nixon Torres Cárcamo hacen referencia a los  mecanismos  de  protección  de  los trabajadores en el marco de los procesos de  renovación  y  reestructuración  de  la administración, en particular al  denominado  “reten  social”.  El primero para justificar la exequibilidad de  la  norma  acusada, al señalar que el legislador y la jurisprudencia han ideado  esta  salvaguarda  a  favor  de  los  trabajadores con especiales condiciones de  vulnerabilidad,  y  el  segundo para reclamar la extensión de este mecanismo de  discriminación  positiva  “hasta que desaparezca la  condición  de  indefensión”   de  la cual se  deriva la protección.   

Delimitación    del    ámbito    del  pronunciamiento. Ineptitud sustantiva, parcial, de la demanda.   

6. Previamente al planteamiento del problema,  debe  la  Corte  delimitar  el  ámbito  de  su  pronunciamiento,  debido  a que  el   Ministerio   de   la   Protección   Social,  el  Departamento  Administrativo  de  la  Función  Pública  y la  Universidad  Externado  de  Colombia  coinciden  en  señalar  en  sus intervenciones que los  cargos  contenidos en la demanda no reúnen los requisitos mínimos exigidos por  la  jurisprudencia  para provocar un pronunciamiento de mérito. En consecuencia  procede  la  Sala  a estudiar, previamente, si las razones en que se sustenta la  demanda  cumplen con tales presupuestos.   

7.   Atendiendo   al   contenido   de  las  disposiciones   constitucionales   y   legales   que   regulan  la  materia,  la  Corte4  ha  consolidado  un criterio según el cual, aun cuando la acción  de  inconstitucionalidad  es de naturaleza pública y como tal no está sujeta a  una  técnica  especial,  quien  la  ejerce  sí  debe asumir una carga procesal  mínima  que  permita al órgano de control adelantar con diligencia la función  que  en  ese campo le ha sido asignada, consistente en decidir definitivamente y  con  alcance  de cosa juzgada, las controversias sobre la validez de las leyes y  los  decretos con fuerza de ley que hayan llegado a su conocimiento a través de  demanda ciudadana.   

En  desarrollo  del artículo 2° del Decreto  2067   de   1991,   esta   Corporación   ha   sostenido   que   la  demanda  de  inconstitucionalidad   se   entiende  presentada  en  debida  forma,  cuando  el  demandante:  (i) señala las  disposiciones    que    se    acusan   como   inconstitucionales,   (ii)    describe    los   preceptos  superiores   que   se   estiman   violadas   y,   particularmente,  (iii) expone las razones o motivos por los  cuales    se   considera   que   dichos   textos   constitucionales   han   sido  infringidos.   

8. Con relación a esta última exigencia ha  expresado  esta  Corporación  que  la  misma  “no se  satisface  con  la  exposición de cualquier tipo de razones o motivos, sino que  es   necesario   que   éstas   sean  ‘claras5,      ciertas6,  específicas7,               pertinentes8   y   suficientes9”10.  Sólo  de  esta  manera el juez constitucional puede hacer la confrontación entre el texto  demandado  y  la  norma  superior  y  deducir  si  existe  o  no contradicción.   

9.   Bajo   los  anteriores  lineamientos,  encuentra  la  Corte  que  la  demanda  es  parcialmente  inepta,  por cuanto la  acusación  por  presunta  vulneración  del artículo 29 de la Constitución se  fundamenta   en   afirmaciones  que  no  son  ciertas,  específicas,         ni       suficientes.   

En  efecto,  sostiene  la  demandante que el  artículo  8° acusado es violatorio del precepto superior mencionado (29 C.P.),  en  cuanto prevé que al momento del vencimiento del término estipulado para la  liquidación,  se  suprimirán  de  manera automática los cargos subsistentes y  terminarán  las  relaciones  laborales  del  personal  que acompaña el proceso  liquidatorio.  A  su juicio, estas personas tendrían  derecho a permanecer  vinculadas  “hasta el agotamiento de todas las etapas  del proceso liquidatorio”.   

El  planteamiento  de la demanda omite hacer  referencia  al  último  segmento  del  precepto  acusado,  conforme al cual las  situaciones  jurídicas  a  las que  este alude se resolverán “de  acuerdo  con  el respectivo régimen legal aplicable”.  Mediante esta expresión, el legislador estableció el  marco  dentro  del  cual  deben  desarrollarse,  en  los  eventos previstos, las  particulares  relaciones jurídicas entre la administración y los empleados que  acompañan  el  proceso  liquidatorio,  cauce  normativo  que  dependerá  de la  naturaleza  del  cargo  o  del  carácter  de  la  vinculación. Una censura por  presunta  violación  del  debido  proceso,  debe  hacer  referencia a ese cauce  previsto  por  el  legislador,  y  explicar  de  qué  manera el mismo impide la  efectividad  del  derecho  material, o desconoce las garantías que involucra el  principio constitucional del debido proceso.   

La  demanda  no  asume  estás  exigencias  básicas,   limitándose   a  cuestionar  lacónicamente  el  hecho  de  que  el  legislador  hubiese  previsto una determinada condición para la terminación de  los  contratos,  y  no  aquella  que  a  juicio  de  la  actora resultaría más  conveniente para los trabajadores.   

10.  En  lo que atañe al cargo por presunta  violación  del  artículo  25  de  la  Carta, estima la actora que supeditar la  duración  y  permanencia  de  las  relaciones  laborales  dentro  de un proceso  liquidatorio,  al  término  formalmente  previsto  para la liquidación, y no a  aquel  en  el  que  materialmente  se  lleve  a  cabo dicho proceso, conlleva la  desprotección  del  derecho  al  trabajo  de  las  personas  que acompañan ese  proceso.  De  este  breve  planteamiento se logra establecer que el reparo de la  actora  radica  en  que,  desde su punto de vista, las vinculaciones laborales a  las  que  se  refiere  el contenido normativo acusado, deben permanecer mientras  subsista  jurídicamente  la  entidad  en  liquidación,  y  no  por el término  formalmente  previsto para el proceso  de liquidación.  Dado que esta  sencilla  formulación  bosqueja una posible contradicción entre el alcance del  artículo  25  de  la  Carta  en  el  marco  de  los  procesos  de  supresión o  disolución  de  entidades públicas perteneciente a la rama ejecutiva del orden  nacional,  y  el  límite  temporal  previsto en el contenido normativo acusado,  procede la Corte a efectuar el estudio de fondo correspondiente.   

11.  En  conclusión,  la Sala estima que el  cargo  por  presunta  violación  del  artículo  29  de la Constitución, no se  fundamentan  en  razones claras, específicas, ciertas,  pertinentes   y   suficientes,  que  conduzcan  a  la  estructuración  de  un  verdadero  cargo de inconstitucionalidad, por lo que se  inhibirá  para  pronunciarse  sobre  este  aspecto  de la demanda, limitando la  decisión  al  examen  de la censura consistente en la presunta vulneración del  artículo 25 de la Constitución.   

El    problema   jurídico.   

12. Delimitado el  ámbito   sobre  el  cual  recaerá  este  pronunciamiento, precisa la Sala que el  problema  jurídico  que debe resolver radica en   establecer  si la decisión legislativa de condicionar  la  supresión  de  cargos  y  la terminación de las relaciones laborales en el  curso  de  un  proceso  de  liquidación  de  una  entidad  pública  de la rama  ejecutiva  del  orden  nacional,  al  vencimiento  del término previsto para la  liquidación  y no a la terminación definitiva de la existencia jurídica de la  entidad,  representa  un  menoscabo  del  derecho  al trabajo de los empleados o  funcionarios que acompañan ese proceso liquidatorio.   

Para   resolver   el   problema  jurídico  planteado,   la   Sala   considera   pertinente   reiterar   la   jurisprudencia  constitucional   en  relación  con:  (i)  Los  límites  a la facultad de la administración para adelantar  programas   de   reforma  institucional  que  implique  supresión  de  empleos;  (ii)   la   protección  constitucional  y legal a sujetos de especial protección dentro de los procesos  de  modernización  del  Estado;  (iii)  establecerá  el  alcance  del  precepto  acusado;  y  (iv)    con  fundamento  en las premisas mencionadas se analizarán  el cargo que resultó admisible.   

Límites  a la facultad de la administración  para   adelantar   reformas   institucionales   que   impliquen   supresión  de  empleos   

13. La jurisprudencia de esta Corporación ha  admitido  que  el cumplimiento pleno de los fines esenciales del Estado exige la  adecuación  de  la estructura orgánica y  funcional de la administración  a  los  cambios  que imponen las dinámicas contemporáneas en que se mueven las  relaciones   económicas,   los   avances  tecnológicos,  las  necesidades  del  servicio,   la   disponibilidad   fiscal   y  las  transformaciones  sociales  y  culturales11.   Sin   embargo,  ha  precisado  que  dichos  procesos  deben  desarrollarse  con  plena  observancia  de los postulados que inspiran el Estado  Social  de Derecho,  y bajo la orientación de los principios y directrices  que rigen la gestión pública (Art. 209 C. P.).   

En   cuanto   al   primer   aspecto,   la  administración  no  puede  perder  de  vista  que  la  Constitución concibe el  trabajo  como  un  principio  fundacional  del  Estado  (Art. 1° C.P.), como un  derecho  individual  y   como  una  obligación social que goza de especial  protección  constitucional (Art. 25 y 53 C.P). Y en cuanto al segundo, el pleno  desarrollo  del  Estado  Social  de  Derecho  requiere  que la actuación de los  poderes  públicos  esté ceñida a los principios de igualdad,  moralidad,  eficacia,   economía  y  celeridad,  en  procura  de  la satisfacción del  interés                  colectivo12.   

Para el cumplimiento de tales propósitos, la  Constitución  contempla  la  posibilidad  de  que,  en  todos  los niveles, las  autoridades  públicas  implementen  programas  de  reforma  institucional  para  atender  las  nuevas  exigencias  y  necesidades que el cambio social genera. En  este  sentido  ha  previsto que en el nivel nacional, corresponde al Congreso de  la  República  la  función  de determinar la estructura de la administración,  crear,   fusionar   o   suprimir   ministerios,  departamentos  administrativos,  superintendencias,  establecimientos  públicos,  así como crear o autorizar la  creación  de  empresas industriales del Estado y sociedades de economía mixta,  e  igualmente  reglamentar  la  creación  y funcionamiento de las corporaciones  autónomas  regionales  (CP.  art.150-7).  Por  su  parte,  el  Presidente de la  República  goza  de  facultades de reordenamiento de la administración central  para  lo cual le compete crear, fusionar o suprimir los empleos que esta demande  (CP.   art.150-14),   suprimir   o   fusionar  organismos  administrativos  (CP.  art.189-15)  y  modificar  la  estructura  de  esas  entidades (CP. art.189-16),  siempre  de  acuerdo  a  los  principios  constitucionales  aplicables  y  a los  parámetros señalados en  la ley correspondiente.   

14.   El  impacto  que  estos  procesos  de  reestructuración  generan  tanto  en  la  comunidad, en calidad de destinataria  final   del   cumplimiento   de   la  función  administrativa  o  del  servicio  público,   como  en  el  sector  de  los trabajadores de la entidad que es  objeto  de  reestructuración,  exige  de  las  autoridades  que  obren con suma  cautela  y  diligencia,  con  miras  a  salvaguardar  al  máximo los derechos e  intereses  legítimos  de  unos y otros. Así, frente a la comunidad en general,  la  Administración  debe  respetar  los  principios  que  de conformidad con el  artículo  209  de  la Constitución gobiernan la función administrativa, tales  como  la  igualdad,  la  moralidad,  la eficacia, la economía, la celeridad, la  imparcialidad  y  la  publicidad.  Y  frente  a los trabajadores surge una clara  obligación  de  respeto  a  sus  derechos  fundamentales  en  el  marco  de las  relaciones                 laborales13.   

Al  pronunciarse  sobre  disposiciones  que  contemplan  procesos de renovación o reestructuración administrativa, la Corte  ha  subrayado que las plantas de personal no pueden ser consideradas estructuras  pétreas;  por  el  contrario,  son  susceptibles de sufrir cambios más o menos  profundos  según  la  dimensión  de la reforma que se plantee. No obstante, ha  reconocido  también  la  necesidad  de  observar  ciertos  cánones con miras a  reducir  los  traumatismos  en  aquellos  eventos  en  los  cuales sea necesario  prescindir   de   trabajadores.   Sobre   el   particular,   esta   Corporación  explicó:   

“(…)   La   Corte  ha  señalado,  en  reiteradas  ocasiones,  que  la  estructura de la administración pública no es  intangible  sino  que puede reformarse incluyendo una readecuación de la planta  física  y  de  personal  de  la misma. La reforma de las entidades y organismos  sólo  será  procedente si, conforme a los mandatos constitucionales, se ajusta  a  las  funciones  asignadas  a  los poderes públicos y no vulnera los derechos  fundamentales  de  los  ciudadanos,  en  especial, los derechos laborales de los  servidores  públicos  (C.P.,  A  rts.  53  y 58)”14.   

Con fundamento en lo anterior puede sostenerse  que  la  validez  de  un  proceso  de reestructuración que adopte el legislador  depende  de  que  se  haya producido dentro  de los principios que rigen la  administración  pública,  contemplando  estrategias para la protección de los  derechos  de  los  trabajadores, y cuidando que las actuaciones a través de las  cuales  se  materializa  no  exceda  los  límites  legalmente establecidos para  realizarlo.  De  tal manera que el retiro proveniente de la fusión o supresión  de  empleos  “debe  ir acompañado de las garantías  necesarias  para  que  el  trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el  proceso  en  sí  no  se  convierta  en  un  elemento  generador  de  injusticia  social”15.   

En   posteriores  oportunidades16 la Corte ha  reafirmado  la  posibilidad  de  alterar  las plantas de personal, pero dejó en  claro  que  esas  atribuciones  de  la  administración  están enmarcadas en el  respeto  de  algunos  criterios,  en  concreto,  la  observancia de los derechos  fundamentales,  teniendo  presente  que  “como regla  general,   los  procesos  de  reestructuración  deben  procurar  garantizar  la  estabilidad  laboral  de  los  trabajadores”, y sólo  cuando   ello   no   es   posible  hay  lugar  al  pago  de  la  correspondiente  indemnización.   

15.  En  suma,  la Constitución autoriza los  procesos  de  reestructuración  de  la  administración  central (Arts. 150.7 y  189.14),  los cuales deben obedecer al cumplimiento de los fines que inspiran el  Estado  Social  de  Derecho  (Art.  1°);  en  el  curso  de los mismos, resulta  admisible  la  supresión,  fusión o creación de empleos, pero las actuaciones  de  la  administración deben ceñirse a los principios que orientan la función  pública  (Art.  209),  y  contemplar e implementar mecanismos que preserven los  derechos de los trabajadores.   

16. Dentro de los instrumentos que ha previsto  el  legislador  para  proveer protección a los derechos de los trabajadores, en  el  marco  de  los  procesos  de  reestructuración  del Estado, se encuentra el  denominado  retén  social,  al  que  aluden  algunos de los intervinientes para  justificar  la  constitucionalidad  del  precepto.  Procede  la Sala a hacer una  breve  referencia  al alcance material y temporal de este mecanismo de garantía  de  la  estabilidad  laboral  reforzada,  aplicable  a  individuos  considerados  sujetos de especial protección constitucional.   

De  las medidas afirmativas y la protección  laboral  reforzada,  en  los  procesos  de  reestructuración del Estado. Retén  social: ámbito material y temporal.   

17.  El  artículo  13  de  la Constitución  Política  estableció  para  el  Estado  los  imperativos  de  procurar  que la  igualdad  sea  real  y  efectiva,  de  adoptar  medidas  en  favor de los grupos  discriminados  y marginados, y de proteger a aquellas personas en circunstancias  de           debilidad          manifiesta.17  Uno  de  los  instrumentos  tendientes  a lograr el cumplimiento de este mandato constitucional en el Estado  Social  de  Derecho  son  las  acciones  afirmativas18,  cuya  implementación,  en  primer lugar, corresponde al legislador.   

En este contexto constitucional se enmarca la  protección  laboral  reforzada  denominada  “reten social”, por medio de la  cual  se  buscó  que  en los procesos de reforma institucional, se otorgara una  protección  más  intensa  que  a  los  demás servidores públicos, en materia  permanencia  y  estabilidad  en  el  empleo  a  las madres cabeza de familia sin  alternativa  económica,  a las personas con limitación física, mental, visual  o  auditiva,  y  a  los  servidores que al momento de la liquidación estuviesen  próximos  a  obtener  su pensión de jubilación o de vejez. De no contarse con  tal  protección,  en  virtud de la fusión, reestructuración o liquidación de  las  entidades  públicas  objeto  del  programa  de  renovación referido, esas  personas  quedarían  desprotegidas  y  cesantes  laboralmente, al igual que sus  hijos  menores o aquellas personas que dependieren económica o afectivamente de  ellas19.  Es  dentro  de esta finalidad en donde se inscribe la protección  laboral reforzada prevista la ley 790 de 2002.   

18. En este sentido conviene recordar que con  el  propósito  de  preservar  los  límites  que  la  Constitución impone a la  reforma  de  la  estructura  laboral  de  la  administración  pública,  dentro  del   “Programa  de  Renovación”  institucional,  el Gobierno Nacional  fijó  inicialmente  unos  los  lineamientos  generales  contenidos la Directiva  Presidencial  No.  10 del 20 de agosto de 2002, en la cual se señaló dentro de  las  acciones  a corto plazo tendientes a la reestructuración y liquidación de  las  entidades  que  forman  parte  del sector central del Estado colombiano, la  austeridad  en  el  gasto  público  como  medio  para  aliviar  de inmediato la  situación  del fisco y la economía nacional y poder realizar mayores gastos de  inversión con los recursos que resultaren de ese ahorro.   

No obstante en la misma directiva se previó  que   (…) “Para que la dimensión de la fuerza  laboral  de  la  administración  sea  la  adecuada,  estas  medidas  inmediatas  deberán  complementarse  con  la  fijación  de  una  meta de reducción de los  costos  de  funcionamiento  con  la  que deberá comprometerse el Gobierno en su  totalidad.  No obstante, la política del ¨retén social¨ deberá aplicarse en  los  procesos  de  reforma: se garantizará la estabilidad laboral de las madres  solteras  cabeza de familia, los discapacitados y los servidores próximos a ser  pensionados.   Igualmente   se   establecerá  y  reglamentará  un  sistema  de  bonificación  para  la  rehabilitación  de los servidores públicos del Estado  cuyo  cargo  sea  suprimido  como  consecuencia  del  proceso  de  reforma de la  administración              pública”20.   

19.  Los  anteriores  lineamientos  fueron  desarrollados  por  la  Ley 790 de 2002, la Ley 812 de 2003 y los decretos 190 y  396  de  2003,  en los que se previó la creación del denominado retén social.  Esta  figura  se  circunscribe específicamente a los programas de renovación o  reestructuración  de la administración pública del orden nacional y tiene por  finalidad   garantizar  la  estabilidad  laboral y el respeto a la dignidad  humana  para las personas que de hecho se encuentren en la situación de cabezas  de   familia21,   los  discapacitados  y  los  servidores  públicos  próximos  a  pensionarse.22   

Al  respecto el artículo 12 de la Ley 790 de  2002, dispuso lo siguiente:   

“  ARTÍCULO  12.  PROTECCIÓN  ESPECIAL. De conformidad con la  reglamentación  que  establezca  el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados  del  servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración  Pública  las  madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas  con  limitación  física,  mental,  visual  o  auditiva,  y  los servidores que  cumplan  con  la  totalidad  de  los requisitos, edad y tiempo de servicio, para  disfrutar  de  su  pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3)  años  contados  a partir de la promulgación de la presente ley.”23   

Por su parte el artículo 13 de la Ley 790 de  2002,  reguló  lo  relativo  a  la  aplicación  en  el  tiempo de la siguiente  forma:   

“  ARTÍCULO 13. APLICACIÓN EN EL TIEMPO. Las disposiciones de  este  Capítulo  se aplicarán a los servidores públicos retirados del servicio  a  partir  del  1o.  de  septiembre  del  año  2002,  dentro  del  Programa  de  Renovación  de  la  Administración  Pública  del  orden  nacional, y hasta el  vencimiento  de  las  facultades extraordinarias que se confieren en la presente  ley.”   

En   la   sentencia  C-991  de  2004,  esta  Corporación  se  declaró  inhibida  de  fallar  sobre  el  aparte “y  hasta  el vencimiento de las facultades extraordinarias que se  confieren  en la presente ley” por carencia actual de  objeto.  La  Corte  expuso  como  fundamento  de  su  decisión que la misma fue  derogada  tácitamente  por  el  artículo  8º, literal D, último y penúltimo  incisos de la Ley 812 de 2003.   

20.   El  Gobierno Nacional, expidió el  Decreto  190 de 2003, mediante el cual se reglamentó parcialmente la Ley 790 de  2002,  y  en  su artículo 16 estableció que las disposiciones allí contenidas  se  aplicarían  a  partir del 1° de septiembre de 2002, dentro del Programa de  Renovación  de  la  Administración  Pública  del  orden  nacional, y hasta su  culminación,  la cual no podría exceder, en todo caso, el 31 de enero de 2004.  Esta   disposición   fue  considerada  por  la  Corte   violatoria  de  la  Constitución,  y  así  lo  determinó la Sala Primera de Revisión  en la  sentencia  T-792  de  2004, al considerar que introducía una limitación que no  estaba  autorizada  por la Ley que le daba validez (790/02). Por esta razón, la  Corte  hizo  prevalecer la Constitución e inaplicó el artículo 16 del Decreto  190 de 2003.   

21.   De  otro  lado,  el Congreso de la  República  expidió  la  Ley  812  de  2003,  que  contiene el Plan Nacional de  Desarrollo   para   los  años  2003  –                   200624,   regulación  que  en  su  artículo  8,  literal  d,  estableció  que  los  beneficios contemplados en el  capítulo  II  de  la  Ley 790 de 2002, se extenderían en el tiempo únicamente  hasta  el  31  de  enero  de  2004,  salvo  en  lo  referente a las personas que  estuviesen  próximas  a  pensionarse, las cuales permanecerían en ejercicio de  sus cargos.   

22.   La   Corte  Constitucional  mediante  sentencia  C-991  de  2004,  declaró  inexequible  la  expresión  “aplicarán   hasta  el  31  de  enero  de  2004”,  contenida  en   la mencionada disposición al considerar que la  norma  establecía un trato diferenciado para las madres cabeza de familia y los  discapacitados  respecto  de  los prepensionados, a pesar que los tres grupos se  encontraban  constitucionalmente  en  la  misma  posición, es decir, eran todos  sujetos  de especial protección constitucional en virtud del artículo 13 de la  Constitución.  Tras  realizar un juicio de razonabilidad de la medida, la Corte  concluyó  que  la  limitación  temporal  para  las  madres  o padres cabeza de  familia    y   los   discapacitados   era   desproporcionada   y   declaró   la  inconstitucionalidad  de  la  limitación  temporal.25   

23.  Aunque la protección laboral reforzada  que  el  legislador  otorgó  a  aquellas  personas  que  se  encontraban en las  condiciones   descritas  por  el  artículo  12  de  la  ley  790  de  2002,  se  circunscribió   en  su  momento,  a  aquellos  trabajadores  que  eventualmente  pudieran  verse  afectados  en  desarrollo  del  programa  de  renovación de la  administración  pública,  la  Corte  Constitucional ha sentenciado26  que  dicha  protección,  es  de  origen supralegal, la cual se desprende no solamente de lo  dispuesto  en  el  artículo 13 de la Constitución que establece la obligación  estatal  de velar por la igualdad real y efectiva de los grupos tradicionalmente  discriminados  y  de  proteger  a  las  personas  en circunstancias de debilidad  manifiesta,  sino  de  los  artículos  42,  43, 44 y 48 superiores; se trata en  consecuencia   de   una   aplicación   concreta   de  las  aludidas  garantías  constitucionales  que  están  llamadas a producir sus efectos cuando quiera que  el  ejercicio  de  los  derecho  fundamentales  de  estos  sujetos  de  especial  protección pueda llegar a verse conculcado.   

En  suma, la implementación de este tipo de  medidas  responde  a  imperativos  constitucionales  que  se  desprenden  de los  artículos  13,  42,  43  y 44 superiores, entre otros, y que constituyen en sí  mismos   fines   esenciales   en   el   Estado   Social  de  Derecho27.   

24.  Ahora bien, teniendo en cuenta que,  tal  como  se  indicó  en  anterior  aparte, el límite temporal previsto en el  literal  D  del  artículo  8  de  la  Ley  812 de 2003 y en el artículo 16 del  Decreto   190   de   2003,  fue  declarado  inexequible  por  vulnerar  mandatos  constitucionales  de  superior  jerarquía  (C-991/04),  la  Corte  precisó  en  sentencia  de  unificación (SU-388 y SU- 389 de 2005), posteriormente reiterada  por  las  Salas  de  Revisión  que  el  límite  temporal  establecido  para la  protección  constitucional  derivada  del  retén  social  era  la terminación  definitiva  de  la existencia jurídica de la empresa, o el momento en que quede  en  firme  el  acta  final  de  la  liquidación.  En  tal  sentido,  tomando en  consideración   la   declaratoria   de  inexequibilidad  del  límite  temporal  establecido  para la protección,  ordenó en el caso de la liquidación de  Telecom  el  reintegro de las actoras a sus cargos o a otros de igual o superior  jerarquía  “(…) sin solución de continuidad desde  la   fecha   en   la  cual  fueron  desvinculados  de  la  entidad  y  hasta  la  terminación definitiva de la existencia jurídica de  la   empresa.”28, o en otras  palabras    “hasta  tanto   no   quede  en  firme  el  acta  final  de  la  liquidación                 (…)”29.           (Se  destaca).   

En relación con este mismo particular, luego  de   efectuar  un  detenido  análisis  acerca  de  la  evolución  normativa  y  jurisprudencial  del término para la aplicación de la protección derivada del  retén  social, la Corte subrayó en  providencia T-1239 de 2008, que luego  de   la   sentencia   C-991   del   12   de   octubre   de   2004,  “(…)  el  retén  social  no  tenía  limite temporal alguno, es  decir,  que  las  normas  que lo integraban se prolongaban hasta la liquidación  definitiva  de  la  entidad,  es  decir,  hasta  la culminación jurídica de la  misma”.   

25.  En  conclusión,  de  acuerdo  con  la  jurisprudencia  de  la  Corte, si bien el amparo otorgado en el retén social no  puede  tener  límites  temporales  arbitrarios (como el impuesto por el Decreto  190  de  2003  y  por  la  Ley  812  de  2003),  la  protección de las personas  beneficiarias  del  retén  social  y la estabilidad laboral reforzada de la que  son  titulares solo puede ser extendida mientras se encuentre vigente el proceso  liquidatorio   de   la  entidad  correspondiente.  Una  vez  culminado  éste  y  extinguida  jurídicamente  la entidad o la empresa, la protección conferida no  encuentra  fundamento  en  derecho  para  ser  aplicada,  dado  que  la  persona  jurídica  que  debe  otorgarla  dejó  de  existir.30   

26.   Una  precisión  adicional  se  hace  necesaria  en  relación  con  el  alcance  de  la  protección  de las personas  próximas  a  pensionarse  en  el  contexto de los procesos de renovación de la  administración  pública.  Un examen minucioso de la jurisprudencia de la Corte  sobre  la materia, permite sostener que existen concepciones de diferentes Salas  de  Revisión  acerca  del  concepto  de  prepensionado  o  persona  próxima  a  pensionarse,  y  el  límite temporal en que es factible mantener la protección  de  permanencia  y  estabilidad  reforzada  de  estos destinatarios,  que en apariencia podrían considerarse  contradictorias.   

Así,   en   algunas   decisiones  se  ha  considerado   que   “la  noción   de   persona   próxima   a   pensionarse,   en   el   nuevo  contexto  jurídico31,  debe  formularse en relación con el término de liquidación de  las  empresas objeto del programa de renovación de la administración pública.  Por  tanto,  se  considerarán  prepensionados  aquellas  personas  próximas  a  pensionarse  que  cumplan con los requisitos para tal efecto dentro del término  de  liquidación  de la empresa, fijado por el acto que la suprime y hasta tanto  se    liquide    y   se   extinga   su   personalidad   jurídica”32.   

Por  otra  parte,  en  otras  decisiones se  ha     sostenido    que    “[L]a   protección   de  las  personas  próximas  a  pensionarse  debe  extenderse  durante  todo  el  proceso  de  renovación  de  la  administración  pública,  del  mismo  modo  que  ha  ocurrido con las madres y padres cabeza de  familia  sin  alternativa  económica  y  las personas discapacitadas, siempre y  cuando  la  reestructuración  o  liquidación  de  la entidad se haya realizado  dentro  del  programa de renovación de la administración nacional.  (…)  Adicionalmente,  las  personas  próximas  a  pensionarse  son,  a  partir de la  sentencia  de  la  Corte  [C-991  de  2004],  las  que  adquirían  el derecho a  pensionarse  dentro  de  los  3  años  siguientes  a la reestructuración de la  entidad33”.   

En decisiones más recientes, con propósito  de    garantía    y    unificación,   la   Corte   ha   señalado   sobre   el  particular:   

“[L]a  vigencia  de  la  garantía de los  beneficios  del  retén  social a los denominados “prepensionados”, no puede  ser  interpretada en términos restrictivos respecto del acceso del derecho a la  pensión.  Esto es, que dicha vigencia está determinada por el aparte final del  artículo  12  de la Ley 790 de 2002, al establecerse que se protege únicamente  a  personas  a  quienes  les falte, en edad y tiempo para pensionarse, 3 años o  menos,  contados  a  partir  de  la  promulgación  de  la mencionada Ley (27 de  diciembre  de  2002).  Pues,  con  ello se desconoce que la Ley 812 de 2002 (art  8°),  posterior  a  la Ley 790 citada, modificó la vigencia del reconocimiento  de  la  aplicación  de  los  beneficios del retén social. Y, en materia de los  sujetos  protegidos  llamados  “prepensionados”, determinó que la garantía  de  su  derecho  contenido en la protección laboral especial del retén social,  debería   respetarse   hasta   el   reconocimiento  efectivo  de  la  pensión.   

Si  bien, la Ley 812 en mención no derogó  expresamente  el término de vigencia del artículo 12 de la Ley 790 de 2002, en  relación  con  los “prepensionados”, sí dejó la duda consistente en cómo  debía  entenderse  dicha vigencia. Y, la Corte Constitucional ha encontrado que  la  interpretación  que  solventa  la  duda descrita, no puede ser aquella más  gravosa  para  los  derechos  de  seguridad  social  de  los trabajadores de las  entidades  estatales  en  proceso  de liquidación. Por ello, estableció que la  contabilización  de  los 3 años a partir de los cuales una persona adquiere la  calidad  de  “prepensionado”  no  parte  de  la  vigencia  de  la Ley 790 de  2002,   sino  que se contabilizan a partir de la reestructuración efectiva  de  la  correspondiente  entidad de la administración pública, en virtud de la  Ley  812  de  2003.  La  cual  como  se  explicó  más  arriba, se ha calculado  indistintamente  desde  la  fecha  de  expedición  de las normas que inician el  proceso  de  liquidación  o,  como  es  el  caso  de la ESE Luís Carlos Galán  Sarmiento          en          liquidación34,  desde  la  fecha del acto  que  suprime  el cargo (desvinculación efectiva) o la terminación del contrato  laboral35.    

27. Dado  que  la  garantía  de  la  protección  reforzada que se ha  configurado  en  favor  de  las  personas  consideradas  de especial protección  constitucional,  depende de la determinación de una reglas claras que faciliten  su  inequívoca  aplicación  en  los  casos  concretos,   y  que  de  otra  parte, esta Corporación  ha  considerado  que  no  se  trata  de  un  derecho  absoluto36,   o   que  pueda  mantenerse  de  manera  indefinida37,  se  hace  necesario  precisar los alcances de la protección y las  condiciones  que  permiten  generar  una expectativa jurídica de esta naturaleza. Procede la  Sala  a  armonizar  los planteamientos que han desarrollado las diferentes Salas  de    Revisión   sobre   el   tema,   a   fin   de   establecer   un   criterio  unificado.   

Las  posturas previamente reseñadas, antes  que  contradictorias  resultan  complementarias en tanto que se refieren, a tres  aspectos  distintos  que tienen relevancia para la determinación del alcance de  la   garantía.   De   un   lado,   (i)  la determinación de quien puede considerarse persona próxima a  pensionarse       (definición       de       prepensionado);       (ii)  el  momento a partir del cual se  contabilizaría  el  parámetro  temporal establecido para definir la condición  de  prepensionado; y (iii)  el  tiempo  o  la condición dentro de los  cuales resulta  material y  jurídicamente factible mantener la protección.   

28.  En  cuanto al primer aspecto, tiene la  condición  de prepensionado para efectos de la protección reforzada reconocida  por  el  legislador  a  sujetos  de  especial  vulnerabilidad, en el contexto de  procesos  de  renovación  de  la administración pública, el servidor público  próximo  a pensionarse al cual le falten tres (3) o menos años para reunir los  requisitos  de  edad  y tiempo de servicio o semanas de cotización para obtener  el  disfrute  de  la  pensión  de  jubilación  o  vejez.  Esta  conclusión se  encuentra   suficientemente   sustentada   en   el  siguiente  análisis  de  la  Corte:   

   

“La  Sala considera que la incorporación  del  retén  social  al  plan  de  renovación de la Ley 812 hace inaplicable el  término  de  vigencia  conferido por la Ley 790 de 2002, por lo menos en lo que  hace  referencia  a  la  fecha  a  partir  de la cual debe empezar a contarse el  periodo  de  protección de 3 años. No obstante, ese lapso abstracto dentro del  cual  la  persona  debe  adquirir el derecho a pensionarse, como condición para  recibir  los  beneficios  del retén social -los 3 años- debe conservarse, pues  constituye  el  término que a ojos del legislador define a quien está próximo  a pensionarse.   

“En conclusión, el legislador estableció  en  3  años  como  el  lapso  dentro  del  cual  una persona puede considerarse  próxima  a  pensionarse.  Con  ello  consagró un plan de transición por dicho  lapso.  Este  término  debe  ser respetado por la Corte. Lo que fue modificado,  gracias  a  la  vigencia  de  la  Ley 812, es la fecha, el momento histórico, a  partir  del  cual  deben contabilizarse esos 3 años38”.   

29.  En relación con el segundo aspecto, es  decir  el momento histórico a partir del cual se contabilizarían esos tres (3)  años,  este  debe  adecuarse  al  nuevo  contexto  normativo  generado  por  la  expedición  de la Ley 812 de 2003 y el pronunciamiento de la Corte efectuado en  la  sentencia  C-991  de  2004  sobre  esta  norma.  En ese nuevo marco, la  jurisprudencia  ha  estimado  que  el  término  de tres (3) años o menos, debe  contabilizarse  a  partir  de la fecha en que se declara la reestructuración de  la   entidad   de   la   administración   pública39,   así  se  deriva  de  la  siguiente consideración:   

“En  otras  palabras,  el hecho de que el  retén  social  propulsado  por la Ley 812 se hubiera desarticulado del programa  provisional  de  la  Ley  790,  hace  que  también  se  desligue de la fecha de  vencimiento  fijada  por  la  Ley 790. Este desprendimiento de las restricciones  del  régimen transitorio de la Ley 790 obliga a reconocer que la definición de  “persona   próxima  a  pensionarse”  debe  ajustarse  esta  nueva  realidad  jurídica,  a esta incorporación jurídica de la figura en un régimen de mayor  duración,  y  que,  por tanto, el momento en que deben empezar a contarse los 3  años  de  protección para las personas próximas a pensionarse no pueda ser el  de   la   fecha   de   promulgación   de   la  Ley  790  de  2002  –por  ser éste el régimen anterior,  que   tenía   vigencia   transitoria-  sino  el  de  reestructuración  efectiva  de la entidad de la administración pública objeto  de    renovación,    en    virtud   de   la   Ley   812   de   2003”40.   

Y agregó que:  

(…) [L]as personas próximas a pensionarse  son,  a  partir de la sentencia de la Corte [C-991/04], las que adquirían (sic)  el   derecho   a   pensionarse   dentro   de   los   3  años  siguientes  a  la  reestructuración      de      la      entidad.41”   

Ahora  bien, el momento en que se produce la  “reestructuración  efectiva  de  la administración  pública”  objeto  de  renovación ha sido entendida  por  la  Corte  de  dos maneras: (i) desde la fecha de expedición de las normas  que  inician  el  proceso  de  liquidación;  o (ii) desde la fecha del acto que  suprime  el  cargo  o  se produce la desvinculación efectiva, o la terminación  del contrato laboral.   

Encuentra la Sala que la interpretación que  garantiza  de  manera  más acorde a los fines de la protección los derechos de  los  prepensionados  es  aquellas que entiende que la protección surge desde el  momento  mismo  en  que  empiezan  a  regir las normas que inician el proceso de  liquidación.   Esta   interpretación   se  ajusta  así  mismo  al  propósito  primigenio  de  la Ley 790 de 2002 que estableció la protección a partir de la  promulgación   de   esa   ley;   es   a   partir   de  la  decisión  legal  de  reestructuración  de la entidad que se genera  el riesgo para los derechos  de  los destinatarios de la protección, y debe surgir la protección reforzada.   

30.  Finalmente,  en relación con el tercer  aspecto,  es  decir  el lapso durante el cual es posible mantener la protección  de  estabilidad   reforzada  para  las personas próximas a pensionarse, la  jurisprudencia  ha  desarrollado  un  criterio  uniforme  aplicable  a todos los  grupos  protegidos  por  la  Ley 790 de 2002 (madres y padres cabeza de familia,  discapacitados   y   prepensionados),   consistente  en  que  dicha  protección  solamente  puede  ser  sostenida  durante  el tiempo por el cual se prolongue el  proceso  de  liquidación,  y  hasta  la  extinción  material y jurídica de la  entidad sometida a dicho proceso.   

En  la sentencia de unificación SU- 389 de  2005,  la  Corte precisó que “(…) La protección  de  que  goza  y  es  acreedora  la  demandante,  en el presente caso, “retén  social”,  deberá  extenderse  en  el  tiempo  hasta  tanto  no se efectúe el  último   acto   que   ponga   fin   a   la   vida   jurídica   de  la  empresa  accionada”.   

En  relación con la situación específica  de  los  prepensionados  ha  precisado en su más reciente jurisprudencia que la  protección  durará  “hasta cuando se reconozca la  pensión  de  jubilación  o vejez o se de el último acto de liquidación de la  entidad,     lo     que     ocurra    primero”42.   

Adicionalmente,  ha señalado que cuando no  es  posible  el reintegro, el ente en liquidación, por intermedio de la empresa  liquidadora,  y  a  cargo  de  quien  asuma  el pasivo pensional de la empresa o  institución  extinta,  deberá  garantizar  la  realización  de los aportes en  pensión  hasta  tanto  la  persona  próxima   a pensionarse cumpla con el  requisito    para   acceder   a   dicho   derecho43.   

31.  En  suma,  tiene  la  condición  de  prepensionado,  y  por  ende,  sujeto  de  protección  a la estabilidad laboral  reforzada,  en  el  contexto de un programa de renovación de la administración  pública  del orden nacional, el servidor público próximo a pensionarse que al  momento  en  que se dicten las normas que ordenen la supresión o disolución de  la  entidad  en la que labora, le falten tres (3) años o menos para cumplir los  requisitos  requeridos para que efectivamente se consolide su derecho pensional.  Esta  protección  se  mantendrá  hasta  cuando  se  reconozca     la     pensión     de     jubilación     o     vejez,   o   se  de  el  último  acto  de  liquidación    de    la    entidad,    lo    que   ocurra   primero.   

Bajo las anteriores premisas procede la Corte  a  pronunciarse  sobre  el  cargo que halló apto para una decisión de mérito,  consistente  en la presunta vulneración del artículo 25 de la Constitución en  que  habría  incurrido  el  legislador al prever en el inciso 2° del artículo  8°  de  la  Ley  1105  de  2006 que al vencimiento del término de liquidación  quedarán  automáticamente  suprimidos  los cargos existentes y terminarán las  relaciones   laborales   de   acuerdo   con   el   respectivo  régimen  laboral  aplicable.   

Análisis de constitucionalidad del artículo  8° de la Ley 1105 de 2006.   

Algunas precisiones sobre el alcance normativo  del precepto acusado   

32.  La primera consideración que debe hacer  la  Sala,  a  efecto  de establecer el contexto normativo en que fue expedido el  precepto  acusado,  consiste  en  subrayar  que  la  norma  forma  parte  de una  regulación  cuyo propósito es el de establecer el  procedimientos para la  “liquidación  de  la  entidades públicas del orden  nacional44”.  En  este sentido el artículo 1° de  la   ley   cobija   dentro   del   ámbito  de  su  aplicación  a  “las  entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional,  respecto  de  las cuales se haya ordenado su supresión o disolución, (…) las  Sociedades  Públicas,  las  Sociedades  de Economía Mixta en las que el Estado  posea   el   noventa   por   ciento   (90%)   y   las   Empresas   Sociales  del  Estado”.   

Sobre  el  particular,  en  la exposición de  motivos  del  proyecto  de  ley  que  culminó   en la Ley 1105 de 2006, se  sostuvo:   

“La  finalidad del proyecto es introducir  algunas  modificaciones al procedimiento administrativo de la liquidación de la  entidades  públicas  suprimidas  o  disueltas  en ejercicio de las atribuciones  conferidas   por   el   artículo   52   de  la  Ley  489  de  1998.45”   

Esta precisión tiene relevancia para señalar  que  se  trata  de  una  norma  que  se  inserta  dentro  del régimen normativo  establecido  para  regular  “Programas de renovación  de  la  administración  pública” a los que alude la  Ley  790  de  2002,  norma esta que estableció el denominado retén social, con  “la  finalidad  de garantizar, dentro de un marco de  sostenibilidad  financiera  de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines  del             Estado             (…)46”.     De     manera     que     al    haberse    proferido    –  la  norma acusada- en el contexto de  la  política  de renovación de la administración pública  propuesta por  el  Gobierno  Nacional, debe interpretarse en concordancia con los preceptos que  contemplan  las  protecciones  derivadas del denominado retén social, previstas  en  la  Ley  790 de 2002 y los desarrollos que ha efectuado la jurisprudencia de  esta   Corporación   respecto   de   aquellos   grupos   humanos   considerados  destinatarios de una especial protección constitucional.   

Así lo ha subrayado la Corte: “La  protección  a  las  personas  próximas a pensionarse debe  extenderse  durante  todo  el  proceso  de  renovación  de  la  administración  pública,  del  mismo  modo  que  ha  ocurrido con las madres y padres cabeza de  familia  sin  alternativa económica y las personas discapacitadas, siempre  y  cuando  la  reestructuración  o  liquidación  de  la  entidad   se   haya   realizado   dentro  del  programa  de  renovación  de  la  administración       nacional      47.”  (Se destaca).   

33. En lo que concierne al contenido normativo  específico  demandado,  se  observa  que  el  artículo  8°  de la Ley 1105 de  200848,  establece  el plazo – 30 días siguientes a la fecha en que asuma  sus  funciones  – dentro del cual el liquidador de una entidad pública sometida  a  proceso  de  reestructuración o disolución y a la consecuente liquidación,  debe  elaborar  un  programa  de  supresión de cargos, determinando el personal  que,   por   la   naturaleza  de  sus  funciones,  debe  acompañar  el  proceso  liquidatorio.   

El  inciso  segundo – segmento acusado-   contempla  que  “al  vencimiento  del término de la  liquidación  quedarán  automáticamente  suprimidos  los  cargos  existentes y  terminarán  las  relaciones  laborales de acuerdo con  el         respectivo         régimen        legal        aplicable”.  (Se destaca).   

34.  El  término  de  la  liquidación,  de  conformidad  con  lo  previsto en el parágrafo 1° del artículo 2° de la ley,  se  establecerá en el acto que ordena la supresión o disolución el cual será  fijado  teniendo  en  cuenta  las características de la entidad. La misma norma  prevé  que  si  la  liquidación no concluye en dicho plazo, el Gobierno podrá  prorrogar   el   plazo   inicialmente   fijado,   mediante  acto  administrativo  debidamente motivado.   

Al  respecto se señaló en la exposición de  motivos:   

“El  artículo  2°  busca  modificar el  parágrafo  1°  del artículo 2° del Decreto 254 de 2000, para que el plazo de  la  liquidación  se  fije  el  acto  que ordena la supresión o disolución, en  consideración  a  la  características  de  la  respectiva entidad, esto es, su  tamaño  por  razón  del  volumen  de  su patrimonio, la cantidad de servidores  públicos  vinculados,  el número y lugar de sedes en el territorio nacional y,  en  general,  cualquiera otra consideración que pueda incidir en el trámite de  su  liquidación.  Por  se  diferente  el  grado de complejidad de las entidades  suprimida  o  disueltas,  se  estima  prudente  que  la  evaluación  del  plazo  requerido  para  su liquidación la haga el presidente de la República frente a  cada   caso,   al   momento  de  ordenar  la  supresión  o  disolución.  Fijar  anticipadamente  un  plazo  máximo,  prorrogable  por uno igual, ha generado un  plazo  común  de  dos  años,  aún  para  entidades  que por su tamaño pueden  realizar   su   liquidación   en  menor  tiempo”49.   

35.   Tal   como   se  desprende  de  los  antecedentes   de   la   disposición   acusada   el  motivo  que  indujo  a  la  modificación,  mediante  este  precepto,  del  artículo 8° del Decreto 254 de  2000,  fue  la  excesiva  duración  de  los procesos de liquidación, originada  según  la  iniciativa  legislativa,  en  los prolongados trámites orientados a  obtener  autorizaciones  para  la  desvinculación  de  los servidores públicos  cesantes  a  consecuencia  de  la  liquidación.  Sobre  el particular se lee la  exposición de motivos:   

“El  artículo  8°  busca  superar  los  escollos  derivados  del  prolongado  trámite  de las autorizaciones judiciales  para  desvincular  los  servidores que, por el cese de actividades de la entidad  en  liquidación,  quedan  sin  ocupación. Mantener y remunerar servidores, sin  que  desempeñen  ninguna  función,  es contrario a los principios que rigen la  función pública”.   

36. En el curso de los debates parlamentarios  se  puso  de  relieve  la  notable  diferencia  que  se  puede  presentar, en la  práctica,  entre  el  término formalmente establecido en el acto que ordena la  liquidación  y  el  tiempo  real  que  pueda  transcurrir  hasta  la extinción  definitiva  de la entidad. Al respecto en el segundo debate en la  plenaria  del Senado el ponente de la iniciativa sostuvo:    

“(…)  ¿cuál  es el inconveniente de lo  que  está  sucediendo  en  los  actuales  momentos  honorables senadores? ¿Que  están  pasando  5  años,  6  años,  7  años,  10 años, y no se procede a la  liquidación  de  las  entidades  del estado; eso lo que está generando es unos  costos  inmensos  para el país que ya mismo les voy a dar las cifras, pero para  el  caso  específico  que  usted  me  ha  tocado  honorable  Senador mire, este  proyecto  y específicamente en lo atinente al fuero sindical, busca superar los  escollos   del   prolongado  trámite  de  las  autorizaciones  judiciales  para  desvincular  los  servidores  que  por  el  cese  de  actividad de la entidad en  liquidación  quedan  sin  ninguna  ocupación  honorable senador? Pero además,  mantener  y remunerar a esos servidores, sin  que  desempeñen ninguna función es absolutamente contrario a  los   principios  que  rigen  la  función  pública  en  el  país”50.   

37.  Cabe  destacar  que  el  inciso  3° del  artículo  7°   de la ley contempla el imperativo de obtener autorización  judicial   para  la  desvinculación  de  los  trabajadores  que  se  encuentren  amparados   por  el  fuero  sindical,  en  los  términos  establecidos  por  la  ley.   

38.  En  conclusión,  el  precepto normativo  acusado  fue  expedido  en el contexto de una regulación encaminada a facilitar  la  aplicación de las disposiciones que contemplan procesos de modernización o  reestructuración   de   las   entidades   y   órganos   pertenecientes   a  la  administración  pública  del  orden  nacional.  En  el  mismo se indica que la  terminación   de   las   relaciones   laborales   se   producirá  “de     acuerdo     con     el     respectivo    régimen    legal  aplicable”.    En   consecuencia,   debe   ser  interpretado  en  consonancia  con  las demás disposiciones legales que regulan  los  regímenes  a  que  pertenecen  los  servidores  públicos desvinculados en  virtud  del  proceso  de  supresión  o  disolución, incluyendo los preceptos y  reglas  jurisprudenciales que contempla instrumentos de protección reforzada de  la  estabilidad laboral (retén social) para los sujetos en condiciones de   especial vulnerabilidad   

39.    La    expresión    “al   vencimiento   del   término   de   liquidación   quedarán  automáticamente  suprimidos  los cargos existentes y terminarán las relaciones  laborales  de  acuerdo  con  el  respectivo  régimen aplicable”, debe  ser  entendida y aplicada sin perjuicio del régimen que se ha  configurado,  a  partir  de  la  Ley  790  de  2002  y  posteriores  desarrollos  jurisprudenciales,  en  favor  de  las personas titulares de la protección a la  estabilidad  laboral  reforzada  derivada  de  la  política  social  denominada  “retén    social”   ,en   los   términos   precisados   en   los   apartes  anteriores.   

Análisis   del  cargo   por  presunta  violación del artículo 25 de la Constitución.   

40.  A juicio de la ciudadana María Fernanda  Orozco  Tous, el contenido del  inciso 2° del artículo 8° de la Ley 1105  de  2006,  representa  un  menoscabo  a las garantías contempladas en  los  artículos  25  la  Constitución,  debido  a  que  condiciona  la  duración  y  permanencia  de  las  relaciones  laborales  de  las  personas que acompañan el  proceso  de  extinción  de la entidad, al término formalmente previsto para la  liquidación,  y no a aquel en el que materialmente se desarrolle dicho proceso.  Para  la  demandante  la  terminación  de  las  relaciones laborales, de manera  general,  debe  estar  condicionada a la culminación de la existencia jurídica  de la entidad pública.   

Sobre  el  particular  observa la Sala que el  precepto  acusado  en  efecto establece como límite temporal para la supresión  de  los  cargos  existentes  y  la  terminación  de las relaciones laborales el  vencimiento   del   término   previsto   para   la  liquidación,  el  cual  se  establecerá,  de  conformidad  con  el  parágrafo 1° del artículo 2°, en el  acto  que  ordena  la supresión o disolución de la respectiva entidad. Agrega,  sin  embargo,  que  esa  terminación  de  las  relaciones laborales se surtirá  “de   acuerdo  con  el  respectivo  régimen  legal  aplicable”.   

41. Para la Corte es claro que la  norma  fue  expedida  con  fundamento  en  facultades  que la Constitución atribuye al  Congreso  de  la  República;  se  inserta en el marco del ejercicio de  la  función  de  determinar la estructura de la administración, y en el desarrollo  la  cual  puede  crear,  fusionar  o  suprimir  entidades  y  órganos del orden  nacional     tales     como    ministerios,    departamentos    administrativos,  superintendencias,  establecimientos  públicos;  así como crear o autorizar la  creación  de  empresas industriales del Estado y sociedades de economía mixta,  e  igualmente  reglamentar  la  creación  y funcionamiento de las corporaciones  autónomas regionales (CP. art.150-7).   

42. La supresión de cargos y la consiguiente  terminación  de  las  relaciones  laborales  en  el  marco  de  un  proceso  de  renovación  de la administración pública  encuentran así mismo respaldo  en  los  principios que rigen la gestión  pública, en particular los  de  eficacia, economía y celeridad, en procura de la satisfacción del interés  general  y  el  bien  común  (Art.  209  C.P.).  No  obstante,  tal como quedó  establecido  en  el  fundamento  jurídico  No.  14,  tales  procesos  deben  ir  acompañados  de estrategias para que los derechos de los trabajadores no queden  desprotegidos,  en  procura  de  que se cumplan los fines que inspiran el Estado  Social  de  Derecho  y  se  establezca  un  equilibrio  entre las necesidades de  adecuación  de  la estructura orgánica y funcional de la  administración  y los derechos de los trabajadores.   

43.  La  previsión  contenida  en  la  norma  acusada  en  el sentido que la supresión de los cargos y la terminación de las  relaciones  laborales  se  producirán,  de  manera  general, al vencimiento del  término  de la liquidación, resulta razonable y compatible con los propósitos  de  la Ley, orientada esta a establecer un procedimiento para la liquidación de  entidades  públicas  de  la  rama ejecutiva del orden nacional. Se trata de una  consecuencia   natural   y   obvia,   en   el   marco   de   estos  procesos  de  reestructuración,  en  cuanto es de la esencia de los mismos la reducción o la  readecuación  de  las  plantas  de  personal;  la misma norma, como es también  admisible   impone    al  liquidador  el  deber  elaborar  un  programa  de  supresión  de  cargos,  determinando  el  personal que por la naturaleza de las  funciones  desarrolladas  debe  acompañar  el proceso de la liquidación. No se  advierte  así en tal regulación un ejercicio irrazonable o desproporcionado de  las  facultades  que  la  Constitución  adscribe  al legislador para establecer  causales  de  retiro  del  servicio  de los empleados y funcionarios del Estado.   

44. Lo que no resultaría admisible, desde el  punto  de vista constitucional, es que estos procesos estuvieren desprovistos de  mecanismos  orientados  a  preservar  los  derechos de los trabajadores. En este  sentido  la norma acusada prevé que la terminación de las relaciones laborales  se  producirá  de  acuerdo  con el respectivo régimen  legal  aplicable,  expresión que a juicio de la Sala,  comporta  un  imperativo  para  la administración consistente en establecer una  estrategia   de  retiro  que  respete  los  derechos  de  los  trabajadores,  de  conformidad  con  el  régimen que le es aplicable a cada uno de ellos. La norma  no  estipula un retiro genérico, sino que ordena que el mismo tendrá en cuenta  el  estatuto  aplicable  de  acuerdo  con  la  naturaleza  de  la  vinculación:  “de   acuerdo  con  el  respectivo  régimen  legal  aplicable”.   Es  decir  que  permite  un trato  diferenciado  según se trate de funcionario de carrera, de servidores públicos  amparados  por  el fuero sindical, de trabajadores cobijados por una convención  colectiva  de  trabajo,  o  de   personas  respecto  de  las  cuales  se ha  establecido  un  régimen  protección  consistente  en  la  estabilidad laboral  reforzada,  en  virtud  de  su  condición  de  sujetos  de especial protección  constitucional.   

45.  En el caso de las personas cobijadas por  la  protección laboral reforzada que ofrece el retén social, estas cuentan con  un  estatuto  jurídico  específico establecido, en un principio por la Ley 790  de  2002,  y precisado posteriormente por la jurisprudencia de esta Corporación  en  desarrollo  de claros mandatos constitucionales. De tal manera que cuando el  precepto   señala   que   las  relaciones  laborales  subsistentes  terminarán  “de   acuerdo  con  el  respectivo  régimen  legal  aplicable”  esta  salvaguarda  produce  sus  efectos  respecto  de  los  individuos  beneficiarios del retén social, a quienes se les  debe  aplicar  la  regla  relativa   a  que  su  vinculación se extenderá  mientras  subsista  jurídicamente la entidad o empresa sometida a liquidación.   

En el caso de los prepensionados, tal como se  indicó   en   el   fundamento   jurídico   30,  la  protección  se  mantendrá hasta cuando se reconozca la pensión de jubilación  o  vejez,  no  obstante  que  la vinculación termina  con el último acto de liquidación de la    entidad,    es   decir   con   su   extinción   fáctica   y  jurídica.   

En  el  contexto  de  la  norma  acusada,  la  protección  a  las  personas  que  son  destinatarias  de  la  garantía  de la  estabilidad  laboral  reforzada  se  debe  proyectar en los planes de retiro que  debe  efectuar  el liquidador. En efecto, le corresponde a este funcionario  identificar  estas  situaciones especiales que caen el ámbito de protección, a  fin  de  extender  al  máximo  posible  la estabilidad laboral de estos sujetos  dignos  de  la  salvaguarda constitucional. Este máximo, se reitera, de acuerdo  con  las  premisas  previamente  establecidas   está  determinado  por  la  extinción  fáctica  y jurídica definitiva de la entidad suprimida o disuelta,  con   las   protecciones   específicas   previstas   para   el   caso   de  los  prepensionados.   

46.  De  tal  manera  que  no es admisible el  planteamiento  de  la  demandante  en  el sentido que todos los trabajadores que  acompañen  el  proceso  de  liquidación,  independientemente de su condición,  deben  permanecer  hasta  el  último  acto  de la empresa en liquidación. Esta  prerrogativa  ha  sido  reconocida únicamente a favor de las personas cobijadas  por  el  denominado  retén social, en virtud de la protección más intensa que  les  es  debida, derivada de la especial situación de vulnerabilidad reconocida  por  la  Constitución.  La  supresión  paulatina de cargos, en atención a las  necesidades   que  impone  la  naturaleza  y  características  del  proceso  de  liquidación,  constituye  una  decisión  inherente  a esa situación jurídico  –  administrativa,  y una  potestad  legítima  del  liquidador.  Así  mismo,  el  enunciado  que  dispone  suprimir  los  cargos  y  dar por terminadas las relaciones laborales al momento  del  vencimiento  del  plazo  estipulado para la liquidación, o de su prórroga  resulta   igualmente   compatible   con  las  finalidades  constitucionales  que  persiguen  estos procesos  de optimización de recursos, de mejoramiento de  la  gestión  pública, y de  adaptación del servicio público a los retos  que  impone  el  cambio  económico,  social,  con  miras a la satisfacción del  interés general, y a la realización del bien común.   

47.  En  consecuencia  la Corte declarará la  exequibilidad  del  inciso  segundo  del artículo 8° de la Ley 1105 de 2006 al  constatar  que  fue  expedida  en ejercicio de facultades constitucionales (Art.  150.7  y  125.4));  desarrolla  los principios que orientan la función pública  (Art.  209);  establece una salvaguarda para los derechos de los trabajadores en  el  sentido  que  el  retiro  se debe sujetar al régimen jurídico propio de su  vinculación   y   su   estatus;  y  esta  protección  cobija  a  las  personas  beneficiarias  del  denominado  retén  social  por  lo  que  su  retiro se debe  efectuar  con  sujeción al estatuto jurídico especial que les es aplicable, de  conformidad  con  la  jurisprudencia  de  esta  Corporación,  reseñada  en los  fundamentos 17 a 31 de esta decisión.   

VII. DECISIÓN  

En   mérito   de   lo  expuesto  la  Corte  Constitucional  de  la  República de Colombia, administrando justicia en nombre  del pueblo y por mandato de la Constitución,   

RESUELVE:  

Declarar   EXEQUIBLE,   por   el  cargo  analizado,  el inciso 2° del artículo 8° de la Ley  1105 de 2006.   

Notifíquese,  comuníquese,  cúmplase,  e  insértese   en   la   Gaceta  de  la  Corte  Constitucional,  y  archívese  el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrado            

   

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado  

Impedimento aceptado.  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado   

            

   

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

            

   

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado            

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ  

Secretaria General   

    

1  “Por  medio  de  la  cual  se  modifica  el Decreto  – Ley 254 de 2000, sobre  procedimiento  de  liquidación  de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del  Orden Nacional y se dictan otras disposiciones”.   

2 Fol. 5  de la demanda.   

3 Cita  las  sentencias C-527 de 1994;  C-370 de 1999; T-575 de 2002; T-426 de 2003  y T-678 de 2001.   

4 Sobre  el  punto, se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-131 de 1993, C-447  de  1997, C-250 de 1999, C-402 de 1999, C- 170 de 2004, C-865 de 2004, C-1115 de  2004,   C-181  de  2005,  y C-980 de 2005. Una síntesis comprehensiva  de este precedente se encuentra en la C-1052 de 2001.   

6  La  certeza  de las razones que  respaldan  los  cargos  de inconstitucionalidad radica en que la demanda recaiga  sobre    una    proposición    jurídica    real   y   existente   “y     no     simplemente     [sobre  una]   deducida   por   el   actor,  o  implícita”  e  incluso  sobre  otras normas vigentes que, en todo  caso, no son el objeto concreto de la demanda.    

7  Las  razones  son  específicas si  definen  con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera  la    Constitución    a    través    de  la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto  contra  la  norma  demandada. El juicio de constitucionalidad se fundamenta así  en  la  necesidad  de  establecer  si realmente existe una oposición objetiva y  verificable  entre  el  contenido  de  la  ley  y  el  texto de la Constitución  Política,  resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad  a     partir     de     argumentos    “vagos,  indeterminados,  indirectos, abstractos y globales” que  no   se  relacionan  concreta  y  directamente  con  las  disposiciones  que  se  acusan.    

8  Las  razones  que  se  exponen  en  la  demanda  de  inconstitucionalidad      gozan      de      pertinencia  cuando el reproche formulado  por  el  peticionario  es  de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la  apreciación  del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al  precepto demandado.    

9  La  suficiencia  que se predica  de  las  razones  de  la demanda de inconstitucionalidad guarda relación con la  exposición  de todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio  de  constitucionalidad  respecto  del  precepto  objeto  de  reproche.   La  suficiencia  del  razonamiento  apela  directamente  al alcance persuasivo de la  demanda,  esto  es,  a  la  presentación  de  argumentos  que, aunque no logren  prime  facie  convencer  al  magistrado  de  que  la  norma  es  contraria  a la Constitución, si despiertan  “una  duda  mínima”  sobre  la constitucionalidad de la norma impugnada, de  tal  manera  que  abre realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción  de  constitucionalidad  que  ampara  a  toda  norma  legal  y  hace necesario un  pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.   

10  Cfr.  Sentencia  C-1052  de  2001.   

11  Corte Constitucional, sentencia T-587 d3 2008.   

12  Corte Constitucional, sentencia C-880 de 2003.   

13  Cfr.  Sentencia 587 de 2008.   

14  Sentencia C-074 de 1993, criterio reiterado en C- 209 de 1997.   

15  Sentencia T-587 de 2008.   

16  Sentencia T- 512 de 2001 y T- 587 de 2008.   

17  Artículo  13.-  “(…).  El  Estado promoverá las  condiciones  para  que  la  igualdad  sea real y efectiva y adoptará medidas en  favor de grupos discriminados o marginados.   

El Estado protegerá especialmente a aquellas  personas  que  por  su condición económica, física o mental, se encuentren en  circunstancia  de  debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que  contra ellas se cometan.”   

18 Con  la   expresión   acciones  afirmativas  “se  designan  políticas  o  medidas  dirigidas  a  favorecer  a  determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de  eliminar  o  reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que  los  afectan,  bien  de  lograr  que  los  miembros de un grupo subrepresentado,  usualmente   un   grupo   que   ha   sido   discriminado,   tengan   una   mayor  representación”.     (Corte   Constitucional   Sentencia   C-   371   de  2000).   

19  Corte Constitucional, sentencia SU-388 de 2005.   

20  http:www.anticorrupción.gov.co/marco/normas_ci_publico/DIRECTIVA  PRESIDENCIAL  No.  10 de 2002. Consultada en octubre 19  de 2009.   

21 En  la  sentencia  C-964 de 2003, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de  algunas  disposiciones de la Ley 82 de 1993, “Por la  cual  se  expiden  normas  para  apoyar  de manera especial a la mujer cabeza de  familia”,    en    el  entendido,    que   los  beneficios   establecidos   en   dichos  artículos  a  favor  de  las  personas  dependientes  de  la  mujer  cabeza  de familia se harán extensivos a los hijos  menores  y  a  los  hijos  impedidos  dependientes  del hombre que, de hecho, se  encuentre  en  la  misma  situación  que  una  mujer  cabeza de familia, en los  términos y bajo el requerimiento del artículo 2 de la misma Ley.   

22  Corte Constitucional, sentencias C-1039 de 2003 y T-587 de 2008.   

23 El  aparte  “no podrán ser retirados del servicio en el  desarrollo  del  Programa  de  Renovación  de  la  Administración Pública las  madres   cabeza   de   familia   sin   alternativa   económica”  del   artículo   referido   fue   declarado   exequible  de  manera  condicionada   por   esta   Corporación,   mediante  sentencia  C-044  de  2004  “…en  el  entendido  de  que  la protección debe  extenderse  a  los  padres  que se encuentren en la misma situación, en aras de  proteger  la  prevalencia  de  los derechos de los niños y el grupo familiar al  que   pertenecen”.  La  expresión  “las  madres” ya había sido previamente  declarada  exequible  de  manera  condicionada  por  la sentencia C-1039 de 2003  “en  el  entendido  que  la  protección  debe  extenderse a los padres que se  encuentren  en  la  misma  situación, en aras de proteger la prevalencia de los  derechos de los niños y el grupo familiar al que pertenecen”.   

24 El  Plan  de  Renovación de la Administración Pública y su protección del retén  social  se  convirtió  en  régimen obligatorio del Plan Nacional de Desarrollo  2003-2005  hasta  el  vencimiento de su vigencia, el 24 de julio de 2007, cuando  entró  a  regir la Ley 1151 de 2007 que contiene el Plan Nacional de Desarrollo  2006-2010.   

25  Corte  Constitucional,  sentencia  C-991  de  2004.  Dijo la Corte: “Aplicando  la  regla  de la ponderación según la cual para que  una  limitación  sea  exequible  el  grado del beneficio del fin buscado por el  legislador  debe  ser  tanto mayor cuanto mayor sea la afectación del principio  constitucional  en  colisión,  se  tiene que el límite del 31 de enero de 2004  establecido  en  el  último inciso del artículo 8, literal D, de la Ley 812 de  2003 es inexequible.”   

26  Setencias   C-184  de  2003;  C-964 de 2003, C-044 de 2004, T-768 de 2005 y  T-587 de 2008.   

27  Corte Constitucional, sentencia T-768 de 2005.   

28  Corte  Constitucional,  Sentencias  SU-388  de  2005  y  C-389  de 2006: En este  sentido  fueron  ordenados  los  reintegros  de  las  madres  y padres cabeza de  familia.   

29  Corte Constitucional, sentencia T- 792 de 2004 antes citada.   

30 Así  lo  ha  entendido  la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias T-792  de  2004,  T-602  de 2005, T-726 de 2005, T-538 de 2006, T-570 de 2006, T-646 de  2006  y  T-971  de  2006,   T-587  de  2008  en las que ha resuelto asuntos  relacionados con Telecom- en liquidación -.   

31 Se  refiere  al  contexto jurídico que se generó luego de la Ley 812 de 2003, y de  la  declaratoria de inxequibilidad del límite temporal  establecido en esa  ley, contenida en la sentencia C-991 de 2004.   

32 Esta  concepción  ha sido aplicada en la sentencias  T-1076 de 2009 (Sala Cuarta  de  Revisión);  T-338  de 2008 (Sala Novena de Revisión); T- 989 de 2008 (Sala  Novena de Revisión).   

33 Esta  concepción  ha  sido sostenida por la Sala Sexta de Revisión en las sentencias  T-009 de 2008 y T-1239 de 2008.   

34  T-1239 de 2008   

35  T-009 y T-1239 de 2008   

36  Sentencia T-587 de 2002. Fundamento Jurídico 14.   

37  Sentencia  T-989 de 2008. Fundamento Jurídico 5.1.   

38  Criterio aplicado en la sentencia T-009 de 2008 y T-1239 de 2009.   

39 Este  es el criterio sostenido el la T-089 de 2009.   

40  Sentencia T-009 de 2008.   

41  Sentencia T- 1239 de 2008.   

42  Sentencia T-089 de 2009.   

43 Así  lo  dispuso  en la sentencia T-089 de 2009 en la que ordenó el reintegro de una  persona  próxima  a  pensionarse  de  la  ESE  Luís  Carlos Galán Sarmiento y  sentenció:  “De  no ser posible el reintegro de la  demandada,  por intermedio de la empresa liquidadora y a cargo de quien asuma el  pasivo   pensional  de  la  extinta  ESE  Luís  Carlos  Sarmiento,  se  deberá  garantizar  la  realización  de  los  aportes en pensión hasta tanto la actora  cumpla con el requisito para acceder a la pensión”.   

44 Así  se  titula  el Decreto 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006. Y esta a  su  vez, se rotula “Por medio de la cual se modifica  el  Decreto  – Ley 254 de  2000,  sobre  procedimientos  de  liquidación de entidades públicas de la Rama  Ejecutiva   del   Orden  Nacional  y  se  dictan  otras  disposiciones”.    

45  Congreso  de  la República. Gaceta No. 592 de 2004. Pag. 4 . El artículo 52 de  la  Ley  489  de  1998  contempla   facultades  para  el  Presidente  de la  Republica   para   suprimir,   disolver   y   liquidar  entidades  y  organismos  administrativos  del  orden  nacional   del  sector  central  y  del sector  descentralizados por servicios.   

46  Artículo 1° de la Ley 790 de 2002.   

47  Sentencia     T-    1239    de    2008.   

48  Modificó el artículo 8° del Decreto 254 de 2000.   

49  Congreso de la República. Gaceta No. 592 de 2004. Pag. 5.   

50  Gaceta  del  Congreso No. 36 de 2005, Ps. 21- 26, Fls. 86-90. Cita toma da de la  sentencia  C-  735 de 2007, donde la Corte se pronunció respecto del inciso 3°  del     artículo    7°    de    la    Ley    1105/06,    declarando    su  exequibilidad.