C-851-13

           C-851-13             

Sentencia C-851/13    

(Bogotá DC, 27 de noviembre)    

MEDIDAS PARA FORMALIZAR EL SECTOR DEL ESPECTACULO   PUBLICO DE LAS ARTES ESCENICAS-Inspección,   vigilancia, control y toma de posesión de las sociedades de gestión colectiva de   derechos de autor y derechos conexos    

FACULTADES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS   SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA, POR PARTE DE LA DIRECCION NACIONAL DE DERECHO   DE AUTOR-Expresión de la intervención   del estado en la economía/FACULTADES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL DE   LAS SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA, POR PARTE DE LA DIRECCION NACIONAL DE   DERECHO DE AUTOR-Resulta ajustado a los principios de legalidad y   proporcionalidad    

El numeral 11 y el parágrafo del artículo 27 de la Ley 1493 de 2011 se limita a   asignar competencias a la Dirección Nacional de Derecho de Autor del Ministerio   del Interior, pero el desarrollo de dichas facultades, los procedimientos y   causales de intervención se encuentran ampliamente desarrollados en el marco   legal que regula los derechos de autor en Colombia, razón por la cual en este   caso no se puede alegar el desconocimiento del principio de legalidad y   proporcionalidad. De otro lado, no se estiman violados los artículos 150 numeral   8 y 333 de la Constitución por parte de los artículos 24 a 34 de la Ley 1493 de   2011, ya que si bien del artículo 189 constitucional no se desprende una expresa   facultad del Ejecutivo para ejercer el control, la inspección y vigilancia de   las sociedades de gestión de derechos de autor y conexos, el amplio margen de   configuración con el que cuenta el Legislador para otorgar y desarrollar dicha   potestad en cabeza del Presidente de la República, se desprende de la propia   Constitución en sus artículos 333 y 334, considerando que las sociedades de   gestión colectiva son de contenido patrimonial y que las facultades de control,   inspección y vigilancia son una expresión de la intervención del Estado en la   economía.    

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE DIRECCION NACIONAL DE DERECHO DE AUTOR-Funciones    

DERECHOS DE AUTOR Y CONEXOS-Contenido   normativo    

DECISION ANDINA 351 DEL ACUERDO DE CARTAGENA-Jurisprudencia constitucional    

DERECHOS DE AUTOR-Doble dimensión jurídica    

A los derechos de autor se les reconoce una doble   dimensión jurídica: 1. El derecho moral o personal, que es inalienable,   irrenunciable, extrapatrimonial y perpetuo. Se refiere a la posibilidad de que   el autor de determinada creación, reivindique en cualquier momento la paternidad   de su obra, exigiendo que se indique su nombre o seudónimo cuando esta se haga   pública por cualquier medio. Comprende igualmente el derecho a oponerse a   cualquier deformación, mutilación o modificación de su obra que desconozca su   reputación, así como a la posibilidad de mantenerla inédita o anónima, o   modificarla antes o después de hacerla pública. En esta dimensión se reconoce   también el derecho del autor de suspender la circulación de su obra, así la haya   autorizado previamente reconociendo los respectivos perjuicios a terceros. 2. De   otro lado, los derechos patrimoniales de autor, corresponden a la facultad del   autor de una creación, de disponer de la misma, esto es a la posibilidad de   cederla, transferirla, renunciar a ella, esto sin contar que también puede ser   objeto de embargo y medidas cautelares.  Así, de acuerdo con la definición   de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual estos derechos implican   que “dentro de las limitaciones impuestas por la legislación de derecho de   autor, el titular del derecho de autor pueda hacer toda clase de utilizaciones   públicas de la obra previo abono de una remuneración. En particular, los   derechos patrimoniales comprenden la facultad para hacer o autorizar que se haga   lo siguiente: publicar o reproducir de otro modo la obra para su transmisión   (distribución) al público: comunicarla al público mediante representación o   ejecución, mediante radiodifusión o por hilo; hacer traducciones o cualquier   tipo de adaptaciones de la obra y utilizarlas en público, etc.    

DERECHOS CONEXOS A LOS DE AUTOR-Concepto    

MECANISMOS DE   PROTECCION DE LOS DERECHOS DE AUTOR Y CONEXOS-Configuración   legislativa    

SOCIEDADES DE   GESTION COLECTIVA-Definición/SOCIEDADES   DE GESTION COLECTIVA-Atribuciones/SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA-Son   sociedades de contenido patrimonial que administran los derechos de sus   titulares      

SOCIEDAD DE GESTION COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR-Naturaleza/SOCIEDAD DE GESTION COLECTIVA DE   DERECHOS DE AUTOR-Regulación    

PRINCIPIO DE   LEGALIDAD-Contenido/PRINCIPIO   DE LEGALIDAD-Importancia    

PRINCIPIO DE   LEGALIDAD-Funciones   reconocidas por la jurisprudencia    

El principio de legalidad tiene   importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado, protege   la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que la   limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado protege   la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de la función   pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos, por lo   cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3) además, garantiza el   control y la atribución de responsabilidades al orientar las actividades de los   organismos a los que les han sido asignadas funciones de control respecto del   comportamiento de las autoridades públicas.    

PRINCIPIO DE   LEGALIDAD-Exige la   existencia de una regulación previa y suficiente que oriente las funciones y   permita establecer el alcance de las autoridades públicas    

DERECHO AL DEBIDO   PROCESO ADMINISTRATIVO-Contenido/DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO-Definición    

FUNCIONES DE   INSPECCION Y VIGILANCIA-Configuración legislativa para disponer   estas competencias en cabeza del ejecutivo/FUNCION DE INSPECCION, CONTROL Y   VIGILANCIA DEL PRESIDENTE-Contenido     

FUNCIONES DE   INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Características    

DERECHOS DE   ASOCIACION Y LIBERTAD DE EMPRESA-Contenido y alcance/INTERVENCION DEL   ESTADO EN LA ECONOMIA-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE   ASOCIACION Y LIBERTAD ECONOMICA-Límites razonables y proporcionales/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Tipos/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Intensidad    

REGULACION DEL   ESTADO EN LA ECONOMIA-Inclusión de la facultad de adoptar   medidas individuales, seguimiento o potestad de imponer sanciones   administrativas en el respeto del debido proceso y derecho de defensa    

Referencia: Expedientes   D-9665, D-9675, D-9676.    

Actor: Jorge Alonso   Garrido Abad.    

Demanda de   inconstitucionalidad contra: en el expediente D-9665 numeral 11   (parcial) y el parágrafo del artículo 27, de la Ley 1493 de 2011; en el   expediente D-9675 el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011; en el   expediente D-9676, los artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de   la Ley 1493 de 2011.    

Magistrado   Ponente:   MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

I. ANTECEDENTES    

1. Texto normativo demandado   (objeto de revisión).    

El ciudadano Jorge Alonso Garrido Abad, en ejercicio de   la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y   242 de la Constitución Política, presentó demandas de inconstitucionalidad,   contra el numeral 11 (parcial) y el parágrafo del artículo 27, el literal d) del   artículo 30 y los artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34  de   la Ley 1493 de 2011 “Por la cual se toman medidas para formalizar el sector   del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de   inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se   dictan otras disposiciones”, respectivamente. Los textos de los artículos   mencionados son los siguientes:    

LEY 1493 DE 2011    

(diciembre 26)    

Diario Oficial No. 48.294 de 26 de diciembre de 2011    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se toman medidas para formalizar el sector   del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de   inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se   dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

CAPÍTULO VII.    

INSPECCIÓN, VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESIÓN DE   LAS SOCIEDADES DE GESTIÓN COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS.    

ARTÍCULO 24. COMPETENCIA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA   ESPECIAL – DIRECCIÓN NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR DEL MINISTERIO DEL INTERIOR.  Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 44 de   1993, el Presidente de la República ejercerá por conducto de la Unidad   Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio   del Interior, la inspección, vigilancia y control de las Sociedades de Gestión   Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos, en los términos establecidos   en las normas vigentes.    

PARÁGRAFO. Las disposiciones del presente capítulo   aplicarán también, en lo pertinente, a las entidades recaudadoras constituidas   por las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos   conexos.    

ARTÍCULO 25. INSPECCIÓN. La inspección consiste   en la atribución de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de   Derechos de Autor del Ministerio del Interior para solicitar, confirmar y   analizar de manera ocasional, y en forma, detalle y términos que ella determine,   la información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica y   administrativa de las Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y   Derechos Conexos, así como realizar auditorías periódicas o extraordinarias a   las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos,   con el fin de analizar su situación contable, económica, financiera,   administrativa o jurídica.    

PARÁGRAFO. La Unidad Administrativa Especial –   Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior, podrá   practicar investigación administrativa a estas sociedades.    

ARTÍCULO 26. VIGILANCIA. La vigilancia consiste   en la atribución de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de   Derechos de Autor del Ministerio del Interior, para velar porque las Sociedades   de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos y sus   administradores, se ajusten a la ley y a los estatutos, en especial cuando se   presenten las siguientes circunstancias:    

a) Abusos de sus órganos de dirección, administración,   o fiscalización, que impliquen desconocimientos de los derechos de los asociados   o violación grave o reiterada de las normas legales o estatutarias;    

b) Suministro al público, a la Unidad Administrativa   Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior,   o a cualquier organismo estatal, de información que no se ajuste a la realidad;    

c) No llevar contabilidad de acuerdo con la ley o con   los principios contables generalmente aceptados;    

d) Realización de operaciones no comprendidas en su   objeto social.    

La vigilancia se ejercerá en forma permanente.    

ARTÍCULO 27. OTRAS FACULTADES DE LA UNIDAD   ADMINISTRATIVA ESPECIAL – DIRECCIÓN NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR DEL MINISTERIO   DEL INTERIOR. Respecto de las Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de   Autor y Derechos Conexos la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional   de Derechos de Autor del Ministerio del Interior tendrá además de las facultades   de inspección indicadas en el artículo anterior las siguientes:    

1. Reconocer personería jurídica y otorgar autorización   de funcionamiento a las sociedades de gestión colectiva.    

2. Practicar visitas generales, de oficio o a petición   de parte, y adoptar las medidas a que haya lugar para que se subsanen las   irregularidades que se hayan observado durante la práctica de estas e   investigar, si es necesario, las operaciones realizadas por la sociedad visitada   o sus administradores.    

3. Enviar delegados a las reuniones de la asamblea   general o asambleas regionales, de Consejo Directivo o del Comité de Vigilancia   cuando lo considere necesario.    

4. Verificar que las actividades que desarrolle estén   dentro del objeto social y ordenar la suspensión de los actos no comprendidos   dentro del mismo.    

5. Iniciar investigaciones y, si es del caso, imponer   sanciones administrativas a la sociedad de gestión colectiva o entidad   recaudadora o a los miembros del Consejo Directivo, a los integrantes del Comité   de Vigilancia, al Gerente, al Secretario, al Tesorero, al Revisor Fiscal o a los   demás administradores.    

6. Designar al liquidador en los casos previstos por la   ley o cuando se ordene la cancelación de la personería jurídica de la sociedad.    

7. Ejercer control de legalidad a los estatutos   adoptados por las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o derechos   conexos y a las reformas estatutarias.    

8. Convocar a reuniones extraordinarias de la Asamblea   General, las Asambleas Regionales, de Consejo Directivo o del Comité de   Vigilancia en los casos previstos por la ley o cuando lo estime conveniente.    

9. Ordenar la modificación de las cláusulas   estatutarias cuando no se ajusten a la ley.    

10. Conocer de las impugnaciones que se presenten   contra los actos de elección realizados por la Asamblea General y las Asambleas   Seccionales, y los actos de administración del Consejo Directivo de las   sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos.    

11. Inscribir, o de ser el caso, negar la inscripción   de los miembros del Consejo Directivo, de los integrantes del Comité de   Vigilancia, del Gerente, del Secretario, del Tesorero y del Revisor Fiscal de   las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos.    

12. Ejercer control de legalidad al presupuesto   aprobado por las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de   derechos conexos.    

PARÁGRAFO. A los miembros del Consejo Directivo, los   integrantes del Comité de Vigilancia, el Gerente, Secretario, Tesorero o del   Revisor Fiscal se les podrá imponer las sanciones de amonestación, multa,   suspensión o remoción del cargo. En el caso de imposición de multas estas podrán   ser de hasta cincuenta (5) salarios mínimos mensuales. Los pagos de las multas   que se impongan conforme a este artículo a personas naturales, no podrán ser   cubiertos ni asegurados o en general garantizados, directamente o por   interpuesta persona, por la persona jurídica a la cual está vinculada la persona   natural cuando incurrió en la conducta objeto de sanción.    

ARTÍCULO 28. CONTROL. El control consiste en la   atribución de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos   de Autor del Ministerio del Interior, a fin de ordenar los correctivos   necesarios para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable,   económico o administrativo de cualquier sociedad de gestión colectiva de   derechos de autor y derechos conexos, cuando así lo determine la Unidad   Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio   del Interior, mediante acto administrativo de carácter particular.    

ARTÍCULO 29. FUNCIONES DE CONTROL DE LA UNIDAD   ADMINISTRATIVA ESPECIAL – DIRECCIÓN NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR DEL MINISTERIO   DEL INTERIOR. En ejercicio del control, la Unidad Administrativa Especial –   Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior, tendrá,   además de las facultades indicadas en los artículos anteriores, las siguientes:    

1. Promover la presentación de planes y programas   encaminados a mejorar la situación que hubiere originado el control y vigilar la   cumplida ejecución de los mismos.    

2. Ordenar la remoción y consecuente cancelación de la   inscripción de los miembros del Consejo Directivo, de los integrantes del Comité   de Vigilancia, del Gerente, del Secretario, del Tesorero y del Revisor Fiscal y   empleados, según sea el caso por incumplimiento de las órdenes de la Unidad   Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio   del Interior, o de los deberes previstos en la ley o en los estatutos, de oficio   o a petición de parte, mediante providencia motivada en la cual podrá designar   su reemplazo u ordenar que la sociedad proceda en tal sentido. La remoción   ordenada por la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos   de Autor del Ministerio del Interior, implicará una inhabilidad para cargos   directivos en sociedades de la misma naturaleza, hasta por diez (10) años,   contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo correspondiente.    

A partir del sometimiento a control, se prohíbe a los   administradores y empleados la constitución de garantías que recaigan sobre   bienes propios de la sociedad, enajenaciones de bienes u operaciones que no   correspondan al giro ordinario de las actividades de la sociedad sin   autorización previa de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de   Derechos de Autor del Ministerio del Interior.    

Cualquier acto celebrado o ejecutado en contravención a   lo dispuesto en el presente artículo será ineficaz de pleno derecho.    

El reconocimiento de los presupuestos de ineficacia   previstos en este artículo será de competencia de la Unidad Administrativa   Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior,   de oficio o a petición de parte en ejercicio de funciones administrativas.    

3. Conminar bajo apremio de multas a los   administradores para que se abstengan de realizar actos contrarios a la ley, los   estatutos, las decisiones de la Asamblea General, el Consejo Directivo o el   Comité de Vigilancia.    

4. Efectuar visitas especiales e impartir las   instrucciones que resulten necesarias de acuerdo con los hechos que se observen   en ellas.    

ARTÍCULO 30. MEDIDAS CAUTELARES. El Director de   la Unidad Administrativa Especial –Dirección Nacional de Derechos de Autor del   Ministerio del Interior podrá adoptar, en desarrollo de las funciones de   inspección, vigilancia y control y mediante resolución motivada, las siguientes   medidas cautelares inmediatas:    

a) El cese inmediato de los actos que constituyan la   presunta infracción a las disposiciones legales o estatutarias en materia de   derecho de autor, por parte de las sociedades de gestión colectiva, entidades   recaudadoras o de sus directivos;    

b) Suspender en el ejercicio de sus funciones a los   miembros del Consejo Directivo, del Comité de Vigilancia, al Gerente, al   Secretario, al Tesorero y al revisor fiscal de las sociedades de gestión   colectiva y de las entidades recaudadoras;    

c) La suspensión de la personería jurídica y de la   autorización de funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva y de las   entidades recaudadoras;    

d) Cualquiera otra medida que encuentre razonable para   garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y   control.    

PARÁGRAFO. Las medidas cautelares podrán decretarse   antes de iniciar una investigación, conjuntamente con ella o con posterioridad a   su inicio antes de que se profiera la decisión que le ponga fin. La adopción de   estas medidas no implicará prejuzgamiento.    

ARTÍCULO 31. TOMA DE POSESIÓN. La Dirección   Nacional de Derecho de Autor podrá tomar posesión de una sociedad de gestión   colectiva para administrarla o liquidarla, en los siguientes casos:    

1. Cuando la sociedad de gestión colectiva no quiera o   no pueda gestionar los derechos confiados por sus socios o por contratos de   representación recíproca.    

2. Cuando sus administradores persistan en violar en   forma grave las normas a las que deben estar sujetos.    

3. Cuando sus administradores hayan rehusado dar   información veraz, completa y oportuna a la Dirección Nacional de Derecho de   Autor, o a las personas a quienes estas hayan confiado la responsabilidad de   obtenerla    

ARTÍCULO 32. EFECTOS DE LA TOMA DE POSESIÓN.   Como consecuencia de la toma de posesión, el Director de la Dirección Nacional   de Derecho de Autor al tomar posesión deberá designar un administrador y adoptar   las medidas que considere pertinentes para garantizar la gestión de los derechos   confiados por sus socios o por contratos de representación recíproca. Para tales   efectos, el Director de la Dirección Nacional de Derecho de Autor podrá celebrar   un contrato de fiducia, en virtud del cual se encargue a una entidad fiduciaria   la administración de la empresa en forma temporal.    

ARTÍCULO 33. CONTINUIDAD EN LA GESTIÓN DE DERECHOS.  Cuando por voluntad de los socios, por configurarse una causal de disolución   o por decisión de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, una sociedad de   gestión colectiva entre en proceso de liquidación o se encuentre imposibilitada   para gestionar los derechos a ella confiados, el representante legal o el   revisor fiscal deberá dar aviso a la Dirección Nacional de Derecho de Autor para   que ella asegure que no se interrumpa la gestión de los derechos.    

La autoridad competente procederá a celebrar los   contratos que sean necesarios con sociedades de gestión colectiva o entidades   recaudadoras para que sustituyan a la sociedad en proceso de liquidación o a   asumir directamente en forma total o parcial las actividades que sean   indispensables para asegurar la continuidad en la gestión de los derechos, en   concordancia con la entidad designada en desarrollo del proceso de toma de   posesión de la empresa en liquidación.    

ARTÍCULO 34. REMISIÓN NORMATIVA. En los demás   aspectos de inspección, vigilancia, control y liquidación obligatoria, no   regulados en esta ley, se aplicará el Código de Comercio y sus modificaciones y   adiciones. En lo referente a la contabilidad deberá remitirse a las normas   contables aplicables.    

2. Demanda.    

2.1. La primera que consta en el expediente D-9665 en   contra  del numeral 11 (parcial) y el parágrafo del artículo 27 de la Ley   1493 de 2011 por desconocimiento del artículo 29 superior.    

2.2. La segunda que está contenida en el expediente   D-9675 contra el literal d) del artículo 30 por violación del artículo 29 de la   Constitución.    

2.3. La tercera que consta en el expediente D-9676   contra los artículos 23, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493   de 2011 por desconocer los artículos 150 numeral 8 y 333 de la Constitución   Política.    

2.4. En la Sala Plena del 28 de mayo de 2013, se   resolvió acumular las demandas D-9665, D-9675 y D-9676 tal y como consta en los   folios 16 y 29 del expediente acumulado.     

2.1. Expediente D-9665. Cargo   contra el numeral 11 y el parágrafo del artículo 27 de la Ley 1493 de 2011 por   la vulneración del artículo 29 de la Constitución.    

2.1.1. El demandante alega que la   expresión “o de ser el caso” contenida en el numeral 11 del artículo 27   de la Ley 1493 de 2011, así como la posibilidad de imponer sanciones,   amonestación, multa, suspensión o remoción del cargo a los miembros del Consejo   Directivo, los integrantes del Comité de Vigilancia, el Gerente, Secretario,   Tesorero o del Revisor Fiscal, tal y como lo establece el parágrafo del mismo   artículo, desconoce el artículo 29 de la Constitución, en particular el   principio de legalidad y proporcionalidad.    

2.1.2. En efecto, juzga que se confiere a   la Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior una   facultad indefinida, consistente en negar la inscripción de los miembros del   Consejo Directivo, de los integrantes del Comité de Vigilancia, del Gerente, del   Secretario, del Tesorero y del Revisor Fiscal de las sociedades de gestión   colectiva de derechos de autor o de derechos conexos, sin señalar causales   específicas que fundamenten la negación de dicha inscripción.    

2.1.3. De otro lado, a la misma entidad   se le concede una competencia igualmente amplia e indeterminada para imponer   sanciones a los miembros de estas sociedades sin tipificar las conductas   reprochables que ameritan la imposición de dichas medidas.    

2.1.5. Lo anterior se constituye en una   violación del artículo 29 de la Constitución, porque no se establece el   procedimiento administrativo al que se deben sujetarse este tipo de actuaciones.    

2.2. Expediente D-9675. Cargo   contra el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 por la vulneración   del artículo 29 de la Constitución.    

2.2.1. El cargo contra del literal d) del   artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 es semejante al presentado contra el artículo   27 de la mencionada Ley. El demandante argumenta que la posibilidad de que el  Director de la Unidad Administrativa Especial –Dirección Nacional de Derecho de   Autor del Ministerio del Interior, adopte medidas cautelares inmediatas en   desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control y mediante   resolución motivada, desconoce el artículo 29 superior y específicamente el   principio de legalidad y proporcionalidad, por no establecer con claridad cuándo   se pueden aplicar dichas medidas.    

2.3. Expediente D-9676. Cargo   contra los artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493   de 2011 por la vulneración de los artículos 150 numeral 8 y 333 de la   Constitución.    

2.3.1. Se estima infringido el artículo 150 numeral 8   de la Constitución, por considerar que el legislador se excedió al asignar al   Ejecutivo funciones de inspección y vigilancia que no le corresponden de acuerdo   con el artículo 189 superior.    

Afirma que la actividad de las sociedades de gestión   colectiva de derechos de autor y derechos conexos, no está sujeta a la   inspección y vigilancia del Estado ya que no se inscribe en ninguna de las   funciones señaladas en los numerales 21, 22, 24, 25 y 26 del artículo 189   constitucional.    

2.3.2. De otro lado, se viola el artículo 333 de la   Constitución, porque la norma acusada establece una restricción no consagrada en   la Constitución a la libertad económica que ejercen las sociedades de gestión   colectiva de derechos de autor y derechos conexos. La limitación consiste en   sujetar la actividad de estas sociedades a la inspección y vigilancia del   Estado. En este sentido, se presentan argumentos idénticos  a los   planteados en relación con la vulneración del numeral 8 del artículo 150   superior.    

3. Intervenciones.    

3.1. Expediente D-9665.    

3.1.1. Ministerio del Interior – Oficina Asesora   Jurídica – Dirección Nacional de Derecho de Autor – Unidad Administrativa   Especial -[1]: Inhibición, en su defecto exequibilidad.    

3.1.1.1. En relación con el numeral 11 del artículo 27   de la Ley 1493 de 2011.    

Aunque la norma acusada no señala las circunstancias   bajo las cuales la Dirección Nacional de Derecho de Autor puede negar la   inscripción de los miembros del Consejo Directivo, de los integrantes del Comité   de Vigilancia, del Gerente, del Secretario, del Tesorero y del Revisor Fiscal de   las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor o de derechos conexos,   no debe perderse de vista que el objetivo de dicha disposición es hacer un   listado de las facultades de la Dirección sin describir en detalle cada una de   ellas. Lo anterior no desconoce los principios que se desprenden del debido   proceso ya que esta norma no puede leerse aisladamente de otras que regulan la   materia y que desarrollan su contenido como el artículo 34 de la Ley 44 de 1993   en el que se establecen las causales con base en las cuales el Director General   del Derecho de Autor podrá ejercer esa facultad. Así, no hay lugar a la   indeterminación que argumenta el demandante porque en cada caso particular la   Dirección está llamada a analizar y determinar el grado de cumplimiento de la   ley y establecer los efectos correspondientes. Relacionado con lo anterior, se   llama la atención sobre el hecho de que la discrecionalidad no es equivalente a   la arbitrariedad ni con la ausencia de motivos para fundamentar una decisión, ya   que esta sirve para facilitar la consecución de los fines estatales y el   cumplimiento de las funciones asignadas a la Administración. Entonces, es   factible que el legislador le otorgue a las autoridades administrativas ciertas   facultades discrecionales para el cumplimiento de sus funciones, las cuales   pueden ejercerse dentro de los límites impuestos por el artículo 44 del Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se concluye   que los cargos propuestos contra el artículo demandado no pueden prosperar en   este caso “pues no se presenta una indeterminación de las causales por las   cuales la DNDA puede negar la inscripción de un dignatario de las sociedades de   gestión colectiva  y, en consecuencia, no existe per se la posibilidad de actuar   arbitrariamente en las decisiones que sobre el particular adopte esta Dirección,   máxime cuando en todo caso, de presentarse un margen de discrecionalidad en la   decisión este debería solventarse de conformidad con lo señalado en el artículo   44 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo”. Ahora bien, la eventual  indebida aplicación de la   disposición acusada en algún caso concreto es un asunto que escapa del examen de   constitucionalidad porque pertenece a la competencia de la jurisdicción   contencioso administrativa.        

3.1.1.2. Con respecto al parágrafo del artículo 27 de   la Ley 1493 de 2011.    

Se reitera que en este caso el demandante realiza una   interpretación asilada de la norma y sustenta el cargo en supuestos fácticos   futuros e inciertos. En este orden de ideas no tiene en cuenta que el parágrafo   analizado debe analizarse en el marco del numeral 5º del artículo 27 de la Ley   1493 de 2011, que dispone el correspondiente proceso de investigación   administrativa previo a la eventual sanción. En todo caso, no es una norma que   establezca en detalle la manera como se ejerce la función sino que asigna   competencias a la Dirección relacionadas con sus facultades de inspección y   vigilancia. Estas competencias propias de la Dirección con respecto a la   posibilidad de iniciar investigaciones e imponer sanciones a los miembros de las   sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o conexos, se encuentra   incluso consagrada en el artículo 47 de la Decisión Andina 351 de 1993 y en los   artículos 37 y 38 de la Ley 44 de 1993. Además, el Decreto 1258 de 2012 “Por   el cual se reglamenta la Ley 1493 de 2011”, establece el procedimiento   administrativo que debe seguir la Dirección para imponer las sanciones a las que   alude el parágrafo demandado y señala que debe estar comprobada la infracción de   normas legales o estatutarias. Se recuerda que el debido proceso, en el derecho   administrativo, admite cierta flexibilización del principio de legalidad, lo   cual permite que la forma típica sea determinable.    

3.2. Expediente D-9675.    

3.2.1. Ministerio del Interior –Oficina Asesora   Jurídica – Dirección Nacional de Derecho de Autor – Unidad Administrativa   Especial -: Inhibición, en su defecto   exequibilidad.    

Se solicita a la Corte tener en cuenta los argumentos   presentados por esta entidad frente a los cargos contenidos en el expediente   D-9626 cuya norma demandada es la misma que se examina en el presente caso.    

3.3. Expediente D-9676.    

3.3.1. Ministerio del Interior –Oficina Asesora   Jurídica – Dirección Nacional de Derecho de Autor – Unidad Administrativa   Especial -: Inhibición, en su defecto   exequibilidad.    

La demanda no cuenta con los requisitos mínimos para   ser examinada por la Corte Constitucional ya que la argumentación presentada   carece de pertinencia, certeza, especificidad, claridad y suficiencia, al   limitarse a exponer situaciones futuras y eventuales, con argumentos generales y   subjetivos de los cuales no se desprende desconocimiento alguno de la   Constitución. Se recuerda, citando a la Corte que apelando al principio pro   actione “no se puede llegar al extremo de suplantar al accionante para   intentar descifrar el escrito, subsanando sus deficiencias”[2].    

En todo caso, no desconocen las normas demandadas el   artículo 150 numeral 8 de la Constitución dado que el legislador, en ejercicio   de la cláusula general de competencia y en desarrollo de lo dispuesto en los   artículos 61, 150-8-21-24 y 334 superiores, decidió dotar al Gobierno Nacional a   través de la Unidad Administrativa Especial –Dirección de Nacional de Derechos   de Autor, de las facultades de inspección, vigilancia y control sobre las   sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y de derechos conexos. La   cláusula general de competencia legislativa del artículo 150 de la Carta, otorga   al Congreso un amplio margen de configuración por consiguiente carecen de   sustento los argumentos del demandante en el sentido de que el Congreso excedió   las facultades que le otorgó la Constitución. De otro lado, la jurisprudencia ha   señalado reiteradamente la posibilidad de desconcentrar las funciones en cabeza   del Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad   administrativa, en otros órganos, tal y como sucede con la Unidad Administrativa   Especial- Dirección Nacional de Derecho de Autor que constituye una expresión   propia de la desconcentración administrativa. De lo anterior se concluye que las   normas acusadas no establecen ningún tipo de colisión entre las competencias de   la Unidad Administrativa Especial y las funciones del Presidente en materia de   inspección, vigilancia y control.    

Por otra parte, tampoco se desconocen los principios de   libertad económica y libertad de empresa que, de acuerdo con la jurisprudencia,   tampoco son derechos fundamentales por lo cual son susceptibles de limitaciones   por parte del Estado. El demandante confunde la cláusula general de intervención   del Estado en la economía que puede ejercer el Congreso, con las funciones   específicas asignadas al Presidente. Así, el demandante interpreta   equivocadamente la Constitución, puesto que las facultades de intervención    no se limitan a las establecidas en el artículo 189 Superior, ya que el artículo   150 otorga un amplio margen de configuración al Legislador, pues no es posible   predecir todos los casos en los que el Estado está llamado a intervenir en   determinados sectores de la economía en pro del Interés general. En particular,   la intervención del Estado en las sociedades de gestión de derechos de autor y   conexos, no desconoce la Constitución puesto que es una facultad    establecida por la ley que no afecta el núcleo esencial de la libertad de   empresa, obedece a motivos suficientes que justifican la limitación de la   garantía, observan el principio de solidaridad y responde a criterios de   razonabilidad y proporcionalidad encaminados a asegurar que dichas sociedades se   ajusten a la ley y a sus estatutos sociales para evitar inequidades.    

4. Procuraduría General de la Nación.    

4.1. Expediente D-9665: exequibilidad.    

El objeto de la norma acusada no es el de hacer una   enumeración de las causales que dan lugar a negar la inscripción sino el de   otorgar una facultad a la Dirección Nacional de Derecho de Autor, para el   cumplimiento de un fin constitucionalmente válido, como es el de negar la   inscripción. Se resalta que en todo caso este tipo de decisiones implican la   expedición de un acto administrativo el cual debe ser debidamente motivado para   que pueda ser impugnado. Además. Las funciones de inspección, control y   vigilancia de la Dirección se rigen por lo establecido en la misma ley conforme   lo establecen los artículos 24, 25 y 26 de la misma y, en lo demás, las normas   del Código de Comercio. De otro lado, tampoco constituye un vicio de   constitucionalidad el hecho de que la ley no establezca las causales de la   inscripción de los miembros del Comité de Vigilancia, Secretario, Tesorero y   Revisor Fiscal de las Sociedades de Gestión Colectiva porque no constituye   reserva legal impuesta por el Constituyente, por lo cual este es un tema que   puede ser reglamentado por parte del Gobierno Nacional; además, existen razones   que configuran la violación de las normas y que son causales objetivas de   rechazo de la inscripción, como el incumplimiento para el ejercicio del cargo u   otras que constituyen inhabilidad tal y como se encuentra previsto en el   artículo 34 de la Ley 44 de 1993.    

4.2. Expediente D-9675: exequibilidad.    

La demanda contiene las mismas pretensiones, cargos y   fundamentos de la radicada bajo el número D-9626 presentada por el mismo   ciudadano. Por lo anterior se solicita considerar el concepto emitido por el   Ministerio Público en esa oportunidad.    

El demandante confunde la facultad general de   intervención del Estado en la economía con las facultades propias del Presidente   de la República. Las funciones atribuidas a este último en el artículo 150 de la   Constitución no son taxativas ya que de ser así, no se considerarían las   dinámicas del Estado moderno haciendo imposible la intervención estatal en   distintas actividades de los particulares y en el reconocimiento de nuevos   derechos. Así, no es posible esgrimir la indeterminación para ejercer funciones   de regulación, vigilancia y control de las sociedades de gestión colectiva de   derechos de autor y conexos a efectos de configurar un cargo por violación del   debido proceso. Al Legislador le compete asignar y determinar estas funciones   tal y como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional en esta materia.   Por lo demás, no se encuentra cómo las funciones de inspección, vigilancia y   control en cabeza de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, puedan afectar   la libertad económica o la libre competencia asunto que tampoco logra argumentar   el actor en su demanda.    

II. CONSIDERACIONES.    

1. Competencia                              

La   presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano   colombiano, contra disposiciones vigentes contenidas en la Ley 1493 de 2011. Por   lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre las   mismas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la   Constitución.    

2. Análisis de los cargos de las demandas.    

2.1. Teniendo en cuenta que varios intervinientes solicitan a la Corte   declararse inhibida para examinar las presentes demandas, resulta necesario   remitirse a las mismas con el fin de establecer si los cargos formulados cumplen   con los requisitos que la jurisprudencia y las normas han señalado para las   acciones públicas de inconstitucionalidad.    

2.2. De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 las demandas de   inconstitucionalidad deben poder identificar la norma demandada, el concepto de   violación, cuya justificación debe fundarse en razones claras, ciertas,   especificas, pertinentes y suficientes; y señalar la competencia en cabeza de la   Corte Constitucional.[3]    

2.3. Considerando lo anterior, la Corte encuentra que en la demanda D-9665 el   demandante ha cumplido adecuadamente con las cargas mínimas exigidas por la   jurisprudencia para la formulación de un cargo de constitucionalidad, puesto que   ha señalado correctamente la disposición acusada y ha planteado un cargo por   desconocimiento del artículo 29 de la Constitución, sobre la base de la supuesta   indeterminación y amplitud de las facultades que la Ley otorga a la Unidad   Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio   del Interior.    

2.4. Con respecto al expediente D-9675, la Corte encuentra que una demanda de   inconstitucionalidad contra el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011   por desconocimiento del artículo 29 constitucional fue formulada por el mismo   ciudadano en la demanda D-9626 y está fue declarada inexequible por la Sala   Plena de esta Corporación en la sentencia C-835 de 2013.    

2.4.1. En aquella ocasión, la norma demandada fue el literal d) del artículo 30   de la Ley 1493 de 2011:    

“ARTÍCULO 30. MEDIDAS CAUTELARES.    

d) Cualquiera otra medida que encuentre razonable para   garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y   control”.    

2.4.2. El cargo de inconstitucionalidad examinado consistió en el   desconocimiento del debido proceso y de los principios de legalidad y   proporcionalidad que rigen las actuaciones administrativas al permitir a la   Dirección Nacional de Derecho de Autor del Ministerio del Interior, establecer   medidas cautelares indeterminadas en desarrollo de sus funciones de inspección,   control y vigilancia sobre las sociedades de gestión colectiva de derechos de   autor y derechos conexos.    

2.4.3. La decisión de la sentencia C-835 de 2013 fue “Declarar inexequible el   literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011”.    

2.4.4. Así, en esta ocasión la Corte no se ocupará de examinar la demanda   D-9675, al verificarse la existencia de cosa juzgada constitucional por   identidad de cargos contra la misma disposición.       

2.5. Con relación a la demanda D-9676 también advierte la Corte que el ciudadano   identificó las normas demandadas y sustentó los cargos de violación de los   artículos 150 numeral 8 y 333 Superiores, fundamentándolos en una aparente   intervención del Estado en la economía que excede los limites permitidos en la   Constitución y por restringir en exceso la libertad económica de las sociedades   de gestión colectiva de derechos de autor y conexos.    

2.6. Por las consideraciones expuestas, la Corte examinará los cargos de la   demanda D-9665 y D-9676 y declarará “estarse a lo resuelto” en la   sentencia C-835 de 2013.    

3. Problema jurídico constitucional.    

La Corte   Constitucional, en guarda de la supremacía de la Constitución,  resolverá   los siguientes problemas jurídicos:    

3.1. Si el   numeral  11   y el parágrafo del artículo 27 de la Ley 1493 de 2011 desconocen el   debido proceso por (1) consagrar la posibilidad de que la Dirección   Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior niegue la inscripción   de los miembros del Consejo Directivo, de los integrantes del Comité de   Vigilancia, del Gerente, del Secretario, del Tesorero y del Revisor Fiscal de   las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor o de derechos conexos,   sin señalar causales específicas que fundamenten la negación de dicha   inscripción; y (2) por permitir que la misma entidad imponga sanciones como   amonestación, multa, suspensión o remoción del cargo de los mismos sujetos sin   establecer el procedimiento administrativo en cada caso.    

3.2. Si los artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493   de 2011 vulneran los artículos 150 numeral 8 y 333 de la Constitución por (1)   haberse extralimitado el Legislador al asignar al Ejecutivo, funciones de   inspección y vigilancia que no le corresponden de acuerdo con el artículo 189   superior; y (2) por limitar de modo desproporcionado la libertad económica que   ejercen las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos   conexos.    

4. Cuestión previa: marco normativo de la demanda.    

4.1. Ley 1493 de 2011.    

4.1.1. La Ley 1493 de 2011 “Por la cual   se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes   escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y control sobre las   sociedades de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones”, consta de ocho capítulos que regulan los aspectos   fiscales relativos a los espectáculos públicos, la contribución parafiscal para   los mismos, la racionalización de   trámites, vigilancia y control de los espectáculos públicos de las artes   escénicas, la generación de recursos de la infraestructura pública destinada   para la realización de dichos espectáculos, define el contenido de los derechos   de autor, y dispone todo lo relativo a la inspección, vigilancia, control y toma   de posesión de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y   derechos conexos.    

4.1.2. El objeto de la ley, tal y como se establece en su artículo 2º, es   “reconocer, formalizar, fomentar y regular la industria del espectáculo público   de las artes escénicas; así como democratizar la producción e innovación local,   diversificar la oferta de bienes y servicios, ampliar su acceso a una mayor   población, aumentar la competitividad y la generación de flujos económicos, la   creación de estímulos tributarios y formas alternativas de financiación; así   como garantizar las diversas manifestaciones de las artes escénicas que por sí   mismas no son sostenibles pero que son fundamentales para la construcción de la   base social y los procesos de identidad cultural del país”.    

4.2. De los artículos demandados de la Ley 1493 de 2011.    

4.2.1. En la presente ocasión, se acusan los artículos 24 a 34 de la Ley 1493 de   2011. Dichas disposiciones pertenecen al Capítulo VII sobre “Inspección,   vigilancia, control y toma de posesión de las sociedades de gestión colectiva de   derechos de autor y derechos conexos”. Se trata de normas que definen la   competencia de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de   Derechos de Autor del Ministerio del Interior sobre las sociedades de gestión   colectiva de derechos de autor y conexos.    

4.2.2. Específicamente, se regulan las funciones de esta Unidad en relación con   la inspección (art. 25), la vigilancia (art. 26), competencias varias (art. 27),   control (art. 28 y 29), imposición de medias cautelares (art. 30), toma de   posesión de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y conexos   para administración, liquidación de las mismas y efectos (art. 31, 32 y 33),   remisión normativa al Código de Comercio en los demás aspectos de inspección, vigilancia, control y liquidación   obligatoria no regulados en la ley    

(art. 34).    

5. Los derechos de autor y conexos en la Constitución y la jurisprudencia  y las   sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y conexos[4].    

5.1. La propiedad intelectual protege las creaciones   del intelecto, su divulgación y difusión. Es un derecho consagrado en el   artículo 61 de la Constitución en el que se establece la obligación del Estado   de ampararlo y el deber del legislador de crear un régimen de protección, lo   cual se refuerza en el artículo 150 numeral 24, que determina que el Congreso   deberá regular esta materia.    

5.2. De otro lado, el artículo 671 del Código Civil   establece que las producciones del talento o del ingenio son una propiedad de   sus autores, y determina que esta materia se regirá por leyes especiales.    

5.3. El marco normativo que protege los derechos de autor y conexos comprende la Ley 23 de 1982 “Sobre derechos de autor”, la   Ley 23 de 1992 “por medio de la cual se aprueba el “Convenio para la   protección de los productores de fonogramas contra la reproducción no autorizada   de sus fonogramas”, la Ley 44 de 1993 “por la cual se modifica y   adiciona la ley 23 de 1982 y se modifica la ley 29 de 1944”, la Ley 170 de   1994 “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo por el que se establece la   “Organización Mundial de Comercio (OMC)”, suscrito en Marrakech (Marruecos) el   15 de abril de 1994, sus Acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo   Plurilateral anexo sobre la Carne de Bovino”, la Ley 33 de 1987 “por   medio de la cual Colombia adhiere al convenio de Berna para la protección de los   obras literarias y artísticas”, la Ley 232 de 1995 “Por la cual se dictan   normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”, la Ley   545 de 1999 “Por medio de la cual se aprueba el “Tratado de la OMPI   -Organización Mundial de la Propiedad Intelectual- sobre Interpretación o   Ejecución y Fonogramas (WPPT)”, adoptado en Ginebra el veinte de diciembre de   mil novecientos noventa y seis” y la Ley 565 de 2000 “Por medio de la   cual se aprueba el “Tratado de la OMPI -Organización Mundial de la Propiedad   Intelectual- sobre Derechos de Autor(WCT)”, adoptado en Ginebra, el veinte (20)   de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996)” [5].    

5.4. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la Decisión Andina 351   de 1993[6],   expedida por la Comisión del Acuerdo de Cartagena, forma parte del bloque de   constitucionalidad y, por ende, constituye parámetro de control, en lo relativo   a la protección de los derechos morales de autor. La Corte ya había otorgado el   carácter de fundamental a estos derechos, considerando que “la facultad creadora del hombre, la posibilidad de   expresar las ideas o sentimientos de forma particular, su capacidad de   invención, su ingenio y en general todas las formas de manifestación del   espíritu, son prerrogativas inherentes a la condición racional propia de la   naturaleza humana, y a la dimensión libre que de ella se deriva. Desconocer al   hombre el derecho de autoría sobre el fruto de su propia creatividad, la   manifestación exclusiva de su espíritu o de su ingenio, es desconocer al hombre   su condición de individuo que piensa y que crea, y que expresa esta racionalidad   y creatividad como manifestación de su propia naturaleza. Por tal razón, los   derechos morales de autor, deben ser protegidos como derechos que emanan de la   misma condición de hombre. Por su parte, los derechos patrimoniales derivados de   los derechos de autor, aunque no se consideran fundamentales, merecen también la   protección del Estado”[7].     

5.5. La propiedad intelectual comprende la propiedad   industrial, que protege en general todo lo relativo a marcas y patentes, y los   derechos de autor y conexos que buscan salvaguardar las obras literarias,   científicas y artísticas y amparan igualmente los derechos de artistas,   intérpretes, ejecutantes, y productores de fonogramas, así como a los organismos   de radiodifusión respecto de su emisión[8].       

5.6. En particular, a los derechos de autor se les   reconoce una doble dimensión jurídica[9]:    

5.6.1. El derecho moral o personal, que es inalienable,   irrenunciable, extrapatrimonial y perpetuo. Se refiere a la posibilidad de que   el autor de determinada creación, reivindique en cualquier momento la paternidad   de su obra, exigiendo que se indique su nombre o seudónimo cuando esta se haga   pública por cualquier medio. Comprende igualmente el derecho a oponerse a   cualquier deformación, mutilación o modificación de su obra que desconozca su   reputación, así como a la posibilidad de mantenerla inédita o anónima, o   modificarla antes o después de hacerla pública[10]. En esta   dimensión se reconoce también el derecho del autor de suspender la circulación   de su obra, así la haya autorizado previamente reconociendo los respectivos   perjuicios a terceros.     

5.6.2. De otro lado, los derechos patrimoniales de   autor, corresponden a la facultad del autor de una creación, de disponer de la   misma, esto es a la posibilidad de cederla, transferirla, renunciar a ella, esto   sin contar que también puede ser objeto de embargo y medidas cautelares[11].  Así, de   acuerdo con la definición de la   Organización Mundial de la Propiedad Intelectual estos derechos implican que   “dentro de las limitaciones impuestas por la legislación de derecho de autor, el   titular del derecho de autor pueda hacer toda clase de utilizaciones públicas de   la obra previo abono de una remuneración. En particular, los derechos   patrimoniales comprenden la facultad para hacer o autorizar que se haga lo   siguiente: publicar o reproducir de otro modo la obra para su transmisión   (distribución) al público: comunicarla al público mediante representación o   ejecución, mediante radiodifusión o por hilo; hacer traducciones o cualquier   tipo de adaptaciones de la obra y utilizarlas en público, etc.”[12].    

5.7. Lo anterior se traduce en primer lugar, en el   derecho de reproducción de la obra, mediante su edición, inclusión en   audiovisual, fonograma o fijación en medio magnético.    

También comprende el derecho de comunicación pública a   través de la representación o ejecución pública[13], la radiodifusión[14] radial o   televisiva, la transmisión de las obras por cualquier medio, y otras formas de   representación de la misma.    

Se incluye igualmente en esta dimensión de los derechos   de autor, el derecho de transformación mediante la autorización del autor para   la traducción, adaptación, arreglo o cualquier modificación de la obra.    

Finalmente, el derecho de distribución que comprende la   posibilidad de alquilar, prestar el importar la obra[15].    

Los diferentes derechos comprendidos en los derechos   patrimoniales de autor pueden ser utilizados o ser objeto de disposición por   parte de sus titulares de manera independiente entre sí y están sometidos a una   mayor o menor restricción dependiendo del caso[16].    

5.8. Por su parte, los derechos conexos a los de autor   son propios de los artistas, intérpretes o ejecutantes, los productores de   fonogramas y los organismos de radiodifusión en relación con sus   interpretaciones o ejecuciones, fonogramas y radiodifusiones, y comprenden   también una dimensión patrimonial y una moral.    

5.9. De los artículos 61 y 150 numeral 24 Superiores, se desprende que es el Legislador quien establece los mecanismos de protección   de los derechos de autor y conexos que considere adecuados y que se ajusten a la   Constitución y a los tratados internacionales con el fin de asegurar   procedimientos razonables, justos y equitativos, que no se revelen   particularmente gravosos para sus titulares, ni comporten plazos injustificables   o retrasos innecesarios[17]:  de un lado, el artículo 61 consagra   expresamente la protección por parte del Estado de la propiedad intelectual   “por el tiempo y mediante las formalidades que establezca la ley”; por otra   parte, el artículo 150 numeral 24, faculta al Legislador a regular todo lo   relacionado con las distintas formas de propiedad intelectual. Por lo anterior, la Corte ha destacado que, conforme a   la Ley 44 de 1993, quienes quieran constituir una sociedad de gestión colectiva   con las prerrogativas conferidas legalmente, también deberán supeditarse a las   exigencias y deberes que la ley disponga[18].    En otras palabras, el régimen de protección de los derechos de autor y los   derechos conexos “se desenvuelve en el ámbito de la ley, y que la   Constitución no impone criterios rígidos, ni modalidades específicas de   protección, ni excluye la posibilidad de adoptar determinados sistemas, sino que   deja un amplio margen de configuración legislativa sobre el particular”[19].    

5.10. Ahora bien, las normas sobre la materia determinan que la disposición y   utilización de las creaciones u obras de los autores puede realizarse de manera   directa a través de la gestión del interesado o a través de las sociedades de   gestión colectiva de derechos de autor y conexos que se fundamentan en el   derecho de asociación consagrado en el artículo 38 constitucional, o también a   través de formas de asociación diferentes a las sociedades de gestión colectiva.   Conforme a lo anterior, el artículo 10 de la Ley 44 de 1993 dispone que “los titulares de derechos de autor y derechos conexos   podrán formar sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos   conexos, sin ánimo de lucro con personería jurídica, para la defensa de sus   intereses conforme a las disposiciones establecidas en la Ley 23 de 1982 y en la   presente Ley”.     

5.11. Las sociedades de gestión colectiva son entidades   civiles o privadas, sin ánimo de lucro, que representan frente a terceros los   derechos exclusivos o de remuneración de sus afiliados en relación con la   utilización de sus obras o producciones artísticas[20]. De este modo, las   atribuciones que la Ley 44 de 1993 confiere a dichas sociedades se relacionan   con la gestión o administración de los intereses de los titulares de derechos de   autor y de derechos conexos, siendo estas las siguientes:    

“1. Representar a sus socios ante las autoridades   jurisdiccionales y administrativas en todos los asuntos de interés general y   particular para los mismos.    

Ante las autoridades jurisdiccionales los socios podrán   coadyuvar personalmente con los representantes de su asociación, en las   gestiones que éstos lleven a cabo y que los afecten.    

2. Negociar con los usuarios las condiciones de las   autorizaciones para la realización de actos comprendidos en los derechos que   administran y la remuneración correspondiente, y otorgar esas autorizaciones, en   los términos de los mandatos que estos le confieran y sin desconocer las   limitaciones impuestas por la ley.    

3. Negociar con terceros el importe de la   contraprestación equitativa que corresponde cuando éstos ejercen el recaudo del   derecho a tales contraprestaciones.    

4. Recaudar y distribuir a sus socios, las   remuneraciones provenientes de los derechos que le correspondan. Para el   ejercicio de esta atribución las asociaciones serán consideradas como   mandatarias de sus asociados por el simple acto de afiliación a las mismas.    

5. Contratar o convenir, en representación de sus   socios, respecto de los asuntos de interés general o particular.    

6. Celebrar convenios con las sociedades de gestión   colectiva extranjeras de la misma actividad o gestión.    

7. Representar en el país a las sociedades extranjeras   con quienes tengan contrato de representación ante las autoridades   jurisdiccionales y administrativas en todos los asuntos de interés general y   particular de sus miembros, con facultad de estar en juicio en su nombre.    

8. Velar por la salvaguardia de la tradición   intelectual y artística nacional.    

9. Las demás que la ley y los estatutos autoricen.”[21]    

5.12. La Corte ha señalado que las sociedades de gestión colectiva, aunque no   tienen como fin lucrarse, son sociedades de contenido patrimonial que   administran los derechos de sus titulares, y que, en este sentido, recaudan las   remuneraciones que provienen del pago de los derechos patrimoniales relacionados   con los derechos de autor y conexos, y los reparten entre los beneficiarios que   pertenecen a dichas asociaciones[22].   Por lo anterior, la jurisprudencia ha reconocido que este tipo de sociedades no   se regulan por el derecho de asociación general, sino que se sujetan a las   disposiciones de la Constitución económica y por ende son susceptibles de la   intervención del Estado[23] ya que su   creación y funcionamiento, así como el control y la vigilancia sobre las mismas   pertenece al ámbito del derecho público y las normas internacionales vinculantes   en la materia[24]. Desde sus primeras sentencias la Corte ha mantenido   esta posición que se planteó por primera vez en la sentencia C-265 de 1994 en   los siguientes términos:    

“Se trata de una sociedad de contenido primariamente   patrimonial, no en el sentido de que ella busque una ganancia para sí misma   -como en el caso de las sociedades comerciales clásicas- sino en la medida en   que su función se centra en la recaudación de las remuneraciones provenientes   por el pago de los derechos patrimoniales ligados al derecho de autor y conexos   y su reparto entre los beneficiarios pertenecientes a la asociación. La facultad   de regulación de este tipo de sociedades deriva de la Constitución económica y   no del derecho de asociación en general como emanación de la libertad de   expresión”.    

5.13. Precisamente en virtud de esa competencia de intervención sobre las   sociedades de gestión, la Dirección   Nacional de Derecho de Autor, Unidad Administrativa Especial del Ministerio del   Interior, ejerce funciones de la inspección, vigilancia y control  y es a través de dicha Unidad que las   sociedades obtienen personería jurídica y autorización para su funcionamiento   para asegurar la debida explotación de los derechos patrimoniales de los   autores, artistas, intérpretes o ejecutantes y productores de fonogramas, en   relación con la comunicación pública de sus obras[25].    

Lo   anterior obedece igualmente a lo señalado en el artículo 43 de la Decisión 351   del Acuerdo de Cartagena que establece que el funcionamiento de las sociedades   de gestión colectiva de derechos de autor y de derechos conexos deberá ser   autorizado por la oficina nacional competente, tal y como lo dispone el artículo   25 de la Ley 44 de 1993, que expresa que “solamente podrán tenerse como sociedades de gestión colectiva de derechos   de autor y derechos conexos, y ejercer las atribuciones que la ley señale, las   constituidas y reconocidas conforme a las disposiciones de la misma.”    

6. El principio de legalidad.    

6.1. El artículo 29 de la Constitución Política define   el debido proceso como un derecho fundamental de aplicación inmediata aplicable   a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. El principio de   legalidad se desprende del debido proceso y exige la aplicación de normas   preexistentes y decididas democráticamente, lo cual representa un límite a la   actuación administrativa para evitar arbitrariedades de las autoridades y   proteger los derechos de los ciudadanos[26].    

6.2. El principio de legalidad se materializa en la   Constitución (i) en el artículo 121 de la Constitución conforme al cual ninguna   autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen   la Constitución y la ley, (ii) en el artículo 122 que establece que no habrá   empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, (iii)   en el segundo inciso del artículo 123 de la Constitución que establece que los   servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la   Constitución, la ley y el reglamento y (iv) en el artículo 230 al prever que los   jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley[27].     

6.3. El principio de legalidad es característico de los   Estados sociales de derecho, en los cuales la actuación de las autoridades   públicas se sujeta a las condiciones que para ello se hubieren establecido en   las normas que disciplinan su actuación. Así, la Corte ha señalado que el   principio de legalidad es expresión del principio de división de poderes, y   sirve para definir la relación entre el individuo y el Estado al establecer que   el poder coercitivo de este último solo el legítimo si se encuentra autorizado   en la ley[28].      

6.4. De este modo, el principio de legalidad tiene   importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado, protege   la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que la   limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado protege   la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de la función   pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos, por lo   cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3) además, garantiza el   control y la atribución de responsabilidades al orientar las actividades de los   organismos a los que les han sido asignadas funciones de control respecto del   comportamiento de las autoridades públicas[29].    

6.5. Lo anterior se traduce en la prohibición de   expedir “regulaciones deficientes” para el ejercicio de funciones públicas, sin   que ello signifique que en todos los casos sea necesario contar con   disposiciones exhaustivas porque sería imposible que el legislador previera   todas las posibilidades de restricción de derechos, especialmente debido a la   complejidad de las funciones del Estado lo cual lleva a que un amplio numero de   funciones se encuentren reguladas en cláusulas generales. En este sentido, la   jurisprudencia ha establecido que una regulación es “deficiente” cuando,   dependiendo del área de que se trate, las autoridades públicas no tengan ningún   parámetro de orientación de modo que no pueda preverse con seguridad suficiente   la conducta del servidor público que la concreta[30].    

6.6. En suma, el principio de legalidad exige la   existencia de una regulación previa y suficiente que oriente las funciones y   permita establecer el alcance de las autoridades públicas, sin poder pretenderse   que en todos los casos dicha regulación sea detallada y exhaustiva y que la   totalidad de las actuaciones públicas deban agotarse en las disposiciones   jurídicas.    

6.7. Relacionado con lo anterior, el debido proceso   administrativo que se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la C.P., ha sido   definido por la jurisprudencia como:“(i) el conjunto complejo de condiciones   que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de   una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda   relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente   determinado de manera constitucional y legal”[31].   Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el   ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias   actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la   defensa de los administrados”[32].  De este modo, el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone   también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y   transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y   contradicción que gobiernan la actividad administrativa[33].    

7. Las funciones de inspección, control y vigilancia y la potestad de   configuración del legislador para disponer estas competencias en cabeza del   Ejecutivo.    

7.1. La función   administrativa, conforme a los postulados constitucionales, se encuentra al   servicio del interés general y se realiza de acuerdo con la Constitución y los   principios de descentralización, desconcentración y delegación. Entre las   funciones propias de la administración, se encuentran las de inspección, control   y vigilancia de diferentes tipos de actividades sociales y de los agentes que   las desarrollan[34].    

7.2. La Corte ha reconocido que no existe, ni en la Constitución ni en   la ley, una definición única de lo que se entiende por actividades de   inspección, vigilancia y control y que sea aplicable a todas las áreas del   Derecho. En vista de lo anterior, la jurisprudencia ha acudido a diferentes   fuentes normativas y ha descrito en términos generales dichas actividades de la   siguiente manera[35]:    

7.2.2. La vigilancia hace alusión al seguimiento y evaluación de las   actividades de la entidad vigilada;    

7.2.3. El control “en sentido estricto” corresponde a la posibilidad de   que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo cual puede producir la   revocatoria de la decisión del controlado o la imposición de sanciones.    

Mientras que la inspección y la vigilancia se   consideran mecanismos leves o intermedios de control para detectar   irregularidades en la prestación de un servicio o el desarrollo de una   actividad, el control supone el poder de adoptar correctivos, es decir, de   incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control[36].    

7.3. De acuerdo con el inciso 8º del artículo 150 Superior, el Congreso definirá   el alcance de las  funciones de inspección, control y vigilancia asignadas   al Presidente de la República expidiendo las normas a las cuales está sujeto el   Gobierno para este efecto. Conforme a lo anterior, el Congreso goza de un amplio   margen de configuración legislativa para desarrollar las competencias   constitucionales que debe ejercer el poder Ejecutivo y que se fundamentan   igualmente en los artículos 150-7, 150-23, 209, 211 de la Carta Política.    

En este orden de ideas, la Corte ha señalado que,   “definidas las funciones, de inspección vigilancia y control como   administrativas, en los términos de la Constitución, resulta claro que su   estructuración, finalidad, medios, efectos, formas institucionales y modalidades   estructurales deben seguir los parámetros y definiciones que de manera explicita   señala la Constitución”[37].    

7.4. Por su parte, las funciones de inspección y   vigilancia del Presidente, son las que establece el artículo 189, en relación   con la prestación de los servicios públicos -numeral 22-, sobre las   instituciones de utilidad común con la finalidad de que las rentas de éstas se   conserven y sean debidamente aplicadas y que en todo lo esencial se cumpla la   voluntad de los fundadores -numeral 26-, respecto de la enseñanza -numeral 21,   sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y   cualquier otra relacionada con el manejo o inversión de recursos captados del   público, así como respecto de las entidades cooperativas y las sociedades   comerciales -numeral 24-.    

7.5. Pero además de las facultades de control, inspección y vigilancia   expresamente señaladas en el artículo 189 superior, el Legislador está facultado   en virtud de los artículos 333 y 334 de la Constitución, a asignar al Ejecutivo   competencias de esta naturaleza como una manifestación del poder de intervención   del Estado en la economía.    

7.6. La jurisprudencia ha indicado igualmente que en el   ejercicio de dichas funciones eminentemente administrativas, el Presidente actúa   como suprema autoridad administrativa, situación que, como se señaló arriba,   permite al Congreso regular la desconcentración y delegación de estas   competencias creando instituciones especializadas que actúan bajo la dirección y   orientación del Gobierno en la realización de labores de inspección, control y   vigilancia[38].   En esta misma línea, se ha indicado  que  “siendo evidente que no   le es posible a quien es jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa,   asumir directa y personalmente su cumplimiento, es obvio que la ley, en   desarrollo de la Constitución Política, puede prever el adelantamiento de las   labores inherentes a esa atribución presidencial por organismos especializados   capaces de efectuarías con la eficacia y la exhaustividad requeridas, pues de   otro modo los propósitos superiores quedarían desvirtuados al tomarse nugatorias   las aludidas funciones presidenciales y, por contera, las que en los asuntos   económicos atañen al Estado, merced a expresa disposición constitucional”[39]. De   acuerdo con la Constitución, el Presidente de la República  tiene la   facultad de determinar, dentro del marco de la ley, cuáles funciones    delega conservándose la posibilidad de reasumirlas conforme lo dispone el   artículo 211 Superior[40].   Aunque no todas las funciones son delegables, las competencias que el artículo   189 asigna al Presidente de la República sí pueden serlo en los ministros,   directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades   descentralizadas, superintendentes, entre otros.    

7.7. Es importante subrayar que las   funciones de control, inspección y vigilancia, también se desprenden del numeral   23 del artículo 150 de la Constitución, conforme al cual le corresponde al   Congreso de la República: “Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las   funciones públicas (…)”.      

8. Los derechos de asociación, la libertad de empresa y la intervención del   Estado en la economía.    

8.1. El derecho fundamental de asociación  consagrado en el artículo 38 de   la Carta se desprende de la cláusula general de libertad y a través del mismo se   reconoce la facultad de conformar organizaciones reconocidas por el Estado,   titulares de derechos y obligaciones y, de otra parte, la posibilidad de no   pertenecer a determinada organización; estas facultades son reconocidas y   protegidas constitucionalmente[41].    

8.2. En este marco de ideas, cuando el derecho de asociación se ejerce para   materializar proyectos económicos se inscribe en el ámbito del derecho de   libertad de empresa consagrado en el artículo 333 Superior. Esta norma dispone   que (1) la actividad económica y la iniciativa privada se someten únicamente a   los requisitos previstos por la ley y tienen como límite el bien común; (2) que   la libre competencia es un derecho que supone responsabilidades; que la empresa   tiene una función social; (3) que el Estado por mandato de la ley impedirá que   se restrinja la libertad económica y evitará el abuso de personas o empresas que   se encuentren en posición dominante; finalmente, (4) establece que la ley   establecerá el alcance de la libertad económica por motivos de interés social,   el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.    

8.3. La Corte ha interpretado el artículo 333 de la Constitución, en el sentido   que la libertad económica no es un derecho absoluto porque se faculta al   legislador a limitarlo siempre y cuando esta restricción sea razonable y acorde   con el sistema de valores, principios y derechos consagrados en la Carta[42]. No obstante   lo anterior, es común que quienes ostentan estos derechos acusen restricciones   supuestamente no autorizadas por la Constitución. En estos casos es necesario   establecer si dichas limitaciones son constitucionales, razonables y   proporcionales.    

8.4. Por otro lado, la intervención del Estado en la esfera social y económica,   que se encuentra regulada en la Constitución económica, se relaciona con el   cumplimiento de diversas funciones que la jurisprudencia ha señalado de la   siguiente manera: “una función   de redistribución del ingreso y de la propiedad[43]  expresamente consagrada en varias disposiciones de la Constitución con miras a   alcanzar un “orden político, económico y social justo” (Preámbulo); una función   de estabilización económica también consagrada en diversas normas superiores   (artículos 334 inc, 1°, 339, 347, 371 y 373 de la C.P.); una función de   regulación económica y social de múltiples sectores y actividades específicas   según los diversos parámetros trazados en la Constitución (artículos 49 y 150,   numeral 19, por ejemplo); y, todas las anteriores, dentro de un contexto de   intervención general encaminado a definir las condiciones fundamentales del   funcionamiento del mercado y de la convivencia social, como el derecho de   propiedad privada pero entendido como “función social” (artículo 58 C.P.) o la   libertad de iniciativa privada y de la actividad económica siempre que se   respete también la “función social” de la empresa (artículo 333 C.P.) en aras de   la “distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del   desarrollo” (artículo 334 C.P.)[44]”[45].    

8.5. En el contexto actual, el Estado interviene para cumplir objetivos   relacionados con la  protección social, la redistribución o la   estabilización económica[46]. La   intervención puede clasificarse como estatal global, cuando incide en la   economía como un todo; sectorial cuando se relaciona con un ámbito económico   particular; directa cuando se refiere a la intervención sobre la actividad de   agentes económicos; indirecta cuando recae sobre el resultado de dicha   actividad; unilateral, en los casos de autorización, prohibición o   reglamentación de una actividad particular por parte del Estado; convencional   cuando el Estado pacta con las agentes económicos  políticas o programas   que propenden de interés general; intervención vía directiva, que se presenta   cuando el Estado adopta medidas que orientan a los agentes económicos privados;   o intervención por vía de gestión, cuando el Estado se hace cargo el mismo de   actividades económicas por medio de personas jurídicas generalmente públicas[47].    

8.6. A su vez, los actos de intervención del Estado pueden ser de mayor o menor   intensidad, dependiendo de si se busca someter a los actores económicos a un   régimen de declaración o, si por el contrario, se determina que estos se sujeten   a un régimen de reglamentación que supone fijar condiciones para la realización   de determinada actividad, o a un régimen de autorización previa para iniciar una   actividad, o de interdicción o a un régimen de monopolio[48].    

8.7. Así, la regulación del Estado en la economía, incluye de acuerdo con la   jurisprudencia[49],   variedad de mecanismos entre los cuales la facultad de adoptar medidas   individuales como autorizaciones o permisos, dar órdenes, llevar a cabo el   seguimiento de las actividades económicas, o la potestad de imponer sanciones   administrativas en el respeto del debido proceso y el derecho a la defensa.    

Algunas de estas formas de intervención, son equivalentes a las acciones de   control, inspección y vigilancia, ya que suponen la verificación de información   de las entidades sujetas al control, la realización de acciones de seguimiento y   evaluación de las actividades que realizan y la imposición de correctivos cuando   estas no se acogen a las normas que regulan las actividades propias de   determinado sector económico.    

8.8. De lo anterior se concluye que el margen de intervención del Estado es muy amplio y   abarca diferentes tipos de sectores de la economía por lo cual cuenta con   variados instrumentos que se aplican de diferentes maneras[50]. Precisamente las   funciones de control, inspección y vigilancia, son formas en las que se   manifiesta la potestad de intervención del Estado en la economía para asegurar   que quienes lleven a cabo determinadas actividades económicas, lo hagan   ajustándose a la ley.    

En   particular, en relación con las sociedades de gestión de derechos de autor y   conexos que, como se ha establecido son sociedades de carácter patrimonial, la   intervención de la Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del   Interior es de carácter sectorial, directo y unilateral. Además las sociedades   de gestión se encuentran sometidas a un régimen de autorización previa. Así, la   intervención del Estado en este tipo de sociedades, se expresa a través de las   funciones de inspección, control y vigilancia.        

9. Análisis de los cargos en las demandas examinadas.    

9.1. Expediente D-9665.    

9.1.1. La Corte resolverá en este punto   si la expresión “o de ser el caso” contenida en el numeral 11 del   artículo 27 de la Ley 1493 de 2011, así como  la posibilidad de imponer   sanciones, amonestación, multa, suspensión o remoción del cargo a los miembros   del Consejo Directivo, los integrantes del Comité de Vigilancia, el Gerente,   Secretario, Tesorero o del Revisor Fiscal, tal y como lo establece el parágrafo   de la misma disposición, desconoce el artículo 29 de la Constitución, en   particular el principio de legalidad y proporcionalidad por conceder a la   Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior, una   competencia amplia e indeterminada.    

9.1.2. La Corte considera que en este caso, las normas acusadas por violación   del artículo 29 Superior, son constitucionales.    

Tal   y como lo señalan las intervenciones y la Vista Fiscal, se trata de un artículo   que no puede entenderse aislado del marco normativo que regula los derechos de   autor y conexos.    

Las   disposiciones acusadas se limitan a fijar una serie de competencias para    la Dirección de Derechos de Autor, que se desprenden de sus funciones de   inspección, control y vigilancia, y que consisten en autorizar o no la   inscripción de los miembros de las sociedades de gestión, así como la de imponer   sanciones de amonestación, multa, suspensión o remoción del cargo.    

9.1.3. De un lado, el artículo 34 de la Ley 44 de 1993 determina en qué eventos   el Director General del Derecho de Autor, podrá negar la   inscripción de la designación de los   miembros del Consejo Directivo, los integrantes del Comité de Vigilancia, el   Gerente, Secretario, Tesorero o del Revisor Fiscal de las sociedades de gestión   en los siguientes términos:    

a.     “Por violación de las disposiciones legales y/o   estatutarias en la elección;    

b.     Por hallarse en interdicción judicial, haber sido   condenado a pena privativa de la libertad por cualquier delito doloso, por   encontrarse o haber sido suspendido o excluido del ejercicio de una profesión”.    

Acorde con lo señalado, es claro que no se desconoce el principio de legalidad   porque, contrariamente a lo sostenido por el demandante, la facultad de negar la   inscripción de los miembros de la sociedad de gestión que se encuentra   consignada en el numeral 11 del artículo 27 de la Ley 1493 de 2011, se   desarrolla con base en las causales establecidas en el artículo 34 de la Ley 44   de 1993.     

Así, la expresión “o de ser el caso” que reprocha el demandante, no   resulta de la arbitrariedad de la Administración, sino que expresa lo que debe   hacer la Dirección Nacional de Derechos de Autor cuando no se cumplan las   condiciones para inscribir a los miembros de la sociedad de gestión. Por eso, la   facultad señalada en el numeral 11 que se acusa establece “inscribir, o de   ser el caso negar”.    

9.1.4. Con respecto a la potestad de la Dirección Nacional de Derechos de Autor,   de sancionar a los miembros de dichas sociedades, la Corte encuentra que el   parágrafo del artículo 27 de la Ley 1493 de 2011 solo fija la competencia en   cabeza de la Dirección, pero su fundamento y desarrollo se encuentra en   numerosas normas de derechos de autor, por lo cual no se desconoce el debido   proceso ni el principio de legalidad y proporcionalidad.    

9.1.4.1. En primer lugar, resulta evidente que las   sociedades de gestión tienen asignadas unas obligaciones que fueron clara y   expresamente consagradas por el Legislador, en particular en la Ley 44 de 1993   en el capítulo que regula dichas sociedades, de modo que las sanciones se   relacionan con el incumplimiento de estos deberes legales. Más específicamente,  el artículo 26 de la Ley 1493 de 2011, al   definir la vigilancia sobre las sociedades de gestión, describe las   circunstancias que no se ajustan con la ley y con los estatutos, y que consisten   en:    

“a) Abusos de   sus órganos de dirección, administración, o fiscalización, que impliquen   desconocimientos de los derechos de los asociados o violación grave o reiterada   de las normas legales o estatutarias;    

b) Suministro   al público, a la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos   de Autor del Ministerio del Interior, o a cualquier organismo estatal, de   información que no se ajuste a la realidad;    

c) No llevar   contabilidad de acuerdo con la ley o con los principios contables generalmente   aceptados;    

d) Realización   de operaciones no comprendidas en su objeto social”.    

9.1.4.2. Además, el artículo 27 de la misma Ley 1493 de 2011 señala que la   Dirección deberá “Iniciar   investigaciones y, si es del caso, imponer sanciones administrativas a la   sociedad de gestión colectiva (…)”,   de lo cual se desprende que las sanciones no se imponen arbitrariamente por   parte de dicha entidad. Por el contrario, es imprescindible una investigación   previa a la imposición de las sanciones administrativas.    

9.1.4.3. Precisamente, el Decreto 1258 de   2012, en su Capítulo X, referido a las funciones de inspección, vigilancia y   control de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, precisa de manera   detallada cómo se realizan este tipo de investigaciones y cómo se imponen las   sanciones a los miembros de las sociedades de gestión colectiva. De este modo,   señala la competencia de la Dirección para adelantar investigaciones e imponer   sanciones, describe las diligencias preliminares, la   apertura de la investigación, la manera   como se realizarán los descargos, el   decreto y práctica de pruebas, el término para que las partes presenten alegatos   de conclusión, los tiempos en que deberá proferirse la decisión por parte del   Jefe de la Oficina Asesora Jurídica mediante resolución motivada que decida la   investigación, las sanciones que pueden imponerse, el mérito ejecutivo de las   resoluciones que impongan sanciones y las acciones legales que pueden ejercer   las sociedades de gestión colectiva cuando de los hechos de la investigación   pudiere generarse algún tipo de responsabilidad en las personas involucradas.    

9.1.4.4. De igual manera, es importante anotar que la disposición acusada   encuentra sustento en la Decisión Andina 351 de 1993, la cual señala en su   artículo 47 lo siguiente:    

“La autoridad nacional competente podrá imponer a las   sociedades de gestión colectiva, las siguientes sanciones:

  a) Amonestación;

  b) Multa;

  c) Suspensión; y,

  d) Las demás que establezcan las legislaciones   internas de los Países Miembros”.    

9.1.4.5. Así, en el presente caso, se definen claramente los tipos de sanciones   que en virtud de las facultades de inspección, control y vigilancia, la   Dirección Nacional de Derecho de Autor puede imponer a los miembros de las   sociedades de gestión, cuando estos incumplan las normas legales y estatutarias   en materia de derechos de autor. Aunque no existe indeterminación alguna sobre   esto punto, cabe precisar que en las actuaciones administrativas de naturaleza   sancionatoria, el principio de legalidad es más flexible que en otras materias   como la penal, considerando que no se afectan derechos fundamentales y que los   asuntos que se regulan son de muy diversa índole[51].    

9.1.4.6. La posibilidad de imponer sanciones por parte de la Dirección Nacional   de Derecho de Autor, se desprende de su facultad de control sobre las sociedades   de gestión colectiva ya que, tal y como se anotó arriba, el control se traduce   en la potestad de la Administración para imponer correctivos lo cual incluye la   imposición de sanciones. Tampoco hay que perder de vista que estas sanciones no   se imponen, en el caso particular, de manera arbitraria: se requiere una   investigación previa, se debe surtir un proceso en el que las partes presentan   pruebas y alegan de conclusión, y una vez proferida la decisión, que consiste en   una resolución motivada, las sociedades podrán interponer los recurso previstos   en la ley contra los actos administrativos.    

9.1.4.7. No desconoce entonces el debido proceso, y en particular el principio   de legalidad, el hecho de que un procedimiento no esté expresamente enunciado en   una norma que fija una competencia en cabeza de determinada entidad, cuando   dicho procedimiento se encuentra regulado en otras disposiciones relacionadas   con la misma materia.    

9.1.5. De esta manera la Corte concluye que el numeral 11 y el parágrafo del   artículo 27 de la Ley 1493 de 2011, no desconocen el artículo 29 de la   Constitución, ya que son normas que asignan competencias en cabeza de la   Dirección Nacional de Derecho de Autor del Ministerio del Interior, y la manera   como dichas funciones deben llevarse a cabo están suficientemente descritas en   las normas que conforman el marco legal de los derechos de autor en Colombia.    

10.2. Expediente D-9676.    

10.2.1. En el presente caso, se trata de establecer si los artículos 24 a 34 de   la Ley 1493 de 2011, desconocen los   artículos 150 numeral 8 y 333 de la Constitución considerando que el legislador   no podía asignar al Ejecutivo, funciones de inspección y vigilancia sobre las   sociedades de gestión de derechos de autor y conexos, dado que dicha competencia   no se encuentra contemplada en el artículo 189 superior. En este mismo orden de   ideas, es necesario determinar si las sociedades de gestión están o no sujetas a   la inspección y vigilancia del Estado y si someterlas a este control desconoce   la liberad económica de dichas sociedades.    

10.2.2. El artículo 150 constitucional establece en el numeral 8, que al   Congreso le compete expedir normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para   el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia “que le señala la   Constitución”. Por otra parte el artículo 189 prevé de manera expresa,   funciones de inspección y vigilancia en cabeza del Presidente en relación con   temas de (1) educación, (2) servicios públicos, (3) actividades de manejo y   aprovechamiento de los recursos captados del público y sobre sociedades   mercantiles y cooperativas (4) e instituciones de utilidad común.    

10.2.3. Conforme a lo anterior, la Corte debe establecer si las funciones de   control, inspección y vigilancia que la Ley confiere a la Dirección de Nacional   Derechos de Autor del Ministerio del Interior, al no estar expresamente   consagradas en el artículo 189 de la Constitución, no podían ser asignadas al   Ejecutivo por el Legislador.    

10.2.4. Al respecto, la Corte considera que no obstante en el artículo 189   Superior no se regula explícitamente la inspección y vigilancia sobre este tipo   de sociedades, el Legislador goza de una amplia facultad de configuración en   esta materia que no se desprende en el caso concreto de dicha disposición, sino   de la Constitución económica.    

10.2.5. En efecto, como se anotó en las consideraciones de esta providencia, las   funciones de control, inspección y vigilancia no solo se desprenden de la   facultad conferida al Congreso en el numeral 23 del artículo 150 para expedir   leyes que rigen el ejercicio de funciones públicas, sino que son también una   expresión de la intervención del Estado en la economía, intervención a la cual   se encuentran sujetas las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y   conexos, al ser sociedades de carácter patrimonial, que administran y gestionan   los derechos de sus titulares, a través del recaudo de los derechos   patrimoniales de autor y la distribución de las ganancias entre los asociados.   En otras palabras, al tratarse de   sociedades que gestionan derechos patrimoniales, se encuentran sometidas a la   dirección general de la economía por parte del Estado, ámbito en el cual la   Constitución ha otorgado un amplio margen de configuración al Legislador, tal y   como lo ha reiterado la jurisprudencia en numerosas ocasiones.    

10.2.6. La facultad legislativa en relación con la regulación de las acciones de   control, inspección y vigilancia del Ejecutivo, se fundamenta en el artículo 334   Superior, en el que se dispone la dirección de la economía en cabeza del Estado   y su intervención en la misma “por mandato de la ley”. Claramente la facultad reguladora del Congreso tiene   límites y debe ser razonable de modo que el Legislador no puede establecer   cualquier tipo de regulación económica.    

La   Corte ha reconocido en su jurisprudencia esta competencia derivada de la   Constitución económica, señalando que el artículo 61 constitucional “remite   al legislador la facultad de regular los derechos de autor, el cual cumple dicha   función como una intervención del Estado en la economía, al tenor del artículo   334 superior, restringiéndose así en la materia la autonomía de la voluntad en   nombre de la racionalización y de los altos fines del Estado”[52].    

10.2.7. Acorde con lo expuesto, la Corte considera que, en virtud de los   artículos 333 y 334 de la Constitución, el legislador se encuentra habilitado   para regular las funciones de inspección, control y vigilancia del Ejecutivo   sobre las sociedades de gestión de derechos de autor y conexos como sociedades   de contenido patrimonial, así dicha potestad no se desprenda expresamente del   artículo 189, en la medida en la que estas funciones son expresión de la   intervención del Estado en la economía.    

10.2.8. Por su parte, las normas que regulan las facultades de inspección,   control y vigilancia de las sociedades de gestión, no limitan la libertad   económica ni la libertad de empresa de sus asociados.    

Observa la Corte en este punto, que la finalidad de la norma es legítima y no se   encuentra prohibida por la Constitución, puesto que su objetivo es definir el   contenido de las funciones de inspección, control y vigilancia en cabeza de la   Dirección Nacional de Derecho de Autor para proteger los intereses de los   titulares de los derechos de autor y conexos. Dichas competencias se encuentran   descritas de manera precisa en la ley de manera que la Dirección no podrá actuar   por fuera de lo que establezcan la Ley 44 de 1994 y la Ley 1493 de 2011.     

Por   ende, no se estima vulnerada la libertad económica de de estas sociedades, ni se   considera desproporcionado que el Legislador haya otorgado dichas facultades a   la Dirección Nacional de Derecho de Autor puesto que las medidas han sido   adoptadas en desarrollo de un mandato constitucional de protección de los   derechos de autor y conexos y no pretenden desestimular la creación de   sociedades de gestión colectiva.    

10.2.9. De lo anterior se desprende que las disposiciones acusadas son   constitucionales ya que el Presidente de la República a través de la Dirección   de Derecho de Autor del Ministerio del Interior, en virtud de los artículos 61,   333 y 334, puede ejercer actividades de control, inspección y vigilancia sobre   las sociedades de gestión, funciones que no desconocen la libertad de empresa de   los asociados.    

10.2.10. Antes de concluir, debe llamarse la atención al demandante, quien   presentó varias demandas referidas a la misma materia, las cuales fueron   repartidas en diferentes despachos. En efecto, como se anotó anteriormente, la   demanda del expediente D-9626 que acusaba el literal d) del artículo 30 de la   Ley 1493 de 2011, fue radicada el 23 de abril de 2013. El 21 de mayo de 2013 una   demanda idéntica presentada por el mismo ciudadano fue radicada y correspondió   al expediente D-9675. De igual manera, otras demandas formuladas por el señor   Jorge Alonso Garrido Abad dirigidas contra la Ley 1493 de 2011 y la Ley 44 de   1993, fueron radicadas el 15 de mayo de 2013 –expediente D-9665- y el 21 de mayo   de 2013 –expedientes D-9676 y D-9677. Para la Sala, esta es una conducta   inapropiada y antitécnica que se puede fácilmente interpretar como una   utilización equivocada de la acción pública de inconstitucionalidad. A pesar de   este comportamiento y de la deficiencia de las demandas, la Corte decidió   examinarlas, sin embargo, se advierte al demandante que en el futuro sea más   cuidadoso y evite presentar varias demandas con el mismo contenido ante esta   Corporación.          

11. Conclusión: síntesis del caso y razón de la decisión.    

11.1. Síntesis del caso.    

11.1.1. En el presente caso, la Corte   examinó la constitucionalidad de los artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493 de 2011.    

11.1.2. La   primera demanda –expediente D-9665- dirigida contra el numeral 11 y el parágrafo   del artículo 27 de la Ley 1493 de 2011, se fundamentaba en la presunta   infracción del artículo 29 de la Constitución, por designar funciones amplias e   imprecisas en cabeza de la Dirección Nacional de Derecho de Autor del Ministerio   del Interior que afectaban a los miembros de las sociedades de gestión colectiva   de derechos de autor y conexos.    

11.1.2. La segunda demanda –expediente   D-9675- atacaba el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 por   desconocer el principio de legalidad y proporcionalidad.     

11.1.3. La tercera demanda –expediente   D-9676- contra los artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la   Ley 1493 de 2011, señalaba que se desconocía el artículo 150 numeral 8 y el 333   Superior porque el Legislador había otorgado al Ejecutivo funciones de control,   inspección y vigilancia sobre las sociedades de gestión colectiva de derechos de   autor y conexos, cuando dichas sociedades no podían ser sujetas a ese control,   situación que además desconocía el derecho a la libertad económica de las   mismas.    

11.1.4. En las   demandas contenidas en los expedientes 9665 y 9676, la Corte consideró que los   artículos   24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493 de 2011, son   exequibles. Por su parte, se estimó que en la demanda D-9675 se presentaba   identidad de cargos contra el mismo artículo acusado en la demanda D-9626   presentada por el mismo demandante ante la Corte y en la que esta Corporación   declaró inexequible el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, por   consiguiente, se decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-835 de 2013.       

11.2.1. El numeral 11 y el parágrafo del artículo 27 de la Ley 1493 de 2011 se   limita a asignar competencias a la Dirección Nacional de Derecho de Autor del   Ministerio del Interior, pero el desarrollo de dichas facultades, los   procedimientos y causales de intervención se encuentran ampliamente   desarrollados en el marco legal que regula los derechos de autor en Colombia,   razón por la cual en este caso no se puede alegar el desconocimiento del   principio de legalidad y proporcionalidad.    

11.2.2. De otro lado, no se estiman violados los artículos 150 numeral 8 y 333   de la Constitución por parte de los artículos 24 a 34 de la Ley 1493 de 2011, ya   que si bien del artículo 189 constitucional no se desprende una expresa facultad   del Ejecutivo para ejercer el control, la inspección y vigilancia de las   sociedades de gestión de derechos de autor y conexos, el amplio margen de   configuración con el que cuenta el Legislador para otorgar y desarrollar dicha   potestad en cabeza del Presidente de la República, se desprende de la propia   Constitución en sus artículos 333 y 334, considerando que las sociedades de   gestión colectiva son de contenido patrimonial y que las facultades de control,   inspección y vigilancia son una expresión de la intervención del Estado en la   economía.    

III. DECISIÓN    

En   mérito de lo anterior, la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, la   expresión “o de ser el caso” contenida en el numeral 11 del artículo 27   de la Ley 1493 de 2011, así como el parágrafo del mismo artículo, en la demanda   del expediente D-9665.    

Segundo.-  ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia   C-835 de 2013, en la demanda del expediente D-9675.    

Tercero.-  Declarar EXEQUIBLES, por los cargos   examinados, los artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley   1493 de 2011, en la demanda del expediente D-9676.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

            

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado   

                     

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado                    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado   

                     

    

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA    

Magistrado                    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado   

                     

    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Ausente en comisión      

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] Si bien el Ministerio del Interior presentó una intervención en nombre   la Oficina Jurídica y otra en nombre de la Dirección   Nacional de Derechos de Autor – Unidad   Administrativa Especial -, estas son prácticamente idénticas y al provenir de la   misma entidad se considerarán como una sola.    

[2] Auto del 8 de mayo de 2013, C-102 de 2010.    

[3] Al respecto ver sentencia C-1052 de 2001, C-910 de 2007, C-860 de 2007,   C-211 de 2007, C- 991 de 2006, C-803 de 2006, C-777 de 2006, C-1294 de 2001 y   C-1052 de 2001.    

[4] El siguiente recuento normativo y jurisprudencial corresponde,   en parte, a desarrollos sobre los mismos temas realizados en las consideraciones   de la sentencia C-361 de 2013.    

[5] C-509 de 2004    

[6] La sentencia C-1490 de 2000 se estableció que, atendiendo al carácter   fundamental de los derechos morales de autor, la Decisión Andina 351 de 1993,   por la cual se regula el régimen común sobre derechos de autor, hace parte del   bloque de constitucionalidad.    

[7] C-155 de 1998.    

[8] C-276 de 1996, C-975 de 2002.    

[9] Ver entre otras sentencias, C-276 de 1996, C-533 de 1993, C-924 de   2000, C-1139 de 2000, C-053 de 2001, C-975 de 2002, C-509 de 2004, SU-913 de   2009, C-523 de 2009.    

[10] C-523 de 2009.    

[11] Ibídem.    

[12] C-124 de 2013.    

[13] Regulado por los artículos 11, 11 ter, 14 y 14 bis. En términos generales, la Convención de Berna incluye en este apartado   todas las obras, independientemente de su género, susceptibles de ser   representadas.    

[14] Regulada por el artículo 11 bis de la   Convención de Berna. Autoriza a los Estados a imponer medidas más restrictivas   que en el caso de los derechos de representación que son derechos exclusivos.    

[15] Ríos Ruiz, Wilson. “Derechos de autor y   derechos conexos en la televisión por satélite y televisión por cable”. En:   Revista la propiedad inmaterial. Universidad Externado de Colombia. Bogotá,   2003.    

[16] Ibídem.    

[17] C-509 de 2004.    

[18] C-265 de 1994.    

[19] C-833 de 2007.    

[20] C-124 de 2013.    

[21] Art. 13 Ley 44 de 1993.    

[22] C-124 de 2013, C-792 de 2002, C-509 de 2004 y C-265 de 1994.    

[24] C-833 de 2007.    

[25] De acuerdo con la sentencia C-124 de 2013,   actualmente  las únicas sociedades con personería jurídica y   autorización de funcionamiento son la Sociedad de Autores y Compositores de   Colombia – SAYCO-, la Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores   Fonográficos – ACINPRO-, el Centro Colombiano de Derechos Reprográficos –   CEDER-, la Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales de   Colombia – EGEDA Colombia- y los Actores con autorización de funcionamiento.    

[26] C-641 de 2002, C-980 de 2010, T-073 de 1997, entre muchísimas   otras.    

[27] C-414 de 2012.    

[28] C-710 de 2001.    

[29] Ibídem.    

[30] Ibídem.    

[31] Sentencia T-796 de 2006.    

[32] C-980 de 2010, T-442 de 1992    

[33] C-980 de 2010    

[34] C-805 de 2006.    

[35] C-570 de 2012.    

[36] Ibídem.    

[37] C-805 de 2006.    

[38] C-199 de 2001.    

[39] C-233 de 1997.    

[40] C-805 de 2006.    

[41] C-792 de 2002.    

[42] Ibídem.    

[43] A diferencia de lo que establece nuestra Constitución, en otros países   los defensores de un estado mínimo rechazan que el Estado pueda legítimamente   intervenir para redistribuir la propiedad o el ingreso porque estiman que ello   es contrario a la libertad, crea sobre costos y trabas a la iniciativa privada y   es fuente de privilegios. Ver, por ejemplo, Nozick,   Robert. Anarchy, State and Utopia. Blackwell. Oxford, 1974; Hayeck,   Frederich. Law, legislation and liberty. Volumen 3. Routledge, Londres, 1979. Ello   coincide con los intentos de desregular algunas industrias y sectores así como   de reducir la autonomía de los órganos de regulación en Estados Unidos y en Gran   Bretaña durante la década de los ochenta.    

[44] La Corte agrega que, además de las funciones citadas, se encuentra la   de asignación, es decir, la de distribución de recursos entre los diferentes   órganos del Estado. Esta función se puede concretar al desarrollarse cualquiera   de las cuatro básicas mencionadas.    

[45] C-150 de 2003.    

[47] Ibídem.    

[48] Ibídem.    

[49] Ibídem.    

[50] C-150 de 2003.    

[51] C-099 de 2003.    

[52] C-040 de 1994.