C-855-09

      

Sentencia C-855-09  

(Noviembre 25, Bogotá D.C.)  

Demanda  de inconstitucionalidad:  contra  los  artículos  1,  2,  y  5  de  la  Ley  1233  de  2008  “por  medio  de  la  cual  se precisan los elementos  estructurales  de  las  contribuciones  a  la  seguridad  social,  se  crean las  contribuciones  especiales  a  cargo  de  las  Cooperativas y Precooperativas de  Trabajo  Asociado,  con  destino  al  Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al  Instituto   Colombiano   de   Bienestar   Familiar,  ICBF,  y  a  las  Cajas  de  Compensación  Familiar,  se  fortalece el control concurrente y se dictan otras  disposiciones”.   

Demandante:  José Rafael Flórez Montaña.    

Magistrado  Ponente:  Mauricio González Cuervo.   

I. ANTECEDENTES.  

1. Texto normativo demandado.  

El  ciudadano  José  Rafael Flórez Montaña  demandó  la  inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, y 5 de la Ley 1233 de  2008,     por  considerar  que  vulneran  los  artículos  13,  53 y 333 de la  Constitución  Política.  El siguiente es el texto de  las disposiciones demandadas:   

LEY 1233 DE 2008  

(julio 22)  

“Por medio de la  cual  se  precisan  los  elementos  estructurales  de  las  contribuciones  a la  seguridad  social,  se  crean  las  contribuciones  especiales  a  cargo  de las  Cooperativas  y  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado, con destino al Servicio  Nacional  de  Aprendizaje,  SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,  ICBF,  y  a  las  Cajas  de  Compensación  Familiar,  se  fortalece  el control  concurrente      y      se      dictan      otras      disposiciones”.1   

“ARTÍCULO  1°. CONTRIBUCIONES ESPECIALES.  Créase   las   contribuciones   especiales   a  cargo  de  las  Cooperativas  y  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado,  con  destino  al  Servicio  Nacional de  Aprendizaje  -SENA- el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- y Cajas  de Compensación Familiar que se escoja.   

ARTÍCULO  2°. ELEMENTOS ESENCIALES DE LAS  CONTRIBUCIONES  ESPECIALES.  La  actividad  de trabajo desempeñada por parte de  los  asociados  dará  origen  a  las  contribuciones especiales, a cargo de las  Cooperativas  y  Precooperativas  de  Trabajo Asociado y con destino al Servicio  Nacional  de  Aprendizaje  SENA,  al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,  ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar.   

Para  todos los efectos, el ingreso base de  cotización  para  la  liquidación de las contribuciones especiales con destino  al  Servicio  Nacional  de  Aprendizaje,  SENA,  y  al  Instituto  Colombiano de  Bienestar  Familiar,  ICBF, será la compensación ordinaria mensual establecida  en  el  régimen  de  compensaciones, y para las Cajas de Compensación Familiar  será   la   suma   de  la  compensación  ordinaria  y  extraordinaria  mensual  devengadas.   

Parágrafo   1.  El  pago  de las  contribuciones  con  destino  al  Servicio  Nacional  de  Aprendizaje,  SENA, al  Instituto  Colombiano de Bienestar Familia, ICBF, y a las Cajas de Compensación  Familiar  deberá  ser  realizado  a  partir del primero (1) de enero de dos mil  nueve (2009).   

Parágrafo   2.   Las   Cooperativas   y  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado  tendrán  un  representante  en la Junta  directiva  del  Sena  y un representante en la Junta Directiva del ICBF, quienes  serán    designados    por    las    confederaciones    nacionales    que   los  agremien.   

ARTÍCULO   5.   RESPONSABILIDAD.  A  las  Cooperativas  y  Precooperativas de Trabajo Asociado les serán aplicables todas  las  disposiciones legales vigentes establecidas en materia de pagos con destino  al  Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar  Familiar, ICBF, y las Cajas de Compensación Familiar.   

Tales  contribuciones  serán  asumidas  y  pagadas  en  su  totalidad  por  las  Cooperativas  y Precooperativas de Trabajo  Asociado con la base establecida en la presente ley.   

PARÁGRAFO:.    Las    Cooperativas   y  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado tendrán responsabilidades de la cuota de  aprendices solo sobre los trabajadores dependientes que tengan.”   

2. Demanda: pretensión y cargos.  

El    actor    solicita    se    declaren  inconstitucionales  las  normas  demandadas, porque  vulneran, a su juicio,  los             artículos             132,         533     y  3334 de la Constitución Política.   

2.1.     Vulneración    del     principio     de     igualdad    (artículo    13    de    la  Constitución)   

2.1.1.  Las Cooperativas y Precooperativas de  Trabajo  Asociado  no  tienen  la  calidad  de empleadores, pues son empresas de  economía  solidaria  donde el aporte principal de sus asociados trabajadores es  el  trabajo, no el capital. Por eso es injusto que el Legislador las haya puesto  en  igual  posición  que  a  las empresas comerciales o capitalistas, en cuanto  contribuyentes  de  los  gravámenes  parafiscales  con  destino al SENA, ICBF y  cajas   de   compensación  familiar.  Además,  sin  considerar  la  diferencia  expresada,  la ley atacada les impuso como tarifa los mismos porcentajes fijados  para  los  empleadores de las empresas comerciales, injusticia que no se hubiese  subsanado   aún   cuando   la   normatividad   reprochada  hubiera  establecido  porcentajes  inferiores  para  las  Cooperativas  y  Precooperativas  de Trabajo  Asociado.   

2.1.2.   Tanto   los  trabajadores  de  las  Cooperativas  y  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado  como los dependientes o  subordinados  tienen  la  condición  de  trabajadores.  No obstante, el ingreso  económico  de  los  dependientes  o  subordinados  no se afecta para el pago de  aportes  o  contribuciones  al  SENA,  ICBF  y  Cajas de Compensación Familiar,  porque  dichas contribuciones las paga su empleador. En cambio, los trabajadores  asociados   si   ven  gravemente  afectados  sus  ingresos,  pues  aunque  ellas  determinan   que   las   contribuciones   especiales   las  deben  cancelar  las  Precooperativas  o  Cooperativas,  es realmente el trabajador asociado quien las  paga,  ya que el cumplimiento de dicha obligación que haga la persona jurídica  afecta  su  ingreso  de manera directa, en tanto incrementa el porcentaje fijado  internamente  para  gastos, con lo cual disminuye la compensación que recibe el  trabajador asociado.   

2.2.  Vulneración  del  artículo  53  de la  Constitución  (Obligación  para  el legislador de tener en cuenta el principio  mínimo     fundamental     de    igualdad    de    oportunidades    para    los  trabajadores).   

La existencia de las normas demandadas atenta  contra  la  igualdad  de oportunidades prevista en el artículo 53 Superior, que  obligatoriamente  debe cobijar a los trabajadores asociados de las Cooperativas,  pues  el hecho de que el ingreso base de cotización para la liquidación de las  contribuciones  especiales  con  destino  al  Servicio  Nacional de Aprendizaje,  SENA,   y   al   Instituto  Colombiano  de  Bienestar  Familiar,  ICBF,  sea  la  compensación  ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones, y  para  las  Cajas  de  Compensación  Familiar  sea  la  suma de la compensación  ordinaria  y  extraordinaria  mensual  devengadas,  va  en menoscabo del ingreso  mínimo  vital  de  este  tipo  de  trabajadores,  suprimiendo  de  un  tajo sus  oportunidades económicas.   

2.3.  Vulneración  del  artículo  333 de la  Constitución    (Obligación   estatal   de   fortalecer   las   organizaciones  solidarias).   

Las Precooperativas y Cooperativas de Trabajo  Asociado  se  encuentran dentro de las organizaciones solidarias a las cuales el  Estado  debe  fortalecer,  pero  el  legislador,  pasando  por alto este mandato  constitucional,   les   impuso   las   contribuciones  especiales,  “sin  tener  en  cuenta  el  grave  daño que causa a este tipo de  empresas  que, en un altísimo porcentaje, se encuentran integradas por miembros  de las clases sociales menos favorecidas”.   

El  argumento  utilizado por los ponentes del  proyecto  de  ley  que  terminó  convertido en la Ley 1233 de 2008, conforme al  cual   la   figura   se  utiliza  indebidamente  para  evadir  responsabilidades  laborales,  no  podía  ser de recibo porque el sistema cooperativo no puede ser  desvirtuado  por  la  incapacidad  del Estado para sancionar a quienes hacen mal  uso del mecanismo del trabajo asociado.   

2.4 Cargos indirectos contra el artículo 5 de  la Ley 1233 de 2008.   

Los  artículos 1 y 2 de la Ley 1233 de 2008,  son   inconstitucionales  y  deberán  ser  declarados  inexequibles  de  manera  directa,  pero  el  artículo 5, también atacado, es inconstitucional de manera  indirecta,  por cuanto su contenido se sustenta en el de los artículos 1 y 2, y  “al   desaparecer  estos  del  tráfico  jurídico,  necesariamente     aquél    no    tiene    aplicación    práctica”.     

3. Intervenciones ciudadanas.  

Los  Ministerios  de  Educación  Nacional,  Hacienda  y  Crédito  Público,  de la Protección Social y la Superintendencia  del  Subsidio  Familiar  así  como la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la  Universidad  Externado de Colombia y la Universidad del Rosario intervinieron en  el proceso en el siguiente sentido:   

3.1.     Vulneración    del    derecho    a   la   igualdad    (artículo   13   de   la  Constitución).   

3.1.1    Ministerio    de    Educación  Nacional.   

Las  personas  que  quedan  afectadas con las  contribuciones  parafiscales  son  las  personas  que  libremente se han querido  asociar  en  Cooperativas o Precooperativas. Y son diferentes a las personas que  laboran  bajo  los  parámetros  de  la  relación de tipo laboral regida por el  Código  Sustantivo  del  Trabajo.  Por  ello,  es  procedente igualmente que el  legislador  trate  en  forma distinta los casos que no sean semejantes, toda vez  que  precisamente  el  enunciado  de  la  igualdad  es  un  elemento  central de  justicia. Este cargo no debe prosperar.   

3.1.2  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público.   

No  puede  predicarse  una  igualdad material  entre  los  trabajadores  dependientes y los trabajadores asociados y, por ende,  el  supuesto  del  que parte el demandante es errado. La igualdad que predica el  actor  entre  los  trabajadores  dependientes  y  los trabajadores asociados, no  existe.  En efecto, las condiciones laborales de unos y otros son diametralmente  opuestas  si  se  tiene  en  cuenta  que, mientras unos están subordinados a un  empleador,  los  otros  son los dueños de su propia empresa y, por lo tanto, no  hay  subordinación  alguna.  En  consecuencia,  la  Ley  está  dando  un trato  diferenciado  a  situaciones  claramente  diferenciadas  y, en esa medida, no se  viola el artículo 13 superior.   

3.1.3   Ministerio   de   la   Protección  Social   

La ley demandada permite a los trabajadores de  las  Cooperativas  y  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado  disfrutar  de  los  beneficios  sociales ofrecidos a los trabajadores y a sus familias por las Cajas  de  Compensación  Familiar,  el  SENA y el ICBF, lo cual promueve su bienestar.  Por  lo  tanto,  las  normas  demandadas  están  ajustadas  a la Constitución.   

3.1.4   Superintendencia   del   Subsidio  Familiar.   

La  función  social que cumplen las Cajas de  Compensación  Familiar  sin  duda  alguna  está  encaminada al bienestar de la  población  afiliada  de  escasos  recursos, razón por la que la afiliación de  las  Cooperativas  y Precooperativas de Trabajo Asociado al Sistema del Subsidio  Familiar,  también  debe  obedecer a esa misma finalidad de lograr el bienestar  de  todos  sus afiliados; cualquier población que quede descubierta o por fuera  de  este  marco normativo, generaría descontento y desigualdad, pues las normas  deben  buscar  un  beneficio  general sin exclusiones de ninguna naturaleza. Por  ello los artículos demandados son exequibles.   

3.1.5.    La   Academia   Colombiana   de  Jurisprudencia.   

Las normas acusadas no violan el derecho a la  igualdad,  porque no implican  un  trato  discriminatorio  a  los  trabajadores  asociados  a  las Cooperativas  respecto  de  los  trabajadores  subordinados.  En  lo  que toca con el subsidio  familiar,  en  efecto, no solo no sufren un tratamiento discriminatorio sino que  se  benefician,  en  el mismo sentido de los trabajadores subordinados, por todo  lo  que  implica  esta  importante  prestación social. Y en lo que atañe a las  contribuciones  al SENA y al ICBF, precisamente porque los vinculados al trabajo  asociado   realizan   una  actividad  comparable  con  la  de  los  trabajadores  subordinados,  es  claro  que  si  en  el  entorno del vínculo laboral de estos  últimos  se  deben  efectuar los citados aportes lo injusto consistiría en que  el  solo  hecho  de la vinculación por la vía del trabajo asociado   se   convirtiera   en  mecanismo  para  sustraerse  a ese deber que es fruto de los principios de solidaridad y justicia  que  fluyen  de  lo  previsto  por  el  numeral 9° del artículo 95 de la Carta  Política.  Por lo demás, las contribuciones acusadas, por expresa disposición  del  artículo 2° de la ley 1233, no las pagarán los trabajadores asociados y,  en  cualquier  caso,  estarán  a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de  Trabajo Asociado.   

3.1.6.  Universidad  Externado  de  Colombia  (Centro de Estudios Fiscales)   

No  resulta suficiente afirmar que se vulnera  el  principio  de igualdad con las modificaciones que introduce el legislador al  ordenamiento  tributario con la creación de un gravamen y con la incorporación  de  nuevos  sujetos  pasivos  o  hechos  gravados. En efecto, las contribuciones  especiales  a  ICBF,  SENA  y  Cajas  de  Compensación  para las Cooperativas o  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado  son  un  nuevo tributo, diferente de las  contribuciones  de  los  empleadores;  en  este  contexto no puede vulnerarse el  principio  de  igualdad cuando el legislador se ocupó de establecer un gravamen  específico,  con hechos generadores, bases gravables y tarifas diferentes a las  fijadas  para  los  empleadores,  atendiendo  las  particularidades  del  sector  solidario.  La  ley  demandada  es simplemente una manifestación de la facultad  impositiva  que  la  Constitución le atribuye al Congreso, y al no vulnerar los  límites constitucionales en la materia, es exequible.   

3.1.7 Universidad del Rosario.  

Aunque  dentro  de las cooperativas no exista  como  tal  la  figura  del  empleador,  lo anterior no significa que para dichos  asociados  no  exista  la obligación de contribuir, como lo realizan las demás  clases  de trabajadores; para tal efecto, la Ley 1233 de 2008 precisamente busca  evitar  desigualdad  y  ausencia de solidaridad entre los cooperados y que estos  crearan  este tipo de asociaciones, no solo para sustraerse de su obligación de  contribución,  sino  también  de desmejoramiento de las calidades laborales de  los  que  desempeñan labores de autogestión. Por lo tanto, la norma es, por el  cargo    relacionado    con   la   violación   del   principio   de   igualdad,  exequible.   

3.2. Vulneración de la obligación, en cabeza  del  legislador, de tener en cuenta el principio mínimo fundamental de igualdad  de   oportunidades   para   los   trabajadores    (artículo   53   de   la  Constitución)   

3.2.1.  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público   

El principio de igualdad, y en particular, el  principio  de igualdad de oportunidades para los trabajadores, no puede oponerse  a  la  facultad  impositiva  del  legislador,  siempre  y cuando ésta se ejerza  dentro de los límites constitucionales.   

3.2.2   Ministerio   de   la   Protección  Social   

Este   Ministerio  considera  que  no  debe  prosperar  este  cargo,  por  cuanto  lo  que  buscan  las  normas  demandas  es  precisamente  que  el sector solidario “pueda acceder  a       mejores       y       mayores       garantías      sociales”.   

3.2.3    Superintendencia   de   Subsidio  Familiar   

La  finalidad  de  los  artículos demandados  consistente  en  extender  los beneficios del sistema de subsidio familiar a los  asociados  a  las  Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, es razón  suficiente  para  considerar  que  no  se  viola,  sino que por el contrario, se  realiza    el    propósito    de    dar    iguales    oportunidades    a    los  trabajadores.   

3.2.4     Academia     Colombiana    de  Jurisprudencia.   

La   igualdad  de  oportunidades  para  los  trabajadores   no   se   ve  vulnerada  por  el   hecho  de  que  las  Cooperativas y Precooperativas de  Trabajo  Asociado  estén  obligadas a asumir las contribuciones especiales. Mal  se   puede  pretender  que,  so  pretexto  de  la  realización  de  actividades  comparables  a  las  del trabajo subordinado, por la vía de las Cooperativas de  Trabajo  Asociado,  se  haga  caso  omiso  del  deber de  solidaridad,  constitucionalmente  establecido.  El  hecho  de que las llamadas contribuciones  con  destino  al  SENA,  al  ICBF  y  a las Cajas de Compensación Familiar, las  paguen  los  empleadores en el ámbito del trabajo subordinado y dependiente, no  es   óbice   para   que  en  el  contexto  del  trabajo  asociado  se  haga  lo  propio.   

3.2.5  Universidad  Externado  de  Colombia  (Centro de Estudios Fiscales)   

La Ley 1233 de 2008, en la cual se encuentran  incluidos  los artículos demandados, establece, teniendo en cuenta el principio  de  equidad  en  materia tributaria, que las contribuciones especiales deben ser  asumidas   por  las  Cooperativas  y  no  por  los  trabajadores  asociados.  La  obligación   recae   entonces  sobre  la  Cooperativa  como  persona  jurídica  independiente,  quien  tiene  la responsabilidad de generar ingresos suficientes  para  cumplir  con  esta  obligación  legal.  En  consecuencia,  no se viola el  principio  de  igualdad  de  oportunidades  para los trabajadores que enuncia el  artículo 53 de la Carta.   

3.2.6. Universidad del Rosario.  

Los   aportes   benefician   a  los  mismos  trabajadores  asociados  a  las  Cooperativas,  por lo que las normas demandadas  consagran  una  amplia  protección y extienden unos beneficios de los que antes  carecían, lo que es constitucionalmente válido.   

3.3.  Vulneración del mandato constitucional  para  que  el  estado fortalezca las organizaciones solidarias (Artículo 333 de  la Constitución).   

3.3.1    Ministerio    de    Educación  Nacional.   

Si  bien  el  Estado  tiene la obligación de  fortalecer   las   organizaciones   de  carácter  solidario  como  lo  son  las  Cooperativas,  el Ministerio de Educación considera que en nada se opone a esta  finalidad  que  el  Estado,  buscando  proteger  necesidades  de la comunidad, a  través  del  SENA,  el  ICBF y las Cajas de Compensación Familiar, proceda, en  cumplimiento  de  las  funciones  constitucionales  contempladas  en el art. 150  numeral  12,  a  establecer contribuciones fiscales y parafiscales que, como las  de    las    normas    demandadas,    atienden    un   fin   constitucionalmente  legítimo.   

3.3.2  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público.   

Si  bien  es  cierto  que  el Estado tiene la  obligación  de fortalecer las organizaciones solidarias, también lo es que las  mismas  tienen  el  deber  de  contribuir con el financiamiento de los fines del  Estado  a  través  de  los  impuestos,  las  tasas  y las contribuciones que el  Congreso  de  la  República, haciendo uso de su facultad de crear tributos, les  imponga.  No es extraño, ni mucho menos inconstitucional, que el Congreso de la  República  haya  impuesto  a  las  Precooperativas  y  Cooperativas  de Trabajo  Asociado,  la  obligación  tributaria  de  contribuir  con el financiamiento de  entidades  con  una  función  social  tan  importante  como lo son el Instituto  Colombiano  de  Bienestar  Familiar,  el  Servicio Nacional de Aprendizaje y las  Cajas de Compensación Familiar.   

El  Ministerio  de Hacienda destaca que dicha  imposición  se  hizo  bajo  los  principios  de equidad y justicia, teniendo en  cuenta  que  la  misma  Ley  1233 de 2008 estableció tal obligación tributaria  para   aquellas   Precooperativas  y  Cooperativas  de  mayores  ingresos,  pues  conforme   a  su artículo 10°, las Cooperativas de Trabajo Asociado y las  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado,  cuya  facturación  anual no exceda 435  salarios   mínimos   legales   vigentes  quedarán  exentas  del  pago  de  las  contribuciones parafiscales citadas.   

3.3.3   Ministerio   de   la   Protección  Social.   

Es claro que mediante la Ley 1233 de 2008, se  crean   las   contribuciones   especiales   a   cargo   de  las  Cooperativas  y  Precooperativas  de  Trabajo Asociado, y no del trabajador asociado, con destino  al  Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar  Familiar,  ICBF,  y las Cajas de Compensación Familiar, todo lo  cual va a  permitir  que  este  tipo  de Cooperativas puedan ser generadoras de bienes o de  servicios  y  desarrollar  toda su creatividad y potencial empresariales, en las  mejores  condiciones  de  beneficio de los socios trabajadores y de la comunidad  en   general.   Por   ello,   más   que   debilitar,  se  fortalece  el  sector  solidario.   

3.3.4    Superintendencia   de   Subsidio  Familiar   

Las  normas  demandadas  eliminan  una odiosa  exclusión,  que  marginaba  a  los trabajadores asociados a las Cooperativas de  los  beneficios  del  sistema  de  subsidio  familiar, y por lo tanto, no pueden  considerarse   violatorias   de   la   obligación   de   fortalecer  el  sector  solidario.   

3.3.5     Academia     Colombiana    de  Jurisprudencia.   

La prerrogativa que tienen las Cooperativas y  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado  de regirse por sus propios estatutos, no  implica,  de  ninguna  manera,  que  el  Estado  pierda su facultad para regular  aspectos  que,  a su juicio, considere vitales para el interés de los asociados  y  para  evitar,  precisamente,  que por la vía de la estructura Cooperativa se  generen  beneficios,  privilegios  o  inmunidades fiscales que no tienen ninguna  justificación.  En  cuanto  a la afectación que puedan sufrir los asociados de  escasos  ingresos  con el pago de las contribuciones especiales por parte de las  cooperativas,  no  puede  dejarse  de  lado que, con el objeto de proteger a las  Cooperativas  o  Precooperativas  de Trabajo Asociado pequeñas o familiares, la  ley  1233,  en  su  artículo  10°,  consagra  la  exención  del  pago  de las  contribuciones   a  aquellas  cuya    facturación   anual   no   exceda   435   salarios   mínimos   legales  vigentes.   

3.3.6  Universidad  Externado  de  Colombia  (Centro de Estudios Fiscales)   

Es  frecuente la creencia colectiva de que la  forma   de   proteger   sectores   económicos  y  sociales  es  a  través  del  establecimiento  de  beneficios  tributarios y de no sujeciones; sin embargo, no  es  jurídicamente  válido afirmar que los tributos a que se encuentra sometido  el  sector  solidario  impliquen  un desincentivo al trabajo cooperativo. Por el  contrario,  las posibilidades en términos de beneficios y servicios que generan  los  contribuciones  demandadas son una protección a los trabajadores, y por lo  tanto,  las  normas demandadas no son una medida en contra de las organizaciones  solidarias.   

3.3.7 Universidad del Rosario  

Las  normas  demandadas  buscan  evitar  la  desigualdad  y  la  ausencia de solidaridad entre los cooperados, y promueven el  mejoramiento  de  “las calidades laborales de los que  desempeñan  labores  autogestionarias”.  Por lo  tanto este cargo no debe prosperar.   

4.  Concepto  del  Procurador  General  de la  Nación5.   

Debe la Corte declarar la exequibilidad de los  artículos  1  y 2 de la Ley 1233 de 2008 por los cargos analizados, e inhibirse  respecto del artículo 5 de la misma ley:   

4.1.     Vulneración    del    derecho    a   la   igualdad    (artículo   13   de   la  Constitución).   

La imposición de contribuciones especiales a  cargo  de  las  Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, en la que la  carga  tributaria  redunda en beneficios dirigidos a la población que aporta en  la  financiación  de las entidades públicas, que además adelantan proyectos y  programas  de  carácter  social  orientados principalmente a la atención de la  población  más  vulnerable  y  que  eventualmente  parece coincidir con la que  integra  al  trabajador  asociado, no vulnera el derecho a la igualdad material,  sino que por el contrario, promueve su realización material.   

4.2. Vulneración de la obligación, en cabeza  del  legislador, de tener en cuenta el principio mínimo fundamental de igualdad  de   oportunidades   para   los   trabajadores    (artículo   53   de   la  Constitución)   

Yerra el accionante cuando en su análisis ve  la  contribución parafiscal únicamente como una carga económica que afectará  los  ingresos  del  trabajador  asociado,  ignorando  los  beneficios  que  como  aportantes  de  las Cajas de Compensación Familiar, el Sena y el ICBF recibirá  el  gremio  que integran las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado.  En  este  sentido  el  Ministerio  Público no desconoce que a diferencia de los  trabajadores  dependientes, los asociados verán afectados sus réditos debido a  la  naturaleza  jurídica  de la economía solidaria, pero también recuerda que  el  trabajador  dependiente  no se beneficia en forma directa con las utilidades  de  las  empresas  a las que presta su mano de obra, a diferencia del trabajador  asociado.   Lo  que  resulta  claro  es  que  la  Seguridad  Social  y  las  contribuciones  parafiscales  no  rivalizan con la adecuada protección y amparo  del  trabajador, ya sea dependiente, autónomo o asociado, convirtiéndose en el  denominador    común    de    protección    constitucional    al   trabajador,  independientemente de su categoría.   

4.3.  Vulneración del mandato constitucional  para  que  el  estado fortalezca las organizaciones solidarias (Artículo 333 de  la Constitución).   

Las contribuciones especiales establecidas en  los  artículos  impugnados  se  enmarcan en el desarrollo de los principios del  Estado  Social  de Derecho, y contribuyen a la equidad en las cargas tributarias  que  deben  recaer  en los trabajadores y empleadores, e incluso ayuda a mejorar  las  condiciones laborales ofreciendo una mayor dignidad al trabajador asociado.  Por  lo  tanto,  no  se  desconocen las obligaciones estatales consagradas en el  artículo  333  superior,  que  ordenan  al Estado fortalecer las organizaciones  solidarias y estimular el desarrollo empresarial.   

4.4.  Solicitud  de  inhibición respecto del  artículo 5 de la Ley 1233 de 2008.   

Solicita  el  señor  Procurador que la Corte  Constitucional  se  inhiba  de  emitir  pronunciamiento  de  fondo respecto a la  constitucionalidad  del  artículo  5  de  la  Ley 1233 de 2008, por ausencia de  cargo.   

II. CONSIDERACIONES.  

1. Competencia.  

La  presente  demanda de inconstitucionalidad  fue  formulada  por  un  ciudadano  colombiano,  contra  disposiciones  vigentes  contenidas  en  una  Ley de la República (Artículos 1, 2 y 5 de la Ley 1233 de  2008).  La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, toda  vez  que  así  lo  dispone  el  numeral 4 del artículo 241 de la Constitución  Política.   

2.  Norma  demandada,  cargos  y  problema de  constitucionalidad.   

2.1. La norma demandada.  

Las disposiciones demandadas de la Ley 1233 de  2008  crean  unas  contribuciones especiales, a partir del 1º de enero de 2009,  determinando  sus elementos: (i) sujetos pasivos de las mismas, las Cooperativas  y  Precooperativas  de  Trabajo Asociado; (ii) sujetos activos, el SENA e ICBF y  las  Cajas  de  Compensación  Familiar; (iii) el hecho gravable que da lugar al  pago   de   esas   contribuciones   especiales,  “la  actividad  de  trabajo  desempeñada  por  parte  de  los  asociados”;  (iv)  el  ingreso  base  de  cotización,  para  las entidades  públicas  es  “la  compensación  ordinaria mensual  establecida  en  el  régimen  de  compensaciones”, y  para  las  cajas  de compensación, “la compensación  ordinaria  y  extraordinaria mensual devengadas”; (v)  la  tarifa  aplicable  del  9% (“tres por ciento (3%)  para  el  Instituto  Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, dos por ciento (2%)  para  el  Servicio  Nacional de Aprendizaje, SENA, y cuatro por ciento (4%) para  la  Caja de Compensación”). Además, disponen que en  ningún  caso las contribuciones pueden ser asumidas por el trabajador asociado.  Y  establecen  para  los  sujetos  pasivos  el  régimen  de  responsabilidad  y  representación correspondientes.   

2.2.  Análisis  de  los  cargos  contra  los  artículos demandados.   

2.2.1. Vulneración del derecho a la igualdad  de  las  cooperativas  y  precooperativas  de  trabajo  asociado  (CP,  art 13).   

Consiste,   en   primer  término,  en  una  vulneración  del derecho de igualdad de las cooperativas de trabajo asociado al  brindar   tratamiento  tributario  igualitario  a  empresas  de  naturaleza  diferenciada,  esto es, al imponer el mismo régimen de contribución parafiscal  propio  de  empresas  comerciales  -entidades  de  lucro  basadas  en aportes de  capital-,  a  las  cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, entidades  de  economía solidaria cuyo aportes se basan en el trabajo. Tal vulneración se  manifiesta  en  la  discriminación  de  los trabajadores asociados frente a los  trabajadores  dependientes  (CP, art 13), ya que por el régimen propio de tales  cooperativas,   la  carga  contributiva  se  traduce  en  la  reducción  de  la  compensación  que por su actividad reciben los trabajadores asociados y el pago  de  la  misma por cuenta de ellos, lo que entraña una discriminación de éstos  frente  a  los  trabajadores  dependientes cuya contribución es costeada por el  empleador.  Este  cargo se repite como vulneración del principio de igualdad de  oportunidades  para  los  trabajadores  (CP, art 53) quienes quedan colocados en  posición  de  desventaja  frente a los trabajadores dependientes, los cuales no  tienen  que  sufragar con sus ingresos las contribuciones parafiscales que sobre  ellos recaen.   

El  cargo parte del carácter diferenciado de  las  empresas  comerciales  frente  a  las  cooperativas  de trabajo asociado en  cuanto  organizaciones  solidarias,  por lo cual el trato igualitario dado a las  mismas,   con   la   imposición  de  contribuciones  similares,  configura  una  vulneración  del principio de igualdad. Y tras señalar los sujetos de igualdad  de   la   relación   -trabajadores   asociados   y  dependientes-  impugna  por  discriminatoria  de  los primeros la extensión del régimen contributivo propio  de  los segundos, basado en que los trabajadores asociados terminan costeando la  contribución  especial, a diferencia de los trabajadores dependientes. Con base  en ello, la Corte se pronunciará de fondo.   

2.2.2.  Vulneración  del  contenido  mínimo  fundamental  de  remuneración  mínima  vital y móvil de los trabajadores (CP,  art 53).   

El hecho de que el ingreso base de cotización  para  la  liquidación  de las contribuciones especiales con destino al SENA, al  ICBF   y  a  las  Cajas  de  Compensación  sea  la  compensación  ordinaria  o  extraordinaria   mensual   establecida   en  el  régimen  de  compensaciones  o  devengadas,  va  en  menoscabo  del  ingreso  mínimo  vital de los trabajadores  asociados,  reduciendo  drásticamente  sus  posibilidades  económicas. En este  caso,   la   demanda   no  aporta  razones  para  solicitar  la  pretensión  de  inexequibilidad  de los artículos 1 y 2 demandados, limitándose a señalar que  el  pago  de  tal  contribución disminuye el ingreso del trabajador sin aportar  argumento  adicional  que  conduzca  a  la  afectación del mínimo vital de los  trabajadores  asociados.  Por  ello,  la  Corte se abstendrá de pronunciarse de  fondo a este respecto.   

2.2.3.    Desconocimiento    del    deber  constitucional  de fortalecer las organizaciones de economía solidaria (CP; art  333).   

Dado que las Cooperativas y Precooperativas de  Trabajo  Asociado  tienen  el carácter de organizaciones solidarias y visto que  la  imposición de estas contribuciones especiales las debilita financieramente,  el  Legislador  ha  desconocido  la obligación de fortalecer este  tipo de  organizaciones.  El  cargo  será  objeto  de  pronunciamiento  de fondo, ya que  partiendo  de  la  indiscutible  naturaleza  solidaria  de  las  cooperativas  y  precooperativas  en  cuestión,  y  considerando  el  impacto  financiero  de la  contribución  especial  en ellas, infiere de lo anterior el desconocimiento por  el Legislador del deber constitucional de fortalecerlas.   

La  Corte  Constitucional  se pronunciará de  fondo  sobre el artículo 5 de la Ley 1233 de 2008. Este artículo determina las  reglas  a  aplicar  en materia de pagos de las contribuciones especiales creadas  en  los  artículos  1  y  2,  también  demandados;  en consecuencia, lo que se  determine  en relación con la exequibilidad de los artículos 1 y 2, impactará  necesariamente  sobre  esta  disposición.  Sin  embargo,  el parágrafo de este  artículo  5  no tiene la relación material y temática estrecha que sí tienen  sus  dos primeros incisos con el tema central de la demanda y con los artículos  1  y  2  de  la misma ley: regula un aspecto puntual relacionado con la cuota de  aprendices  en las Precooperativas y Cooperativas de Trabajo Asociado, que tiene  autonomía  en  relación con las demás normas demandadas y cuya permanencia en  el  ordenamiento  jurídico  no  carecería  de  razón  o  sentido en el evento  hipotético  de una declaratoria de inexequibilidad de las demás disposiciones.  En  consecuencia,  la  Corte  atenderá  parcialmente  la  solicitud  del señor  Procurador,  y  si  bien  se  pronunciará sobre los dos incisos principales del  artículo  5,  procederá,  por  ausencia  de  cargo,  a  inhibirse respecto del  parágrafo de dicho artículo.   

2.3.        Problemas        de  constitucionalidad.   

Vistos  los cargos que ameritan una respuesta  de  fondo  por  parte  de la Corte Constitucional, a saber, (1) vulneración del  derecho   de   igualdad   de  trabajadores  asociados  y  cooperativas,  e  (ii)  incumplimiento  del  deber  de fortalecimiento de las organizaciones solidarias,  los problemas jurídicos que plantea este caso son los siguientes:   

2.3.1.  La  creación  de  la  contribución  especial  a  cargo  de  las  Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado,  similar  a  la  establecida  para  las  empresas  comerciales,  al  recaer sobre  trabajadores  de  una  entidad  solidaria y sin ánimo de lucro, que implica una  reducción  de  su  compensación      ¿Vulnera la igualdad  (CP,  13)  y  el principio mínimo fundamental de igualdad de oportunidades para  los  trabajadores  (CP, 53) al brindar trato igual a entidades que deben recibir  un tratamiento diferente?   

2.3.2.   Al   crear   estas  contribuciones  especiales  a  cargo  de  las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado  ¿Atenta  el  legislador contra la obligación que el estado tiene de fortalecer  a las organizaciones solidarias (Artículo 333 C.P.)?   

3. Consideraciones generales.  

3.1.  Consideración  preliminar  sobre  la  libertad de configuración del legislador en materia impositiva.   

3.1.1.  La Constitución atribuye al Congreso  de  la  República,  órgano  de  representación,  la  potestad  impositiva del  Estado.  Este  poder  tributario  del  Legislador se prevé en el numeral 12 del  artículo  150  de  la  Constitución,  según el cual al Congreso, por medio de  leyes,    le    corresponde    ejercer    la    función    de   “…establecer    contribuciones    fiscales   y,   excepcionalmente,  contribuciones  parafiscales  en los casos y bajo las condiciones que establezca  la  ley”;  y  en el artículo 338 de la misma Carta,  según  el  cual  “En  tiempos  de paz, solamente el  Congreso,   las   asambleas   departamentales   y  los  concejos  distritales  y  municipales,       podrán      imponer      contribuciones      fiscales      o  parafiscales…”.   

3.1.2. A la facultad impositiva del Estado le  es  correlativo  el  deber  previsto  en  el artículo 95.9 de la Constitución,  según   el   cual  uno  de  los  deberes  de  la  persona  y  el  ciudadano  es  “contribuir  al  financiamiento  de  los  gastos  e  inversiones  del  Estado  (…)”. En armonía con lo  anterior,  la  propiedad y la empresa, de que son titulares las personas de  derecho,  es y tiene “una función social que implica  obligaciones”  (CP,  art 58 y 333), como corresponde  en  un  estado  social de derecho fundado en la solidaridad y la prevalencia del  interés general.   

3.1.3. En ejercicio de la potestad tributaria,  el  Legislador  cuenta  con  una amplia facultad de configuración. Al respecto,  dijo  la Corte en Sentencia C-508 de 2006:   

“…al  tenor  de  lo  dispuesto  por  el  artículo  150,  numeral  12 de la Carta Política, en concordancia con el 154 y  338  ibídem,  el Congreso  tiene  una amplia competencia para establecer impuestos, para determinar quienes  habrán  de  pagarlos  y  para  decidir,  según  su libre apreciación, cuáles  serán los casos de exención o exclusión aplicables.   

Esa atribución genérica incluye, ha dicho  la  Corte,  el ejercicio de todas las competencias inherentes a ella, tales como  determinar  la  clase  de tributo a imponer, los sujetos activos y pasivos de la  obligación,  el  señalamiento  del  hecho  y  la  base  gravable,  las tarifas  aplicables,  la  fecha  a  partir de la cual se iniciará su cobro, así como la  forma  de  recaudo, las condiciones en que ello se llevará a cabo y los eventos  en  que  no  habrá  lugar  a dicho pago, para lo cual habrá de guiarse por sus  propios  criterios  y  orientaciones,  atendiendo la realidad social y evaluando  razones  de  conveniencia,  necesidad,  justicia, equidad e igualdad6.   

La  Corte  ha  destacado  que  la  potestad  impositiva   del   Estado   ha   sido   confiada  a  los  órganos  plurales  de  representación  política,  y  en  especial, al Congreso de la República. Este  ejerce  su potestad según la política tributaria que estime más adecuada para  alcanzar  los  fines  del Estado. Por eso, dicha potestad ha sido calificada por  la   Corte   como   “poder   suficiente”,   ya   que   es   “bastante  amplia  y  discrecional”.  Incluso,  la  Corte  ha  dicho que es  “la   más   amplia   discrecionalidad”7.   

3.1.4.  Las  normas  demandadas  imponen unas  contribuciones  especiales  a  cargo  de  un  tipo  de  personas jurídicas (las  Cooperativas  y  Precooperativas de Trabajo Asociado), definen la base gravable,  la  tarifa,  el  hecho generador, y las entidades destinatarias y determinan las  reglas  aplicables  para el pago de la misma. En consecuencia, no cabe duda que,  a  la  luz  de  la  amplia  libertad  de configuración normativa que en materia  impositiva   la   Constitución   y  la  jurisprudencia  constitucional  le  han  reconocido   al   Legislador,   las   disposiciones   acusadas  no  vulneran  la  Constitución  y  de  hecho,  cumplen,  en su contenido esencial, los requisitos  mínimos exigidos por la norma superior para ejercerla.   

3.1.5. Sin embargo, lo que se plantea en esta  ocasión  es  si,  al ejercer dicha potestad impositiva, el Congreso desconoció  otros  mandatos  constitucionales,  como  el  que  le  impone tener en cuenta el  principio  de  igualdad  entre  los  trabajadores  y  las  empresas, y le ordena  fortalecer  las  organizaciones  solidarias.  De  modo  que,  reconociendo  como  premisa  que  al  Congreso  le  asiste  constitucionalmente  una  clara potestad  impositiva  con  amplia  libertad  de  configuración,  y  que las disposiciones  acusadas  son una clara y legítima manifestación de ella , la Corte procederá  a  examinar si en este caso particular, ella se ejerció con vulneración de los  mandatos  constitucionales invocados por el actor. Para abordar este estudio, es  necesario   hacer   un   breve  repaso  de  la  figura  de  las  Cooperativas  y  Precooperativas de Trabajo Asociado.   

3.2.  Las  Cooperativas  y Precooperativas de  Trabajo Asociado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional   

3.2.1.  Las  Cooperativas de Trabajo Asociado  fueron  legalmente creadas y definidas en la Ley 79 de 1988. En su artículo 70,  se  dijo  que  “las cooperativas de trabajo asociado  son  aquellas  que  vinculan  el  trabajo  personal  de  sus  asociados  para la  producción   de   bienes,   ejecución   de   obras   o   la   prestación   de  servicios”. En el Artículo  59  se  estableció que  “en las Cooperativas de  Trabajo  Asociado  en  que  los  aportantes  de  capital son al mismo tiempo los  trabajadores  y  gestores  de la empresa, el régimen de trabajo, de previsión,  seguridad   social  y  compensación,  será  establecido  en  los  estatutos  y  reglamentos  en  razón  a  que  se  originan  en  el acuerdo cooperativo y, por  consiguiente,  no  estará  sujeto  a  la  legislación  laboral aplicable a los  trabajadores  dependientes  y  las  diferencias  que  surjan,  se  someterán al  procedimiento   arbitral   previsto   en   el  Título  XXXIII  del  Código  de  Procedimiento  Civil  o  a  la  justicia  laboral  ordinaria. En ambos casos, se  deberán  tener  en  cuenta las normas estatutarias, como fuente de derecho. Las  compensaciones  por el trabajo aportado y el retorno de los excedentes previstos  en  el  artículo  54 numeral 3o. de la presente ley se hará teniendo en cuenta  la  función  del  trabajo,  la  especialidad,  el  rendimiento y la cantidad de  trabajo   aportado.  Sólo  en  forma  excepcional  y  debidamente  justificada, las cooperativas de trabajo asociado, podrán vincular  trabajadores  ocasionales  o  permanentes  no  asociados,  en tales casos, estas  relaciones  se  rigen  por las normas de la legislación laboral vigente. En las  cooperativas  que  no sean de trabajo asociado, el régimen laboral ordinario se  aplicará  totalmente a los trabajadores dependientes y a los trabajadores que a  la vez sean asociados”.    

Las  Precooperativas,  por  su  parte, están  reguladas  en  los  artículos 124 y subsiguientes de la misma Ley 79 de 1988, y  se  entienden  como  precursoras  de  las Cooperativas, o Cooperativas en estado  embrionario    con    vocación   de   evolución   hacia   la   categoría   de  Cooperativas.   Para   los  efectos  de  la  presente  sentencia,  y  en  la  medida  en  la  que  la  distinción entre Cooperativas y  Precooperativas  de Trabajo Asociado no es relevante para resolver los problemas  jurídicos  de  este  proceso, se utilizará el término Cooperativas de Trabajo  Asociado  como  genérico, y en él se entenderá incluido a las Precooperativas  de Trabajo Asociado.   

3.2.2.  Las  disposiciones  transcritas sobre  Cooperativas  de  Trabajo Asociado fueron objeto de análisis detenido por parte  de  la  Corte  Constitucional en la Sentencia C-211 de 2000. El problema central  que  se  planteó  la  Corte  en  aquella  ocasión  fue si la inaplicación del  derecho  laboral  ordinario  a  los  asociados  a  las  Cooperativas  de Trabajo  Asociado   violaba   o  no  el  principio  de  igualdad  en  relación  con  los  trabajadores  dependientes.  Para  resolver  la  cuestión,  la  Corte  tuvo que  abordar  el análisis de la naturaleza jurídica de este tipo de organizaciones,  y  sus  semejanzas  y  diferencias  con  otras.  Al compararlas con otro tipo de  entidades,  concluyó:  “Las cooperativas de trabajo  asociado  nacen  de  la  voluntad  libre y autónoma de un grupo de personas que  decide   unirse   para   trabajar  mancomunadamente,  bajo  sus  propias  reglas  contenidas  en  los  respectivos  estatutos o reglamentos internos. Dado que los  socios  son  los mismos trabajadores, éstos pueden pactar las reglas que han de  gobernar  las  relaciones  laborales,  al  margen  del  código  que  regula esa  materia.  Todos  los asociados tienen derecho a recibir una compensación por el  trabajo  aportado,  además  de participar en la distribución equitativa de los  excedentes  que  obtenga la Cooperativa. Sólo en casos excepcionales y en forma  transitoria  u  ocasional  se  les  permite contratar trabajadores no asociados,  quienes   se   regirán   por   la   legislación   laboral  vigente”.    

3.2.3. A partir de la premisa de que su origen  es  el  acuerdo  cooperativo,  la Corte consideró constitucionalmente admisible  que  el régimen de trabajo, compensación, previsión y seguridad social de las  Cooperativas  de  Trabajo  Asociado  fuera  el  establecido  en  sus estatutos y  reglamentos,  y no en la legislación laboral. Si bien esa facultad de darse sus  propias  reglas  no  es  absoluta,  pues  no  pueden contrariar los principios y  valores   constitucionales,  cuestión  que  deberán  vigilar  las  autoridades  competentes,  la Corte estimó que, en principio, no se opone a la Constitución  que,  en  estos aspectos, los miembros de la Cooperativa se sometan a las reglas  “expedidas  y aprobadas por ellos mismos”.8   

La norma demandada, en cuanto excluía a los  trabajadores  socios  de las Cooperativas de Trabajo Asociado de la legislación  laboral, no lesionaba norma constitucional alguna.   

3.2.4. En la misma sentencia C-211 de 2000, la  Corte  analizó  el  tema  específico de las compensaciones de los trabajadores  socios  de  las  Cooperativas  de  Trabajo  Asociado9   

,  y sus diferencias notorias con el régimen  aplicable  a los trabajadores dependientes; pero, en un análisis muy pertinente  para  el  problema constitucional que plantea el presente proceso, reconoció en  todo  caso  que  del  trabajo  que desempeñan los asociados a las Cooperativas,  también  se  predican  todas  las  protecciones consagradas en la Constitución  para los trabajadores. Dijo la Corte:   

“La  protección  que  la  Constitución  ordena  dispensar  al  trabajo,  que  dicho sea de paso, no es exclusivamente el  subordinado  sino  éste en todas sus modalidades (art. 25 C.P.), y la garantía  de  los  derechos  mínimos  irrenunciables tampoco se ven menguados, porque son  los  mismos  asociados  quienes  deben  establecer  sus  propias reglas para que  aquél  se desarrolle en condiciones dignas y justas, que les permita mejorar su  nivel  de  vida  y  lograr  no solo su bienestar sino también el de su familia.   

Al respecto ha dicho la Corte: “No  sólo  la  actividad laboral subordinada está protegida por  el  derecho  fundamental  al  trabajo.  El trabajo no subordinado y libre, aquel  ejercido  de  forma  independiente  por  el  individuo,  está comprendido en el  núcleo  esencial  del  derecho al trabajo. La Constitución más que al trabajo  como  actividad  abstracta  protege  al  trabajador  y  su  dignidad. De ahí el  reconocimiento  a  toda persona del derecho a un trabajo en condiciones dignas y  justas,  así  como  la manifestación de la especial protección del Estado “en  todas  sus modalidades” (CP  art.  25).”10   

Ahora   bien:   los  principios  mínimos  fundamentales  que  rigen  el  trabajo contenidos en el artículo 53 de la Carta  que,  como  se  ha  dicho,  “configuran  el  suelo  axiológico  de  los valores  materiales  expresados  en la Constitución alrededor de la actividad productiva  del  hombre,11   a  los  cuales  debe  sujetarse  el  Congreso  en  su  actividad  legislativa,  al  igual  que  el aplicador o intérprete de las disposiciones de  ese  orden y la sociedad en general (…) “no pretende  una  ciega  unificación normativa en materia laboral que desconozca la facultad  del  legislador  de establecer regímenes diferenciados mas no discriminatorios,  atendiendo  a las particularidades concretas de las relaciones de trabajo que se  pretenden  regular.  Su finalidad es la de exigir al legislador la consagración  uniforme  en  los  distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales  que  protegen  a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer  efectivo  el  principio  de  igualdad  ante  la ley”12.   

Ello  no  quiere  decir  que tales derechos  fundamentales  no  deban  ser  respetados  o garantizados en las Cooperativas de  Trabajo  Asociado,  pues  éstos rigen para todas las modalidades de trabajo. De  no  entenderse  así,  habría  que sostener inválidamente que la Constitución  discrimina  a  los  trabajadores,  o  en otras palabras, que protege solamente a  unos,  lo  cual no se ajusta con una interpretación sistemática y teleológica  de  los  artículos 25 y 53 del estatuto superior. Es que derechos fundamentales  como  el  de  la  igualdad  de  oportunidades,  el  de  una  justa  y equitativa  compensación  del  trabajo  en  forma  proporcional a la cantidad y calidad del  trabajo,  el  principio  de favorabilidad a favor del trabajador en caso de duda  en  la  aplicación  e  interpretación  de  las fuentes formales de derecho, el  derecho  a la capacitación, al descanso necesario, a la seguridad social, entre  otros, no son ajenos a ninguna clase de trabajo.”   

En conclusión, en la Sentencia C-211 de 2000,  la  Corte  llegó  simultáneamente  a  dos conclusiones pertinentes al presente  caso:  (i)  La  naturaleza  jurídica,  las  finalidades,  la  estructura  y  el  funcionamiento  de  las  Cooperativas de Trabajo Asociado son distintas a las de  las  empresas  comerciales  y  por lo tanto, es válido que el legislador defina  para  ellas  un  régimen diferente, especialmente en lo laboral y, (ii) en todo  caso,  ese  régimen  diferenciado  no  puede  desconocer  que  el  trabajo  que  desempeñan  los  asociados  a  las Cooperativas de Trabajo Asociado goza de las  mismas  protecciones  constitucionales,  pues  lo  que protege la Carta no es el  trabajo  como concepto abstracto, sino “al trabajador  y su dignidad”.   

3.2.5.  En fallos posteriores, todos ellos de  revisión  de  decisiones de tutela, la Corte ha establecido que si por conducto  de  la  Cooperativa de Trabajo Asociado llega a suscitarse una relación laboral  de  un  trabajador  asociado  con  la cooperativa, para prestarle servicios a un  tercero  -con  elementos  de subordinación, horario y remuneración propios del  contrato  de  trabajo-,  esta  relación  laboral  prevalece  sobre  el  acuerdo  cooperativo,   y   en   tal  caso  aplican  todas  las  regulaciones  laborales,  incluyendo,  por  supuesto,  la  protección  laboral  reforzada  a  las mujeres  embarazadas  o  lactantes  (T-177/03,  T-291/05,  T-873/05,  T-063/06, T-195/07,  T-531/07),  a  las  personas  en  estado  de  debilidad  manifiesta  (T-1219/05,  T-002/06),  o  a  los discapacitados o disminuidos físicos (T-504/08, T-962/08,  T-1119/08).  De  comprobarse  la  existencia  de  un contrato laboral paralelo o  concomitante  con  la  relación  de  índole  cooperativa, la Corte también ha  impuesto  el  cumplimiento  de  las obligaciones relacionadas con los aportes al  sistema  de  salud (T-413/04), al sistema de riesgos profesionales (T-632/04), o  incluso  la  muy  elemental de reconocer los salarios pactados con el trabajador  (T-353/08).  Cuando  los hechos del caso lo ameritan, la Corte ha ordenado, no a  la  Cooperativa,  sino  al  tercero  que se beneficia de la labor del trabajador  asociado,  que responda por las obligaciones laborales omitidas (T-471/08), más  aun  si  el  vínculo  entre  el  trabajador  y la cooperativa ya no pasa por la  prestación  de  servicios  a  un  tercero,  sino  que se trata de una relación  laboral ordinaria entre aquel y ésta (T-900/04).   

3.2.6. La tesis general que subyace a todo lo  largo  de  esta  reiterada  jurisprudencia  está  bien resumida en la Sentencia  T-504 de 2008, en los siguientes términos:   

“Resulta   relevante   reparar   en  la  simultaneidad  de  las  calidades  de  trabajador  y  de  asociado cooperado que  convergen  en sus miembros, como quiera que esta característica los ubica en un  plano  horizontal  en  el  que  no  es  posible, prima  facie,  hablar  de  empleadores  por  un  lado  y  de  trabajadores  por  el otro ni, por tanto, considerar relaciones de dependencia o  subordinación  en  la ejecución del objeto de la Cooperativa. De allí que las  relaciones  de  trabajo  escapen  del  ámbito de aplicación de la legislación  laboral  y  se sometan a lo que libre y voluntariamente dispongan los cooperados  en  los  estatutos,  gozando  de  amplia  autonomía configurativa para definir,  entre   otras   materias,   el   régimen   de   trabajo,   seguridad  social  y  compensaciones,  sin  que,  por  ello,  se  encuentren libres de la exigencia de  sujetarse  a  los  principios  y  derechos  constitucionales,  de  forma  que se  salvaguarden  los  derechos  fundamentales  de  las  personas  vinculadas  a las  actividades               cooperativas13.   

3.2.7. Ahora bien, es posible que la forma de  ejecución  del objeto cooperativo modifique la relación entre los cooperados o  incorpore    nuevas    formas   de   contratación14.    En    efecto,    esta  Corporación  ha  señalado   que  en  los  eventos  en que el cooperado no  trabaja  directamente  para  la  Cooperativa  sino  que  lo hace para un tercero  respecto  del  cual  recibe  órdenes  y cumple horarios y la relación con este  último    surge    por    mandato    de   aquella15,  puede   predicarse la  existencia  de  un  vínculo  subordinado  que  da  lugar a la aplicación de la  legislación  laboral,  como  quiera  que  la  relación  del  cooperado permite  colegir  la  existencia  de  un  contrato  realidad  por  el encubrimiento de la  vinculación  a  través  de  un  contrato cooperativo, en el que se reúnen los  elementos   esenciales   del  contrato  de  trabajo16.   Esta   Corporación   ha  establecido  algunos  elementos  identificadores de la mutación de la relación  horizontal  entre  trabajadores  cooperados  a  un  vínculo  vertical,  en  los  siguientes términos:   

“En relación con los elementos que pueden  conducir  a  que  la  relación  entre  cooperado  y cooperativa pase de ser una  relación  horizontal, ausente de subordinación, a una relación vertical en la  cual  una  de  la  dos  partes  tenga  mayor  poder  sobre la otra y por ende se  configure  un estado de subordinación, se pueden destacar diferentes elementos,  como  por  ejemplo  (i)  el  hecho  de  que  para que se produzca el pago de las  compensaciones  a  que  tiene  derecho  el  cooperado éste haya cumplido con la  labor  en  las condiciones indicadas por la cooperativa o el tercero a favor del  cual  la  realizó;  (ii) el poder disciplinario que la cooperativa ejerce sobre  el  cooperado,  de  acuerdo con las reglas previstas en el régimen cooperativo;  (iii)   la  sujeción  por  parte  del  asociado  a  la  designación  [que]  la  Cooperativa  [haga]  del  tercero  a  favor  del  cual se va a ejecutar la labor  contratada    y    las    condiciones    en   las   cuales   trabajará;   entre  otros”17.   

De  esta  forma,  ante  la  presencia  de  cualquiera  de  estos  elementos,  o  de otros que el juez de tutela valore como  determinantes  de  una  relación  de  trabajo  subordinada,  éste  podrá  dar  aplicación  directa  a  la  Constitución  Política  para amparar los derechos  fundamentales  del  trabajador que resulten vulnerados en curso de la ejecución  de  un  contrato  que  formalmente  escapa  del  ámbito  de  aplicación  de la  legislación  laboral, pero que materialmente describe una relación vertical de  subordinación  a  la  que  deben  aplicarse  los  principios  del  derecho  del  trabajo”.   

3.2.8.  El  problema jurídico que plantea el  presente  proceso  abstracto  de  constitucionalidad  es  distinto  al que se ha  estudiado  en  las sentencias de tutela que se acaban de reseñar, pues en ellas  la  discusión  versaba sobre los derechos y obligaciones mutuos en la relación  jurídica  que se traba entre la Cooperativa de Trabajo Asociado, por una parte,  y  el trabajador asociado a ella, por la otra, la cual, con mucha frecuencia, da  lugar  a  la  compleja  coexistencia  de  vínculos  cooperativos  y  laborales,  mientras  que en este proceso se examina la facultad constitucional que tiene el  legislador  de  imponer  algunas  contribuciones  a  las Cooperativas de Trabajo  Asociado.  No  obstante,  el  examen  de  esta jurisprudencia es pertinente para  resolver  el  presente  asunto,  por  cuanto  pone  de  presente que si bien las  Cooperativas  de  Trabajo  Asociado,  en los términos de las normas legales que  las  crean  y  regulan  (ley 79 de 1988) y de la interpretación que de ellas ha  hecho  la  Corte  Constitucional, tienen diferencias marcadas y evidentes, en su  estructura  y  objeto jurídico,  con las empresas privadas ordinarias, que  permiten  incluso que su régimen societario y laboral sea distinto, también es  verdad  que  entre  dichas Cooperativas y otro tipo de entidades existe un rasgo  común:   son  vehículos  a  través  de  los  cuales  se  realiza  el  derecho  fundamental  al  trabajo,  y  en  ambos casos, por esta razón, los trabajadores  (asociados,  en  un caso, o dependientes, en el otro) se hacen acreedores de las  mismas garantías constitucionales sobre el particular.   

En   términos   del  artículo  25  de  la  Constitución,   puede   afirmarse   que   todos   estos   distintos   tipos  de  organizaciones  constituyen  “modalidades”  diferentes  pero válidas para realizar el trabajo como derecho  y  como obligación social, y por lo tanto, los trabajadores vinculados a ellas,  “gozan    de    la    especial   protección   del  Estado”.  Así  lo había reconocido la propia Corte  Constitucional desde la ya citada sentencia C-211 del 2000.   

4. Primer cargo: vulneración del derecho a la  igualdad  de  las  cooperativas  y  precooperativas de trabajo asociado (CP, art  13).   

4.1.  En primer lugar, y tal como lo señalan  varios  de los intervinientes, debe señalarse que las contribuciones especiales  a  las  cuales  se  refieren  los artículos demandados no están a cargo de los  trabajadores  asociados, sino de las Cooperativas mismas. El artículo 1º de la  Ley  1233  de  2008,  demandado, dice textualmente lo siguiente: “Creáse  las contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y  Precooperativas   de   Trabajo   Asociado…”.   El  artículo  2º  reitera  en  su primer inciso que “La  actividad  de trabajo desempeñada por parte de los asociados dará origen a las  contribuciones  especiales,  a  cargo  de  las Cooperativas y Precooperativas de  Trabajo   Asociado…”   y  en  el  tercer  inciso,  establece  que “…en ningún caso las contribuciones  de  que  trata esta ley serán asumidas por el trabajador o asociado”.  El artículo 5º, por su parte, dice que “a las Cooperativas  y   Precooperativas   de  Trabajo  Asociado  les  serán  aplicables  todas  las  disposiciones  legales  vigentes establecidas en materia de pagos con destino al  Servicio  Nacional  de  Aprendizaje,  Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar  Familiar,   ICBF,  y  las  Cajas  de  Compensación  Familiar”,  y  que  tales  contribuciones  “serán  asumidas  y  pagadas  en su  totalidad    por    las    Cooperativas    y    Precooperativas    de    Trabajo  Asociado…”.  Y,  además,  en  el  artículo 10 se  exime  a las Cooperativas de Trabajo Asociado y a las Precooperativas de Trabajo  Asociado,  cuya  facturación  anual  no exceda de 435 salarios mínimos legales  vigentes,  del  pago  de  las  contribuciones especiales creadas en los primeros  artículos de la misma Ley.   

En  consecuencia, es claro que desde el punto  de  vista  del  texto de la Ley 1233 de 2008, no puede alegarse, como lo hace el  actor,  que  las  contribuciones  especiales  imponen  una  carga excesiva a los  trabajadores  asociados  a las Cooperativas de Trabajo Asociado, en comparación  con  la  que  le  corresponde  a  los  trabajadores  dependientes,  pues  dichas  contribuciones  son  una  obligación  a  cargo de  las Cooperativas, no de  sus  trabajadores asociados.   

4.2.  Al  actor, no obstante, no se le escapa  esta  circunstancia.  Su  argumento  trasciende  el  tenor literal de las normas  demandadas,  y  se  basa en que, dada la peculiar condición de las Cooperativas  de  Trabajo  Asociado,  que se conforman por el aporte en trabajo de los propios  trabajadores  asociados, y a pesar de lo que formalmente digan las disposiciones  acusadas  sobre  el sujeto pasivo de las contribuciones especiales, al final son  estos   trabajadores   asociados   los   que   terminan   asumiendo   una  carga  desproporcionada.  No basta entonces, a juicio del demandante, atenerse al dicho  literal  de las normas acusadas, sino que éstas deben interpretarse a la luz de  la  peculiar  estructura organizacional de las Cooperativas de Trabajo Asociado.  Frente   a   esta   interpretación   del   demandante,   caben  las  siguientes  consideraciones:   

(i)  El  actor  parece reducir el universo de  posibilidades  en  el  que  se puede desarrollar la actividad de un trabajador a  dos:    la    tradicional    relación   empleador-empleado   y   la   relación  cooperativa-trabajador  asociado.  El  demandante  deja  de lado que entre una y  otra    posibilidad    existen    multitud    de   alternativas   jurídicas   y  organizacionales,  que  sin  encajar en uno u otro esquema, también constituyen  modalidades  constitucional  y  legalmente  válidas para desarrollar el derecho  fundamental  al  trabajo,  como  el  trabajo  independiente,  las  microempresas  familiares   o   las  sociedades  unipersonales,  para  solo  mencionar  algunos  ejemplos.  En  estas  modalidades,  la  radical  distinción  entre  empleador y  empleado  también  se  diluye,  acercándose más a las Cooperativas de Trabajo  Asociado  ya  que,  en  distinto  grado,  se  revela  el fenómeno en el cual el  trabajador  es  propietario  o  encarna  directamente a la persona jurídica que  hace  las  veces  de  empleador. Ello, para no mencionar los casos de sociedades  comerciales  tradicionales en las que los trabajadores tienen una participación  accionaria  importante  o  el  caso de los funcionarios públicos cuya relación  jurídica  y  laboral  con  el  Estado  contiene variables distintas a las de un  empleado     de     “empresas    comerciales    o  capitalistas”,  para  usar  la  terminología  de la  demanda.  Así,  la  heterogeneidad  de  formas en las que puede manifestarse la  realización  laboral  de  las  personas  trabajadoras,  vuelve más complejo el  análisis,  y  desdibuja  la  comparación  simple entre Cooperativas de Trabajo  Asociado  y el vínculo laboral tradicional. Sólo para efectos del análisis de  categorías  abstractas  constitucionales, como ya lo hizo la Corte en la citada  sentencia  C-211/00,  es procedente visualizar los dos grandes conjuntos en  los  que  el  demandante  agrupa  a  los  trabajadores: dependientes de empresas  comerciales,  o  asociados  a  cooperativas. Y es gracias a que ese agrupamiento  abstracto  ya fue objeto de análisis constitucional, que es posible analizar de  fondo  el cargo. Pero no debe perderse de vista que tal agrupamiento describe en  términos   muy   precarios  la  rica  y  diversa  realidad  de  las  relaciones  laborales.   

(ii)  No  obstante  estas consideraciones, la  comparación  que  cabe  hacer  en el presente caso es entre las cooperativas de  trabajo  asociado  y  las  organizaciones, cualquiera que sea su naturaleza y el  tipo  de  vínculo  laboral  de  los  trabajadores  con ellas, obligadas a pagar  contribuciones  análogas  a las creadas en la ley demandada. En otras palabras,  la  comparación  pertinente  no  es  entre  Cooperativas  de Trabajo Asociado y  empresas  comerciales,  sino  entre  Cooperativas  de  Trabajo Asociado, por una  parte,  y  todo  ente  obligado  a pagar contribuciones al ICBF, al SENA y a las  Cajas  de  Compensación  Familiar,  sin  importar  su  naturaleza, estructura o  régimen jurídico, por la otra.    

4.3.  La  Ley  1233 de 2008 establece que las  contribuciones  especiales que ella crea tienen las siguientes características:  (i)  Estarán a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado.  (ii)  Los  destinatarios  de  esas  contribuciones serán el SENA, el ICBF y las  Cajas  de  Compensación  Familiar. (iii) El ingreso base de cotización para la  liquidación  de las contribuciones especiales que se destinan al SENA y al ICBF  será   la  compensación  ordinaria  mensual  establecida  en  el  régimen  de  compensaciones.  (iv) El ingreso base de cotización para la liquidación de las  contribuciones  especiales que se destinan a las Cajas de Compensación Familiar  será   la   suma   de  la  compensación  ordinaria  y  extraordinaria  mensual  devengadas18.  (v)  La  tarifa será igual al 9% y se distribuirá así: 3% para  el  ICBF,  2%  para  el  SENA, 4% para la Caja de Compensación. (vi) En ningún  caso  las  contribuciones  serán  asumidas por el trabajador o asociado: serán  asumidas  y  pagadas  en  su totalidad por las Cooperativas y Precooperativas de  Trabajo  Asociado con la base descrita en los puntos 3 y 4 anteriores. Se define  que  a  las  Cooperativas  y  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado  les serán  aplicables  todas  las disposiciones legales vigentes establecidas en materia de  pagos  con  destino  al  SENA, al ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar.  Finalmente,  en  el  artículo  10,  no  demandado  en  el  presente proceso, se  establece   una   excepción,   en   el   sentido  de  que  las  Cooperativas  y  Precooperativas  de  Trabajo  Asociado  cuya facturación anual no exceda de 435  salarios   mínimos  legales  vigentes  quedarán  exentas  del  pago  de  estas  contribuciones.   

Por su parte, examinadas la Ley 27 de 1974, la  Ley  21  de  1982,  la  Ley  89  de  1988  y la Ley 789 de 2002, se tiene que el  régimen  general para los empleadores en materia de contribuciones parafiscales  es  el  siguiente:  (i)  Todo  empleador  de carácter permanente -incluidas las  entidades  de  nivel  oficial-  que  tengan  trabajadores  a  su  servicio está  obligado  a  efectuar aportes parafiscales. (ii) Los destinatarios de ese aporte  son  el  SENA,  el  ICBF y las Cajas de Compensación Familiar. (iii) La base de  esos  aportes  es  la  nómina  mensual de salarios. (iv) La tarifa es del 9% de  dicha  nómina -A las Cajas corresponde un aporte equivalente al 4% del monto de  la  respectiva  nómina,  al  SENA  un  monto  equivalente al 2% del valor de la  nómina  mensual  de pagos salariales, y el aporte con destino al ICBF es del 3%  del  valor  de  la nómina mensual de salarios-. (v) Estos aportes, en todos los  casos,  son  a cargo del empleador. Existen algunos regímenes excepcionales muy  puntuales  para los estudiantes, los trabajadores que prestan sus servicios a la  Nación  (referido  exclusivamente  a  la  destinación de los aportes al Sena),  algunos  casos  relacionados  con  los  empleados  de  la  familia, entre otros.   

4.4. Asiste razón al actor cuando afirma que  el  régimen  de contribuciones especiales creado por la Ley 1233 de 2008 es, en  sus  aspectos  básicos  esenciales,  similar,  y  por  lo  tanto susceptible de  comparación,  al régimen de los aportes parafiscales a cargo de la generalidad  de  los empleadores. A juicio del demandante, esa similitud es inconstitucional,  porque  se  le  da  tratamiento  igual  a  dos situaciones que son esencialmente  diferentes,  pues  en  las Cooperativas de Trabajo Asociado la distinción entre  empleado  y  empleador  se disuelve y por tanto estas cargas recaen directamente  sobre  los  trabajadores  asociados  a ellas, carga que no tienen que asumir los  empleados  tradicionales  por  cuanto  en  su  caso, las contribuciones están a  cargo del empleador.   

Ya quedo dicho que existen varias modalidades  de  vinculación  laboral  en  las  que,  existiendo la obligación de hacer los  aportes  parafiscales  al  ICBF,  al  SENA y a las Cajas, la nítida distinción  conceptual  entre  empleador  y  empleado, que sirve al demandante para sostener  que  existe una supuesta discriminación contra los trabajadores asociados a las  Cooperativas  de  Trabajo  Asociado,  se  atenúa  o  se desvanece. Luego, no es  cierto  que en todos los casos distintos a los de estas entidades solidarias los  empleados    estén    exentos    de    asumir   el   peso   de   estas   cargas  parafiscales.   

Es  más:  incluso  en  el  ámbito  de  las  sociedades    comerciales    tradicionales,    en   las   que   la   distinción  empleado-empleador  es  evidente,  es  al  menos  debatible  que el costo de los  aportes  parafiscales  sea  asumido en su totalidad por el empleador o que a los  empleados  no  les  afecte  su nivel de ingresos.  Es cierto que las normas  claramente   establecen  (a  diferencia  de lo que sucede, por ejemplo, con  los  aportes  al  sistema  general  de pensiones y al sistema de salud), que los  aportes  al  ICBF,  al  SENA  y  a  las  Cajas son una obligación exclusiva del  empleador.  Pero  también  es cierto que se trata de un costo para el empleador  que  puede,  eventualmente,  redundar  negativamente en el nivel salarial de los  empleados,  o  incluso  en la creación de nuevos puestos de trabajo. Este es un  debate  agudo  en  el  ámbito  académico  y  corresponde a los diseñadores de  políticas  públicas,  no a la Corte Constitucional, evaluar en cada momento la  conveniencia  o  inconveniencia de imponer cargas adicionales a los empleadores,  que  son  los  principales  generadores  de  empleo  en el país. Aquí se trata  simplemente  de  señalar  que  la  afirmación  según  la cual en las empresas  comerciales   las  cargas  parafiscales  no  implican  ningún  costo  para  los  empleados,  desconoce  el  posible  impacto  que estas cargas puedan tener en el  nivel  salarial  de  los empleados y en la generación de nuevos empleos, y dado  que  el demandante no demuestra su hipótesis , y de hecho la Corte constata que  ella  no  es  unánimemente  aceptada,  no es suficiente para que, por si misma,  sustente  el  cargo  de  inconstitucionalidad.  Además,  como  bien  lo dice el  Procurador  en su concepto, no se desconoce que a diferencia de los trabajadores  dependientes,  “los  asociados  verán afectados sus  réditos  debido  a  la  naturaleza  jurídica  de  la economía solidaria, pero  también  hay  que  recordar  que  el  trabajador dependiente no se beneficia en  forma  directa  con  las  utilidades de las empresas a las que presta su mano de  obra,       a      diferencia      del      trabajador      asociado”.   

4.5.  Desde  otra  perspectiva,  las  normas  demandadas  protegen  para  un  segmento  de  la  clase  trabajadora hasta ahora  discriminado,  el  derecho  fundamental  a  un  trabajo  en condiciones dignas y  extienden  en  su favor esquemas de protección y apoyo de los que antes estaban  excluidos.  Así,  el  fundamento  del  cargo  de  vulneración  de la igualdad,  precisado  frente  al  artículo  53  de  la  Constitución  -principio  mínimo  fundamental  de  igualdad  de  oportunidades  para los trabajadores- refuerza la  constitucionalidad de las normas demandadas. Veamos.   

(i)    A   pesar   de   sus   diferencias  organizacionales,  estructurales,  y  conceptuales,  tanto  las  Cooperativas de  Trabajo  Asociado  como  los  demás  tipos  organizacionales  obligados a pagar  contribuciones   parafiscales   (que  no  se  reducen  a  las  grandes  empresas  comerciales),  permiten  hacer  realidad  el  derecho  fundamental  al  trabajo,  materia  de  protección constitucional. Mas allá de la controversia académica  sobre  la  conveniencia  e  impacto  de  las  contribuciones  parafiscales en la  generación  de  empleo  formal,  lo  cierto  es que su propósito explícito es  brindar  a  los trabajadores colombianos mecanismos diversos de soporte y apoyo,  bien  sea en capacitación, bien en respaldo a sus familias, bien en subsidios y  servicios  básicos  para el bienestar de sus miembros. De modo que la semejanza  de  regímenes  entre  las  contribuciones  especiales  de que tratan las normas  demandadas  y  los  aportes parafiscales del régimen laboral común, se explica  porque  en  ambos  casos  se ofrece a los trabajadores un sistema de protección  social,  al  cual  tienen  derecho,  en la medida en que el trabajo, como tantas  veces  lo  ha  señalado  la  Corte Constitucional, es valor fundante de nuestro  estado social (Preámbulo, Art 1).   

(ii)  Desde sus primeras sentencias, la Corte  Constitucional  reconoció que “…en la Carta del 91  se  observa  un bien significativo cambio de carácter cualitativo en relación  con  el trabajo. En efecto, es ciertamente un derecho humano (Artículo 25) pero  también  constituye,  al  mismo  nivel  del  respeto  a  la dignidad humana, un  principio  o elemento fundamental del nuevo orden estatal. (Artículo 1). Cuando  el  Constituyente  de  1991 decidió garantizar un orden político, económico y  social  justo  e  hizo  del  trabajo  requisito  indispensable del Estado, quiso  significar  con ello que la materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no  puede  estar  ausente  en  la  construcción  de  la nueva legalidad.”19    De   ahí   que  la  Constitución  proteja  el  derecho  al  trabajo  “en  todas  sus  modalidades” (Art. 25 C.P.), y de ello se  sigue  que los mecanismos de protección y apoyo social que se derivan del mismo  no  dependan,  para  su  aplicación,  de  la  formalidad  contractual que le da  origen,  sino de la condición misma de trabajador, que es, precisamente, lo que  tienen  en  común  los  trabajadores  asociados  a  las Cooperativas de Trabajo  Asociado,  y las demás categorías de trabajadores. Este factor de semejanza es  el  que  justifica  que  las redes de protección social asociadas al trabajo se  hagan    extensivas    a   todos   ellos,   como   lo   pretenden   las   normas  demandadas.   

(iii) La situación anterior a la expedición  de  la Ley 1233 de 2008 era la que tenía visos de inconstitucionalidad, pues en  ella,  a  un  subconjunto  de  los  trabajadores  colombianos -precisamente, los  asociados  a  las  Cooperativas  de  Trabajo  Asociado-  se  les excluía de los  beneficios,  estímulos  e incentivos derivados de los aportes parafiscales. Las  normas   demandadas   subsanan   esa   discriminación,  y  le  permiten  a  los  trabajadores  asociados  a  las  Cooperativas  de  Trabajo,  como sucede con los  trabajadores  dependientes,  disfrutar  de  esa  red de protección social, a la  cual, por el solo hecho de ser trabajadores, tienen derecho.   

(iv)  Por  lo  demás,  esas  contribuciones  parafiscales,  que  ahora  a  través  de  las  normas  acusadas  se  le imponen  válidamente  a las Cooperativas de Trabajo Asociado, son una manifestación del  principio  de  solidaridad,  pues  gracias  a  ellas, no sólo se benefician los  trabajadores   cuyas   organizaciones  hacen  los  aportes,  sino  también  sus  familiares  y  otros  grupos  sociales  a  quienes  se  destinan  los  distintos  programas del Sena, el ICBF y las Cajas de Compensación.   

Un repaso somero y parcial de las coberturas y  alcances  de  los programas administrados por las entidades destinatarias de las  contribuciones revela, por ejemplo, que:   

-El   Instituto   Colombiano  de  Bienestar  Familiar,  ICBF, tiene programas dirigidos a atender la primera infancia, niñez  y  adolescencia,  familia  y sociedad, al adulto mayor y a los grupos étnicos y  vulnerables.  Un  reciente  estudio  de  la  Escuela  de Gobierno Alberto Lleras  Camargo  y  del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico de la Universidad  de  los  Andes20,   al  evaluar  uno  sólo  de  los  programas  del  Instituto,  el  denominado  Hogares  Comunitarios,  encontró  que  éste  ha  tenido  un efecto  positivo  en  el  estado  nutricional  de  los niños entre los 25 y 48 meses de  edad,  con  una  disminución  de  2  y  3  puntos porcentuales en desnutrición  crónica  y  global.  Los  beneficios  nutricionales  y  de  salud  aumentan, en  términos generales, si la exposición al programa es prolongada.   

   

-El   SENA   ofreció   en  el  año  2008,  6.043.42821  cupos  para  formación  técnica  y  tecnológica. Igualmente, ha  formado,    hasta    septiembre   del   presente   año,   5.757.77422 estudiantes.  En  esta  cifra  vale  destacar  que  2.553.517 de los  estudiantes  reciben  su  formación   de manera virtual lo que masifica el  acceso  a  la educación en el país. Igualmente, 211.867 estudiantes pertenecen  a   la   población   rural,  1.204.680  a  la  población  vulnerable,  de  los  cuales    305.265   son   personas   desplazadas  por  la  violencia.    

-Según  datos  de  Asocajas,  las  Cajas de  Compensación   Familiar   tienen   5’492.577  trabajadores afiliados y benefician una población total de  21’780.48523 personas con  subsidios  de  vivienda,  prestación  de  salud,  educación  y créditos. Para  llegar  a  estas  cifras,  las cajas y el Estado han tenido que realizar un gran  esfuerzo  en  los  últimos  años. Entre los años 2002 y 2008 han ingresado al  sistema   2’269.843  de  nuevos  contribuyentes lo que significa un aumento del 45%. Especialmente, entre  los  años  2007  y  2008  se  vincularon al sistema 352,332 trabajadores. Estas  entidades  entregaron  en   2007, $241.896 millones en subsidios y en 2008,  $232.822  millones.  Hasta  junio  del presente año se habían entregado 15.203  subsidios por un monto de $148.344 millones.   

Como bien lo dijo la Corte:  

“No   es   una  característica  de  la  parafiscalidad   la  de  que  los  sujetos  pasivos  de  la  contribución  sean  exactamente  y  de manera individual quienes reciban los beneficios derivados de  la  reinversión  de  los  recursos  captados.  La  correspondencia que exige la  parafiscalidad  se  establece  entre  sectores,  no  entre  personas, de lo cual  resulta  que  lo esencial no es que el contribuyente individualmente considerado  reciba  una  retribución  directa  y proporcional al monto de su contribución,  sino  que  el  sector que contribuye sea simultáneamente aquél que se favorece  con  la  destinación posterior de lo recaudado. La contribución parafiscal que  establece  el  precepto  demandado  no  se  queda  en el reducido ámbito de los  trabajadores  que  cotizan  a  las  cajas  de compensación familiar sino que se  proyecta  hacia  los  beneficiarios  del régimen subsidiado de salud, incluidos  trabajadores  independientes  y  no cotizantes en dichas entidades, pero ello no  vicia  de inconstitucionalidad el precepto. Por el contrario, se realiza por esa  vía   el   principio  general  de  solidaridad”.24   

4.6.  En  suma,  las  normas  demandadas  no  vulneran  el  principio  de  igualdad  consagrado  en  el  Artículo  13  de  la  Constitución,  por  cuanto:  (i)  las contribuciones especiales que en ellas se  crean   y  regulan  no  se  imponen  sobre  los  trabajadores  asociados  a  las  Cooperativas  de  Trabajo  Asociado,  sino  que  constituyen  una carga para las  Cooperativas  mismas  como  personas  jurídicas;  (ii)  el  impacto de la carga  contributiva  en  las  cooperativas  de  trabajo  asociado  y  la  compensación  reconocida  a  sus  trabajadores  puede  tener  una  equivalencia con el impacto  indirecto  de  la  misma  carga  contributiva  en la retribución del trabajador  dependiente  de  una  empresa,  pero  sobre todo, una gran diferencia que impide  realizar   un   estricto   juicio   de  igualdad:  regularmente,  el  trabajador  dependiente  de  una  empresa no se beneficia en forma directa de las utilidades  que  arroja  la empresa, mientras que el trabajador asociado, sí; (iii) existen  otras  organizaciones,  también  obligadas  a pagar contribuciones parafiscales  comparables  a  las  contribuciones  especiales  aquí  atacadas,  en las que la  distinción  entre  empleador  y empleado se disuelve de manera análoga, lo que  impide  hablar  de  una discriminación específica en contra de éstas; (iv) en  las  empresas  donde  la  distinción  entre empleado y empleador es nítida, es  discutible  que  a  los  trabajadores no les represente ningún costo o carga la  existencia      de      aportes     parafiscales25,  con lo cual se derrumba el  argumento de discriminación.   

Por el contrario, no hay ninguna razón por la  cual  los  trabajadores  asociados a las Cooperativas de Trabajo Asociado tengan  que   verse   excluidos  de  los  beneficios  derivados  de  las  contribuciones  especiales,   o  las  Cooperativas  a  las  que  pertenecen  deban  eximirse  de  contribuir  a  su  concreción.  Así,  las  normas  demandadas  realizan el fin  constitucionalmente  dispuesto de proteger el trabajo en todas sus modalidades y  garantizar  al  trabajador  el  acceso  a  servicios  de  capacitación laboral,  atención  a  la  familia,  subsidios  al ingreso, acceso a la educación y a la  vivienda,  e  incluso  a  la  seguridad  social,  en desarrollo del principio de  solidaridad.   

5.  Segundo  cargo:  vulneración del mandato  constitucional  de  fortalecimiento  estatal  de  las  organizaciones solidarias  (Artículo 333 de la Constitución).   

5.1. Se basa este cargo en que la creación de  las  contribuciones  especiales  desconoce  la obligación estatal de fortalecer  las  organizaciones  solidarias.  La  Corte ha abordado el estudio del sentido y  alcance  de   este  mandato  del  artículo  333 de la Constitución. En la  Sentencia  C-948/01,  determinó  el  tipo  de  normas que el legislador podría  expedir para dar cumplimiento a dicho mandato:   

“Para  la  Corte,  la realización de los  referidos   postulados  constitucionales  en  punto  al  sector cooperativo  demandan  del Estado la implementación de un conjunto coordinado de medidas que  comprende  la adopción de una legislación adecuada que propicie el surgimiento  y  desarrollo  de  esa  clase  de  organizaciones; el apoyo a entes cooperativos  especializados    de    crédito;    la   educación   cooperativa;   la   ayuda  logística    y  de  orientación  a  la  formación  de  cooperativas;  el  estímulo   a   su   integración   en  organizaciones  de  grado  superior;  la  participación   de   estos   entes  en  programas  de  bienestar  social  y  su  representación   en   instancias   gubernamentales;  el  reconocimiento  de  su  existencia  jurídica y el control de su gestión y una acción coherente de las  entidades competentes con miras a su extensión”   

.  

5.2.  La Corte encontró, por ejemplo, que la  norma  que exoneraba a las Cooperativas de Trabajo Asociado de la obligación de  otorgar  garantías  en  los contratos estatales, era trasunto de la obligación  constitucional  de  fortalecer  las  organizaciones  solidarias,  y  declaró su  exequibilidad (C-949/01).   

En  otras  ocasiones, especialmente cuando ha  tenido  que  considerar  la imposición de nuevas regulaciones financieras a las  entidades  financieras  de  carácter  cooperativo,  la Corte ha desestimado los  cargos   según   los   cuales   dichas   disposiciones   atentaban   contra  el  fortalecimiento  de  las  organizaciones cooperativas. En la Sentencia C-779/01,  la Corte afirmó expresamente:   

“…Como  se  observó, la regulación de  las  empresas  de  economía  solidaria,  particularmente  en lo que atañe a la  actividad   financiera  no  desnaturaliza  de  ninguna  forma  la  organización  cooperativa,   por   el   contrario   las  medidas  que  se  adoptan  tienden  a  fortalecerlas,  para  mantenerlas  dentro  de  una  economía cambiante, bajo el  entendido  de  que  el  ejercicio  de la actividad financiera comporta un riesgo  social   y  económico  frente  al  cual  el  estado  debe  exigir  determinados  requisitos  y márgenes de solvencia económica en quien la desarrolla a efectos  de  mantener una economía estable y la credibilidad y confianza  por parte  del      público      y      asociados.”     26   

La   jurisprudencia   constitucional,   en  consecuencia,  ha  encontrado  constitucionalmente viables las disposiciones que  de  alguna  forma  facilitan o promueven la consolidación de las organizaciones  cooperativas  y,  en  los  antecedentes que de manera más directa se relacionan  con   la   presente  sentencia,  ha  considerado  que  las  normas  que  imponen  regulaciones   de   tipo   general,   plenamente  justificadas,  para  el  mejor  funcionamiento  de  las  entidades  cooperativas,  no sólo no atentan contra su  fortalecimiento, sino que contribuyen a él.   

5.3.   La   obligación  constitucional  de  fortalecer  un  determinado  sector, no pasa necesariamente por la imposibilidad  de  imponerle  cargas,  regulaciones o requisitos. Por el contrario, es opinión  de  la  Corte  que,  si esas cargas, regulaciones o requisitos, contribuyen a la  formalización  del  respectivo sector, a su homologación económica, jurídica  y  organizativa  con  otros  sectores  comparables  de  la  economía,  al mayor  bienestar  de  quienes  en él participan, y a que se hagan valer los principios  de  solidaridad  y dignidad que inspiran nuestra Constitución, disposiciones de  ese tipo encuentran pleno respaldo constitucional.   

Tal es el caso de las normas demandadas en el  presente  proceso,  en las que se impone, a cargo de las Cooperativas de Trabajo  Asociado,  una  obligación  de  pagar  al  ICBF,  al  SENA  y  a  las  Cajas de  Compensación  Familiar,  unas  contribuciones  especiales  que en sus elementos  definitorios  básicos  se  asemejan a los aportes parafiscales que han de pagar  los  empleadores  en  el  régimen  laboral general. En los acápites anteriores  quedó  demostrado  que,  si  bien  entre las Cooperativas de Trabajo Asociado y  otro  tipo de organizaciones hay diferencias estructurales de tipo jurídico, en  ambos  casos  se  trata  de  mecanismos  válidos de realización del derecho al  trabajo  como  herramienta de dignificación de la persona y ese elemento común  justifica  el  tratamiento  similar  que establece la normatividad acusada, pues  las  contribuciones  a las que se refieren procuran financiar programas de apoyo  a  los  trabajadores  y  sus  familias  de las cuales no debería estar excluido  ningún trabajador.   

5.4.  En consecuencia, la Corte estima que el  proceso  de  creciente  dignificación  al que apuntan las normas demandadas, en  favor  de  los  trabajadores  asociados a las Cooperativas de Trabajo Asociado y  sus   familias,   es   en   sí   mismo  una  medida  legislativa  tendiente  al  fortalecimiento  del  sector  solidario,  como  lo  manda la Constitución. Y la  posibilidad  que  se  les  brinda a estos trabajadores asociados de disfrutar de  los  beneficios  y  programas que se financian con las contribuciones especiales  creadas  en  la  ley,  de  los  cuales  estaban  injustificadamente  marginados,  propende    por    un    sector   cooperativo   más   consolidado,   formal   y  solidario.   

Por   lo   expuesto,   este  cargo  tampoco  prospera.   

6. Conclusiones.  

Los  artículos  1,  2  y 5 de la Ley 1233 de  2008,  por  medio de los cuales se crean y regulan las contribuciones especiales  a  cargo  de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino  al  SENA,  al  ICBF  y  a  las  Cajas  de Compensación Familiar, no vulneran el  principio  de  igualdad  (art.  13  y  53  C.P.),   por  cuanto  protegen y  promueven  el  derecho  fundamental  al  trabajo de los trabajadores asociados a  dichas  organizaciones  solidarias,  permitiéndoles  disfrutar  a ellos y a sus  familias  de  beneficios  de  los  cuales  estaban anteriormente excluidos, y al  hacerlo,  se  fortalece  también  el  sector solidario al que pertenecen dichos  trabajadores,   en   los   términos  ordenados  por  el  artículo  333  de  la  Carta.       

   

III. DECISIÓN.  

En   mérito   de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional  de  la  República de Colombia, administrando justicia en nombre  del pueblo y por mandato de la Constitución,   

RESUELVE:  

Primero:  Declarar  EXEQUIBLES,  por  los  cargos analizados, los artículos 1, 2 y los dos primeros  incisos del artículo 5 de la Ley 1233 de 2008.   

Notifíquese,   comuníquese,   cópiese,  publíquese  e  insértese  en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y  archívese el expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

Ausente en comisión.  

MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO  

Secretaria General  

    

1  Diario Oficial No. 47.058 de 22 de julio de 2008.   

2  “ARTICULO  13.  Todas  las  personas  nacen  libres  e  iguales ante la ley,  recibirán  la  misma  protección  y trato de las autoridades y gozarán de los  mismos  derechos,  libertades  y  oportunidades  sin ninguna discriminación por  razones  de  sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión  política o filosófica.   

El Estado promoverá las condiciones para que  la  igualdad  sea  real  y  efectiva  y  adoptará  medidas  en  favor de grupos  discriminados o marginados.   

El Estado protegerá especialmente a aquellas  personas  que  por  su condición económica, física o mental, se encuentren en  circunstancia  de  debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que  contra ellas se cometan”.   

3  ARTICULO  53.   El   Congreso  expedirá  el  estatuto  del  trabajo.  La  ley  correspondiente  tendrá  en  cuenta  por  lo  menos  los  siguientes principios  mínimos fundamentales:   

Igualdad   de   oportunidades   para   los  trabajadores;  remuneración  mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad  y  calidad  de  trabajo;  estabilidad  en  el  empleo;  irrenunciabilidad  a los  beneficios  mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir  y  conciliar  sobre  derechos inciertos y discutibles; situación más favorable  al  trabajador  en  caso  de  duda  en  la  aplicación e interpretación de las  fuentes  formales  de  derecho;  primacía  de  la  realidad  sobre formalidades  establecidas  por  los  sujetos  de  las  relaciones  laborales;  garantía a la  seguridad  social,  la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario;  protección  especial  a  la  mujer,  a  la  maternidad y al trabajador menor de  edad.   

El  estado  garantiza  el  derecho  al  pago  oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.   

Los  convenios  internacionales  del trabajo  debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.   

La  ley,  los  contratos,  los  acuerdos  y  convenios  de  trabajo,  no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni  los derechos de los trabajadores.   

4  ARTICULO  333.  La  actividad  económica  y  la  iniciativa privada son libres,  dentro  de  los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir  permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.   

La libre competencia económica es un derecho  de todos que supone responsabilidades.   

La  empresa, como base del desarrollo, tiene  una  función  social  que  implica  obligaciones.  El  Estado  fortalecerá las  organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.   

El  Estado, por mandato de la ley, impedirá  que  se  obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará  cualquier  abuso  que  personas o empresas hagan de su posición dominante en el  mercado nacional.   

La ley delimitará el alcance de la libertad  económica  cuando  así  lo  exijan  el  interés  social,  el  ambiente  y  el  patrimonio cultural de la Nación.   

5  Concepto  No.  4807  del 13 de julio de 2009 del señor Procurador General de la  Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado.   

6  Ver  Sentencia C-717 de 2003   

7 Ver  al respecto la síntesis efectuada en la sentencia C-007/02   

8 Dijo  la  Corte:  “Las Cooperativas de Trabajo Asociado se diferencian de las demás  en  que  los  asociados  son  simultáneamente  los  dueños de la entidad y los  trabajadores  de  la  misma,  es  decir,  que  existe identidad entre asociado y  trabajador.  Siendo así no es posible hablar de empleadores por una parte, y de  trabajadores  por  la  otra,  como  en  las  relaciones de trabajo subordinado o  dependiente.  Esta  la  razón  para  que  a  los  socios-trabajadores  de tales  cooperativas  no  se les apliquen las normas del Código Sustantivo del Trabajo,  estatuto  que regula solamente el trabajo dependiente, esto es, el que se presta  bajo  la  continuada  dependencia o subordinación de un empleador y por el cual  el  trabajador  recibe  una  retribución  que  se  denomina  salario. …En las  cooperativas   de   trabajo   asociado   no   existe   ninguna  relación  entre  capital-empleador  y trabajador asalariado pues, se repite, el capital de éstas  está  formado  principalmente  por  el trabajo de sus socios, además de que el  trabajador  es  el mismo asociado y dueño. Así las cosas no es posible derivar  de  allí  la  existencia  de  un  empleador  y un trabajador para efectos de su  asimilación  con  los  trabajadores  dependientes…La  igualdad,  ha  dicho la  Corte,  busca  un  tratamiento  igual  para  casos  análogos  y  diferente para  situaciones  cuyas  características  son  distintas.  En el presente caso no se  infringe  tal principio por que las relaciones de trabajo de los socios de tales  cooperativas  son  distintas  de  las que tienen los trabajadores asalariados y,  por  consiguiente,  no  pueden  ser  objeto  de comparación…Ahora bien: si la  asociación  en  esta  clase de cooperativas es absolutamente libre y voluntaria  resulta  claro que quienes a ella deseen vincularse deben conocer las normas que  las  rigen y los derechos que les asisten, como también las ventajas, riesgos y  posibilidades   que   representa   esta  clase  de  trabajo  frente  al  trabajo  dependiente.  La  ley  no  les  impone a los trabajadores ese rumbo; simplemente  crea  un  sistema  diferente  de  trabajo  que  en  nada vulnera el ordenamiento  superior.”   

9 Para  la  Corte,  “…debido  a  la  naturaleza misma de las cooperativas de trabajo  asociado  (identidad  de  trabajador-socio)  la  retribución  que  reciben  los  asociados    por    su   trabajo   no   es   salario   sino   una   compensación,    que   se  fija teniendo en cuenta estos factores:  la  función  que  cada  trabajador  cumple, la especialidad, el rendimiento, la  cantidad  y  calidad  del  trabajo  aportado. Igualmente, el trabajador asociado  tiene  derecho  a  recibir  un  porcentaje  de  los  excedentes obtenidos por la  cooperativa.  Pretender  que el régimen de compensación de los socios de estas  cooperativas  sea igual al de los trabajadores asalariados, sería desconocer la  naturaleza  misma  de  tales  organizaciones  y  la  inexistencia  frente  a sus  asociados  de  una  relación  de  trabajo  de  esa  índole… Sin embargo, los  trabajadores  asociados  no sólo reciben beneficios pues, dada su condición de  propietarios,  también  tienen  que  asumir los riesgos, ventajas y desventajas  propios  del  ejercicio  de  toda  actividad  empresarial.  De  manera que si se  presentan  pérdidas  deben  asumirlas  conjuntamente,  lo  que no ocurre en las  relaciones  de  trabajo dependientes…. En las Cooperativas de Trabajo Asociado  se  rompe  con el esquema tradicional de las empresas lucrativas de la economía  de  mercado  en  las que unos son los empleadores y otros los trabajadores, pues  en  aquéllas  esas  dos  categorías  de personas no existe ya que, como tantas  veces  se ha reiterado en esta sentencia, los trabajadores son los mismos socios  y  dueños  de  la  empresa.   El  demandante  sólo  concibe  una forma de  trabajo:  la  dependiente, olvidando otras, como el independiente y el asociado,  siendo este último el que se regula en las normas demandadas…”   

10 Sent  T-475/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz   

11  Sent. C-055/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz   

12  ibidem   

13  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-394/99.   

14 De  acuerdo  con el artículo 59 de la Ley 79 de 1988 la Cooperativa puede, de forma  excepcional  y  debidamente  justificada,  vincular  trabajadores  ocasionales o  permanentes  no  asociados, casos que se rigen por las normas de la legislación  laboral.   

15  Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-445/06.   

17  Corte Constitucional, Sentencia T-445/06.   

18  Dice  el  segundo  inciso del artículo 59 de la Ley 79 de 1988: “Las  compensaciones  por  el  trabajo  aportado y el retorno de los  excedentes  previstos en el artículo 54 numeral 3o. de la presente ley se hará  teniendo  en  cuenta  la función del trabajo, la especialidad, el rendimiento y  la  cantidad  de  trabajo  aportado”,  y  el artículo 54, numeral 3, dice que  “Si  del ejercicio resultaren excedentes, éstos se aplicarán de la siguiente  forma:  un  veinte  por  ciento  (20%)  como  mínimo  para crear y mantener una  reserva  de protección de los aportes sociales; un veinte por ciento (20%) como  mínimo  para  el fondo de educación y un diez por ciento (10%) mínimo para un  fondo  de  solidaridad.   El  remanente  podrá aplicarse, en todo o parte,  según  lo  determinan  los  estatutos  o  la  asamblea general, en la siguiente  forma…3o.  Retornándolo  a  los  asociados  en  relación  con  el uso de los  servicios o la participación en el trabajo.   

19  T-222/92   

20  Bernal,  Raquel,  et.al. Programa Hogares Comunitarios  de   Bienestar:   evaluación   de   impacto   y  recomendaciones  de  política  en  Notas  de Política No  3.  Escuela  de  Gobierno  Alberto  Lleras  Camargo  y  Centro  de  Estudios  sobre  Desarrollo Económico,  Universidad de los Andes. Diciembre 2009.   

21  Fuente. Base de estadística del SENA.   

22  Fuente. Base de estadística del SENA.   

23  Fuente. Base de datos Asocajas.   

24  Sentencia C-183/97   

25 Un  buen  ejemplo  de  una posición académica que considera negativo el impacto de  las  contribuciones  parafiscales  sobre  la creación de empleo formal se puede  encontrar   en:   Santamaría,   Mauricio   y   Rozo,   Sandra.  “Informalidad  empresarial  en  Colombia: alternativas para impulsar  la   productividad,  el  empleo  y  los  ingresos”.  Documento  de  Trabajo  No.  40,  Fedesarrollo.  2008. Documentos como éstos no  critican  la  existencia  de  programas como los que están a cargo del ICBF, el  Sena  y  las Cajas, pero proponen que la financiación de ellos no dependa de la  nómina,  sino  de  los  impuestos  generales, precisamente para que no sean una  carga excesiva contra los empleados actuales o potenciales.   

26 En  el mismo sentido, ver la C-948/01