C-866-14

           C-866-14             

Sentencia C-866/14    

ENTREGA AL BANCO DE LA REPUBLICA DE DIVISAS INCAUTADAS   CON FINES DE EXTINCION DE DOMINIO-Inexistencia de vicios de procedimiento en su   formación/BANCO DE LA REPUBLICA-Función de monetizar las divisas   incautadas    

ACCION PUBLICA   DE INCONSTITUCIONALIDAD COMO DERECHO POLITICO-Ciudadano   en ejercicio    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Titularidad    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Legitimación por activa/ACCION   PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación por ciudadano en representación de persona   jurídica    

INICIATIVA   LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Necesidad en disposiciones legales   relacionadas con atribuciones del Banco de la República    

INICIATIVA   LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Alcance    

FISCAL GENERAL DE LA NACION-Competencia para presentar proyectos de ley en materia de política   criminal    

INICIATIVA   LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Intervención y coadyuvancia    

TRAMITE LEGISLATIVO-Ausencia de prueba   escrita del aval dado por el Gobierno a una determinada disposición puede   inferirse a partir del apoyo expreso del Ministro durante el debate   parlamentario, sin que consten elementos que lo desvirtúen    

INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno    

El aval equivale a la presentación de   una iniciativa gubernamental en los términos del artículo 154 inciso 2 Superior,   si reúne los siguientes requisitos, señalados por la jurisprudencia   constitucional: (i) el   consentimiento debe probarse dentro del trámite legislativo; (ii) no es   necesario que se presente por escrito o mediante fórmulas sacramentales, y el   apoyo del Gobierno a la norma durante el debate parlamentario, sin que conste su   oposición, permite inferir el aval ejecutivo; (iii) se tiene que manifestar antes de la   aprobación del proyecto de ley en las plenarias.  Para que el aval –así   entendido- satisfaga la exigencia del artículo 154 inciso 2 de la Carta, es   necesario además que lo extienda el ‘Gobierno’. El ‘Gobierno’, según el artículo   115 de la Constitución, lo constituyen en principio “el Presidente y el ministro   o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular”. Por   ende, cuando la Constitución le asigna una atribución al “Gobierno”, como por   ejemplo cuando le da a este la facultad de objetar los proyectos de ley por   inconstitucionalidad o inconveniencia (CP art 200 num 1), debe entenderse que   por principio ha de ser ejercida por el Presidente de la República y el ministro   del ramo correspondiente, según el asunto de que se trate.    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO POR MINISTRO-Presunción de presentación por el Gobierno    

BANCO DE LA REPUBLICA-Recibe divisas y entrega a cambio suma de   dinero equivalente en pesos colombianos    

BANCO DE LA REPUBLICA-Clases de efectos sobre mercado de dinero   que puede tener cambio a pesos colombianos de divisas incautadas    

El cambio de las divisas puede tener   el efecto de impactar la oferta monetaria. La Constitución le confía al Banco de   la República la función de “emitir la moneda legal” (CP art 371). La emisión   monetaria que efectúa el Banco de la República –en la economía- no se identifica   exactamente con la impresión de papel moneda. La emisión de moneda está asociada   a la puesta en circulación de una cantidad de dinero que antes no circulaba y   que, en esa medida, expande la oferta monetaria preexistente. Entre los   instrumentos típicos de emisión de moneda por parte del Banco Central están, por   ejemplo, la celebración de operaciones de mercado abierto (venta o compra de   títulos); la intervención en el mercado cambiario (compra o venta de divisas); o   la política de crédito en los casos que autoriza la Constitución (CP arts 371 y   373). Estos instrumentos expanden o contraen la cantidad de dinero circulante,   según la forma en que se ejerzan, y en esa medida afectan entonces la oferta   monetaria. La norma acusada podría conducir a impactar la oferta de dinero si   –al margen de estas operaciones típicas – el cambio de las divisas implica poner   en circulación dinero colombiano que antes no circulaba. Un aumento en la oferta   de dinero implica a su vez crear una causa de presión inflacionaria, y de   consecuente pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda legal. También es   posible que de hecho el Banco de la República no impacte de forma directa e   inmediata la oferta monetaria, al cambiar a pesos las divisas. En ese caso los   pesos colombianos que serían necesarios para efectuar la operación que la norma   acusada le encomienda al Banco, tendrían que obtenerse del dinero previamente en   circulación en el mercado. Si bien no existe en la Ley un elenco cerrado de   medidas para efectuar una operación de este tipo, el Banco podría conseguir los   pesos colombianos que requiere, sin afectar en absoluto la oferta monetaria de   forma directa, por la vía de cambiar las divisas a pesos colombianos que obren   en sus propias arcas públicas y que se consideren dinero circulante, o a pesos   que de hecho estén en poder de otras personas y circulen en el mercado. Como   estos pesos colombianos que se entregan a cambio de las divisas incautadas se   pondrían de inmediato a disposición de la entidad encargada de administrar los   dineros en procesos de extinción de dominio, la posible venta de divisas por   pesos en el mercado cambiario no sería en este contexto una forma de contracción   monetaria. El Banco se vería entonces en una situación en la cual, si toma las   divisas incautadas y las cambia por pesos circulantes que se encuentren en su   poder, puede ver interferida su autonomía patrimonial; si las cambia por pesos   circulantes en poder de otras personas del mercado cambiario, su acto   potencialmente podría tener implicaciones cambiarias (como propiciar una presión   hacia la devaluación de las divisas). Igualmente queda la opción de que el Banco   de la República cambie las divisas incautadas que se le entreguen por pesos   colombianos y, con independencia de si esto tiene o no la vocación de afectar la   oferta monetaria, adopte medidas de intervención y regulación monetarias,   cambiarias o crediticias para contrarrestar los potenciales efectos que este   acto pueda desencadenar. Con lo cual, si por ejemplo la conversión de las   divisas incautadas está virtualmente llamada a afectar la oferta de dinero, el   Banco podría entonces neutralizar estas consecuencias por la vía de poner en   práctica medidas parales o simultáneas de contracción de la oferta monetaria.    

BANCO DE   LA REPUBLICA-Atribuciones en materia monetaria y   crediticia/BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones otorgadas por la Constitución   en relación con política cambiaria/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Dirección   y ejecución de funciones del banco/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autoridad   monetaria, cambiaria y crediticia/BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía   administrativa, patrimonial y técnica    

Desde un plano constitucional, el Banco   cuenta con importantes atribuciones en materia monetaria y crediticia, como son   las de “regular la moneda, emitir moneda legal;   ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de   crédito; y servir como agente fiscal del gobierno” (CP art 371). En cuanto a   política cambiaria, la Carta le otorga al Banco de la República la función de   “regular el cambio internacional; administrar las reservas internacionales”. La   Junta Directiva de la entidad tiene a su cargo por lo demás “la dirección y   ejecución de las funciones del Banco”, y es en consecuencia la “autoridad   monetaria, cambiaria y crediticia” (CP art 372). Para cumplir estas importantes   tareas la Constitución le reconoce al Banco de la República “autonomía   administrativa, patrimonial y técnica” (CP arts 371 y 113). Finalmente establece   que el Banco debe ejercer sus facultades “en coordinación con la política   económica general” (CP art 371)    

LIBERTAD   DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Atribución   constitucional de expedir leyes relacionadas con el Banco de la República y las   funciones de su Junta Directiva    

El Congreso de la República tiene la   atribución constitucional de expedir leyes “relacionadas con el Banco de la   República y con las funciones de su Junta Directiva” (CP art 150 num 22). Como   ha señalado la Corte, esta competencia lo faculta no sólo para desarrollar   dentro de la Constitución las funciones que esta última le asigna al Banco y a   su Junta Directiva, sino también para atribuirles otras competencias distintas a   las que la Carta explícitamente les confiere. En la sentencia C-050 de 1994, al   examinar y declarar exequibles diversas normas legales entre las cuales había   algunas que preveían para el Banco de la República la potestad de desarrollar   actividades culturales y científicas, la Corte señaló que si bien estas   funciones no estaban expresadamente consagradas en la Constitución como   responsabilidades a cargo del Banco, el legislador podía legítimamente   conferírselas pues “la   descripción de funciones asignadas al Banco de la República por el    artículo 371 de la Carta, no comporta el significado tácito de proscripción de   otras que no fueron previstas positivamente en dicha regulación”. La Corporación   indicó entonces que la lista de potestades contemplada en la Constitución   Política a cargo del Banco “significa   que al legislador no le es dable restringir o asignar a otro órgano las   funciones de banca central que la Carta Política ha confiado al Banco de la   República en el ya citado artículo 371”    

LIBERTAD   DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites en relación   con atribución de funciones al Banco de la república distintas a las conferidas   explícitamente por la Constitución    

La potestad que tiene el Congreso de la   República de conferirle al Banco funciones distintas a las que la Constitución   explícitamente le atribuye debe enmarcarse dentro de ciertos límites. El   Congreso no puede anular o reducir las facultades que la Constitución sí le   confiere de forma expresa al Banco (CP arts 4, 136-1, 371 y ss). No le es dable   desplazar al Banco y ejercer en lugar suyo y por vía específica las funciones   que la Constitución le confía directamente al Emisor. La autonomía   administrativa, patrimonial y técnica del Banco debe además orientar la   asignación de estas funciones en el orden legal. La Ley no puede asignarle al   Banco funciones que incidan en el comportamiento de las realidades   macroeconómicas que le corresponde controlar, sin concederle un margen   suficiente de acción. La Constitución de 1991   distribuye el poder público entre diferentes organismos, y a algunos de ellos   les da la categoría de órganos autónomos (CP art 113). La autonomía que la Carta   les reconoce a estos últimos, y dentro de ellos ocupa un lugar especial el Banco   de la República, es incompatible con obligaciones legales inexorables sin   márgenes de acción, en aquellos ámbitos en los cuales dichos órganos deben   desarrollar sus funciones. No puede el Congreso imponerle al Banco un deber cuyo   cumplimiento tenga impactos monetarios o cambiarios, pero no concederle un   margen de actuación que le permita observar la ley sin comprometer la recta y   cabal observancia de su misión constitucional. El   legislador está entonces autorizado para atribuirle al Banco competencias no   expresamente mencionadas en la Constitución, mientras no anule o reduzca las   facultades que esta sí le confiere de forma expresa al Banco; no desplace al   Banco para ejercer en lugar suyo y por vía específica las funciones que la   Constitución le confía directamente al Emisor; enmarque la regulación de las   competencias dentro de la autonomía administrativa, patrimonial y técnica del   Banco de la República; y si las funciones que le asigna pueden incidir en el   comportamiento de las realidades macroeconómicas que le corresponde controlar al   Banco, debe además concederle un margen suficiente de acción para ajustar el   cumplimiento del deber legal a su misión constitucional.    

FUNCION   DEL BANCO DE LA REPUBLICA DE CAMBIAR POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE   INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Ausencia   de extralimitación en libertad de configuración legislativa    

FUNCION   DEL BANCO DE LA REPUBLICA DE CAMBIAR POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE   INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Reconocimiento   de margen de acción suficiente para convertir a pesos las divisas y ejercer   obligación que se le asigna sin perjuicio de su autonomía y de sus funciones   constitucionales    

FUNCION   DEL BANCO DE LA REPUBLICA DE CAMBIAR POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE   INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-No se   desconoce autonomía técnica del Banco    

AUTONOMIA   DE LA BANCA-Alcance    

REGIMEN DE   CAMBIO INTERNACIONAL-Antecedentes    

FUNCION   DEL BANCO DE LA REPUBLICA DE CAMBIAR POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE   INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-No se   vulnera distribución de competencias en materia monetaria y bancaria    

FUNCION   DEL BANCO DE LA REPUBLICA DE CAMBIAR POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE   INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Competencia   administrativa, patrimonial y técnica para establecer razonablemente cómo y   cuándo cambiar divisas incautadas    

FUNCION   DEL BANCO DE LA REPUBLICA DE CAMBIAR POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE   INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Plazos   y condiciones que eventualmente se establezcan deben ser razonables    

Referencia: expediente D-10204    

Actor: Luis Giovanny Barbosa Becerra    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 91   (parcial) de la Ley 1708 de 2014 ‘por medio de la cual se expide el Código de   Extinción de Dominio’.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil catorce   (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1.      En ejercicio de la   acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y   242-1 de la Constitución, el ciudadano   Luis Giovanny Barbosa Becerra  demanda el artículo 91 (parcial) de la Ley 1708 de 2014 ‘por medio de la cual se expide el Código de Extinción   de Dominio’, por considerar que   desconoce los artículos 113, 136 numeral 1, 150 numeral 19 literal b), 150   numeral 22, 154, 371, 372 y 373 de la Carta. Mediante auto del 9 de mayo de 2014 se admitió la   demanda de la referencia, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso de   constitucionalidad al señor Presidente de la República, al Presidente del   Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al   Ministerio de Justicia y del Derecho, y a las Facultades de Derecho de las   Universidades de Los Andes y Externado de Colombia. Igualmente se ordenó correr   traslado al señor Procurador General de la Nación, y fijar en lista la norma   acusada para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 y artículo 7°   del Decreto 2067 de 1991).    

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte   Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe y resalta la   norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.039 de 20   de enero de 2014:    

“LEY 1708 DE 2014    

(enero 20)    

Diario Oficial No. 49.039 de 20 de enero de 2014    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio de la cual se expide el Código de Extinción   de Dominio.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

[…]    

ARTÍCULO 91. ADMINISTRACIÓN Y DESTINACIÓN. Los   bienes sobre los que se declare la extinción de dominio, descontando aquellos   destinados para el pago gradual y progresivo de los pasivos de dicho Fondo, los   recursos que sean indispensables para el funcionamiento de la entidad encargada   de la administración de los bienes, y las destinaciones específicas previstas en   la ley, se utilizarán a favor del Estado y serán destinados así: en un   veinticinco por ciento (25%) a la Rama Judicial y en un veinticinco por ciento   (25%) a la Fiscalía General de la Nación, para proyectos de inversión   previamente aprobados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y el   cincuenta por ciento (50%) restante para el Gobierno Nacional quien reglamentará   la distribución de este último porcentaje.    

En todo   caso, los predios rurales sobre los que recaiga la acción de extinción de   dominio serán destinados a los programas de generación de acceso a tierra   administrados por el Gobierno Nacional. Su régimen de administración y   destinación será reglamentado por el Presidente de la República.    

Los   bienes destinados a la Fiscalía General de la Nación serán administrados a   través del Fondo Especial para la Administración de Bienes creado mediante Ley 1615 de 2013.    

En el caso de las divisas, una vez incautadas, estas serán entregadas al Banco   de la República para que las cambien por su equivalente en pesos colombianos,   sin que se requiera sentencia que declare la extinción definitiva del dominio   sobre las mismas.    

PARÁGRAFO 1o. A partir de la fecha en que sea publicada la presente   ley, el Consejo Nacional de Estupefacientes no podrá adquirir pasivos con cargo   a los recursos determinados en los porcentajes de que trata el presente   artículo, salvo que la entidad correspondiente así lo manifieste en la sesión   del Consejo Nacional de Estupefacientes en que se tome favorablemente esta   determinación.    

PARÁGRAFO 2o. En virtud de la presente ley se habilita al Ministerio   de Hacienda y Crédito Público para efectuar los ajustes presupuestales   pertinentes que permitan la asignación de los recursos a favor del nuevo   administrador del Frisco.    

PARÁGRAFO 3o. Las autoridades de policía locales, departamentales y   nacionales estarán obligadas a prestar, de manera preferente y sin dilación   injustificada, el apoyo que requiera el representante legal o su delegado, para   hacer efectiva la administración de los bienes que ingresan al Frisco.”.    

III. LA DEMANDA    

3. La acción pública la instaura el   ciudadano Luis Giovanny Barbosa Becerra, quien además interpone la demanda   “como apoderado del Banco de la República”. Sostiene  que el artículo artículo 91 (parcial) de la Ley 1708 de   2014 ‘por medio de la cual se   expide el Código de Extinción de Dominio’, desconoce los artículos los artículos 113, 136 numeral 1, 150 numeral   19 literal b), 150 numeral 22, 154, 371, 372 y 373 de la Constitución.    

4. En primer término, dice el actor que la   norma acusada vulnera el artículo 154 de la Constitución, el cual le reserva al   Gobierno Nacional la iniciativa legislativa en la atribución de funciones al   Banco de la República. Menciona que el Proyecto de Ley del cual forma parte la   disposición demandada se presentó por iniciativa del Fiscal General de la   Nación, y que “el texto concreto” de la norma cuestionada sólo se   introdujo “en cuarto debate” en virtud de una proposición presentada por   tres congresistas, “por la secretaria general del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público y por el presidente del Consejo Superior de la Judicatura”.   Sostiene que la participación de la secretaría general del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público en la proposición no equivale al aval del Gobierno   Nacional, pues no es el Ministro de la cartera. De hecho, agrega, el Ministro de   Hacienda solo tampoco es el Gobierno, pues se requiere además la intervención   del Presidente de la República, por lo que aún con la participación directa del   Ministro de Hacienda y Crédito Público no cabría considerar que se cumple con lo   previsto en el artículo 154 de la Carta. En palabras del actor:    

“como la norma demandada contiene un   mandato que modifica el régimen jurídico del Banco de la República y la misma no   fue tramitada a iniciativa del Gobierno nacional, sino del Fiscal General y de   los congresistas, al expedirla así se violó el artículo 154 de la Carta   Política. || Si bien la proposición que originó la inclusión de la norma acusada   fue suscrita por la secretaria general del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, no puede sostenerse que dicho acto pueda interpretarse como que la   norma acusada tuvo iniciativa gubernamental porque, de una parte, la secretaría   general del Ministerio no es el Ministro y menos si no obra autorización o   delegación especial, y, segundo, porque aun firmando el Ministro faltaría el   aval del Presidente de la República para que se conformara el Gobierno Nacional,   como lo prevé el artículo 115 de la Carta”.    

5. En segundo término, el demandante   plantea que además la disposición acusada viola de manera simultánea los   artículos 136 numeral 1; 150 numerales 19   -literal b)- y 22; 371, 372 y 373 de la Constitución. En esencia, considera que   el legislador se extralimitó al regular un asunto con repercusiones cambiarias y   monetarias, pues este o bien debe ser regulado por el Gobierno en virtud del   artículo 150 numeral 19 literal b) de la Carta, que le atribuye la función de   señalar dentro de los criterios establecidos en una ley marco el régimen de   cambio internacional, o bien debe dejarse al ejercicio autónomo y consistente de   las funciones del Banco de la República, conforme lo disponen los artículos 371,   372 y 373 Superiores, que le asignan a su Junta Directiva la responsabilidad   constitucional de ser “autoridad monetaria, cambiaria y crediticia”, y al   Banco Central la competencia para “regular la moneda, los cambios   internacionales y el crédito”. Sostiene que con la norma cuestionada el   Congreso cumple funciones que la Constitución les atribuye a otras autoridades,   y en lo que respecta a sus efectos dice:    

“[…] El efecto práctico de la norma acusada es que los   modelos y políticas de emisión monetaria que el Banco tiene diseñados para   cumplir con su más alto propósito de controlar la inflación, necesariamente se   van a ver desvirtuados con las divisas que, en virtud de la norma acusada,   tendrá el Banco que cambiar por pesos colombianos, lo cual resulta no solamente   inconstitucional sino que se opone abiertamente a la función capital de velar   por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.    

De la revisión de la norma acusada se puede establecer   que el Congreso sencillamente impuso al Emisor una obligación que desconoce las   herramientas técnicas que éste autónomamente ha venido manejando para el control   monetario. Claramente, el establecimiento de dicha obligación inhibe que el   Banco de la República aprecie, según su prudente juicio, la oportunidad y   conveniencia de las emisiones monetarias, usurpando su competencia en ese punto   en particular y cercenando la autonomía técnica a él atribuida por la   Constitución”.    

IV.   intervenciones    

Ministerio de Justicia y del Derecho    

Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

7. La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la   República interviene para pedir que se declare exequible la disposición acusada.   En cuanto al primero de los cargos, considera que no hay vicio de forma. Dice   que en la sentencia C-838 de 2008, la Corte Constitucional sostuvo que la   iniciativa legislativa radicada por la Constitución en cabeza del Gobierno   “no sólo se manifiesta en el momento de la presentación inicial del proyecto de   ley”, pues también puede ejercerse durante el trámite parlamentario de un   proyecto por la vía de un aval gubernamental a las normas que verse sobre las   materias a las que se refiere el artículo 154 inciso 2 de la Carta. Resalta que   el aval del Gobierno equivale a su iniciativa si se prueba que fue otorgado   dentro del trámite legislativo, antes de su aprobación en Plenarias. Según la   Secretaría Jurídica de la Presidencia, la Corte Constitucional habría dicho que   tampoco es necesaria la extensión directa del aval por parte del Presidente de   la República, pudiendo concederlo el Ministro del ramo correspondiente. Señala   que incluso es posible inferir este aval a partir de la presencia del Ministro   en el debate parlamentario y de la ausencia de oposición expresa a la norma. Por   lo cual concluye que en este caso no habría vicio de forma, precisamente de   acuerdo con los hechos que se describen en la acción pública de   inconstitucionalidad.    

8. En lo que atañe al otro cargo, la Secretaría   Jurídica estima que el demandante les da a las normas constitucionales invocadas   un sentido que no tienen. Estas le otorgan al Banco de la República autonomía   para ejercer “atribuciones reguladoras”; es decir, para “adoptar   políticas y plasmarlas en reglas jurídicas obligatorias”. El artículo 91 de   la Ley 1708 de 2014, demandado en este proceso, no se refiere en manera alguna a   esas facultades reguladoras, sino que se limita a disponer que las divisas   incautadas sean convertidas a su equivalente en pesos colombianos. La norma le   adjudica al Banco de la República competencia para “actuar como depositario   de sumas de dinero expresadas en pesos colombianos”, y la ejecución de este   deber no le exige cambiar la tasa de cambio, pues esta será la vigente de manera   general para el día en que deban convertirse a pesos las divisas. La Secretaría   Jurídica de la Presidencia considera entonces que este cargo no está llamado a   prosperar.         

Fiscalía General de la Nación    

9. La Fiscalía General de la Nación pide declarar   exequible la disposición acusada. Primero, afirma que no se viola el artículo   154 de la Carta. Dice que la Ley 1708 de 2014 no contiene “una regulación   integral relativa al Banco de la República”, sino a la extinción de dominio.   “Por consiguiente”, agrega, “se considera que no le es aplicable la regla   contenida en el artículo 154 C.P.”. La iniciativa de la Ley a la que   pertenece la norma demandada fue del Fiscal General de la Nación, quien puede   presentar proyectos de ley en materia de diseño de la política criminal, según   el artículo 251 de la Carta. La Ley 1708 de 2014[1] es el código de   extinción de dominio, y estaba entonces dentro de las atribuciones del Fiscal   General de la Nación presentar una iniciativa legislativa en esa materia.   Aparte, durante el trámite legislativo el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público presentó un concepto ‘presupuestal’ sobre el artículo 91 del   Proyecto, y además la Ley fue firmada por el Ministro de Hacienda y Crédito   Público, y debe entenderse que el Gobierno le dio entonces su aval al texto de   estas dos formas. El concepto ministerial mencionado se publicó en la Gaceta del   Congreso 848 del 22 de octubre de 2013, y dice en lo pertinente:    

“Con el artículo 91 de la iniciativa se otorga a la   Fiscalía General de la Nación el 50% de la monetización de los bienes sobre los   que se declare la extinción de dominio, cambiando la destinación de estos   recursos; mientras que los bienes inmuebles rurales sobre los que recaiga la   acción de extinción de dominio, serán destinados a los programas de generación   de acceso a la tierra, que administra el Gobierno Nacional”.    

10. El otro cargo lo considera igualmente impróspero.   Sostiene que la norma demandada “no modifica ni impone nuevas funciones al   Banco de la República”, pues la conversión de las divisas incautadas por   pesos colombianos existía desde antes de la Ley 1708 de 2014, sólo que se   activaba una vez hubiera una sentencia que declarara la extinción de dominio   sobre el dinero. La Fiscalía General de la Nación cita a este respecto “el   plan de acción institucional a 31 de julio de 2014 de la DNE en liquidación”,   en el cual se lee claramente que el procedimiento para la monetización de las   divisas empezaba después de que se extinguiera mediante sentencia el dominio   sobre las mismas. Tras el fallo, las divisas eran enviadas al Banco de la   República para que adelantara los procedimientos internacionales necesarios con   el fin de verificar su autenticidad, y luego el Banco las podía cambiar a moneda   nacional.[2]  Lo que hace la disposición que se acusa es entonces, según la Fiscalía,   “anticipar por razones de necesidad, la conversión de las divisas aprehendidas   con motivo de un trámite de extinción de dominio”. Con lo cual, además, se   muestra que la norma no debía estar en una ley marco, pues no regula el “tema   cambiario”, sino que es una disposición puntual en el Código de Extinción de   Dominio.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

11. El Procurador General de la Nación, en   su concepto 5791, le solicita a la Corte de forma principal inhibirse, por falta   de legitimación en la causa del demandante. Sostiene que quien la interpone no   es un ciudadano, sino una persona jurídica (el Banco de la República). A su   juicio, esto indica que la Corte no podría pronunciarse sobre el fondo de la   acción pública, pues la titularidad sobre esta última está exclusivamente en   cabeza de los ciudadanos. No obstante, si la Corte llega a pronunciarse de   fondo, pide de manera subsidiaria que se declare exequible la norma acusada. En   cuanto al primer cargo, considera que su suerte está atada a la naturaleza de la   Ley 1708 de 2014, que es la de contener el Código de Extinción de Dominio. En su   criterio, como todo código, el de extinción de dominio tiene pretensiones de   regulación universal, sistemática e integrada, y en esa medida “resultaba   inevitable” que se incluyera en ese contexto una norma como la demandada en   esta ocasión, que obliga al Banco de la República a convertir las divisas   incautadas en pesos colombianos. Por lo mismo, a su juicio no hay en esta   regulación problemas de inconstitucionalidad.    

12. El segundo cargo lo juzga también   impróspero. En su criterio, lo que hace la norma cuestionada es darle al Banco   de la República la competencia para convertir a pesos colombianos las divisas   incautadas, conversión que debe hacer en ejercicio de su autonomía cambiaria y   monetaria. De no ser entendida de esta forma, la disposición sí podría afectar   la autonomía del Banco, pues tendría que monetizar sin control las divisas que   se le entreguen, con lo cual impactaría los precios. Si se entiende la facultad   prevista en la norma como una atribución llamada a ejercerse en el contexto de   la autonomía de la Banca Central, puede ser incluso útil para el Banco, pues   puede usar dichas divisas en casos en que escaseen las divisas en el mercado   cambiario. El asunto regulado en la previsión demandada no supone tampoco un   desconocimiento de la distribución de competencias en materia de expedición del   régimen cambiario, pues no fija el régimen cambiario propiamente dicho, ni   establece tampoco reglas para el cambio internacional, ni tiene nada que ver con   los temas a los que se refiere la Ley 9 de 1991,[3] que consagra   las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para hacer   la regulación de los cambios internacionales.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. La Corte Constitucional es competente   para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la   Carta.    

Asunto previo. Legitimación por activa de   los ciudadanos para presentar la acción pública de inconstitucionalidad    

2. El Procurador estima que la Corte debe   inhibirse por cuanto quien interpone la acción pública, si bien es ciudadano, lo   hace a nombre y en representación del Banco de la República, que es una persona   jurídica y no tiene derecho a presentar acciones de inexequibilidad. La Sala   Plena no comparte este planteamiento. La Constitución les reconoce a los ciudadanos  el derecho a interponer acciones públicas de inconstitucionalidad.  El   artículo 40 numeral 6 Superior dice que “[t]odo ciudadano” tiene   derecho a  “[i]nterponer acciones públicas en defensa de la Constitución”. El   artículo 241, en su numeral 4, establece que la Corte Constitucional es   competente para decidir sobre las acciones presentadas por “los ciudadanos”  contra las leyes. El artículo 242 numeral 1° prevé que “[c]ualquier   ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo   precedente”. Ninguna de estas disposiciones condiciona el derecho a   interponer acciones públicas a que se invoque explícitamente la condición de   ciudadano. Lo   determinante es, según el texto constitucional, que el actor ostente la calidad   de ciudadano, sin requisitos adicionales. Si el ciudadano invoca o no su   condición de tal, es entonces irrelevante a la luz del Ordenamiento Superior (CP   arts 40, 241 y 242).[4] El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,   que regula los requisitos de las demandas inconstitucionalidad, no establece   tampoco que la ciudadanía del demandante tenga que ser objeto de invocación   expresa. La jurisprudencia de la Corte   Constitucional ha sostenido en concordancia que un ciudadano no pierde su   derecho a instaurar acciones de inexequibilidad, cuando sólo invoca su calidad   de apoderado de una persona jurídica. En la sentencia C-841 de 2010, al examinar   la acción pública de inconstitucionalidad instaurada por un ciudadano que sólo   invocó su condición de apoderado de una persona jurídica, manifestó:    

“[…] si quien presenta la   demanda a nombre o en representación de una persona jurídica es un ciudadano en   ejercicio, y tal condición se encuentra acreditada, el organismo de control   constitucional no puede negarle el ejercicio de ese derecho político,   impidiéndole el acceso a la administración de justicia constitucional, so   pretexto de haber omitido declarar en el escrito demandatorio que actúa en su   condición de ciudadano. A juicio de la   Corte, una decisión de rechazo en esos casos, resultaría contraria  los   principios de participación, eficacia de los derechos, supremacía de la   Constitución y prevalencia de los derechos sustanciales, que el propio   ordenamiento Superior ha proclamado como aspectos medulares de la forma de   Estado Social de Derecho y principios fundantes del mismo. […] Por tanto, aun   cuando no se invoque la calidad de ciudadano, si el demandante tiene tal   condición y la demuestra, la Corte debe darle curso a la acción de   inconstitucionalidad, aun a pesar de que aquél manifieste actuar en   representación de una persona jurídica, pública o privada”.[5]    

3. En esta ocasión, por lo tanto, el   ciudadano está legitimado para interponer la acción pública. Por lo demás, dado   que no hay otras solicitudes de inhibición, la Corte Constitucional procederá a   pronunciarse sobre el fondo de la demanda.      

Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico    

4. El actor considera que el artículo 91   (parcial) de la Ley 1708 de 2014 presenta dos vicios. Por una parte, sostiene   que en su formación se violó el artículo 154 de la Carta, por cuanto la norma   cuestionada le asigna una facultad al Banco de la República y era entonces   necesario que contara con iniciativa gubernamental. Dice que en este caso la   disposición demandada no fue objeto de iniciativa gubernamental, ni recibió   tampoco durante su trámite el aval del Gobierno, entendido este como el   Presidente y el respectivo ministro del ramo. Por otra parte, a su juicio el   Congreso se extralimitó en sus competencias al expedir esta norma. Asegura que   el legislador reguló un asunto que compromete la política monetaria, o incluso   que define un aspecto del régimen cambiario, con lo cual invade la órbita de las   atribuciones que la Constitución les asigna al Banco de la República o al   Gobierno Nacional, según el caso, de acuerdo con los artículos 150 numeral 19,   371, 372 y 373 de la Carta. Las intervenciones y el Ministerio Público en su   concepto se oponen a la demanda, pues a su juicio la norma hace parte de un   Código de Extinción de Dominio, y este podía ser de iniciativa del Fiscal   General, pero además contó con el aval oportuno del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público. Finalmente, dicen que el Congreso no se excedió en sus   funciones, y que la norma no viola la autonomía del Banco ni las atribuciones de   otras autoridades, pues la facultad en ella prevista debe ejercerse según las   competencias constitucionales autónomas de la Banca Central.    

5. La Corte Constitucional debe resolver   entonces dos problemas jurídicos. Primero: ¿hay un vicio de forma, según el   artículo 154 de la Constitución, si una norma legal que determina una función   del Banco de la República no cuenta con iniciativa expresa y directa del   Presidente de la República y el Ministro del respectivo ramo, pero sí con el   aval que este último le da dentro del trámite parlamentario? Segundo: ¿el   Congreso de la República excede sus competencias si le ordena al Banco de la   República cambiar por su equivalente en pesos colombianos las divisas que sean   incautadas en contextos procesales de extinción de dominio? Esta Corporación   procederá a resolver ambos problemas jurídicos, en el orden en el cual fueron   enunciados.    

La norma acusada recibió el aval del Ministro de Hacienda y Crédito   Público, lo cual es suficiente para considerar que cumplió con la exigencia del   artículo 154 de la Constitución    

6. El artículo 91 de la Ley 1708 de 2014 le   otorga al Banco de la República la función de cambiar por su equivalente en   pesos colombianos las divisas incautadas en procesos de extinción de dominio que   le sean entregadas. La Constitución establece que sólo podrán ser dictadas o   reformadas por iniciativa del Gobierno “las leyes a que se refieren los   numerales 3, […] 22 […] del artículo 150”. El numeral 22 del artículo   150 de la Constitución le da al Congreso la facultad de “[e]xpedir las   leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete   desempeñar a su junta directiva”. Por lo mismo, al estar relacionada con una   función del Banco de la República, la parte demandada del artículo 91 de la Ley   1708 de 2014 debía contar con iniciativa del Gobierno. La disposición acusada   ciertamente forma parte del Código de Extinción de Dominio, y la iniciativa   legislativa para tramitar este último la presentó el Fiscal General de la Nación   en ejercicio de sus atribuciones (CP art 251 num 4). Sin embargo, esto no indica   que en ese contexto deje de ser exigible el cumplimiento de lo previsto en el   inciso segundo del artículo 154 de la Carta, en materia de iniciativa   gubernamental sobre las leyes.    

7. La Corte ha sostenido que la iniciativa   necesaria del Gobierno debe respetarse en las disposiciones legales relacionadas   con atribuciones del Banco de la República, incluso si estas se insertan en   contextos de regulaciones más amplias, sobre materias no referidas únicamente al   Banco o a su Junta Directiva. Lo determinante para definir si es exigible o no   el respeto de la iniciativa gubernamental necesaria, en los términos del   artículo 154 inciso 2 de la Carta, no es el cuerpo legal del cual forma parte   sino la materia de cada disposición en concreto. En sentencia C-354 de 2006, por   ejemplo, la Corte declaró inexequibles por no contar con iniciativa   gubernamental diversas normas referidas al Banco de la República, aunque estaban   contenidas en un Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y   Social del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa   Catalina.[6] En ese proceso, el  Procurador   General sostuvo que no era necesaria la iniciativa del Gobierno, debido a que no   se exigía tal condición para la expedición de un Estatuto Fronterizo del   Archipiélago. La Corte señaló entonces que si bien el Estatuto no estaba sujeto   en su generalidad a la iniciativa gubernamental necesaria, las disposiciones   atinentes a las funciones del Banco de la República sí lo estaban:    

“[…] Podría   afirmarse  como lo hace el  señor Procurador que  en el presente   caso  por estar las disposiciones acusadas  incluidas en una ley  “por   la cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social   del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”, -materia     que no  se encuentra incluida dentro del listado  establecido en el   artículo 154  de la Constitución-  no resulta aplicable dicho texto   superior. Empero es claro, como la jurisprudencia lo ha señalado de manera   reiterada, que es la materia  misma de la disposición específica que se   analiza la que resulta pertinente examinar para determinar si  en relación   con ella  cabe o no la exigencia  de la iniciativa legislativa del   Gobierno. Lo contrario sería vaciar de contenido el requisito señalado en el   artículo 154 por la vía de incluir regulaciones que  requieren la   iniciativa del gobierno en una ley  cuyo objeto general no se encuentra   dentro de las materias señaladas en el listado allí enunciado.”[7]        

9. Para resolver el punto, es preciso   definir primero qué debe entenderse por iniciativa. La Corte ha señalado que la   iniciativa del Gobierno en los asuntos referidos por el inciso 2 del artículo   154 de la Constitución puede ejercerse o bien al origen de un proyecto de ley, o   bien durante su trámite parlamentario. La Ley 5 de 1992 prevé esta última   posibilidad en su artículo 142 parágrafo: “[e]l Gobierno Nacional   podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso   cuando las circunstancias lo justifiquen”. El ejercicio de la iniciativa   gubernamental mediante coadyuvancia o aval durante el procedimiento legislativo   no sacrifica la finalidad del inciso 2 del artículo 154 Superior, cual es la de   “evitar que se   legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que   comprometen aspectos propios de su competencia”.[9]  La iniciativa necesaria del Gobierno en el trámite de leyes que se relacionen   con el Banco de la República tiene el propósito de evitar que la legislación   sobre el punto se adopte sin el conocimiento y consentimiento del Ministro de   Hacienda y Crédito Público, quien preside la Junta Directiva del Banco (CP art   372). Este cometido se alcanza también por medio de un aval otorgado   apropiadamente durante el trámite de aprobación de un proyecto de ley referido a   esta materia. El aval equivale a la presentación de una iniciativa gubernamental   en los términos del artículo 154 inciso 2 Superior, si reúne los siguientes   requisitos, señalados por la jurisprudencia constitucional: (i) el consentimiento debe probarse dentro del   trámite legislativo; (ii) no es necesario que se presente por escrito o mediante   fórmulas sacramentales, y el apoyo del Gobierno a la norma durante el debate   parlamentario, sin que conste su oposición, permite inferir el aval ejecutivo;[10]  (iii) se tiene que manifestar   antes de la aprobación del proyecto de ley en las plenarias.[11]       

10. Para que el aval –así entendido- satisfaga la   exigencia del artículo 154 inciso 2 de la Carta, es necesario además que lo   extienda el ‘Gobierno’. El ‘Gobierno’, según el artículo 115 de la   Constitución, lo constituyen en principio “el Presidente y el ministro o   director de departamento correspondientes, en cada negocio particular”. Por   ende, cuando la Constitución le asigna una atribución al “Gobierno”, como   por ejemplo cuando le da a este la facultad de objetar los proyectos de ley por   inconstitucionalidad o inconveniencia (CP art 200 num 1), debe entenderse que   por principio ha de ser ejercida por el Presidente de la República y el ministro   del ramo correspondiente, según el asunto de que se trate.[12]  Lo que ocurre en el caso de la presentación de iniciativas tiene sin embargo una   particularidad.[13]  En este punto, los artículos 200 y 208 de la Carta prevén una solución especial.   Según la Constitución, corresponde al “Gobierno, en relación con el Congreso:   1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por   intermedio de los ministros” (CP art 200 num 1). Como se ve, aunque la   función se predica del ‘Gobierno’, este puede ejercerla “por   intermedio de los ministros”. Esta regulación especial luego se   reafirma en el inciso 2 del artículo 208 Superior, cuando dice: “[l]os   ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a   las cámaras proyectos de ley”. La Constitución misma establece entonces   que la potestad de presentar iniciativas la puede ejercer el Gobierno “por   intermedio de los ministros”, y que los ministros “presentan a las cámara   proyectos de ley”, para lo cual no exige que intervenga directamente el   Presidente de la República. La jurisprudencia le ha reconocido validez, con base   en lo anterior, al aval que otorgue el ministro de la cartera que tiene relación con la   materia del proyecto:    

“Es   de recordar que para esta Corporación ni   la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad   administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni   suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo disponen   en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política, el Gobierno,   encabezado por el Presidente de la República, en relación con el Congreso,   concurre a la formación de las leyes presentando proyectos “por intermedio de los ministros”,   quienes además son sus voceros.     

Entonces, si los ministros desarrollan, como una   responsabilidad propia, la función de gobierno consistente en concurrir a la   formación de las leyes mediante la presentación ante el Congreso de proyectos de   ley, también pueden coadyuvar o avalar los que se estén tramitando en el   Congres[o], que versen sobre asuntos que exigen la iniciativa exclusiva del   Ejecutivo según lo dispuesto en el artículo 154 Superior. Pero debe tenerse en   cuenta que el aval que da el Gobierno a los proyectos que cursan el Congreso no   puede provenir de cualquier ministro por el sólo hecho de serlo, sino solo de   aquél cuya dependencia tenga alguna relación temática o conexión con el proyecto   de ley. Además es necesario que la coadyuvancia se manifieste oportunamente, es   decir, antes de su aprobación en las plenarias, y que sea presentada por el   ministro o por quien haga sus veces ante la célula legislativa donde se esté   tramitando el proyecto de ley.”[14]    

11. Con fundamento en lo antes expuesto,   resulta entonces necesario establecer si el inciso 4 del artículo 91 de la Ley   1708 de 2014, demandado en este proceso, contó con la iniciativa o aval   gubernamental, en los términos indicados. El proyecto de ley 263 de 2013 Cámara,   del cual surgió esta Ley, no incluía inicialmente una norma con el contenido de   la que ahora se demanda. No había en la iniciativa una previsión que le   atribuyera al Banco de la República la función de convertir a pesos colombianos   las divisas incautadas en procesos de extinción de dominio. La propuesta de   incluir una norma que le atribuyera esa función al Banco de la República tan   solo se presentó, como pliego de modificaciones a lo aprobado en los tres   debates anteriores, dentro del informe de ponencia para cuarto debate en   Plenaria de Senado. En el pliego de modificaciones del informe de ponencia para   debate en Plenaria del Senado de la República, se destacan entre otros cambios   los atinentes al artículo 91. La ponencia sugiere asignarle al Banco de la   República, por primera vez durante el trámite legislativo, la función de   monetizar las divisas incautadas, como se aprecia en la Gaceta del Congreso 905   del 12 de noviembre de 2013:    

                                                                                                  

TEXTO APROBADO EN PRIMER           DEBATE COMISIÓN PRIMERA DE SENADO                    

TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO           DEBATE EN PLENARIA DE SENADO   

Artículo 91. Administración           y Destinación. Los bienes sobre los que se declare la extinción de           dominio se utilizarán a favor del Estado y serán destinados en un cincuenta           por ciento (50%) a la Fiscalía General de la Nación, una vez           monetizados por parte de la entidad administradora. Los bienes           inmuebles rurales sobre los que recaiga la acción de extinción de dominio           serán destinados a los programas de generación de acceso a tierra           administrados por el Gobierno Nacional. Su régimen de administración y           destinación será reglamentado por el Presidente de la República.    

El dinero en efectivo que           sea afectado dentro del proceso de extinción de dominio será administrado           por la Fiscalía General de la Nación y destinado a esta entidad una vez           declarada la extinción definitiva del dominio.                    

Artículo 91. Administración           y Destinación. Los bienes sobre los que se declare la extinción de           dominio, una vez monetizados, se utilizarán a favor del Estado y serán           destinados: en un veinticinco por ciento (25%) a la Rama Judicial; en un           veinticinco por ciento (25%) a la Fiscalía General de la Nación; y el           cincuenta por ciento (50%) restante para sufragar los gastos y costos que           genere la administración de los bienes afectados y a financiar los programas           sociales dirigidos a la atención de los derechos de las víctimas. Los           bienes inmuebles rurales sobre los que recaiga la acción de extinción de           dominio serán destinados a los programas de generación de acceso a tierra           administrados por el Gobierno Nacional. Su régimen de administración y           destinación será reglamentado por el Presidente de la República.    

El dinero en efectivo que           sea afectado dentro del proceso de extinción de dominio, ya sea que se           trate de pesos colombianos o de divisas, así como los comprendidos en el           25% indicados en el inciso anterior, serán administrados           por la Fiscalía General de la Nación a través del Fondo Especial           para la Administración de Bienes, creado mediante Ley           1615 de enero de 2013, y destinado a esta entidad una vez declarada           la extinción definitiva del dominio. En el caso de las divisas, una vez           incautadas estas serán entregadas al Banco de la República para que las           cambie por su equivalente a pesos colombianos, efecto para el cual no se           requerirá sentencia que declare la extinción definitiva del dominio sobre           las mismas.    

Los bienes y recursos objeto           de extinción de dominio ingresarán al Fondo para la Rehabilitación,           Inversión Social y lucha contra el Crimen Organizado (Frisco) y serán           asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes o su equivalente. El           Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen           Organizado (Frisco) es una cuenta especial sin personería jurídica           administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes o el organismo que           la reemplace, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional           de Estupefacientes o su equivalente, con el objetivo de mejorar la           prestación del servicio de administración de justicia, en infraestructura,           ampliación de planta, programas de prevención del delito, atención y           reparación de víctimas de actividades ilícitas, capacitación de funcionarios           y todo aquello que sea necesario para tal finalidad.    

Parágrafo 1° El           administrador del Frisco podrá efectuar, con cargo a los recursos de este           Fondo, los gastos que sean necesarios para la protección, administración,           conservación y mantenimiento de los bienes a su cargo.    

Parágrafo 2° Las autoridades de Policía locales, departamentales y           nacionales estarán obligadas a prestar de manera preferente y sin dilación           injustificada, el apoyo que requiera el representante legal o su delegado,           para hacer efectiva la administración, conservación, mantenimiento y entrega           de los bienes que ingresan al Frisco.      

12. La iniciativa de incluir una   disposición sobre esta materia, en la cual se hace referencia a una función del   Banco de la República, surgió entonces justo antes de que el Proyecto surtiera   su cuarto debate, correspondiente a Plenaria de Senado. No obstante, ni en dicho   informe de ponencia, ni en ningún momento anterior a ese, consta si el proyecto   de norma contaba con aval del Gobierno, en las condiciones en que este debe ser   extendido conforme a la jurisprudencia constitucional. El Ministerio de Justicia   y del Derecho sostuvo en este proceso que la inclusión del inciso demandado   dentro del Proyecto de Ley habría contado desde antes del cuarto debate con el   aval ministerial. En apoyo de esta conclusión menciona la afirmación del   demandante, según la cual su incorporación a la iniciativa fue suscrita por   “la Secretaria General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.    Aparte de que el Ministerio no ofrece pruebas de su afirmación, la Corte   Constitucional considera que la suscripción de una proposición por parte de la   Secretaría General de un ministerio no equivale al otorgamiento del aval. La   jurisprudencia ha considerado que “el aval sólo pueden otorgarlo   los ministros o [q]uien haga sus veces”.[15]  No obstante, debe tratarse en este último caso de una situación excepcional, en   la cual el funcionario que se repute capacitado para extender el aval   efectivamente esté a cargo de la cartera, y reúna en consecuencia las calidades   necesarias y suficientes para ser vocero del Gobierno, pues en tal caso   estaría cumpliendo una función que les corresponde a los ministros (CP art 208).    

13. La Fiscalía General de la Nación   menciona asimismo en este proceso que el aval gubernamental se le había otorgado   a la iniciativa en un concepto ‘presupuestal’ presentado por el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público antes de que se publicara la   ponencia para cuarto debate. El concepto presupuestal del Ministerio de   Hacienda, que menciona la Fiscalía General, fue publicado en la Gaceta del Congreso 848 del 22 de octubre de 2013. El informe de ponencia   para segundo debate en Plenaria de Senado, en el cual se introdujo por primera   vez la propuesta de inclusión de la norma demandada, se publicó en la Gaceta del Congreso 905 del 12 de noviembre de 2013. La prioridad cronológica del concepto del Ministerio de Hacienda   respecto de la iniciativa acusada indica que en el primero no pudo haberse   avalado esta última. Aparte, el contenido y las conclusiones del concepto   ministerial indican que el Ministerio no le impartió entonces su aprobación al   Proyecto de Ley o alguna de sus partes. El concepto invocado fue suscrito por la   Viceministra General encargada de las funciones del Despacho del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, y si bien se refiere en uno de sus apartes al   artículo 91 del Proyecto de Ley, no lo hace para impartirle su aval, sino para   abstenerse de dárselo. Luego de comentar las implicaciones financieras que   tendría la reforma en su integridad, en la versión que hasta entonces observaba   de la disposición, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público declaró de forma   expresa:    

“Por   las anteriores consideraciones, de la manera más respetuosa el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público se abstiene de emitir concepto favorable al   proyecto de ley, hasta tanto no sean subsanados los aspectos mencionados, no   sin antes manifestar la voluntad de colaborar con la actividad legislativa y   disciplina fiscal vigente”   (énfasis añadido).[16]    

14. Ahora bien, durante el cuarto debate   del Proyecto de Ley, que se adelantó en Plenaria del Senado de la República el   26 de noviembre de 2013, efectivamente se discutió el artículo 91, del cual   forma parte el inciso acusado. El Ministro de Hacienda y Crédito Público[17] no sólo estuvo presente   en el debate y efectuó una intervención para respaldar el artículo 91, sino que   además se abstuvo de objetar lo atinente a la función que el mismo le atribuye   al Banco de la República desde el pliego de modificaciones del informe de   ponencia para debate en Plenaria de Senado. En la Gaceta 67 del 2014, que   contiene el Acta 33 de la Plenaria de Senado de la República del 26 de noviembre   de 2013, se puede leer que al discutirse el artículo 91 tal como está hoy en la   Ley 1708 de 2014, intervino el Ministro de Hacienda y Crédito Público, y dijo al   respecto únicamente que su contenido era fruto de un acuerdo entre diferentes   ramas y órganos del poder público, dentro de los cuales incluyó al Gobierno:    

“Con la venia de la Presidencia y del   orador, interpela el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor   Mauricio Cárdenas Santamaría:    

Muchas gracias señor   Presidente, sin el ánimo de dilatar innecesariamente este debate, pero sí de   dejar muy clara la posición del Gobierno Nacional, la posición unánime del   Gobierno Nacional es respetar el acuerdo al que se refería el senador García, en   el sentido de mantener los siguientes porcentajes, 50% para el Gobierno   Nacional, 25% para la Rama Judicial y 25% para la Fiscalía, ya nos encargaremos   nosotros al interior del Gobierno Nacional de ver cómo apoyamos las diferentes   necesidades incluyendo las del sector Defensa.    

Pero creo que los acuerdos   cuando se celebran entre todas las partes interesadas, ponentes, Rama Judicial,   Fiscalía General de la Nación y Gobierno Nacional es mejor respetarlos, ese fue   el acuerdo que se hizo la semana pasada, como lo puede decir el Presidente del   Senado de la República que fue testigo de excepción de esa reunión. Y al   interior del Gobierno, voy más allá, esto ya fue socializado, fue discutido en   un consejo de Ministros y ese es el acuerdo al que se llegó; de manera que la   sugerencia, señor Presidente honorables Senadores, es respetar porque eso nos da   armonía entre la Rama Judicial, la Fiscalía y el Gobierno Nacional y ese acuerdo   ya se celebró. Muchas gracias señor Presidente.    

La Presidencia manifiesta:    

Vamos a votar las   proposiciones Senador Juan Lozano.    

Con la venia de la Presidencia   y del orador, interpela el honorable Senador Juan Francisco Lozano Ramírez:    

Con su explicación para que se   pueda entender, pero seré breve señor Presidente. Señor Ministro créame que   estoy confundido; porque la proposición que hemos firmado con el Senador   Benedetti y otros tantos Senadores no se hizo a espaldas del Gobierno, esa   proposición, que tiene otra distribución, consultaba algunos de sus colegas del   sector defensa y al Ministerio de Defensa. De manera que lo digo, porque   nosotros aquí no hemos obrado de manera irresponsable, usted nos dice que hay un   acuerdo de Gobierno y hay una proposición que otro sector del Gobierno pedaleaba   y de buena fe.    

Entonces, aquí no hay nosotros   no violamos el acuerdo de poderes, Ministro, porque la plata de la Fiscalía está   garantizada, la plata de las Cortes está garantizada. Nosotros entendimos que   hay una preocupación legítima de Fuerza Pública; porque usted mismo nos dijo   aquí cuando aprobábamos los presupuestos, que había unas platas que no se habían   podido garantizar, por ejemplo, para la prima de los policías.    

Con la venia de la Presidencia   y del orador, interpela el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor   Mauricio Cárdenas Santamaría:    

Senador Lozano, vivimos en una   democracia, en esa democracia cada sector es libre naturalmente de abogar por   sus necesidades, y pedir recursos; pero llegado el momento de las decisiones, se   tienen que fijar criterios claros, unánimes y la expresión que yo he planteado   acá, es la posición del Gobierno unánimemente, que respeta el acuerdo que se   celebró entre la Rama Judicial, la Fiscalía, los Senadores ponentes y el   Gobierno Nacional.    

Pero si su preocupación   legítimamente es, las necesidades de recursos del sector de defensa etc .,   nosotros también tenemos esa preocupación y dentro de nuestras posibilidades con   los recursos que tenemos en el Gobierno Nacional, pues no vamos a ser sordos a   esas necesidades, pero para propósitos de esta ley, lo que se acordó es que ese   50% va al Gobierno Nacional, ya nosotros después definiremos cómo se asignará,   en la medida, entre otras cosas, que eso tendrá que ser discutido en los   presupuestos generales de la Nación, ordinariamente como se van a asignar esos   recursos. De manera que entiendo la intención, es defensa legítima del sector   defensa, pero esta es la posición unánime del Gobierno Nacional.”[18]    

15. Como ha dicho la Corte, ante la ausencia de prueba   escrita del aval dado por el Gobierno  a una determinada disposición   durante el trámite legislativo, el aval puede inferirse   a partir del apoyo expreso del Ministro a la norma   durante el debate parlamentario, sin que consten elementos que lo desvirtúen.[19]  En este caso, por lo mismo, el aval puede considerarse otorgado, por cuanto el   Ministro de Hacienda y Crédito Público estuvo presente y de hecho participó de   forma activa durante el debate en Plenaria de Senado del Proyecto de Ley 283 de 2013 Senado, 263 de 2013 Cámara. En esa   ocasión manifestó   durante sus intervenciones, que el artículo 91 del proyecto de ley en su última   versión –que ya incluía la atribución del Banco de la República ahora bajo   control- fue fruto de un acuerdo entre distintos organismos del poder público,   dentro de los cuales incluía al Gobierno Nacional. No existe, por otra parte,   elemento alguno que contradiga esta conclusión.[20]  Si bien, como antes se dijo, en el concepto presupuestal presentado el 22 de   octubre de 2013 la Viceministra General encargada de las   funciones del Despacho del Ministerio de Hacienda y Crédito Público  sostuvo en ese   momento que la cartera se abstenía “de emitir concepto favorable   al proyecto de ley”, lo cierto es que con posterioridad, en la sesión   Plenaria del 26 de noviembre de 2013 y luego de los cambios que se le   introdujeron a la iniciativa en el informe de ponencia, el máximo director de   esa cartera, el Ministro de Hacienda y Crédito Público en persona, expresó   oralmente su aprobación a la versión del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014.    

16. La Corte observa, no obstante, que este aval sólo vino   a otorgársele a la norma ahora demandada cuando estaba en curso el cuarto   debate, que se adelantó en Plenaria del Senado de la República. Esto   aparentemente podría llegar a considerarse insuficiente, pues la Corte ha   sostenido que una condición necesaria para que el aval del Gobierno equivalga a   la iniciativa gubernamental exigida en el artículo 154 inciso 2 de la   Constitución, es que se presente “antes de la aprobación del proyecto en las   plenarias”.[21]  El parágrafo del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, en el cual se funda   normativamente la potestad del Gobierno de ejercer su iniciativa mediante   coadyuvancia a proyectos de ley que estén en curso, prevé expresamente este   mismo limitante temporal, pues dice: “[l]a coadyuvancia podrá   efectuarse antes de la aprobación en plenarias”. En este caso, el aval del   Gobierno no se presentó antes de la aprobación en segundo y cuarto debate   en plenarias, sino en el trascurso del cuarto debate ante la Plenaria del   Senado. ¿Puede decirse entonces que existe una irregularidad por falta de   iniciativa o aval gubernamental oportuno al artículo 91 (parcial) de la Ley 1708   de 2014? La Corte considera que no, ya que después del cuarto debate y a causa   de la diferencia entre los textos aprobados en Plenarias de Senado y Cámara, fue   necesario conciliar.[22]  Los integrantes de la Comisión   Accidental de Conciliación decidieron “acoger el texto aprobado en segundo   debate por la Plenaria del Senado”, como se observa en los informes de   conciliación publicados en las Gacetas 1028 y 1033 de 2013. Las Plenarias de la   Cámara y el Senado aprobaron el texto así conciliado, en el cual ya se incluía   la norma acusada en su versión actual, con el previo aval del Gobierno. El aval   gubernamental se presentó entonces oportunamente, antes  de las plenarias en que se aprobó el texto conciliado del proyecto de ley.    

17. Podría objetarse   contra lo anterior, que las plenarias a las que se refiere el artículo 142   parágrafo de la Ley 5 de 1992, cuando dice que “[l]a coadyuvancia   podrá efectuarse antes de la aprobación en plenarias”, son las plenarias de segundo y cuarto debate, y no   las que se llevan a cabo para aprobar los textos conciliados cuando hay   discrepancias entre las Cámaras. La Corte, sin embargo, no encuentra en   esta posible objeción una réplica aceptable. No es cierto que el artículo 142 de   la Ley 5 de 1992 se refiera a un tipo único de plenarias. Cuando el parágrafo de   este artículo indica que el aval debe impartirse “antes de la aprobación en   plenarias”, su texto no distingue entre plenarias ni excluye por tanto que   el aval se extienda válidamente antes de las plenarias en que se discutan y   aprueben informes de conciliación. Su finalidad es además procurar que la   totalidad de los miembros del Congreso, que son quienes integran las plenarias   de las cámaras, se enteren de que el Gobierno le ha conferido su aval a la   iniciativa, en los términos del artículo 154 inciso 2 de la Constitución. Lo que   se busca es que la voluntad parlamentaria que se expresa en la decisión de   plenarias esté informada de lo que al respecto ha resuelto el Gobierno Nacional.   Esto se puede lograr, desde luego, si la coadyuvancia se expresa antes de que   las plenarias –como en este caso- aprueben el texto conciliado, con la versión   de las normas que obtuvieron el aval gubernamental.    

18. La Corte no advierte entonces que en el procedimiento   de formación del artículo 91 (parcial) de la Ley 1708 de 2014 se hubiera   desconocido el artículo 154 inciso 2 de la Constitución. Por lo mismo, procede a   examinar el otro cargo.    

El artículo 91 (parcial) de la Ley   1708 de 2014, la autonomía del Banco de la República en materia monetaria, y las   competencias constitucionales en materia de cambio internacional    

19. El otro cargo de la acción pública   presenta un problema con implicaciones distintas. Es importante esclarecer   primero el contenido de la norma acusada. Dice expresamente que en el contexto   de procesos de extinción de dominio sobre divisas, “una vez incautadas”  estas y “sin que se requiera sentencia que declare la extinción definitiva   del dominio sobre las mismas”, le serán entregadas al Banco de la República  “para que las cambi[e] por su equivalente en pesos colombianos”   (art 91, inciso 4). La disposición faculta entonces al Banco para cambiar a   pesos colombianos las divisas incautadas, sin necesidad de sentencia que   declare la extinción de dominio, y la función que le atribuye se puede   ejercer una vez adoptada la medida cautelar correspondiente sobre las divisas.[23] El dinero   colombiano así obtenido a cambio de las divisas se sujeta al régimen general de   bienes afectados por medidas cautelares en procesos de extinción de dominio,   previsto en los artículos 91 y siguientes de la Ley 1708 de 2014, y demás normas   concordantes. Por lo mismo, los pesos conseguidos pueden por ejemplo ser objeto   de destinación o depósito provisional (arts 96 y 99), o destinarse en los   términos del dinero que se obtiene como fruto de la enajenación temprana (art   93), lo cual implicaría que la monetización de las divisas incautadas tendría   como efecto darle liquidez al ente encargado de administrar el dinero.[24] Este es, en   esencia, el contenido de la disposición.    

20. Ahora bien, para abordar   adecuadamente el problema jurídico que propone la demanda es necesario destacar   los presupuestos e implicaciones de la operación de cambio de divisas incautadas   que se le confía al Banco de la República. La conversión de las divisas   incautadas es ante todo una actividad material. El Banco recibe  divisas y entrega a cambio una suma de dinero equivalente en pesos   colombianos. Este dinero en pesos colombianos ha de ser extraído de alguna   fuente de recursos monetarios. La norma no precisa cuál tiene que ser esa fuente   de recursos, razón por la cual el Banco de la República puede decidirlo dentro   de su autonomía, y establecer en cada caso cuál es la forma de obtener los pesos   necesarios para hacer la conversión que se le exige. El cambio a pesos de las   divisas incautadas que se le entreguen al Banco puede tener dos clases de   efectos  sobre el mercado de dinero: o bien impactar la oferta monetaria, o bien no   hacerlo. Para mayor claridad, la Corte Constitucional se detendrá a explicar   brevemente estas opciones y sus implicaciones objetivas:    

20.1. El cambio de las divisas puede   tener el efecto de impactar la oferta monetaria. La Constitución le confía al   Banco de la República la función de “emitir la moneda legal” (CP art   371). La emisión monetaria que efectúa el Banco de la República –en la economía-   no se identifica exactamente con la impresión de papel moneda. La emisión de   moneda está asociada a la puesta en circulación de una cantidad de dinero que   antes no circulaba y que, en esa medida, expande la oferta monetaria   preexistente. Entre los instrumentos típicos de emisión de moneda por parte del   Banco Central están, por ejemplo, la celebración de operaciones de mercado   abierto (venta o compra de títulos); la intervención en el mercado cambiario   (compra o venta de divisas); o la política de crédito en los casos que autoriza   la Constitución (CP arts 371 y 373).[25]  Estos instrumentos expanden o contraen la cantidad de dinero circulante, según   la forma en que se ejerzan, y en esa medida afectan entonces la oferta   monetaria. La norma acusada podría conducir a impactar la oferta de dinero si   –al margen de estas operaciones típicas – el cambio de las divisas implica poner   en circulación dinero colombiano que antes no circulaba. Un aumento en la oferta   de dinero implica a su vez crear una causa de presión inflacionaria, y de   consecuente pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda legal.    

20.2. También es posible que de hecho el   Banco de la República no impacte de forma directa e inmediata la oferta   monetaria, al cambiar a pesos las divisas. En ese caso los pesos colombianos que   serían necesarios para efectuar la operación que la norma acusada le encomienda   al Banco, tendrían que obtenerse del dinero previamente en circulación en el   mercado. Si bien no existe en la Ley un elenco cerrado de medidas para efectuar   una operación de este tipo, el Banco podría conseguir los pesos colombianos que   requiere, sin afectar en absoluto la oferta monetaria de forma directa, por la   vía de cambiar las divisas a pesos colombianos que obren en sus propias arcas   públicas y que se consideren dinero circulante, o a pesos que de hecho estén en   poder de otras personas y circulen en el mercado. Como estos pesos colombianos   que se entregan a cambio de las divisas incautadas se pondrían de inmediato a   disposición de la entidad encargada de administrar los dineros en procesos de   extinción de dominio, la posible venta de divisas por pesos en el mercado   cambiario no sería en este contexto una forma de contracción monetaria. El Banco   se vería entonces en una situación en la cual, si toma las divisas incautadas y   las cambia por pesos circulantes que se encuentren en su poder, puede ver   interferida su autonomía patrimonial; si las cambia por pesos circulantes en   poder de otras personas del mercado cambiario, su acto potencialmente podría   tener implicaciones cambiarias (como propiciar una presión hacia la devaluación   de las divisas).    

20.3. Igualmente queda la opción de que   el Banco de la República cambie las divisas incautadas que se le entreguen por   pesos colombianos y, con independencia de si esto tiene o no la vocación de   afectar la oferta monetaria, adopte medidas de intervención y regulación   monetarias, cambiarias o crediticias para contrarrestar los potenciales efectos   que este acto pueda desencadenar. Con lo cual, si por ejemplo la conversión de   las divisas incautadas está virtualmente llamada a afectar la oferta de dinero,   el Banco podría entonces neutralizar estas consecuencias por la vía de poner en   práctica medidas parales o simultáneas de contracción de la oferta monetaria.    

21. Esta descripción revela entonces   algunos puntos que deben ser examinados. Ni en los debates parlamentarios, ni en   este proceso de constitucionalidad, se han ofrecido elementos que le aseguren a   la Corte que la función de cambio de divisas incautadas a cargo del Banco de la   República pueda cumplirse sin impactos monetarios o cambiarios, o sin tener   incidencia alguna sobre la autonomía patrimonial o administrativa del Emisor.[26] En   contraste, la presentación anterior parece evidenciar lo contrario, toda vez que   el cambio de las divisas podría eventualmente tener implicaciones en la oferta   de dinero, o en las políticas cambiarias que haya trazado el Banco de la   República, o incluso incidir en el uso de su patrimonio. Con lo cual el problema   de constitucionalidad que se plantea adquiere entonces mayor nitidez. El   demandado no es –según lo anterior- sólo un precepto en el cual se le imponga al   Banco un deber legal. Se trata de una norma que exige como obligación jurídica   efectuar una operación de conversión de divisas, que podría llegar a impactar   las realidades macroeconómicas que el propio Banco de la República tiene el   deber de controlar y regular de forma autónoma, o eventualmente podría incluso   predeterminar el empleo del dinero que se encuentre en su patrimonio público.    

22. En efecto, la Constitución le confía   al Banco de la República la función de velar “por el mantenimiento de la   capacidad adquisitiva de la moneda” (CP art 373).   Para lograr este cometido necesita tener un control autónomo sobre la   política monetaria, cambiaria y crediticia, como el que le reconoce la Carta.   Desde un plano constitucional, el Banco cuenta con importantes atribuciones en   materia monetaria y crediticia, como son las de   “regular la moneda, […] emitir moneda legal; […] ser prestamista   de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como   agente fiscal del gobierno” (CP art 371). En cuanto a política cambiaria, la   Carta le otorga al Banco de la República la función de “regular […] el   cambio internacional; […] administrar las reservas internacionales”.   La Junta Directiva de la entidad tiene a su cargo por lo demás “la dirección   y ejecución de las funciones del Banco”, y es en consecuencia la   “autoridad monetaria, cambiaria y crediticia” (CP art 372). Para cumplir   estas importantes tareas la Constitución le reconoce al Banco de la República   “autonomía administrativa, patrimonial y técnica” (CP arts 371 y 113).   Finalmente establece que el Banco debe ejercer sus facultades “en   coordinación con la política económica general” (CP art 371).    

23. A la luz de estos principios   constitucionales resulta entonces preciso concluir que el Banco de la República   debe controlar de forma autónoma –es decir, de acuerdo con sus propias normas y   en principio sin interferencias externas- la política monetaria, cambiaria y   crediticia. La disposición demandada, sin embargo, no prevé una obligación   autónoma sino heterónoma, pues fue expedida por el Congreso, que es un autoridad   separada funcionalmente del Banco de la República (CP arts 113 y 371). Además,   la norma acusada le impone como obligación efectuar una operación de cambio de   divisas incautadas que podría impactar las realidades macroeconómicas que el   Banco de la República debe controlar con autonomía, pues es posible que incida   sobre la oferta monetaria o sobre el mercado de divisas. Incluso es   eventualmente factible que se modifique el uso del patrimonio del Banco. La   Corte está entonces ante una norma no expedida por el Banco de la República,   sino por el legislador, que le impone justamente al Banco una obligación con la   potencialidad de impactar la política monetaria, cambiaria y crediticia, o   eventualmente incidir en su propio autogobierno en materia patrimonial. ¿Excede   el Congreso sus competencias al expedir una regulación de esa naturaleza? La   Corte considera que no, por las siguientes razones.    

24. La Constitución no le asigna al Banco   expresamente la función de cambiar a pesos las divisas incautadas en procesos de   extinción de dominio. Esta facultad se la da la Ley. El Congreso de la República   tiene la atribución constitucional de expedir leyes “relacionadas con el   Banco de la República y con las funciones de su Junta Directiva” (CP art 150   num 22). Como ha señalado la Corte, esta competencia lo faculta no sólo para   desarrollar dentro de la Constitución las funciones que esta última le asigna al   Banco y a su Junta Directiva, sino también para atribuirles otras competencias   distintas a las que la Carta explícitamente les confiere. En la sentencia C-050   de 1994, al examinar y declarar exequibles diversas normas legales entre las   cuales había algunas que preveían para el Banco de la República la potestad de   desarrollar actividades culturales y científicas, la Corte señaló que si bien   estas funciones no estaban expresadamente consagradas en la Constitución como   responsabilidades a cargo del Banco, el legislador podía legítimamente   conferírselas pues “la descripción de funciones asignadas al   Banco de la República por el  artículo 371 de la Carta, no comporta el   significado tácito de proscripción de otras que no fueron previstas   positivamente en dicha regulación”.[27]  La Corporación indicó entonces que la lista de potestades contemplada en la   Constitución Política a cargo del Banco “significa que al legislador no le es dable restringir o asignar a   otro órgano las funciones de banca central que la Carta Política ha confiado al   Banco de la República en el ya citado artículo 371”.[28]    

25. Desde luego, esta   potestad que tiene el Congreso de la República de conferirle al Banco funciones   distintas a las que la Constitución explícitamente le atribuye debe enmarcarse   dentro de ciertos límites. El Congreso no puede anular o reducir las facultades   que la Constitución sí le confiere de forma expresa al Banco (CP arts 4, 136-1,   371 y ss).[29]  No le es dable desplazar al Banco y ejercer en lugar suyo y por vía específica   las funciones que la Constitución le confía directamente al Emisor.[30] La   autonomía administrativa, patrimonial y técnica del Banco debe además orientar   la asignación de estas funciones en el orden legal. La Ley no puede asignarle al   Banco funciones que incidan en el comportamiento de las realidades   macroeconómicas que le corresponde controlar, sin concederle un margen   suficiente de acción. La Constitución de 1991   distribuye el poder público entre diferentes organismos, y a algunos de ellos   les da la categoría de órganos autónomos (CP art 113). La autonomía que la Carta   les reconoce a estos últimos, y dentro de ellos ocupa un lugar especial el Banco   de la República, es incompatible con obligaciones legales inexorables sin   márgenes de acción, en aquellos ámbitos en los cuales dichos órganos deben   desarrollar sus funciones. No puede el Congreso imponerle al Banco un deber cuyo   cumplimiento tenga impactos monetarios o cambiarios, pero no concederle un   margen de actuación que le permita observar la ley sin comprometer la recta y   cabal observancia de su misión constitucional.    

26. El legislador está   entonces autorizado para atribuirle al Banco competencias no expresamente   mencionadas en la Constitución, mientras no anule o reduzca las facultades que   esta sí le confiere de forma expresa al Banco; no desplace al Banco para ejercer   en lugar suyo y por vía específica las funciones que la Constitución le confía   directamente al Emisor; enmarque la regulación de las competencias dentro de la   autonomía administrativa, patrimonial y técnica del Banco de la República; y si   las funciones que le asigna pueden incidir en el comportamiento de las   realidades macroeconómicas que le corresponde controlar al Banco, debe además   concederle un margen suficiente de acción para ajustar el cumplimiento del deber   legal a su misión constitucional. Aplicados estos principios al caso bajo   examen, la Corte Constitucional observa que ninguno de los límites que se   indican es desbordado por la norma legal demandada. Si bien esta puede llegar   eventualmente a tener –como antes se mencionó- impactos monetarios, cambiarios o   crediticios, y es opcional que incida en el uso del patrimonio del Banco, lo   cierto es que la norma le da a este último un margen de acción amplio, en virtud   del cual podría cumplir el deber legal con autonomía sin desconocer sus   compromisos constitucionales. La existencia de este marco amplio de actuación   desvirtúa que se estén anulando o reduciendo las facultades constitucionales del   Banco de la República, sustituyendo al Emisor con normas específicas en las   funciones que le corresponden, o violando su autonomía patrimonial, técnica o   administrativa.    

27. En efecto, aunque la norma sí le   impone al Banco de la República una obligación, y precisa el comportamiento  que exige de él, es claro también que le deja un margen suficiente de acción  para que pueda cumplir el deber legal que se le confía, dentro del orden   constitucional que determina sus funciones. La disposición demandada, como se   puede observar en su texto, i) no predetermina un único procedimiento   para que el Banco convierta a pesos colombianos el dinero extranjero que se le   entrega, razón por la cual podría usar el que mejor se adapte a la situación   económica existente al momento de ejecutar la conversión; ii) no   establece si la obligación que le impone al Banco es de cumplimiento   instantáneo, y en consecuencia debe ejecutarse en un solo momento, o si por el   contrario puede ser objeto de ejecución sucesiva, de modo que el Banco de la   República podría hacer la operación de conversión de las divisas por   instalamentos, según si esta es la mejor forma de adecuar la observancia de la   norma demandada a su misión constitucional; iii) el precepto acusado no   define tampoco si el cumplimiento de ese deber puede llegar a estar sometido a   plazo o a condición suspensiva, fijada por el Banco razonablemente en función de   sus apreciaciones económicas, de modo que la norma deja abierta la posibilidad   de que esto efectivamente ocurra, y que se expidan certificados de cambio a   plazo o a condición, de acuerdo con las circunstancias macroeconómicas   preexistentes a la solicitud de cambio de divisas. El texto acusado no precisa,   en definitiva, cuándo  y cómo debe hacerse la conversión del dinero extranjero. De manera que en   este margen el Banco puede obrar con el fin de que no se vean menoscabadas sus   funciones, ni su autonomía.    

28. Si bien se mencionó que la conversión   de divisas podría eventualmente llegar a tener consecuencias monetarias,   cambiarias, eventualmente crediticias o patrimoniales, esa sería apenas una   consecuencia posible y no necesaria o inexorable. La disposición no le   reduce ni le suprime al Banco de la República las atribuciones que   constitucionalmente le son inherentes, y conforme a las cuales puede “regular   la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir moneda legal;   administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y   banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del   gobierno” (CP art 371). El Congreso tampoco se subroga en la posición del   Banco para ejercer alguno de estos poderes. Con estas atribuciones de regulación   monetaria, cambiaria y crediticia, el Banco de la República puede ejecutar   diversos instrumentos con el fin de neutralizar de forma oportuna el potencial   efecto de las operaciones que eventualmente se vea en el deber de hacer para   cumplir con la obligación que la norma acusada le adjudica.[31] También por   consiguiente está facultado para emplear, a título de ejemplo, instrumentos de   contracción monetaria si el cambio de las divisas tiene la virtualidad de   aumentar la oferta de dinero, o regular el cambio internacional para   contrarrestar el efecto de las divisas incautadas, si la conversión de estas   últimas virtualmente impacta el mercado cambiario. Como la norma no le impone al   Banco un procedimiento en específico, con exclusión de los demás, es obvio que   en ejercicio de su autonomía puede escoger el que mejor se ajuste a la situación   económica. Debido a que tampoco le define el cómo, ni el cuándo hacer el cambio,   el Banco puede efectuar la conversión a plazo o a condición, sin que ello   implique posponerlo irrazonablemente, con el fin de que no distorsione la   política monetaria, cambiaria o crediticia en curso, y de incorporar sus   impactos macroeconómicos oportunamente en las proyecciones que haga.    

29. La ausencia de precisión en los   aspectos citados dentro del artículo que se acusa parcialmente (el cuándo y el   cómo de la conversión) no debe entenderse entonces como indicativo de que el   Banco deba convertir las divisas de inmediato, y de forma automática,   inaplazable, y no susceptible de suspensión condicional. Esto último no se   infiere del texto legal, ni de una interpretación integral de la Ley 1708 de   2014. La disposición no obliga al Banco a cambiar las divisas incautadas   intempestivamente y con inmediatez superlativa; es decir, de forma célere,   instantánea, inaplazable  y no susceptible de condicionarse por razones fundadas en la apreciación   autónoma del Banco sobre la situación monetaria, cambiaria o crediticia. La   norma no implica entonces que operativamente el Banco de la República tenga que   cambiar a pesos las divisas con la mayor celeridad, tan pronto le sean   entregadas y se verifique su autenticidad, sin importar (a) la cuantía de lo que   debe convertir, (b) la periodicidad con la cual estaría llamado a hacerlo, (c) y   su impacto en la macroeconomía. El precepto legal no admite esa interpretación,   porque estaría conminando al Banco a convertir inexorable e inmediatamente estas   últimas a pesos colombianos, sin importar las implicaciones que tenga ese acto   sobre las realidades macroeconómicas que la Carta le obliga a controlar. Esto,   en concepto de la Corte, sería claramente contrario a la Constitución.      

30. El legislador no puede imponerle al   Banco de la República una obligación, sin conferirle simultáneamente un margen   de acción para cumplirla, cuando el acto que se le exige puede impactar la   oferta monetaria, eventualmente el mercado cambiario, e incluso su patrimonio   público. En ese caso no se le estaría reconociendo el carácter de organismo   autónomo sino el de ejecutor automático de operaciones, en un ámbito en el cual   debe gozar de autonomía (CP arts 113 y 371). Cuando la Constitución le reconoce   autonomía administrativa, técnica y patrimonial a la Banca Central, es sin   embargo justa y especialmente para que no se le obligue a operar como un mero   ejecutor de actividades en el ámbito de sus funciones (CP arts 371 y 372). El   Congreso no puede entonces obligar al Banco a convertir automática e   inmediatamente a pesos las divisas incautadas, sin margen de acción, aunque esto   tenga implicaciones monetarias, cambiarias o crediticias, pues esto podría   impedirle al Banco implementar oportunamente instrumentos que contrarresten los   impactos de esa operación, y en tal medida podría comprometer su misión   constitucional (CP arts 371 y ss).    

31. La autonomía de la Banca es esencial   para mantener el poder adquisitivo de la moneda y la estabilidad de las   políticas macroeconómicas (CP arts 371 y 373).[32] Igualmente   resulta trascendental en el diseño de un Estado constitucional y democrático de   derecho, como garantía contra la concentración del poder público[33] y contra el   uso de la política monetaria como instrumento velado de recaudación sin   participación democrática de los representantes.[34] Una   regulación que pretenda imponerle al Banco de la República el deber de cambiar a   pesos colombianos las divisas incautadas, no puede entonces entenderse como   impositiva de una obligación inmediata, instantánea, automática, inaplazable e   incondicionable, pues esto equivale a privarlo de márgenes de acción suficientes   para ajustar razonablemente el cumplimiento del deber legal a la responsabilidad   constitucional que se le confía, y a comprometer entonces el equilibrio   constitucional y macroeconómico que construyó el Constituyente sobre la base de   una Banca Central autónoma.    

32. La Corte no pierde de vista que el   cambio pronto y célere de divisas incautadas, entendido como lo sugiere esta   última interpretación, contribuye a evitar que el dinero extranjero perezca   físicamente y se pierda para el Estado y el interés público, lo cual podría   ocurrir si se dilata indefinida y ampliamente su proceso de conversión a pesos.   El cambio expedito de divisas proporciona además liquidez, y con esta se   atenderían de forma oportuna necesidades públicas apremiantes, que además   podrían ser importantes o imperiosas, según la reglamentación que se expida al   respecto conforme a la Ley.[35]  No obstante, la Constitución no admite que el legislador convierta al Banco de   la República conversor automático de divisas, sea cual sea su impacto   macroeconómico. Convertir instantánea, inmediata e inexorablemente a pesos   cualquier cantidad de divisas, sin importar su magnitud o la periodicidad con la   cual se incauten, ni las condiciones en que se encuentre el país en ese momento,   sería arriesgar la consecución de los fines que la Constitución prevé en materia   monetaria, cambiaria y crediticia. En un caso extremo -pero posible según este   entendimiento de la Ley- el Banco estaría obligado incluso a convertir   intempestivamente a pesos amplias magnitudes de divisas incautadas, que le sean   entregadas para el cambio consecutiva y periódicamente, en momentos en que   considere totalmente inviable y perjudicial aumentar la oferta monetaria,   intervenir el mercado cambiario, o comprometer el curso de las políticas   trazadas. El Banco tendría que cumplir la Ley, aun cuando en su autonomía   considere razonablemente que esto suponga traicionar la responsabilidad que la   Carta le confió. Es entonces imposible aceptar este sentido inconstitucional.    

33. En definitiva, la Corte advierte que   la regulación acusada le reconoce al Banco un margen de acción suficiente para   convertir a pesos las divisas, y en virtud suya puede ejercer la obligación que   se le asigna sin perjuicio de su autonomía y de sus funciones constitucionales.   A lo mejor podría decirse que esta norma incidiría sobre la autonomía técnica   del Banco de la República, pues si bien no le impone el uso de un instrumento de   intervención o regulación en específico, sí le exige emplear técnicas –para   controlar o contrarrestar los eventuales efectos de la conversión de las   divisas- que en otro contexto no tendría la necesidad de poner en práctica. La   Corte no comparte, sin embargo, esta conclusión. Es cierto que la autonomía   técnica implica para el Banco Central la potestad de definir conforme a sus   propias pautas cuándo emplear los instrumentos de regulación e   intervención monetaria, cambiaria y crediticia, y cuáles usar en caso de que   decida hacerlo. No obstante, la norma acusada no viola la autonomía técnica en   ninguna de estas dos dimensiones, pues el Banco no sólo puede decidir según su   criterio cuáles técnicas usar, sino que incluso puede decidir conforme a sus   apreciaciones y razonablemente cuándo hacerlo. Debido a que la disposición   cuestionada no le exige una conversión intempestiva, inmediata, instantánea e   inaplazable de divisas, sino que deja un margen para que el cambio se dé en   circunstancias razonablemente definidas de tiempo y modo, sería el Banco quien   prestablecería cuándo usar las técnicas de control macroeconómico que la Carta   le confía.        

34. Tampoco se trata, como señala el   actor, de una disposición que vulnere las restricciones del artículo 150 numeral   19 literal b) de la Constitución, y en virtud de las cuales el Congreso sólo   puede “señalar los objetivos y criterios” a los que debe sujetarse el   Gobierno para “señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia   con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco   de la República”. El sentido de esta norma constitucional es distribuir   entre el Congreso, el Gobierno Nacional y el Banco de la República la definición   del régimen de cambio internacional. El Congreso señala los objetivos y los   criterios, a los cuales debe sujetarse el Gobierno al momento de “señalar”   el régimen de cambio internacional, pero este último no puede en ejercicio de   esa competencia desconocer la atribución del Banco de la República de   “regular […] los cambios internacionales”  (CP art 371).[36]  Las fronteras entre las competencias de cada una de estas autoridades no están   demarcada en la Constitución con un nivel minucioso de detalle, pues no es esa   la función de una regulación constitucional. Los límites entre las atribuciones   de cada organismo se deben definir a la luz de su objetivo, que es impedir que   sólo el Congreso, o sólo el Congreso y el Gobierno Nacional definan el régimen   de cambio, sin el concierto del Banco de la República.    

35. Los antecedentes constitucionales   del artículo 150 numeral 19 literal b) de la Constitución ilustran mejor su   fundamento y la finalidad que persigue. Hasta 1968, el Congreso ostentaba la   potestad de regular el cambio internacional. Con la reforma que introdujo el   Acto Legislativo 01 de 1968 sobre las competencias del Congreso y el Gobierno   Nacional, se insertó el esquema de las leyes marco, en virtud del cual al   Congreso habría de corresponderle únicamente dictar las “normas generales”  a las cuales debía sujetarse el gobierno parta “regular el cambio   internacional y el comercio exterior”.[37]  Dentro de un diseño institucional en el cual no había un Banco Central   independiente, como el que se introdujo con la Constitución de 1991, dos   autoridades estaban desde 1968 a cargo de definir el régimen y de regular el   cambio internacional.[38]  El Gobierno era de hecho quien, según el texto de la Constitución anterior,   tenía la competencia de “regular el cambio internacional”, conforme a las   leyes marco (CP de 1886 art 120 num 22). Con la Constitución de 1991, y la   definición del Banco de la República como persona jurídica de derecho público   con autonomía administrativa, patrimonial y técnica (CP art 371), y de su Junta   Directiva como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia (CP art 372), se le   trasfiere al Banco la función de “regular […] los cambios   internacionales” (CP art 371), de acuerdo con el régimen de cambio que debe  “señalar” el Gobierno, dentro de “los objetivos y criterios” que   le indique el Congreso (CP art 150-19 b).[39]    

36. Ninguna de estas tres autoridades   puede entonces, de forma unilateral y exclusiva, establecer enteramente el   régimen de cambio internacional e invadir la órbita competencial de los demás.   El Congreso debe sólo determinar los “objetivos y criterios” a los que   debe sujetarse el Gobierno, pero tiene un margen de apreciación amplio para   determinar cuáles deben ser esos objetivos, y qué puede establecer como un   criterio para tales efectos. Lo que hace la norma demandada es justamente   conferirle al Banco de la República la función de cambiar por pesos colombianos   las divisas que se incauten en procesos de extinción de dominio, y esto no   implica trasponer el límite que prevé el artículo 150 numeral 19 literal b) de   la Constitución, sino a lo sumo señalar un criterio en el cual debe   desarrollarse el régimen de cambio internacional. De suerte que si este ha de   ser objeto de reforma por parte del Gobierno, debe hacerlo sin desconocer las   funciones constitucionales del Banco de la República, y observando además este   nuevo criterio que consagra el artículo 91 de la Ley 1708 de 2014. El Congreso   no se abroga entonces el poder de definir por entero y unilateralmente el   régimen de cambio internacional.    

37. El régimen de cambio internacional   es el complejo normativo que establece cuáles operaciones de cambio se deben   canalizar por el mercado cambiario y cuáles no, y define instituciones de dicho   mercado (Ley 9 de 1991 art 4).[40]  El mercado cambiario está constituido por la totalidad de las divisas que deban   ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios que se   autoricen en desarrollo de la Ley (Ley 9 de 1991 art 6).[41] No está   entonces sujeta al régimen cambiario la tenencia, posesión y negociación de   divisas que no deban ser transferidas o negociadas por medio del mercado   cambiario (art 7).[42]  Es notorio entonces que el texto de la disposición demandada no reforma   totalmente el régimen cambiario, pues no enlista las operaciones que se deben   canalizar por el mercado cambiario, ni define tampoco las instituciones de este   último. No desconoce, además, la función que le compete al Gobierno de precisar   las operaciones que se deben canalizar por el mercado cambiario, y el de   concretar dentro de la Constitución el funcionamiento de estas instituciones.   Tampoco se violan las competencias del Banco de la República de regular los   cambios internacionales, pues la norma –como se dijo- no predetermina el modo de   hacer la conversión, ni regula la forma de hacer las operaciones que se conducen   por el mercado cambiario. La disposición acusada fija por lo tanto sólo un   criterio, y este a su vez forma parte del marco al que debe sujetarse el   Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional. No puede decirse   entonces que el precepto desconozca el artículo 150 num 19 lit b) de la Carta.    

38. En suma, conferirle al Banco un   deber legal de cambio de divisas, dentro de un margen suficiente de acción para   definir cuándo y cómo cumplirlo, no es entonces contrario a la distribución de   competencias en materia monetaria y cambiaria, ni tampoco desconoce la autonomía   del Banco de la República. En consecuencia, la Corte declarará exequible el   artículo 91 (parcial) de la Ley 1708 de 2014 ‘por medio de la cual se expide el Código de   Extinción de Dominio’. No obstante, debido a que la norma demandada le da al   Banco un margen suficiente, pero no absoluto de actuación institucional, esta   decisión de exequibilidad implica en consecuencia lo siguiente:    

i.-   El Banco de la República   tiene la competencia administrativa, patrimonial y técnica para establecer   razonablemente cómo y cuándo cambiar las divisas incautadas que se   le entreguen. Por lo mismo, puede autónomamente ejecutar esa obligación   sucesivamente, o sujetarla a plazo o condición suspensiva.    

ii.-  No obstante, en la   determinación de estas circunstancias de tiempo y modo, el Banco de la República   no puede desconocer que el artículo 91 de la Ley 1708 de 2014 le impone una   obligación jurídica efectiva y perentoria de cambiar por su   equivalente en pesos colombianos las divisas incautadas que se le entreguen. En   consecuencia, no es esta una previsión con un grado de fuerza normativa cuyo   acatamiento sea meramente facultativo, de modo que si bien el Banco de puede   definir cuándo y cómo proceder al cambio de las divisas incautadas, la   conversión efectiva de las mismas tiene que efectuarse, por ministerio de   la Ley.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos   analizados, el inciso 4º del   artículo 91 de la Ley 1708 de 2014 ‘por medio de la cual se expide el Código   de Extinción de Dominio’.    

Notifíquese, comuníquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con   aclaración de voto    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE   IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada    

Con   aclaración de voto    

ANDRES   MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA (e)    

 MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

A LA SENTENCIA C-866/14    

PROYECTO   DE LEY DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Flexibilización   (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-10204    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 91 (parcial) de la Ley 1708 de 2014 ‘por medio de la cual se expide   el Código de Extinción de Dominio’.    

M.P. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Con el debido respeto por la decisión de la   Sala Plena, considero necesario aclarar mi voto, para precisar que si bien la   decisión de exequibilidad del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014, demandado   parcialmente, sigue la línea jurisprudencial trazada por la Corte en materia de   iniciativa gubernamental de ciertos proyectos de ley, la cual debe acatarse, la   suscrita magistrada no comparte, en cuanto a la forma en que cada vez más se va   flexibilizando tal exigencia constitucional.      

La Sentencia C-866 de 2014 establece que en efecto, la   norma legal sometida a examen de constitucionalidad, requería iniciativa   gubernamental de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 154   de la Constitución, de ahí que se centra en establecer si efectivamente se   cumplió  con este requisito desarrollado jurisprudencialmente. Finalmente,   después de su análisis la Corte llegó a la conclusión de que la disposición   acusada si contó con dicha iniciativa calificada, en la medida en que se puede   ejercer desde el origen de un proyecto de ley, o bien durante el trámite   parlamentario.    

La Sala Plena llevó a cabo una interpretación de los   requisitos que la jurisprudencia constitucional ha entendido deben ser cumplidos   para que, un aval brindado por el Gobierno durante el trámite de aprobación de   un proyecto de Ley relacionado con el Banco de la República, de cumplimiento con   el requisito de iniciativa legislativa dispuesta en el inciso segundo del   artículo 154 Superior.    

La decisión de la Corte se fundamenta principalmente en   la Sentencia C-370 de 2004, para establecer que la sola presencia del Ministro   de Hacienda en el debate parlamentario, sin que medie oposición alguna, es   suficiente para inferir el aval del ejecutivo.    

Sin embargo, en esta sentencia, acorde con la línea   trazada por la Corte Constitucional de tiempo atrás, se flexibiliza aún más ,   aceptando que el aval gubernamental a un proyecto de ley, se presente en   cualquier etapa del trámite, variando en mi concepto la subregla establecida en   las Sentencias C-121 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-838 de 2008   (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), según la cual, el aval gubernamental se debía   presentar antes de la aprobación del proyecto en las plenarias. En el caso   concreto, se presentó durante el cuarto debate, pero la Sala consideró que el   proyecto de ley se sometió  a una Comisión de conciliación, que finalmente   decidió acoger el texto del artículo 91 aprobado después del cuarto debate.    

A mi juicio, esta tendencia de la jurisprudencia a   flexibilizar cada vez más lo dispuesto en el artículo 154 de la Carta Política,   lleva consigo el riesgo de vaciarlo de contenido normativo al ir en cada   sentencia, mitigando su obligatorio cumplimiento.    

Fecha et supra.    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada (e)    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-866/14    

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE   INCAUTACION DE DIVISAS CON FINES DE EXTINCION DE DOMINIO-Interposición por apoderado de persona   jurídica (Aclaración de voto)    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación por ciudadano en   representación de personas jurídicas (Aclaración de voto)    

LEGITIMACION POR ACTIVA EN ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ciudadano en   ejercicio (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ejercicio de derechos políticos de los   ciudadanos (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia con fundamento en la prevalencia   del derecho sustancial sobre el formal y el principio de instrumentalidad de las   formas (Aclaración de voto)/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el   análisis de la finalidad constitucional de ciertas razones de forma, asegura la   existencia de reglas procesales ciertas, y al final, una mejor garantía del   debido proceso (Aclaración de voto)    

Aunque comparto la decisión de aceptar la procedencia   de la demanda en el caso concreto con fundamento en la prevalencia del derecho   sustancial sobre el formal y el principio de instrumentalidad de las formas, en   la medida en que la demanda había sido ya debidamente admitida para el   respectivo trámite constitucional, considero que la conclusión a la que llega la   sentencia de aceptar como totalmente irrelevante si se invoca la condición de   ciudadano o no en una demanda de inconstitucionalidad, o si se actúa o no en   representación de otro en el proceso correspondiente ante esta Corporación,   envía un mensaje equivoco a la ciudadanía sobre la naturaleza misma de la acción   de inconstitucionalidad y su importancia. A mi juicio, en desmedro de lo dicho   por la providencia, es relevante constitucionalmente que desde la admisión misma   de la demanda quede claro, que los derechos que se ejercen cuando se pone en   movimiento la institucionalidad constitucional necesaria para el control de la   labor del Legislador, son los derechos de los ciudadanos. Es por esto que   considero pertinente recordar, que el rigor en el análisis de la finalidad   constitucional de ciertas razones de forma, asegura la existencia de reglas   procesales ciertas, y al final, una mejor garantía del debido proceso, para   todos.    

Referencias Expediente D-10204    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 91 (parcial) de la Ley 1708 de 2014 “Por medio de la   cual se expide el Código de Extinción de Dominio”    

Actor: Nixon Torres Cárcamo    

Magistrado Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Con el debido respeto por las decisiones   de la Corte, me permito a continuación presentar algunas de las consideraciones   por las que aclaro mi voto en esta providencia, a pesar de que comparto en   general, los argumentos de fondo planteados en la sentencia.    

1.- Mi reflexión en   particular tiene que ver con el hecho de que en el caso concreto, el ciudadano   que demanda, interpone la acción de inconstitucionalidad como “apoderado del   Banco de la República”. El Procurador, en su momento, consideró que la Corte   debía inhibirse de conocer de la acción pública de inconstitucionalidad   analizada, porque el actor, si bien es ciudadano, presentaba la acción en nombre   y representación del Banco de la República, que es una persona jurídica que no   tiene derecho alguno para presentar acciones de inexequibilidad.    

Para la sentencia de la referencia, sin   embargo, ninguna de las disposiciones constitucionales pertinentes, ni el   Decreto 2067 de 1991, condiciona el derecho de interponer la acción pública de   inconstitucionalidad, a que se invoque explícitamente la condición de ciudadano.    

Considera el fallo por lo tanto, que lo   relevante en este caso era determinar si el actor realmente ostentaba o no la   calidad de ciudadano, y acreditado ese elemento, el que se invoque o no en la   demanda dicha calidad, es irrelevante, a juicio de la Corte, a la luz de la   Constitución (Art. 40, 241 y 242 CP). De este modo, según el fallo, si el   ciudadano sólo alega su calidad de apoderado de una persona jurídica, no   significa por ello que pierda su derecho a instaurar acciones de   inexequibilidad. Para ratificar ésta posición, la providencia cita la sentencia   C-841 de 2010, que señala que si la condición de ciudadano se encuentra   acreditada en el proceso, “no puede negársele el ejercicio del derecho político”   a la persona involucrada, so pretexto de que no alegó en su momento, la   condición de que actúa como ciudadano.    

2. Ahora bien, aunque comparto la decisión de   aceptar la procedencia de la demanda en el caso concreto con fundamento en la   prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y el principio de   instrumentalidad de las formas, en la medida en que la demanda había sido ya   debidamente admitida para el respectivo trámite constitucional, considero que la   conclusión a la que llega la sentencia de aceptar como totalmente irrelevante si   se invoca la condición de ciudadano o no en una demanda de inconstitucionalidad,   o si se actúa o no en representación de otro en el proceso correspondiente ante   esta Corporación, envía un mensaje equivoco a la ciudadanía sobre la naturaleza   misma de la acción de inconstitucionalidad y su importancia.    

Es por esto que considero pertinente   recordar, que el rigor en el análisis de la finalidad constitucional de ciertas   razones de forma, asegura la existencia de reglas procesales ciertas, y al   final, una mejor garantía del debido proceso, para todos.    

3. En ese orden de ideas, es importante   señalar que cuando una persona actúa en representación de otro, claramente no   son sus derechos personales ni sus atributos, los que esa persona está   agenciando y los que están en juego en el debate procesal que se plantea. La   representación, como una institución también relevante en el ámbito jurídico   constitucional, implica que los derechos, expectativas y acciones que están en   juego en el proceso a partir de esa invocación, son los derechos del   representado, y no los del mandatario. Siendo ello así, cuando alguien actúa en   nombre y representación de una persona jurídica, el debate, la legitimación y   los derechos que se ponen enjuego, son los de la persona jurídica   correspondiente y no los de la persona que actúa en su nombre.    

De este modo, como las personas jurídicas   no son ciudadanos y no tienen derechos políticos, la jurisprudencia había   exigido hasta hace muy poco, que los ciudadanos presentaran las demandas a   título propio, para que ejercieran como les corresponde, los “derechos   políticos” de los que son acreedores conforme con la Constitución.    

Considerar que si el mandatario imprime su   nombre y su cédula en la demanda, es evidencia suficiente de que está ejerciendo   sus prerrogativas constitucionales, a pesar de que expresamente manifieste que   está agenciando los derechos de un tercero, es desnaturalizar el concepto de   mandato y de representación en el acceso a la administración de justicia. Pero   más allá de ello, es quitarle fuerza real al valor democrático que tiene la   acción de inconstitucionalidad para los ciudadanos, desvirtuando la necesidad de   un  ejercicio consciente de quienes forman parte de la comunidad política para   actuar en defensa de la Constitución, en su calidad de ciudadanos.    

Sobre este punto, no puede olvidarse que   la acción de inconstitucionalidad, más allá de ser la expresión de un derecho   político, es también, una conquista democrática que debe ser debidamente   apreciada.    

Así las cosas, aunque comparto la decisión   final consignada en la sentencia por las razones expuestas, considero relevante   llamar la atención sobre los fundamentos brevemente mencionados, que son   intrínsecos a la naturaleza misma de la acción de inconstitucionalidad, de la   que estamos orgullosos todos los colombianos.    

Fecha ut supra.    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

Magistrado    

[1] ‘Por medio de la   cual se expide el Código de Extinción de Dominio’.    

[2] La Fiscalía General de la Nación cita en su   intervención lo siguiente, tomado del mencionado plan de acción institucional a   31 de julio de 2014 de la DNE en liquidación: “MONETIZACIÓN DE DIVISAS: Una vez   la divisa tenga la extinción de dominio, se debe realizar un contrato   interadministrativo con el Banco de la República para que este envíe el dinero a   los bancos internacionales con el fin de verificar su autenticidad y la cambien   a moneda nacional”. Lo toma del siguiente vínculo:   www.dne.gov.co/?idcategoria=2268280 .    

[3] ‘Por la   cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y   expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones’.    

[4] En la sentencia C-003 de 1993 (MP Alejandro   Martínez Caballero. Unánime), la Corte declaró inexequible una norma del Decreto   2067 de 1991, que decía: “En caso de   que la demanda sea presentada a petición de una persona natural o jurídica, el   demandante deberá indicarlo en la demanda”. La inexequibilidad se fundó entonces   en que la norma desligaba el ejercicio de la acción de la condición de   ciudadano, con lo cual desconocía que ese nexo estaba expresamente estatuido en   la regulación constitucional de la acción pública (CP arts 241 y s).    

[5] Sentencia C-841 de 2010 (MP Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo. Unánime). Si bien en ese caso la Corte se inhibió, lo hizo por   la ineptitud sustancial de la demanda. En cuanto a la forma como se promovió la   acción pública de inexequibilidad en ese caso, la Corte la refirió del siguiente   modo: “en el escrito de demanda, los   actores manifiestan de manera expresa, que promueven la acción de   inconstitucionalidad en su calidad de apoderados especiales de la Federación   Nacional de Comerciantes –   FENALCO, y no invocando su calidad de ciudadanos en ejercicio”. En la sentencia   C-275 de 1996 (MP José Gregorio Hernández. Unánime), la Corte había también   admitido la legitimidad para interponer acción pública a un ciudadano, a pesar   de que obraba exclusivamente en calidad de apoderado de otro ciudadano, y no por   cuenta propia. En otras decisiones, la Corte ha admitido también como   interpuestas conforme a las reglas de legitimidad acciones públicas instauradas   por ciudadanos en su calidad de apoderados, pero invocando explícitamente además   su calidad de ciudadanos. Por ejemplo, así ocurrió en la sentencia C-113   de 2000 (MP José Gregorio Hernández Galindo. SV Eduardo Cifuentes Muñoz), donde   consideró que había legitimidad para interponer una acción presentada por “Camilo   Calderón Rivera, quien actúa como ciudadano y a la vez en calidad de apoderado   de la Empresa Colombiana de Telecomunicaciones, TELECOM”. En la sentencia C-1647 de 2000 (MP José Gregorio Hernández   Galindo. Unánime), decidió de fondo la acción interpuesta por dos ciudadanos a   nombre propio y representación de una persona jurídica (una fundación).    En la sentencia C-173 de 2004 (MP Eduardo Montealegre Lynett. Unánime), estudió   el mérito de la acción instaurada por un ciudadano a nombre propio y de una   asociación. Dijo la Corte: “El actor en el   presente caso actúa en nombre y representación de la Asociación Diplomática y   Consular, interpuso la demanda anotando tal condición, y además invocando su   calidad de ciudadano. Ahora bien, la acción pública de inconstitucionalidad es   un derecho político exclusivo de los ciudadanos colombianos (CP arts 40. 241 y   241), por lo que en principio es necesario acreditar e invocar esa calidad para   que la demanda sea admitida. Por tanto la única calidad relevante para   ejercer este derecho político es la ciudadanía, no la representación de entidad   alguna. Se entiende que la demanda es admitida exclusivamente porque el   actor es ciudadano colombiano, y no porque obre en representación de una entidad”   (énfasis añadido).    

[6] Sentencia C-354 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis.   Unánime).    

[7] Sentencia C-354 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis.   Unánime).    

[8] En su intervención dentro de este proceso,   la Fiscalía General de la Nación mencionó como antecedente parcial de la norma   demandada, una directriz prevista en el plan de acción institucional a 31 de   julio de 2014 de la DNE en liquidación, en la cual se advierte que la función de   monetización era posterior a la sentencia de extinción de dominio: “MONETIZACIÓN   DE DIVISAS: Una vez la divisa tenga la extinción de dominio, se debe realizar un   contrato interadministrativo con el Banco de la República para que este envíe el   dinero a los bancos internacionales con el fin de verificar su autenticidad y la   cambien a moneda nacional”. La directriz es tomada del siguiente vínculo: www.dne.gov.co/?idcategoria=2268280 .    

[9] Sentencia C-1707 de 2000 (MP Cristina Pardo   Schlesinger. Unánime). La Corte Constitucional declaró en ese caso inexequible   un proyecto de ley, que había sido objetado por el Gobierno, por violación de la   iniciativa gubernamental necesaria prevista en el artículo 154 inciso 2 de la   Constitución.    

[10] Sentencia C-370 de 2004 (MMPP Jaime Córdoba   Triviño y Álvaro Tafur Galvis. SPV Álvaro Tafur Galvis. SV Manuel José Cepeda   Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. AV y SV Jaime Araújo Rentería). La Corte   examinó en ese caso la constitucionalidad de unas normas que, según la demanda,   debían contar con iniciativa gubernamental, pero el Gobierno no les dio siquiera   su aval. La Corte constató que en uno de los casos no había prueba escrita de   otorgamiento del aval, pero infirió la extensión de este último a partir de la   presencia del Ministro de la cartera correspondiente en los debates en   comisiones, de las manifestaciones orales de los parlamentarios de concesión del   aval, y de la ausencia de elementos que desvirtuaran el ofrecimiento del mismo.    

[11] Sentencia C-121 de 2003 (MP Clara Inés   Vargas Hernández). En ese caso, la Corte declaró infundadas unas objeciones   gubernamentales, en las cuales se sostenía que una norma que debía contar con   iniciativa o aval gubernamental, no lo había obtenido. La Corte señaló los   requisitos del aval gubernamental durante el trámite, y entre ellos mencionó que   debía ser extendido antes de su aprobación en plenarias.    

[12] Sentencia C-196 de 2009 (MP Clara Elena   Reales Gutiérrez. Unánime). En ese caso la Corte se inhibió de conocer unas   objeciones presentadas contra un proyecto de ley, por cuanto no habían sido   formuladas por el Gobierno. Las objeciones las habían suscrito el Presidente de   la República y un ministro que no era el del ramo correspondiente. Dijo la   Corte: “(i) la competencia para   presentar objeciones a un proyecto de ley es del Gobierno Nacional, (ii)   entendiendo por tal, el Presidente y el Ministro correspondiente. La determinación de quién es el ministro   correspondiente en cada caso, surge de comparar, entre otros, (1) la materia   general del proyecto de ley objetado; (2) el asunto específico respecto del cual   se hace la objeción; (3) el impacto que pueda tener la norma objetada en los   asuntos a cargo de un ministerio particular; y (4) la competencia específica del   ministerio. […] aunque el Presidente de la República s[í] firmó las objeciones,   el Ministro que lo acompañó fue el de Minas y Energía, que para el caso   específico no era el Ministro correspondiente. En tal sentido, no se constituyó   el Gobierno para presentar las objeciones como lo exige la Constitución, por lo   que las mismas son improcedentes y no pueden ser objeto de análisis por parte de   la Corte Constitucional.”    

[13] Incluso a iniciativas de reforma   constitucional mediante Acto Legislativo se aplica esta regulación especial,   como lo ha anotado la Corte. Sentencia C-294 de 2012 (MP María Victoria Calle   Correa. Unánime).  Dijo la Corte en esa oportunidad: “el Congreso de la República no viola la regla constitucional   según la cual el Gobierno tiene iniciativa para presentar proyectos de reforma   constitucional [art. 375, CP], al haber aprobado un Proyecto de Acto Legislativo   sin la firma del Presidente de la República cuando este fue suscrito por los   Ministros de Gobierno, pues en la medida que los ministros, en relación con el   Congreso, son voceros del Gobierno, se ha de presumir la voluntad presidencial.   En especial se ha de concluir que no la viola cuando la presunción de   representación ministerial del Presidente  (1) no ha sido desvirtuada por el   Presidente (2) el Proyecto de Acto Legislativo posteriormente fue publicado y   sancionado por el Presidente de la República, y  (3) cuando el Presidente   haya manifestado públicamente el apoyo al Proyecto.”    

[14] Sentencia C-121 de 2003 (MP Clara Inés   Vargas Hernández. AV Eduardo Montealegre Lynett). En esa ocasión, la Corte   declaró infundadas unas objeciones gubernamentales, en las cuales se sostenía   que una norma debía contar con iniciativa o aval gubernamental, a la luz del   artículo 154 inciso segundo de la Constitución, y que no lo había tenido por   cuanto sólo había recibido el consentimiento del ministro del ramo   correspondiente (quien a la sazón ostentaba además la investidura de   Vicepresidente de la República –Dr. Gustavo Bell Lemus). La Corte Constitucional   sostuvo que el aval puede ser otorgado –según los artículos 200 y 208 de la   Constitución- por el ministro de la cartera correspondiente.    

[15] Sentencia C-177 de 2007 (MP Humberto Sierra   Porto. AV Jaime Araújo Rentería y Álvaro Tafur Galvis). Luego reiterada por   ejemplo en la sentencia C-838 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime   Araújo Rentería).    

[16] Gaceta 848 de 2013.    

[17] Doctor Mauricio Cárdenas Santamaría.    

[19] Sentencia C-370 de 2004, antes citada, en   la cual consideró que se había presentado un aval gubernamental conforme al   artículo 154 de la Carta, aunque no hubiera prueba escrita del mismo. En la   sentencia C-370 de 2004 la Corte infirió la existencia del aval a partir de la   presencia del Ministro en los debates en comisiones, de la declaración que se   hizo en estas y en los informes de ponencia en el sentido de que la disposición   contaba con concepto favorable del gobierno, y de la falta de elementos que   contradijeran esa conclusión. Dijo la Corte, en la sentencia C-370 de 2004: “Al respecto ha de tenerse en cuenta    así mismo que  si bien no existe prueba escrita de dicho aval, tampoco   existe prueba de la misma naturaleza que contradiga el sentido de las menciones   hechas  al respecto en  las ponencias para segundo debate que constan   en las gacetas  del Congreso  números 289 y 295  del 13 y 18 de   junio  de 2003, así como en el acta 01 del 11 de junio de 2003 publicada en   la gaceta del Congreso 542 del 21 de octubre de  2003 a que se ha hecho   reiterada referencia. Circunstancia que lleva a la Corte a considerar que el   requisito señalado  en el artículo 154 superior  ha de entenderse   cumplido igualmente  respecto de dicho  artículo.” Sentencia   C-370 de 2004 (MMPP Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis. SPV Álvaro   Tafur Galvis. AV y SV Jaime Araújo Rentería. SV Manuel José Cepeda Espinosa y   Eduardo Montealegre Lynett).    

[20] Por   el contrario se observa que uno de los coordinadores de ponentes, cuando explicó   a la Plenaria el contenido del artículo 91 del Proyecto de Ley, dijo   explícitamente que el mismo contaba con “el aval del Ministerio de Hacienda”,   afirmación que el Ministro a cargo de esa cartera, estando presente, no   desmintió. Gaceta del Congreso 67 de 2014.    

[21] Sentencia C-838 de 2008 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra. SPV Jaime Araújo Rentería). En ese caso, la Corte examinaba unas   objeciones gubernamentales contra un proyecto de ley, por un supuesto vicio de   procedimiento originado en la falta de iniciativa gubernamental sobre una   disposición. La Corporación declaró infundadas las objeciones, y para hacerlo   sistematizó los requisitos del aval gubernamental en los siguientes términos: “El consentimiento expresado para dar el   aval gubernamental debe estar probado dentro del trámite legislativo, pero no   requiere ser presentado por escrito ni mediante fórmulas sacramentales. El aval   tampoco tiene que ser dado directamente por el Presidente de la República,   pudiendo ser otorgado por el ministro el titular de la cartera que tiene   relación con los temas materia del proyecto. Incluso la sola presencia en el    debate parlamentario del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su   oposición a la iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval   ejecutivo. Además, la Corte ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga   las veces del ministro correspondiente. En cuanto a la oportunidad en la que   debe manifestarse el aval, se tiene que este debe  manifestarse antes de la   aprobación del proyecto en las plenarias.” (énfasis añadido).    

[22] Los textos diferían, como se aprecia en las   Gacetas 463 de 2013 y 1012 de 2013.    

[23] El artículo 88 de la Ley 1708 de 2014 contempla   diversas clases de medidas cautelares: “Aquellos bienes sobre los que existan   elementos de juicio suficientes que permiten considerar su probable vínculo con   alguna causal de extinción de dominio, serán objeto de la medida cautelar de   suspensión del poder dispositivo. || Adicionalmente, de considerarse razonable y   necesarias, se podrán decretar las siguientes medidas cautelares: 1. Embargo. 2.   Secuestro. 3. Toma de posesión de bienes, haberes y negocios de sociedades,   establecimientos de comercio o unidades de explotación económica. […]”.    

[24] El artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 prevé: “Competencia y reglamentación. El Fondo para la   Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco) es   una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Sociedad de   Activos Especiales S.A.S. (SAE), sociedad de economía mixta del orden nacional   autorizada por la ley, de naturaleza única y sometida al régimen del derecho   privado, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de   Estupefacientes o su equivalente, con el objetivo de fortalecer el sector   justicia, la inversión social, la política de drogas, el desarrollo rural, la   atención y reparación a víctimas de actividades ilícitas, y todo aquello que sea   necesario para tal finalidad. || De igual forma, el Presidente de la República   expedirá, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de   este Código, el reglamento para la administración de los bienes. Dicho   reglamento deberá tener en cuenta las normas previstas en este título”.    

[25] Gómez P, Javier Guillermo. Dinero, banca   y mercados financieros. Bogotá. Banco de la República. Alfaomega. 2010, pp.   17 y ss.    

[26] En cuanto al trámite parlamentario, puede   observarse que –conforme lo que antes se expuso- la iniciativa de incluir esta   norma en el proyecto de Código surgió en el informe de ponencia para el cuarto   debate ante la Plenaria de Senado. En el informe de ponencia, sin embargo, no se   observa que el punto de las posibles implicaciones macroeconómicas de la norma   haya sido abordado. Ver Gaceta 905 de 2013. En la Plenaria de Senado llevada a   cabo el 26 de noviembre de 2013 tampoco se abordó ese aspecto. Ver Gaceta 67 de   2014. En las Plenarias de Senado y Cámara donde se votó y aprobó el texto   conciliado del Proyecto de Ley, esa cuestión no se discutió. Ver Gacetas 74 de   2014 y 80 de 2014.    

[27] Sentencia C-050 de 1994 (MP Antonio   Barrera Carbonell. Unánime). La norma demandada que se refiere decía: “Artículo 25.-Funciones de carácter   cultural. El Banco podrá continuar cumpliendo únicamente las funciones   culturales y científicas que actualmente desarrolla. ||  Corresponde al Consejo   de Administración, señalar las condiciones de modo, tiempo y lugar en que se   realicen estas actividades con sujeción al presupuesto anual aprobado por la   Junta Directiva. || Parágrafo.- Los gastos para atender el funcionamiento y   estructura del Banco en cumplimiento de las funciones de carácter cultural y   científico que actualmente desarrolla, serán egresos operacionales del Banco”.    

[28] Sentencia C-050 de 1994 (MP Antonio Barrera   Carbonell. Unánime).    

[29] Sentencia C-615 de 1996 (MP Eduardo   Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión, la Corte declaró inexequible una   norma que le daba al Gobierno la competencia para definir un régimen de cambio   especial para las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, cuando la Junta   Directiva del Banco así lo considerara. La Corte Constitucional consideró que la   norma legal sustraía las competencias del Banco en materia cambiaria en esos   casos, y lo convertía en un mero ejecutor de la política cambiaria. La   Corporación dijo entonces que el Banco “no es mero ejecutor del ‘régimen cambiario’”. Sostuvo que entre   los límites del legislador en la regulación de las funciones del Banco estaban   estos: “[…] la regulación legal en   ningún caso puede desvirtuar la naturaleza de la Junta Directiva como autoridad   cambiaria, ni socavar el manejo autónomo de la política monetaria que se ha   conferido a dicho organismo.”    

[30] Sentencia C-489 de 1994 (MP José Gregorio   Hernández Galindo. Unánime). En ese caso la Corte declaró inexequible una norma   que le imponía al Banco de la República la obligación de garantizar determinados   niveles específicos de tasa de interés en el crédito de fomento agropecuario,   por cuanto esa disposición violaba la autonomía en materia crediticia. La   Corporación sostuvo entonces: “[…] si, de conformidad con lo dicho, a la ley compete la   asignación de las funciones que habrá de ejercer el Banco de la República, la   autonomía de éste no lo convierte en un ente omnímodo, sustraído a toda norma o   directriz, ya que, por el contrario, se halla obligado a cumplir su tarea dentro   de prescripciones básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es muy   distinto de admitir que el legislador esté facultado para desplazar a dicha   entidad, adoptando en lugar suyo y por vía específica las medidas que a su Junta   Directiva corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o para   establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones en cada   caso concreto.”    

[31] Los instrumentos al servicio del Banco de   la República son de muy diversa índole. La Ley 31 de 1992 en su artículo 16   menciona algunas de las medidas que la Junta Directiva del Banco puede adoptar   “para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado   financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la   economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda”. Se ha mencionado   que además de los allí enunciados existen otros que el Banco puede poner en   práctica, dentro del margen de la Constitución y la Ley. Ver por ejemplo Palacio   Rudas, Alfonso. “Los instrumentos que maneja el Banco de la República como   autoridad monetaria, cambiaria y crediticia”. En Steiner, Roberto (comp.).  La autonomía del Banco de la República. Bogotá. Fedesarrollo. 3er mundo   editores. 1995, pp. 170 y ss.    

[32] Una Banca Central independiente, que pueda   controlar de forma autónoma la moneda, el cambio y el crédito, no sólo es   importante para estabilizar las políticas en cada una de estas materias, sino   que incluso es necesaria para mantener el control sobre el poder adquisitivo del   dinero. En cuanto a esto último, puede verse por ejemplo el estudio de Meisel,   Adolfo y Juan D. Barón. “Un análisis histórico de la independencia de la banca   central en América Latina: la experiencia colombiana, 1923-2008”, en   Cuadernos de Historia Económica y Empresarial. No. 26. Enero de 2010. Banco   de la República. El estudio muestra que “desde una perspectiva histórica los   mejores resultados en términos de menor inflación se han obtenido con un banco   central independiente que persigue objetivos autónomos” (p. 30). Sobre la   importancia de un Banco Central independiente para darles estabilidad a los   objetivos reales perseguidos por la política monetaria, ver Alesina, Roberto;   Alberto Carrasquilla y Roberto Steiner. “The Central Bank in Colombia”. En   Documentos de trabajo. No. 13. Fedesarrollo. Agosto de 2000.    

[33] Elster, Jon. “Política constitucional”. En  Revista del Banco de la República. No. 900, Octubre de 2002, pp. 19 y 20.    

[34] Se ha observado que la inflación es una   forma velada de imposición de recaudos. Keynes, John Maynard. “La inflación como   método de recaudación”, en Breve tratado sobre la reforma monetaria.   México. Fondo de Cultura Económica. 1996, pp. 62 y ss. El control autónomo de la   inflación – que depende del control sobre la política monetaria, cambiaria y   crediticia- por parte de un Banco Central independiente, contribuye entonces a   evitar que con la inflación se efectúe una recaudación impositiva no discutida y   aprobada por el parlamento, y en esa medida es una forma de garantizar el   principio de representación democrática en la imposición de recaudos. Ver por   ejemplo Kalmanovitz, Salomón. “El Banco de la República como institución   independiente”. En Ensayos sobre Banca Central en Colombia. Bogotá.   Norma. 2003, pp. 53 y ss.    

[35] La Ley prevé una destinación para los   bienes sobre los cuales se declare la extinción de dominio. El artículo 90 prevé   que “Los bienes sobre los que se declare la extinción de dominio, descontando   aquellos destinados para el pago gradual y progresivo de los pasivos de dicho   Fondo, los recursos que sean indispensables para el funcionamiento de la entidad   encargada de la administración de los bienes, y las destinaciones específicas   previstas en la ley, se utilizarán a favor del Estado y serán destinados así: en   un veinticinco por ciento (25%) a la Rama Judicial y en un veinticinco por   ciento (25%) a la Fiscalía General de la Nación, para proyectos de inversión   previamente aprobados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y el   cincuenta por ciento (50%) restante para el Gobierno Nacional quien reglamentará   la distribución de este último porcentaje”. En este marco se defiere al Gobierno   la facultad de reglamentar la destinación provisional de los dineros incautados.   El artículo 96 de la Ley 1708 de 2014 prevé: “Los bienes afectados con medidas   cautelares dentro del proceso de extinción de dominio podrán ser destinados   provisionalmente de manera preferente a las entidades públicas, o a personas   jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, con arreglo a la reglamentación   que se expida al efecto”. Igualmente, los dineros que se obtienen como fruto de   la enajenación temprana de activos “deberán ser invertidos de acuerdo con la   reglamentación que para el efecto emita el Presidente de la República, pero en   todo caso serán contabilizados en cuentas separadas, de manera que ellos puedan   ser identificados y diferenciados claramente en todo momento” (artículo 93).    

[36] Sentencia C-615 de 1996 (MP Eduardo   Cifuentes Muñoz. Unánime). Antes citada. La Corte aclaró en ese caso que el   Banco de la República “no es mero   ejecutor del ‘régimen cambiario’”.    

[37] Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 24   de octubre de 1969. (MP Hernán Toro Agudelo). Decía la Corte: “En virtud de la   reforma constitucional de 1968 (artículo 76, numeral 22 y 120, numeral 22, de la   codificación [constitucional] actual, en lo sucesivo al Congreso corresponderá,   en materia de cambios, […] sólo la potestad de fijar las directrices de la   política respectiva y a sus principios sustanciales, mediante leyes cuadros,   especie de autorizaciones permanentes al Gobierno para que sobre las pautas   trazadas desarrolle esa política, con la oportunidad y flexibilidad que las   circunstancias lo demanden. Así, a la rigidez del sistema normativo anterior en   estos asuntos, entonces siempre de inmediato y directo origen legislativo, la   reforma de 1968 introduce otro más ágil, en el cual las facultades del Gobierno   no van a ser excepcionales sino permanentes para que, dentro del marco de la ley   orgánica y la diversidad de soluciones que ella provea, escoja y aplique la que   en cada momento considere más adecuada, o sustituya con holgura unas a otras”.   Betancur Cuartas, Jaime y María Teresa Garcés de A. Jurisprudencia   constitucional. 1969 a 1977. Tomo I. Librería del Profesional, p. 400.    

[38] Sobre los antecedentes, la evolución del   Banco de la República y su instauración como organismo independiente, puede   verse por ejemplo Ortega, Francisco. “La Banca Central en la Constitución de   1991”. En Constitución Económica de Colombia. Bogotá. Bibliotheca   Millenio. El Navegante Editores. 1996. También Avella Gómez, Mauricio.   Hacienda Pública, Moneda y Café. El papel protagónico de Alfonso Palacio Rudas.   Bogotá. Banco de la República. Federación Nacional de Cafeteros. 2002, pp. 113 y   ss.    

[39] Sentencia C-354 de 2006 (MP Álvaro Tafur   Galvis. Unánime). En esa ocasión, al controlar diversas normas entre las que   había una que se refería al Banco de la República, la Corte sostuvo que en la   Constitución, “en materia cambiaria   se establece un claro reparto de competencias entre el Legislador, el Banco de   la República y el Gobierno”. Si bien en ese caso las normas fueron   declaradas inexequibles por vicios de forma, en el punto en el cual la   Corporación se refirió a la distribución de competencias en materia cambiaria lo   que hacía era exponer la sistematización de la jurisprudencia constitucional   hasta la fecha, y lo dicho tiene valor doctrinal.    

[40] El artículo 4 de la Ley 9 de 1991   establece las categorías de operaciones sujetas al régimen cambiario: “El   Gobierno Nacional determinará las distintas operaciones de cambio que estarán   sujetas a lo previsto en esta Ley, con base en las siguientes categorías: a) Los   actos, contratos y operaciones de adquisición, tenencia o disposición de bienes   o derechos en el extranjero realizados por residentes, y los actos, contratos y   operaciones de adquisición, tenencia o disposición de bienes o derechos en   Colombia por parte de no residentes. b) Los actos, contratos y operaciones en   virtud de los cuales un residente resulte o pueda resultar acreedor o deudor de   un no residente y los actos de disposición sobre los derechos u obligaciones   derivados de aquéllos. c) La tenencia, adquisición o disposición de activos en   divisas por parte de residentes o, cuando se trate de no residentes, la   tenencia, adquisición o disposición de activos en moneda legal colombiana. d)   Las entradas o salidas del país de divisas o moneda legal colombiana y de   títulos representativos de las mismas. e) Los actos en virtud de los cuales se   produzca la extinción de obligaciones entre residentes y no residentes.”    

[41] El artículo 6 de la Ley 9 de 1991 dice:   “Mercado cambiario. El mercado cambiario estará constituido por la totalidad de   las divisas que deban ser transferidas o negociadas por conducto de los   intermediarios que se autoricen en desarrollo de esta Ley. El Gobierno Nacional   fijará las normas tendientes a organizar y regular el funcionamiento de este   mercado. Además, establecerá las operaciones de cambio cuyo  producto en   moneda extranjera no deba ser transferido o negociado a través del mercado   cambiario y los mecanismos que podrán utilizarse para la posesión o negociación   de las divisas correspondientes en el país. Parágrafo. Los ingresos de divisas   por concepto de servicios prestados por residentes en el país, quedarán exentos   de la obligación de ser transferidos o negociados a través de mercado cambiario.   Sin perjuicio de lo anterior, estos ingresos podrán ser regulados por la Junta   Monetaria. Lo dispuesto en este parágrafo no será aplicable en el evento que las   reservas internacionales lleguen a ser inferiores a tres meses de   importaciones”.    

[42] El artículo 7 de la Ley 9 de 1991 prevé al   respecto: “Tenencia de divisas por residentes en el país. Será libre la   tenencia, posesión y negociación de divisas que no deban ser transferidas o   negociadas por medio del mercado cambiario. En todo caso, dentro de la libertad   autorizada, el Gobierno Nacional podrá regular estas operaciones con sujeción a   los propósitos contenidos en el artículo 2º. de esta Ley”.