C-895-09

    Sentencia C-895-09  

Referencia: expediente D-7749  

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  artículo  4º (parcial) de la Ley 1066 de 2006, “por  la  cual  se  dictan  normas  para la normalización de la cartera pública y se  dictan otras disposiciones”.   

Actor: Marcela Posada Acosta  

Magistrado Ponente:  

Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil  nueve (2009)   

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámite    establecidos   en   el   Decreto   2067   de   1991,   profiere   la  siguiente:   

SENTENCIA  

En ejercicio de la acción pública consagrada  en  el  artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Marcela Posada  Acosta  demanda  el artículo 4º (parcial) de la Ley 1066 de 2006, “por  la  cual  se  dictan  normas  para  la  normalización de la  cartera pública y se dictan otras disposiciones”.   

La   demanda   se  admitió  por  Auto  del  veintinueve  (29)  de  mayo  de dos mil nueve (2009). En la misma providencia se  dispuso  su  fijación  en  lista  y simultáneamente corrió traslado al señor  Procurador   General  de  la  Nación  para  que  rindiera  el  concepto  de  su  competencia;  se  ordenó  comunicar la iniciación del proceso al Presidente de  la  República,  al  Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del  Interior  y  de  Justicia,  al  Ministerio  de  Hacienda y Crédito Público, al  Ministerio  de  la  Protección  Social,  a  la  Superintendencia  Financiera de  Colombia,    a    la   Caja   Nacional   de   Previsión   Social   –Cajanal-,   al  Instituto  de  Seguros  Sociales  –ISS- y al Fondo  de    Previsión   Social   del   Congreso   de   la   República   –Fonprecon-,  y se invitó al Colegio de  Abogados  del  Trabajo  y  la  Seguridad  Social,  al  Instituto  Colombiano  de  Seguridad  Social,  a  la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, así  como  a  las facultades de Derecho de las universidades Javeriana, Libre, de los  Andes  y  Sergio  Arboleda,  para  que intervinieran impugnando o defendiendo la  disposición acusada.   

Cumplidos  los  trámites  previstos  en  el  artículo  242  de  la  Constitución  Política  y  en el Decreto 2067 de 1991,  procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.   

II.- DISPOSICIÓN DEMANDADA  

A  continuación  se  transcribe  la  norma  demandada  y se subraya el aparte acusado, de conformidad con su publicación en  el Diario Oficial No.46.344 del 29 de julio de 2006:   

“LEY 1066 de 2006  

Por  la  cual  se  dictan  normas  para  la  normalización   de   la  cartera  pública  y  se  dictan  otras  disposiciones   

El Congreso de Colombia  

DECRETA:  

(…)  

Artículo 4.-   COBRO  DE INTERESES POR CONCEPTO DE OBLIGACIONES PENSIONALES  Y  PRESCRIPCIÓN  DE  LA ACCIÓN DE COBRO.  Las  obligaciones  por  concepto  de  cuotas  partes pensionales  causarán  un  interés  del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y  la  fecha  de  reembolso  por  parte  de  la  entidad  concurrente. El   derecho   al   recobro   de   las  cuotas  partes  pensionales  prescribirá  a  los  tres  (3)  años siguientes al pago de la mesada pensional  respectiva.  La liquidación se efectuará con la DTF  aplicable para cada mes de mora.   

Parágrafo.- Cuando se celebren acuerdos de  pago  en  materia  de  seguridad  social  en  pensiones  en  ningún caso de las  condiciones  que  se  establezcan  podrán derivarse perjuicios al afiliado o al  fondo común de naturaleza pública”.   

III.      LA  DEMANDA   

A  juicio de la accionante, el aparte acusado  vulnera  el  artículo  48  de la Constitución. En su sentir, los dineros de la  seguridad  social  son imprescriptibles en razón a su naturaleza parafiscal y a  la   imposibilidad   de   hacer   uso  de  ellos  para  fines  distintos  a  los  constitucionalmente   previstos.   Según   sus  palabras,  los  efectos  de  la  aplicación   extintiva   de   tres   (3)   años   prevista  en  la  norma  son  inconstitucionales,  pues  se  trata  de  recursos parafiscales con destinación  exclusiva  a  la  seguridad  social  y  que  pertenecen  al  sistema  integral a  seguridad  social  en  pensiones, pero que debido a la prescripción pasan a ser  recursos   ordinarios   de  los  deudores  (personas  jurídicas  territoriales,  descentralizadas  por  servicios  o  inclusive  privadas),  incluyéndose en sus  respectivos  presupuestos,  vulnerándose  el mandato del artículo 48 Superior,  según  el  cual  “no se podrán destinar ni utilizar  los  recursos  de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes  a ella”.   

La  demandante  afirma que cuando una entidad  obligada  al  pago  y  reconocimiento  de  la  pensión consulta a las entidades  concurrentes  y  se  consolida  la obligación en cabeza de éstas, los recursos  que  deben  girar como cuota parte pensional son dineros de la seguridad social,  adquiriendo  entonces  la  naturaleza de parafiscales y siendo imposible que los  destinen para otros fines.   

Sostiene  que  las entidades responsables del  reconocimiento  y  pago  pensional  “no son más que  administradoras  del  sistema”,  de modo que actúan  como  acreedoras  de  las  cuotas partes de las entidades concurrentes, que a su  vez  asumen  el  papel de deudoras, “pero en últimas  sobre  dineros  de  un  solo  dueño  esto es del Sistema de Seguridad Social en  Pensiones”.   

Para  la ciudadana, permitir la prescripción  de  las  cuotas  partes pondría en grave riesgo la cobertura amenazando incluso  con  un  colapso  del  sistema  pensional.  Además,  reconoce  que  si  bien la  jurisprudencia  ha  indicado  que  toda  acción  trae  consigo  un  término de  caducidad  o  prescripción,  en  este  caso ello no resulta constitucionalmente  válido  porque  es  la  propia  Carta  Política  la  que  señala  el  destino  específico  de  los  recursos de la seguridad social y prohíbe su utilización  para  otros  fines. De esta manera, estima que los recursos de las cuotas partes  pensionales  son imprescriptibles “pues si el derecho  pensional  no  se  extingue, tampoco puede aplicarse el fenómeno prescriptivo a  factores que constituyen parte integrante del derecho”.   

Concluye que cada entidad de previsión social  donde  haya aportado el trabajador debe contribuir siempre a prorrata del tiempo  que el pensionado haya servido en dichas entidades.   

En  escrito  allegado con posterioridad a las  intervenciones  ciudadanas,  indica  que  las  cuotas  partes,  además  de  ser  mecanismos  para  financiar  el sistema de seguridad social en pensiones, tienen  como  propósito  garantizar  el  equilibrio  y la sostenibilidad equitativa del  sistema,  por  lo  que  deben  ser  considerados  recursos  parafiscales  de  la  seguridad  social  a  fin  de garantizar su especial protección constitucional.   

A  manera  de  ejemplo  señala que al Seguro  Social  (ISS)  le  adeudan  por  concepto  de cuotas partes pensionales, a 31 de  diciembre  de  2008,  “la  no  despreciable  suma de  $232.249  millones  de pesos, frente a los $664 millones de pesos recaudados por  el  mismo  concepto y que habían sido aprovisionados y los $95.990 millones por  pagar  por  cuotas  partes  a  entidades territoriales.  A   su   turno  FONPRECON  presenta  en  sus  cuentas  contingentes  cuotas  partes  de  pensiones por cobrar por valor de $923.759.518  millones de pesos”.   

IV.           intervenciones   

1.-   Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público   

El  ciudadano  Gustavo  Adolfo Osorio García  interviene  en  representación  del  Ministerio de Hacienda y Crédito Público  para defender la constitucionalidad de la norma impugnada.   

Comienza por aclarar que el derecho al recobro  de  las cuotas partes pensionales lo tiene la última entidad en la cual laboró  el  trabajador,  a quien corresponde el reconocimiento y pago de esa prestación  social,  sin  perjuicio  de  la  repetición  contra  otras entidades. Para ello  expone  los  antecedentes de las cuotas partes pensionales, creadas “por  la  necesidad  de facilitar el reconocimiento de la pensión  en  los  casos  en  que  se  acumulaban  tiempos  en  las  diferentes  entidades  estatales”.  Sin  embargo,  precisa  que  las cuotas  partes  no han sido concebidas como un derecho laboral del trabajador, sino como  una   forma   de   repetir   contra   las  entidades  obligadas  a  cancelar  la  pensión.   

En  cuanto  a  la naturaleza jurídica de las  cuotas  partes  pensionales,  sostiene que se trata de obligaciones de contenido  crediticio  entre  entidades  estatales,  “donde  la  última  entidad  a  la  que  estuvo  vinculado  el  trabajador tiene un derecho  patrimonial  de  repetir  contra  las  demás  entidades obligadas, para el pago  proporcional  de  las mesadas que hubiere cancelado al pensionado”;    son,    de   acuerdo   con   el   interviniente,   “un        derecho        de       la       entidad”.   

Procede  luego  a  explicar  que  para  hacer  efectivo  dicho  pago  la  entidad acreedora debe realizar un doble trámite: un  procedimiento  administrativo  de  reconocimiento  y  aceptación  de las cuotas  partes,  y  un procedimiento periódico y vitalicio de recobro con posterioridad  al  pago de la mesada pensional, “el cual consiste en  obtener  el  monto  proporcional  de  cada  uno  de  los  empleadores  públicos  obligados  a ello”, pero sin ninguna injerencia en el  reconocimiento  o  pago  de  la  pensión  del trabajador, de modo que no le son  aplicables los principios propios de ésta.   

En  cuanto a la extinción de la obligación,  considera  que  el  Legislador  tiene  una amplia potestad de configuración, de  manera  que  puede  regular  este  tipo de obligaciones como lo hace en la norma  acusada al fijar un término de prescripción.    

Para  el interviniente, la demandante incurre  en  un  error  conceptual  al  confundir  las  cuotas partes pensionales con las  cotizaciones  al sistema de seguridad social, pues aquéllas surgen cuando no se  realizaron  las  cotizaciones,  como  en  el  régimen  previo  a  la Ley 100 de  1993.   

Finalmente,  explica  que  no  prescribe  el  derecho  pensional  sino  la concurrencia al pago de la pensión de jubilación,  lo que en nada riñe con el artículo 48 de la Constitución.   

2.-  Ministerio  de  la  Protección  Social   

La ciudadana Martha Ayala Rojas interviene en  nombre  del  Ministerio  de la Protección Social para solicitar que se mantenga  la vigencia de la norma acusada.   

Luego de explicar en qué consisten las cuotas  partes  pensionales,  recuerda  que  la  Ley  1066  de  2006 fue expedida con el  propósito  de  sanear la situación fiscal de las entidades públicas a través  de  la recuperación de cartera, creando mecanismos expeditos y eficaces para el  recaudo  de  créditos  pendientes,  evitando  que hacia el futuro se acumularan  estas  acreencias.  En consecuencia, encuentra consonante con esta política que  se  haya  previsto  un  término de prescripción para el cobro de cuotas partes  pensionales,  a  fin  de  apremiar  a  los  empleadores públicos o entidades de  previsión  para  exigir  con celeridad el cobro de los recursos a las entidades  respectivas,   pues  se  pudo  constatar  cierta  negligencia  para  su  reclamo  oportuno.   

En   su  concepto,  fijar  un  término  de  prescripción  para el recobro no pone en riesgo el pago de mesadas pensionales,  “pues  precisamente  uno  de  los  requisitos  para  efectuar  el mismo, es el pago efectivo de la mesada pensional, de tal forma que  las  relaciones  entre las entidades públicas que deben concurrir en el pago de  la pensión, no afectan al pensionado”.   

Por  lo demás, la intervención coincide con  la presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   

3.- Instituto de Seguros Sociales –ISS-   

El  director jurídico nacional del Instituto  de  Seguros  Sociales,  Sergio  Hernando  Colmenares Porras, solicita a la Corte  inhibirse  para  emitir  un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad  del artículo demandado, por ineptitud sustantiva de la demanda.   

Para   el   interviniente,   “la  formulación  de cargo pretende estructurarse con base en una  interpretación  de la misma, fundamentada en apreciaciones subjetivas, toda vez  que  le  asigna  a  las  cuotas  partes  pensionales  la  naturaleza de recursos  parafiscales”. En su sentir, los recursos que tienen  dicha  connotación son los aportes o cotizaciones a la seguridad social, mas no  las  cuotas  partes,  que  sólo  constituyen  soportes  financieros del sistema  cuando   el   trabajador   ha   laborado   o  efectuado  aportes  en  diferentes  entidades.   

4.- Fondo de Previsión Social del Congreso de  la    República    –  Fonprecon-   

El ciudadano Alberto García Cifuentes, quien  actúa  para  representar  al  Fondo  de  Previsión  Social  del Congreso de la  República,    solicita    a    la   Corte   declarar   inexequible   la   norma  demandada.   

En segundo lugar, opina que los dineros que se  recaudan  por  concepto  de cuotas partes corresponden a la financiación de las  mesadas  de  los ya pensionados, por lo que deben entenderse como recursos de la  seguridad  social  que  gozan  de  la  protección consagrada en el artículo 48  Superior.   

En tercer lugar, el interviniente sostiene que  las  obligaciones  por  cuotas  partes  pensionales  no  son de propiedad de las  entidades  acreedoras,  sino  de  un sistema del cual son administradoras, donde  resulta   desproporcionado  que  prescriban  dichas  obligaciones,  “pues  el  real afectado es el fondo común de naturaleza pública  y no la entidad que figura como acreedora”.   

Por  último,  concluye que si estos recursos  corresponden  a fondos comunes de naturaleza pública (previstos en el artículo  32  de  la Ley 100 de 1993), son bienes públicos afectos a un servicio público  y  no pueden prescribir conforme a lo dispuesto en el artículo 2519 del Código  Civil.   

5.-   Caja   de   Previsión   Social   de  Comunicaciones             –Caprecom-   

El  director general de la Caja de Previsión  Social     de     Comunicaciones     –CAPRECOM-,   interviene   ante  la  Corte  para  coadyuvar  con  los  argumentos   de   la   demanda  y  solicitar  la  inexequibilidad  del  precepto  acusado.   

Luego  de  reseñar  los  antecedentes  de la  entidad,  comenta  que  la  figura  de  las  cuotas  partes,  como  una forma de  garantizar  el  financiamiento de la pensión, tiene sus orígenes en el Decreto  2921  de  1948,  reglamentario  de  la Ley 72 de 1947. Este decreto consagró la  obligatoriedad  del  pago  de  la pensión a cargo de la entidad que reconoce el  derecho,  el  silencio  administrativo  positivo  cuando la entidad “cuota-partista”   no   da  respuesta  oportuna  y la facultad de repetir contra las demás entidades obligadas al pago  con  su respectiva cuota parte. Precisa que el Decreto 1818 de 1969, la Ley 4 de  1976,  la Ley 33 de 1985 y la Ley 71 de 1988 introdujeron algunas modificaciones  sobre el particular.   

A   continuación   se   refiere   a   la  imprescriptibilidad  del  derecho  a  la  pensión  y su relevancia frente a las  cuotas  partes.  Al  respecto  señala:  “teniendo en  cuenta  que  la  Caja  o  entidad  pagadora  de  la  pensión  solamente  es  un  intermediario  y la administración de los recursos que pertenecen al sistema de  seguridad  social,  no es posible que se presente la prescripción de las cuotas  partes  para  las  administradoras,  pues  éstas  no  son  titulares de ningún  derecho”.   

Para el interviniente, el artículo 4º de la  Ley  1066  de  2006, al establecer un término de prescripción para el cobro de  las   cuotas   partes   pensionales,   desconoce  que  el  artículo  48  de  la  Constitución  prohíbe  utilizar los recursos de la seguridad social para fines  diferentes  a  ella  y  pone en riesgo la sostenibilidad financiera del sistema,  por lo que debe declararse la inexequibilidad de la norma.   

6.- Otras intervenciones  

6.1.-  La ciudadana María Consuelo González  actúa  ante  la Corte para apoyar los argumentos de inexequibilidad de la norma  acusada.  Además  de hacer algunas transcripciones de la demanda, sostiene que,  comparado  con  la  garantía  básica  de  no destinar recursos de la seguridad  social   a   fines   diferentes,   “el   Legislador  transgredió  su  órbita de competencia al generar un término de prescripción  extintiva  para  cuotas  pensionales  injustificado, injusto, desproporcionado y  violatorio    del    artículo    48    de    la    Constitución”.   

A su parecer, en comparación con el término  previsto  para  la  prescripción  ordinaria,  el  plazo  de tres (3) años para  asegurar  el  pago  de  las cuotas partes pensionales es muy corto y permite que  las   entidades   concurrentes  puedan  transformar  fácilmente  la  naturaleza  jurídica  de  los  dineros  de  la  seguridad  social,  incorporándolos en sus  presupuestos  y  destinándolos  a  propósitos diferentes a los originariamente  previstos.  En  su  concepto,  si  la  Corte  encuentra  que  estos recursos son  prescriptibles,  “debe darle el mayor tiempo posible  a  los administradores del sistema para que persigan a los deudores depositarios  de  sus  cuotas, con el fin máximo de garantizar su sostenibilidad financiera y  el equilibrio del mismo”.   

6.2.- El ciudadano Giovanni Gutiérrez Gómez  solicita  a  la  Corte  declarar la exequibilidad de la norma acusada. De manera  previa  advierte  que  el  problema  jurídico  planteado  tiene  origen  en  la  aplicación  de  la  Ley  1066  de  2006,  pues  hasta  entonces  las  entidades  consideraban  que no había término de prescripción para el pago de las cuotas  partes pensionales.   

Comenta  que  bajo  esa interpretación de la  norma  algunas entidades dejaron transcurrir mucho tiempo, incluso décadas, sin  efectuar  el cobro diligente de las cuotas partes pensionales. Dice al respecto:  “Al  percatarse  de  tal  situación,  el legislador  estimó   imperioso   que   todas  las  entidades  públicas,  entre  ellas  las  administradoras  del régimen de prima media, procedieran conforme a la ley 1066  de   2006,  a  normalizar  su  correspondiente  cartera  efectuando  los  cobros  respectivos,  lo  cual  ha  generado  a la fecha un alud de cobros coactivos por  parte  de  aquéllas  con  medidas  cautelares con obligaciones que datan de los  años  cuarenta  o cincuenta del siglo pasado y sobre los cuales han agregado un  interés  moratorio  que  ha  arrojado  sumas  astronómicas que han diezmado el  normal funcionamiento actual de las entidades cauteladas”.   

Considera, entonces, que dar un término para  que  se  ejerza  razonablemente una acción jurídica no vulnera el ordenamiento  constitucional,  menos  aún  tratándose  de obligaciones económicas definidas  claramente  en  el  tiempo.  Así  mismo,  precisa que lo que no prescribe es el  status   de   pensionado,  mientras  que  las  mesadas  pensionales  sí  pueden  prescribir  por tener determinación cuantitativa y concreción económica en el  tiempo, al igual que las cuotas partes pensionales.   

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR  GENERAL  DE LA  NACIÓN   

El  señor  Procurador General de la Nación,  mediante  concepto 4819, radicado el veinticuatro (24) de julio de dos mil nueve  (2009),  solicita  a la Corte declarar inexequibles las expresiones acusadas del  artículo 4º de la Ley 1066 de 2006.   

El  jefe del Ministerio Público sostiene que  las   cotizaciones   obligatorias  a  la  seguridad  social  son  contribuciones  parafiscales  con  una  especial  protección  constitucional,  que  por expreso  mandato  superior  deben destinarse ese ámbito en tanto hacen parte del capital  necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema.   

Considera  entonces  que  las  cuotas  partes  pensionales  hacen  parte  del  valor para el reconocimiento de las pensiones de  vejez,  de  invalidez  o de sobrevivientes, sin que la inactividad de la empresa  que  debe  pagar  la  pensión  pueda  originar la prescripción de “unos  dineros  que  tan  solo  le  han  sido  confiados  para  su  administración,   que   son  de  naturaleza  pública  y  tienen  una  especial  protección constitucional”.   

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS  

1.- Competencia de la Corte  

De conformidad con lo dispuesto en el numeral  4º  del  artículo  241  de  la  Constitución  Política, esta Corporación es  competente  para  conocer  el  asunto  de  la  referencia,  pues se trata de una  demanda  interpuesta contra expresiones que hacen parte de una ley, en este caso  la Ley 1066 de 2006.   

2.-   Presentación  del  caso  y  problema  jurídico a resolver   

El artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, en el  aparte  acusado,  establece  que  el  derecho  al  recobro  de las cuotas partes  pensionales  prescribirá  a  los tres (3) años siguientes al pago de la mesada  respectiva.   

La demandante considera que esa norma vulnera  el   artículo  48  de  la  Constitución.  En  su  sentir,  el  derecho  al  recobro  de  las  cuotas  partes  pensionales  es imprescriptible por cuanto se trata de recursos parafiscales con  destinación  exclusiva  a  la  seguridad  social,  que de ninguna manera pueden  convertirse   en  recursos  ordinarios  de  las  entidades  obligadas  al  pago.   

Algunos   intervinientes  y  el  Ministerio  Público  comparten  los  argumentos  de  la  demanda, aduciendo también que de  aceptarse  la  prescripción  del  recobro  se  afectaría la sostenibilidad del  sistema en su conjunto.   

Para  otros intervinientes, por el contrario,  la  norma  debe  ser  declarada exequible. Sostienen que los dineros recuperados  mediante  recobro  no  son  en estricto sentido recursos de la seguridad social,  porque  el  ex  trabajador  no  depende de ese recaudo para obtener sus mesadas,  sino  que corresponden a obligaciones crediticias entre las diferentes entidades  que   concurren   al   pago   de   las   pensiones1.  Así  mismo,  consideran que  dicha  norma  es  coherente con la política de saneamiento fiscal que rodeó la  expedición  de  la  Ley  1066  de  2006,  a  fin  de  exigir  de  las entidades  territoriales  un  cobro  diligente de las cuotas partes pensionales y evitar la  prolongación    indefinida    de     obligaciones    o    su    incremento  exponencial.   

En  este  orden  de  ideas  la  Corte  debe  determinar  si  la norma que consagra la prescripción del derecho al recobro de  las  cuotas  partes  pensionales,  una  vez  efectuado  el  pago  de  la  mesada  respectiva,  supone  una  destinación diferente de los recursos de la seguridad  social  y afecta la sostenibilidad del sistema de seguridad social en detrimento  del  artículo  48  Superior,  o  si  por  el  contrario  la prescripción allí  prevista no riñe con el ordenamiento constitucional.   

Para  dar  respuesta al problema planteado la  Corte  (i)  comenzará  por referirse brevemente a la protección constitucional  de  los  recursos  destinados  a  la  seguridad  social  y  su  relación con el  principio  de  sostenibilidad;  (ii) luego precisará cuál ha sido el diseño y  evolución  de las cuotas partes en el sistema de seguridad social en pensiones;  (iii)   analizará,  entonces,  el  tema  de  la  prescripción  como  forma  de  extinción  de  las  obligaciones  y,  con fundamento en ello, (iv) abordará el  examen de la norma acusada.   

3.-  La  protección  constitucional  de  los  recursos destinados a la seguridad social   

3.2.-  Con  el propósito último de asegurar  estándares  mínimos  en  la  realización  de  este  derecho, el Constituyente  previó  el  destino exclusivo de los fondos de la seguridad social, al señalar  de  manera  expresa  que  “no se podrán destinar ni  utilizar  los  recursos  de  las instituciones de la seguridad social para fines  diferentes a ella” (art.48 CP).   

Teniendo  en cuenta este mandato superior, la  jurisprudencia  ha  reconocido  de  manera uniforme y pacífica que los recursos  que  ingresan  al Sistema de Seguridad Social, tanto en salud como en pensiones,  con  independencia  de  la  denominación  que  de  ellos se haga (cotizaciones,  aportes,  cuotas  moderadoras,  copagos,  tarifas,  deducibles,  bonificaciones,  etc.),  no  pueden  ser utilizados para propósitos distintos a los relacionados  con   la   seguridad   social  debido  a  su  naturaleza  parafiscal3. Al referirse  al  alcance  del  artículo  48 de la Constitución en este aspecto, la Corte ha  explicado lo siguiente:   

“En relación con dicho precepto superior  [artículo  48  CP]  la  Corte  Constitucional  en  numerosas decisiones de  tutela  ha  estado llamada a examinar  el tratamiento que se debe dar   a   los   recursos   de   la  seguridad  social   que   se  encuentren  depositados    en  entidades  financieras  en  liquidación  para  asegurar  precisamente  el  mandato  de  destinación y utilización exclusiva de los  recursos de las instituciones de seguridad social.   

Al  respecto  la Corte ha hecho énfasis en  i)   la  naturaleza parafiscal de los recursos  de la seguridad social  tanto  en  materia  de  salud  como  en  pensiones   ii)  en el tratamiento  particular   que   debe   dársele   a   dichos  recursos  en  los  procesos  de  liquidación   de  las  entidades financieras y iii) en la imposibilidad de  asimilar  el  caso  de  los  depósitos de recursos parafiscales de la seguridad  social  en  las  entidades financieras con  las indemnizaciones debidas por  concepto   de   contratos   de  reaseguro   de  las  enfermedades  de  alto  costo.   

3.1.2  Esta   Corporación   de  manera  reiterada   ha  precisado  en  efecto  que   los  recursos que  ingresan  al  Sistema  de  Seguridad  Social,   tanto  en  Salud (C-577/97,  C-542/98,   T-569/99,   C-1707/00)   como  en  pensiones  (C-179/97),  llámense  cotizaciones,  aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas,  deducibles   o   bonificaciones,   son  en  realidad  contribuciones  parafiscales  de destinación específica, en cuanto constituyen  un   gravamen,   fruto  de  la  soberanía  fiscal  del  Estado,  que  se  cobra  obligatoriamente  a  determinadas  personas  para  satisfacer sus necesidades de  salud    y   pensiones   y  que,  al  no  comportar  una  contraprestación  equivalente   al   monto  de  la  tarifa  fijada,  se  destinan  también  a  la  financiación  global   bien  del  Sistema  General  de Seguridad Social en  Salud,    bien    del     Sistema    General   de   Seguridad   Social   en  Pensiones    (C-086/02,    C-789/02)”4.  (Resaltado  fuera de texto).   

De  esta  manera,  es  claro que los recursos  destinados  a  la  seguridad social, ya sea que provengan de aportes directos de  los  empleadores,  de los trabajadores, del Estado o de cualquier otro actor del  sistema,  tienen  necesariamente  destinación específica. Lo anterior, como ya  lo  ha  explicado  la  jurisprudencia de esta Corporación, no significa que los  fondos  de  la seguridad social deban reinvertirse de manera individual en quien  efectuó  el  aporte,  puesto  que  “la destinación  específica  de  los  recursos  de que se habla debe entenderse de manera global  como  la  necesidad  de  invertirlos  nuevamente  en el sistema, en beneficio de  todos   aquellos   que   se   favorecen  de  él”5.   

3.3.-   Así   mismo,  la  prohibición  de  destinación   diferente   guarda   relación   directa   con  el  principio  de  sostenibilidad  del  sistema  de pensiones, incorporado al artículo 48 Superior  en  el Acto Legislativo 1 de 2005, según el cual “el  Estado  garantizará  los  derechos,  la  sostenibilidad  financiera del Sistema  Pensional,  respetará  los  derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá  el  pago  de  la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las  leyes  en  materia  pensional  que  se expidan con posterioridad a la entrada en  vigencia   de   este  acto  legislativo,  deberán  asegurar  la  sostenibilidad  financiera de lo establecido en ellas”.   

En  efecto,  en  virtud  de este principio se  exige   al  Legislador  que  cualquier  regulación  legal  futura  preserve  el  equilibrio  financiero  del  sistema  de  pensiones6,   lo  que  coincide  con  el  mandato   de   destinación  específica,  que  en  esencia  busca  “precaver  su  desviación  y  la consecuente desfinanciación del  sistema”7.  De esta manera, sólo será posible diseñar un sistema  que  sea  potencialmente  viable  en  términos  económicos,  si  se  garantiza como  mínimo  que  los  recursos  de la seguridad social tendrán ese único destino,  evitando   un   desfinanciamiento  para  asumir  otro  tipo  de  obligaciones  o  prestaciones a cargo del Estado.   

3.4.-  En  este  orden  de  ideas,  la  Corte  concluye  que el artículo 48 de la Constitución fija al Legislador límites de  regulación,  no  sólo  en  cuanto  al  destino de los recursos de la seguridad  social   en   general,   sino   específicamente  en  cuanto  se  refiere  a  la  sostenibilidad  financiera  del  sistema  pensional. Y es desde esta perspectiva  que  deberá  examinarse  la  validez  constitucional  de  las expresiones aquí  demandadas.   

4.-     De     las     cuotas    partes  pensionales   

Para  una  mejor  comprensión del asunto, la  Sala  considera  oportuno  hacer  una  breve  reseña normativa sobre las cuotas  partes  pensionales,  aclarando  cuál  es  su naturaleza y configuración en el  sistema de seguridad social colombiano.   

4.1.- Origen y naturaleza de las cuotas partes  pensionales   

Desde   mediados   del   siglo   pasado  se  introdujeron  en  Colombia  varias  reformas  tendientes  a  configurar un nuevo  régimen  de  seguridad social en pensiones. Una de ellas consistió en permitir  que  el  tiempo laborado en diferentes entidades se pudiera acumular para efecto  del  reconocimiento  de la pensión de jubilación, estableciendo la obligación  correlativa  de  cada  entidad  de  contribuir  proporcionalmente al pago de las  mesadas respectivas.   

Fue así como los artículos 17 y 18 de la Ley  6ª   de  19458  dispusieron  la  creación  de la Caja de Previsión Social de los  Empleados  y  Obreros  Nacionales,  como  entidad encargada del reconocimiento y  pago  de  las prestaciones sociales de los empleados, entre ellas de la pensión  de  jubilación9.   En  cuanto  a  la  acumulación  de  tiempo  de  servicio  y  la  obligación  del  pago  proporcional,  el  artículo  29 de dicha ley dispuso lo  siguiente:   

“ARTÍCULO  29.  Los  servicios prestados  sucesiva  o  alternativamente  a  distintas  entidades  de  derecho público, se  acumularán  para  el  cómputo  del  tiempo  en  relación  con la jubilación,  y   el  monto  de  la  pensión  correspondiente  se  distribuirá  en  proporción  al  tiempo  servido  y al salario o remuneración  devengados  en cada una de aquéllas. Los trabajadores  cuyos  salarios  o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales que se  formen  con  aporte  de  varias  entidades  de derecho público, gozarán de las  prestaciones  más  favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores,  con cargo al mismo fondo especial.    

Cuando  se  trate  de  servidores  del ramo  docente,  las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio  de   los  sueldos  devengados  durante  todo  el  tiempo  de  servicio”.   (Resaltado fuera de texto).   

Esta norma fue adicionada por el artículo 1º  de  la  Ley  24 de 1947, en la que se reiteró tanto la facultad de acumulación  de   tiempo   de   servicio   como   el   pago  compartido  de  la  pensión  de  jubilación10.   

Posteriormente,  el artículo 21 de la Ley 72  de    194711  señaló  expresamente  el derecho del trabajador a exigir el pago  total  de  su pensión de jubilación a la Caja de Previsión Social a la que se  encontrara  afiliado  al  tiempo  de cumplir su servicio, quien a su vez podría  repetir  a  prorrata  contra  las  demás entidades obligadas a contribuir en el  pago de las mesadas pensionales. Dijo la norma:   

“ARTÍCULO  21. Los empleados nacionales,  departamentales  o  municipales  que  al  tiempo  de  cumplir su servicio estén  afiliados  a  una  Caja de Previsión Social tendrán derecho a exigirle el pago  de  la  totalidad  de  la  pensión de jubilación. La  Caja  pagadora  repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad  proporcional    que    les    corresponda,   habida  consideración  del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades  oficiales.   

PARÁGRAFO. La Caja que reciba la solicitud  la  pondrá  en  conocimiento  de  las entidades interesadas, las cuales podrán  objetarla con fundamento legal”. (Resaltado fuera de texto).   

Esta  norma  fue  reglamentada por el Decreto  2921  de  1948,  que  estableció  el  trámite para el reconocimiento y pago de  dicha  obligación.  El artículo 2º estipuló que la Caja de Previsión Social  que  recibiera  la  solicitud de pago de una pensión compartida, elaboraría el  proyecto  de  resolución  y  lo  pondría  en  conocimiento  de éstas para que  plantearan  sus observaciones y objeciones. A su turno, el artículo 3º reguló  lo relativo al silencio de las entidades obligadas:   

“ARTICULO  3o. Dentro de los quince días  hábiles  siguientes  la  Caja  o  la  entidad en cuyo conocimiento es puesta la  solicitud  deberá  manifestar si la acepta o si la objeta con fundamento legal.  En  caso  de  que  guardare  silencio,  la  Caja  que  inicialmente  recibió la  solicitud  de  reconocimiento  de  la pensión le exigirá la devolución de los  documentos  originales  que  le  hubiere  remitido, si es el caso, y dictará la  providencia que decida sobre la solicitud del empleado”.   

El  derecho  de  la  entidad  de  previsión  encargada  del pago pensional a repetir contra las demás entidades obligadas, a  prorrata  del  tiempo  laborado o de los aportes efectuados, fue reiterado en el  artículo   28   del   Decreto  Ley  3135  de  196812,    en    los   siguientes  términos:   

“ARTÍCULO     28.     La  entidad  de  previsión  obligada  al  pago  de  la pensión de  jubilación,  tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados   a   ella,   a   prorrata  del  tiempo  que  el  pensionado  hubiere  servido  en  ellos. El proyecto de liquidación será notificado a  los  organismos  deudores, los que dispondrán del término de quince días para  objetarlo”. (Resaltado fuera de texto).   

La norma fue reglamentada por el Decreto 1848  de  1969,  donde  se  estableció  que el silencio de las entidades obligadas al  pago  proporcional,  durante  el  trámite  de elaboración del proyecto de acto  administrativo,    se   entendía   como   aceptación   del   mismo13.   

Más  adelante, el artículo 2º de la Ley 33  de    198514  insistió  en  el  derecho de las cajas de previsión obligadas al  pago  pensional  a repetir contra las demás entidades obligadas, a prorrata del  tiempo que el trabajador hubiese laborado o aportado:   

“ARTICULO 2o. La  Caja  de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho  a  repetir  contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas  Cajas  de  Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o  aportado a ellos.   

Para   los   efectos  previstos  en  este  artículo,  el  Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente  las  compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan  a  los  organismos  o  Cajas,  por concepto de aportes del Presupuesto Nacional;  cuando  se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial,  municipal  o  del  Distrito  Especial  de  Bogotá,  la  compensación  anual se  efectuará   con  cargo  a  las  correspondientes  transferencias  de  impuestos  nacionales”. (Resaltado fuera de texto).   

Luego,  el  artículo  7º  de  la  Ley 71 de  198815   reiteró  el  derecho  a  la  acumulación  de  tiempos  para  el  reconocimiento  de  la  pensión  de  jubilación  y  atribuyó  al  Gobierno la  reglamentación   de   las  condiciones  para  el  pago  de  las  cuotas  partes  correspondientes.   

“ARTÍCULO   7.-  A  partir  de  la  vigencia  de  la  presente  ley,  los  empleados  oficiales  y  trabajadores que  acrediten  veinte  (20) años de aportes sufragados en  cualquier  tiempo  y  acumulados  en una o varias de las entidades de previsión  social  que  hagan  sus  veces,  del  orden nacional,  departamental,   municipal,   intendencial,  comisarial  o  distrital  y  en  el  Instituto   de  los  Seguros  Sociales,  tendrán  derecho  a  una  pensión  de  jubilación  siempre  que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón  y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.   

El  Gobierno  Nacional  reglamentará  los  términos  y  condiciones  para  el  reconocimiento y pago de esta prestación y  determinará    las   cuotas   partes   que   correspondan   a   las   entidades  involucradas”. (Resaltado fuera de texto).   

El  Decreto  1160  de  1989  reglamentó  la  precitada  ley  y  señaló  la obligación de las entidades donde el trabajador  efectuó  aportes,  de  contribuir  a  la  entidad  pagadora  con su cuota parte  respectiva16.   

En   síntesis,   las   normas   reseñadas  constituyen  los  antecedentes directos y la normativa básica en la regulación  legal y reglamentaria de las cuotas partes pensionales.   

4.2.-  Las  cuotas  partes  pensionales en el  marco de la Ley 100 de 1993   

4.2.1.-  En  vigencia  de la Constitución de  1991  fue dictada la Ley 100 de 1993, “por la cual se  crea   el   sistema   de   seguridad   social   integral   y   se  dictan  otras  disposiciones”,  que  sin  embargo  no  excluyó  la  figura  de  las  cuotas  partes  pensionales  ni  la  regulación hasta entonces  prevista  sobre  el  particular,  como  lo ha reconocido la jurisprudencia de la  Corte        Suprema        de        Justicia17,     del    Consejo    de  Estado18     y     de    esta    Corporación19.   

Fue  así como en el título IV de la ley, al  regular  el tema del traslado entre regímenes, se hizo referencia expresa a los  “Bonos  pensionales  y cuotas partes a cargo de la Nación” (artículo 121);  a  los  “Fondos  para  pago de cuotas partes y bonos pensionales de las Cajas,  Fondos  o Entidades Públicas no sustituidos por el Fondo de pensiones públicas  del  nivel  nacional”  (artículo  122); y a los “Fondos para pago de cuotas  partes  y  bonos pensionales de las Empresas que tienen a su cargo exclusivo las  pensiones de sus empleados” (artículo 124).   

De la misma forma, reconociendo su importancia  como  soporte  financiero  en  el  pago  en  el  sistema  de seguridad social en  pensiones,  la  Ley  100  de 1993 precisó que las cuotas partes pensionales son  créditos  privilegiados  (art. 126), pueden emitirse títulos de deuda pública  para  asegurar su pago (art. 127), constituyen recursos inembargables (art. 134)  y  gozan  de  la  exención  de  toda clase de impuestos, tasas y contribuciones  (art. 135).   

4.2.2.-   Por  lo  demás cabe mencionar  que,  entre otras normas, el Decreto Ley 1299 de 1994 reguló algunas cuestiones  relacionadas  con  el pago y la reserva presupuestal destinada al cubrimiento de  cuotas  partes  pensionales  a  cargo  de  las  entidades  del  orden nacional y  territorial.  A  su  vez, el Decreto 2709 de 1994, reglamentario de la Ley 71 de  1988,  se  refirió  en los artículos 10 y 11 al reconocimiento de la pensión,  la  definición  de  las  cuotas  partes, el pago de las mesadas y el derecho al  recobro  respectivo,  en  los  siguientes  términos20:   

“ARTICULO   10.  ENTIDAD  DE  PREVISION  PAGADORA.  La  pensión  de  jubilación  por aportes  será  reconocida  y  pagada  por  la  última  entidad  de  previsión a la que  efectuaron  aportes,  siempre  y  cuando  el  tiempo  de  aportación continuo o  discontinuo  en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la  pensión  de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de  previsión  a  la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes.   

PARAGRAFO.  Si  la  entidad  de  previsión  obligada  al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes es la Caja  Nacional  de  Previsión  Social,  el  pago  de dicha prestación lo asumirá el  Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional a partir de 1995.   

Si las entidades de previsión obligadas al  reconocimiento  de  la  pensión  de jubilación  por aportes son del orden  territorial,  dicha  prestación,  en  el  evento de liquidación de las mismas,  estará a cargo de la entidad que las sustituyan en el pago.   

ARTICULO  11.  CUOTAS  PARTES. Todas  las  entidades  de  previsión  social a las que un empleado  haya  efectuado  aportes  para  obtener  esta pensión, tienen la obligación de  contribuirle  a  la  entidad  de previsión pagadora de la pensión con la cuota  parte correspondiente.   

Para  el efecto de las cuotas parte a cargo  de  las  demás  entidades  de  previsión,  la  entidad pagadora notificará el  proyecto  de  liquidación  de  la  pensión a los organismos concurrentes en el  pago  de  la  pensión,  quienes  dispondrán  del término de quince (15) días  hábiles  para  aceptarla   u  objetarla,  vencido  el  cual,  si  no se ha  recibido  respuesta,  se  entenderá  aceptada  y  se  procederá  a  expedir la  resolución definitiva de reconocimiento de la pensión.   

La  cuota  parte a cargo de cada entidad de  previsión  será el valor de la pensión por el tiempo aportado a esta entidad,  dividido   por   el   tiempo   total  de  aportación”.  (Resaltado  fuera  de  texto).   

Finalmente,   la   Ley  490  de  1998,  que  transformó   Cajanal   antes  de  su  liquidación21,  suprimió las obligaciones  recíprocas  de  las  entidades del orden nacional respecto de las cuotas partes  pensionales  y  su  Decreto  Reglamentario 1404 de 1999 hizo algunas precisiones  sobre las reservas presupuestales correspondientes.   

4.2.3.-  Esta  Corporación  ya  ha  tenido  ocasión  de  explicar  que  la  Ley  100  de  1993, al reconocer el régimen de  transición,  “estableció el mecanismo de los bonos,  pero  no  excluyó,  en  determinadas  situaciones,  el  método que antes de su  vigencia  se  empleaba de distribuir la mesada  por cuotas partes entre las  entidades    que    en    la    vida    laboral    del    jubilado    recibieron  cotizaciones”22.   

En la misma dirección el Consejo de Estado ha  destacado  la  validez  del sistema de cuotas partes pensionales y su relevancia  como  mecanismo  de  equilibrio  entre  las diferentes instituciones obligadas a  contribuir en el pago de las mesadas pensionales:   

“Entender que el sistema de cuotas partes  desapareció  con  la  Ley 100 de 1993, rompería el principio de equidad en que  descansa  el  sistema  pensional,  en  el  cual  se  parte  del hecho de que los  obligados   a   una   pensión,   deben  contribuir  a  su  pago,  en  la  parte  correspondiente,  según  las  cotizaciones recibidas. Pero además, implicaría  una  carga gravosa y abusiva para la entidad que pagará la pensión, pues se le  haría  responsable  por  cotizaciones  que  no  ha recibido, enriqueciendo a la  verdaderamente              obligada”23.   

4.3.-   Naturaleza  de  las  cuotas  partes  pensionales   

4.3.1.- Como ya se explicó, el origen de las  cuotas  partes  pensionales  antecede al sistema de seguridad social previsto en  la   Ley   100   de   1993.   En  este  escenario  han  sido  consideradas  como  “soportes  financieros  de  un  sistema de seguridad  social  en  pensiones,  cuando  el trabajador ha cotizado a diferentes entidades  gestoras”24.   Su  configuración  ha  tenido  en  cuenta  básicamente  cuatro  elementos:   

(i)  El  derecho  del  trabajador a exigir el  reconocimiento  y  pago completo de sus mesadas pensionales a la última entidad  o  caja  de  previsión  a  la  que  se vinculó (o excepcionalmente a la que se  vinculó por más tiempo);   

(ii) La obligación correlativa de esa entidad  de  reconocer  y  pagar  directa  e  integralmente  las  mesadas  pensionales; y   

(iii)  El  derecho  de  la entidad o caja que  reconoció  la prestación, a repetir contra las demás entidades obligadas a la  concurrencia  en  el  pago,  una  vez  efectuado  el desembolso correspondiente.   

(iv)  La  obligación  correlativa  de  las  entidades  concurrentes,  de  proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas  partes pensionales en la proporción que les ha sido asignada.   

4.3.2.-  Es  importante  advertir  que  en la  regulación  de  las  cuotas  parte  el  deber  de  reconocimiento y pago de las  mesadas  siempre  se  ha  asignado  a  la  última  entidad  o  caja a la que se  encontraba    vinculado   el   trabajador   cuando   ocurrió   su   retiro   (o  excepcionalmente  a  la  que  se  vinculó por más tiempo), quien a su vez debe  hacer  el  recobro a prorrata a las demás entidades obligadas. Además, siempre  ha  sido  claro  que  bajo  ninguna circunstancia el pensionado puede asumir las  consecuencias  que  se  derivan  de la falta de pago o recobro de las precitadas  cuotas.  Sobre el particular, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha  señalado de manera reiterada lo siguiente:   

“(…)  Significa  lo  anterior,  que  el  legislador  ha  sido  constante en mantener un único responsable del pago de la  obligación  pensional  frente  al  servidor  público  titular  del  respectivo  derecho,  sin  exigir  a  este  que deba asumir las consecuencias de la falta de  pago   de  las  cuotas  partes  correspondientes”25.   

La Corte Suprema también ha precisado que el  recobro  nace  como  un  derecho  de  la  entidad  para  perseguir de las demás  entidades  obligadas  el pago de la cuota que a prorrata les corresponde para la  satisfacción del derecho prestacional:   

“Asimismo,  no  solo desde la perspectiva  del  titular  del  crédito  pensional  es  desvirtuable  la  existencia  de  un  litisconsorcio  necesario  entre empleadores y entidades de seguridad social con  las  que  él hubiere estado vinculado, sino que también lo es si la situación  se  examina  a  partir  del  ente  que  debe reconocer y pagar la pensión. Ello  porque  los  preceptos  sobre  los cuales se ha reflexionado también otorgan un  tratamiento  individual,  aislado  y  escindido  a  cada  uno  de  los  posibles  obligados  en  el  cubrimiento  de  la  deuda  pensional  existente  a favor del  beneficiario   social,   en   la  medida  que  quien  finalmente  es  objeto  del  reclamo  y  responsable  de  su satisfacción está  asistido  del  derecho  para repetir contra los demás obligados, a prorrata del  lapso   que   aquél   hubiera   aportado   o  laborado  para  ellos.   

En consecuencia, en el caso de acumulación  del   tiempo   de  servicios  o  de  aportes,  para  reclamar  judicialmente  el  reconocimiento  de  la  pensión  de  jubilación no se estructura una relación  legal  o  material única, indivisible e inescindible que imponga, por lo tanto,  la  necesaria e ineludible integración del contradictorio con todos ellos, sino  que  el  beneficiario  de  la  pensión  debe  y  tiene  que reclamarla de quien  finalmente  es el obligado a reconocerla. Para la Sala  el  derecho  de  ésta  a  repetir,  como  también  el mecanismo que las normas  legales  ya  citadas  establecen  con  tal fin, es para dilucidar las relaciones  internas  entre  ellas  y  hace  parte  de  un  procedimiento administrativo que  persigue  evitar  que  el  beneficiario  de la pensión tenga que, en ese campo,  reclamarla  a todos, como también posibilita de darse  la  circunstancia  para que aquellas objeten la cuota que les corresponde y ella  incide  en  el  derecho  de la persona que reclama la pensión, el obligado a su  reconocimiento  y  pago  lo  aduzca  como  defensa  frente  a éste en su debida  oportunidad”26   (Resaltado   fuera   de  texto).   

De  esta  manera,  al  resolver  los  casos  concretos  sometidos  a  su análisis, el alto tribunal ha insistido en el deber  de  reconocimiento  pensional  que  tiene  la  última  entidad a la cual estuvo  afiliada  el  trabajador,  y  el derecho correlativo que le asiste de reclamar a  las  demás  el pago proporcional a que hubiere lugar. Por ejemplo, en sentencia  del año 2003 sostuvo:   

“(…)  Además,  de  lo  dicho  en  las  consideraciones  del  cargo,  basta anotar que esta pensión estará a cargo del  Instituto  de  Seguros  Sociales,   la  última  entidad  a  la  que estaba  afiliado  el  demandante,  sin  perjuicio de los derechos de este Instituto ante  las  otras  entidades de previsión o el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles  Nacionales  de  Colombia,  para reclamar las respectivas cuotas partes o valores  equivalentes”27.   

El  Consejo  de  Estado  se ha pronunciado en  términos  similares  al  resolver  casos  concretos,  en particular la Sección  Segunda de esa Corporación, que ha sostenido lo siguiente:   

Como    se    ha    dicho    en   otras  oportunidades28,  al  empleado  le  corresponde  probar  que  ha  cumplido con los  requisitos  de  ley,  en  tanto  que  a la entidad de  previsión  social  o  a la entidad que haga sus veces, además de observar esos  presupuestos,  le  compete tramitar sobre las cuotas partes pensionales de otras  entidades  que  están obligadas a concurrir al pago de esa prestación social y  no   puede   trasladársele   esa   responsabilidad   al  trabajador,  por  tratarse  de  un trámite precisamente interadministrativo.   

Lo   contrario,  sería  pues  desconocer  derechos  constitucionales  como el trabajo (artículo 25), la protección de la  tercera   edad   (artículo  46),  la  seguridad  social  (artículo  48)  y  la  irrenunciabilidad  de  derechos laborales mínimos (artículo 53)”29. (Resaltado  fuera de texto).   

Los pronunciamientos de la Sala de Consulta y  Servicio  Civil  del  Consejo  de  Estado  se  orientan en el mismo sentido. Por  ejemplo,  en  providencia del 20 de agosto de 1998, la Corporación explicó que  sólo  cuando  una  entidad  ha hecho efectivo el pago de la mesada pensional se  consolida  para  ésta  el  derecho a repetir a las demás entidades y exigir el  pago de las cuotas partes previamente asignadas:   

“En otras palabras, dictada la resolución  definitiva   de   reconocimiento   pensional   no  es  viable  ningún  tipo  de  conciliación  entre  las  entidades de previsión, pues mal podría pensarse en  conciliar  el  pago  de  una  “obligación”,  como son los aportes que deben  reembolsar  las  entidades  en las cuales el trabajador pensionado ha cotizado y  sobre  los  cuales  ha consentido, máxime si se tiene en cuenta que para que la  institución  pagadora  pueda  repetir  contra otras entidades se hace necesario  que  aquella  haya efectuado el reconocimiento y pago de la respectiva pensión.   

A  una situación diferente puede dar lugar  el  que  una  entidad  de previsión adeude a otra cuotas partes pensionales, es  decir,  que mientras la última de ellas ha pagado oportunamente al beneficiario  la  correspondiente  mensualidad  pensional,  una  o  varias  entidades  se  encuentran  en  mora  de  reembolsar a aquella los valores correspondientes a su  cargo.  Por  tanto, existe una deuda consolidada para  una  entidad,  que ha incumplido el pago, y un derecho para la otra que busca el  respectivo   recaudo”30.   (Resaltado   fuera   de  texto).   

4.3.3.-  Conviene tener en cuenta que no toda  la  regulación que precedió a la Ley 100 de 1993 fue diseñada bajo un esquema  de  contribuciones  con  destinación  previa,  exclusiva  y  específica  a  la  seguridad  social en pensiones, por lo que algunas entidades públicas se vieron  obligadas  a  concurrir  en  el pago de las pensiones de sus ex trabajadores. De  hecho,  fue  esa una de las razones que condujo al Congreso a expedir la Ley 490  de    199831,  y en ella consagrar la supresión de las obligaciones recíprocas  entre  las  entidades  del  orden  nacional  obligadas  al pago de cuotas partes  pensionales32.  Durante el trámite de dicha ley en el Congreso de la República,  en   la  ponencia  para  segundo  debate  en  Cámara,  se  dijo  lo  siguiente:   

“Las  cuotas  partes   pensionales  se  han  manejado  a  través  del  tiempo  como  registro  contable,  para  cumplir  el  requisito  de  ley  que  asignaba  a  las  distintas  entidades empleadoras, la obligación de participar  directamente  o  por  la  Caja  o  entidad de Previsión social a que estuvieren  cotizando,  en la financiación del pago de la pensión en proporción al tiempo  trabajado  por  el  pensionado  en  cada  entidad.  La pensión era reconocida y  pagada  en  su  totalidad  por  la  última  entidad  empleadora, la cual debía  repetir  contra  las  demás en la parte que les correspondiera. Este sistema no  funcionó  por  la dificultad en el cruce de cuentas entre más de mil entidades  estatales  que  venían  pagando  pensiones  durante  muchos años; además  las  pensiones del sector oficial en el nivel nacional han  sido  pagadas con transferencias de la Nación, por cuanto no existían antes de  la  ley  100 de 1993, cotizaciones con destinación específica para pensiones y  las  entidades  pagadoras  no  disponían de rentas suficientes ni recursos para  cubrir   su   costo”33.   (Resaltado   fuera   de  texto).   

En  este  orden de ideas, como buena parte de  las  pensiones  estaban siendo efectivamente financiadas con la misma fuente, la  ley  extinguió  las  obligaciones  entre  entidades  del  mismo  nivel y saneó  contablemente las mismas.   

4.3.4.- En síntesis, las cuotas partes son un  importante  soporte  financiero  para  la  seguridad  social  en  pensiones, que  representan  un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales,  a  prorrata  del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones  efectuadas.   

Las   cuotas  partes  son  obligaciones  de  contenido  crediticio  a  favor de la entidad encargada del reconocer y pagar la  pensión,  que  presentan,  entre otras, las siguientes características: (i) se  determinan  en  virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el  que  participan  las  diferentes  entidades que deben concurrir al pago; (ii) se  consolidan  cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii)  se  traducen  en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago  de  la  mesada  al  ex  trabajador.  En otras palabras, si bien nacen cuando una  entidad  reconoce  el  derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a  partir  del  momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas  mesadas.   

5.- La prescripción como forma de extinción  de derechos   

Antes  de  abordar  el  análisis de la norma  acusada  la  Corte considera oportuno hacer algunas reflexiones finales sobre la  prescripción  como forma de extinción de obligaciones y su relevancia desde el  punto de vista constitucional.   

5.1.- La prescripción extintiva o liberatoria  es  la  institución jurídica por medio de la cual se pone fin a un derecho y a  la  correspondiente  obligación,  como consecuencia del paso del tiempo y de la  pasividad   de   su   titular  en  exigirlo  por  los  cauces  previstos  en  el  ordenamiento.  En  la  doctrina  autorizada,  recogida por esta Corporación, se  define en los siguientes términos:   

“[L]a  prescripción  llamada extintiva o  liberatoria  realiza  la extinción de un derecho, especialmente de un crédito,  por  el  solo  transcurso de cierto plazo; el tiempo, a cuyas manos todo perece,  que  gasta las instituciones, las leyes y las palabras, echa el olvido sobre los  derechos,  que caen también en desuso cuando no han sido ejercitados durante un  tiempo    fijado    por    la   ley;   su   no   utilización   conduce   a   su  abolición”34.   

Para  el  caso  colombiano,  la prescripción  está  prevista,  entre  otras  normas,  en los artículos 1625, 2512 y 2535 del  Código  Civil35,  así  como  en  los  artículos  488  del  Código Sustantivo del  Trabajo  y  151  del  Código  Procesal  del Trabajo36.   

5.2.- Desde mediados del siglo pasado la Corte  Suprema  de  Justicia ha explicado que la prescripción extintiva halla sustento  en   los   principios   de   seguridad   jurídica,   orden   público   y   paz  social:   

“El   fundamento   racional   de   la  prescripción   extintiva  es  análogo  al  de  la  prescripción  adquisitiva,  expresan  los  expositores  Colin y Capitant. El orden  público  y  la  paz  social  están  interesados  en  la  consolidación de las  situaciones  adquiridas.  Cuando  el  titular  de  un  derecho  ha  estado  demasiado  tiempo  sin  ejercitarlo, debe presumirse que su  derecho  se  ha  extinguido.  La  prescripción que interviene entonces evitará  pleitos  cuya  solución  será muy difícil en virtud del hecho mismo de que el  derecho   invocado   se   remonta   a   una   fecha   muy  lejana”37. (Resaltado  fuera de texto).   

5.3.-  Los  anteriores  planteamientos fueron  recogidos   en   la  jurisprudencia  constitucional38,  que en numerosas ocasiones  ha  analizado esta figura y su relación con los derechos constitucionales, para  dejar  en  claro  que  la  prescripción  extintiva no riñe con los derechos al  trabajo y a la seguridad social. Veamos algunas de ellas.   

–  En  la  Sentencia  C-072  de 1994 la Corte  declaró  exequibles  el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y el  artículo  488  del  actual  Código  Sustantivo  del  Trabajo,  relativos  a la  prescripción  general  de  tres  (3)  años  para  el ejercicio de las acciones  derivadas  de las leyes sociales y laborales. Sobre la prescripción extintiva y  su  validez  frente  a  la  Constitución,  la Corte sostuvo lo siguiente:    

No se lesiona al trabajador por el hecho de  que  la  ley  fije términos para el ejercicio de la acción laboral.  El  derecho  de  los  trabajadores se  respeta,  simplemente  se  limita  el  ejercicio  de  la  acción, y se le da un  término  razonable para ello. El núcleo esencial del  derecho  al  trabajo  no  sólo  está  incólume,  sino  protegido,  ya  que la  prescripción  de  corto  plazo,  en  estos eventos, busca mayor prontitud en el  ejercicio  de  la  acción, dada la supremacía del derecho fundamental, el cual  comporta  la  exigencia  de  acción  y  protección  oportunas.  Así, pues, el  legislador  no  hizo  cosa  distinta a hacer oportuna la acción; de ahí que lo  que,  en  estricto  sentido,  prescribe es la viabilidad de una acción concreta  derivada   de   la   relación   laboral,   pero   nunca  el  derecho-deber  del  trabajo.   

La   prescripción  trienal  acusada,  no  contradice  los  principios  mínimos fundamentales establecidos por el Estatuto  Superior,  porque la finalidad que persigue es adecuar  a  la  realidad  el  sentido mismo de la oportunidad,  con lo cual logra que no se  desvanezca   el  principio  de  la  inmediatez,  que,  obviamente,  favorece  al  trabajador,    por    ser   la   parte   más   necesitada   en   la   relación  laboral.  El  derecho  de  los  trabajadores no puede  menoscabarse  (art.  53  C.P.),  y  es en virtud de ello que la prescripción de  corto  plazo  garantiza  la oportunidad a que tienen derecho los que viven de su  trabajo”. (Resaltado fuera de texto).   

– En la Sentencia C-230 de 1998, reiterada en  diversas  oportunidades,  la  Corte declaró inexequible una norma de la Ley 116  de  1928  que  consagraba  la  prescripción de treinta (30) años del derecho a  solicitar  pensiones.  La  importancia  de  este  pronunciamiento  radica  en la  distinción  entre  la imprescriptibilidad del derecho a reclamar una pensión y  la  prescriptibilidad  de  las  mesadas pensionales, explicada en los siguientes  términos:   

“No obstante, no  todo  derecho  de  naturaleza  laboral se extingue con el transcurso del tiempo.  Como  ocurre  en  el específico evento de las pensiones, tan pronto una persona  reúne  los  requisitos  establecidos  en  el ordenamiento legal para obtener el  mencionado  “status”  de  pensionado,  el  derecho  adquirido  no  puede ser  desconocido,  y  se  enmarca  dentro  de  la  categoría  de los derechos que no  prescriben  en  relación  con  su  reconocimiento; de  manera  que,  sólo  el  fallecimiento de la persona hace viable la terminación  del  mismo,  salvo  cuando haya lugar a la sustitución pensional establecida en  la  ley  o en las normas convencionales sobre la materia, para los beneficiarios  de dicho derecho.   

Para  la  Corte  el  derecho a solicitar la  pensión  de  jubilación  es  imprescriptible,  con  sujeción  a  los mandatos  constitucionales   consagrados   en   la  Carta  Política  de  1991;  basta  con recordar el artículo 48 constitucional que garantiza  el  derecho  irrenunciable  a  la  seguridad  social  y el 53 que obliga al pago  oportuno de las pensiones.   

Lo  anterior,  dada  la  naturaleza  de  la  prestación  económica  y  social de la cual se trata, según la cual, “…el  derecho  a  pensión  de  jubilación o vejez, en los términos definidos por la  ley,  constituye  un derecho de aplicación inmediata en aquellos eventos en los  cuales  está  destinado a suplir el mínimo vital básico de las personas de la  tercera  edad. Lo anterior, no sólo por su estrecha relación con el derecho al  trabajo,  sino  porque  en  tratándose  de personas cuya edad hace incierta una  virtual  vinculación  laboral,  su  transgresión  compromete la dignidad de su  titular  como  quiera que depende de la pensión para satisfacer sus necesidades  básicas.”.39   

Así las cosas, la pensión de jubilación,  vejez  e  invalidez,  entre  otras,  no  admiten una prescripción extintiva del  derecho  en  sí  mismo  como  cualquier  otra  clase  de  derechos,  lo cual no  significa  que  se atente contra el principio de seguridad jurídica;  por el contrario, constituye un pleno desarrollo de principios y  valores  constitucionales  que  garantizan  la  solidaridad que debe regir en la  sociedad,  la  protección  y  asistencia  especial a las personas de la tercera  edad,  para  mantener  unas  condiciones  de  vida  digna,  así como el derecho  irrenunciable  a la  seguridad  social  (C.P., arts. 1, 46 y 48),  determinando   a  su  vez  una realización efectiva del valor fundante que  impone  la  vigencia  de un orden económico y social justo, dentro de un Estado  social  de  derecho;  consideraciones  que  hacen  inexequible  la  disposición  demandada,  salvo para lo relacionado con la denominada “pensión gracia” de  que  tratan  las  disposiciones legales pertinentes, que se conceden por razones  diferentes  al  tiempo  de  servicio,  edad  del  trabajador  o incapacidad para  laborar.   

Cabe  agregar,  que  dada  la  naturaleza  periódica  o  de tracto sucesivo y vitalicia de las pensiones, la prescripción  resulta  viable, exclusivamente, respecto de los créditos o mesadas pensionales  que  no se hubiesen solicitado dentro de los tres años anteriores al momento en  que  se  presente  la  reclamación  del  derecho”.  (Resaltado fuera de texto).   

–  En  la  sentencia  C-198  de 1999 la Corte  declaró  exequible  el artículo 10º del Decreto 2728 de 1968, que establecía  un  término de prescripción de cuatro (4) años para reclamar las prestaciones  sociales  por  retiro o fallecimiento del personal de soldados y grumetes de las  Fuerzas  Militares. En aquella oportunidad la Corte precisó que aún cuando los  derechos  constitucionales  no  pueden  prescribir,  ello  no  significa  que la  prescripción  extintiva  contradiga  el  ordenamiento superior, en la medida en  que  apunta  a  la  realización  de la seguridad jurídica y la paz social y no  afecte   la   esencia   de  los  derechos  constitucionales.  Dijo  entonces  la  Corte:   

“Los derechos constitucionales como tales  en  general  no  prescriben, puesto que emanan del reconocimiento de la dignidad  de  la persona humana y configuran valores superiores del ordenamiento jurídico  colombiano  (CP  arts 1º y 5º). Sin embargo, esto no  significa   que   la   prescripción   extintiva   como  tal  vulnere  el  orden  constitucional,   ya   que   ésta   cumple   funciones  sociales  y  jurídicas  invaluables,  por  cuanto contribuye a la seguridad jurídica y a la paz social,  al  fijar  límites  temporales  para adelantar controversias y ejercer acciones  judiciales,  tal  y  como  esta  Corte lo ha reconocido con claridad  (Sentencia  C-072  de  1994). Esta Corporación comparte entonces  los  criterios  adelantados  en su momento por la Corte Suprema de Justicia para  justificar    la    existencia   de   la   prescripción   extintiva40”.   

(…)  

4-  El Legislador  puede  entonces  consagrar  la prescripción extintiva de derechos patrimoniales  que  surgen  del  ejercicio  de  un  derecho constitucional, incluso si éste es  fundamental,  siempre  y  cuando  el  término  sea proporcionado y no afecte el  contenido  esencial  mismo del derecho constitucional.  Aplicando  estos  criterios, esta Corte concluyó que la ley no podía consagrar  la  prescripción  del  derecho  a  la  pensión  como  tal,  aunque  sí podía  establecer   un   término  temporal  para  la  reclamación  de  las  distintas  mesadas”. (Resaltado fuera de texto).   

– Desde la misma perspectiva, en la Sentencia  C-381  de  2000  la Corte declaró exequible el término de prescripción de dos  (2)  meses,  previsto  para  ejercer  la  acción  de  reintegro  del trabajador  amparado  por  fuero  sindical (artículo 118 del Código Procesal del Trabajo).  En  palabras  de  este  tribunal,  la  existencia  de  límites  temporales para  reclamar  derechos  y  ejercer  acciones  judiciales  es  válida  de  cara a la  Constitución:   

“15-   En  numerosas  oportunidades,  esta  Corporación  ha  señalado  que  los  derechos  constitucionales,  como  tales, en general, no prescriben, puesto que emanan del  reconocimiento  de  la  dignidad  de  la  persona  humana  y  configuran valores  superiores   del   ordenamiento  jurídico  colombiano  (CP  arts  1º  y  5º).  Sin  embargo,  la  Corte también ha precisado que no  por  ello  la  prescripción  extintiva  vulnera el orden constitucional, ya que  ésta  cumple funciones sociales y jurídicas invaluables, por cuanto contribuye  a  la  seguridad  jurídica y a la paz social, al fijar límites temporales para  adelantar  controversias y ejercer acciones judiciales, tal y como esta Corte lo  ha  reconocido con claridad (Sentencias C-072 de 1994,  C-198 de 1999 y C-745 de 1999).   

(…)  

Conforme a lo anterior, que la norma acusada  establezca  un  término  de prescripción para que el trabajador o el sindicato  adelanten  la  acción  de  reintegro  o  de  restitución no viola per   se   la  Constitución,  pues  la  disposición  no  está señalando que si un representante sindical no ejerce su  fuero  sindical en un período, entonces pierde esa garantía constitucional. Lo  que  la  norma  establece  es  que si ocurre un hecho específico, que pueda ser  considerado  violatorio  del  fuero  sindical, pero el sindicato o el trabajador  aforado  no  utilizan  la  acción  de  reintegro  en  un  término determinado,  entonces  prescribe  la  posibilidad  de utilizar esa acción. Es obvio pues que  esa  prescripción  opera  específicamente en relación con ese hecho concreto,  pero   que  el  trabajador  podrá  utilizarla  por  otros  comportamientos  del  empleador,  que  puedan  afectar el fuero sindical. En  ese  sentido,  la  norma impugnada no está consagrando la prescriptibilidad del  fuero  sindical,  lo  cual sería contrario a la Carta, sino la prescripción de  reclamaciones  concretas  que  puedan  surgir  de ese derecho constitucional, lo  cual  es  legítimo  y  razonable.  En efecto, de esa  manera,  con  el  fin  de  lograr  mayor  seguridad  jurídica y promover la paz  social,  la  ley  pretende  evitar  que  un trabajador aforado pueda reclamar su  reintegro  después de muchos años de ocurridos los hechos”. (Resaltado fuera  de texto).   

–  En  la  Sentencia  C-298  de 2002 la Corte  examinó  varias  normas  relacionadas  con  la prescripción de los derechos de  oficiales    y    suboficiales    de   la   fuerza   pública,   declarando   su  constitucionalidad   condicionada   en   el   entendido   de   que  “el  término  de  prescripción es aplicable en relación con las  prestaciones  unitarias  de  contenido  patrimonial  y  las  mesadas pensionales  previstas en cada decreto”. Explicó:   

“8.-   De   acuerdo   con   lo   dicho  anteriormente,   el  Legislador  puede  consagrar  la  prescripción  extintiva  de  derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de  un  derecho constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el  término  sea  proporcionado  y  no  afecte  el  contenido  esencial del derecho  constitucional. Aplicando estos criterios, esta Corte  concluyó  que  la  ley  no  podía  consagrar la prescripción del derecho a la  pensión  como  tal,  aunque  sí podía establecer un término temporal para la  reclamación    de    las    distintas    mesadas”.    (Resaltado   fuera   de  texto).   

– También es importante destacar la Sentencia  C-835  de  2003.  En aquella oportunidad la Corte declaró inexequible una norma  de  la  Ley  797  de  2003, que permitía revisar “en  cualquier  tiempo”  las  providencias  judiciales  o  actos  asimilables  que  hubieren  reconocido derechos pensionales, precisamente  por  considerar que la falta de un término de prescripción resultaba contraria  al  ordenamiento  superior  “a  partir del principio  según  el  cual  no  hay  derecho  sin  acción, ni acción sin prescripción o  caducidad” Dijo entonces:   

Ahora  bien,  según  se ha visto el inciso  tercero    del    artículo    20    dispone    que    la    revisión    podrá  solicitarse  en  cualquier  tiempo.  Es  decir, que en  relación  con  el  procedimiento  señalado  para  el recurso extraordinario de  revisión   no  opera  el  término  de  dos  años  que  prescribe  el  Código  Contencioso  Administrativo,  ni  el  término  de  seis  meses  que  prevé  el  artículo  32 de la ley 712 de 2001 para su interposición, cuando quiera que se  trate  de los actos estipulados como revisables en términos del artículo 20 de  la ley 797 de 2003.   

Entonces,   la   expresión  “en    cualquier    tiempo”,   ¿es  constitucional?  La respuesta es no.   

En efecto, a partir del principio según el  cual  no  hay  derecho  sin  acción,  ni acción sin prescripción o caducidad,  salta  a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de  los   derechos   adquiridos,   de   las  situaciones  jurídicas  subjetivas  ya  consolidadas  en  cabeza  de  una  persona,  de  la  confianza  legítima, y por  supuesto,  de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de  un  tiempo  debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos  de  derecho  no puede abandonarse a la suerte de un ad  calendas      graecas.      Paradójicamente,  considerando  que  el  recurso extraordinario de revisión se instituyó para el  restablecimiento  de  la justicia material, con la indeterminación que la norma  exhibe  se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de  qué  justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que  reconocen  sumas  periódicas  de  dinero  o pensiones se hallarían sin remedio  bajo  la  férula  de  una  perpetua  inseguridad jurídica?  La norma bajo  examen  bien  puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la  defensa  del  Tesoro  Público.  Sin embargo, a la luz de sus consecuencias  resulta  notoriamente  irracional  y  desproporcionada.  Valga  recordar  que el  procedimiento  es  vehículo  impulsor  y definitorio de los derechos, deberes y  garantías  que  la  Constitución  Política y la ley establecen a favor de las  personas”.   

–  Finalmente, cabe señalar que las posturas  jurisprudenciales  antes  descritas  han  sido  reiteradas,  entre otras, en las  Sentencias C-624 de 2003, C-1232 de 2005 y C-735 de 2007.   

Esta  breve  reseña  jurisprudencial permite  extraer  al  menos  dos conclusiones para el asunto que ahora ocupa la atención  de  la  Sala. De un lado, (i) que la prescripción extintiva de las obligaciones  derivadas  del  trabajo  y  la  seguridad social no es incompatible per  se con la Constitución y en especial  con  los  derechos al trabajo (art. 25 y 53 CP) y a la seguridad social (art. 48  CP);    de  otro  lado,  (ii)  que  mientras  el  derecho  a  solicitar  el  reconocimiento  del derecho a la pensión es imprescriptible, pues se deriva del  derecho  al  trabajo y a la seguridad social, las mesadas pensionales sí pueden  prescribir  en  caso  de  no  reclamación  oportuna,  por  cuanto  se  trata de  obligaciones  crediticias de expiración periódica que no afectan la existencia  misma de derechos irrenunciables.   

6.-  Constitucionalidad  de  las  expresiones  demandadas   

Como  ya  se dijo, el artículo 4º de la Ley  1066  de  2006  establece  que  el  derecho  al  recobro  de  las  cuotas partes  pensionales  prescribirá  a  los tres (3) años siguientes al pago de la mesada  respectiva.   

La  demandante  considera  que la facultad de  recobro  de  las  cuotas  partes  pensionales  es  imprescriptible  a la luz del  artículo   48   Superior,   porque  se  involucran  recursos  parafiscales  con  destinación  exclusiva  a  la  seguridad social, que bajo ninguna circunstancia  pueden  convertirse  en  recursos ordinarios de las entidades obligadas al pago;  además,  porque,  en  su  sentir,  se afecta el principio de sostenibilidad del  sistema pensional.    

La  Corte,  sin  embargo,  considera que este  planteamiento  es equívoco y corresponde a una lectura descontextualizada de la  norma.  Por  el  contrario,  un  análisis  sistemático permite concluir que la  prescripción  del  derecho  al  recobro  de  las  cuotas  partes pensionales no  significa  autorizar  un  destino  diferente  de  los  recursos  de la seguridad  social, ni desconoce el principio de sostenibilidad financiera.   

Para  abordar el examen de constitucionalidad  la  Corte parte de la premisa según la cual el derecho al recobro de las cuotas  partes  pensionales,  así  como  la obligación correlativa de su pago por cada  una  de  las  entidades  concurrentes,  sólo  nace cuando el desembolso de cada  mesada  se ha hecho efectivo al jubilado, de manera que éste ha visto asegurado  su derecho a la seguridad social.   

6.1.- En primer lugar, es conveniente recordar  que  el  precepto bajo examen fue incluido por el Congreso de la República como  respuesta  a  dos  necesidades  puntuales:  (i)  definir  cuál  era  la tasa de  interés  exigible  durante  el  tiempo  transcurrido entre el pago de la mesada  pensional  y  la  fecha  del reembolso de la cuota parte de cada entidad, y (ii)  precisar  el  término de prescripción de dichas obligaciones. En este sentido,  aunque  la  norma  no  fue  propuesta  en  el proyecto inicial presentado por el  Gobierno42,  sí  fue  incluida  como  un  artículo nuevo en la ponencia para  primer    debate    en    Cámara,    es   decir,   al   iniciar   el   trámite  legislativo43. La ponencia sostuvo lo siguiente:   

“[La  norma]  se  incluye debido a que la  cartera  entre  entidades  públicas  por este concepto es bastante alta y no ha  existido  uniformidad  de  criterio  sobre  la  tasa  de interés aplicable y el  término  de  prescripción  de las obligaciones. Es de anotar que las entidades  públicas  deben  tener  una  estimación  de las cuotas partes por cobrar y por  pagar,  especialmente porque la cuota parte se consulta antes del reconocimiento  de  la pensión, por lo que cuando la entidad pagadora cobra, los contribuyentes  ya  tendrán  conocimiento  de  la  existencia  de la obligación”44.   

Como  se  observa, el Legislador siempre tuvo  claro  que  la  tardanza  en  el  pago  de  las  cuotas  partes  daba  lugar  al  reconocimiento  de  intereses  y  que  en  todo caso debía haber un término de  prescripción;  pero  como  esos  asuntos  no  estaban  definidos  con  absoluta  precisión,  consideró  oportuno  expedir  una regulación al respecto, bajo el  entendido  que las normas sustantivas y procesales de los regímenes laborales y  prestacionales  siempre  han  consagrado  el  fenómeno de la prescripción como  forma de extinguir las obligaciones periódicas.   

De igual forma, conviene mencionar que la Ley  1066  de  2006  fue  dictada  con  el  objetivo  de  estimular  una política de  saneamiento  fiscal  de  las  entidades  públicas, forzando la recuperación de  cartera  y  evitando  la  permanencia  indefinida  de  créditos  o  el  pago de  cuantiosos intereses.   

6.2.-   En   segundo  lugar,  es  necesario  diferenciar  las  cuotas  partes  pensionales  y  el  derecho  al recobro de las  mesadas.  Las  cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad  social  en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, mientras que el  recobro  es  un  derecho  crediticio  a  favor de la entidad que ha reconocido y  pagado  una  mesada  pensional,  quien puede repetir contra las demás entidades  obligadas  al  pago  a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados.   

En esa medida, la obligación de concurrencia  de  las  diferentes  entidades  para  contribuir al pago pensional a través del  sistema  de  cuota  parte no puede extinguirse mediante la prescripción, porque  tiene   un  vínculo  directo  con  el  derecho,  también  imprescriptible,  al  reconocimiento  de  la  pensión.  Sin embargo, los créditos que se derivan del  pago  concurrente  de  cada  mesada  pensional  individualmente  considerada sí  pueden  extinguirse  por esta vía (derecho al recobro), en tanto corresponden a  obligaciones  económicas  de  tracto sucesivo o naturaleza periódica entre las  diferentes  entidades  responsables  de contribuir al pago pensional. No en vano  el  artículo  126 de la Ley 100 de 1993 señaló expresamente que los créditos  causados  o  exigibles  por  concepto  de cuotas partes pensionales “pertenecen  a  la  primera  clase  del artículo 2495 del Código  Civil  y  tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios,  prestaciones  sociales  o indemnizaciones laborales”.   

Desde  esta perspectiva, teniendo presente el  principio   según  el  cual  “no  hay  derecho  sin  acción,    ni    acción   sin   prescripción”45, razones de orden público y  de  seguridad  jurídica exigen que estas obligaciones tengan un plazo extintivo  o   liberatorio.  Y  así  como  es  facultativo  del  Legislador  señalar  los  requisitos  para  la creación de obligaciones, también es potestativo de éste  fijar las reglas de extinción de las mismas.   

6.3.- En tercer lugar, la Corte considera que  la  prescripción  del  derecho  al  recobro  no  significa autorizar un destino  diferente  de  los  recursos  de  la  seguridad  social,  pues  las  expresiones  demandadas  se  limitan  a  reconocer, sin más, el término de prescripción de  las  obligaciones  crediticias.  Lo  que  se  extingue  es  entonces  el derecho  subjetivo  de  la  entidad  a  recobrar,  pero en ningún momento se autoriza un  destino de los recursos para otros fines.   

Ahora  bien, no puede decirse que los efectos  de  la  prescripción  se  traduzcan en un aval para que una entidad disponga de  forma  antojadiza  de  los  recursos, pues ello responde a una hipótesis que en  estricto  sentido  no  se  deriva  de  la  norma  acusada,  de  modo  que  dicha  afirmación carece de certeza.   

En  este  punto  la  Sala  insiste en que los  recursos  de la seguridad social en pensiones están destinados exclusivamente a  dicho  fin,  de manera que no pertenecen ni a la Nación, ni a las entidades que  los  administran, cualquiera sea su naturaleza, pues, como ya lo ha señalado la  jurisprudencia  de  esta Corporación, “las entidades  nacionales  o  territoriales  que  participen en el proceso de gestión de estos  recursos  no  pueden  confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a  sus                 destinatarios”46.   

Además,  en cualquier evento, si se trata de  una  caja de previsión sus fondos siempre deberán ser destinados al sistema de  seguridad  social  en  su  conjunto. Y si corresponden a obligaciones a cargo de  otras   entidades,   o  no  existieron  aportes  previos  con  esa  destinación  específica,  o  simplemente se extinguió un crédito del mismo modo que ocurre  cuando  un  trabajador  o  un  jubilado  no  reclaman  en  tiempo  sus  derechos  prestacionales  y  éstos  se  extinguen por prescripción. Recuérdese entonces  que  el  mandato  de  destinación  específica  de los recursos de la seguridad  social,  “no  implica una reinversión de los mismos  en  las  personas  o  entidades  de  quienes provienen y que los administran. La  destinación  específica  de  los  recursos  de que se habla debe entenderse de  manera  global  como  la  necesidad  de invertirlos nuevamente en el sistema, en  beneficio   de   todos   aquellos   que   se   favorecen  de  él”47.   

Por  lo  demás,  conviene  precisar  que las  cuotas  partes  corresponden  a un sistema de concurrencia en el pago pensional,  diseñado  con  anterioridad  a  la Ley 100 de 1993 para entidades públicas del  mismo  o diferente nivel. Así, en la medida en que el paso del tiempo ampliará  el  número  de  afiliados  al sistema general de seguridad social y extinguirá  los  demás  regímenes  pensionales que aún subsisten, la figura de las cuotas  partes pensionales también tiene vocación de desaparecer.   

6.4.-  En  cuarto  lugar,  la  Sala  tampoco  encuentra  que  la  norma  vulnere  el  principio  de sostenibilidad del sistema  pensional.  En  efecto,  la  prescripción  del  derecho  al  recobro de ciertas  mesadas  –las no reclamadas  oportunamente-  de  ninguna  manera extingue la obligación de concurrir al pago  de  las  demás  mesadas,  ni libera a las entidades de su obligación futura de  concurrencia en el pago.   

Por el contrario, la Corte encuentra que este  tipo  de normas armoniza a cabalidad con las políticas de saneamiento fiscal en  procura  de  un  adecuado financiamiento del sistema y de una gestión eficiente  por  parte  de  las  entidades  involucradas  en el reconocimiento y pago de las  mesadas   pensionales.   Lo  que  sí  resultaría  contrario  al  principio  de  sostenibilidad  sería  mantener  indefinidamente  obligaciones  crediticias  de  tracto   sucesivo  entre  las  entidades  responsables  de  contribuir  al  pago  pensional,  estimulando la desidia contable y financiera en materia de seguridad  social,  generando  intereses  exponenciales que afectarían la existencia misma  de las entidades.   

En  todo  caso,  la  Sala  advierte  que  las  entidades  y  sus  directores  deben  adelantar  las  gestiones  necesarias para  atender  el  pago  completo  y  oportuno de las cuotas partes pensionales, en la  proporción  que  les  corresponde,  y  las  entidades acreedoras deben hacer lo  propio   para   el   recaudo   oportuno  del  crédito  a  su  favor48,  de manera  que  el  incumplimiento de sus obligaciones podría significar la imposición de  las sanciones a que hubiere lugar.   

6.5.- Finalmente, debe recordarse que tanto la  Legislación  como  la jurisprudencia han señalado de forma insistente que bajo  ninguna  circunstancia  el  pensionado  puede  asumir  las consecuencias ante la  falta  de  pago  o  recobro de las cuotas partes pensionales. Es por ello por lo  que  la existencia de un término de prescripción en nada afecta el derecho del  ex   trabajador,   quien   es  en  últimas  el  destinatario  de  la  seguridad  social.   

7.- Conclusión  

Las  razones  expuestas  llevan  a la Corte a  concluir  que las expresiones demandadas del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006,  no  vulneran el artículo 48 de la Constitución. En consecuencia, se declarará  su exequibilidad por el cargo analizado en esta sentencia.   

VII. DECISIÓN  

En   mérito   de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional  de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato  de la Constitución,   

RESUELVE  

Declarar  EXEQUIBLES  las    expresiones   “y  prescripción  de la acción de cobro” y “el   derecho   al   recobro  de  las  cuotas  partes  pensionales  prescribirá  a  los  tres  (3)  años siguientes al pago de la mesada pensional  respectiva”,  del  artículo  4º  de la Ley 1066 de  2006,   “por  la  cual  se  dictan  normas  para  la  normalización     de    la    cartera    pública    y    se    dictan    otras  disposiciones”.   

Cópiese,    notifíquese,   publíquese,  comuníquese,  insértese  en  la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese  el expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

MAURICIO GONZALEZ CUERVO  

Magistrado  

Impedimento aceptado  

JUAN CARLOS HENAO PEREZ  

Magistrado  

Ausente en comisión  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ  

Secretaria General  

    

1  Aunque  el  interviniente del Seguro Social considera que la Corte debe proferir  un  fallo inhibitorio, la Corte advierte que su argumentación no versa sobre la  falta  de  certeza  del  cargo,  sino sobre la debilidad de la premisa de la que  parte  la  demandante,  relativa a la naturaleza parafiscal de las cuotas partes  pensionales.   

2 Corte  Constitucional, Sentencia C-655 de 2003.   

3 Corte  Constitucional,  Sentencias  C-308 de 1994, SU-480 de 1997, C-577 de 1997, T-569  de  1999,  C-821 de 2001, C-867 de 2001, C-791 de 2002, C-1040 de 2003, C-655 de  2003,  C-155  de  2004,  C-721  de  2004,  C-824 de 2004 y C-1002 de 2004, entre  muchas otras.   

4 Corte  Constitucional, Sentencia C-155 de 2004.   

5 Corte  Constitucional,  Sentencia  C-1002 de 2004. En el mismo sentido ver la Sentencia  C-349 de 2004.   

6 Cfr.,  Corte Constitucional, Sentencias C-111 de 2006 y C-543 de 2007.   

7 Corte  Constitucional, Sentencia C-1002 de 2004.   

8 Ley  6ª  de  1945, “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones  de  trabajo,  asociaciones  profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción  especial de trabajo”.   

9  Es  preciso  mencionar  el  artículo  155 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se  expide  el  Plan  Nacional  de  Desarrollo  2006-2010”,  ordenó  al  Gobierno  Nacional  proceder  a  la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social,  como en efecto ocurrió mediante el Decreto 2196 de 2009.   

10  “ARTICULO  1o.  El  Artículo  29  de  la  Ley  6a.  de  1945,  quedará así:   

ARTICULO 29. Los servicios prestados sucesiva  o  alternativamente  a  distintas  entidades de derecho público, se acumularán  para  el  cómputo  del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la  pensión  correspondiente  se distribuirá en proporción al tiempo servido y al  salario  o  remuneración  devengados  en cada una de aquellas. Los trabajadores  cuyos  salarios  o  remuneraciones  se  paguen con cargo a fondos especiales con  aporte  a  varias  entidades  de  derecho público, gozarán de las prestaciones  más  favorables  que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al  mismo fondo especial.   

PARAGRAFO  1o.  Cuando  el favorecido con la  pensión  de  jubilación haya servido diez años, lo menos, en empleos o cargos  públicos  nacionales,  el total de la pensión le será cubierto por la Caja de  Previsión  Social  de  los  Empleados  y  Obreros Nacionales, sin perjuicio del  oportuno  reembolso  de  su  mayor costo por cuenta de las entidades obligadas a  reconocerlos,  en  los  términos  del artículo 3o. del Decreto número 2567 de  1946 (agosto 31).   

PARAGRAFO  2o. Cuando se trate de servidores  del  ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el  promedio de los sueldos devengados durante el último año”.   

11 Ley  72  de  1947, “por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de  1945,  se  dictan  disposiciones  relacionadas con las prestaciones sociales del  personal  uniformado  y  civil  de  la  Policía Nacional y otras sobre Cajas de  Previsión Social”.   

12  Decreto  Ley  3135  de  1968,  “por  el  cual  se prevé la integración de la  seguridad  social  entre el sector público y el privado y se regula el régimen  prestacional  de  los  empleados  públicos  y  trabajadores  oficiales”. Este  artículo   fue   derogado   por   el   artículo  25   de  la  Ley  33  de  1985.   

13  “ARTICULO   75.  EFECTIVIDAD  DE  LA  PENSIÓN.  (…)  3.  En  los  casos  de  acumulación  de  tiempo  de servicios a que se refiere el Artículo 72, de este  Decreto,  la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la  pensión  de  jubilación,  tiene  derecho  a  repetir  contra  las  entidades y  empresas  oficiales  obligadas  al reembolso de la cantidad proporcional que les  corresponda,  a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquéllas.   //  En  este  caso,  se  procederá  con sujeción al procedimiento señalado al  efecto  en el Decreto 2921 de 1948 y, si transcurrido el término de quince (15)  días  del  traslado  a  que  se  refiere  el Artículo 3o del citado Decreto la  entidad  obligada  a  la  cuota  pensional  no  ha  contestado,  o  lo  ha hecho  oponiéndose  sin  fundamento  legal,  se entenderá que acepta el proyecto y se  procederá   a  expedir  la  resolución  definitiva  de  reconocimiento  de  la  pensión.  // El expresado término comenzará a correr desde la fecha en que la  entidad   correspondiente   reciba   el   proyecto   de   reconocimiento  de  la  pensión”.   

14 Ley  33  de  19085,  “por  la cual se dictan algunas medidas en relación con   las  Cajas  de  Previsión  y  con  las  prestaciones  sociales  para  el Sector  Público”.   

15 Ley  71  de  1988, “por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras  disposiciones”.   

16  “Artículo   28°.-  Cuotas  partes.  Todas las entidades de previsión a  las   que   un  trabajador  efectuó  aportes  que  fueron  utilizados  para  la  liquidación  de  su  pensión de jubilación por aportes, tienen la obligación  de  contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota  parte  correspondiente.  //  Para  el efecto de las cuotas partes a cargo de las  demás  entidades  de previsión, la entidad pagadora notificará el proyecto de  liquidación  para  reconocimiento  de  la  pensión  a  los organismos deudores  quienes  dispondrán  del  término de 15 días hábiles para objetarlo, vencido  el  cual,  se  entenderá  aceptado  por  ellos  y  se  procederá  a expedir la  resolución  definitiva  de  reconocimiento  de  la  pensión.  //  El expresado  término  comenzará  a  correr desde la fecha en que la entidad correspondiente  reciba  el  proyecto  de  reconocimiento  de  la  pensión.  Cada cuota parte se  calculará  así:  (…)”.  Esta  norma  fue  derogada por el artículo 12 del  Decreto 2709 de 1994.   

17  Corte  Suprema  de  Justicia,  Sala  de  Casación  Laboral, Sentencia del 14 de  diciembre  de  2001,  expediente 15977. Providencia que ha sido reiterada por la  misma Corporación en numerosas ocasiones.   

18  Consejo  de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 20 de agosto  de  1998,  rad.  1108;  Consejo  de  Estado,  Sala de Consulta y Servicio Civil,  Concepto  del  22  de  noviembre de 2001, rad. 1383; Consejo de Estado, Sección  Segunda,     Sentencia     del     17     de    noviembre    de    2005,    rad.  11001-03-25-000-2001-00251-00(3578-01).   

19  Corte  Constitucional,  Sentencia  T-235  de  2002.  En  el mismo sentido pueden  consultarse,  entre otras, las Sentencias T-431 de 2002, T-463 de 2002, T-529 de  2002,  T-818  de  2002, T-866 de 2002, T-1010 de 2002, T-1011 de 2002 y T-585 de  2003.   

20  Este   decreto   ha   sido  modificado  en  algunos  apartes  por  otras  normas  reglamentarias.   

21 Ley  1151 de 2007, artículo 155 y Decreto 2196 de 2009.   

22  Corte Constitucional, Sentencia T-235 de 2002.   

23  Consejo  de  Estado,  Sección  Segunda,  Sentencia del 17 de noviembre de 2005,  rad. 11001-03-25-000-2001-00251-00(3578-01).   

24  Corte Constitucional, Sentencia T-235 de 2002.    

25  Corte  Suprema  de  Justicia,  Sala  de  Casación  Laboral, Sentencia del 14 de  diciembre de 2001, exp. 15977.    

26  Ídem.    

27  Corte  Suprema  de  Justicia,  Sala  de  Casación  Laboral,  Sentencia del 9 de  octubre de 2003, exp. 20354.   

28  Sentencia   de   noviembre   28   de  2002,  actor  José  del  Carmen  Montaña  Monsalve.   

29  Consejo  de  Estado, Sección Segunda, Sentencia del 26 de febrero de 2003, rad.  08001-23-31-000-1997-2063-01(1108-02).   

30  Consejo  de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 20 de agosto  de 1998, rad. 1108.   

32 Ley  490  de  1998,  Artículo  4.-  “(…).  Las  entidades  públicas  del  orden  nacional,  que  de  acuerdo con lo establecido en las respectivas normas, estén  obligadas  a concurrir con el pago de las pensiones causadas con anterioridad al  primero   de   abril   de   1994,   suprimirán  las  obligaciones  recíprocas  que  por  concepto  de  cuotas  partes hayan asumido,  efectuando    en    sus    estados    financieros    los   registros   contables  correspondientes.   Las   obligaciones   pensionales  causadas  a  partir  de  tal  fecha,  se  financiarán  además  de los recursos  previstos  en  la  ley,  con  el bono pensional o cuota parte que para el efecto  deberá  expedir  la entidad que esté en la obligación de concurrir en el pago  de  la  respectiva  pensión,  o  la  que  haga sus veces, emitido a favor de la  entidad  encargada  del  pago  de  dicha  prestación”.  (Resaltado  fuera  de  texto).   

33  Gaceta  del  Congreso  369 del 12 de septiembre de 1997, página 2. Cfr. Consejo  de  Estado,  Sala  de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 22 de noviembre de  2001, rad. 1383.   

34  Josserand,  Derecho  Civil,  Tomo II. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-570  de 2003, C-735 de 2007.   

35  “ARTICULO   1625.   <MODOS   DE   EXTINCION>.   Toda  obligación  puede  extinguirse  por  una  convención en que las partes interesadas, siendo capaces  de  disponer  libremente  de  lo  suyo,  consientan en darla por nula.  Las  obligaciones  se  extinguen  además  en  todo  o  en  parte:  (…) 10.- Por la  prescripción (…)”.   

“ARTICULO   2512.   <DEFINICION   DE  PRESCRIPCION>.  La  prescripción  es un modo de adquirir las cosas ajenas, o  de  extinguir  las  acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y  no  haberse  ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo,  y  concurriendo  los  demás  requisitos  legales. // Se prescribe una acción o  derecho cuando se extingue por la prescripción”.   

“ARTICULO    2535.    <PRESCRIPCION  EXTINTIVA>.  La  prescripción  que  extingue  las acciones y derechos ajenos  exige  solamente  cierto  lapso  de  tiempo durante el cual no se hayan ejercido  dichas  acciones.  //  Se  cuenta  este  tiempo desde que la obligación se haya  hecho exigible”.   

36 De  conformidad  con  lo  dispuesto  en  el  Art.  488  del  C.  S.  T. “las  acciones  correspondientes a los derechos regulados en este  Código  prescriben  en  tres  (3) años, que se cuentan desde que la respectiva  obligación  se  haya  hecho  exigible,  salvo  en  los  casos de prescripciones  especiales  establecidas  en  el  Código  Procesal del Trabajo o en el presente  estatuto”.   

A su vez, el Art. 151 del C. P. T. establece  que  “las acciones que emanen de las leyes sociales  prescribirán   en  tres  años,  que  se  contarán  desde  que  la  respectiva  obligación  se  haya  hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador,  recibido   por   el   patrono,   sobre  un  derecho  o  prestación  debidamente  determinado,   interrumpirá   la   prescripción   pero   sólo  por  un  lapso  igual”.   

37  Corte  Suprema  de  Justicia,  Sentencia  del 31 de octubre de 1950. Cfr., Corte  Constitucional, Sentencia C-072 de 1994.   

38  Corte  Constitucional,  Sentencias  C-072 de 1994, C-198 de 1999, C-745 de 1999,  C-381  de  2000,  C-298  de 2002, C-624 de 2003, C-1232 de 2005 y C-735 de 2006,  entre muchas otras.   

39  Corte Constitucional, Sentencia T-323 de 1996.   

40  Corte  Suprema  de  Justicia,  sentencia  del  31  de  octubre de 1950, criterio  recogido por la Corte Constitucional en la sentencia C-072 de 1994.   

41  Consejo  de  Estado,  Sección  4ª,  Sentencia  del  26  de marzo de 2008, rad.  25000232700020020042201 (16257).   

42  Proyecto  de  ley  295 de 2005 Cámara. Gaceta del Congreso 61 del 23 de febrero  de 2005, p. 6-11.   

43  Gaceta del Congreso 225 del 2 de mayo de 2005, p. 3.   

44  Gaceta del Congreso 225 del 2 de mayo de 2005, p. 7.   

45  Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003.   

46  Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2004.   

47  Corte Constitucional, Sentencia C-1002 de 2002 y C-349 de 2004.   

48 El  artículo  1º  de  la  Ley 1066 de 2006, dispone lo siguiente: “Artículo 1o.  GESTIÓN  DEL RECAUDO DE CARTERA PÚBLICA. Conforme a los principios que regulan  la  Administración  Pública contenidos en el artículo 209 de la Constitución  Política,  los  servidores  públicos  que  tengan  a  su  cargo  el recaudo de  obligaciones  a  favor  del  Tesoro  Público  deberán  realizar su gestión de  manera  ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener liquidez para  el Tesoro Público”.