C-908-13

           C-908-13             

Sentencia C-908/13    

RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE   SERVIDOR PUBLICO-Alcance    

Para la Sala Plena resulta claro   que la expresión “responsabilidad personal” se refiere a la responsabilidad   disciplinaria predicable del mal uso de la facultad del disciplinador de   suspender provisionalmente al disciplinado antes del respectivo acto   administrativo, por ejemplo, porque dicha suspensión se configure por   extralimitación de funciones u omisión de las mismas. Se explicó pues, que la opción interpretativa planteada en   la demanda no es posible por las siguientes razones a) resulta evidente que la   referencia a la expresión “personal” indica prima facie algo distinto a lo   “institucional” y a lo “patrimonial”. b) Si el legislador hubiese tenido la   intención de hacer una excepción al artículo 90 de la Constitución, mediante la   consagración de una hipótesis en que el daño antijurídico producto de la   extralimitación de funciones o de la omisión de las mismas, no fuera reparable   patrimonialmente por el Estado, sino directamente por el funcionario respectivo,   hubiese utilizado expresiones referidas a ese fenómeno justamente. Expresiones   tales como “responder con el patrimonio propio” o “responsabilidad personal   patrimonial”. Pero lo cierto es que utilizó la expresión que guarda menor   relación con la idea de responsabilidad patrimonial. c) En virtud de los   principios de conservación del derecho e in dubio pro legislatoris, si nada   dentro del texto de la norma hace pensar que ésta se refiera a que es la   responsabilidad patrimonial la que resulta personal en el caso descrito en ella,   mal haría esta Corte en cuestionar su sentido literal primario, mediante la   errada técnica interpretativa de acudir a lo que no dice la norma, para crear   duda respecto de su sentido. Cuando el deber no solo de la Corte Constitucional   sino de las autoridades en general, es acudir a lo que sí dice la norma para   construir a partir de allí su contenido normativo. d) No es aceptable el   argumento según el cual cuando el artículo 157 del CDU habla de “responsabilidad   personal” se está refiriendo justamente a la responsabilidad personal   patrimonial del funcionario. Aceptar esto sería tanto como decir que de manera   natural donde en la norma acusada se lee “personal” debe leerse “patrimonial” o   “personal-patrimonial”. e) En presencia y en ausencia de la expresión    “responsabilidad personal”, existe la posibilidad, bajo las condiciones   constitucionales del artículo 90 Superior, de reclamar responsabilidad   patrimonial del Estado porque uno de sus agentes al proferir un auto de   suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario, configuró un   daño antijurídico a un tercero. f) La “responsabilidad personal”   consignada en la norma acusada se deriva de la función concreta del   disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado en desarrollo del   proceso respectivo, en uso de la competencia que en dicho sentido le otorga el   mismo artículo 157 del CDU. Luego, la infracción al deber de ejercer   adecuadamente dicha función genera responsabilidad disciplinaria, que según el   aparte demandado es “personal”, es decir, atribuible a la persona del   funcionario y no a otra ni a la institución. g) Si la responsabilidad   patrimonial es posible frente a todo daño antijurídico indemnizable a un   tercero, por la acción u omisión de un servidor público, en las precisas   condiciones del artículo 90 de la Constitución (reparación directa y acción de   repetición), entonces las opciones interpretativas de la norma acusada se   restringen en los términos explicados. Pues, la excepción consistente en que el   funcionario responda patrimonialmente de manera directa (personal) y no en los   términos de la Constitución (reparación directa y acción de repetición),   requeriría una descripción normativa en dicho sentido y no por vía de   interpretación. Por lo anterior, la interpretación razonable consiste en que la   aparte acusada se refiere a la responsabilidad disciplinaria, cuyo alcance   involucra toda conducta del funcionario derivada del ejercicio de sus funciones,   sin para ello se exija alguna condición normativa adicional.   Así, dicha  responsabilidad disciplinaria es predicable – se insiste- del mal uso de la   facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado antes   del respectivo acto administrativo, lo que no vulnera el artículo 90 de  la   Constitución. Por esto concluyó también la Corte, que no se vulnera el artículo   13 de la Constitución, por cuanto dicha vulneración derivaba directamente de la   interpretación de la norma acusada asumida por el demandante, que se demostró no   es posible ni coherente.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia   constitucional    

Según   la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa Juzgada se configura bajo dos   requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la   misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que   se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente   constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia   anterior. Ahora bien, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su   vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia   anterior. Como se ve, en presente caso no se cumplen ninguno de los dos   requisitos.    

RESPONSABILIDAD PERSONAL DEL FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION   PROVISIONAL-Inexistencia   de cosa juzgada constitucional    

RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Marco constitucional y legal    

El marco constitucional   de la responsabilidad no se restringe al principio consagrado en el artículo 6°   constitucional, pues (i) corresponde a la ley determinar la responsabilidad de   los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (art. 124 C.N); (ii) “el   Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean   imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En   el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales   daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de   un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste” (art. 90 C.N); (iii)   “cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad competente   la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta   de las autoridades públicas” (art. 92 C.N); (iv) “ninguna autoridad del Estado   podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la   ley (art. 121 C.N); (v) “no habrá empleo público que no tenga funciones   detalladas en ley o reglamento. Ningún servidor público entrará a ejercer su   cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar   los deberes que le incumben. Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca   la ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio   del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas” (art   122 C.N), y (vi) “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la   comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la   ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares   que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio” (art.   123 C.N). Dentro de este marco, una misma conducta de un servidor público puede   dar lugar a distintos tipos de responsabilidad. Así, el desconocimiento culposo   o doloso, de estas obligaciones, al desbordar el ordenamiento jurídico, puede   generar responsabilidad civil, penal, contractual, fiscal, patrimonial y   disciplinaria de los servidores públicos. Cada uno de estos tipos de   responsabilidad se analiza de conformidad con las funciones asignadas. Así por   ejemplo, un funcionario que no tenga por función el manejo de dineros públicos,   no podrá incurrir en responsabilidad fiscal; o el funcionario que no realice   actividad contractual pública con o a nombre del Estado no podrá incurrir en   responsabilidad contractual.    

DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto/DERECHO   DISCIPLINARIO-Ramo específico de la legislación    

El derecho disciplinario, es entendido   como un conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se ejerce la   potestad sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos por   infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento en orden a hacer   efectivos los mandatos que regulan el ejercicio de la función pública. Dicho   derecho disciplinario ha venido adquiriendo, cada vez más, una trascendental   importancia, al punto que se erige como un ramo específico de la legislación   que, sin perder sus propias características ni tampoco su objeto singular,   guarda sin embargo relación en algunos aspectos con el Derecho Penal, con el   Procedimiento Penal y con el Derecho Administrativo, como quiera que forma parte   de un mismo sistema jurídico.    

DERECHO DISCIPLINARIO-Objeto    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento/RESPONSABILIDAD   PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuestos fácticos    

Al   margen de establecer el imperativo jurídico de la responsabilidad estatal,   consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una   cláusula general que comprende todos los daños antijurídicos causados por las   actuaciones y omisiones de los entes públicos y, por tanto, se proyecta   indistintamente en el ámbito extracontractual, precontractual y contractual. la   responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra   fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los   ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente   consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual a su vez debe   interpretarse en concordancia con los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo   ordenamiento superior que, por un lado, le impone a las autoridades de la   República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida,   honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la obligación de promover la igualdad   de los particulares ante las cargas públicas  (art. 13) y de garantizar la   confianza, la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a   las leyes civiles (arts. 58 y 83). Esta protección constitucional al patrimonio   de los particulares se configura, entonces, cuando concurren tres presupuestos   fácticos: un daño antijurídico o lesión, una acción u omisión imputable al   Estado y una relación de causalidad.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exequibilidad de expresión “será   responsabilidad personal del funcionario competente” inciso 3° del artículo 157   del Código Disciplinario    

Referencia: expediente D 9662    

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero (parcial) del artículo   157 de la ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.    

Demandante: Roberto Carlos Arrázola Morales    

Magistrado Ponente    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil trece (2013)    

La Sala Plena de la   Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo   cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

 I. ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución   Política, el ciudadano Roberto Carlos Arrázola Morales, interpuso acción pública   de inconstitucionalidad en contra del inciso tercero (parcial) del artículo 157   de la ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.    

A   continuación se transcribe la disposición y se subrayan los apartes demandados:    

LEY 734 DE 2002    

Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.    

ARTÍCULO 157. SUSPENSIÓN PROVISIONAL. TRÁMITE. Durante la investigación   disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves,   el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión   provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y   cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la   permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia   del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe   cometiéndola o que la reitere.    

El término de la suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta en   otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez   proferido el fallo de primera o única instancia.    

El auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad   personal del funcionario competente y debe ser consultado sin perjuicio   de su inmediato cumplimiento si se trata de decisión de primera instancia; en   los procesos de única, procede el recurso de reposición.    

Para los efectos propios de la consulta, el funcionario remitirá de inmediato el   proceso al superior, previa comunicación de la decisión al afectado.    

Recibido el expediente, el superior dispondrá que permanezca en secretaría por   el término de tres días, durante los cuales el disciplinado podrá presentar   alegaciones en su favor, acompañadas de las pruebas en que las sustente. Vencido   dicho término, se decidirá dentro de los diez días siguientes.    

Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión   provisional deberá ser revocada en cualquier momento por quien la profirió, o   por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de   primera instancia.    

PARÁGRAFO. Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o   únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en   que el investigado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere   de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá   derecho a percibir la diferencia.[1]    

II. LA DEMANDA    

El demandante solicita en su escrito la declaratoria de inconstitucionalidad de   la norma atacada y para ello esboza tres argumentos en concreto.    

El primero de estos versa sobre la inexistencia de una “cosa juzgada absoluta”   en el tema objeto de debate, pues estima que si bien existen dos sentencias de   esta Corporación que radican sus estudios en la exequibilidad del artículo 157   del Código Disciplinario Único (CDU), “ninguna de las dos hizo un estudio in   extenso de la totalidad de las vicisitudes que puedan afectar la   constitucionalidad de la norma”. En cambio –sostiene- limitaron su alcance a   los cargos analizados, que son distintos a los propuestos en la actualidad.    

La segunda de sus consideraciones está relacionada con la presunta contradicción   que existe entre la norma demandada y el artículo 90 de la Constitución   Nacional. Pues, en su criterio, establecer la responsabilidad patrimonial por   los perjuicios que se puedan causar con la decisión que decreta la suspensión   provisional del servidor público, en cabeza del funcionario que la expide, va en   contra de lo dispuesto en la Constitución al referir que el Estado siempre   responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,   y sean causados por autoridades públicas. Estima que la norma atacada configura   un retroceso en el desarrollo del que ha sido objeto el concepto de   responsabilidad estatal, pues significa desconocer sus avances y retornar al   momento en que el Estado negaba cualquier responsabilidad y eran los   funcionarios públicos quienes respondían como si se tratara de particulares.    

Finalmente, indica el demandante que se vulnera el principio de igualdad   contemplado en el artículo 13 de la Constitución Política, pues cuando el resto   de los funcionarios públicos causan un daño antijurídico en ejercicio de sus   funciones, no responden de manera personal y directa, sino a través del juicio   de repetición que compete adelantar al Estado, el cual solo es factible cuando   se demuestra que el funcionario actúo con culpa grave o dolo. Por lo que   considera  que esta diferenciación resulta irrazonable y no encuentra un   fundamento ni lógico, ni jurídicamente válido.    

III. INTERVENCIONES    

1.- Instituto   Colombiano de Derecho Procesal    

El instituto Colombiano de Derecho Procesal mediante escrito de intervención,   solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada, pues   considera que el legislador al radicar “la responsabilidad personal” en cabeza   del funcionario que profirió la decisión de suspender en el cargo al servidor   público investigado, no contradice los principios constitucionales invocados. Lo   anterior, por cuanto su intención era señalar que es a éste funcionario a quien   se le va a iniciar el respectivo proceso con el objeto de repetir por los   dineros pagados en el proceso de reparación directa que eventualmente halle   responsable al Estado. Resalta que la anterior aclaración era necesaria, en   razón a que esta decisión es necesariamente objeto de revisión en grado de   consulta, y por tanto, es factible que quien la profirió, se excuse en que ésta   fue confirmada por su superior, eludiendo así la responsabilidad que le compete.    

2.- Universidad Libre de Bogotá    

La Universidad Libre de Bogotá solicita a esta Corte declararse   inhibida para realizar un pronunciamiento de fondo, pues considera que en el   presente caso se ha materializado el fenómeno de cosa juzgada constitucional.   Esto, en cuanto en una de las sentencias que analizó la exequibilidad del   artículo objeto de acusación, se esbozaron consideraciones al respecto de la   diferencia que existe entre el Código Disciplinario Único actual y el anterior,   indicando que en la Ley 200 de 1995, la orden que determinaba la suspensión   provisional del servidor público, no comprometía la responsabilidad personal del   funcionario que decreta la medida, contrario a como lo contempla la legislación   actual. Por esto, entiende que la Corte aceptó tácitamente la exequibilidad de   la norma y por tanto, no es competente para realizar otro pronunciamiento al   respecto.    

Adicionalmente, solicita que en el caso de que se decida realizar un   pronunciamiento de fondo, la norma demandada sea declarada exequible. Al   respecto, afirma que en la ley que la contiene, se han establecido unos   requisitos claros y estrictos que el funcionario competente debe cumplir antes   de declarar la suspensión provisional del cargo de un servidor público que esté   siendo investigado; por ello, el accionar de un funcionario que contravenga   estas normas, implica una actuación por fuera de la legalidad, y en virtud de la   cual, es natural que la responsabilidad patrimonial correspondiente a los   perjuicios que con su accionar se puedan causar, se le imputen a él y no a la   entidad a la que pertenece.    

3.- Intervención ciudadana    

Ciudadano David Alonso Roa Salguero    

El interviniente considera que dependiendo del análisis que la   Corte Constitucional haga de la norma acusada, el problema jurídico planteado   por el actor puede tener dos distintas resoluciones, y ello se derivará de lo   que se interprete en relación con el tipo de responsabilidad a la cual se hace   referencia en la proposición jurídica.    

Una de las posibles soluciones implica la declaratoria de   exequibilidad condicionada de la noma acusada, pues si se llega a evidenciar que   la intención del legislador fue responsabilizar patrimonialmente al funcionario   público, es menester entender que para que éste sea hallado responsable, resulta   imprescindible que exista una condena previa en contra del Estado, de forma que   éste último quede facultado para hacer uso de la acción de repetición.    

En el evento en el que no sea posible identificar a qué tipo de   responsabilidad se hace referencia, solicita a esta Corporación declarar la   inexequibilidad demandada, pues considera que ésta norma se mantendría   inoperante en el sistema jurídico. Lo anterior, en cuanto su existencia resulta   inocua al ya existir otra norma que regula lo referente a la declaratoria de   responsabilidad penal, disciplinaria o patrimonial por el uso desbordado o   inadecuado de la suspensión provisional en el adelantamiento de procesos   disciplinarios contra servidores públicos o particulares que ejerzan función   pública.    

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador   General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5606 en el   proceso de referencia. La vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional que en   esta ocasión declare la exequibilidad condicionada de la norma atacada.    

A efectos de argumentar su pretensión, comienza por indicar su aquiescencia en   relación con los argumentos del demandante sobre la inexistencia de una cosa   juzgada en el problema jurídico objeto de estudio, pues considera que en las   sentencias en las que esta Corporación se pronunció sobre el tema, solo hizo   anotaciones marginales y no realizó un estudio completo de constitucionalidad de   la norma acusada. En otras palabras, considera que el pronunciamiento previo que   esta Corte había hecho de la norma atacada, no tiene el alcance en concreto que   tiene la presente demanda.    

Posteriormente, decide llamar la atención en lo relativo a que el término   “responsabilidad personal” contenido en la norma, ostenta un grado muy alto de   indeterminación semántica, pues en el campo del derecho, éste, puede tener una   numerosa cantidad de significaciones y por tanto, puede inducir al lector de la   norma, en una amplia variedad de interpretaciones; las cuales, pueden no estar   todas ajustadas a los lineamientos establecidos por la Constitución.    

Al respecto resalta que una primera posible interpretación que puede darse a la   norma, y que no sería contraria a los postulados constitucionales, llevaría a   concluir que se trata de una redundancia del legislador, pues estaría reiterando   la responsabilidad que es natural a todo funcionario público, y la cual se da,   ya sea en el ejercicio normal de sus funciones, o por omisión o extralimitación   en las mismas.    

Finalmente, hace referencia a la que en su criterio sería la interpretación más   apropiada de la norma cuestionada, y resalta que si bien la responsabilidad   patrimonial del funcionario existe, es necesario entender que la obligación   objetiva, inequívoca e ineludible de responder por todos los daños antijurídicos   que le sean imputables, se establece únicamente en cabeza del Estado. Por lo   que, solo en el caso en el que el funcionario público hubiese actuado con culpa   grave o dolo, se faculta al Estado para repetir en contra de éste.    

Por todo lo anterior, reitera que es necesario que esta Corporación declare la   exequibilidad condicionada de la norma, pues al ser viable inferir una   interpretación que contradiga la Constitución, es menester que se aclare cuáles   son las interpretaciones que se encuentran de acuerdo con la Carta Política y   cuáles no, es decir, las que desconocen la cláusula general de responsabilidad   del Estado.    

Así, el condicionamiento propuesto por el Procurador se refiere a la   declaratoria de exequibilidad del contenido normativo demandado, bajo el   entendido que “dicha previsión no comprende el pago de salarios dejados de   percibir por el funcionario suspendido y que tampoco comprende la exclusión de   la responsabilidad patrimonial del Estado”.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la   presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.    

Planteamiento de la   discusión y problema jurídico    

2.- El demandante considera que artículo 157 del Código   Disciplinario Único (CDU) al   disponer que los servidores públicos responderán personalmente cuando profieran   autos de suspensión provisional en el adelantamiento de un proceso   disciplinario, vulnera el artículo 90 de la Constitución. En su opinión, en el   evento en que la expedición del mencionado auto de suspensión provisional genere   responsabilidad patrimonial, tal como la puede generar cualquier actuación de un   funcionario, entonces se transgrede la previsión constitucional del artículo 90,   según la cual es el Estado quien responde patrimonialmente por los daños   derivados de la acción u omisión de las autoridades, y no de manera personal los   mismos funcionarios. En esta hipótesis –explica el demandante- el Estado debe   responder y puede repetir contra el patrimonio del funcionario, pero en ningún   caso el funcionario responde de manera directa y personal.    

Agrega que lo anterior va en contra vía no solo del procedimiento propio para   reclamar la indemnización pecuniaria derivada de la conducta de un funcionario   público, cual es la Reparación Directa, sino que además desconoce la evolución   de la teoría y la práctica de la responsabilidad del Estado en Colombia, a   partir de la cual se entiende superada la idea normativa de que el servidor   responde personalmente por el perjuicio del erario público derivado del daño   ocasionado a un tercero. Y, producto de lo anterior considera vulnerado el   artículo 13 de la Constitución, pues los demás servidores públicos que ocasionan   daños que derivan en indemnización, solo responden a nivel patrimonial personal   mediante la acción de repetición, es decir después de que el Estado ya ha sido   condenado.    

Explica también que lo decidido por esta Corte en sentencia C-450 de 2013 no   configura cosa juzgada respecto de su acusación. Esto en tanto la mencionada   sentencia no se pronunció sobre el contenido normativo atacado en esta   oportunidad, cual es el de la responsabilidad personal que puede generar la   expedición del auto de suspensión provisional.       

Algunos intervinientes solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la   norma acusada, pues su texto apunta a señalar que es al respectivo funcionario   que decide sobre la suspensión provisional a quien se le va a iniciar la   correspondiente acción de repetición por los dineros pagados en el proceso de   reparación directa. Explican que el legislador incluyó esta previsión, en razón   a que como la decisión de suspensión provisional es necesariamente objeto de   revisión en grado de consulta, resulta factible que quien la profirió, se excuse   en que ésta fue confirmada por su superior, eludiendo así la responsabilidad que   le compete.    

Otro interviniente considera que ha operado el fenómeno de Cosa Juzgada pues en   sentencia C-450 de 2003 se esbozaron consideraciones al respecto de la   diferencia que existe entre el Código Disciplinario Único actual y el anterior,   y se indicó que en la Ley 200 de 1995, la orden que determinaba la suspensión   provisional del servidor público, no comprometía la responsabilidad personal del   funcionario que decreta la medida, contrario a como lo contempla la legislación   actual. Por esto, entiende que la Corte aceptó tácitamente la exequibilidad de   la norma y por tanto, no es competente para realizar otro pronunciamiento al   respecto.    

Otros, aluden a que si se llega a evidenciar que la intención del legislador fue   responsabilizar patrimonialmente al funcionario público, es menester entender   que para que éste sea hallado responsable, resulta imprescindible que exista una   condena previa en contra del Estado.    

Por su lado el Procurador General de la Nación solicita a la Corte   Constitucional que declare la exequibilidad condicionada de la norma atacada.   Comienza por llamar la atención en lo relativo a que el término “responsabilidad   personal” contenido en la norma, ostenta un grado muy alto de indeterminación   semántica, pues en el campo del derecho, éste, puede tener una numerosa cantidad   de significaciones y por tanto, puede inducir al lector de la norma, en una   amplia variedad de interpretaciones; las cuales, pueden no estar todas ajustadas   a los lineamientos establecidos por la Constitución. Señala en primer término   que una primera posible interpretación, que no sería contraria a la   Constitución, llevaría a concluir que se trata de una redundancia del   legislador, pues reiteraría la responsabilidad que es natural a todo funcionario   público, desprendida del ejercicio normal de sus funciones, o por omisión o   extralimitación en las mismas.    

Indica que otra posible interpretación llevaría al lector de la norma a concluir   que la medida amplía el ámbito de responsabilidad de los servidores públicos,   pues al hacer uso en genérico del término “responsabilidad personal” supone la   inclusión de todas las clases de responsabilidad existentes, esto es, la penal,   disciplinaria, fiscal y patrimonial, introduciendo en el ordenamiento jurídico,   lo que considera es, una evidente limitación a la cláusula general de   responsabilidad estatal establecida en el artículo 90 superior, tal como lo   indica la demanda. Por esto, propone que la norma sea declarada exequible bajo   el entendido que “dicha previsión no comprende el pago de salarios dejados de   percibir por el funcionario suspendido y que tampoco comprende la exclusión de   la responsabilidad patrimonial del Estado”.    

Cargo   de inconstitucionalidad y problema jurídico    

3.- De   acuerdo con lo anterior corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente cargo,   que a su vez configura el problema jurídico de la presente providencia.   Determinar si se vulnera la obligación constitucional (art. 90 C.N) según la   cual por los daños antijurídicos derivados de acciones u omisiones de los   servidores públicos, debe responder patrimonialmente el Estado y no los mismos   funcionarios de manera directa, en tanto la norma acusada (art.   157 CDU)   dispone que el auto que decreta la suspensión provisional en desarrollo de un   proceso disciplinario será responsabilidad personal del funcionario competente,   en consideración además, de que el ejercicio de dicha competencia puede generar   responsabilidad patrimonial. Y si, dado lo anterior, se vulnera el artículo 13 de   la Constitución, pues los demás servidores públicos que ocasionan daños que   derivan en indemnización, solo responden a nivel patrimonial personal mediante   la acción de repetición, es decir después de que el Estado ya ha sido condenado.    

4.-   Para resolver el problema planteado, la Sala explicará inicialmente por qué en   el presente caso no se configura la obligación de estarse a lo resuelto en la   C-450 de 2003. Luego de aclarar lo anterior, la Sala hará referencia a los   criterios jurisprudenciales sobre la responsabilidad personal y la   responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos, su alcance y sus   diferencias, para resolver el cargo propuesto por el demandante.         

Análisis preliminar: inexistencia de Cosa Juzgada respecto de la sentencia C-450   de 2003.    

5.- Como quiera que el   demandante hace alusión a que su acusación debe ser desligada de lo estudiado en   la sentencia C-450 de 2003, y así uno de los intervinientes considera también   que la Corte debe estarse a lo resulto en la mencionada sentencia, se explicará   a continuación por qué no se configura cosa juzgada en el presente caso.    

6.- Tal como se acaba de   presentar, el cargo propuesto en el caso bajo estudio se refiere a que la   responsabilidad patrimonial eventualmente derivada de la actuación de un   funcionario público, originada en la expedición de un auto de suspensión   provisional en desarrollo de un proceso disciplinario, debe presuntamente ser   asumida de manera personal por el funcionario en cuestión. Lo cual vulneraría,   según el demandante, el artículo 90 de la Constitución, pues éste establece que   no son los funcionarios sino el Estado quien debe responder patrimonialmente por   los daños antijurídicos provocados por acciones u omisiones de sus agentes.    

“(i) La   suspensión de un servidor público, ordenada provisionalmente dentro del   desarrollo de un proceso disciplinario y de acuerdo a los parámetros del   artículo 157 acusado, viola el derecho al debido proceso (art.29 CP)   particularmente la presunción de inocencia del suspendido?    

(ii)        Ordenar la suspensión provisional de un servidor público dentro de un proceso   disciplinario, viola el derecho al buen nombre de éste (art. 15 CP)?    

(iii)    El   efecto consistente en que el suspendido deje de percibir remuneración durante el   tiempo que dure la suspensión provisional constituye una violación al principio   fundamental de la remuneración mínima vital y móvil (art. 53)?”     

Como se ve, los cargos   analizados en la providencia referida del 2003, no tienen que ver con el   problema que en la actualidad plantea el actor. Además de que la sentencia C-450   de 2003, en garantía del principio de proporcionalidad sancionatoria declaró exequible este artículo por los cargos analizados, y bajo “el   entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los   requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la segunda   prórroga sólo procede si el fallo de primera o única instancia fue   sancionatorio”. Lo cual como se aprecia, tampoco   se relaciona con el asunto que se discute en el presente caso, y en   consecuencia, para la Sala no se configura la obligación de estarse a lo   resuelto en la sentencia C-450 de 2003[2].    

7.- Sobre lo anterior, cabe recordar que según la   jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa Juzgada se configura bajo dos   requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la   misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que   se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente   constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia   anterior. Ahora bien, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su   vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior[3].   Como se ve, en presente caso no se cumplen ninguno de los dos requisitos.    

Marco constitucional y legal de la responsabilidad de   los servidores públicos.    

8.-   Los servidores públicos responden por infracción de la Constitución y de la ley   y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones (art. 6°   C.N). Esta disposición constitucional se convierte en un “mecanismo de   control destinado a evitar la arbitrariedad, brindar seguridad jurídica,   garantizar la integridad del patrimonio público y el debido cumplimiento de las   funciones públicas, y a obtener el resarcimiento de los perjuicios, si ellos se   ocasionaren”[4].    

Para la jurisprudencia de la Corte Constitucional   “lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares pueden   hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido por la Constitución y   la ley, los funcionarios del Estado tan sólo pueden hacer lo que estrictamente   les está permitido por ellas. Y es natural que así suceda, pues quien está   detentando el poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por   medio de la autorización legal (…) Esto, como una garantía que la sociedad   civil tiene contra el abuso del poder por parte de aquellos servidores. Es una   conquista que esta corporación no puede soslayar, no sólo por el esfuerzo que la   humanidad tuvo que hacer para consagrarla efectivamente en los textos   constitucionales, sino por la evidente conveniencia que lleva consigo, por   cuanto es una pieza clave para la seguridad del orden social justo y para la   claridad en los actos que realicen los que detentan el poder público en sus   diversas ramas”   [5].    

9.- El marco constitucional de la responsabilidad no se   restringe al principio consagrado en el artículo 6° constitucional, pues (i)   corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos y   la manera de hacerla efectiva[6]  (art. 124 C.N); (ii) “el Estado responderá patrimonialmente por los daños   antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las   autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación   patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta   dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”   (art. 90 C.N)[7];   (iii) “cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad   competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de   la conducta de las autoridades públicas” (art. 92 C.N); (iv) “ninguna   autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen   la Constitución y la ley (art. 121 C.N); (v) “no habrá empleo público que   no tenga funciones detalladas en ley o reglamento (…) Ningún servidor público   entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la   Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (…) Sin perjuicio de las   demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por   delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño   de funciones públicas” (art 122 C.N), y (vi) “los servidores públicos   están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la   forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará   el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones   públicas y regulará su ejercicio” (art. 123 C.N).    

10.- Dentro de este marco, una misma conducta de un   servidor público puede dar lugar a distintos tipos de responsabilidad. Así, el   desconocimiento culposo o doloso, de estas obligaciones, al desbordar el   ordenamiento jurídico, puede generar responsabilidad civil, penal, contractual,   fiscal, patrimonial y disciplinaria[8]  de los servidores públicos[9].    

Cada uno de estos tipos   de responsabilidad se analiza de conformidad con las funciones asignadas. Así   por ejemplo, un funcionario que no tenga por función el manejo de dineros   públicos, no podrá incurrir en responsabilidad fiscal; o el funcionario que no   realice actividad contractual pública con o a nombre del Estado no podrá   incurrir en responsabilidad contractual.    

Sobre la responsabilidad disciplinaria de   los servidores públicos    

12.- Ahora bien, para efectos de   la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos debe tenerse en   cuenta que tiene como objeto de regulación el hecho de que “las funciones que   en un Estado de Derecho se desempeñan por los servidores públicos, son una   actividad que en manera alguna puede ser arbitraria, ni dejarse librada al   capricho del funcionario, sino que, siempre se trata de una actividad reglada,   cuyo desempeño exige el sometimiento estricto a la Constitución, la ley o el   reglamento”[10].    

Por   ello para la jurisprudencia constitucional el derecho disciplinario, es   entendido como un conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se   ejerce la potestad sancionadora del Estado con respecto a los servidores   públicos por infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento en orden a   hacer efectivos los mandatos que regulan el ejercicio de la función pública.   Dicho derecho disciplinario “ha venido adquiriendo, cada vez más, una   trascendental importancia, al punto que se erige como un ramo específico de la   legislación que, sin perder sus propias características ni tampoco su objeto   singular, guarda sin embargo relación en algunos aspectos con el Derecho Penal,   con el Procedimiento Penal y con el Derecho Administrativo, como quiera que   forma parte de un mismo sistema jurídico”[11].    

13.- Como quiera que el objeto del   derecho disciplinario es toda conducta del servidor público, se debe resaltar la   aludida independencia de cada una de las responsabilidades en las que puede   incurrir un funcionario. Esto por cuanto resultaría nugatoria toda   responsabilidad disciplinaria derivada de una conducta que a la vez coincidiera   con una acción de la que se desprenda otro tipo de responsabilidad. Es por esto   que la jurisprudencia, no solo de la Corte Constitucional sino del Consejo de   Estado, sostiene con énfasis que una misma conducta puede dar lugar a varios   tipos de responsabilidad no excluyentes. En este orden, se ha ejemplificado en   la jurisprudencia el caso de la conducta desviada jurídicamente de apropiarse o   invertir inadecuadamente los dineros del estado, que es a la vez fundamento de   responsabilidad fiscal, penal y disciplinaria.    

Esta característica deviene del   diseño constitucional arriba descrito, y supone que la función del servidor   determina en buena medida la posibilidad de incurrir en los distintos tipos de   responsabilidades. De este modo la responsabilidad disciplinaria tiene como   fuente normativa la infracción de cualquier deber funcional del servidor, y bajo   ciertas circunstancias dicha infracción genera a la vez otro tipo de   responsabilidades.    

Sobre   el ámbito del artículo 90 de la Constitución y la responsabilidad patrimonial de los   servidores públicos    

14.- Hasta antes de la entrada en   vigencia de la Carta Política de 1991, no existía en el ordenamiento jurídico   colombiano una cláusula que consagrara de manera específica la responsabilidad   patrimonial del Estado. Ciertamente, en Colombia la responsabilidad estatal se   concibe como una institución de origen netamente jurisprudencial que, según lo   dicho por la Corte, inicia su evolución “en un periodo histórico en el que   imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba   contraria a la idea de soberanía, lo que se plasma en la famosa sentencia de   LAFERREIRE ´Le popre de la souveraineté est de s’imposer à tous sans compensation’”[12] [C-644 de 2011][13].    

15.- En la citada C-644 de 2011 se   sistematizaron la evolución y los criterios relativos al alcance de la   responsabilidad patrimonial del Estado. Se sostuvo pues que si bien en el   anterior sistema jurídico no existía una cláusula constitucional ni legal que   expresamente reconociera la existencia del instituto resarcitorio por las   actuaciones de los entes públicos, el constituyente de 1991, acogiendo los   criterios jurisprudenciales fijados por la Corte Suprema y el Consejo de Estado,   se encargó de llenar ese vacío normativo y, al tenor del artículo 90 de la Carta   Política, reconoce en forma directa la responsabilidad del Estado, al consagrar   que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que   le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades   públicas”.    

En concordancia con lo anterior,   la sentencia C-333 de 1996, sostuvo respecto del alcance del artículo 90 de la   Constitución, que al margen de establecer el imperativo jurídico de la   responsabilidad estatal, consagra también un régimen único de responsabilidad, a   la manera de una cláusula general[14]  que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y   omisiones de los entes públicos y, por tanto, se proyecta indistintamente en el   ámbito extracontractual, precontractual y contractual[15].    

16.-   Sobre este particular se sostuvo en la C-644 de 2011 citada que “la Corte   Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la Sección   Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo. En efecto,   según esa Corporación, los criterios lentamente construidos por la   jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una   expresión constitucional firme en el artículo 90, que representa entonces ‘la   consagración de un principio constitucional constitutivo de la cláusula general   de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual   como la extracontractual’[16].   Por ello ha dicho esa misma Corporación que ese artículo 90 ‘es el tronco en el   que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del   Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual”[17].    

De   igual manera se llamó la atención sobre el hecho de que la existencia de un   régimen unificado en ningún caso borra las diferencias conceptuales que se   registran en torno a los distintos ámbitos de aplicación de la responsabilidad   patrimonial del Estado. La pretensión constitucional se limita a subsumir bajo   el concepto de daño antijurídico los distintos tipos de responsabilidad, dejando   a salvo la manera como cada una se estructura, se configura y se materializa   dentro del campo del derecho público [C-644 de 2011].    

La Corte  consideró:    

“Lo anterior obviamente no significa que los títulos y regímenes de   responsabilidad patrimonial del Estado sean idénticos en todos los campos y en   todas la situaciones, puesto que en la actual práctica jurisprudencial siguen   existiendo regímenes diferenciados. Así, en determinados casos se exige la   prueba de la culpa de la autoridad, en otros ésta se presume mientras que en   algunos eventos de ruptura de la igualdad ante las cargas públicas la   responsabilidad es objetiva. Con todo, esos regímenes quisieron ser englobados   por el Constituyente bajo la noción de daño antijurídico, por lo cual, como bien   lo señala la doctrina nacional y se verá en esta sentencia, en el fondo el daño   antijurídico es aquel que se subsume en cualquiera de los regímenes   tradicionales de responsabilidad del Estado”.[18]    

17.- En este contexto el artículo 90 Superior consagra   un criterio amplio de responsabilidad, circunscrito a la ocurrencia de un daño   antijurídico, que fija el fundamento de principio en el que confluyen todos los   regímenes tradicionales de responsabilidad estatal. Este mandato constitucional    (art. 90 C.N) es “no sólo imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino   que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades   públicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que   opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea   imputable a una acción u omisión de una autoridad pública”[19].    

El   marco del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado del artículo   90 en cuestión “le impone a aquel [al Estado] el deber de responder   patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados   por la acción o la omisión de las autoridades públicas, es decir que el elemento   fundamental de la responsabilidad es la existencia de un daño que la persona no   está en el deber legal de soportar. Se observa entonces que no importa si el   actuar de la Administración fue legal o no, para efectos de determinar la   responsabilidad, puesto que la antijuridicidad no se predica de su   comportamiento sino del daño sufrido por el afectado, que bien puede provenir de   una actuación legítima de aquella; no obstante, la jurisprudencia continúa   aplicando los regímenes de imputación de responsabilidad que de tiempo atrás ha   ido decantando, ya que ellos facilitan el proceso de calificación de la conducta   estatal y la determinación de la existencia del daño y del nexo causal de éste   con aquella. El principal régimen de imputación de responsabilidad es el de la   tradicional falla del servicio, dentro del cual la responsabilidad surge a   partir de la comprobación de la existencia de tres elementos fundamentales: 1)   el daño antijurídico sufrido por el interesado, 2) la falla del servicio   propiamente dicha, que consiste en el deficiente funcionamiento del servicio,   porque no funcionó cuando ha debido hacerlo, o lo hizo de manera tardía o   equivocada, y finalmente, 3) una relación de causalidad entre estos dos   elementos, es decir, la comprobación de que el daño se produjo como consecuencia   de la falla del servicio”[20].    

Son   pues, la actuación del Estado y la configuración de un daño los que encuadran la   responsabilidad patrimonial derivada de las acciones y omisiones de los   servidores públicos. La jurisprudencia del Consejo de   Estado, ha sostenido sobre el particular que “el artículo 90 de la Carta de   1991 es también un eficaz catalizador de los principios y valores que sirven   de orientación política de nuestro Estado Social de Derecho y que deben   irradiar todo nuestro sistema jurídico, catálogo axiológico dentro del cual   ocupa especial importancia la garantía de la libertad (preámbulo). Asimismo el   artículo 90 sigue el hilo conductor de todo el ordenamiento democrático y   liberal, que no puede ser otro que la eficacia general de los derechos   fundamentales, los cuales vinculan a todas las manifestaciones del poder   público, como enseña Locke y proclama en forma contundente la Carta Política al   disponer que el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los   derechos inalienables de la persona (art. 5 eiusdem). En tales condiciones   frente a cualquier daño antijurídico imputable a una autoridad pública   con ocasión del ejercicio de uno de los llamados derechos de libertad, el   Estado deberá responder patrimonialmente, no sólo porque así se infiere de una   lectura insular del artículo 90 Constitucional, sino además porque se desprende   de una lectura sistemática de la Carta”[21].    

18.-   En relación con esto, la sentencia C-644 de 2011 concluyó que la responsabilidad   patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra fundamento en el   principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado   in extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado en el artículo 90   de la Constitución Política, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia   con los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo ordenamiento superior que, por un   lado, le impone a las autoridades de la República el deber de proteger a todas   las personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la   obligación de promover la igualdad de los particulares ante las cargas públicas    (art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás   derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).[22]    

Esta   protección constitucional al patrimonio de los particulares se configura,   entonces, cuando concurren tres presupuestos fácticos: un daño antijurídico o   lesión, una acción u omisión imputable al Estado y una relación de causalidad.   Respecto al daño antijurídico, si bien el mismo constituye un concepto   constitucional parcialmente indeterminado, en cuanto la Carta no lo define en   forma expresa, la jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretación   sistemática de las normas constitucionales que lo consagran y apoyan, lo definen   como el menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus   derechos personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo[23].   En cuanto al incumplimiento del Estado, este se presenta cuando la   Administración Pública no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las   circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas. Finalmente, para   que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige que éste   sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administración,   esto es, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido por la víctima no   se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta   negligente.    

19.- De otro lado, el   régimen y condiciones para declarar la responsabilidad patrimonial de los   servidores públicos y de los particulares que cumplen funciones públicas en el   Estado social de derecho, se concentra en dos criterios principales a saber: (i)   el carácter general alusivo a todos los daños antijurídicos causados por las   actuaciones y omisiones de los entes públicos derivado (ii) del ejercicio directo de funciones administrativas.    

Análisis   del cargo    

20.- El cargo asumido para estudio por esta Sala, se refiere a la   supuesta vulneración de la obligación constitucional del artículo 90 Superior   según la cual por los daños antijurídicos derivados de acciones u omisiones de   los servidores públicos, debe responder patrimonialmente el Estado y no los   mismos funcionarios de manera directa. Dicha vulneración vendría dada según el   demandante porque la norma acusada (art. 157 CDU)   dispone que el auto que decreta la suspensión provisional en desarrollo de un   proceso disciplinario será responsabilidad personal del funcionario competente   y, el ejercicio de dicha competencia puede generar responsabilidad patrimonial.   Con lo cual se trasgrediría también el principio constitucional de igualdad   porque (art.    13 C.N)   los demás servidores públicos que ocasionan daños que derivan en indemnización,   solo responden patrimonialmente en lo personal mediante la acción de repetición,   es decir después de que el Estado ya ha sido condenado.    

21.- De   acuerdo con los criterios jurisprudenciales desarrollados en el acápite   anterior, encuentra esta Sala Plena que el cargo propuesto por el demandante   apunta a la existencia de una presunta duda consistente en que no se sabría a   qué tipo de responsabilidad se refiere la norma acusada. Para la Corte es claro   que la respuesta a esta pregunta debe resolverse en primer término acudiendo al   texto mismo de la disposición. Así, se tiene que el inciso tercero del artículo   157 del CDU, en cuyo texto se encuentra la frase demandada, utiliza literalmente   la expresión “responsabilidad personal”. En este orden, la inquietud   interpretativa se trasladaría a responder la siguiente pregunta: a qué quiso   referirse el legislador cuando complementó la expresión “responsabilidad” con la   expresión “personal”. Esto es, el demandante en últimas considera que no se   entiende qué significa en el contexto del contenido normativo analizado la   expresión “personal”, como característica esencial de la   responsabilidad de la cual es titular el funcionario al proferir auto que   suspende provisionalmente en desarrollo de un proceso disciplinario.    

La propuesta   hermenéutica del cargo presenta entonces la siguiente interpretación: la   expresión “responsabilidad personal” se refiere a todo tipo de responsabilidad   incluyendo la patrimonial, y por ello en el caso en que el ejercicio de la   competencia de dictar auto de suspensión provisional, configure un daño   antijurídico indemnizable, podría pensarse que responde de manera directa, valga   decir “personal”, el funcionario competente con su patrimonio.    

Encuentra   la Corte Constitucional que la anterior interpretación, sostenida por quienes   consideran que la norma es inexequible o requiere de un condicionamiento   interpretativo para permanecer en el ordenamiento jurídico, no es posible a   partir del diseño actual del régimen de la responsabilidad patrimonial del   Estado derivada de acciones u omisiones de sus agentes.    

Por el contrario, para   esta Sala es claro que la expresión “responsabilidad personal” se refiere a la   responsabilidad disciplinaria predicable del mal uso de la facultad del   disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado antes del respectivo   acto administrativo, por ejemplo, porque dicha suspensión se configure por   extralimitación de funciones u omisión de las mismas.    

22.- En   este orden, las razones por las cuales la interpretación presentada en la   acusación no es admisible son las siguientes. Primero, resulta evidente que la   referencia a la expresión “personal” indica prima facie algo   distinto a lo “institucional” y a lo “patrimonial”. En segundo   término, si el legislador hubiese tenido la intención de hacer una excepción al   artículo 90 de la Constitución, mediante la consagración de una hipótesis en que   el daño antijurídico producto de la extralimitación de funciones o de la omisión   de las mismas, no fuera reparable patrimonialmente por el Estado, sino   directamente por el funcionario respectivo, hubiese utilizado expresiones   referidas a ese fenómeno justamente. Expresiones tales como “responder con el   patrimonio propio” o “responsabilidad personal patrimonial”. Pero lo   cierto es que utilizó la expresión que guarda menor relación con la idea de   responsabilidad patrimonial.    

En tercer   lugar, en virtud de los principios de conservación del derecho e in dubio pro   legislatoris, si nada dentro del texto de la norma hace pensar que ésta se   refiera a que es la responsabilidad patrimonial la que resulta personal en el   caso descrito en ella, pues mal haría esta Corte en cuestionar su sentido   literal primario, mediante la errada técnica interpretativa de acudir a lo que   no dice la norma, para crear duda respecto de su sentido, y cuestionar así su   constitucionalidad. Cuando el deber no solo de esta Corte sino de las   autoridades en general, es acudir a lo que sí dice la norma para construir a   partir de allí su contenido normativo.    

La   metodología descrita es la utilizada por el Procurador y por algunos de los   intervinientes, a partir de la cual consideran que la utilización de la noción   de la “responsabilidad” por la disposición acusada, resulta ambigua y por ende   requiere aclaración hermenéutica. Y esto porque la “responsabilidad” es un   concepto amplio que incluye muchas clases y tipos de fenómenos jurídicos. Esta   visión, no solo desconoce el hecho de que el texto de la norma estudiada se   refiere, no a la responsabilidad en general, sino a la “responsabilidad   personal”, y el calificativo personal debe por supuesto significar algo a   propósito del concepto jurídico amplio de responsabilidad; sino que también   desconoce los principios de conservación del derecho e in dubio pro   legislatoris, aludidos. Esto último por cuanto omite la interpretación más   cercana al texto normativo, con el objeto de justificar su exclusión del   ordenamiento jurídico mediante su declaratoria de inexequibilidad.    

Por último,   tal como se explicó en el acápite pertinente, el diseño de nuestra Constitución   implica que la responsabilidad patrimonial del Estado funciona como cláusula   general desarrollada mediante las instituciones jurídicas de la reparación   directa y la acción de repetición, cuando el daño del que derivó la   indemnización a un tercero se originó en la acción u omisión de un servidor   público o particular en ejercicio de funciones públicas. Este diseño debe   presumirse respetado y acatado por el legislador, salvo cuando expresamente   incluya una excepción a él. Si se toma en serio el artículo 90 Superior, no es   posible presumir excepciones tácitas a dicho diseño. A lo cual se suma el hecho   de que, como la Corte ya lo demostró, no hay nada en la norma estudiada que   permita concluir que el legislador pretende semejante excepción al diseño   constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado.    

23.- Con   todo, podría argumentarse que cuando el artículo 157 del CDU habla de   “responsabilidad personal” se está refiriendo justamente a la responsabilidad   personal patrimonial del funcionario. Esta posición tampoco es aceptable, pues   sería tanto como decir que de manera natural donde se lee “personal” debe leerse   “patrimonial” o “personal-patrimonial”. No es el anterior un argumento sólido,   si además se tiene en cuenta que la norma demandada se encuentra dentro del   Código Disciplinario, y que en presencia y en ausencia de la expresión   “responsabilidad personal”, existe la posibilidad, bajo las condiciones   constitucionales del artículo 90 Superior, de reclamar responsabilidad   patrimonial del Estado porque uno de sus agentes al proferir un auto de   suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario, configuró un   daño antijurídico a un tercero.    

En   conclusión, la interpretación que obra como punto de partida de la demanda no es   posible ni coherente en el contexto de las normas aludidas, por lo cual la   interpretación inmediata que surge del texto demando es aquella según la cual la expresión “responsabilidad   personal” se refiere a la responsabilidad disciplinaria predicable del mal   uso de la facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al   disciplinado antes del respectivo acto administrativo. De esto se concluye   también, que no se vulnera el artículo 13 de la Constitución, por cuanto dicha   vulneración como se explicó derivaba directamente de una interpretación de la   norma acusada asumida por el demandante, que se ha dicho no es posible ni   coherente.    

24.- A su   turno, las razones que sustentan la interpretación que la Corte considera   razonable respecto del texto y del contexto de la  norma acusada, son las   siguientes. De acuerdo con los criterios jurisprudenciales relativos a la   naturaleza de la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos.   Recuérdese que   las funciones desempeñadas por los servidores públicos, “son   una actividad que en manera alguna puede ser arbitraria, ni dejarse librada al   capricho del funcionario, sino que, siempre se trata de una actividad reglada,   cuyo desempeño exige el sometimiento estricto a la Constitución, la ley o el   reglamento”[24].   Por ello, la responsabilidad disciplinaria se origina en la infracción de   cualquier deber funcional del servidor, luego ésta (la responsabilidad   disciplinaria) se dirige a toda conducta del servidor público en el mencionado   contexto. Pero, a la vez bajo ciertas circunstancias dicha conducta   disciplinable genera otro tipo de responsabilidades, frente a lo que la   responsabilidad disciplinaria debe ser independiente de las demás; porque de lo   contrario, la aludida característica consistente en abarcar toda conducta del   funcionario, haría nugatoria toda responsabilidad disciplinaria derivada de una   conducta que a la vez coincida con una acción de la que se desprenda otro tipo   de responsabilidad (por ejemplo, responsabilidad, penal fiscal o patrimonial).    

En el caso bajo   análisis, la “responsabilidad personal” consignada en la norma acusada se deriva   de la función concreta del disciplinador de suspender provisionalmente al   disciplinado en desarrollo del proceso respectivo, en uso de la competencia que   en dicho sentido le otorga el mismo artículo 157 del CDU. La infracción al deber   de ejercer adecuadamente dicha función genera responsabilidad disciplinaria, que   según el aparte demandado es “personal”, es decir, atribuible a la persona del   funcionario y no a otra ni a la institución.    

Además, como se explicó   ampliamente, el carácter “personal” de la responsabilidad en el contexto de la   norma no es razonablemente equiparable a la responsabilidad patrimonial. Esto   porque ésta (responsabilidad patrimonial) es posible frente a todo daño   antijurídico indemnizable a un tercero, por la acción u omisión de un servidor   público, en las precisas condiciones del artículo 90 de la Constitución   (reparación directa y acción de repetición). Lo que impide contemplar otras   opciones  interpretativas de la norma acusada. Se reitera que la excepción   consistente en que el funcionario responda patrimonialmente de manera directa   (personal) y no en los términos de la Constitución (reparación directa y acción   de repetición), requeriría una descripción normativa en dicho sentido y no por   vía de interpretación. Por ello, la interpretación razonable consiste en que la   aparte acusado se refiere a la responsabilidad disciplinaria, cuyo alcance   involucra toda conducta del funcionario derivada del ejercicio de sus funciones,   sin para ello se exija alguna condición normativa adicional.    

Por lo   anterior se declarará exequible la expresión acusada por el cargo estudiado en   esta providencia.    

Síntesis de   la decisión    

25.- La Corte estudió el aparte del inciso tercero del artículo 157   Código Disciplinario Único (CDU) que dispone que el   auto de suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario será   responsabilidad personal del funcionario competente. Para el demandante la   alusión del texto demandado a la “responsabilidad personal” implica que cuando   se profiera un auto de suspensión provisional que derive en un daño antijurídico   indemnizable en favor de un tercero, debe responder el respectivo funcionario   patrimonialmente de manera directa. Con lo cual se vulneraría el artículo 90 de   la Constitución según el cual por los daños antijurídicos derivados de acciones   u omisiones de los servidores públicos, debe responder patrimonialmente el   Estado y no los mismos funcionarios de manera directa.   Además de que se trasgrediría el principio constitucional de igualdad   porque (art.   13 C.N)   los demás servidores públicos que ocasionan daños que derivan en indemnización,   solo responden a nivel patrimonial personal mediante la acción de repetición, es   decir después de que el Estado ya ha sido condenado.    

La Corte encontró   que el cargo propuesto por el demandante plantea una supuesta la duda   consistente en a qué tipo de responsabilidad se refiere la norma acusada. La   Sala Plena llamó la atención sobre el hecho de que la frase demandada utiliza   literalmente la expresión “responsabilidad personal”, luego consideró que   la duda planteada por el demandante debía analizarse mediante la determinación   de qué significa en el contexto del contenido normativo acusado la expresión   “personal”, como característica esencial de la responsabilidad de la cual es   titular el funcionario al proferir auto que suspende provisionalmente en   desarrollo de un proceso disciplinario.    

Por el contrario, para   la Sala Plena resultó claro que la expresión “responsabilidad personal” se   refiere a la responsabilidad disciplinaria predicable del mal uso de la   facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado antes   del respectivo acto administrativo, por ejemplo, porque dicha suspensión se   configure por extralimitación de funciones u omisión de las mismas.    

Se explicó   pues, que la opción interpretativa planteada en la demanda no es posible por las   siguientes razones a) resulta evidente que la referencia a la expresión   “personal” indica prima facie algo distinto a lo “institucional”  y a lo “patrimonial”. b) Si el legislador hubiese tenido la   intención de hacer una excepción al artículo 90 de la Constitución, mediante la   consagración de una hipótesis en que el daño antijurídico producto de la   extralimitación de funciones o de la omisión de las mismas, no fuera reparable   patrimonialmente por el Estado, sino directamente por el funcionario respectivo,   hubiese utilizado expresiones referidas a ese fenómeno justamente. Expresiones   tales como “responder con el patrimonio propio”  o “responsabilidad personal patrimonial”. Pero lo cierto es que utilizó   la expresión que guarda menor relación con la idea de responsabilidad   patrimonial. c) En virtud de los principios de conservación del derecho e   in dubio pro legislatoris, si nada dentro del texto de la norma hace pensar   que ésta se refiera a que es la responsabilidad patrimonial la que resulta   personal en el caso descrito en ella, mal haría esta Corte en cuestionar su   sentido literal primario, mediante la errada técnica interpretativa de acudir a   lo que no dice la norma, para crear duda respecto de su sentido. Cuando el deber   no solo de la Corte Constitucional sino de las autoridades en general, es acudir   a lo que sí dice la norma para construir a partir de allí su contenido   normativo. d) No es aceptable el argumento según el cual cuando el   artículo 157 del CDU habla de “responsabilidad personal” se está refiriendo   justamente a la responsabilidad personal patrimonial del funcionario. Aceptar   esto sería tanto como decir que de manera natural donde en la norma acusada se   lee “personal” debe leerse “patrimonial” o “personal-patrimonial”. e) En   presencia y en ausencia de la expresión  “responsabilidad personal”, existe   la posibilidad, bajo las condiciones constitucionales del artículo 90 Superior,   de reclamar responsabilidad patrimonial del Estado porque uno de sus agentes al   proferir un auto de suspensión provisional en desarrollo de un proceso   disciplinario, configuró un daño antijurídico a un tercero. f) La “responsabilidad   personal” consignada en la norma acusada se deriva de la función concreta del   disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado en desarrollo del   proceso respectivo, en uso de la competencia que en dicho sentido le otorga el   mismo artículo 157 del CDU. Luego, la infracción al deber de ejercer   adecuadamente dicha función genera responsabilidad disciplinaria, que según el   aparte demandado es “personal”, es decir, atribuible a la persona del   funcionario y no a otra ni a la institución. g) Si la responsabilidad   patrimonial es posible frente a todo daño antijurídico indemnizable a un   tercero, por la acción u omisión de un servidor público, en las precisas   condiciones del artículo 90 de la Constitución (reparación directa y acción de   repetición), entonces las opciones interpretativas de la norma acusada se   restringen en los términos explicados. Pues, la excepción consistente en que el   funcionario responda patrimonialmente de manera directa (personal) y no en los   términos de la Constitución (reparación directa y acción de repetición),   requeriría una descripción normativa en dicho sentido y no por vía de   interpretación.    

Por lo anterior, la   interpretación razonable consiste en que la aparte acusada se refiere a la   responsabilidad disciplinaria, cuyo alcance involucra toda conducta del   funcionario derivada del ejercicio de sus funciones, sin para ello se exija   alguna condición normativa adicional. Así, dicha  responsabilidad disciplinaria es predicable – se insiste- del mal uso de   la facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado   antes del respectivo acto administrativo, lo que no vulnera el artículo 90 de    la Constitución.    

Por esto concluyó   también la Corte, que no se vulnera el artículo 13 de la Constitución, por   cuanto dicha vulneración derivaba directamente de la interpretación de la norma   acusada asumida por el demandante, que se demostró no es posible ni coherente.    

VII.   DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declara  EXEQUIBLE la expresión “será responsabilidad personal del funcionario   competente” incluida en el inciso tercero del artículo 157 del Código   Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), por el cargo analizado en esta   providencia.    

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,   cúmplase y archívese el expediente.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-908/13    

RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE   SERVIDOR PUBLICO-Enfoque   del problema desde una perspectiva distinta de la que le imponía su rol de juez   constitucional (Aclaración de voto)    

RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE   SERVIDOR PUBLICO-Responsabilidad   incluso patrimonial del servidor al que se refiere el precepto demandado, no se   opone a la Constitución (Aclaración de voto)    

RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE   SERVIDOR PUBLICO-Responsabilidad   personal no solo disciplinaria, sino también penal y patrimonial del funcionario   (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D 9662    

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero (parcial) del   artículo 157 de la ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código   Disciplinario Único”.    

Magistrado Ponente    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Comparto el sentido de esta decisión,   pero discrepo de sus fundamentos. Por lo tanto, con el debido respeto, aclaro el   voto por las siguientes razones.    

1. En este caso la Corte a mi juicio   enfocó el problema desde una perspectiva distinta de la que le imponía su rol de   juez constitucional. Se ocupó de resolver una disputa interpretativa del   ordenamiento legal, delimitada además por un falso de dilema. La acusación   planteaba una pregunta por la constitucionalidad de una norma que hace   responsable de forma personal al funcionario que decrete la suspensión   provisional de otro servidor, en un proceso disciplinario. En vez de resolver   este problema, la mayoría de la Sala se dedicó a definir si la responsabilidad   personal  era en realidad o bien patrimonial o bien disciplinaria. Esta controversia   hermenéutica estaba sin embargo demarcada por el falso dilema de que solo podía   ser lo uno o lo otro, de forma exclusiva y excluyente de alternativas. Por lo   cual, al abordar el asunto de esta manera, la Corte dio a entender que si la   responsabilidad es disciplinaria, no puede haber patrimonial. Y, en caso   contrario, si fuera patrimonial no cabría la responsabilidad disciplinaria.   Disiento de esta aproximación, y considero que el contenido de la norma es otro,   que las implicaciones de la misma son claras y no violan la Carta.    

2. La disposición acusada se limita a   señalar que el auto de decreto de una medida de suspensión provisional   disciplinaria será ‘responsabilidad personal’ de quien lo expidió. Esta   redacción no es para nada excluyente de todas las clases posibles de   responsabilidad personal (disciplinaria, penal, incluso patrimonial), ni tampoco   impide que además de ella se adelante un proceso de responsabilidad patrimonial   contra el Estado. La forma de salir del error, en el cual a mi juicio incurre   este fallo en su parte motiva, consiste entonces en señalar que la norma habla   de responsabilidad personal de quien expide el auto, pero esta responsabilidad   no es exclusivamente disciplinaria, ni tampoco es exclusiva  suya. Responde el funcionario, disciplinaria, penal o eventualmente de forma   patrimonial. Pero además de este servidor público, puede llegar a ser llamado a   responder el Estado. El adjetivo ‘personal’ no es, en definitiva, sinónimo de   disciplinaria, ni mucho menos de exclusivamente disciplinaria.    

3. De no ser este el entendimiento del   presente fallo, se llegaría a una situación absurda e inaceptable, en la   cual el servidor que dictara una suspensión provisional no podría responder por   ejemplo penalmente, a pesar de quebrantar de forma ostensible y dolosa el   ordenamiento, y de que cometa en consecuencia una acción típica, antijurídica y   culpable de prevaricato. Además, resultaría desproporcionado que ante una   actuación dolosa, que suponga luego una condena patrimonial contra el Estado por   un daño antijurídico derivado de la actuación de ese funcionario, solo el Estado   deba responder y tenga que soportar toda la carga fiscal originada en la   actuación dolosa y antijurídica del agente estatal, aun cuando es indudable que   incluso el agente sería responsable del detrimento producido. La responsabilidad   incluso patrimonial del servidor al que se refiere el precepto demandado, no se   opone a la Constitución, pues es la Carta la que prevé para estos casos la   acción de repetición, allí donde dice que “[e]n el evento de ser condenado el   Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños [antijurídicos que le   sean imputables], que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente   culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este” (CP art 90). Por   ende, en el margen semántico de la norma demandada, y en términos que se ajustan   a la Constitución, cabe la responsabilidad personal no solo disciplinaria sino   también penal y patrimonial del funcionario, y además eventualmente la   patrimonial del Estado.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1] Artículo   CONDICIONALMENTE exequible ‘en el entendido de que el acto que ordene la   prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para   la suspensión inicial y la segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera   o única instancia fue sancionatorio’.    

[2] La   referencia que hace uno de los intervinientes a la presunta “exequibilidad   tácita” de la norma aquí estudiada, derivada de la referencia hecha en la C-450   de 2003, al cambio normativo que significó la inclusión en el CDU vigente, del   hecho que la expedición del auto que declara la suspensión provisional genere   responsabilidad personal del respectivo funcionario, no es más que una   descripción que hizo la Corte del cambio normativo, pero no configura   pronunciamiento alguno de fondo, a partir del cual se pueda declarar la   configuración de cosa juzgada. Para el efecto se transcribe el comentario de la   Corte en la citada C-450 de 2003:     

“La   responsabilidad personal del funcionario que decide la suspensión provisional.   Adicionalmente, la norma acusada establece que la decisión de ordenar la   suspensión provisional, compromete la responsabilidad personal del funcionario:   “El auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal del   funcionario competente…”. Observa la Corte que el legislador disciplinario   adoptó en la Ley 734 de 2002, una opción distinta de aquella tomada en la Ley   200 de 1995. En efecto, en el Código Disciplinario Único anterior, no se   establecía que la decisión de ordenar la suspensión provisional del servidor   público comprometiera la responsabilidad personal del funcionario que decretara   la medida”.    

[3] A lo   largo del estudio del fenómeno de Cosa Juzgada en materia de control de   constitucionalidad en la jurisprudencia de la Corte, se ha avanzado en el   sentido de entender que en realidad no existen varias clases de cosa juzgada,   sino distintos supuestos alrededor del cumplimiento de los dos requisitos   mencionados. Por ejemplo, cuando la sentencia anterior ha declarado una   exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii), quiere decir que no hay cosa juzgada,   y se presenta la situación que la Corte antiguamente llamó cosa juzgada   relativa. Pero, lo anterior resulta contradictorio porque se afirma que no hay   cosa juzgada, y a la vez que sí hay, pero relativa. Otras nociones como “cosa   juzgada absoluta” y “cosa juzgada material”, tienden a confundir su efecto   práctico, consistente en que la cosa juzgada en sí misma genera la prohibición   de volver a estudiar una determinada disposición normativa, y la consecuente   obligación de estarse a lo resuelto. Esto quiere decir que no hay distintos   grados para la aplicación de esta prohibición y obligación; o se aplica o no se   aplica.     

Otra   situación, distinta a la definición de cosa juzgada, ha sido abordada por la   Corte cuando ha querido hacer énfasis en que los pronunciamientos de   inexequibilidad sugieren un análisis distinto de la Cosa Juzgada, que el exigido   para los pronunciamientos de exequibilidad (Ver por ejemplo el auto A-086/08).   En efecto, la declaratoria de inexequibilidad a partir de la que se configura   Cosa Juzgada implica que basta con el cumplimiento de (i), y resulta indiferente   el requisito (ii). Mientras que la Cosa Juzgada a partir de una exequibilidad   implica que el cumplimiento de (i) no es suficiente, sino que debe verificarse   de manera estricta el cumplimiento de (ii).    

[4] CONSEJO DE ESTADO   SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: FLAVIO   AUGUSTO  RODRÍGUEZ ARCE. Agosto cuatro (4) de  dos mil tres   (2003) Radicación número: 1497    

[5]   Sentencia    C-337 de 1993    

[6] El artículo 91 constitucional señala: “En   caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de   alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo   ejecuta.”    

[7] Por su parte, el artículo 78 del C.C.A.   precisa que “Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo   contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al   funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y   se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia   dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad. En este caso la entidad   repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere.” La acción de   repetición de que trata el artículo 90 de la Constitución está desarrollada en   la ley 678 de 2001 como una “acción civil de carácter patrimonial que deberá   ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de   su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado (sic) reconocimiento   indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u   otra forma de terminación de un conflicto” – art. 2° -. En sentencia C- 430 de   2000 la Corte Constitucional,  señaló que el artículo 78 es acorde con el   artículo 90 de la Constitución de 1991. En el mismo sentido el artículo 79   ibídem contempla que “Las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos   a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por   jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción   ordinaria.”    

[8] CONSEJO DE ESTADO   SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI febrero  21 de 2002. Radicación   número: 1377    

[9] Los particulares o entidades que manejen   fondos o bienes del Estado, conforme al artículo 267 constitucional, también   responden fiscalmente.      

[11] Ibíd    

[12] Sentencia C-832 de   2001.    

[13] C-644   de 2011 Sobre esta materia la jurisprudencia, desarrollada en sus inicios por   la Corte Suprema de Justicia y posteriormente por el Consejo de Estado, encontró   su sustento en las disposiciones del Código Civil que regulaban el tema de la   responsabilidad patrimonial en el ámbito del derecho privado, acogiendo como   parámetros los postulados del Estado de Derecho y, específicamente, los cambios   ocurridos en la sociedad y en la economía durante las primeras décadas del siglo   XX, que ya tendían a un mayor grado de intervencionismo estatal y, por   consiguiente, de responsabilidad institucional.      

Respecto al aporte de la Corte Suprema de Justicia, este inicia con la sentencia   de octubre 22 de 1896, donde se considera que a pesar de que las entidades   estatales sean personas jurídicas y, por tanto, irresponsables penalmente por   los daños que ocasionaran a los ciudadanos, sí se encontraban obligadas   objetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de   una conducta punible imputable a los funcionarios públicos[13].   Es con esta decisión que el desarrollo de la jurisprudencia del alto tribunal de   la jurisdicción ordinaria se muestra progresista respecto a tres modalidades   concretas: la responsabilidad indirecta, la responsabilidad directa  y la   falla en el servicio, que acogerá posteriormente la jurisdicción contencioso   administrativa.    

A   partir de la expedición de la ley 167 de 1941, la institución de la   responsabilidad patrimonial del Estado inicia su proceso de evolución y   consolidación jurídica. Con esta ley se le reconoce competencia al Consejo de   Estado para conocer de las acciones reparatorias que se inicien contra las   instituciones públicas, consolidando luego toda una doctrina jurisprudencial   basada en la aplicación de algunos principios y normas de derecho público,   resguardándose a su vez en los artículos 2°, 16 y 23 de la Constitución de 1886   que, si bien no regulaban la institución de la responsabilidad del Estado en   forma directa, consagraban, a la manera de fines constitucionales primarios, el   principio de legalidad, el deber del Estado de proteger la vida, honra y bienes   de los ciudadanos y la obligación de garantizar la propiedad privada y los demás   derechos adquiridos con justo título.    

Resultado de la posición del Consejo de Estado, el criterio de imputación de la   responsabilidad patrimonial de la Administración Pública que venía imperando   hasta antes de la expedición de la Ley 167, fue modificado, pasando de la teoría   civilista de la culpa, a la aplicación concreta de la teoría administrativista   de la falta o falla en el servicio público. De esta manera, se tiene que de   acuerdo con la evolución jurisprudencial de la responsabilidad pública, “se   estructura un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la   posición jurídica de la víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como   consecuencia de las actuaciones de las autoridades públicas, independientemente   de que éstas fueran legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o   irregulares”[13].    

Conforme con la nueva postura, resulta evidente que la conducta dolosa o culposa   del servidor público no tiene incidencia en el surgimiento de la responsabilidad   patrimonial del Estado, dado que la misma surge de manera directa de la entidad   pública, no por el hecho de otro sino por el hecho propio, en cuanto se entendía   que la conducta pasiva o activa del funcionario de la Administración que podía   generar un daño, se encontraba íntimamente vinculada con el cumplimiento de la   función administrativa encomendada. Es por esto que la jurisprudencia del   Consejo de Estado fijó como requisitos constitutivos de la responsabilidad   patrimonial del Estado: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) que la   acción u omisión desplegada sea imputable a las entidades públicas y (iii) que   se presente una relación de causalidad material entre el daño antijurídico y el   órgano estatal.    

[14] C-644 de 2011    

[15] Ibídem.     

[16] Consejo de Estado.   Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de mayo   de 1995.    

[17] Sentencia  C-333   de 1996.    

[18] Ibídem.    

[19] C-333 de 1996.    

[20]   Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera.   Sentencia del 11 de mayo de 2006    

[21]   Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de marzo 06 de 2008, Expediente:   16075.    

[22] C-832 de 2001.    

[23] [Cita de la sentencia   C-644 de 2011] C-333 de 1996 y la Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de   1995.    

[24] C-725 2000