C-912-13

           C-912-13             

Sentencia   C-912/13    

ACCESO PREFERENTE DE LAS VICTIMAS A SUBSIDIOS DE VIVIENDA, PROGRAMAS DE   FORMACION Y EMPLEO, Y CARRERA ADMINISTRATIVA EN CASOS DE EMPATE-Son   prestaciones adicionales y no pueden descontarse del monto de la indemnización   administrativa o judicial a que tienen derecho    

La Sala reafirma el   precedente establecido en esta sentencia y llama la atención sobre el hecho de   que las indemnizaciones atienden sólo al componente compensatorio de la   reparación.  Como quedó establecido, la reparación no se agota en este   componente, sino que ha de incorporar además medidas de restitución, en tanto   sea posible, de rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.    La Corte entiende que las medidas previstas en las normas demandadas pueden ser   entendidas, de manera válida, como medidas de reparación en un sentido amplio,   en tanto satisfacen los demás componentes asociados a la reparación integral,   más no si con ello se pretende reducir el elemento compensatorio que se cubre   mediante las indemnizaciones. En consecuencia, al igual que lo hiciera en la   sentencia C-462 de 2013, en este caso declarará la exequibilidad condicionada   del inciso final del artículo 9 de la Ley 1448 de 2011, y de las demás normas   acusadas de la misma ley, que consagran como medidas de reparación el acceso   preferente de las víctimas a subsidios de vivienda (arts. 123, 124, 125 y 127),   programas de formación y empleo (art. 130) y a la carrera administrativa en   casos de empate (art. 131), en el entendido que tales prestaciones son   adicionales y no podrán descontarse del monto de la indemnización administrativa   o judicial a que tienen derecho las víctimas.    

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Carácter de las medidas transicionales    

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Condenas en subsidiariedad    

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas de restitución en materia de vivienda    

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Postulaciones al subsidio familiar de vivienda    

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda    

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Capacitación y planes de empleo urbano y rural    

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Derecho preferencial de acceso a la carrera   administrativa    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Inhibición para estudiar de fondo el   inciso 2° del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Efectos    

En virtud del artículo 243 Superior, las   sentencias de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional, de la cual se derivan dos efectos: (i) la prohibición de que las   autoridades reproduzcan o apliquen el contenido material del acto jurídico que   ha sido declarado inexequible por razones de fondo; (ii) una restricción para la   Corte, en tanto una vez se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una   disposición jurídica, en principio pierde competencia para enjuiciar de nuevo   dicha disposición, según lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL   RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Concepto    

La Corte ha admitido que sus decisiones pueden   tener fuerza de cosa juzgada relativa, lo que ocurre cuando la Corte restringe   el análisis de constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el   concepto de la violación. Tal restricción deja abierta la posibilidad de   interponer nuevas demandas de inconstitucionalidad, a condición que versen sobre   problemas jurídicos distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este   Tribunal.  Sin embargo, dado que el principio general es la cosa juzgada   absoluta, un pronunciamiento sólo tendrá fuerza de cosa juzgada relativa cuando   la Corte, de manera explícita o implícita, restrinja el examen de la norma   demandada sólo a su confrontación con determinados preceptos constitucionales.   En ese orden de ideas, existirá cosa juzgada relativa explícita cuando la propia   Corte, en la parte resolutiva de la sentencia, limita el alcance de la cosa   juzgada a los cargos en ella examinados.  Entretanto, la cosa juzgada   relativa tendrá carácter implícito, cuando no se indica de manera expresa que la   declaratoria de exequibilidad se circunscribe a los aspectos que fueron   examinados en la parte motiva, pero se constata que la Corte limitó su examen a   la confrontación de la norma demandada con una o algunas normas   constitucionales, o evaluó un único aspecto de constitucionalidad.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL Y FORMAL-Diferencias    

Este Tribunal ha distinguido entre cosa juzgada   formal y material. La cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa   del juez constitucional en relación con la misma disposición que es llevada   posteriormente a su estudio; tendrá, en cambio, carácter material cuando el   texto normativo sometido a consideración no sea el mismo, pero su contenido sea   idéntico al de otra disposición que previamente había sido objeto de control   constitucional. Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la   Constitución Política, según el cual  ninguna autoridad podrá reproducir el   contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo. De este   modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del   giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte   de legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se   concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada material.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia en relación con la sentencia C-280   de 2013    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Reglas jurisprudenciales    

DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Parámetros   constitucionales/DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Elementos/MEDIDAS   DE REPARACION, ACCIONES AFIRMATIVAS, ASISTENCIA HUMANITARIA Y MEDIDAS DE   POLITICA SOCIAL-Distinción/DISTINCION ENTRE MEDIDAS DE REPARACION Y DE   ASISTENCIA SOCIAL-Jurisprudencia constitucional/REPARACION   INTEGRAL A LAS VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS-Dimensión   individual y colectiva/REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Derecho   a que los actos criminales sean reconocidos y que la dignidad sea restaurada a   partir del reproche público/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Diferencia   entre vía judicial y vía administrativa/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Modalidades   de intervención estatal/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Debe   diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda humanitaria   brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden confundirse entre   sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y finalidad/DIFERENCIACION   ENTRE SERVICIOS SOCIALES DEL ESTADO, ACCIONES DE ATENCION HUMANITARIA Y MEDIDAS   DE REPARACION INTEGRAL-No implica ignorar la necesaria articulación y   complementariedad de las distintas políticas públicas    

PRINCIPIO DE DISTINCION ENTRE REPARACION, SERVICIOS SOCIALES Y ASISTENCIA   HUMANITARIA-Alcance    

MEDIDAS DE REPARACION-Fundamento constitucional    

MEDIDAS DE POLITICA SOCIAL-Definición    

REPARACION, SERVICIOS SOCIALES Y ASISTENCIA HUMANITARIA-No   obstante las diferencias entre estas modalidades de intervención estatal,   existen relaciones y puntos de convergencia    

DEBER DE DISTINCION ENTRE MEDIDAS DE REPARACION Y ASISTENCIA SOCIAL-Jurisprudencia   constitucional    

JUSTICIA TRANSICIONAL-Eficiencia del gasto público    

MEDIDAS DE REPARACION-Componente material, económico y una   importante dimensión simbólica    

LEY DE VICTIMAS-Contenido y alcance    

       

LEY DE VICTIMAS-Constituye un cuerpo normativo especial y   temporal    

Como lo ha precisado la Corte en   anteriores pronunciamientos, la Ley de Víctimas constituye una ley temporal, por   cuanto su vigencia está circunscrita a un plazo de diez (10) años, esto es,   hasta junio de 2021. Al mismo tiempo es una ley especial, por cuanto su   aplicación se circunscribe a las situaciones definidas en sus artículos 1° a 3°.   Mientras esta regulación conserve su vigencia, tales situaciones no se regirán   por las normas generales que de otra manera gobernarían los respectivos temas,   entre ellos la prestación por parte del Estado de servicios de salud, educación   o vivienda, las reglas sobre recuperación de la propiedad indebidamente ocupada   por terceros y sobre las restituciones consecuenciales, el derecho a la verdad,   la justicia y la reparación y las indemnizaciones debidas a las víctimas de   hechos punibles, entre otras. Asimismo, debido al carácter especial de esta   regulación, las normas generales que desarrollan aquellos contenidos no se   entienden derogadas ni afectadas de ninguna otra manera por el solo hecho de la   entrada en vigencia de la Ley 1448, pues continúan plenamente vigentes para ser   aplicadas a los casos no cubiertos por estas reglas especiales.    

ACCESO A SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Contenido y   alcance    

MEDIDAS DE RESTITUCION EN MATERIA DE VIVIENDA EN LEY DE VICTIMAS-Constituye   una norma especial que reitera la prioridad y acceso preferente de las víctimas   a programas de subsidios de vivienda    

CAPACITACION Y PLANES DE EMPLEO URBANO Y RURAL EN LEY DE VICTIMAS-Mandatos   diferenciables    

DERECHO FUNDAMENTAL DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Jurisprudencia   constitucional sobre el alcance de las indemnizaciones administrativas y/o   judiciales    

Referencia: expediente D-9683    

Demanda de inconstitucionalidad presentada contra los   artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de   2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación   integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras   disposiciones”.    

Actores: Luis Jorge Garay Salamanca y otros          

Magistrada sustanciadora:    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil trece   (2013).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067   de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.       ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos   Luis Jorge Garay Salamanca, Marco Romero Silva, Fernando Barberi Gómez, Clara   Leonor Ramírez Gómez, Fernando Vargas Valencia, Antonio José Madariaga Reales,   Alirio Uribe Muñoz, Blanca Irene López Garzón, Gustavo Gallón Giraldo, Ruby Alba   Castaño Rodríguez, e Iván Cepeda Castro presentaron demanda contra los artículos   9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 “por   la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las   víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”,   por presunto desconocimiento de los artículos   1°, 2°, 13 y 93 de la Constitución Política.    

2. Mediante auto del diecisiete (17) de junio de dos   mil trece (2013), la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de la   referencia y ordenó comunicar la iniciación del proceso a las siguientes   personas y entidades: a la Presidencia del Congreso de la República, a   los Ministerios del Hacienda y Crédito Público, del Interior, de Justicia y del   Derecho, de Defensa Nacional, de Agricultura y   Desarrollo Rural, a la Fiscalía General de la Nación, a la Unidad para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Departamento para la   Prosperidad Social, a las Universidades Nacional de Colombia y EAFIT, al Centro   de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), al Colectivo de   Abogados José Alvear Restrepo, a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, al   Centro Internacional de Justicia Transicional,    

al Movimiento de Víctimas de Crímenes del Estado (Movice), al Centro de Investigación   y Educación Popular/ Programa por la Paz (CINEP/PPP), de conformidad con lo   dispuesto por los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.    

Por último, ordenó correr traslado al Procurador   General de la Nación y fijar en lista las normas acusadas para efectos de   intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del mismo Decreto.    

3. Cumplidos los trámites constitucionales y   legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional   procede a decidir acerca de la demanda en referencia.    

II.                NORMA DEMANDADA    

4. El texto de las   disposiciones acusadas se transcribe a continuación; los apartados subrayados   corresponden a lo que se demanda parcialmente de los artículos 9° y 10:    

LEY 1448 DE 2011    

“Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y   reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan   otras disposiciones”.    

CAPÍTULO II.    

PRINCIPIOS GENERALES.    

“ARTÍCULO 9°. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS TRANSICIONALES. El Estado reconoce que   todo individuo que sea considerado víctima en los términos en la presente ley,   tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones de que   trata el artículo 3o   de la presente ley, no se vuelvan a repetir, con independencia de quién sea el   responsable de los delitos.    

Por lo tanto, las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en la   presente ley, así como todas aquellas que han sido o que serán implementadas por   el Estado con el objetivo de reconocer los derechos de las víctimas a la verdad,   justicia y reparación, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o   interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado, derivada del   daño antijurídico imputable a éste en los términos del artículo 90 de   la Constitución Nacional, como tampoco ningún otro tipo de responsabilidad para   el Estado o sus agentes.    

El hecho que el Estado reconozca la calidad de víctima en los términos de la   presente ley, no podrá ser tenido en cuenta por ninguna autoridad judicial o   disciplinaria como prueba de la responsabilidad del Estado o de sus agentes. Tal   reconocimiento no revivirá los términos de caducidad de la acción de reparación   directa.    

En el marco de la justicia transicional las autoridades judiciales y   administrativas competentes deberán ajustar sus actuaciones al objetivo   primordial de conseguir la reconciliación y la paz duradera y estable. Para   estos efectos se deberá tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, la magnitud de   las consecuencias de las violaciones de que trata el artículo 3o   de la presente Ley, y la naturaleza de las mismas.    

En los eventos en que las víctimas acudan a la jurisdicción contencioso   administrativa en ejercicio de la acción de reparación directa, al momento de   tasar el monto de la reparación, la autoridad judicial deberá valorar y tener en   cuenta el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado   por el Estado, en aras de que sea contemplado el carácter transicional de las   medidas que serán implementadas en virtud de la presente ley.    

ARTÍCULO 10. CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD. Las condenas judiciales que ordenen al   Estado reparar económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a la   insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario   condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este   perteneció, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como   reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus agentes.    

En los procesos penales en los que sea condenado el victimario, si el Estado   debe concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este   deberá reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento   correspondiente para la indemnización individual por vía administrativa de que   trata la presente ley en el artículo 132,   sin perjuicio de la obligación en cabeza del victimario de reconocer la   totalidad de la indemnización o reparación decretada dentro del proceso   judicial.    

CAPÍTULO IV.    

RESTITUCIÓN DE VIVIENDA.    

ARTÍCULO 123. MEDIDAS DE RESTITUCIÓN EN MATERIA DE VIVIENDA. Las víctimas cuyas   viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo,   tendrán prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en   las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y adquisición de   vivienda, establecidos por el Estado. Lo anterior, sin perjuicio de que el   victimario sea condenado a la construcción, reconstrucción o indemnización.    

Las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de Vivienda de conformidad con   la normatividad vigente que regula la materia y a los mecanismos especiales   previstos en la Ley 418 de 1997 o las normas que la prorrogan,   modifican o adicionan.    

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o la entidad que   haga sus veces, o el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o la entidad   que haga sus veces, según corresponda, ejercerá las funciones que le otorga la   normatividad vigente que regula la materia con relación al subsidio familiar de   vivienda de que trata este capítulo, teniendo en cuenta el deber constitucional   de proteger a las personas que se encuentren en situación de debilidad   manifiesta, razón por la cual deberá dar prioridad a las solicitudes que   presenten los hogares que hayan sido víctimas en los términos de la presente   ley.    

El Gobierno Nacional realizará las gestiones necesarias para generar oferta de   vivienda con el fin de que los subsidios que se asignen, en virtud del presente   artículo, tengan aplicación efectiva en soluciones habitacionales.    

PARÁGRAFO 1o. La población víctima del desplazamiento forzado, accederá a los   programas y proyectos diseñados por el Gobierno, privilegiando a la población   mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la   población discapacitada desplazada.    

PARÁGRAFO 2o. Se priorizará el acceso a programas de subsidio familiar de   vivienda a aquellos hogares que decidan retornar a los predios afectados, previa   verificación de condiciones de seguridad por parte de la autoridad competente.    

ARTÍCULO 124. POSTULACIONES AL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA. Los postulantes al   Subsidio Familiar de Vivienda en las condiciones de que trata este capítulo,   podrán acogerse a cualquiera de los planes declarados elegibles por el Fondo   Nacional de Vivienda o la entidad que haga sus veces, o por el Banco Agrario o   la entidad que haga sus veces, según corresponda.    

ARTÍCULO 125. CUANTÍA MÁXIMA. La cuantía máxima del subsidio familiar de   vivienda de que trata este capítulo será el que se otorgue en el momento de la   solicitud a los beneficiarios de viviendas de interés social.    

ARTÍCULO 127. NORMATIVIDAD APLICABLE. Se aplicará al Subsidio Familiar de   Vivienda de que trata este capítulo, lo establecido en la normatividad vigente   que regula la materia, en cuanto no sea contraria a lo que aquí se dispone.    

CAPÍTULO VI.    

FORMACIÓN, GENERACIÓN DE EMPLEO Y CARRERA ADMINISTRATIVA.    

ARTÍCULO 130. CAPACITACIÓN Y PLANES DE EMPLEO URBANO Y RURAL. El Servicio   Nacional de Aprendizaje, SENA, dará prioridad y facilidad para el acceso de   jóvenes y adultos víctimas, en los términos de la presente ley, a sus programas   de formación y capacitación técnica.    

El Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación   de la presente Ley, a través del Ministerio de la Protección Social y el   Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), diseñará programas y proyectos   especiales para la generación de empleo rural y urbano con el fin de apoyar el   autosostenimiento de las víctimas, el cual se implementará a través del Plan   Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.    

ARTÍCULO 131. DERECHO PREFERENCIAL DE ACCESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA. La   calidad de víctima será criterio de desempate, en favor de las víctimas, en los   concursos pertenecientes a los sistemas de carrera general y carreras especiales   para acceder al servicio público.    

PARÁGRAFO. El derecho consagrado en el presente artículo prevalecerá sobre el   beneficio previsto en el numeral 3 del artículo 2o   de la Ley 403 de 1997”.    

III.            DEMANDA    

5. La demanda tiene un escrito principal en el que se exponen   las razones de inconstitucionalidad presunta de las normas acusadas, y 5   escritos adicionales –todos ellos iguales-  que suscriben los actores   explicando las obligaciones del estado frente a los derechos a la reparación de   las víctimas. En ellos se formula una acusación común en contra de las normas   demandadas:    

“Las normas acusadas desconocen el alcance del   derecho que tiene las victimas de graves violaciones a derechos humanos a   obtener una reparación integral, puesto que plantean la confusión de medidas de   reparación con obligaciones estatales de carácter humanitario y de contenido   social. De esta manera, la identificación entre política asistencial, acciones   afirmativas, asistencia humanitaria y reparación que establece la Ley 1448 de   2011 contemplada en los artículos demandados, contraría la concepción   constitucional de los derechos de las víctimas de delitos, cuyo contenido y   alcance son objeto de especial consideración en el texto constitucional, como lo   ha explicitado en forma reiterada la jurisprudencia de la Corte, y desconoce en   particular el derecho a la reparación que les asiste (…)”.         

          

6. Sobre este punto de   partida común, los ciudadanos estructuran sus demandas en torno a dos ejes   temáticos: en primer lugar, la confusión entre medidas de reparación y acciones   afirmativas que se evidencia en los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131; en   segundo lugar, los efectos inconstitucionales que tiene la indistinción antes   evidenciada en relación con  el inciso final del artículo 9 y el inciso 2º   del artículo 10 de la Ley 1448.    

7.  En relación con   el primer eje temático de la demanda, los accionantes consideran que las   medidas de acceso preferente a planes de vivienda, la capacitación   y planes de empleo urbano y rural, y el derecho preferencial de acceso a   la carrera administrativa, contenidas en los artículos 123, 124, 125, 127,   130 y 131, no constituyen medidas de reparación, como se presenta en las normas   demandadas; precisan que se trata de acciones afirmativas a favor de las   víctimas, en orden de lograr la igualdad material entre la población. Pero no se   puede afirmar que hacen parte del derecho de las victimas a la reparación, la   cual está llamada a restablecer derechos afectados por un daño antijurídico.   Explican entonces:           

“En relación con este grupo de artículos, la objeción de inconstitucionalidad   radica en la definición y caracterización como medidas de reparación para daños   concretos como la pérdida de vivienda o de empleo, cuando en realidad establecen   acciones afirmativas ordinarias y medidas asistenciales o de política social.   Esta confusión entre medidas de política social, asistencial y medidas de   reparación no tiene un efecto simplemente semántico, pues debe notarse que según   el inciso 6 del artículo 9 y el inciso 2 del artículo 10 de la Ley 1448/2011, a   los operadores jurídicos encargados de aplicar la ley se les ordena, al momento   de tasar las medidas de reparación, descontar de éstas, especialmente de las   indemnizaciones, los emolumentos recibidos a título de reparación por parte del   Gobierno, por lo cual esta confusión se despliega en desmedro del derecho a la   reparación de las víctimas.    

Nótese que las estrategias contenidas en los Capítulos IV (artículos 123 a 127   sobre “restitución de vivienda”) y VI (artículos 130 y 131 sobre “formación,   generación de empleo y carrera administrativa”) del Título IV (Medidas de   reparación), han sido catalogadas por el legislador como medidas de reparación,   al incluirlas en el mencionado Título IV de la Ley 1448 de 2011, denominado “   Reparación de las Víctimas” no obstante su correspondencia material con medidas   de corte asistencial o de política social del Estado.    

Respecto de los artículos 123, 124, 125 y 127, que regulan las denominadas “medidas   de restitución en materia de vivienda”, los demandantes sostienen que en   realidad dichas normas confieren a las víctimas que han sufrido abandono,   despojo, pérdida o menoscabo de vivienda, el derecho al acceso prioritario y   preferente a los programas de subsidio de vivienda establecidos con carácter   general para la población de escasos recursos por parte del Estado. Señalan que:    

“En sentido constitucional, el acceso prioritario de ciertos sujetos a   servicios sociales a los que tiene derecho toda la ciudadanía, como el señalado   subsidio de vivienda, no es una medida de reparación o resarcimiento frente a   perjuicios ocasionados por daños que los ciudadanos no están en el deber de   soportar[1],   sino antes bien, es una medida que hace parte de las llamadas acciones   afirmativas, las cuales conforme a la jurisprudencia de la Honorable Corte   Constitucional, son “aquellas medidas, políticas o decisiones públicas a   través de las cuales se establece un trato ventajoso, y en cuanto tal   formalmente desigual, que favorece a determinadas personas o grupos humanos   tradicionalmente marginados o discriminados, con el único propósito de avanzar   hacia la igualdad sustancial de todo el conglomerado social”[2].    

(…)    

Desde esta perspectiva, suponer que se pueden reparar los daños ocasionados a   víctimas de infracciones al DIH o de graves violaciones a derechos humanos   mediante acciones afirmativas, como ha hecho el legislador al establecer,   por ejemplo, que la restitución de la vivienda se producirá mediante el acceso   prioritario a subsidios para adquisición de vivienda de interés social (VIS),   deviene en una distorsión de las normas constitucionales referentes al artículo   13 (principio de igualdad) y al 250 (reparación integral como finalidad del   Estado), toda vez que se está afirmando que para poder obtener medidas   encaminadas a corregir la discriminación por parte del Estado, es preciso haber   sido previamente victimizado, quebrantándose además el alcance del Estado Social   de Derecho y el Principio de Legalidad en las actuaciones y deberes del Estado”.    

En   relación con el artículo 130, referido al acceso de las víctimas a capacitación   y a los planes de empleo urbano y rural, se prevé que estas medidas habrán de   formar parte del plan nacional para la atención y reparación de las víctimas.   Sostienen que esta norma establece propiamente una acción afirmativa, mediante   la cual se facilita el acceso de jóvenes y adultos víctimas a programas de   formación y capacitación técnica; acción afirmativa que, por definición, es   ajena al origen del deber de reparar los perjuicios causados por graves   violaciones de los derechos humanos.    

El   mismo reproche se formula contra el artículo 131, que establece un derecho   preferencial de acceso a la carrera administrativa, consistente en que la   calidad de víctima constituye un criterio de desempate en los concursos para   acceder al servicio público. En apoyo de su tesis de que esta norma no consagra   una auténtica medida de reparación sino una acción afirmativa, los demandantes   se refieren al precedente establecido en la sentencia T-684A de 2011,[3]  donde la Corte determinó que el criterio de desempate en la contratación   administrativa a favor de la población discapacitada constituye una medida de   acción afirmativa orientada a igualar la oportunidad de acceso al mercado   laboral de personas con discapacidad.    

8.   En el segundo eje temático de la demanda, los accionantes se ocupan de demostrar   las consecuencias inconstitucionales de la confusión entre medidas de reparación   a las víctimas, por un lado, y medidas de acción afirmativa y de asistencia   social.    

Consideran que tal confusión entre medidas de reparación y acciones afirmativas   reduce el alcance de los artículos 13 y 250 de la Constitución, lo que supone un   quebrantamiento de dos mandatos diferenciados establecidos en la Norma Superior:   1) la de reparación integral por daños antijurídicos y 2) la de las acciones   afirmativas desde la perspectiva de las “acciones de discriminación positiva”.   Sostienen además que, con tal confusión se desconocen los estándares mínimos   para la satisfacción del derecho a la reparación establecidos en el Derecho   Internacional de los Derechos Humanos, vinculante en Colombia por conducto del   artículo 93 de la Constitución. Se refieren, en particular, al  Conjunto de   Principios para la protección y promoción de los derechos humanos mediante la   lucha contra la impunidad (Anexo del Informe Final del Relator Especial acerca   de la cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos   humanos y, dentro de estos, a los estándares fijados en los Principios 31,   32 y 34.    

Subrayan el diferente fundamento normativo del deber de reparación a las   víctimas, por un lado, y los programas de asistencia social y las acciones   afirmativas, por otro.  Los demandantes sostienen que:    

“Mientras que los últimos constituyen desarrollo de los fines esenciales   del Estado y la satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales a la   población en general, así como desarrollo de obligaciones convencionales de   carácter internacional asumidas por los Estados, el origen del derecho a la   reparación de las víctimas radica en el ilícito perpetrado en su contra, en   perspectiva del resarcimiento de un daño causado, y se desarrolla con fundamento   en fuentes constitucionales e internacionales propias. Los derechos de las   víctimas son expresamente consagrados en el artículo 250, numerales 6 y 7, de la   Carta; y se fundamentan en el deber de las autoridades en general, y de las   judiciales en particular, de propender por el goce efectivo de los derechos de   todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes jurídicos   (Artículo 2° CP) ; en el principio de dignidad humana que promueve los derechos   a conocer la verdad, y a que se haga justicia (Artículo 1° CP); en el derecho de   acceso a la administración de justicia (Artículo 229 CP) y en el mandato de   interpretación de los derechos y deberes de conformidad con los tratados   internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (Artículo 93   CP)”. Desde esta perspectiva el alcance de la reparación, como obligación de   resarcimiento, es el del restablecimiento de los derechos conculcados”.    

A   continuación, explican las consecuencias aún más gravosas que tiene esta   confusión entre acciones de reparación y acciones afirmativas, cuando esta se presenta en   el marco del conflicto interno armado:         

“(…) las medidas de reparación, a diferencia de las   acciones afirmativas, no generan una ecuación entre grupos poblacionales   mediante la cual, para corregir una falla estructural que da lugar a la   desigualdad, se ofrece un trato preferente a ciertos grupos vulnerados frente a   lo que otros grupos podrían, en principio, sentirse discriminados. De no ser   así, la reparación no se vería como una corrección a daños ocasionados en   ejercicio de acciones ilícitas o antijurídicas sino como un privilegio   que daría lugar a formas de disputa o tensión, incluso violenta, como reacción   al privilegio. Nada más alejado de la reconciliación o la paz duradera y   sostenible que, conforme al artículo 8 de la ley 1448 de 2011, son el “fin   último” de las disposiciones contempladas en ella”.    

Los demandantes finalizan su   argumentación señalando que en los apartes acusados de los artículos 9° y 10° de la Ley 1448 de 2011, el legislador   ordena descontar de la reparación judicial el valor que en virtud de la   aplicación de las medidas asistenciales y las acciones afirmativas  haya sido reconocido a las víctimas; ello por cuanto son tratadas erróneamente   por el legislador como medidas transicionales con efecto reparador,   debido a la confusión, antes anotada, entre las auténticas medidas de   reparación, por un lado, los programas de acción afirmativa y asistencia social.   Como resultado de la no distinción entre medidas de reparación y acciones   afirmativas, el artículo 9º de la Ley 1448 obliga al juez: “a cuantificar y   descontar de la reparación judicial, el monto de las medidas ‘transicionales con   efecto reparador’ otorgadas por el Estado en otras instancias como la   administrativa”. Advierten que el inciso 2° del artículo 10 de la Ley 1448   “es más complejo y contundente a la vez, puesto que ordena al juez penal limitar   el pago de la indemnización judicial, cuando se ordena responsabilidad   subsidiaria en cabeza del Estado, solamente a los montos contemplados en el   programa administrativo de indemnizaciones de que trata el artículo 132 de la   misma ley. Esta limitante, además de desdibujar el alcance de la reparación   judicial al reducirla a decisiones administrativas, se agrava con la   particularidad de que el artículo 132 contempla la indemnización para la   población desplazada a través de subsidios, entre los cuales se incluye   nuevamente el de vivienda.”    

9. Por todo lo anterior, solicitan “la declaratoria de   inconstitucionalidad de la calificación como medidas transicionales, con efecto   reparador de las medidas de política social o asistenciales definidas en los   artículos 9 (parcial), 10 (parcial), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 como parte   del Título IV, relativo a las medidas de reparación de la Ley 1448 de 2011, por   desconocer y reducir el alcance del derecho a la reparación de las víctimas   contemplado en el artículo 250 de la Constitución Política, y distorsionar el   alcance de las medidas de acción afirmativa contempladas en el artículo 13 de la   Constitución Nacional, vulnerándose adicionalmente los artículos 1, 2 y 93   Superiores”.    

IV.            INTERVENCIONES    

Departamento para la Prosperidad Social    

10. La   apoderada del Departamento para la Prosperidad Social[4] pide a la Corte: (i) proferir un fallo   inhibitorio, argumentando la ineptitud sustantiva de la demanda; o, en su   defecto, (ii) declarar la exequibilidad de las normas demandadas.    

Señala   que los demandantes no exponen argumentos suficientes que relacionen los   capítulos demandados con lo establecido en los artículos 9 y 10 de la Ley 1448   de 2011. Se limitan a dar por hecho que, al ser señalados en la norma como   medida de reparación, automáticamente estaban relacionados con el componente   económico relativo a la indemnización administrativa. Sin embargo, no entran a   analizar que la reparación integral no se asocia exclusivamente con un   componente económico, sino que contempla distintos mecanismos encaminados a   reparar a la víctima. En consecuencia, sostiene que los cargos formulados en la   demanda no cumplen los requisitos fijados por la Corte en la sentencia C-1052 de   2001,[5] pues los argumentos expuestos en el escrito de la   demanda no son suficientes para demostrar la inconstitucionalidad de las normas   acusadas.    

Por las   mismas razones solicita que, en caso de proferir un fallo de fondo, se declare   la exequibilidad de las normas demandadas.    

Ministerio de Defensa Nacional[6]    

11. La   apoderada especial del Ministerio de Defensa Nacional[7] solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de   las normas demandadas, argumentando que las razones expuestas en el escrito de   acusación no constituyen “motivos capaces de declarar su exequibilidad”.    

A manera   de introducción, la interviniente se refiere a las obligaciones internacionales   del Estado y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la   reparación, su desarrollo en la jurisprudencia constitucional.  Asimismo,   formula algunas precisiones en torno al concepto de “víctima” y propone una   concepción amplia de “conflicto armado interno”, que recoja la complejidad del   contexto colombiano.    

Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas    

12. El   apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a   las Víctimas[8] pidió a la Corte declararse inhibida para   pronunciarse de fondo respecto de los cargos formulados en la demanda, por   considerar que carecen de los requisitos mínimos de certeza, suficiencia y   pertinencia para el debate constitucional, lo que genera la ineptitud sustantiva   de la demanda.  De manera subsidiaria, solicita declarar la exequibilidad   de las normas demandadas.    

Para   fundamentar la solicitud de un pronunciamiento inhibitorio, el interviniente   presenta tres argumentos: (i) señala que, en contra de lo afirmado por los   demandantes, el artículo 28 de la Ley 1448 de 2011 establece las acciones   afirmativas como uno de los derechos reconocidos a las víctimas encaminado a   garantizar a estas condiciones de vida dignas, diferenciándolas de la medidas   reparadoras y de asistencia social.  A lo largo de su articulado, la ley   diferencia entre medidas de asistencia, atención y reparación, las cuales en su   conjunto conforman la ruta de reparación integral, sin que haya lugar a que se   generen los equívocos conceptuales que señalan los demandantes. (ii) Sostiene   además, que la demanda se basa en una interpretación vaga, indeterminada y   abstracta de los preceptos acusados, los cuales además se analizan de manera   individual y no en relación con los demás contenidos de la Ley 1448 de 2011 y   del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, derivado de   aquella. (iii) Finalmente, llama la atención sobre la necesidad de integrar la   unidad normativa de los incisos demandados de los artículos 9 y 10 con la   totalidad del artículo en el que se insertan; de este modo, se hace evidente que   las disposiciones acusadas están enmarcadas en un contexto de justicia   transicional y que no resultan inconstitucionales.    

Como   sustento de la petición subsidiaria de exequibilidad de las normas demandadas,   presenta, en primer lugar, los argumentos en contra de la acusación dirigida a   los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448.  Sostiene que   las medidas en ellos contempladas superan las exigencias constitucionales que   incorpora el principio de igualdad: (i) por cuanto constituye una medida   razonable de cara al marco de justicia transicional, pues otorga relevancia a la   particular situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las víctimas   respecto de otros grupos sociales; (ii) en tanto el legislador no se encuentra   obligado a la creación de una multiplicidad de regímenes jurídicos, salvo que   exista una razón suficiente que imponga la diferenciación.  A su vez,   respecto del cargo dirigido contra estos artículos por violación del derecho a   la reparación integral y a la cláusula general de responsabilidad del Estado, el   interviniente sostiene que dichas normas no pretenden agotar la “reparación   plena y proporcional” debida a las víctimas, sino que apenas constituyen una   parte de los otros tantos componentes previstos en la ley dirigidos a reparar el   daño causado como consecuencia del conflicto armado interno.     

En   segundo lugar, con relación al cargo dirigido contra los apartes acusados de los   artículos 9 y 10 de la Ley 1448, se opone a que tal acusación prospere.    Para ello parte de la distinción entre las dos vías principales establecidas por   el ordenamiento para hacer efectivo el derecho a la reparación: la vía judicial   y la administrativa. En la vía administrativa la fuente de la obligación es el   principio de solidaridad, lo que queda claro cuando se advierte en la ley que   dicha reparación en modo alguno supone un reconocimiento de responsabilidad por   parte del Estado. Luego de aludir al significado de este tipo de reparaciones en   contextos de justicia transicional, el interviniente concluye que “la Ley   1448 establece, dentro del marco de un contexto de transición, una fórmula para   limitar el acceso a las víctimas a una reparación por vía judicial, sin limitar   de ninguna manera el acceso a la justicia por parte de las mismas, con el fin de   adoptar un programa masivo de reparaciones garantizando así la sostenibilidad   fiscal del modelo”. Por lo anterior, sostiene que los apartes demandados de   los artículos 9 y 10 de la Ley de Víctimas deben ser declarados exequibles.    

Ministerios de Justicia y del Derecho – Agricultura y Desarrollo Social    

13. En   escrito presentado de manera conjunta por los apoderados de los Ministerios de   Justicia y del Derecho y de Agricultura y Desarrollo Social,[9] solicitan a la Corte declararse inhibida para   emitir un pronunciamiento de fondo, en razón de la ineptitud sustantiva de la   demanda. De manera subsidiaria, piden que se declare la exequibilidad de las   normas acusadas.    

Para   justificar la solicitud de inhibición, sostienen que la demanda no satisface la   especial carga argumentativa que se exige cuando se argumenta la vulneración del   principio de igualdad, por cuanto se limitan a afirmar que pretender reparar   infracciones al Derecho Internacional Humanitario a través de lo que los actores   llaman acciones afirmativas supone un desconocimiento del principio de igualdad,   sin dar argumentos que sustente la manera en que el artículo 13 CP resulta   vulnerado, ni realizar el test de igualdad, según lo exige la jurisprudencia   constitucional.    

Sostienen los intervinientes que tampoco resulta claro qué apartes concretos o   disposiciones de las normas en mención deben ser retiradas del ordenamiento   jurídico. Afirman que solicitar “la declaratoria de inconstitucionalidad de   la calificación como medidas transicionales con efecto reparador de las medidas   de política social o asistenciales”, constituye “una formulación   excesivamente vaga que no permite determinar con certeza si el juzgador, en caso   de acceder a las pretensiones, debe retirar la totalidad del texto de las normas   en mención o solo algunos apartes, y cuáles específicamente”.    

De   manera subsidiaria, los apoderados de los Ministerios de Agricultura y de   Justicia solicitan declarar la exequibilidad de las normas demandadas. En contra   de la tesis central de la demanda, argumentan que las reparaciones entregadas en   el marco de un programa masivo de reparación administrativa, como el establecido   en la Ley 1448 de 2011, sí satisfacen el derecho de las víctimas a una   reparación integral y, en consecuencia, pueden ser tenidos como reparación para   efecto de descontar dichos pagos de los montos de reparación que llegue a   ordenar la justicia contencioso administrativa. Fundamentan esta posición en las   siguientes premisas:    

“(i) el horizonte de la  restitutio in integrum no es el estándar de justicia apropiado en   contextos de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos; (ii) en el   marco de esquemas de Justicia Transicional, dada la masividad de las violaciones   y el elevado número de víctimas, resulta imposible garantizar una restitución de   los derechos que devuelva a todas las personas victimizadas al estado en que se   encontraban antes de la violación de los derechos, y (iii) en el balance que se   realiza al diseñar esquemas de Justicia Transicional, la integralidad de la   reparación no debe ser entendida conforme al monto de la indemnización sino a la   entrega de todos los componentes internacionalmente aceptados de la misma, como   lo son la restitución de tierras, la entrega de una compensación económica, la   materialización de las garantías de no repetición, la rehabilitación física y   mental y medidas de satisfacción que propendan a la redignificación de las   víctimas.”    

Defienden la exequibilidad del inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448   afirmando que el monto de las indemnizaciones ordenadas a favor de las víctimas   dentro de los procesos de Justicia y Paz resultaban imposibles de cubrir en su   integridad con los recursos asignados al Fondo para la Reparación de las   Víctimas. Sostienen que tan solo en la primera de las sentencias ejecutoriadas   de Justicia y Paz, la indemnización ordenada representaba un tercio del total de   los 96.000 millones de pesos asignados al Fondo de Reparación de las Víctimas,   de tal suerte que se evidencia la imposibilidad de indemnizar a todas las   víctimas si no se establecen topes de indemnización.     

Afirman   que  una solución alternativa, como la de responder por las demás   indemnizaciones con cargo a los recursos del Tesoro Nacional, supondría   trasladar a todos los colombianos la obligación de cubrir las indemnizaciones no   cubiertas con los bienes de los postulados al proceso de Justicia y Paz.    De ahí la necesidad de establecer un monto máximo para la responsabilidad   subsidiaria del Estado ante la falta de bienes o insolvencia del victimario   condenado, habida cuenta no sólo de la escasez de recursos sino del hecho de que   el Estado no fue el responsable de los perjuicios que deben repararse, sino que   suple al victimario en su obligación de indemnizar cuando éste no puede o no   quiere hacerlo.    

En favor   de la constitucionalidad de los restantes artículos demandados sostienen, en   primer lugar, que la Corte Constitucional, en sentencia C-280 de 2013,[10] declaró ajustada a la constitución la previsión   del subsidio de vivienda como un componente de la restitución y, en general,   consideró que el efecto reparador que se atribuye a la oferta dirigida a la   población desplazada no resulta contrario a la Constitución. Sostienen además   que las medidas dispuestas en estos artículos, “desde su eje de restitución,   configuran elementos de reparación integral, los cuales deben leerse bajo el   principio de complementariedad de los distintos aspectos erigidos en favor de   las víctimas (…) hecho que en ningún momento contraría lo dispuesto en los   artículos 1, 2, 13, 93 y 250 constitucionales sino que, por el contrario, los   refuerza”.    

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio    

14. El   apoderado de esta entidad[11] aboga para que se declare la exequibilidad de las   normas demandadas.    

Por otro   lado, controvierte la caracterización que hacen los demandantes de los   contenidos previstos en las normas acusadas como “medidas asistenciales o de   política social” cuando, a juicio del interviniente, representan medidas claras   de reparación y, en tal sentido, se ajustan a la política definida por el   Ministerio de Vivienda, orientada a garantizar efectivamente el derecho a la   vivienda de la población más vulnerable, como es el caso de la que es víctima de   desplazamiento forzado.  Afirma que, si bien esta entidad no detenta, en el   marco de sus competencias, la calidad de ente reparador, sí realiza acciones   permanentes en favor de la población más vulnerable, a través de “acciones   afirmativas”, entendidas como medidas dirigidas a favorecer a un determinado   grupo de población, con el fin de disminuir las desigualdades sociales,   económicas, culturales o de representación que padece dicho grupo. Señala que la   población víctima de desplazamiento forzado constituye uno de los grupos   beneficiarios de este tipo de medidas, de acuerdo con lo establecido en la Ley   1537 de 2012 y en el Decreto reglamentario 1921 de 2012.    

Sostiene   que la aplicación de las normas demandadas no supone una ruptura del principio   de igualdad, pues a través de ellas el Estado está dando prelación a personas   que merecen protección especial, en tanto fueron víctimas del conflicto armado.   Sin embargo, no se desconoce que existen otros grupos vulnerables que también   requieren protección y, si bien en algún momento ambos grupos pueden llegar a   tener la misma protección, ello no rompe con el principio de igualdad.    

Finalmente, en relación con los artículos 123 y 125, solicita estarse a lo   resuelto en la sentencia C-280 de 2013, por cuanto ya existe un pronunciamiento   sobre su constitucionalidad.    

Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

15. La   apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[12] solicita a la Corte proferir un fallo   inhibitorio, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda.  En subsidio,   solicita declarar la exequibilidad de las mismas.    

Afirma   que los cargos expuestos por los accionantes no cumplen con la carga   argumentativa mínima para que la Corte pueda efectuar un examen de fondo. En   primer lugar, respecto de los artículos 9, 10, 130 y 131, a juicio de la   interviniente los demandantes no hacen ningún tipo de referencia, ni ofrecen   razones que sustenten por qué estas normas se consideran inconstitucionales.   Respecto de los demás artículos acusados, no se cumple con el requisito de   certeza, pues los actores realizan una interpretación de las normas que no   atiende al contexto en el que fueron expedidas. Sostiene que “la definición   de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición tiene que ser   objetiva, no es posible deducirla de apreciaciones subjetivas ni de hipótesis no   plasmadas en su texto, como ocurre en este caso”. En consecuencia, solicita   a la Corte proferir un fallo inhibitorio.    

De   manera subsidiaria, la interviniente pide que las normas demandadas sean   declaradas exequibles. Para ello argumenta que medidas de reparación, como las   previstas en el artículo 123,  no pueden interpretarse de manera aislada,   sino en conjunto con los demás componentes previstos en la ley para conseguir   una reparación integral. Considera impreciso afirmar, como lo hacen los   demandantes, que se trata de medidas asistenciales, con el fin de que no puedan   ser descontadas de las indemnizaciones que se entreguen por vía judicial o   administrativa. Recuerda la necesidad de distinguir entre las medidas de   atención, asistencia y ayuda humanitaria y las medidas de reparación, señalando   que mientras las primeras no pueden ser descontadas de las indemnizaciones que   se entreguen por vía judicial o administrativa, por prohibición expresa del   artículo 25 de la Ley 1448, no ocurre lo mismo con aquellas medidas cuyo efecto   sea claramente reparador.    

Ministerio del Interior    

16. El   apoderado del Ministerio del Interior[13] solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio   o, de manera subsidiaria, declarar exequibles las normas demandadas.    

Para   respaldar la solicitud de inhibición, sostiene que el cargo no cumple con el   requisito de certeza, pues no atiende al sentido objetivo de las normas,   sino a evaluaciones personales, a “apreciaciones subjetivas, volitivas e   intelectivas de la aplicación de la norma que son meras conjeturas y ajenas al   objeto de la acción pública de inconstitucionalidad”.    

En caso   de que la Corte considere que existen los presupuestos para emitir un   pronunciamiento de fondo, el apoderado del Ministerio del Interior solicita, de   manera subsidiaria, que se declare la exequibilidad de las normas demandadas.     

Contrario a lo sostenido por los demandantes, el interviniente considera que “priorizar   la oferta social del Estado, hacerla prevalente para las víctimas y adecuarla a   sus necesidades tiene efecto reparador”. Lo anterior, sin embargo, no   desconoce el derecho de las víctimas a recibir una prestación adicional y   complementaria a la restitución, a título de indemnización de los daños   sufridos, en cuanto la restitución no aborda otras pérdidas compensables   económicamente a favor de las víctimas.    

Argumenta que, según lo establece el artículo 8 de los Principios Pinheiro   (Principios sobre la vivienda y la restitución de la propiedad, adoptados por la   Organización de Naciones Unidas), es obligación de los Estados adoptar medidas   positivas para mejorar la situación de los desplazados que no tienen vivienda.   Sostiene el interviniente que el derecho a la vivienda, reconocido en la   Constitución y en el Pacto DESC, no impone la obligación de construir viviendas   para todos, sino disponer de condiciones para que todas las personas puedan   acceder a una vivienda. Por tal razón, “la construcción y entrega de   viviendas es una medida que se debe focalizar a aquellas personas que están en   peores condiciones de vulnerabilidad e imposibilidad de acceder a la vivienda”,   como ocurre precisamente con la población desplazada. Señala además que esta   medida de reparación se enmarca en el contexto de la vía administrativa, la   cual, a diferencia de la judicial, no busca una proporcionalidad estricta con   los daños causados. Sin embargo, el otorgamiento de esta medida de reparación no   obsta para que la víctima también pueda acudir a una reparación judicial.    

Finalmente, alude a los argumentos expuestos en la sentencia C-280 de 2013 (MP.   Nilson Pinilla Pinilla), donde se considera ajustada a la constitución el   “efecto reparador” conferido a la oferta dirigida a la población desplazada,   previsto en el parágrafo 1º del artículo 60 de la Ley, e igualmente se declara   exequible la calificación del subsidio de vivienda como un componente de   restitución para aquellas víctimas cuyas viviendas han sido afectadas por   despojo, abandono, pérdida o menoscabo, previsto en el artículo 125 de la misma   ley, y una de las normas demandadas en esta ocasión.    

Ministerio del Trabajo    

17. La   Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo[14] interviene para solicitar la exequibilidad del   artículo 130 de la Ley 1448 de 2011.    

Sostiene   que de los cargos presentados por los demandantes no puede deducirse ningún   vicio de inconstitucionalidad, por la manera en que se define en la demanda la   asistencia, la reparación y su correcta articulación, sino porque desconocen la   interpretación y efectiva aplicación que el Ministerio de Trabajo le ha dado al   mandato establecido en el artículo 130 de la Ley 1448.  Sobre esta base, la   apoderada de esta entidad afirma que dicha norma es constitucional, por cuanto   los lineamientos de política y los programas que ha adoptado el Estado para   darle efectiva aplicación buscan resarcir a las víctimas por los daños   ocasionados por un hecho injusto en el marco del conflicto armado. Con tal fin,   se han dispuesto políticas diseñadas exclusivamente para las víctimas del   conflicto armado, teniendo en cuenta sus características y necesidades socio   laborales, así como el perfil productivo de las zonas que habitan.     

Para   sustentar esta afirmación, se presenta un recuento detallado del Programa de   Rutas Integrales de Empleo Rural y Urbano para las Víctimas del Conflicto Armado   (PRIEV), el cual, sostiene la interviniente, no constituye un programa ordinario   ni una medida de acción afirmativa a favor de un grupo tradicionalmente   discriminado, como tampoco forma parte de las medidas de “estabilización   socioeconómica” dispuestas en la Ley 387 de 1997, sino que fue diseñado   especialmente para las víctimas a partir de sus necesidades y el perfil de sus   territorios, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en los   autos 008 de 2009 y 219 de 2011. En consecuencia, bien puede afirmarse que este   programa, a través del cual se da cumplimiento al mandato establecido en el   artículo 130 de la Ley 1448, constituye una auténtica medida de reparación, lo   que permite desvirtuar la acusación de inconstitucionalidad en contra de esta   norma formulada por los demandantes.    

Por lo   anterior, la interviniente solicita que se declare la exequibilidad del artículo   130 de la Ley 1448 de 2011, “en el entendido de que consagra medidas de   reparación integral diseñadas desde un enfoque transformador que se complementan   con las medidas de asistencia en el marco de la ruta armónica que viene   construyendo el Gobierno Nacional para articular las políticas de generación de   ingresos y empleo para las víctimas del conflicto armado”.    

Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo    

En   primer lugar, hace un recuento de los estándares en materia de reparación a   graves violaciones de derechos humanos establecidos en los sistemas universal e   interamericano de protección de derechos humanos, así como en la jurisprudencia   de la Corte Constitucional, para concluir que, según estos, existe la obligación   de reparar de manera integral a las víctimas de graves violaciones de derechos   humanos, sin que ninguna disposición de derecho interno pueda servir como   justificación para modificar o, de alguna forma, permitir que el Estado evada   sus obligaciones internacionales. Tal obligación comprende la de garantizar la   verdad, la justicia y la reparación integral, conteniendo esta última la   obligación de establecer garantías de no repetición.    

En   segundo lugar, se refiere a las obligaciones internacionales en materia de   cumplimiento de derechos sociales, económicos y culturales a cargo de los   Estados. Señala que dichas obligaciones son universales, lo que implica que   existe el deber de garantizar a todas las personas los mínimos de protección   establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Sociales Económicos y   Culturales (PIDESC), atendiendo además a los principios de no discriminación y   de progresividad.  Para ello el Estado tiene la obligación de destinar el   máximo de recursos disponibles para la satisfacción de estos derechos para toda   la población, sin que la falta de recursos sea, en sí misma, una justificación   admisible para el incumplimiento de estas obligaciones. Igualmente, los Estados   han de adoptar medidas para corregir las disparidades que se encuentran en la   sociedad, atendiendo de manera prioritaria a los miembros más vulnerables de la   sociedad.    

Finalmente sostiene que, respecto de la población víctima de desplazamiento   forzado, la Corte Constitucional ha sido enfática en distinguir las medidas de   protección y atención urgente, orientadas al restablecimiento socioeconómico de   estas personas, de las medidas de reparación a las que tienen derecho por su   condición de víctimas de un delito. Estas últimas deben ser diferenciadas y   específicas, considerando que las medidas sociales y humanitarias tienen como   fin lograr la estabilización socioeconómica, mientras que las segundas persiguen   un fin distinto, como es resarcir el daño ocasionado por el delito.    

V.                CONCEPTO DEL PROCURADOR   GENERAL DE LA NACIÓN    

19. El   Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5616 del seis de agosto   de 2013, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las   normas acusadas.[16]    

Como   punto de partida, la Vista Fiscal cuestiona la escisión que plantean los   demandantes entre medidas de acción afirmativa y medidas de reparación.    Para ello sostiene que las acciones afirmativas constituyen un mecanismo para   garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, específicamente de los   derechos sociales, económicos y culturales, respecto de personas o grupos que,   por su condición de discriminación o vulnerabilidad, requieren un tratamiento   diferenciado respecto del que se otorga a otros sectores de población que se   encuentran en mejor situación. Dado que las víctimas del conflicto armado   interno constituyen uno de los sectores de población más vulnerables, es   evidente que respecto de ellos el Estado tiene la obligación de adoptar medidas   de acción afirmativa y que estas últimas pueden ser consideradas formas de   reparación.    

En   segundo lugar, el representante del Ministerio Público sostiene que los   demandantes parten de una premisa errada, al identificar el derecho a la   reparación con la indemnización o restitución meramente patrimonial o económica.   Sobre este punto de partida, aquellos infieren que la inclusión como formas de   reparación de los subsidios de vivienda, los programas de capacitación y   formación técnica del Servicio Nacional de Aprendizaje y el acceso preferente a   la carrera administrativa en caso de empate, suponen una violación del derecho a   la reparación porque, según lo previsto en los artículos 9 y 10 de la Ley 1448,   aquellas medidas pueden ser descontadas cuando un juez decrete una reparación en   la jurisdicción contencioso administrativa o penal.    

A juicio   del Procurador, estos dos artículos necesariamente aluden a formas de reparación   que puedan ser cuantificables en dinero pues, de lo contrario, no podrían ser   descontadas.  Ello no ocurre, por ejemplo, con medidas como el acceso   preferente a la carrera administrativa en caso de empate, o el acceso a   capacitación y formación técnica, las cuales constituyen medidas de reparación,   en tanto a través de ellas el Estado reconoce y trata de enmendar sus fallas   históricas.    

Finalmente, defiende la constitucionalidad de las previsiones que establecen que   el valor de las reparaciones administrativas pueda ser descontado en la   jurisdicción contencioso administrativa (art. 9 Ley 1448) o en la penal (art.   10, inc. 2º ibid), en tanto la reparación no puede ser una fuente de   enriquecimiento y porque, en un contexto de escasez de recursos, es razonable   prever que solo se indemnizará al afectado hasta el punto necesario para   resarcir integralmente el daño. Lo contrario, esto es, indemnizar más allá del   daño sufrido, generaría expectativas de imposible cumplimiento para las   víctimas.    

VI.            CONSIDERACIONES Y   FUNDAMENTOS    

Competencia    

Cuestiones   preliminares    

2. En atención a los argumentos planteados   por los intervinientes, la Corte estima necesario pronunciarse sobre la   existencia de una eventual cosa juzgada constitucional respecto de algunas de   las normas demandadas.  Adicionalmente, es preciso considerar lo   relacionado con el cumplimiento de los requisitos del escrito de acusaciones,   ante las reiteradas solicitudes en el sentido de proferir un fallo inhibitorio,   por ineptitud sustantiva de la demanda.    

Inexistencia de cosa juzgada constitucional    

3. En virtud del artículo 243 Superior, las   sentencias de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional, de la cual se derivan dos efectos: (i) la prohibición de que las   autoridades reproduzcan o apliquen el contenido material del acto jurídico que   ha sido declarado inexequible por razones de fondo; (ii) una restricción para la   Corte, en tanto una vez se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una   disposición jurídica, en principio pierde competencia para enjuiciar de nuevo   dicha disposición, según lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.    

En el caso de las declaraciones de exequibilidad, la   Corte ha admitido que sus decisiones pueden tener fuerza de cosa juzgada   relativa, lo que ocurre cuando la Corte restringe el análisis de   constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la   violación. Tal restricción deja abierta la posibilidad de interponer nuevas   demandas de inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas   jurídicos distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este Tribunal.    Sin embargo, dado que el principio general es la cosa juzgada absoluta, un   pronunciamiento sólo tendrá fuerza de cosa juzgada relativa cuando la Corte, de   manera explícita o implícita, restrinja el examen de la norma   demandada sólo a su confrontación con determinados preceptos constitucionales.[17]    

En ese orden de ideas, existirá cosa juzgada   relativa explícita cuando la propia Corte, en la parte resolutiva de la   sentencia, limita el alcance de la cosa juzgada a los cargos en ella examinados.    Entretanto, la cosa juzgada relativa tendrá carácter implícito,  cuando no se indica de manera expresa que la declaratoria de exequibilidad se   circunscribe a los aspectos que fueron examinados en la parte motiva, pero se   constata que la Corte limitó su examen a la confrontación de la norma demandada   con una o algunas normas constitucionales, o evaluó un único aspecto de   constitucionalidad.    

De otro lado, este Tribunal ha distinguido entre   cosa juzgada formal y material. La cosa juzgada es formal   cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la   misma disposición que es llevada posteriormente a su estudio; tendrá, en cambio,   carácter material  cuando el texto normativo sometido a consideración no sea el mismo, pero su   contenido sea idéntico al de otra disposición que previamente había sido objeto   de control constitucional. Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de   la Constitución Política, según el cual  “ninguna autoridad podrá   reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de   fondo…”. De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la   simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento   normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de la   disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la   cosa juzgada material.[18]    

4. En decisiones recientes, la Corte ha resuelto   demandas formuladas contra algunas de las disposiciones acusadas en este juicio   de constitucionalidad. Se requiere, por tanto, examinar tales pronunciamientos,   con el fin de establecer si se configura el fenómeno de la cosa juzgada   constitucional respecto de las normas que se demandan en esta ocasión:    

En la sentencia C-280 de 2013[19]  la Corte decidió sobre la demanda formulada, entre otras, contra la expresión “de   restitución”, contenida en el título del artículo 123 y contra la totalidad   del artículo 125 de la Ley 1448 de 2011. La acusación planteada en ese entonces   contra parte del título del artículo 123 era similar a la actual, pues los   accionantes sostenían que el hecho de denominar como medidas de restitución  los beneficios en materia de vivienda que se establecen y desarrollan en el   artículo 123 viola el principio de distinción entre las medidas de reparación y   las prestaciones destinadas a garantizar de manera regular los derechos sociales   al resto de la población. Sin embargo, en aquella sentencia la Corte profirió un   fallo inhibitorio respecto de este cargo, por considerar que no cumplía con los   requisitos de claridad, certeza y suficiencia.  En esta misma sentencia, se   declaró exequible el artículo 125, pero solo en relación con el cargo examinado,   referido a que el límite a la cuantía del subsidio de vivienda previsto en esta   norma establecía un tratamiento regresivo contrario a los artículos 13 y 51   Superiores.    

En la sentencia C-462 de 2013[20],   la Corte se pronunció sobre una demanda en la que de nuevo se acusaban, entre   otras disposiciones de la Ley 1448, la expresión “de restitución”,   contenida en el título del artículo 123, así como la totalidad del artículo 125   de dicha ley, por los mismos cargos sobre los cuales la Corte se había   pronunciado en la sentencia antes mencionada.  Por tal motivo, se decidió   estarse a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013, donde se declaró exequible   el artículo 125, por el mismo cargo examinado, y además se reiteró la inhibición   respecto del cargo dirigido contra la expresión del título del artículo 123.    

En la sentencia C-581 de 2013[21]  fueron declarados exequibles los incisos 5º y 6º del artículo 9 de la Ley 1448   de 2011. No se examinó el inciso final del mismo artículo, objeto de demanda en   este juicio de constitucionalidad.    

5. De lo anterior se infiere que, de las   disposiciones de la Ley 1448 acusadas en esta ocasión, sólo existe un   pronunciamiento previo de constitucionalidad respecto del artículo 125,   declarado exequible en la sentencia C-280 de 2013, pero en relación con los   cargos examinados en ese entonces, los cuales difieren del que hoy se formula.   En consecuencia, los efectos de cosa juzgada relativa derivados de aquella   sentencia, no impiden a esta Corporación conocer de la censura que en esta   ocasión se plantea contra el citado artículo.    

Respecto de las demás disposiciones objeto de   controversia no existe un pronunciamiento de fondo previo de la Corte   Constitucional. Es cierto que en dos ocasiones la expresión “de restitución”,   contenida en el título del artículo 123, ha sido demandada por razones similares   a las que se presentan en esta oportunidad; sin embargo, en ambos casos se ha   proferido fallo inhibitorio, debido a la ineptitud sustantiva de la acusación.[22] En   relación con el inciso final del artículo 9º, el inciso 2º del artículo 10 y los   artículos 124, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2013, no existen decisiones   previas de esta Corporación.    

6. En definitiva, al no operar el fenómeno de la   cosa juzgada constitucional respecto de las disposiciones acusadas y por el   cargo formulado en esta oportunidad, sólo resta verificar si la acusación cumple   con las condiciones mínimas que habiliten a la Corte para proferir un   pronunciamiento de fondo.    

Examen de aptitud de la demanda    

7. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece   que las demandas que presenten los ciudadanos en ejercicio de la acción pública   de inconstitucionalidad deberán contener: (i) el señalamiento y transcripción de   las normas acusadas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se   consideran infringidas y de (iii) las razones por las cuales se estiman   violadas. Adicionalmente, deberá indicarse (iv) la razón por la cual la Corte es   competente para conocer de la demanda y, cuando la norma se impugne por vicios   de forma (iv) el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la   expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado.    

8. El tercero de los requisitos antes indicados,   conocido como concepto de violación, requiere que el demandante   despliegue una labor argumentativa que permita a la Corte fijar de manera   adecuada los cargos respecto de los cuales debe pronunciarse para, de este modo,   respetar el carácter rogado del control de constitucionalidad.  En ese   orden de ideas, esta Corporación ha consolidado una doctrina sobre los   requisitos básicos para examinar la aptitud de la demanda, expuestos de manera   canónica en la sentencia C-1052 de 2001[23], en los   siguientes términos:    

Claridad: exige que cada uno de los cargos de la demanda tengan   un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el   contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.    

Certeza:  Esto significa que (i) la demanda recaiga sobre   una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida   por el actor, o implícita”; (ii) que los cargos de la demanda se dirijan   efectivamente contra las normas impugnadas y no sobre otras normas vigentes que,   en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.    

Especificidad: Las razones son específicas si definen con   claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta   Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional   concreto contra la norma demandada”, que permita verificar una oposición   objetiva entre el contenido de las normas demandadas y la Constitución. De   acuerdo con este requisito, no son admisibles los argumentos “vagos,   indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta   y directamente con las disposiciones que se acusan.     

Pertinencia: El reproche formulado por el peticionario debe ser   de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido   de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este   orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de   consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se   limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en   realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la   acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida   aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las   acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de   conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de   una valoración parcial de sus efectos.    

Suficiencia: Se requiere la exposición de todos los elementos de   juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de   constitucionalidad respecto de la norma demandada. La suficiencia del   razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a   la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie  convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si   despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma   impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar   la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace   necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.    

Finalmente, la Corte ha establecido que la apreciación del cumplimiento de tales   requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione, de   tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del   contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del   91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar   la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que   haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de   interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando   de fondo.    

9. Varios de los   intervinientes estiman que la demanda no satisface los requisitos mínimos   requeridos para proferir una decisión de fondo. Algunos de ellos sostienen que   el cargo dirigido contra las disposiciones acusadas de la Ley 1448 carece de   claridad,  debido a que está formulado de manera “vaga, indeterminada, subjetiva y abstracta”; en otra de las   intervenciones se afirma que, si en gracia de discusión se diera la razón a los   demandantes, no queda clara la pretensión que formulan en cuanto a la decisión   que debe proferir la Corte para corregir el vicio de inconstitucionalidad. Algunos intervinientes coinciden en señalar que   no se cumple con el requisito de certeza,   por cuanto los accionantes no atribuyen a las normas un significado acorde al   sentido objetivo de las mismas, sino uno basado en sus “apreciaciones   subjetivas, volitivas e intelectivas” el cual, por otra parte, no atiende al   contexto normativo en el que estas se insertan, a cuya luz la interpretación   propuesta por los demandantes resulta inadmisible. También se estima incumplido   el requisito de suficiencia, en tanto el cargo por violación al principio   de igualdad no satisface el estándar argumentativo definido por la   jurisprudencia constitucional; de otro lado, uno de los intervinientes señala   que la demanda se concentra en el análisis de algunas normas, omitiendo   suministrar razones para sustentar la inconstitucionalidad de las restantes.    

Aptitud del cargo por violación del derecho a la reparación   integral respecto de los artículos 9 (parcial), 123, 124, 125, 127, 130 y 131.    

11. Los demandantes presentan una acusación común contra el   conjunto de las disposiciones acusadas, en términos suficientemente claros  para permitir a la Corte comprender el sentido del reproche. Sostienen que las normas acusadas desconocen el derecho a la   reparación integral de las víctimas, que deducen de una interpretación conjunta   de los artículos 1, 2, 93 y 250 Superiores.  Afirman que la vulneración se   produce debido a que las normas acusadas califican como medidas de reparación   una serie de prestaciones (subsidios de vivienda, programas de formación y   empleo, acceso preferencial a la carrera administrativa) que, a juicio de los   accionantes, en realidad constituyen acciones afirmativas y medidas   asistenciales a través de las cuales el Estado cumple con su obligación de   garantizar la igualdad sustancial para los grupos sociales en situación de   desventaja. Señalan que, como consecuencia de tal confusión, se ordena descontar de la reparación judicial el valor de   aquellas prestaciones, en tanto éstas, a su vez, podrían llegar a ser deducidas   del valor que reciban las víctimas por concepto de indemnización administrativa,   afectando así su derecho a obtener una reparación integral.  Asimismo, la   pretensión que formulan para corregir el vicio detectado se expone con   suficiente claridad, toda vez que solicitan que la Corte declare   inconstitucional la calificación como medidas de reparación de las prestaciones   establecidas a favor de las víctimas en las normas objeto de censura.    

12. El cargo además descansa sobre premisas ciertas,   por cuanto las disposiciones acusadas en efecto consagran como medidas de   reparación una serie medidas – tales como el acceso a subsidios de vivienda[24], programas de formación y empleo[25], criterios de priorización en el acceso a la carrera   administrativa[26] –   que también forman parte de las herramientas de política social empleadas para   corregir las desigualdades que afectan a la población más vulnerable.    Asimismo, en una de sus interpretaciones posibles, que los actores denuncian por   inconstitucional, cabría entender que tales prestaciones podrían ser descontadas   de la reparación ordenada por la jurisdicción contencioso administrativa.[27]    

13. La acusación cumple igualmente con el requisito de   pertinencia, pues en la demanda se establece de manera inequívoca que las   normas acusadas desconocen el derecho de las víctimas a ser reparadas de manera   integral, en uno de los componentes específicos de este derecho, como es el que   impone distinguir entre medidas de reparación, de ayuda humanitaria, de   asistencia social y de acción afirmativa. Aunque tal derecho no aparece   consagrado de manera expresa en el texto constitucional, en reiterados   pronunciamientos la Corte lo ha fundamentado a partir de una interpretación   conjunta de varias disposiciones de la Carta Política, a las que aluden los   accionantes en su concepto de violación, como es el caso de los artículos 1, 2,   93 y 250 constitucionales. Por otra parte, en decisiones recientes se ha   admitido la pertinencia del principio de distinción, como un   criterio relevante para el análisis de constitucionalidad de las normas a través   de las cuales se brinde atención y protección a las víctimas, en escenarios como   el regulado por la Ley 1448 de 2011. [28]    

14. El cargo es específico, por cuanto define con   claridad la manera en que las normas acusadas, en una de sus posibles   interpretaciones, desconocen el derecho de las víctimas a la reparación   integral, al señalar que ello ocurre en tanto en aquellas se presentan como   medidas de reparación, que eventualmente podrían ser descontadas de las   indemnizaciones judiciales otorgadas a las víctimas, prestaciones que, a juicio   de los actores, en realidad constituyen acciones afirmativas o medidas de   asistencia social, según el caso.    

15. Finalmente, los demandantes cumplen con la carga de   suministrar las razones por las cuales cada una de las normas acusadas infringe   el contenido constitucional invocado como parámetro de control. En tal sentido,   ofrecen argumentos suficientes para suscitar una duda mínima acerca de su   constitucionalidad, que amerita su examen por parte de esta Corporación.    

Ineptitud de la demanda dirigida contra el inciso 2º del   artículo 10 y del cargo por violación al artículo 13 constitucional    

16. Los anteriores argumentos no pueden predicarse, en   cambio, de la acusación dirigida contra el inciso 2º del artículo 10 de la Ley   1448 de 2011. Esta disposición establece un límite al monto de la indemnización   subsidiaria que debe pagar el Estado en aquellos casos en los que el victimario   no disponga de recursos o bienes suficientes para cubrir la totalidad de la   reparación ordenada por vía judicial. Tal límite, según la disposición acusada,   coincidirá con el monto establecido en el reglamento correspondiente para la   indemnización individual por vía administrativa, a la que se refiere el artículo   132 de la misma ley.[29]    

Los demandantes no censuran la determinación de dicho límite   sino que su monto pueda verse reducido por el otorgamiento de los subsidios de   vivienda, los programas de formación y empleo provistos por el SENA y el acceso   preferente a la carrera administrativa, a los que se refieren los artículos 123,   124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley de Víctimas. Así planteado, el cargo carece   de certeza, por cuanto ningún elemento de la disposición acusada, ni de   la norma reglamentaria a la que remite para definir el monto máximo de la   indemnización individual por vía administrativa, hace alusión a que las   prestaciones antes indicadas puedan ser descontadas de dicho valor. En   consecuencia, el cargo formulado contra esta norma deviene insuficiente,  dado que los demandantes no aportan elementos para demostrar de qué manera   la consideración de tales prestaciones como medidas de reparación influye en el   límite máximo de la indemnización subsidiaria que debe asumir el Estado en las   hipótesis previstas en el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011. Así las cosas,   esta acusación no logra suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad del   texto normativo acusado, desde la perspectiva del cargo formulado por los   demandantes.    

17. Lo propio ocurre con el cargo por violación al principio   de igualdad (art. 13 CP), que de manera apenas tangencial se plantea en la   demanda. En uno de los apartados se afirma que, como resultado de la confusión   entre medidas de reparación y acciones afirmativas se menoscaba no sólo el   alcance de la reparación integral debida a las víctimas, sino también el alcance   de las acciones afirmativas y de las prestaciones sociales que el Estado tiene   la obligación de implementar para garantizar a todas las personas, y no sólo a   las víctimas, el acceso a bienes básicos como la vivienda, el empleo y el acceso   a la función pública. La Corte entiende que esta última es la razón que aducen   los accionantes para sustentar la violación del mandato constitucional de   promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. Pero   más allá de esta genérica afirmación, no se plantea ningún argumento adicional   para soportar la acusación, que permita establecer de qué manera los contenidos   normativos acusados en efecto entrañan una afectación del precepto   constitucional invocado como parámetro de control.  Así las cosas, este   segundo cargo carece de especificidad y, en consecuencia, resulta   insuficiente  para suscitar una duda mínima de constitucionalidad.    

18. Por las   razones expuestas, la Sala limitará su análisis al cargo por violación al   derecho de las víctimas a la reparación integral formulado contra el inciso   final del artículo 9º y contra los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la   Ley 1448 de 2011. Se inhibirá de pronunciarse sobre el cargo por vulneración al   principio de igualdad sustancial, así como sobre las acusaciones formuladas   contra el inciso 2º del artículo 10 de esta misma ley.    

Presentación del caso y planteamiento de los problemas   jurídicos    

19. Los actores afirman que las normas acusadas, en su   conjunto, desconocen el derecho a la reparación integral de las víctimas, debido   a que los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011   incluyen dentro de las medidas de reparación previstas a favor de las víctimas   del conflicto armado, un conjunto de prestaciones (subsidios de vivienda,   programas de formación y empleo, acceso preferencial a la carrera   administrativa) que, según estiman los demandantes, en realidad constituyen   acciones afirmativas y medidas asistenciales orientadas a garantizar la igualdad   sustancial para los grupos sociales en situación de desventaja. Afirman que,   incluso en el inciso final del artículo 9 de la misma ley, se ordena descontar de la reparación judicial   el valor de aquellas prestaciones, y en tanto éstas, a su vez, podrían llegar a   ser descontadas de la indemnización administrativa que reciban las víctimas, se   vería afectando así su derecho a obtener una reparación integral. Esta posición   es respaldada por el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo.    

Por su parte, el Departamento para la Prosperidad Social, la   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, los   Ministerios de Justicia y Agricultura, de Hacienda y del Interior, solicitan a   la Corte proferir un fallo inhibitorio o, en su defecto, declarar la   exequibilidad de las normas acusadas.  Entretanto, los Ministerios de   Defensa, de Vivienda y Desarrollo Territorial y de Trabajo, al igual que el   Ministerio Público, admiten que existe un cargo respecto del cual pronunciarse   y, en ese orden de ideas, solicitan que las normas impugnadas sean declaradas   exequibles.    

Para defender la constitucionalidad de las normas   impugnadas, los intervinientes presentan diversos argumentos: (i) De acuerdo con   lo establecido en la sentencia C-280 de 2013, la consideración como medidas de   reparación de las prestaciones establecidas en las normas demandadas se ajusta a   la Constitución. (ii)  Tales medidas forman parte de la reparación   administrativa, la cual se fundamenta en el principio de solidaridad y se   inscribe en un contexto de justicia transicional; por lo tanto, no pueden ser   evaluadas a la luz del estándar de restitutio in integrum, aplicable tan   sólo a las reparaciones por vía judicial. (iii) Algunos intervinientes sostienen   que las medidas acusadas no forman parte del componente monetario fijado para la   indemnización administrativa, pues constituyen mecanismos de reparación que se   adicionan a ésta, sin que pueda inferirse que aquellas pretendan agotar el   derecho de las víctimas a la reparación integral. (iv) Otros, en cambio,   consideran que tales prestaciones bien pueden ser descontadas de las   indemnizaciones judiciales, pues lo contrario supondría un doble pago por la   misma causa y porque, en un contexto de justicia transicional, no entenderlo de   este modo tornaría insostenible la reparación de todas las víctimas. (v)   Finalmente, frente a la acusación formulada contra el artículo 130, la apoderada   del Ministerio del Trabajo afirma que el mandato de procurar formación y acceso   al empleo contenido en esta disposición ha sido entendido y ejecutado desde un   enfoque diferencial a favor de las víctimas, sin que pueda confundirse con otros   programas de capacitación y empleo dirigidos al resto de la población.    

El representante del Ministerio Público, por su parte,   cuestiona la escisión entre medidas de reparación y acciones afirmativas sobre   el que se edifica el cargo de inconstitucionalidad.  Sostiene que, en tanto   las víctimas se encuentran en especial condición de vulnerabilidad, el Estado   está obligado a adoptar medidas orientadas a superar dicha situación. Nada se   opone a que tales acciones sean consideradas, además, componentes del derecho a   la reparación integral que estas merecen. En consecuencia, se opone a que   prospere la acusación formulada por los demandantes.    

20.   Planteada la controversia constitucional en los términos descritos, corresponde   a la Corte establecer si los artículos 123, 124, 125,   127 y 130 de la Ley 1448 de 2011 – todos estos en relación con el inciso final   del artículo 9º de la misma ley – al consagrar como medidas de reparación   administrativa a favor de las víctimas el acceso prioritario a (i) subsidios de   vivienda, (ii) formación y capacitación en el Servicio Nacional de Aprendizaje   (SENA), (iii) la carrera administrativa en caso de empate con otros   concursantes, violan el derecho de las víctimas a la reparación integral, en   tanto que, eventualmente, dichas prestaciones podrían ser descontadas de la   reparación decretada por la jurisdicción contencioso administrativa, pese a que   dichas prestaciones, a juicio de los demandantes, en realidad constituyen   acciones afirmativas y no auténticas medidas de reparación.    

Derecho de   las víctimas a la reparación integral. Reiteración de jurisprudencia[30]    

22. La jurisprudencia de esta Corporación   ha partido de una interpretación armónica de los artículos 1, 2, 29, 93, 229, y   250 de la Carta Política, así como de los lineamientos trazados por el derecho   internacional humanitario y los estándares del derecho internacional de los   derechos humanos, para fundamentar los derechos de las víctimas a la verdad, a   la justicia y a la reparación integral.[31]    

23. En la sentencia SU-254 de 2013 se   sintetizan los parámetros constitucionales mínimos respecto de los derechos de   las víctimas a la verdad, justicia y reparación, en casos de delitos que   constituyen un grave atentado en contra de los derechos humanos o del derecho   internacional humanitario, los cuales tienen plena aplicación no sólo en el   ámbito de las reparaciones que se otorgan en sede judicial, sino también en   contextos de justicia transicional, para evaluar la constitucionalidad de   programas masivos de reparación por vía administrativa, como los previstos en la   Ley 1448 de 2011.     

De acuerdo con lo establecido en este   pronunciamiento, el derecho de las víctimas a obtener una reparación integral   incorpora los siguientes elementos:    

(i) El reconocimiento expreso del derecho   a la reparación del daño causado que le asiste a las personas que han sido   objeto de violaciones de derechos humanos.    

(ii) El respeto a los estándares   definidos por el derecho internacional relativos al alcance, naturaleza,   modalidades y la determinación de los beneficiarios del derecho a la reparación.    

(iii) El derecho a obtener una reparación   integral, que implica el deber de adoptar distintas medidas orientadas a la   dignificación y restauración plena del goce efectivo de los derechos   fundamentales de las víctimas. Tales medidas han de incluir cinco componentes   básicos: (1) la restitución plena, que hace referencia al   restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación,   entendida ésta como una situación de garantía de sus derechos fundamentales, y   dentro de estas medidas se incluye la restitución de las tierras usurpadas o   despojadas a las víctimas. De no ser posible tal restablecimiento pleno, es   procedente (2) la compensación a través de medidas como la indemnización   pecuniaria por el daño causado. Pero además de éstas, la reparación integral   incluye otras medidas como (3) la rehabilitación  por el daño causado, mediante la atención médica y psicológica, así como la   prestación de otros servicios sociales necesarios para esos fines; (4) la   satisfacción, a través de medidas simbólicas destinadas a la reivindicación   de la memoria y de la dignidad de las víctimas; al igual que (5) garantías de   no repetición, para aseguirar que las organizaciones que perpetraron los   crímenes investigados sean desmontadas y las estructuras que permitieron su   comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y   sistemáticas de derechos se repitan.    

(iv) El derecho a la reparación desborda   el campo de la reparación económica, e incluye además de las medidas ya   mencionadas, el derecho a la verdad y a que se haga justicia. En este sentido,   el derecho a la reparación incluye tanto medidas destinadas a la satisfacción de   la verdad y de la memoria histórica, como medidas destinadas a que se haga   justicia, se investigue y sancione a los responsables. Existen por tanto, una   relación de conexidad e interdependencia entre el derecho a la reparación y los   derechos a la verdad y a la justicia, de manera que no es posible garantizar la   reparación sin verdad y sin justicia.    

(v) La reparación integral a las víctimas   de graves violaciones a los derechos humanos tiene tanto una dimensión   individual como colectiva. En su dimensión individual la reparación incluye   medidas tales como: la restitución, la indemnización y la readaptación o   rehabilitación; en su dimensión colectiva la reparación se obtiene también a   través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de medidas que se   proyecten a la comunidad;    

(vi) Una medida importante de reparación   integral es el reconocimiento público del crimen cometido y el reproche de tal   actuación. La víctima tiene derecho a que los actos criminales sean reconocidos   y a que su dignidad sea restaurada a partir del reproche público de dichos   actos. Por consiguiente, una manera de vulnerar de nuevo sus derechos, es la   actitud dirigida a desconocer, ocultar, mentir, minimizar o justificar los   crímenes cometidos.    

(vii) El ordenamiento ha   previsto dos vías principales – judicial y administrativa – para hacer efectivo   el derecho a la reparación de las víctimas individuales y colectivas de delitos   en general, así como de graves violaciones a los derechos humanos y del   desplazamiento forzado en particular. La  reparación en sede judicial  hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas individualmente   consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta vía se encuentra   articulada la investigación y sanción de los responsables, la verdad en cuanto   al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de restitución,   compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este tipo de reparación   judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño antijurídico causado a   la víctima. La vía judicial puede adelantarse ya sea a través del incidente de   reparación dentro del proceso penal adelantado contra el responsable del delito   o ante la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de   reparación directa.  Entretanto, la reparación en sede administrativa,   propia de contextos de justicia transicional, se adelanta a través de programas   de carácter masivo, con los cuales se busca reparar a una gran cantidad de   víctimas, atendiendo a criterios de equidad.  En este ámbito, si bien se   pretende una reparación integral, en cuanto comprende diferentes componentes o   medidas de reparación, no es probable lograr una reparación plena del daño para   cada víctima, ya que, a diferencia de la vía judicial, es difícil determinar con   exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido.  A cambio de   esto, se ofrece una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas a la   reparación, por cuanto los procesos son rápidos y económicos y más flexibles en   materia probatoria. Ambas vías deben estar articuladas institucionalmente, deben   guiarse por el principio de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en   su conjunto una reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas.    

(viii) La reparación integral a las   víctimas debe diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda   humanitaria brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden   confundirse entre sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y   finalidad. Mientras que los servicios sociales tienen su título en los derechos   sociales y se prestan de manera ordinaria con el fin de garantizar dichos   derechos sociales, prestacionales o implementar las políticas públicas relativas   a derechos de vivienda, educación y salud, y la asistencia humanitaria la ofrece   el Estado en caso de desastres; la reparación en cambio, tiene como título la   comisión de un ilícito, la ocurrencia de un daño antijurídico y la grave   vulneración de los derechos humanos, razón por la cual no se puede sustituirlas   o asimilarlas, aunque una misma entidad pública sea responsable  de cumplir   con esas funciones, so pena de vulnerar el derecho a la reparación.    

(ix) No obstante la clara diferenciación   que debe existir entre los servicios sociales del Estado, las acciones de   atención humanitaria y las medidas de reparación integral, ésta no implica   ignorar la necesaria articulación y complementariedad de las distintas políticas   públicas. En ese orden de ideas, el Estado debe garantizar todas las medidas,   tanto de atención como de reparación a la población desplazada y, en general a   las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, hasta el   restablecimiento total y goce efectivo de sus derechos.    

24. Los dos últimos contenidos señalados   conforman el llamado principio de distinción entre medidas de asistencia   humanitaria, de política social y de reparación, orientado a fundamentar el   carácter específico de estas últimas. Dado que el cargo examinado apunta   precisamente a señalar la infracción de este componente del derecho a la   reparación integral, es preciso detenerse en el análisis de sus fundamentos   normativos y de las aplicaciones concretas que esta Corporación ha efectuado del   principio de diferenciación en anteriores pronunciamientos.    

El principio de distinción entre   reparación, servicios sociales y asistencia humanitaria. El carácter específico   de las medidas de reparación.    

25. El Estado   viene obligado a garantizar el derecho de las víctimas a la reparación integral,   ya sea de manera principal, cuando se establezca su responsabilidad en el daño   causado, o bien de manera subsidiaria, en caso de renuencia o insuficiencia de   la reparación brindada por los víctimarios. Pero al lado de este deber de   reparación, existen otras responsabilidades en cabeza del Estado, que igualmente   implican obligaciones de dar y de hacer, y que en algunas ocasiones pueden   llegar a confundirse. Se trata, por un lado, de las medidas de asistencia social   o de política social y, por otro, de la asistencia humanitaria. Cada una de   estas obligaciones tiene orígenes, fundamentos normativos, propósitos,   beneficiarios y contenidos diversos, aunque estos últimos pueden llegar a   coincidir de manera parcial en algunos aspectos, propiciando así la confusión   entre estos distintos tipos de intervención estatal.    

26. Las   medidas de reparación implican la existencia de un daño derivado de   la comisión de un hecho antijurídico, sea un delito o una violación de derechos   humanos. En este caso la obligación estatal responde a criterios de justicia   correctiva y encuentra sustento constitucional en el deber de responder por   los daños antijurídicos que le sean imputables (art. 90 CP), o en el de disponer   el restablecimiento de los derechos y la reparación integral a los afectados por   conductas punibles (art. 250 CP), así como en las disposiciones del derecho   internacional de los derechos humanos que obligan a los Estados a garantizar la   reparación a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos.[32] Los   beneficiarios de estas medidas son las personas reconocidas como víctimas  y su propósito es el restablecimiento de los bienes y derechos afectados como   consecuencia del daño.  Como quedó expresado, las medidas de reparación   tienen diversos componentes – restitución, compensación, rehabilitación,   satisfacción y garantías de no repetición – las cuales comportan, además de un   componente material, una importante dimensión simbólica, pues a través de ellas   se expresa el reconocimiento del daño ocasionado y se procura restablecer la   dignidad de las víctimas.    

27. Las medidas   de política social, también denominadas de asistencia social o servicios   sociales, propias del Estado Social de Derecho, han sido definidas por la   jurisprudencia como  “actividades de carácter permanente y   habitual, desarrolladas por el Estado o bajo su coordinación o supervisión,   destinadas a satisfacer necesidades de carácter general de la población, en   particular aquellas relacionadas con los derechos a los que la Constitución les   atribuye un carácter social, o cuya prestación origina gasto público social”.[33]  A diferencia de las medidas de reparación no presuponen la existencia de un   daño, sino de una necesidad insatisfecha, o bien de una situación de   discriminación o marginación en el acceso a bienes básicos por parte de un   individuo o grupo.  Este tipo de medidas se inspiran en criterios de   justicia distributiva y tienen como fundamento el deber de asegurar la   efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales para toda la   población (art. 2. CP., art. 2 PIDESC), así como el mandato de igualdad   sustancial que ordena de promover las condiciones para que la igualdad sea real   y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos discriminados o marginados (art.   13 inc. 2 CP.). Pueden adoptar la forma de prestaciones regulares dirigidas a   toda la población[34],   o bien de acciones afirmativas, a través de las cuales se focaliza el   gasto público social, otorgando prestaciones específicas a personas y grupos   sociales desaventajados, y en general se establece un tratamiento más   beneficioso a favor de determinadas personas o grupos sociales tradicionalmente   discriminados o marginados, en procura de avanzar hacia la igualdad sustancial.[35]       

28. Finalmente,   las medidas de asistencia humanitaria presuponen una situación de   crisis, ocasionada por desastres naturales o por conflicto armado,  que   pone en riesgo las condiciones básicas de existencia de las personas afectadas   por tal situación. La respuesta estatal en tales situaciones se fundamenta en el   principio de solidaridad, el respeto a la dignidad humana y el deber de   garantizar la efectividad de los derechos a todas las personas (arts. 1 y 2 CP);   tiene un carácter asistencial y temporal, pues su propósito es   asegurar condiciones mínimas de subsistencia de quienes padecen la situación de   crisis y se extiende hasta tanto se prolongue dicha situación.    

29. No obstante   las diferencias entre estas modalidades de intervención estatal, es claro que   entre ellas existen relaciones y puntos de convergencia, ya sea: (i) por la   coincidencia material que eventualmente puede existir entre algunas de las   prestaciones otorgadas a título de reparación, asistencia social o ayuda   humanitaria; (ii) porque su garantía esté a cargo de la misma entidad estatal;   (iii) porque una misma persona, debido a su condición de víctima, de sujeto de   especial protección constitucional y de afectado por una situación de crisis   humanitaria, puede ser destinataria de estos tres tipos de prestaciones.[36]    

Tal   convergencia, en el caso colombiano, no es sólo una posibilidad teórica sino una   realidad que se ve potenciada, entre otras razones, por la existencia de una   prolongada crisis humanitaria, derivada del conflicto armado interno, que afecta   con mayor intensidad a las víctimas de desplazamiento forzado.[37] De otro lado, por una política social orientada por   criterios de focalización del gasto público hacia personas y grupos sociales en   situación de pobreza y vulnerabilidad.[38]  Finalmente, porque algunos delitos cometidos con ocasión del conflicto armado   suelen afectar en mayor proporción e intensidad a personas y grupos sociales   vulnerables y, al mismo tiempo, recrudecen las condiciones de vulnerabilidad y   marginalidad socioeconómica preexistentes.[39] De   ahí que no resulte extraña la hipótesis en la cual una misma persona pueda   reunir la condición de marginación socioeconómica, que permita clasificarlo como   beneficiario de la oferta social del estado dirigida a grupos de   población vulnerable; a la vez estar en una zona cuyos habitantes padecen de una   crisis humanitaria, derivada del conflicto armado, por lo cual requiere   asistencia humanitaria para lograr la estabilización socioeconómica que se   pretende con este tipo de medidas; finalmente, en razón de estos mismos hechos,   ser víctima de desplazamiento forzado o de otros delitos cometidos con ocasión   del conflicto, lo que le otorga el derecho a la reparación integral.    

30. Lo anterior   facilita que, en contextos de justicia transicional, donde está en juego la   reparación de un gran número de víctimas, se pretenda hacer más eficiente el   gasto público por la vía de asimilar o sustituir las prestaciones derivadas del   deber de reparar, con aquellas que forman parte del cumplimiento de los deberes   sociales del estado o de la estabilización socioeconómica de personas en   situación de crisis humanitaria. Desde esta perspectiva, parecería razonable   descontar de las prestaciones debidas por concepto de reparación, aquellas que   la misma persona a recibido a título de asistencia humanitaria o asistencia   social. Sin embargo, tal confusión puede sacrificar otros fines   constitucionalmente valiosos, en particular aquellos que están asociados al   cumplimiento del deber de garantizar la reparación a quienes han padecido graves   violaciones de derechos humanos.    

En efecto, las   medidas de reparación tienen, además de un necesario componente material y   económico, una importante dimensión simbólica, pues a través de ellas se expresa   el reconocimiento, por parte del Estado, de la sociedad y de los victimarios,   del grave daño causado y de la responsabilidad por lo ocurrido, así como el   propósito decidido de restablecer a las víctimas en su dignidad y sus derechos.    Este componente expresivo de las reparaciones es necesario para que ellas sirvan   al propósito de superar los horrores del pasado y permitir que la vida continúe   para todos. De tal suerte que confundir o diluir las medidas de reparación con   las que, en todo caso, el Estado viene obligado a adoptar por concepto de   asistencia social o de ayuda humanitaria, despoja a las primeras de la dimensión   expresiva que les confiere, además de su sentido específico, su valor como   herramienta de reconciliación social. Adicionalmente, las prestaciones otorgadas   por concepto de asistencia social tienen escasa capacidad reparadora a nivel   individual, pues no están dirigidas a atender los daños causados por graves   violaciones de derechos humanos y además son percibidas por sus destinatarios   como la garantía de derechos que, de todas formas, el Estado estaba obligado a   garantizar con independencia de su condicion de víctimas. [40]    

El deber de   distinción entre medidas de reparación y de asistencia social en la   jurisprudencia constitucional    

31. Por las   razones expuestas, en reiterada jurisprudencia esta Corporación se ha   pronunciado sobre la necesidad de diferenciar no sólo entre las prestaciones   debidas por concepto de asistencia humanitaria y de reparación[41], sino también entre estas y los programas de asistencia   social.    

32. Tal criterio fue reiterado en la   sentencia SU-254 de 2013[44], donde   se revisaron varias acciones de tutela interpuestas por víctimas del conflicto   armado a quienes se había negado o reducido el monto de la indemnización   administrativa debido a que habían recibido otro tipo de prestaciones, por   concepto de asistencia social o ayuda humanitaria. Al respecto, la Sala Plena   concluyó que: “la interpretación que debe realizarse en relación con el monto   de indemnización administrativa como reparación, es que ésta es adicional a los   subsidios que se conceden como asistencia social, de conformidad con los mismos   principios fijados por el artículo 25 de la Ley  1448 de 2011, el artículo   154 del Decreto 4800 de 2011 y de conformidad con la interpretación que ha dado   al monto de la indemnización administrativa el propio Gobierno Nacional, según   la cual el monto de indemnización administrativa no es el mismo ni descontable   del subsidio de vivienda para población desplazada, sino que es un monto   adicional y acumulable al mismo.”    

33. En la sentencia C-280 de 2013[45] la   Corte declaró exequible la regla según la cual la oferta de servicios de   atención a las víctimas del desplazamiento forzado tiene efecto reparador, con   excepción de la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición[46],   demandada por infringir el principio de distinción entre medidas de reparación y   de asistencia social.    

En esta sentencia la Corte advierte que   el término “reparación” es empleado en la Ley 1448 en dos sentidos: en un   sentido amplio o genérico, que “alude a la totalidad de las acciones en   beneficio de las víctimas desarrolladas a todo lo largo de su preceptiva”, y   en un sentido estricto, “que corresponde al concepto de reparación propio del   derecho penal, como garantía esencial de las víctimas del hecho punible junto   con la verdad y la justicia”.  Sobre esta base, concluyó que la norma   examinada se refería al efecto reparador en el primero de los sentidos   indicados, esto es, como un “efecto positivo, garantizador de derechos y   restablecedor de la dignidad humana que es común a todas las acciones que el   legislador creó en esta Ley 1448 de 2011 en beneficio de las víctimas”. Así   entendida, la Corte estimó que el “efecto reparador” conferido a la oferta   social para la población desplazada, a la que hace referencia la norma   demandada, no resulta contrario a la Constitución.    

No obstante, precisó que tal efecto “no   se extiende sin más a todas las acciones que se desarrollen en cumplimiento de   esta ley, sino que deberá tratarse de acciones cualificadas, que de manera   oportuna, específica y adecuada atiendan las necesidades particulares que   afronta la población desplazada”. Reiteró igualmente que no puede ser   considerada como reparación la atención humanitaria inmediata, de emergencia y   de transición, prevista en los artículos 62 a 65 de dicha ley. Finalmente,   recordó que, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 60 de la   misma ley, el costo de la oferta a desplazados no podrá ser descontado del monto   de las indemnizaciones administrativas o judiciales. Por tanto, “la   consideración como parte de la reparación de buena parte de las acciones que   dentro del marco de esta ley se cumplan en beneficio de la población desplazada   no tiene un impacto negativo en la cuantía de las indemnizaciones puramente   pecuniarias, que aquellos tienen derecho a recibir”.    

34. Por último, en la sentencia C-462 de   2013[47], al   examinar la constitucionalidad de unos apartes del artículo 132 de la Ley 1448   de 2011, la Corte volvió sobre el alcance del principio de distinción entre   medidas de reparación y de asistencia social.  Invocando el precedente fijado en   la sentencia SU-254 de 2013, declaró la exequibilidad condicionada de la norma   que define como modalidades de indemnización administrativa para la población   desplazada el otorgamiento de subsidios de tierras y vivienda, la adquisición y   titulación de tierras, entre otros, en el entendido que tales mecanismos son   adicionales al monto de indemnización administrativa que debe pagarse en dinero.          

También con fundamento en la prohibición   de indistición entre reparación y servicios sociales, declaró inexequible el   inciso final del parágrafo 3º del artículo 132, conforme al cual se consideraba   como indemnización administrativa descontable de aquella entregada en dinero, la   diferencia existente entre la cuantía ordinaria en que se ofrecen los mecanismos   contemplados –subsidios, adquisición o adjudicación de tierras, entre otros- y   el mayor valor en que ellos son ofrecidos a las personas en situación de   desplazamiento.    

35. El anterior recuento permite concluir   que la jurisprudencia constitucional ha reafirmado que: (i) el derecho a la   reparación integral de las víctimas incorpora, entre sus contenidos, la   necesidad de diferenciar la asistencia humanitaria, por un lado, y las medidas   de política social, por otro, de las medidas de reparación propiamente dichas,   sin que estas últimas puedan ser confundidas con, o sustituidas por, las   primeras. (ii) El conferir efectos reparatorios a las medidas que conforman la   oferta social destinada a las víctimas no es, en sí mismo, contrario a la   constitución, siempre y cuando el reconocimiento de aquellas prestaciones a   favor de las víctimas no disminuya sino que, por el contrario, contribuya a   incrementar, la calidad y cantidad de las medidas de reparación a las que tienen   derecho.  (iii) En consecuencia, no resulta admisible descontar las   prestaciones otorgadas por concepto de ayuda humanitaria o asistencia social,   del valor de las reparaciones debidas a las víctimas, ya que tal proceder atenta   contra su derecho a la reparación integral.    

Con fundamento en estas consideraciones,   corresponde ahora examinar el contenido de las normas acusadas a la luz del   cargo que contra ellas se formula.    

Examen de las normas acusadas    

36. La Ley 1448   de 2011 o Ley de Víctimas, dentro de la cual se insertan todas las normas   objeto de esta controversia constitucional, constituye un cuerpo normativo de   carácter especial y temporal, que responde a un contexto de justicia   transicional, en el que se disponen una serie de medidas para hacer efectivos   los derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no   repetición, para las víctimas del conflicto armado interno, en los términos   establecidos en el artículo 3º de dicha ley.      

Como lo ha   precisado la Corte en anteriores pronunciamientos[48], la Ley de Víctimas constituye una ley temporal, por   cuanto su vigencia está circunscrita a un plazo de diez (10) años, esto es,   hasta junio de 2021. Al mismo tiempo es una ley especial, por cuanto su   aplicación se circunscribe a las situaciones definidas en sus artículos   1° a 3°. Mientras esta regulación conserve su vigencia, tales situaciones no se   regirán por las normas generales que de otra manera gobernarían los respectivos   temas, entre ellos la prestación por parte del Estado de servicios de salud,   educación o vivienda, las reglas sobre recuperación de la propiedad   indebidamente ocupada por terceros y sobre las restituciones consecuenciales, el   derecho a la verdad, la justicia y la reparación y las indemnizaciones debidas a   las víctimas de hechos punibles, entre otras. Asimismo, debido al carácter   especial de esta regulación, las normas generales que desarrollan aquellos   contenidos no se entienden derogadas ni afectadas de ninguna otra manera por el   solo hecho de la entrada en vigencia de la Ley 1448, pues continúan plenamente   vigentes para ser aplicadas a los casos no cubiertos por estas reglas   especiales.    

37. Las disposiciones de la Ley de   Víctimas están agrupadas en varios títulos, siendo los cuatro primeros   relevantes para el presente análisis, por cuanto suministran criterios para   interpretar el sentido y alcance de las normas demandadas.  Así, el Título   I contiene disposiciones generales agrupadas en dos capítulos: el primero   (artículos 1 a 3), delimita el objeto y ámbito de aplicación de la ley, así como   la definición de víctima para los efectos de la misma; el segundo (artículos 4 a   34), contiene un extenso catálogo de principios generales a cuya luz deben ser   interpretadas las restantes disposiciones de la ley.  El Título II    desarrolla los derechos de las víctimas en los procesos judiciales (artículos   35 a 46). El Título III, referido a la ayuda humanitaria, atención y asistencia,   se divide a su vez en tres capítulos: el primero regula la ayuda humanitaria   para las víctimas (artículos 47 a 48); el segundo establece medidas de   asistencia funeraria, educación y salud para las víctimas (artículos 49 a 58) y   el tercero contiene una serie de disposiciones especiales, aplicables a la   atención de víctimas de desplazamiento forzado (artículos 60 a 68).  Por su   parte, el Título IV, denominado Reparación de las Víctimas, se divide en   once capítulos, dentro de los cuales se incluyen el capítulo IV, titulado   Restitución de Vivienda (artículos 123 a 127) y el VI, que contiene   previsiones en materia de Formación, generación de empleo y carrera   administrativa  (artículos 130 a 131).    

38. Los demandantes sostienen que las   normas acusadas, referidas al otorgamiento de subsidios de vivienda (artículos   123, 124, 125 y 127), capacitación y empleo a través del SENA (artículo 130) y   acceso preferencial a la carrera administrativa en situaciones de empate (art.   131), debido a su inclusión en el Título IV de la mencionada ley, son   presentadas como medidas de reparación, cuando en realidad se trata de acciones   afirmativas a través de las cuales el Estado no cumple con su obligación de   reparar a las víctimas, sino en general, con el mandato de promover la igualdad   sustancial, adoptando medidas a favor de los individuos y grupos discriminados y   marginados.    

Señalan además que, como resultado de   esta confusión, podría llegar a interpretarse que las prestaciones otorgadas por   dichos conceptos forman parte del monto total de la reparación otorgada por vía   administrativa y, por tanto, que en virtud de lo dispuesto en el inciso final   del artículo 9 de la Ley de Víctimas, podrían llegar a incidir en una   reducción del valor de la reparación judicial de las víctimas que acudan a la   jurisdicción contencioso administrativa.    

39. La Corte advierte que, en efecto, el   acceso a subsidios de vivienda constituye una medida de política social   focalizada, orientada a remover los obstáculos para que la población de escasos   recursos o en situación de vulnerabilidad, pueda hacer efectivo el derecho a la   vivienda reconocido en el artículo 51 constitucional. La Ley 1537 de 2012[49],   que contiene la normatividad general en la materia, define las condiciones y   modalidades de subsidio para acceder a vivienda de interés social (VIS) y   vivienda de interés prioritario (VIP). Para su asignación, en el artículo 12 de   esta ley se dispone tener en cuenta los criterios generales de priorización y   focalización establecidos por el Gobierno Nacional, a través del   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, estableciendo además   otros criterios específicos, orientados a priorizar a la población: (a)   vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de   la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema; (b)   que esté en situación de desplazamiento; (c) que haya sido afectada por   desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o (d) que se encuentre   habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Adicionalmente, en esta y otras   disposiciones se establecen reglas de acceso preferencial para sujetos de   especial protección constitucional como mujeres y hombres cabeza de hogar (arts.   12), personas en situación de discapacidad (art. 12), grupos étnicos (arts. 13 y   28)[50], madres   comunitarias (art. 26), desplazados y otras víctimas del conflicto armado (arts.   28 y 29).    

Estos criterios de priorización, dentro   de los cuales se incluye a la población desplazada y a otras víctimas del   conflicto armado, pueden ser entendidos, en sentido amplio, como modalidades de   acción afirmativa, por cuanto a través de ellos se hace efectivo el mandato de   igualdad sustancial previsto en el artículo 13 superior, adoptando medidas que   facilitan el acceso a la vivienda para grupos de población en situación de   especial vulnerabilidad.    

El artículo 123 de la Ley de Víctimas  constituye una norma especial que reitera la prioridad y acceso preferente de   las víctimas (definidas en los términos del artículo 3º de dicha ley) a   programas de subsidios de vivienda previstos en la normatividad general y en las   normas especiales previstas en la Ley 418 de 1997 y aquellas que la prorrogan,   modifican o adicionan. En su parágrafo 1º establece criterios de priorización   para las víctimas de desplazamiento forzado, a favor de las mujeres cabeza de   familia, adultos mayores y población discapacitada. En el parágrafo 2º añade un   criterio de priorización adicional, a favor de aquellos hogares que decidan   retornar a los predios afectados, previa verificación de las condiciones de   seguridad.    

Los contenidos restantes del artículo   123, al igual que la totalidad de los artículos 124, 125 y 127, demandadas en   esta ocasión, remiten a las normas generales que asignan las competencias en   materia de otorgamiento de subsidios de vivienda (art. 123, incisos 2º y 3º),   las modalidades de subsidio a las que los beneficiarios de esta ley podrán   postularse (art. 124), su cuantía máxima (art. 125) y la normatividad aplicable   (art. 127).[51]    

40. El artículo 130 de la Ley de   Víctimas, por su parte, establece dos mandatos diferenciables: (i) uno   dirigido al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA – en el sentido de priorizar   y otorgar facilidades para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, a los   programas de formación y capacitación técnica que adelanta dicha entidad; (ii)   otro dirigido al Gobierno Nacional, para que a través del Ministerio de la   Protección Social y el SENA, en un término de seis meses a partir de la   promulgación de la ley, diseñe programas proyectos especiales para la generación   de empleo rural y urbano, orientados a apoyar el auto sostenimiento de las   víctimas; programas que se implementarán a través del Plan Nacional para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Entretanto, el artículo 131 de la   misma ley dispone que la calidad de víctima servirá como criterio de desempate a   favor de estas, en los concursos pertenecientes a los sistemas de carrera   general y carreras especiales para acceder al servicio público, señalando además   que este criterio de desempate prevalecerá sobre el consagrado en la Ley 403 de   1997 (artículo 2, numeral 2º), a favor de quienes hayan votado en las elecciones   inmediatamente anteriores.    

A juicio de la Sala, tanto el artículo   130 como el 131 de la Ley 1448 de 2011 ciertamente consagran acciones   afirmativas a favor de las víctimas en cuyo beneficio se establece dicha   normatividad, para el acceso a programas de formación y empleo, al igual que a   la carrera administrativa en casos de empate, dado que consagran situaciones de   ventaja para su acceso, en relación con la prevista para el común de la   población. Sin embargo, el criterio de priorización en el que se basan es   precisamente la condición de víctima del conflicto armado de la persona que   aspira a beneficiarse de dichas prestaciones, razón por la cual en este caso no   es claro que el establecimiento de tales medidas pudiera confundirse con la   garantía de otras prestaciones a las que, en todo caso, aquellas personas   tuvieran derecho con independencia de su condición de víctima.    

41. Una vez establecido que las   prestaciones a las que se refieren los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131   incorporan un elemento de acción afirmativa que, en el caso de los subsidios de   vivienda se suma a otras medidas del mismo carácter previstas para otros   sectores de población considerados como sujetos de especial protección   constitucional, corresponde definir si la consagración de estos beneficios   dentro del conjunto de medidas de reparación previstas en la Ley 1448 de 2011   desconoce el principio de distinción entre medidas de reparación y de asistencia   social y, por esta vía, el derecho de las víctimas a la reparación integral.    

Siguiendo el precedente fijado en   anteriores decisiones[52], la Sala estima que la   respuesta a tal cuestión es negativa, ya que el solo hecho de conferir efectos   reparatorios a las medidas que conforman la oferta social destinada a las   víctimas no supone, en sí mismo, una infracción al principio de distinción,   siempre y cuando el reconocimiento de aquellas prestaciones a favor de las   víctimas no disminuya sino que, por el contrario, contribuya a incrementar la   calidad y cantidad de las medidas de reparación a las que tienen derecho.    

42. Queda por examinar si la previsión   contenida en el inciso final del artículo 9 de la Ley de Víctimas vulnera el   derecho de estas a la reparación integral, en tanto puede llegar a ser   interpretada como la autorización para descontar las prestaciones en materia de   acceso a vivienda, formación y empleo y desempate en casos de carrera   administrativa, que hayan sido reconocidas a favor de las víctimas, del monto de   la reparación judicial que en su favor llegara a ordenar la jurisdicción   contencioso administrativa.    

La interpretación sobre la que los   demandantes construyen su reproche se basa en la consideración según la cual si   aquellas prestaciones forman parte del conjunto de medidas de reparación   adoptadas por el Estado, como efectivamente lo son, de ello se sigue que su   inclusión dentro del conjunto de medidas de reparación necesariamente ha de   impactar de manera negativa el monto de las reparaciones ordenadas por vía   judicial.    

Sin embargo, como lo pusieron de   manifiesto varios de los intervinientes, el propio legislador dispuso, en el   parágrafo 1º del artículo 25 de la Ley de Víctimas, que:    

No obstante este efecto reparador de las medidas   de asistencia, estas no sustituyen o reemplazan a las medidas de reparación. Por   lo tanto, el costo o las erogaciones en las que incurra el Estado en la   prestación de los servicios de asistencia, en ningún caso serán descontados de   la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas.”    

Esta previsión es reiterada,   para el caso específico de la población víctima de desplazamiento forzado, en el   parágrafo 1º del artículo 60 de la misma ley, conforme al cual: “El costo en   el que incurra el Estado en la prestación de la oferta dirigida a la población   desplazada, en ningún caso será descontado del monto de la indemnización   administrativa o judicial a que tiene derecho esta población”.  En la sentencia C-280 de 2013 la Corte entendió que la oferta social a la que se   refiere esta disposición incluye no sólo las prestaciones específicas   consagradas a favor de la población desplazada en el capítulo III del Título III   de la Ley de Víctimas, o las establecidas en la Ley 397 de 2007 y demás   normatividad en materia de desplazamiento forzoso, sino además las medidas de   reparación consagradas en el título IV de la Ley 1448, dentro de las cuales se   incluyen las relacionadas con el acceso preferente a subsidios de vivienda,   formación y empleo y carrera administrativa, previstas en las normas objeto de   controversia.    

43. Al poner en relación las   normas acusadas con lo establecido en el parágrafo 1º de los artículos 25 y 60   de la Ley de Víctimas, podría concluirse que la interpretación del inciso final   del artículo 9, sobre la cual los demandantes edifican su acusación, en   principio carece de razón. Sin embargo, la Sala no comparte esta conclusión, por   cuanto advierte que las “medidas de asistencia adicionales” a las que se refiere   el parágrafo 1º del artículo 25, pueden ser entendidas en dos sentidos: uno   estricto, para incluir sólo las “medidas de asistencia y atención para víctimas”   establecidas en el capítulo II del Título III de dicha ley (artículos 49 a 58),   las cuales se refieren a prestaciones en materia de auxilio funerario, salud y   educación; pero también pueden ser entendidas en un sentido amplio para   incorporar, además de las anteriores, las demás medidas de asistencia social   previstas en la Ley de Víctimas, dentro de ellas las comprendidas como medidas   de reparación en su Título IV.     

Es claro que sólo entendidas en   este último sentido, la previsión contenida en el parágrafo 1 del artículo 25 de   la Ley 1448 dejaría sin piso la interpretación del inciso final del artículo 9   que es objeto de censura por los demandantes, pues de este modo las “medidas de   asistencia adicionales” (entre ellas las previstas en los artículos 123, 124,   125, 127, 130 y 131) en ningún caso podrían ser descontadas de la indemnización   administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas ni, por tanto,   tenidas en cuenta al momento de establecer el monto de las reparaciones ante la   jurisdicción administrativa.  No ocurre igual, en cambio, si se interpreta   que aquellas “medidas de asistencia adicionales” a las que se refiere el   parágrafo 1 del artículo 25, sólo comprenden las medidas de auxilio funerario,   salud y educación previstas en el capítulo II del Título III, pues en tal caso   podría llegar a entenderse que las demás medidas de asistencia social dispuestas   en el Título IV de la Ley 1448 de 2011,[53]  entre ellas las contempladas en las normas acusadas, podrían llegar a impactar   de manera negativa el monto de las reparaciones ordenadas en vía judicial, en   tanto aquellas forman parte de las medidas de reparación previamente otorgadas a   las víctimas. De este último razonamiento sólo quedarían exceptuadas las   prestaciones que integran la oferta social prevista a favor de la población   desplazada, la cual, según la interpretación del parágrafo 1º del artículo 60,   efectuada por la Corte en la ya citada sentencia C-280 de 2013,[54]  también comprendería las medidas de asistencia social incluidas como medidas de   reparación en el Título IV de la Ley. Sin embargo, queda abierta la posibilidad   de que la interpretación del inciso final del artículo 9º que censuran los   demandantes, pueda llevar a reducir el monto de las reparaciones judiciales   ordenadas a favor de las demás víctimas del conflicto armado.    

44. Para la Corte es claro que   tal entendimiento de las normas acusadas resultaría contrario al derecho de las   víctimas a la reparación integral, por cuanto autorizaría que la calificación   como medidas de reparación de otras medidas de asistencia social previstas a   favor de las víctimas, en lugar de incrementar la calidad y cantidad de las   indemnizaciones a las que tienen derecho, pudiera servir para reducir el monto   de las mismas.    

Asimismo, tal interpretación   desconocería el precedente fijado en la sentencia SU-254 de 2013, relativo a la   imposibilidad de reducir el alcance de las indemnizaciones administrativas y/o   judiciales pretextando el previo reconocimiento de medidas de asistencia social   en favor de las víctimas. En esta decisión, la Corte efectuó una interpretación   sistemática, a la luz del principio de distinción, de las normas legales y   reglamentarias atinentes al monto de la indemnización administrativa, de la cual   concluyó:    

“(…) debe diferenciarse la reparación de la   atención y de la asistencia social, y por tanto, de los diferentes subsidios -de   vivienda, de tierras, etc.- que se le entreguen a la población desplazada   atendiendo dicha asistencia social. De esta manera, el monto de la indemnización   administrativa de que trata el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008, en   aplicación del régimen de transición que prevé el artículo 155 del Decreto 4800   de 2011, debe pagarse en forma adicional y no acumularse o descontarse del   subsidio de vivienda previsto por el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008.    

(iii) Igualmente, a juicio de esta Corporación,   lo establecido en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, parágrafo 3ero. y el   artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que prevén los medios a través de los   cuales se pagará la indemnización administrativa a las victimas de   desplazamiento forzado, deben interpretarse en armonía con la diferenciación   entre lo que constituye una indemnización por vía administrativa como reparación   y la atención o asistencia social, de conformidad con la propia Ley 1448 de 2011   en su artículo 154 ya citado, y en armonía con las reglas fijadas por la   jurisprudencia constitucional y de la CIDH. De esta manera, la Corte encuentra   que el monto de indemnización administrativa debe pagarse en forma adicional y   no acumularse o descontarse del subsidio integral de tierras, de la permuta de   predios, de la adquisición y adjudicación de tierras, de la adjudicación y   titulación de baldíos para población desplazada o del subsidio de vivienda de   interés social rural y urbana de que trata el artículo 149 del Decreto 4800 de   2011.    

(…)    

Así, el Gobierno Nacional ha expresado clara y   expresamente a esta Corporación, a través de la Sala Especial de Seguimiento a   Población Desplazada, que en atención a lo consagrado por la Ley 1448 de 2011 y   en armonía con la jurisprudencia de esta Corte, el artículo 149 del Decreto 4800   de 2011, que consagra el monto para la indemnización vía administrativa a   desplazados, debe interpretarse haciendo clara diferenciación entre esta   indemnización administrativa, como un componente de reparación integral y la   atención y asistencia social, de manera que los diecisiete (17) salarios mínimos   de que trata dicho artículo son adicionales y no descontables de los subsidios   de que trata esa misma normativa. Lo contrario, esto es, el confundir la   atención o asistencia social con la indemnización administrativa como parte de   la reparación integral, es decir, considerar que las medidas que se enmarcan en   la política social del Estado, destinadas a satisfacer necesidades materiales   básicas mínimas de población en situación de pobreza, exclusión e inequidad,   -como los subsidios- pueden  tenerse como medidas de reparación frente a   graves violaciones de derechos humanos y DIH como el desplazamiento forzado,   resultaría inadmisible y abiertamente inconstitucional”.    

La   Sala reafirma el precedente establecido en esta sentencia y llama la atención   sobre el hecho de que las indemnizaciones atienden sólo al componente   compensatorio  de la reparación.  Como quedó establecido, la reparación no se agota en   este componente, sino que ha de incorporar además medidas de restitución, en   tanto sea posible, de rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.    La Corte entiende que las medidas previstas en las normas demandadas pueden ser   entendidas, de manera válida, como medidas de reparación en un sentido amplio,   en tanto satisfacen los demás componentes asociados a la reparación integral,   más no si con ello se pretende reducir el elemento compensatorio que se cubre   mediante las indemnizaciones.    

En consecuencia, al igual que lo   hiciera en la sentencia C-462 de 2013, en este caso declarará la exequibilidad   condicionada del inciso final del artículo 9 de la Ley 1448 de 2011, y de las   demás normas acusadas de la misma ley, que consagran como medidas de reparación   el acceso preferente de las víctimas a subsidios de vivienda (arts. 123, 124,   125 y 127), programas de formación y empleo (art. 130) y a la carrera   administrativa en casos de empate (art. 131), en el entendido que tales   prestaciones son adicionales y no podrán descontarse del monto de la   indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas.    

VII. DECISIÓN    

RESUELVE    

Primero.- Declarar   EXEQUIBLES, en relación con el cargo examinado, el inciso final del artículo   9 de la Ley 1448 de 2011, y los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la   misma ley, que consagran como medidas de reparación el acceso preferente de las   víctimas a subsidios de vivienda, programas de formación y empleo y a la carrera   administrativa en casos de empate, en el entendido que tales prestaciones son   adicionales y no podrán descontarse del monto de la indemnización administrativa   o judicial a que tienen derecho las víctimas.    

Segundo.- INHIBIRSE para   conocer de la acusación formulada contra el inciso 2º del artículo 10 de la Ley   1448 de 2011 y del cargo por violación del principio de igualdad.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en   la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] A   la luz de los artículos 1° y 3° de la ley en cuestión, el objeto de las medidas   de reparación contempladas en esta norma, son daños que han sido consecuencia de   infracciones al derecho internacional Humanitario (DIH) o de violaciones graves   y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos.    

[2]   Corte Constitucional, Sentencia C-293 de 2012, M.P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla.    

[3] MP. Mauricio González Cuervo.    

[4]   Abogada Lucy Edrey   Acevedo Meneses (Folios 86 a 92).    

[5] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[6] Folios 101-147.    

[7]   Abogada  Sandra Marcela   Parada Aceros.    

[8] Abogado Luis   Alberto Donoso Rincón (Folios 148-164).    

[9] Abogados   Catalina Díaz Gómez (Ministerio de Justicia y del Derecho) y Andrés Bernal   Morales (Ministerio de Agricultura) Folios 170-205.    

[10] MP. Nilson Pinilla Pinilla.    

[12] Abogada Laura   Victoria Bechara Arciniegas (Folios 227-234).    

[13] Abogado Andrés   Gómez Roldán. (Folios 238-248).    

[14] Abogada Miriam   Stella Ortiz Quintero. (Folios 254-272, 282-300).    

[15] Folios 333-345.    

[16] Folios 348-366.    

[17] La diferencia entre cosa juzgada absoluta y relativa   ha sido abordada, entre otras, en sentencias C-037 de 1996 (MP. Vladimiro   Naranjo Mesa), C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda),   C-247 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas).    

[18] Sentencia C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil,   AV. Manuel José Cepeda).    

[19] MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria   Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[20] MP. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria   Calle Correa, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[21] MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV. María Victoria Calle   Correa y Luis Ernesto Vargas Silva. Ver Comunicado de Prensa No. 33 del 28 de   agosto de 2013.    

[22] Sentencias C-280 de 2013 (MP. Nilson Pinilla   Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV.   Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-462 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo,   SV. María Victoria Calle Correa, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis   Guillermo Guerrero Pérez).    

[23] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En ella la Corte se   declaró inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 51 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud   sustantiva de la demanda.    

[24]   Artículos 123, 124, 125 y 127 de la Ley 1448 de 2011.    

[25]   Artículo 130 ídem.    

[26]   Artículo 131 ídem.    

[27]   Artículo 9, inciso final, ídem.    

[28] Sentencia C-280 de 2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla,   SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis   Guillermo Guerrero Pérez).    

[29] En la normatividad   vigente, el valor de la indemnización administrativa está definido en el   artículo 149 del Decreto 4800 de 2011,   “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”,   en los siguientes términos: “1. Por homicidio, desaparición forzada y secuestro, hasta cuarenta (40)   salarios mínimos mensuales legales. // 2. Por lesiones que produzcan incapacidad   permanente, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales. // 3. Por   lesiones que no causen incapacidad permanente, hasta treinta (30) salarios   mínimos mensuales legales.// 4. Por tortura o tratos inhumanos y degradantes,   hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 5. Por delitos contra   la libertad e integridad sexual, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales   legales. // 6. Por reclutamiento forzado de menores, hasta treinta (30) salarios   mínimos mensuales legales. // 7. Por desplazamiento forzado, hasta diecisiete   (17) salarios mínimos mensuales legales.”    

[30] La síntesis que se expone a continuación sigue de   cerca las reglas en materia de derecho a la reparación de las víctimas   establecidas sentencia SU-254 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV.   Mauricio González Cuervo), en la que se efectúa un detallado recuento y análisis   de los derechos reconocidos a las víctimas en el derecho internacional, en la   jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, así como en la   legislación interna.    

[31] Ver entre otras las sentencias C-228 de 2002 (MP.   Manuel José Cepeda Espinosa, y Eduardo Montealegre Lynett), en donde la Corte   Constitucional precisó el alcance constitucional de los derechos de las víctimas   en el proceso penal; C-578 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, AV. Rodrigo   Escobar Gil), en la cual se revisó la constitucionalidad de la Ley 742 de 2002,   por medio de la cual se aprueba el  estatuto de roma de la   Corte Penal Internacional”; C-580 de   2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas   Hernández), en donde la Corte estableció que el derecho de las víctimas del   delito de desaparición forzada de personas y la necesidad de garantizar los   derechos a la verdad y a la justicia, permitían que el legislador estableciera   la imprescriptibilidad de la acción penal;   C-875 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Jaime Araujo Rentería), donde la   Corte declaró la exequibilidad de varias disposiciones relativas a la   constitución de parte civil dentro del proceso penal;   C-370 de 2006 (MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo   Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas   Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio   Sierra Porto), en donde la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de varias   disposiciones de la ley de justicia y paz, que restringían los derechos de las   víctimas; C-1199 de 2008 (MP. Nilson   Pinilla Pinilla), en donde la Corte conoció de una demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 2°, 4°, 47, 48, 49 y 72 (todos   parciales) de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la   reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,   que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se   dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios.”; C-099 de 2013 (MP.   María Victoria Calle Correa, SPV. Mauricio González Cuervo, SPV. Luis Ernesto   Vargas Silva, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero   Pérez, AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), donde se declaró la exequibilidad de   los artículos 79 y 88 y la exequibilidad condicionada de algunos apartes del   artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, “por medio de la cual se dictan medidas   de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto   armado y se dictan otras disposiciones”; SU-254 de 2013 (MP. Luis Ernesto   Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo), en la que se ampara el derecho a la   reparación integral de varias víctimas del desplazamiento forzado a quienes les   había sido negada la indemnización administrativa y el acceso a otras   prestaciones previstas en la Ley 1448 de 2011.    

[32]   Entre otros, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.5),   la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 10), la Convención contra la   tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 14.1), el   Estatuto de la Corte Penal Internacional (art. 75), el Protocolo I Adicional a   los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de   víctimas de conflictos armados internacionales (art. 91) y la Convención de la   Haya relativa a leyes y costumbres de la guerra terrestre (art. 3).    

[33] Sentencia C-1199 de 2008 (MP. Nilson Pinilla   Pinilla, SPV. Jaime Araujo Rentería).    

[34]   Tales como las comprendidas en el Plan Obligatorio de Salud o la garantía de   educación pública gratuita entre los grados 0 a 11.    

[35] En la sentencia C-765 de 2012 (MP. Nilson Pinilla   Pinilla, AV. María Victoria Calle Correa), al revisar la constitucionalidad del   proyecto de ley estatutaria sobre medidas para garantizar el pleno ejercicio de   los derechos de las personas con discapacidad, se examina en fundamento   constitucional de las acciones afirmativas.    

[36] La Corte ha llamado la atención sobre las eventuales   coincidencias que, por estas razones, pueden llegar a presentarse entre las   medidas de reparación, de asistencia humanitaria y de asistencia social, pero en   todo caso ha insistido en la necesidad de mantener su autonomía, para evitar que   estas dos últimas puedan sustituir a las primeras. Al respecto, ver sentencias   C-1199 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. Jaime Araujo Rentería), SU-254   de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo), C-280 de   2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis   Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-462 de 2013 (MP.   Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle, SV. Luis Ernesto Vargas   Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.), que serán analizadas en los   numerales 31 a 35 de esta providencia.    

[37] Así lo ha constatado la Corte Constitucional en la   sentencia T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), que declara la   existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento   forzado, y en los reiterados autos de seguimiento a las órdenes allí impartidas.   Asimismo, en la sentencia C-278 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Jaime   Araujo Rentería), al revisar la constitucionalidad de varias normas de la Ley   387 de 2007, “por la cual se   adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,   protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados   internos por la violencia de la República de Colombia”,   se declaró la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 15, que fijaba un   límite temporal a la ayuda humanitaria prevista para la población desplazada.    

[38] Focalización que se lleva a cabo, principalmente, a   través del Sistema de   Identificación y Selección de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales –   SISBEN.    

[39] Al respecto ver, entre otros, los autos 092 de 2008   (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y 098 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva),   donde se destaca la especial vulnerabilidad de las mujeres al desplazamiento   forzado; el auto 251 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), referidos a la   especial afectación de los menores de edad; los autos 004 y 005 de 2009 (MP.   Manuel José Cepeda Espinosa), referidos a la población indígena y   afrocolombiana, respectivamente, y el auto 006 de 2009 (MP. Manuel José Cepeda   Espinosa), que se ocupa de las especiales afectaciones del conflicto armado, en   particular del desplazamiento forzado, en la población discapacitada.    Todos ellos proferidos con ocasión del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004   (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), que declara el estado de cosas   inconstitucional en materia de desplazamiento forzado.    

[40] Sobre la necesaria diferenciación entre   reparaciones, medidas de asistencia social y ayuda humanitaria, y los problemas   derivados de su confusión véase, entre otros, Defensoría del Pueblo.   Contenido y alcances del derecho a la reparación. Instrumentos para la   protección y observancia de los derechos de las víctimas, Bogotá, Defensoría   del Pueblo – GIZ, 2011, p.p. 67-78; Rodrigo Uprimny y María Paula Saffon,   “Reparaciones transformadoras, justicia distributiva y profundización   democrática”, en: C. Díaz Gómez, N. C. Gómez y R. Uprimny (edits.), Reparar   en Colombia: los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusión,   Bogotá, ICTJ – Unión Europea – DeJusticia, 2009, p.p. 31-70.    

[41] Así, entre otras, en las sentencias T-1001 de 2008 (MP. Humberto Sierra Porto) y T-510 de 2009   (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), donde se conceden tutelas interpuestas por   personas de escasos recursos, que habían solicitado a Acción Social la ayuda   humanitaria de emergencia prevista en la Ley 418 de 1997, debido a que los   familiares de quienes dependían habían fallecido en circunstancias violentas,   pero aquella entidad había negado dicha ayuda, argumentando no estar probado que   los móviles del homicidio de sus parientes guardaran relación con el conflicto   armado interno. En esta ocasión la Corte sostuvo que el deber estatal de brindar   ayuda humanitaria de emergencia no se fundaba en una obligación de naturaleza   reparatoria a cargo del Estado, sino que se trata de una prestación asistencial   dirigida a mejorar las condiciones mínimas de existencia de las víctimas, con   fundamento en el principio de solidaridad social. Este criterio es reiterado por   la Sala Plena en la sentencia SU-254 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV.   Mauricio González Cuervo), al conceder la tutela interpuesta por varias víctimas   a quienes se negaba el derecho a la reparación administrativa argumentando,   entre otras razones, que ya habían recibido ayuda humanitaria.    

[42] MP. Nilson Pinilla   Pinilla, SPV. Jaime Araujo Rentería.    

[43] “Por la cual se dictan disposiciones para la   reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,   que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se   dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.    

[44]   MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo.    

[45]  MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria   Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[46]   Prevista en el artículo 60, parágrafo 1º, inciso 2º de la Ley 1448 de 2011.    

[47] MP. Mauricio   González Cuervo, SV. María Victoria Calle, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV.   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[48]  Recientemente en la sentencia C-280 de 2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María   Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo   Guerrero Pérez).    

[50]   En la sentencia C-359 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. Luis Ernesto   Vargas Silva), declaró exequibles los artículos 13 y 28 de la Ley 1537 de 2012,    en el entendido de que los criterios de priorización para acceder a los   proyectos de vivienda de interés social y de interés prioritario, también   deberán tener en cuenta al pueblo Rrom o Gitano y a las comunidades raizales,   como grupos étnicos y culturales de la Nación.    

[51]   Entretanto, el artículo 126, que no es objeto de este juicio de   constitucionalidad, establece las entidades encargadas de tramitar las   postulaciones y señala que estas se harán con cargo a los recursos asignados por   el Gobierno Nacional para el Subsidio de Vivienda de Interés Social.     

[52]  En particular en las sentencias C-280 de 2013   (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto   Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-462 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria   Calle, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez)    

[53]  “Por la cual se dictan medidas de atención,   asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y   se dictan otras disposiciones.”    

[54] MP. Nilson Pinilla Pinilla (SPV. María Victoria   Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez).