C-928-09

    Sentencia C-928/09  

SANCIONES       DEL      COMPARENDO  AMBIENTAL-Improcedencia     del     arresto     por  desacato/DERECHO    A    LA    LIBERTAD-Reserva    Judicial/ALCALDE-Competencia en materia ambiental   

El numeral 6o del artículo 7o de la Ley 1259  de  2008  establece que, en caso de que una persona cometa reiteradamente una de  las  infracciones  contempladas  en  esa  Ley, persistiendo el desacato en grado  extremo,  las sanciones allí previstas pueden convertirse en arresto, recayendo  la  responsabilidad  sobre  la  aplicación  de  las  sanciones  por  causa  del  comparendo   ambiental   sobre   los  alcaldes  o  sus  delegados.  Todos  ellos  funcionarios  administrativos.  Por  lo  tanto,  es claro que la norma demandada  faculta  a  autoridades  administrativas para imponer la pena de arresto, en los  casos  en  que un infractor haya cometido en forma reiterada alguna falta contra  la  normas  de  aseo  y  de recolección de escombros y haya desacatado en grado  extremo  los  comparendos  ambientales  que  les  han  impuesto esas autoridades  administrativas,   encontrando  la  Corte  que  la  expresión  acusada  resulta  inconstitucional  por  cuanto viola la reserva judicial en materia de privación  de  la  libertad contenida en el artículo 28 de la Constitución, resultando la  decisión  consistente  con  los  pronunciamientos  de  la  Corte   que han  estudiado  la  constitucionalidad de preceptos que autorizaban a las autoridades  gubernativas  para imponer penas de arresto, concluyendo la Corte que las normas  son inconstitucionales.   

ARRESTO    POR    DESACATO-Improcedencia      de     su     imposición     por     autoridades  administrativas/AUTORIDAD     JUDICIAL-Competencia para ordenar privación de la libertad   

   

En materia de imposición de penas privativas  de  la  libertad  existe  reserva  judicial,  razón por la cual las autoridades  administrativas no pueden imponer penas de arresto.   

ARRESTO     POR    DESACATO-Inexequibilidad    de    atribución    conferida    a    autoridad  administrativa   

   

INHIBICION      DE      LA      CORTE  CONSTITUCIONAL-Inexistencia de cargos   

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  numeral 6° (parcial) del artículo 7° de la Ley 1259 de 2008.   

Demandantes:  

Paula Torres Holguín  

Magistrado Ponente:  

Dr. JUAN CARLOS HENAO PERÉZ  

Bogotá,  D.  C.,  diez (10) de diciembre de dos mil nueve  (2009).   

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámite    establecidos   en   el   Decreto   2067   de   1991,   profiere   la  siguiente   

SENTENCIA   

I. ANTECEDENTES  

En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad,  la  ciudadana  Paula  Torres Holguín demandó el numeral  6°  (parcial)  del  artículo  7  de  la  Ley  1259  de  2008,  “por  medio  de  la  cual  se  instaura  en el territorio nacional la  aplicación  del  comparendo  ambiental a los infractores de las normas de aseo,  limpieza     y    recolección    de    escombros;    y    se    dictan    otras  disposiciones”, por considerarlo vulneratorio de los  derechos al debido proceso y a la libertad personal.   

La  demanda  fue  admitida  por  el  despacho  mediante  auto del cuatro (4)  de junio de dos mil nueve (2009). En consecuencia, se dispuso:   

– correr traslado al Procurador General de la  Nación para que emitiera su concepto;   

–  fijar en lista la disposición acusada en  la  Secretaría  General  de  esta  Corporación  con el objeto de que cualquier  ciudadano la impugne o la defienda;   

–  comunicar la iniciación de este trámite  al  Presidente  de  la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del  Interior  y de Justicia, al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo  Territorial,  y  a  la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que, si lo  consideraban conveniente, intervinieran dentro del proceso; e   

–  invitar  a participar en el proceso a los  Decanos  de  las  Facultades  de  Derecho  de  las  Universidades  Externado  de  Colombia,  Nacional, Pontificia Bolivariana, de Antioquia y Santiago de Cali, al  Centro    de    Estudios   de   Derecho   Justicia   y   Sociedad   –  DEJUSTICIA -, al Grupo de Derecho de  Interés  Público  de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, al  Grupo  de  Acciones  Públicas  de  la Universidad del Rosario, a la Asociación  Nacional  de  Industriales de Colombia –ANDI-,  a  la  Federación  Nacional  de  Comerciantes  –FENALCO-,  a  la Secretaría Distrital  de  Ambiente  de Bogotá, a la Secretara de Salud Pública de Santiago de Cali y  al  Departamento  Técnico  Administrativo  del  Medio  Ambiente de Barranquilla  –DAMAB.   

Surtidos  los  trámites  constitucionales  y  legales  propios de los procesos de la acción pública de inconstitucionalidad,  esta Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.   

II. NORMAS DEMANDADAS  

A  continuación se transcribe el texto de la  disposición  normativa  demandada,  de acuerdo con su publicación en el Diario  Oficial No. 47.208 de 19 de diciembre de 2008.   

“LEY 1259 DE 2008  

“(diciembre 19)  

“Por  medio  de la cual se instaura en el  territorio  nacional  la  aplicación del comparendo ambiental a los infractores  de  las  normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras  disposiciones   

“El Congreso de Colombia  

“DECRETA:  

“(…)  

“CAPITULO III.  

“DE  LAS  SANCIONES A IMPONERSE POR MEDIO  DEL COMPARENDO AMBIENTAL.   

“ARTÍCULO  7o. DE LAS SANCIONES  DEL  COMPARENDO  AMBIENTAL.  Las  sanciones  a  ser impuestas por medio del Comparendo Ambiental serán  las  contempladas  en la normatividad existente,  del  orden  nacional  o  local,  acogidas  o promulgadas por las  administraciones   municipales,   y   sus   respectivos   concejos  municipales,  las cuales son:   

“1. Citación al infractor para que reciba  educación  ambiental,  durante  cuatro  (4)  horas  por  parte  de funcionarios  pertenecientes  a  la  entidad  relacionada con el tipo de infracción cometida,  sean Secretarías de Gobierno u otras.   

“2.  En caso de reincidencia se obligará  al   infractor   a  prestar  un  día  de  servicio  social,  realizando  tareas  relacionadas  con  el  buen  manejo  de  la  disposición  final de los residuos  sólidos.   

“3.  Multa  hasta  por  dos  (2) salarios  mínimos  mensuales  vigentes  por  cada  infracción,  si  es  cometida por una  persona  natural.  La  sanción  es  gradual  y  depende  de  la  gravedad de la  falta.   

“4.  Multa  hasta  veinte  (20)  salarios  mínimos  mensuales  vigentes  por  cada  infracción,  cometida por una persona  jurídica.  Este  monto  depende  de  la gravedad de la falta, sin embargo nunca  será    inferior    a   cinco   (5)   salarios   mínimos   mensuales   legales  vigentes.   

“5.  Si  es  reincidente,  sellamiento de  inmuebles.      (Parágrafo     del     artículo     16 de la Ley 142 de 1994).   

“6.   Suspensión  o  cancelación  del  registro  o  licencia, en el caso de establecimientos de comercio, edificaciones  o  fábricas,  desde  donde  se  causan infracciones a la normatividad de aseo y  manejo  de escombros. Si el desacato persiste en grado  extremo,  cometiéndose  reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas  pueden  convertirse  en  arresto.” (se subrayan los  apartes demandados)   

III. LA DEMANDA  

La  demandante  considera  que  los  apartes  acusados  son evidentemente inconstitucionales, “pues  bajo   la  Constitución  Política,  y  bajo  cualquier  régimen  democrático  respetuoso  de  la  libertad,  no es aceptable que un sistema sancionatorio, que  incluye  medidas  privativas  de  la  libertad,  no establezca de manera clara y  detallada  las  circunstancias en las que dicha sanción es aplicable, así como  la  duración  y  prescripción  de la misma.” Por lo  tanto,  considera  que  la  norma  impugnada  vulnera tanto el derecho al debido  proceso como el derecho a  la libertad personal.   

Expresa que, de acuerdo con la jurisprudencia  de  la  Corte  Suprema  de  Justicia  y  de la Corte Constitucional, la facultad  sancionatoria  del  Estado se expresa de distintas formas, como el derecho penal  delictivo,  el  derecho  contravencional,  el  derecho disciplinario, el derecho  correccional  y  el derecho de punición por indignidad política. Agrega que al  lado  de  la  facultad  sancionatoria  del  Estado  existe  la facultad punitiva  administrativa,  la  cual es ejercida por los órganos del Ejecutivo y tiene por  fin  “asegurar  el cumplimiento de las decisiones de  las  autoridades  administrativas,  a través de la implementación de sanciones  correctivas     o     disciplinarias.”1   

Aclara,  sin  embargo,  que,  como  bien  lo  establece   el  art.  29  de  la  Constitución  Política,  en  todo  caso  las  competencias  sancionatorias  están  sometidas a las reglas del debido proceso,  las  cuales  se  aplican  en  forma  diferenciada,  de  acuerdo  con  los bienes  jurídicos   afectados   por   la   sanción.   Así,  asegura  que  en  materia  sancionatoria  rigen,  entre  otros,  los  principios  de legalidad, tipicidad y  prescripción,   al   igual   que  los  principios  de  proporcionalidad  y  del  non bis in idem.   

Asegura que el aparte demandado del numeral 6  del  art.  7  de  la  Ley 1259 no se ajusta a esos principios. Así, expresa que  desconoce   el   principio  de  tipicidad  “pues  no  describe  de  manera  precisa y específica el contenido material de la sanción  privativa  de la libertad, ni la correlación entre su aplicación y la conducta  cometida.  (…)  Dado que no existe un límite máximo o mínimo de tiempo para  la  pena  de  arresto, ni unos criterios claros para establecer la gravedad y el  carácter  extremo  del  desacato  y  de  la  comisión  de  la  conducta que se  sanciona,  a  una  persona  podrían  arrestarla luego de cometer cinco veces la  falta,  mientras que a otra podrían hacerlo sólo después de haber cometido la  falta  12  veces;  una persona podría pasar bajo arresto una hora, mientras que  otras  podrían  pasar  días,  meses  o  años. Así, la redacción de la norma  demandada  deja  al  arbitrio  del  funcionario que aplica la norma la decisión  sobre  el  tiempo  que  permanece la persona bajo arresto, pues el legislador no  incluyó  los topes máximos o mínimos de duración de la sanción privativa de  la libertad.”   

También  asevera  que  la  norma  omitió  establecer  un término de prescripción para la imposición de la sanción, con  lo    cual   “los   ciudadanos   se   enfrentarían  permanentemente  a  la  posibilidad de ser sancionados por el Estado, aun cuando  la  conducta  que  alguna vez cometieron y que se considera reprochable no tiene  la    entidad    suficiente    para    sancionarse   indefinidamente.”   

Además,  considera que el numeral demandado  es  inconstitucional,  por cuanto establece una responsabilidad objetiva, que es  prohibida  por  el  art.  29  de la Carta.  Dice al respecto que si bien la  norma  “deja espacio para la libre configuración de  la  duración de la pena por parte de quien aplica la sanción, cierra la puerta  para  la  determinación  de la forma en que se comete la conducta; es decir, no  permite  establecer  diferencias  entre las conductas que se cometen con culpa o  con  dolo,  en  clara violación del debido proceso.”   

Luego,   anota   en   relación   con  los  recicladores:   

“En  el  caso  de  los recicladores, este  espacio  para  el análisis de las circunstancias concretas en las que se comete  la  conducta  señalada  por  el  legislador  como  ilícita  es particularmente  importante,  en  la  medida  en  que  los  recicladores  destapan  y  extraen el  contenido  de  los contenedores de basura instalados en la vía pública, no con  la  intención  de  cometer un daño y menos aún un delito, sino movidos por un  estado  de  necesidad y por las circunstancias de debilidad manifiesta en la que  se  encuentran.  No  obstante,  tal  y  como  está  redactada la ley, no existe  espacio  para  que  sus  aplicadores  tengan  esto  en  consideración, antes de  aplicar una sanción tan severa como la privación de la libertad.   

“(…)  

“Pero  la  indeterminación  y  vaguedad  utilizada  para  crear la sanción no sólo atenta contra la libertad personal y  el  debido  proceso,  sino  que  puede  llevar a una violación sistemática del  derecho  a la igualdad formal, como consecuencia de su aplicación práctica. En  este  sentido, ¿va a aplicarse la misma sanción de arresto a quien, a pesar de  las  sanciones  administrativas impuestas, derrame elementos radioactivos en una  fuente  de  agua  y  a  quien  destapa  por más de cinco veces un contenedor de  basura  para separar de su contenido el material reciclable? ¿Cuál es el grado  extremo  aplicable  a  cada  conducta?  ¿Cómo se reflejan estas diferencias de  proporcionalidad    de    la    conducta    en   la   proporcionalidad   de   la  sanción?”   

Critica nuevamente la redacción de la norma,  por  cuanto  deja  en  manos  “de  los  funcionarios  encargados  de  su  aplicación  determinar  el  alcance  de  la  sanción allí  incluida.” Afirma que ella viola los arts. 6, 28, 29  y  95  de  la  Constitución “al establecer sanciones  penales  de  tipo  abierto  o  indeterminado,  que  dejan  al  arbitrio  de  los  funcionarios  encargados  de su aplicación la determinación de su alcance, las  condiciones     para     su     ocurrencia     y     su     gravedad.”   

A  continuación,  destaca  que la medida de  arresto  “es  particularmente desproporcionada en el  caso  de  los  recicladores.”   En  este  punto  asegura  que  en la sentencia C-673 de 2001 se estableció que cuando una medida  afecta   un  derecho  constitucional  –       como       la       libertad       personal      –  o  afecta  a  un grupo especialmente  vulnerable   se   debe   aplicar   “un   juicio  de  proporcionalidad  en  su  versión más estricta.” Al  respecto  expresa que la medida que ataca es constitucionalmente legítima, dado  que  persigue  la  protección del medio ambiente. Sin embargo, considera que no  es  idónea, porque su resultado es directamente contrario al medio ambiente y a  otros  fines  que  protege  la Constitución, en la medida en que sanciona a los  recicladores,  el primer eslabón en la cadena del reciclaje. Además, considera  que la medida no es necesaria ni estrictamente proporcional.   

Finalmente, expresa:  

“La afectación al derecho a la libertad en  este  caso  es  severa,  pues  el  individuo  es  arrestado  y  retenido por las  autoridades   oficiales.  Realmente  no  cumple  ninguna  utilidad  –  frente  al bien que intenta proteger  la   ley   –   que   un  reciclador,  que  separa  los  residuos  sólidos  que  son  reutilizables  para  permitir  su  reaprovechamiento,  sea  sometido  a  la privación de la libertad  mediante   arresto,   tal  y  como  está  en  la  ley,  de  manera  indefinida,  cuando   incurre  en  su  actividad  diaria,  y  que  la  ley denomina como  ilícita, de manera abierta y desproporcionada. (…)   

“(…)  

“Por su lado, la realidad demuestra que la  actividad  de  los  recicladores  no  obedece  a  una libre elección sino a una  decisión  por necesidad. Las personas dedicadas al reciclaje encuentran en esta  actividad  un  medio  de subsistencia muy precario, pero único para sobrevivir.  En  este  orden  de  ideas, resulta ingenuo suponer que el arresto cumplirá una  medida  de  disuasión  frente  a  la  actividad,  puesto que no se trata de una  opción sino de una necesidad.   

“De lo anterior se deduce que una medida de  arresto  resulta  innecesaria,  inidónea  y  desproporcionada para conseguir la  protección  del  medio  ambiente como se intenta en la Ley 1259 de 2008, y debe  proceder  la  Corte  Constitucional  a eliminarla del ordenamiento jurídico.”   

IV. INTERVENCIONES  

1.  Ministerio  de  Ambiente,  Vivienda  y  Desarrollo Territorial   

El  apoderado  judicial  del  Ministerio  de  Ambiente,  Vivienda  y Desarrollo Territorial, Manuel Vicente Cruz, intervino en  el  proceso  para  solicitar  que la Corte declarara la constitucionalidad de la  norma acusada.   

En defensa de la norma expresa:  

“(…) teniendo en cuenta que los objetivos  de  la  ley  del comparendo ambiental son la buenas prácticas hacia el adecuado  manejo  de los residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del medio  ambiente  y  la  salud  pública,  ello  conlleva  inmerso  unas  sanciones para  aquellas  personas naturales o jurídicas que trasgredan esas prácticas, y dada  la  gravedad  del  daño que el hecho acarrea se han previsto en la legislación  ambiental  las  sanciones  correspondientes, sin que ello implique violación de  algún precepto constitucional.”   

Expone que las medidas punitivas contempladas  en  la  Ley  persiguen  promover  el  adecuado manejo de los residuos sólidos y  escombros  (art.  1  Ley  1259  de  2008).  Asegura  que  la sanción de arresto  pretende  prevenir  la  afectación  del  medio  ambiente  y  proteger  la salud  pública   y  que  ella  está  precedida  “de  una  serie  de  sanciones que  llevan  un  orden  gravitacional,  es  decir,  una  graduación  de medidas como  efectivamente  lo  establece  el  art.  7  demandado,  (…) el arresto debe ser  mirado  dentro  del  contexto de esta norma y no aisladamente, de tal manera que  su  esencia  está  precedida de una serie de actos preventivos que gradualmente  llegan  a  este,  luego  esta  medida es el último recurso con el que se cuenta  para  hacer  que  se  cumplan  aquellas  medidas  a  ser impuestas por medio del  comparendo     ambiental     como     instrumento     de    cultura    ciudadana  (…).”   

Manifiesta que si el legislador ha establecido  que  un  comportamiento es contrario al ordenamiento jurídico, lo propio es que  la  infracción  de  la  norma  sea  objeto  de  sanción.  Luego,  rechaza  las  afirmaciones  de  la  actora  acerca  de  que la norma acusada vulnera el debido  proceso:   

“(…)  ya  que  al  estipularse  en  este  sistema  sancionatorio  una medida privativa de la libertad, ella deviene por la  reiteración  de  las  sanciones  a que alude el numeral 6 del artículo 7 de la  Ley  1259 de 2008, de tal manera que se hace imperativa ante la renuencia de los  sujetos  pasivos del comparendo ambiental, esto es, todas las personas naturales  y  jurídicas  que  incurran en faltas contra el medio ambiente, el ecosistema y  la  sana  convivencia  (art.  4  Ley 1259 de 2008), luego la norma es muy clara,  categórica   y   no   es   atentatoria  de  ningún  derecho  constitucional…   

“Es  aquí, señores Magistrados, donde el  Estado  no  debe  ser  flexible,  por  el contrario debe ser más represivo, con  medidas  mucho  más  severas,  con  el  fin  de  buscar  un ambiente más sano,  tendientes  al  buen  manejo  de  la basura y escombros por parte de los sujetos  pasivos  del  comparendo ambiental, y cuyo efectivo cumplimiento se logrará por  medio   de  las  sanciones  allí  establecidas,  como  instrumento  de  cultura  ciudadana,  sobre  el  adecuado manejo de residuos sólidos y escombros (…); y  esto  sólo  se logra bajo la aplicación efectiva de una medida un tanto severa  y  es  precisamente  el  arresto  en  los  términos  establecidos  en el aparte  demandado,  cuyo  efectivo  cumplimiento se logrará por medio de la aplicación  del comparendo ambiental.   

“Por  su parte, si bien la norma demandada  no  señala  el  límite  mínimo  o  máximo  del  arresto, ello quedaría a la  discrecionalidad  de  la autoridad administrativa competente bajo los principios  de  razonabilidad  y proporcionalidad, teniendo en consideración la magnitud de  la  conducta  desplegada  por  el sujeto pasivo, y es acá donde precisamente se  analizaría  el daño causado y/o la vulneración de derechos colectivos como el  ambiente,  salubridad, entre otros, en ocasiones en conexidad con algún derecho  fundamental.   

“En  el  mismo  sentido,  es de anotar con  respecto  al  régimen  sancionatorio ambiental que en materia ambiental se debe  presumir  la  culpa  o  el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas  preventivas  a  que  nos  hemos venido refiriendo, por lo que el infractor será  sancionado  si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá  la   carga  de  la  prueba  y  podrá  utilizar  todos  los  medios  probatorios  legales…”   

Finalmente,  expone  que la demanda no cumple  con   las   exigencias  mínimas  para  que  se  pueda  iniciar  un  proceso  de  constitucionalidad.  Así,  expresa  que  la  actora  se  limita  a citar normas  constitucionales,   sin   indicar   clara   y  específicamente  “por  qué  razón  y  en qué forma la norma acusada es contraria al  contenido   material  de  los  artículos  constitucionales  citados.”  Por  eso,  considera también que los argumentos expuestos por  la actora no son suficientes.   

2. Universidad del Rosario  

Carlos  Guillermo  Cuenca,  profesor  de  la  Facultad  de  Jurisprudencia  de la Universidad del Rosario, se hizo parte en el  proceso  para  solicitar  que  se declarara la inconstitucionalidad del precepto  legal acusado.   

En  primer lugar, asegura que “existen  distintos  eventos en los cuales es posible aplicar medidas  privativas  de libertad a través de procedimientos de naturaleza administrativa  sancionatoria.”  Menciona como ejemplo las sanciones  derivadas  del  desacato  a  las  órdenes  de tutela y el arresto como facultad  correccional de los jueces.   

A  continuación  realiza  una  descripción  doctrinal  sobre  cada uno de esos principios y los elementos que los conforman.  Con base en ello arriba a las siguientes conclusiones:   

“Respecto  de  las normas acusadas, no se  observa  que se vulnere el principio de legalidad del supuesto de hecho, pues es  claro  que  el  mismo  corresponde  a un desacato reiterado, sin embargo, sí se  vulnera  el principio de legalidad de la sanción, pues la misma no se determina  claramente,  señalándose  simplemente  que la misma corresponde al arresto sin  determinarse por cuanto tiempo se llevará a cabo”.   

“(…)  

“En  el  caso examinado resulta muy claro  que  se  vulnera  el principio de prescripción, pues no se señala cuál podrá  ser la duración máxima ni mínima del arresto.   

“(…)  

“En  este caso, debe señalarse que no se  considera  que  la  norma  demandada  vulnere  la  proporcionalidad, teniendo en  cuenta  la  gravedad  que tienen las infracciones contra el medio ambiente, pues  las  mismas  afectan  bienes  jurídicos colectivos, es decir, toda la sociedad.   

“(…)  

“En este caso, cabe tener en cuenta que se  cuestiona  el no haberse determinado si la falta se comete con dolo o culpa, sin  embargo,   esta  exigencia  no  es  obligatoria  en  la  materia  administrativa  sancionatoria,  por  lo cual la norma no vulneraría por esta causa el principio  de culpabilidad.”   

Por  lo  tanto,  concluye  que  la expresión  demandada   debe   ser   declarada  inconstitucional,  por  cuanto  vulnera  los  principios de legalidad y de prescripción de la sanción.   

3. Universidad Santiago de Cali  

Germán  de  Jesús  Castaño,  Director  del  programa  de  Derecho  de  la  Universidad  Santiago  de  Cali, participó en el  proceso  para  solicitar  que se declarara la exequibilidad de la norma atacada.   

Asegura  que  “la  sanción  de  arresto es una medida coercitiva, persuasiva, intimidatoria, pero,  sobre  todo,  necesaria,  tratándose  de  infractores  que, como dice la norma,  reiteradamente  persisten  en grado extremo en desacatar la normatividad de aseo  y de manejo de escombros en Colombia.”   

Reconoce  que  la  redacción  de la norma es  deficiente,  pero  responde  que  ello “no la hace de  por  sí una expresión inconstitucional.” Agrega que  tampoco  es  cierto “que el arresto quede al arbitrio  del  funcionario  de  turno,  porque  se  trata  solo de una medida extrema para  infractores  reincidentes  que persistan gravemente en infringir la normatividad  del  aseo  y  de  manejo  de  escombros.  Por  el  contrario,  bastantes son las  exigencias  que  se  deducen  de la norma para que proceda el arresto: 1. Que el  desacato   persista  2.  No  de  cualquier  forma,  sino  en  grado  extremo  3.  Cometiéndose  reiteradamente  la  falta  y  4.  Que  se  hayan  impuesto  otras  sanciones más leves previamente.”   

Para terminar, expone que, contrario a lo que  teme  la  actora,  no  hay  por qué pensar que los recicladores “estarán  en  la  hipótesis de infractores reincidentes y graves de  las   disposiciones  de  aseo  y  sobre  escombros.”   

Intervenciones extemporáneas  

Luego  de vencido el término de fijación en  lista  se  recibieron cuatro  intervenciones  más. Dado que las intervenciones fueron extemporáneas la Corte  hará una breve reseña de ellas.   

El  director  de  la  Asociación Nacional de  Industriales  –  ANDI  -,  Luis   Carlos   Villegas,   le   solicitó   a   la   Corte   que  declarara  la  inconstitucionalidad  de  la  norma acusada. Afirma que la disposición, además  de  vulnerar  el  derecho  al  debido  proceso  por su extrema indeterminación,  vulnera  el  art.  28,  “ya que la pena de arresto no  sería  impuesta  por  una  autoridad  jurisdiccional,  sino  por  una autoridad  administrativa,  toda vez que según el artículo noveno de la misma ley 1259 de  2008,  es  el  alcalde  el  responsable  de  la  aplicación  de la sanción por  comparendo  ambiental.”  Al  respecto  remite  a las  sentencias   C-295   de   1996,  C-626  de  1998,  C-329  de  2000  y  C-530  de  2003.   

El Vicepresidente Jurídico de la Federación  Nacional  de  Comerciantes,  Alejandro  Giraldo  López, intervino en el proceso  para  solicitarle  a  la Corte que declarara la inconstitucionalidad de la norma  impugnada.  Expresa que la norma es claramente violatoria del artículo 28 de la  Constitución,  por  cuanto  contempla  que  una  autoridad  no  judicial  puede  imponerle  a  una persona la pena de arresto. Indica que en las sentencias C-237  de  2005  y  C-626 de 2008 la Corte se pronunció sobre este punto.  Por lo  demás,  coadyuva  lo  afirmado  en  la  demanda  acerca  de  que  la  norma  es  indeterminada,  con  lo cual se vulneran los principios de legalidad y tipicidad  y, por ende, el principio del debido proceso.   

El  Secretario de Salud Pública Municipal de  Cali,  Alejandro  Varela Villegas, intervino en el proceso para precisar que, de  acuerdo  con  el  Decreto  Municipal  291 de 2005, a la Secretaría de Gobierno,  Convivencia  y  Seguridad  Ciudadana  le corresponde ejercer el control policivo  sobre  el espacio público. Además, indica que art. 43 del Decreto 1713 de 2002  le  asigna  al  Departamento  Administrativo de Gestión del Medio Ambiente  –  DAGMA – la facultad de  imponer  y  ejecutar las medidas de policía, multas y sanciones establecidas en  la  Ley  99  de  1993. Señala que el art. 67 del Decreto 3518 de 2006 contempla  las   sanciones   imponibles   en  el  marco  de  los  procesos  administrativos  sancionatorios.   

El  director  de  la  Clínica  Jurídica  de  Interés  Público  –CJIP-  de  la  Universidad Pontificia Bolivariana se hizo parte dentro del proceso para  solicitarle  a  la Corte que declarara la inexequibilidad de la norma demandada.  Manifiesta  que  el  precepto  vulnera  el derecho al debido proceso, por cuanto  contiene  expresiones  demasiado  vagas  y  no  establece  un  límite  para  la  prescripción  de la sanción. También afirma que la disposición es violatoria  del  derecho  a  la  libertad personal, por cuanto la sanción del arresto no se  corresponde con el grado de las faltas.   

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR GENERAL DE LA  NACIÓN   

Mediante  el concepto Nº 4824, el Procurador  General  de  la Nación solicitó que se declarara la inconstitucionalidad de la  norma acusada.   

En el concepto se plantea que el Ministerio  Público  se  concentraría en analizar el cuestionamiento de la demandante a la  norma  en  relación  con: “(i) la omisión del término de duración tanto de  la  sanción  privativa  de  la  libertad como de la prescripción de la misma y  (ii)  la  falta  de  criterios  para concretar afirmaciones generales tales como  ‘desacato   en   grado  extremo’  y  ‘comisión  reiterada      de      la     falta’.”   

Al   respecto   expresa   que  el art. 6 de la ley 1259 de 2008 señala  las  infracciones  que  constituyen  faltas  sancionables mediante el Comparendo  Ambiental.  A  su  vez,  el  artículo 7º establece las sanciones que se pueden  imponer  a  través  del  mencionado  comparendo,  las cuales, de acuerdo con el  numeral  6 que es objeto de examen de constitucionalidad en este proceso, pueden  convertirse  en  arresto cuando “el desacato persiste  en   grado   extremo,   cometiéndose   reiteradamente  la  falta”.   

Manifiesta  que  el  Diccionario de la Real  Academia    Española   define   el   vocablo   “extremo”   como      “2.       adj.  Dicho  de  una  cosa:  Que  está  en  su grado más intenso,  elevado  o activo… 3. adj.  Excesivo,  sumo,  exagerado”, mientras que entiende  por   reiterar   “tr.   Volver  a  decir  o  hacer  algo”.   

“el  contenido  semántico dado por el  legislador  a  las  causales de la medida de arresto satisface los principios de  legalidad  y  tipicidad  requeridos por la legislación nacional e internacional  como  requisito  para limitar el ejercicio del derecho a la libertad personal en  cuanto  a su descripción clara y concreta, pues, a diferencia de lo manifestado  por  el  demandante,  no puede negarse que para cualquier persona es inteligible  el alcance de los apartes demandados.”   

Su   conclusión   es   distinta  en  lo  relacionado  con  el  principio  de prescripción y de duración del arresto. Al  respecto manifiesta:   

“Cuestión  diferente  se  presenta  en  relación  con  el  principio de prescripción, relativo al plazo para la puesta  en  marcha  de los instrumentos sancionatorios, y el término de duración de la  sanción  de arresto, respecto de los cuales el Legislador guardó silencio, por  lo  tanto  la  autoridad competente estaría facultada para imponer tal sanción  de   forma   permanente,   vulnerando  el  derecho  fundamental  de  libertad  y  desconociendo  lo  dispuesto  en  el  artículo  28  superior, según el cual no  pueden existir penas y medidas de seguridad imprescriptibles.   

“Si bien el artículo 8 de la Ley 1259 de  2008   faculta  a  los  Concejos  Municipales  para  reglamentar  el  Comparendo  Ambiental,   a  juicio  del Ministerio Público el tiempo de la sanción de  arresto  debe  estar regulado específicamente en la ley, la cual se caracteriza  por  ser  general  y  abstracta, sin que pueda dejarse dicha determinación a la  voluntad,  muchas  veces caprichosa, de los concejos municipales, situación que  podría  llegar  a  vulnerar  el  principio de igualdad (artículo 13 superior),  pues  en  relación con conductas iguales realizadas en diferentes municipios el  término de la sanción de arresto puede llegar a ser distinto.   

“Así   las   cosas,   este   Despacho  solicitará  a  la  Corte  Constitucional  que  declare la inexequibilidad de la  expresión   “Si  el  desacato  persiste  en  grado  extremo,  cometiéndose  reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas  pueden  convertirse  en arresto”, contenida en el numeral 6 del artículo 7 de  la  Ley  1259  de  2008,  por  cuanto  vulnera  las garantía propias del debido  proceso  como  son  la proscripción de sanciones temporalmente indefinidas y el  derecho  de  los particulares a no quedar sujetos indefinidamente a la puesta en  marcha   de   los  instrumentos  sancionatorios  previstos  en  la  ley  acusada  parcialmente.”   

A  pesar  de  que  en el punto anterior el  Procurador  solicita  que  se  declare  la  inexequibilidad de la norma acusada,  expresa  que  también  considera  necesario  manifestarse  sobre  el  carácter  desproporcionado  de  la  misma.  Manifiesta al respecto que en el concepto 4780  del  28  de  mayo  de 2009, rendido dentro del proceso Nº D-7678, el Ministerio  Público  se  pronunció  sobre  algunas  de  las  infracciones contra las norma  ambientales señaladas en el art. 6 de la Ley 1259 de 2008.   

Indica  que  en  el  mencionado concepto se  aseguró  que  “[p]rohibirles a los recicladores que  destapen  y saquen, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido  de  las  bolsas  y  recipientes  para  la  basura,  una  vez  colocados  para su  recolección  es  vulnerar  su derecho al trabajo y, en consecuencia, impedirles  lograr  el  mínimo  vital  y   tener  una  vida  digna  para  ellos  y sus  familias.”  También  se  mencionó  que si bien las  normas  que se juzgan en ese proceso persiguen fines legítimos, como garantizar  los  derechos  al  medio  ambiente  sano,  a  la  salud,  a la vida y al espacio  público,  no  obstante  no  podía considerarse “que  los  inconvenientes  que  puedan  generar  algunos  de  los  recicladores  al no  disponer  en  debida  forma  los  residuos  que no pueden ser reciclados atentan  contra  tales bienes y derechos, pues es un hecho notorio que, por el contrario,  mayores  han  sido  los  beneficios  que los perjuicios que ha recibido el medio  ambiente del trabajo de los recicladores.”   

Por  eso, agrega que en el concepto aludido  se   le   manifestó   a   la  Corte  Constitucional  “que   a   las   malas  prácticas  de  los recicladores debe dárseles una solución, pero no a través  de  una  medida tan desproporcionada como la contemplada en la norma acusada, la  cual    no    guarda    una    correspondencia    adecuada    con    el   objeto  perseguido.”  Indica  entonces que para este tipo de  casos  no  se  debe  recurrir a medidas como la de la privación de la libertad,  sino  más  bien  realizar  un  trabajo pedagógico con esa población marginada  (recicladores),  como  bien lo prevé el artículo 16 de la misma Ley demandada,  según  el cual “[e]n toda jurisdicción municipal se  impartirá    de   manera   pedagógica  e informativa,  a  través  de  los  despachos  u  oficinas  escogidas  para tal fin y medios de  comunicación,  Cultura  Ciudadana sobre las normas que rigen el acertado manejo  de la basura y de los escombros.”   

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE  

Competencia  

1. La Corte Constitucional es competente para  conocer  de  la  presente  demanda,  conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del  artículo  241 de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones  que forman parte de una ley.   

Problema Jurídico  

2.  El  artículo  7º de la Ley 1259 de 2008  establece   una   serie  de  sanciones  para  las  personas  que  infrinjan  las  disposiciones  en  materia  de  aseo,  limpieza  y recolección de escombros. El  numeral  6  (parcial)  del  mismo  artículo,  aquí  demandado, dispone que las  sanciones  mencionadas  pueden convertirse en arresto si se desatienden en grado  extremo  las  indicaciones de las autoridades y si la falta sancionada se comete  en forma reiterada.   

La demandante plantea que el aparte demandado  del  numeral 6 del artículo 7° es vulneratorio de los derechos a la libertad y  al  debido proceso, por cuanto establece una responsabilidad objetiva, no indica  límites  de  tiempo para la pena de arresto, ni plazos de prescripción para la  imposición  de  la  misma,  y,  además,  no  establece  en  términos claros y  precisos  en  qué  ocasiones  se puede imponer la sanción de arresto. También  asegura  que  la  sanción  de  arresto  es  particularmente desproporcionada en  relación con los recicladores.   

La    solicitud    de   declaración   de  inconstitucionalidad  de  la disposición demandada es apoyada por el Procurador  General  de la Nación, por los intervinientes en representación de la Facultad  de  Jurisprudencia  de  la Universidad del Rosario y de la Clínica Jurídica de  Interés  Público  –CJIP-  de  la  Universidad  Pontificia  Bolivariana.  También  es  coadyuvada  por los  directores   de   la   Asociación   Nacional   de   Industriales   –  ANDI-  y  la Federación Nacional de  Comerciantes  –FENALCO, los  cuales  expresaron  que la norma vulnera el artículo 28 de la Constitución, el  cual  dispone  que  la  pena  de  arresto  solamente  puede ser impuesta por una  autoridad jurisdiccional.   

Los  intervinientes  en  representación  del  Ministerio  de  Ambiente,  Vivienda y Desarrollo Territorial y de la Universidad  Santiago   de   Cali  abogaron  por  la  declaración  de  exequibilidad  de  la  disposición  demandada.  Afirman que la Ley persigue garantizar los derechos al  medio  ambiente  y a la salud a través del establecimiento de buenas prácticas  en  el  manejo  de  los  residuos  sólidos  y  los  escombros.  Anotan  que  la  infracción  de  la  ley  debe  ser  sancionada,  y  que  la sanción de arresto  solamente  se  puede  imponer después de que el contraventor haya reincidido en  forma  reiterada  y  en  grado extremo en la infracción de las normas de aseo y  manejo  de  escombros.  El representante del  Ministerio de Ambiente indica  también   que   la   norma   no  vulnera  el  debido  proceso,  por  cuanto  la  discrecionalidad  de  la  autoridad  administrativa  para imponer la sanción de  arresto  debe  respetar  los  principios  de  proporcionalidad  y razonabilidad.  Además,  expresa  que en materia ambiental se debe presumir la culpa o dolo del  infractor.   

En  vista  de lo anterior, en este proceso la  Corte  deberá  resolver los tres siguientes problemas jurídicos: (i) ¿vulnera  la  disposición  acusada  el  artículo  29  de  la  Constitución,  por cuanto  establece  una  responsabilidad  objetiva y no contempla límites de tiempo para  la  pena  de  arresto,  ni  términos de prescripción para la imposición de la  misma,  ni  términos  claros  y  precisos para establecer en qué oportunidades  puede  imponerse esa sanción?; (ii) en el caso específico de los recicladores,  ¿la   imposición   de   la   sanción  de  arresto  vulnera  el  principio  de  proporcionalidad?;  y (iii) ¿vulnera la disposición acusada el artículo 28 de  la   Constitución,   en   la  medida  en  que  establece  que  las  autoridades  administrativas  pueden  imponer  la  sanción  de  arresto  a  las personas que  cometan  reiteradamente  las  faltas establecidas  en la Ley 1259 de 2008 y  desacaten   en  grado  extremo  las  normas  de  aseo  y  manejo  de  escombros?   

Sin embargo, antes de proceder a resolver los  problemas  planteados,  y  habida  consideración de que ha sido planteado en el  proceso, se debe estudiar previamente si la demanda es apta.   

La aptitud de la demanda  

3.  El  interviniente  en representación del  Ministerio  de  Ambiente,  Vivienda  y  Desarrollo  manifiesta que la demanda no  cumple  con  los  requisitos  mínimos  que  ha  establecido la Corte para poder  pronunciarse  sobre  las  acciones  de inconstitucionalidad. Al respecto expresa  que  la  demandante  se limita a citar las normas constitucionales que considera  violadas,  sin  indicar  en  forma  clara  y  específica  por  qué  razón  la  disposición  acusada  “es  contraria  al contenido material de los artículos  constitucionales  citados.” Si bien el interviniente no le solicita a la Corte  que  se  inhiba  para pronunciarse sobre la demanda por el argumento que expone,  considera la Corte que debe pronunciarse sobre este punto.   

La Corte considera que la demanda de la actora  sí  aporta  suficientes razones para fundamentar la acusación acerca de que la  disposición  acusada  vulnera el principio del debido proceso contemplado en el  artículo  29  de  la  Constitución. También aporta suficientes elementos para  generar  una  duda  razonable acerca de la proporcionalidad de la aplicación de  la  disposición  para  el  caso de los recicladores. En efecto, como ha quedado  dicho  en  los  Antecedentes  de  la  presente  sentencia, los cargos formulados  contra  la  norma  acusada,  consistentes fundamentalmente en el quebrantamiento  del  art. 29 y del principio de proporcionalidad, son claros desde los distintos  puntos  de  vista  desde  los  cuales  el  actor enfoca su análisis de la norma  acusada.   

Por lo tanto, la Corte concluye que la demanda  es  apta y que es procedente pronunciarse de fondo sobre ella. Por lo demás, es  importante  expresar  que,  en virtud del principio pro  actione,  los  requisitos establecidos para la aptitud  de  los cargos no pueden ser interpretados con absoluta rigidez, por cuanto ello  restringiría  en  demasía la posibilidad de que los ciudadanos hagan uso de la  acción pública de inconstitucionalidad.   

Ahora   bien,   la   demandante   acusa  de  inconstitucionalidad  tanto  la expresión varias veces aludida, contenida en el  numeral  6  del  artículo  7 de la Ley 1259 de 2008, como otras dos expresiones  que  hacen  parte  del  inciso  primero  del  mismo artículo. El texto de estas  últimas  es:  “serán  las  contempladas  en  la  normatividad existente” y  “las  cuales”.  Evidentemente,  los  cargos  de la demanda no tienen ninguna  relación  con estas dos frases, pues ellas no se refieren específicamente a la  sanción  de  arresto  contemplada  en el numeral 6°, sino que son aplicables a  todas  las  sanciones establecidas en el mencionado artículo 7° de la Ley 1259  de  2008.  Por lo tanto, la presente providencia se concentrará en el examen de  constitucionalidad  de la expresión que reza: “Si el  desacato  persiste  en  grado extremo, cometiéndose reiteradamente la falta, la  sanciones   antes   enumeradas   pueden   convertirse   en   arresto.”   

La  norma  acusada  es  inconstitucional.  En  materia  de  imposición  de  penas  privativas  de  la  libertad existe reserva  judicial,  razón  por la cual las autoridades administrativas no pueden imponer  penas de arresto.   

4. El numeral 6 del artículo 7 de la Ley 1259  de  2008  establece que, en caso de que una persona cometa reiteradamente una de  las  infracciones  contempladas  en  esa  Ley, persistiendo el desacato en grado  extremo,  las  sanciones  allí  previstas  pueden convertirse en arresto.    

Los  intervinientes  en representación de la  Asociación  Nacional  de Industriales –  ANDI  –  y de la Federación Nacional de Comerciantes –  FENALCO  –  afirman  que  la  norma  demandada  contradice  el  texto  mismo del artículo 28 de la Constitución, el  cual  establece  que   “[n]adie  puede  ser  molestado  en  su  persona o  familia,  ni  reducido  a  prisión  o  arresto,  ni  detenido,  ni su domicilio  registrado,  sino  en  virtud  de  mandamiento  escrito  de  autoridad  judicial  competente,  con  las  formalidades legales y por motivo previamente definido en  la  ley.” En vista de que esta acusación se refiere a una violación evidente  de  la Constitución, que no exigiría mayor argumentación, la Corte procederá  a analizarla en primer lugar.   

5.  El  artículo  1º de la Ley 1259 de 2008  establece  que  el objeto de la misma es  “crear  e  implementar  el  Comparendo  Ambiental como instrumento de cultura ciudadana,  sobre  el  adecuado  manejo  de  residuos  sólidos  y  escombros,  previendo la  afectación   del  medio  ambiente  y  la  salud  pública,  mediante  sanciones  pedagógicas  y económicas a todas aquellas personas naturales o jurídicas que  infrinjan  la  normatividad existente en materia de residuos sólidos; así como  propiciar    el    fomento    de    estímulos    a    las   buenas   prácticas  ambientalistas.”   

Después,  el  art.  4º  determina  quiénes  pueden  ser  sujetos  pasivos del comparendo ambiental; el 5º dispone que todas  las  infracciones relacionadas en el art. 6º constituyen “faltas sancionables  mediante  el  comparendo  ambiental”;  y  el  7º,  del  cual  forma  parte la  expresión  que  ha  sido  demandada  en este proceso, prescribe cuáles son las  sanciones   que   pueden   imponerse   por   medio  del  mencionado  comparendo.   

El  capítulo  IV  de  la Ley se ocupa de las  entidades  responsables  de  “la  instauración  y  aplicación del comparendo  ambiental”. De esta manera,  el  art.  8º  ordena que el  instrumento  del  comparendo  ambiental  se  aplique en todos los municipios del  país,   para   lo   cual   los   concejos   municipales   deberán  expedir  la  reglamentación  correspondiente  en  el  término  de  un  año  a partir de la  entrada  en  vigencia  de  la  ley.  Luego,  los  artículos 9º y 10º disponen  cuáles  son  los funcionarios públicos encargados de imponer las sanciones que  se  generan  con ocasión del comparendo ambiental. Dada la importancia de estos  dos   artículos  para  este  proceso,  se  transcriben   a  continuación:   

“Artículo     9o.    Responsable  de la aplicación del comparendo ambiental.  El responsable de la aplicación de la  sanción  por  Comparendo  Ambiental en cada circunscripción municipal será su  respectivo  alcalde,  quien  podrá  delegar  en  su Secretario de Gobierno o en  quien  haga  sus  veces.  En  cuanto  a  las infracciones ambientales en vías o  espacios  públicos  causadas desde vehículos automotores o de tracción humana  o  animal,  el  responsable será el respectivo alcalde, quien podrá delegar en  su Secretario de Tránsito o en la autoridad que haga sus veces.   

“Parágrafo. La  Policía  Nacional,  los  Agentes  de  Tránsito,  los Inspectores de Policía y  Corregidores  serán  los  encargados  de  imponer  directamente  el  Comparendo  Ambiental a los infractores.   

“Artículo     10.    Responsables  de  imponer  el  comparendo ambiental por infracción  desde  vehículos.  Para el  caso  de  los  conductores  o pasajeros de vehículos automotores o de tracción  humana  o  animal,  en movimiento o estacionados, como infractores de las normas  de  aseo  y limpieza, serán los Agentes de Policía en funciones de tránsito o  los  Agentes  de  tránsito,  los encargados de imponer el Comparendo Ambiental,  con   la   respectiva   multa   de   un   (1)   salario  mínimo  mensual  legal  vigente.”2   

Como  se  observa,  el  primer  inciso  del  artículo  9º de la Ley establece que los responsables de la aplicación de las  sanciones  por  el comparendo ambiental dentro de los respectivos municipios son  los   alcaldes   municipales,   quienes  pueden  delegar  esa  facultad  en  sus  secretarios  de gobierno. También a ellos les corresponde aplicar las sanciones  para  el  caso de las infracciones ambientales causadas desde vehículos, aunque  igualmente  pueden  delegar  esta atribución en el secretario de tránsito o en  quien  haga sus veces. A su vez, el parágrafo 1 del mismo artículo 9º dispone  que  la Policía Nacional, los agentes de tránsito, los inspectores de policía  y  los  corregidores  son las autoridades encargadas de imponer directamente las  sanciones  a  los  infractores.  Además, el art. 10 establece que en el caso de  las  infracciones  cometidas desde vehículos serán los agentes de policía con  funciones  de  tránsito  o los policías de tránsito los encargados de imponer  el comparendo ambiental.   

Lo  anterior significa que la responsabilidad  sobre  la aplicación de las sanciones por causa del comparendo ambiental reposa  sobre   los   alcaldes   o   sus   delegados.   Todos   ellos  son  funcionarios  administrativos.3   

Por lo tanto, es claro que la norma demandada  faculta  a  autoridades  administrativas para imponer la pena de arresto, en los  casos  en  que un infractor haya cometido en forma reiterada alguna falta contra  la  normas  de  aseo  y  de recolección de escombros y haya desacatado en grado  extremo  los  comparendos  ambientales  que  les  han  impuesto esas autoridades  administrativas.   

6. El artículo 23 de la Constitución de 1886  establecía  que  “[n]adie  podrá  ser    molestado   en   su   persona   o   familia,   ni   reducido   a  prisión  o  arrestado,  ni  detenido  ni su domicilio registrado, sino a virtud de  mandamiento  escrito de  autoridad competente, con  las  formalidades  legales y por motivo previamente definido en la ley. (…)”  (subrayas no originales)   

Como  se observa, la Constitución de 1886 no  exigía  que  las sanciones de arresto fueran proferidas siempre por un juez. De  allí  que  en  el  texto  constitucional  se  señalaba que la orden de arresto  podía  ser  expedida  por “la autoridad competente”, con el cumplimiento de  las formalidades señaladas.   

El  Constituyente  de  1991  decidió  dar un  viraje  radical en este punto y determinó, en el inciso primero de su artículo  28,    que   “[n]adie  puede  ser    molestado   en   su   persona   o   familia,   ni   reducido   a   prisión   o  arresto,  ni  detenido,  ni  su domicilio registrado, sino en virtud  de    mandamiento   escrito   de   autoridad   judicial   competente,  con las formalidades legales y por motivo previamente definido en  la     ley.”     4   

(subrayas no originales)  

De  esta  manera,  a  partir de la entrada en  vigencia  definitiva  del  artículo  28  de  la  Constitución  de  1991  no es  admisible  dentro  del ordenamiento constitucional que funcionarios diferentes a  las autoridades judiciales dicten sanciones de arresto.   

7.   La   jurisprudencia   de   la   Corte  Constitucional   ha   reafirmado   en  forma  consistente  que  las  autoridades  administrativas  no  pueden  imponer sanciones de arresto. Así, en la Sentencia  T-490  de  1992  la Corte conoció sobre una acción de tutela instaurada por un  ciudadano  contra  una  sanción  de  arresto que le había sido impuesta por el  alcalde  municipal  por  irrespeto a la autoridad, con base en normas contenidas  en  el  Código  de  Policía  de  Cundinamarca,  de 1986. La Corte concedió la  tutela,   ordenó   inaplicar   parcialmente   los  artículos  pertinentes  del  mencionado  Código  y, en consecuencia, revocó las resoluciones sancionatorias  expedidas  por  el  alcalde.   Entre  los  argumentos expuestos en la parte  motiva  de  la  sentencia  se encontraba el de que bajo la Constitución de 1991  sólo  las  autoridades  judiciales  pueden  dictar  medidas de privación de la  libertad personal. Afirmó la Corte:   

“En  materia  del  derecho a la libertad  personal,   el  constituyente  ha  estructurado  una  serie  de  garantías  sin  antecedentes  en  nuestra  tradición  jurídica. La Constitución establece una  reserva  judicial en favor  de  la  libertad  individual,  siendo  indispensable  el  mandamiento escrito de  autoridad  judicial  competente,  con  las  formalidades  legales  y  por motivo  previamente  definido  en  la  ley,  para  que  una persona pueda ser reducido a  prisión,  arresto  o  detención  (CP  art.  28).  En  adelante,  solamente las  autoridades  judiciales  tienen  competencia para imponer penas que conlleven la  privación  de  la  libertad.  En consecuencia, a la autoridad administrativa le  está   vedado   imponer   motu   propio  las penas correctivas que entrañen, directa o indirectamente, la  privación  de  la  libertad, salvo mandamiento escrito de la autoridad judicial  competente.   

“(…)  

“La opción por  la  libertad  que  llevó a consagrar el monopolio de  las  penas  privativas  de  la  libertad  en cabeza de los jueces, se basa en el  principio  de  la  separación  de  poderes,  propio del régimen democrático y  republicano.   Los   jueces  son,  frente  a  la  administración  y  al  propio  legislador,  los  principales  defensores de los derechos individuales. Por ello  su  protección inmediata ha sido confiada a la rama judicial, como garantía de  imparcialidad   contra  la  arbitrariedad,  impidiendo  así  que  la  autoridad  acusadora  acabe  desempeñando  el  papel  de  juez  y  parte.  Si la autoridad  administrativa   tuviere   la   potestad   de  imponer  penas  de  arresto,  sin  intervención  judicial  que  las  autorice  (CP  art.  28),  la protección del  derecho   a   la  libertad  personal  confiada  a  ésta  última  se  tornaría  innecesaria   y   carecería   de  efectividad  para  cumplir  su  cometido.  El  reconocimiento  de los derechos fundamentales y su limitación o restricción en  la  práctica, suponen la intervención de una instancia imparcial, que mediante  una  decisión  motivada,  proporcional  y  razonada,  concilie  los  valores  e  intereses  en  pugna,  permitiendo  la  judicialización  del conflicto social y  evitando  la  exacerbación  de  la  violencia  mediante  el uso exclusivo de la  coacción”.   

8. Igualmente, en la sentencia C-175 de 1993  la  Corte  se  pronunció  sobre la constitucionalidad  del Decreto 2010 de  1992  “Por  el  cual se toman medidas para aumentar la  eficacia  de  la  Policía  Nacional y se dictan otras disposiciones”,  dictado  en  ejercicio  de  las  atribuciones  derivadas  de  la  declaración del estado de conmoción interior.   

En   la   sentencia   se   declaró   la  inconstitucionalidad  del  artículo 5º del Decreto, que establecía que dentro  de  la  institución  policial  “quien sea sancionado  con  arresto  severo, habiendo sido  objeto de esta misma sanción por tres  (3)  veces  o  más  durante  los cinco (5) años anteriores a la imposición de  dicha    sanción,   incurrirá   en   causal   de   mala   conducta.”   

“En   consecuencia   mal   pueden  los  comandantes  de  estación,  los  coordinadores de los servicios especializados,  los  comandantes  de  departamento,  los  directores  de  escuela,  los jefes de  servicios  especializados,  los  jefes  de  división,  el director del hospital  central,  el  ayudante  general,  los  directores  de  la dirección general, el  subdirector  general de la policía, el inspector general, etc. imponer penas de  arresto  severo  como sanción pues la Constitución no se los permite, al haber  quedado  proscrita  la  imposición de penas privativas de la libertad por parte  de  autoridades  administrativas, motivo por el cual esta Corporación,  en  total  acuerdo  con  los  ciudadanos  impugnadores  y en contra del criterio del  Procurador   General  de  la  Nación,  procederá  a  declarar  inexequible  el  artículo  5o.  del decreto 2010 de 1992 por infringir abiertamente el artículo  28 de la ley suprema.”   

En la misma sentencia la Corte aseguró que  en  esa ocasión no podía pronunciarse sobre otras normas de los reglamentos de  policía  que  contemplaran  el  arresto como sanción disciplinaria, por cuanto  estaba  realizando el control automático de constitucionalidad de un decreto de  conmoción  interior.  Sin  embargo,  aclaró que la conclusión a la que había  llegado   la   Corte  en  la  providencia  implicaba  de  manera  implícita  la  inconstitucionalidad  de las normas del reglamento que establecieran la sanción  disciplinaria  de  arresto,  razón  por  la cual “es  claro  que tales disposiciones son inaplicables, en virtud de lo dispuesto en el  artículo   4o.  de  la  Constitución.”5   

9.  Ahora bien, tanto en la sentencia T-490  de  1992  como  en  la  Sentencia  C-175  de  1993  la  Corte  advirtió que era  consciente  del  texto del artículo 28 transitorio de la Constitución de 1991,  el  cual  dispone:  “Mientras  se  expide  la  ley que  atribuya  a  las  autoridades  judiciales el conocimiento de los hechos punibles  sancionables  actualmente  con  pena de arresto por las autoridades de policía,  éstas   continuarán   conociendo   de  los  mismos”.   

En  este  sentido,  en la aludida Sentencia  T-490  de  1992  la  Corte  expresó  lo  siguiente sobre al alcance del art. 28  constitucional  transitorio y sobre la obligación del Congreso de la República  de  expedir  a  la  mayor  brevedad  la  ley  que atribuyera completamente a las  autoridades judiciales el conocimiento sobre esas conductas:   

“La  norma  transitoria cobija tanto los  hechos  punibles  de irrespeto o desobediencia a la autoridad, como a las demás  contravenciones  especiales,  particularmente  las  consagradas  en la ley 23 de  1991,  cuya  competencia  está  atribuida  a  las  autoridades de policía. Por  mandato  constitucional,   de  imperiosa  observancia  dado el carácter de  derecho  de  aplicación  inmediata  que  ostenta  la  libertad (C. P. art. 85),  corresponde  al  legislador  en  un  término breve, expedir la ley que atribuya  integralmente  a  las autoridades judiciales el conocimiento de estas conductas,  so  pena  de  incurrir  en  constitucionalidad por vía omisiva.” 6   

10. La existencia del artículo 28 transitorio  de  la  Constitución  condujo  a  la  Corte a declarar la constitucionalidad de  varias  normas  que  fueron  demandadas  en  los  primeros  años  de entrada en  vigencia  de  la  Constitución,  a  pesar  de  que  en ellas se facultaba a las  autoridades administrativas para imponer penas de arresto.   

Así  ocurrió en la sentencia C-024 de 1994,  en  la  cual la Corte estudió la constitucionalidad de distintos artículos del  Código  Nacional  de  Policía.  En  la sentencia la Corte recalcó que, a  partir   de   la   Constitución   de   1991,  existía   estricta  reserva  judicial   en  materia  de  afectación  a la libertad personal, aun cuando  estableció  que  de  la  misma  Constitución  se  derivaban dos excepciones, a  saber:  la  captura  en  flagrancia, contemplada en el art. 32 de la Carta, y la  detención  administrativa  preventiva, consagrada en el inciso segundo del art.  28  de  la  Constitución y cuya duración no podía exceder en ningún caso las  treinta y seis horas.   

Antes  de  entrar  a  examinar  las  normas  demandadas,  la  Corporación  reiteró  que  el  artículo 28 transitorio de la  Constitución  permitía “a las autoridades de policía el conocimiento de los  hechos  punibles sancionables con pena de arresto, pero  sólo   mientras   la   ley   atribuye   tal   competencia   a  las  autoridades  judiciales.” (subrayas originales)   

Por  eso,  después  de destacar que con la  nueva   Constitución   desaparecía  la  posibilidad  de  que  las  autoridades  administrativas  impusieran penas privativas de la libertad, salvo la detención  preventiva  administrativa,  manifestó  que,  sin  embargo,  en  el  estudio de  constitucionalidad   que  realizaría  a continuación  declararía la  exequibilidad  de  distintas normas, con base en el artículo 28 transitorio, en  el  entendido  de que esa declaración  solamente tendría efectos hasta el  momento  en  que  se dictara la ley que le asignara a las autoridades judiciales  el conocimiento de las conductas sancionadas con arresto:    

“De  manera  que  frente  a  la  nueva  Constitución   Política,   concluye   la  Corte  que  ninguna  autoridad  administrativa  podrá  imponer  pena  de  privación  de la  libertad,  excepción  hecha   de  la  situación  temporal  prevista en el  artículo  28  Transitorio  de  la  Constitución. La Constitución Política de  Colombia  es  celosa en la guarda de la libertad personal y no es un azar que el  artículo  28  establezca  como condición esencial para que a una persona se le  prive  de  su libertad, el que sea un funcionario judicial quien la decrete, con  la   rigurosa   observancia   de  las  demás  exigencias  que  allí  mismo  se  señalan7.   

“De conformidad con lo anterior, la Corte  Constitucional   procederá   en   cada   caso   a   declarar   la  constitucionalidad   de   las   normas  acusadas  que  atribuyan  a las autoridades de policía la facultad de privar de  la  libertad  a  las  personas  e imponer penas de arresto; pero se trata de una  constitucionalidad  condicionada  puesto  que ella se fundamenta en el artículo  28  transitorio,  por  lo  cual sólo opera hasta tanto el legislativo expida la  ley  que  le  confiera  por  vía  definitiva  a  las  autoridades judiciales el  conocimiento  de  los  hechos  punibles  sancionados  actualmente  con  pena  de  arresto.”8       (negrilla      y      subraya  originales)   

Con  base en la anterior precisión acerca de  la  vigencia  temporal  del  art.  28  transitorio de la Constitución, la Corte  declaró  la constitucionalidad del literal a) del artículo 56, que establecía  que  nadie  podía  ser  privado de la libertad sino mediante previo mandamiento  escrito    de    autoridad   competente;    y    del  inciso  segundo  del  art.  62,  que  disponía que la  captura      con     base     en     una     orden  administrativa  debía  realizarse  en  hora  hábil.   

“30. Por último, coincide esta Corte con  el   criterio   expuesto   por   el  Procurador,  en  el  sentido  de  sustentar  temporalmente  la  facultad  de  las  autoridades  de policía – como lo son los  defensores  y  comisarios  de  familia  –  para  imponer  penas de arresto en la  disposición  del  artículo  transitorio  28 de la Constitución que reza así:  ‘Mientras  se  expide la  ley  que  atribuya  a  las  autoridades judiciales el conocimiento de los hechos  punibles  sancionables  actualmente  con  pena de arresto por las autoridades de  policía,    éstas    continuarán   conociendo   de   las   mismas’.  En relación con esta atribución,  señaló  esta  Corte  lo  siguiente:  ‘La  norma transitoria cobija tanto los hechos punibles de irrespeto  o  desobediencia  a  la  autoridad,  como las demás contravenciones especiales,  particularmente  las  consagradas  en  la Ley 23 de 1991, cuya competencia está  atribuida       a       las       autoridades       de      policía’.”9   

12.  El  mismo  argumento  fue expuesto en la  Sentencia  C-212  de  1994,  en  la  cual la Corte conoció sobre una demanda de  inconstitucionalidad   presentada,   entre   otras   normas,  contra  diferentes  artículos  de  la  Ley  23 de 1991, “por medio de la  cual  se  crean  mecanismos  para  descongestionar los despachos judiciales y se  dictan  otras  disposiciones.” La Ley les confería a  los  inspectores  penales  de  policía,  y  en  su defecto a los inspectores de  policía  y  a  los  alcaldes,  la  competencia   para  juzgar una serie de  contravenciones  especiales. Dentro de las sanciones imponibles se encontraba la  pena de arresto.   

En  su  providencia,  la Corte indicó que el  artículo  116  de  la  Constitución  autorizaba  a  que,  excepcionalmente, el  Legislador   les   atribuyera  facultades  jurisdiccionales  a  las  autoridades  administrativas,  salvo  para  la  instrucción  de sumarios o el juzgamiento de  delitos.  Por lo tanto, consideró que la atribución otorgada a las autoridades  administrativas  para  juzgar  las  contravenciones  especiales se ajustaba a la  Constitución,   siempre   y  cuando  “la  respectiva  contravención  no  sea  castigada con pena privativa de la libertad.”   

En la sentencia se expresó que las normas que  facultaban  a  las  autoridades  de policía para ordenar el arresto de personas  vulneraban  claramente  el  artículo  28  de  la  Constitución.  Sin  embargo,  también  en  esta  ocasión la Corte consideró que esas disposiciones todavía  no  podían  ser  declaradas  inconstitucionales,  por cuanto aún se encontraba  rigiendo  el  artículo  28  transitorio  de la Constitución, que permitía que  subsistiera temporalmente la atribución controvertida:   

“El  mandato  de  autoridad  judicial es  elemento  esencial dentro del conjunto de requisitos exigidos para toda forma de  detención,  prisión  o  arresto,  a  tal  punto  que si en un caso concreto la  privación  de la libertad proviniere de funcionario perteneciente a otra rama u  órgano  del  poder  público,  se  configuraría  la  inconstitucionalidad  del  procedimiento  y  sería  aplicable el artículo 30 de la Carta (Habeas Corpus),  como mecanismo apto para recuperar la libertad.   

“Debe  considerarse,  además,  que  el  artículo  28  del  actual  Ordenamiento  es  de  aplicación  inmediata, según  dispone  el  artículo  85 Ibídem. Por ello, para poder sostener la competencia  de  las autoridades de policía en cuanto al conocimiento de los hechos punibles  sancionables  con  pena  de  arresto mientras se expide la ley que lo radique en  cabeza  de autoridades judiciales, fue indispensable la expedición de una norma  temporal  expresamente  orientada  a  ello,  cuyo  carácter  es  excepcional  y  restrictivo  (artículo  28 Transitorio de la Constitución). He allí el único  sustento    constitucional    actual    de    esa   extraordinaria   competencia  administrativa.   

“(…)  

“Ante  la  perentoria  disposición  del  artículo  28 de la Carta, ninguna autoridad administrativa puede disponer de la  libertad del individuo.   

“(…)  

“Así   las   cosas,   pugnan  con  la  Constitución  de  1991  todas  aquellas  normas  legales  o  de  otro orden que  consagren  la  posibilidad  de  que  una  autoridad distinta a la judicial pueda  ordenar  detención,  prisión  o  arresto  u  otro  tipo de sanciones o medidas  preventivas  que  impliquen la privación de la libertad del imputado, sindicado  o condenado.   

“Tal  sería  el  caso  de  las  normas  acusadas,  en  cuanto  se refieren a contravenciones especiales sancionables con  pena  de arresto. Así lo declararía la Corte si no fuera por la existencia del  artículo  28 Transitorio de la Carta. En él se dispuso que, mientras se expide  la  ley  que atribuye a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos  punibles  sancionables  actualmente  con  pena de arresto por las autoridades de  policía, éstas continuarán conociendo de los mismos.”   

Por  lo  tanto,  la  Corte  declaró  la  exequibilidad  de  las  normas acusadas. Sin embargo, advirtió que “cuando    la    ley   establezca   la  jurisdicción  especial  de  que  se  trata,  los  artículos ahora acusados, en  cuanto   consagren   la  posibilidad  de  que  las  autoridades  administrativas  indicadas  sancionen  contravenciones  especiales  con  pena de arresto, habrán  perdido  vigencia  dada su incompatibilidad con el artículo 28 permanente de la  Constitución.  Es  decir,  quedarán  derogados  por la Carta Política ante la  desaparición  del  precepto  transitorio  que  había prorrogado su vigencia de  manera                  temporal.”10   

13. Más tarde, en la sentencia C-295 de 1996  la  Corte  examinó la constitucionalidad del Decreto 717 de 1996, dictado en el  marco  de  la  declaración  del estado de conmoción interior. El artículo 8º  del  Decreto  les  confería  a  los  gobernadores  la facultad de sancionar las  infracciones  a  las medidas contempladas en el Decreto, con multas convertibles  en penas de arresto.   

La  Corte declaró la inconstitucionalidad de  la  facultad  del  Gobernador  de  imponer  sanciones  de  arresto.  Al respecto  expresó  que  la excepción temporal contemplada en el artículo 28 transitorio  constitucional   solamente   era   aplicable  a  los  inspectores  de  policía:   

“Esta   Corporación   en   anteriores  oportunidades   (sentencias   Nos.  C-490/92,  C-173/93,  C-041/94,  C-212/94  y  C-270/94),  ha  señalado  que  la  orden  de  detención, tal como se encuentra  consignada   en  el  artículo  9o.  (sic)  del  decreto  materia  de  revisión  constitucional,  sólo  puede  provenir  de  una  autoridad judicial y en manera  alguna  es  potestativo  de los agentes de las administraciones seccionales como  funcionarios  administrativos  que  son. Por excepción, solamente en el caso de  los  inspectores  de  policía  se declaró una exequibilidad condicionada entre  tanto  se  expidiera  la  reglamentación  a  que  se  refiere  el  artículo 28  transitorio de la Constitución Política.   

“De ahí que la facultad conferida a los  Gobernadores  para  imponer  multas  conmutables  en  un  día  de  ‘arresto’  por cada día de salario contradice  abiertamente  el  artículo  28  de  la  Carta  Política,  según  el  cual, la  privación     de    la    libertad    no    puede    efectuarse    ‘sino en virtud de mandamiento escrito  de   autoridad   judicial   competente’,  con  las  formalidades legales y por motivo previamente definido  en           la           ley.’”11   

14.  En  el  año  1995,  el Congreso de la  República  expidió la Ley 228 de 1995,”por la cual se  determina  el  régimen  aplicable  a las contravenciones especiales y se dictan  otras  disposiciones”.  Varias  de  sus  disposiciones  fueron  juzgadas  por  la  Corte  Constitucional  en su sentencia C-364 de 1996.   

Al mismo tiempo, en la sentencia se declaró  la   inexequibilidad  de  una  expresión  del  artículo  16  de  la  Ley,  que  establecía  que  los  jueces  solamente conocerían sobre las contravenciones a  que  se referían esa y otras leyes que fueran cometidas a partir de la vigencia  de  la  Ley.  La  Corte consideró que el mantenimiento de la competencia de las  autoridades   administrativas   para  juzgar  y  sancionar  las  contravenciones  cometidas  hasta  el momento de entrada en vigor de la Ley desconocía los arts.  28  y  29  de  la  Constitución,  además  de  que  vulneraba  el  principio de  igualdad:     

“Para  la  Corte, la prolongación de la  competencia  en  manos  de las autoridades de policía vulnera los derechos a la  libertad  y  al debido proceso, consagrados respectivamente en los artículos 28  y  29  de  la  Constitución,  que  confieren  exclusivamente  a las autoridades  judiciales  la  facultad de limitar, a través de la imposición de sanciones de  prisión o arresto, la libertad de los ciudadanos.   

“Con la expedición de la ley 228 de 1995  cobró  plena  vigencia el artículo 28 de la Carta, resultando inconstitucional  la  aplicación  del  artículo 28 transitorio, pues éste sólo rigió hasta el  momento  en  que se expidió la ley que transfirió a los jueces el conocimiento  de  las contravenciones sancionadas con pena de arresto. En los considerandos de  la    misma    ley   se   expresa:   ‘Precisamente  esta  es  la  ley que reclama la Constitución y a la  cual  alude  la  honorable  Corte  Constitucional,  por consiguiente todas estas  contravenciones  deben  pasar al conocimiento de los jueces penales.’”12   

“Pero además, el artículo 16 demandado  sí  vulnera  el derecho a la igualdad de los procesados por las contravenciones  cometidas  con  anterioridad  a  la  vigencia de la ley 228 de 1995, quienes, en  virtud   de   la  disposición,  serán  sometidos  al  juicio  de  funcionarios  inidóneos  -ya  que  no siempre estos son abogados-, dependientes, subordinados  jerárquicamente,  carentes  de  autonomía  y  motivados  por el interés de la  administración;  a  diferencia  de  quienes  realicen  los  hechos típicos con  posterioridad  a  la  vigencia  de  la  ley,  que  serán  juzgados  por jueces,  funcionarios de quienes se predica su autonomía e independencia.   

“No  constituye  razón  suficiente para  mantener  en  los inspectores de policía el conocimiento de las contravenciones  sancionadas  actualmente  con  arresto,  el  hecho  de que las normas anteriores  resultan  más favorables a los procesados, pues de ninguna manera el juez penal  o  promiscuo  municipal  a quien corresponda conocer de los hechos ocurridos con  anterioridad  a  la  vigencia  de  la  ley,  podrá  desconocer los beneficios o  garantías    concedidos    en    las    normas   preexistentes,   por   expresa  prohibición   del  artículo  29  de la Carta, que establece: ‘Nadie   podrá   ser   juzgado  sino  conforme  a  leyes  preexistentes  al  acto  que  se le imputa”. No obstante, en  materia  penal  puede  aplicarse la ley posterior, pero cuando ella resulta más  favorable       al      procesado.’”   

15.  Ahora  bien, en la misma Ley 228 de 1995  mencionada  en  el  Fundamento  Jurídico  anterior se incluyó un artículo que  determinaba  que, con el objeto de darle plena aplicación al artículo 28 de la  Constitución,  a  partir  de  la entrada en vigencia de la Ley, las autoridades  administrativas  no podrían ordenar medidas de privación de la libertad.   Reza el art. 41 de la Ley:   

“ARTÍCULO  41. GARANTÍAS DEL ARTÍCULO  28  DE  LA  CONSTITUCIÓN  POLÍTICA.  Sin  perjuicio de lo dispuesto por la Ley  Estatutaria  que  regula  los  estados de excepción en Colombia, a partir de la  vigencia  de  la  presente Ley el allanamiento, los registros y la privación de  la  libertad  no  podrán  ser  ordenadas  por  las autoridades administrativas.   

“Se dará plena aplicación al artículo  28  de  la  Constitución  Política  con  las  excepciones  en  ella  previstas.”   

Precisamente esa disposición fue objeto de  una  demanda  de  inconstitucionalidad,  la cual fue resuelta por la Corte en su  sentencia   C-626  de  1998.  El  actor  afirmaba  que  la  prohibición  a  las  autoridades  administrativas  de  ordenar  sanciones  de  arresto  vulneraba los  valores  constitucionales  de  la  justicia y la paz, al igual que los fines del  Estado.  Además,  manifestaba  que  ese  enunciado  normativo  se encontraba en  contradicción  con  uno  contenido  en el art. 15 de la misma Ley que disponía  que  las  penas  de multa impuestas para ciertas contravenciones contempladas en  algunas    normativas   podían   ser   convertibles   en   arresto.   

La Corte declaró la constitucionalidad del  art.  41  de  la Ley. Al respecto manifestó que “con  el  artículo  41  de  la  ley  228/95,  el  legislador reglamentó, por vía de  interpretación  auténtica,  las  limitaciones  del artículo 28 superior  que  facultan  únicamente a las autoridades judiciales  para ordenar la detención,  prisión   o   arresto   de   cualquier   persona.”   

Luego, la Corte estimó que debía integrar  la  unidad  normativa con el artículo 15 de la misma Ley y procedió a declarar  la  inconstitucionalidad de la norma en la que se establecía la facultad de las  autoridades  administrativas  de convertir en arresto las sanciones de multa. Al  respecto señaló la Corte:   

“De la lectura del mismo, se desprende,   sin  ningún margen de duda que resulta contrario el segmento de la disposición  referida,  a  lo  dispuesto  en  la  Carta  Política,  pues  repárese  que  la  atribución   conferida   a   las   autoridades  administrativas  para  realizar  conversiones  de  multas  en  arrestos  en aquellas contravenciones sancionables  actualmente  con dicha pena, excepto en las contravenciones especiales definidas  en  las  leyes 228 de 1995, 23 de 1991 y 30 de 1986, en virtud de lo previsto en  el  artículo 28 superior, es inexequible, ya que la facultad de ordenar la pena  de  arresto  con  relación  a  las  personas que incumplan el pago de la multa,  constituye  una  competencia  única  y exclusiva de las autoridades judiciales,  las  cuales son los únicos titulares para ordenar la privación de la libertad,  como   lo  ha  señalado  la  jurisprudencia  sobre  la  materia.”                    13   

16. Como se ha indicado, en la Sentencia C-364  de  1996  se  advirtió  que con la Ley 228 de 1995 había cesado el régimen de  transición  contemplado en el artículo 28 transitorio de la Constitución, que  permitía  que  las  autoridades de policía pudieran continuar conociendo sobre  los hechos punibles que eran sancionados con medidas de arresto.   

Por eso, en distintas sentencias proferidas a  partir  de esa providencia se ha declarado la inconstitucionalidad de normas que  autorizaban  la imposición de la pena de arresto o la privación de la libertad  por  parte  de   autoridades  administrativas,  por  ser  violatorias de la  reserva  judicial  en  materia  de  libertad  contenida en el artículo 28 de la  Constitución.   

17.  De esta manera, en la sentencia C-199 de  1998  se  declaró  la  inexequibilidad  del primer inciso del artículo 207 del  Código  Nacional de Policía (Decreto 1355 de 1970), en el cual se autorizaba a  los  comandantes  de  estación  y  de  subestación de policía a retener en el  comando  al  que irrespetare, amenazare o provocara a los agentes de policía en  el  desarrollo  de  sus  funciones. El texto del artículo 207 era el siguiente:   

“Artículo  207.  Compete  a  los  Comandantes  de estación y de  subestación    aplicar   la   medida   correctiva   de   retenimiento   en   el  comando:   

 “1.  Al  que  irrespete,  amenace  o  provoque  a  los funcionarios uniformados de la policía en el desarrollo de sus  funciones.    

“2.  Al  que  deambule  en  estado  de  embriaguez y no consienta en ser acompañado a su domicilio.   

“3.   Al   que  por  estado  grave  de  excitación  pueda  cometer  inminente  infracción a la ley penal”.   

El demandante afirmaba que el artículo 207  del   Código   Nacional  de  Policía  vulneraba  los  arts.  28  y  29  de  la  Constitución.  La  Corte  le  concedió  la  razón en relación con el numeral  primero,  pero  consideró que los otros dos numerales eran constitucionales. Al  respecto  afirmó  que  mientras  en  el   primer  numeral la retención se  imponía  como  sanción,  en  los  restantes numerales se trataba de medidas de  protección.14   

En  relación con el primer numeral afirmó  la Corte:   

“Dado  que  la  disposición mencionada,  contenida  en  el  Decreto  examinado,  de  acuerdo  con  lo  expuesto, tiene el  carácter  de  sanción  que implica la privación de la libertad, para la Corte  dicha   norma   vulnera  el  artículo  28  de  la  Constitución  Política  de  Colombia.   

“En efecto, la norma demandada atribuye a  una  autoridad  administrativa  la  función  de  ordenar  la  privación  de la  libertad,  sin  previo  mandamiento  judicial,  en  aquellos  casos  en  que  se  irrespete,  amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la Policía, en  desarrollo  de  sus  funciones,  lo  cual  resulta  atentatorio  de  la libertad  personal  y  del  mandato  constitucional  que  prohíbe la detención sin orden  judicial.     Por     dicha     razón,     dicha    norma    será    declarada  inexequible.”   

Y  acerca  de  los  otros  dos  numerales  aseguró:   

“A  juicio  de  la Corte, las anteriores  previsiones  constituyen  verdaderas  medidas de protección y no contrarían la  Constitución, por las siguientes razones:   

“En   primer   lugar,   dicha   medida  correccional  tiene  una finalidad legítima, pues pretende salvaguardar valores  constitucionales  como  la  vida  o la integridad personal. Es evidente, que una  persona  en un estado momentáneo de debilidad, puede llegar a afectar intereses  de  terceros  que ella misma estima valiosos cuando se encuentra en pleno uso de  sus  facultades; porque es un hecho ineludible, que el consumo de alcohol, y los  estados  de  intensas  emociones,   en  un  elevado  número  de  personas,  ‘ocasionan     el  relajamiento  de  lazos  inhibitorios  y  la  consiguiente  exteriorización  de  actitudes           violentas’.15   

“Pero  además,  esta  medida  también  protege  al  sujeto  sobre  el  cual  recae,  porque en un estado transitorio de  incompetencia  para  tomar  decisiones  libres,  puede  él  mismo  atentar  contra   su   vida   o  su  salud,  o  provocar  a  otros  para  que  lo  hagan.  (…)   

“Por otra parte, es una medida correctiva  eficaz,  ya  que  el  retenido  está  bajo  la  protección de las autoridades,  quienes  pueden  actuar  de  manera  inmediata,  frente  a eventuales perjuicios  contra  valores  esenciales del ordenamiento, y  no existen medios eficaces  menos  onerosos,  para  lograr  la  finalidad  constitucional planteada, pues es  claro  que  la  multa,  la  promesa  de  buena  conducta  o  la conminación, no  modifican  el  estado  actual de incompetencia transitoria del sujeto, que es el  supuesto  fáctico  en  el  que se funda y justifica esta medida de protección.  Además,  y  en el caso de la embriaguez, la norma contempla que las autoridades  de  policía  ya han intentado acompañar a la persona a su lugar de residencia,  pero  ante su renuencia, no les queda otro camino que conducirla a la estación.   

“Así mismo, es evidente que la carga que  se  impone  a  la  persona  es mínima, pues el tiempo de la retención no puede  exceder  las  24  horas,  mientras  que  el  beneficio  -proteger  la  vida y la  integridad de las personas-, es significativamente mayor.   

“(…)  

“En consecuencia, estima la Corte que las  medidas  consagradas  en  los numerales 2° y 3° de la disposición acusada, no  equivalen  propiamente  a  privación  de la libertad sino a la adopción de una  medida  correctiva  razonable,  que  no  comportan  una  carga  excesiva para el  afectado,  dada  su corta duración, ni limitan la realización de los proyectos  de   vida   individuales;   en  cambio,  garantizan  otros  valores  reconocidos  constitucionalmente,   como   la   prevalencia   del   interés   general  y  la  preservación     del     orden     público.”16   

18. Luego, en la sentencia C-189 de 1999 se  declaró  la  inexequibilidad  de  sendas   expresiones  contenidas  en  el  numeral  9  del  artículo  158  y en el artículo 182 del Decreto 1809 de 1990,  “por  el  cual  se  introducen  reformas  al Código  Nacional   de   Tránsito   Terrestre   (Decreto   1344   del  4  de  agosto  de  1970).”  La  primera  expresión  autorizaba  a  las  autoridades  de  policía para ordenar el arresto de las personas que condujeran  un   vehículo   en   estado   de   embriaguez  o  bajo  efectos  de  sustancias  alucinógenas,  y  la  segunda  incluía  el  arresto  dentro  de  las sanciones  imponibles    por    incurrir   en   faltas   contra   las   disposiciones   del  Código.17   

La  Corte  concluyó  que  las  normas eran  inexequibles,  por  cuanto  “desconocen el articulado  de  la  Carta  Política,  y  la  jurisprudencia  de  esta Corporación sobre el  alcance     del     artículo     28     Superior18,  pues a través de ellas se  faculta  a las autoridades de Policía para imponer una sanción privativa de la  libertad  con  desconocimiento  de  las  exigencias  mínimas establecidas en la  Constitución:  orden  escrita  de autoridad judicial  competente,  con  las  formalidades  legales  y por los motivos señalados en la  ley.”    

En la sentencia se refutaron los argumentos  expuestos  por  los  intervinientes  acerca  de  que  el arresto correccional se  justifica  porque  pretendía  “salvaguardar valores  constitucionales   como   la   vida   o   la  integridad  personal.” Al respecto afirmó en primer lugar:   

“   Y   es   que  no  existen  razones  suficientes,  que  permitan  establecer con certeza que las personas embriagadas  atenten,  por  ese  solo  hecho,  contra  la convivencia ciudadana, o contra los  derechos  de  los  demás,  es  decir  que  necesariamente incurran en conductas  delictivas  que  las  hagan  merecedoras de una sanción o de una medida como la  que  contienen  los  artículos demandados. Bajo los principios de dignidad y de  libertad  que  inspiran  la  Constitución,  no  es  posible  presuponer  que el  embriagado  es  potencialmente  peligroso  y que deba privársele de la libertad  por  esa  sola  circunstancia;  sólo en el evento de que la conducta delictiva  se  realice,  y  previa  orden  judicial,  se  puede detener a la persona en las  circunstancias  descritas; de lo contrario se desconocen no sólo los derechos a  la   libertad  y  al  debido  proceso,  sino  a  la  presunción  de  inocencia.   

“Téngase    en    cuenta   que   la  inmovilización   del   vehículo  a  la  que  deben  proceder  las  autoridades  administrativas  en  estos  casos,  según  el mismo numeral 9 del artículo 181  demandado,  es  suficiente  para  garantizar que la persona ebria no continuará  conduciendo  y,  por tanto, los demás -y ella misma-, no tendrán que enfrentar  un   riesgo   mayor   al   que   les   impone   el   tránsito   en  condiciones  normales.”   

También se rechazó el argumento acerca de  que  con las medidas se protegía la salud de la persona embriagada. Al respecto  afirmó  la  Corte  que “tampoco este argumento tiene  justificación  a  la  luz  de  la  Constitución y de la jurisprudencia de esta  Corte,  porque  se  trata  de  una sanción y no de una medida de protección, y  porque  aún  si se tratara de una de estas medidas, se vulneraría el principio  de  la  proporcionalidad.”  En   el  mismo  sentido  recordó  que  la  jurisprudencia  de  la  Corporación  había  establecido  la  invalidez  constitucional  de  las políticas perfeccionistas y la improcedencia  de   las  “medidas  de  protección  coactiva  a  los  intereses     de     la     propia     persona.”19    

19.  En  la  sentencia  C-530  de  2003  se  declaró,  entre  otras  cosas,  la  inconstitucionalidad  de una expresión del  artículo  133  del  Código  Nacional  de Tránsito y Transporte (la Ley 769 de  2002),  que  establecía  que  se  impondría  pena  de arresto a los peatones y  ciclistas  que,  luego  de  haber  sido  amonestados por incumplir las normas de  tránsito,  hubieran  omitido  asistir  al  curso  formativo  correspondiente en  materia            de           tránsito.20   

En la sentencia se afirmó que del contexto  de  la  norma  se  deducía  que  la sanción de arresto sería impuesta por una  autoridad  administrativa.  Al  respecto  se  expresó  que,  de  acuerdo con la  Constitución  y  la jurisprudencia de la Corte, las autoridades administrativas  no  tienen  competencia para privar a las personas de su libertad. Por lo tanto,  luego  de  hacer  referencia  a  diferentes  sentencias  de esta Corporación se  concluyó:   

“(…)  es claro que el aparte demandado  desconoce  la Carta Política, y la jurisprudencia de esta Corporación sobre el  alcance del artículo 28 Superior     (…),  pues  a  través  de  ella  se  faculta a diversas  autoridades  administrativas  e  incluso  militares  para  imponer  una sanción  privativa  de  la  libertad  con  desconocimiento  de  las  exigencias  mínimas  establecidas   en   la   Constitución:  orden  escrita  de  autoridad  judicial  competente,  cumplimiento  de  las  formalidades legales y configuración de los  motivos  señalados  en  la ley. Por tanto, el aparte final del artículo 133 de  la ley 769 de 2002 será declarado inexequible.”   

20.  En  la  sentencia C-237 de 2005 la Corte  declaró  la  inconstitucionalidad  de  un  aparte  del artículo 69 del Código  Nacional  de  Policía,  en  el  que  se  establecía  que  la  policía podría  recapturar  a  las  personas que incumplían con su deber de presentarse ante el  jefe  de  policía  luego de que, capturadas inicialmente en flagrancia, habían  sido  dejadas en libertad con el compromiso de comparecer dentro de las 48 horas  siguientes  ante  el  mencionado  jefe  de policía.21   

Después  de   referirse al derecho a la  libertad  personal  y  a  la  reserva  judicial  en  materia de privación de la  libertad concluyó:   

“La  única excepción establecida en la  Constitución  Política al principio de reserva judicial, necesaria para privar  de   la   libertad  a  una  persona,  es  la  establecida  en  el  artículo  32  Constitucional.   Así  las  cosas,  cuando  una persona sea sorprendida en  flagrancia  en  la  comisión  de  una  conducta punible puede ser capturada por  cualquier  persona,  con  mayor  razón  por  una  autoridad  administrativa,  y  posteriormente  ser  conducida  ante  un  juez.  En el presente caso, dicha  captura  no requiere de orden judicial previa, lo que comporta una excepción al  principio de reserva judicial.   

“Pues bien,  la captura establecida  en    el    inciso    2°    del    Art.    69    del    Decreto    –  Ley 1355 de 1970, no esta aparejada  con  la  flagrancia. En consecuencia, la captura no tiene como justificación la  flagrancia.   La   aprehensión   señalada   en  la  norma,  se  produce:   i.  tiempo después de que  la  persona  ha  sido sorprendida en flagrancia , no teniendo como razón de ser  ésta,   ii.  su  justificación  radica  en  el incumplimiento de una orden administrativa.    

“En consecuencia, la persona luego de ser  aprehendida   en  flagrancia  recupera  su  libertad,  para  posteriormente  ser  capturada   si  incumple  la  orden  de  comparendo.  Situación  anterior,  que  configura     una    clara    negación    de    la  flagrancia, por cuanto la captura no se produce   al  momento  de estarse cometiendo la infracción sino estando la persona en uso  de  su  derecho  fundamental  de  libertad,  tiempo  posterior  de  la actividad  flagrante.   

“Lo  anterior apareja, la inoperancia de  la  excepción  al principio de reserva judicial, por estar desligada la captura  del  momento  de  la flagrancia.  Por tal razón, la captura establecida en  la  norma  demandada,   vulnera  el  Art.  32 Constitucional, por cuanto en  realidad  no  es un desarrollo de la flagrancia allí determinada  sino una  negación a la misma.   

“Así  las  cosas,  debe esta Corte  finalmente    concluir,   en   primer   lugar,   que la captura de que trata el inciso 2° parcial del  artículo    69    del    Decreto    –  ley  1355  de  1970, no proviene de autoridad judicial competente  sino   del   desconocimiento   de   una   orden   de  carácter  administrativo,  vulnerándose  el  principio  de  reserva  judicial  establecido  en  el art. 28  Constitucional.   

“Igualmente, en  segundo  lugar,  que dicha captura se efectúa en  momento  diferente al de la flagrancia, vulnerándose la excepción al principio  ya referido establecido en el art. 32 Constitucional.   

“Por  las  razones  expuestas esta Corte  declarará  inexequible  la  expresión  del  inciso  2°  del  artículo 69 del  Decreto  –  Ley  1355 de  1970,  que  afirma  ‘Si la  persona    citada    no    cumple   la   orden   de   comparendo   deberá   ser  capturada’.”   

21.  En  la  Sentencia C-850 de 2005 la Corte  declaró  la  inconstitucionalidad  del  inciso  primero  del  artículo  70 del  Código  Nacional  de Policía, que establecía que cuando el contraventor fuera  capturado  en  flagrancia y llevado inmediatamente ante el jefe de policía, los  testigos  debían ser trasladados junto con el contraventor y, en el caso de que  no   quisieran   hacerlo   libremente,    podían   ser  obligados  por  la  fuerza.22  La Corte estableció que el traslado forzado del testigo vulneraba  su  libertad personal y que la única forma de obligarlo a asistir era a través  de una orden judicial.   

En esa ocasión expresó la Corte:  

“Pues bien, las expresiones contenidas  en  el  inciso  primero  de la norma referida permiten  que los testigos de una  contravención  puedan  ser  obligados  por la fuerza a ser trasladados ante el  jefe de policía si se resisten a ello.   

“De  lo anterior se desprende, que dicho  traslado  a la fuerza es una clara privación del derecho de libertad consagrado  en  la  Constitución  Nacional. Las condiciones de dicho traslado implican para  el testigo la imposibilidad de ejercer su libertad personal.   

“Ahora  bien,  la libertad como derecho  fundamental  es la cláusula general protegida por la Constitución, no obstante  su   límite  solo  puede  ser  efectuado  por  intermedio  de  orden  judicial,  situación  no  contemplada  en  la  frase acusada, sino que por el contrario se  deja  al  arbitrio de una autoridad administrativa, en este caso las autoridades  de  policía,  la  conducción a la fuerza de los testigos que hayan presenciado  una  contravención.   Esta  situación  constata una privación de la libertad  violatoria   del  artículo  28  Constitucional,  por  cuanto  se  quebranta  el  principio   de   reserva   judicial   como  límite  de  la  libertad  personal.   

“Lo anterior, no significa que el testigo  de  la  ocurrencia de una contravención no tenga el deber de declarar cuando se  le  cite  para  ello  y  que  también  puede hacerlo inmediatamente después de  ocurridos  los   hechos,  si lo quiere.  Así entonces, una cosa es que el  testigo  asista  voluntariamente  a  una  citación  pero  sin ser privado de la  libertad.   La  regla  general es la citación de los testigos.  Si el testigo  citado  no asiste puede justificar su no asistencia, existiendo  la posibilidad  de  que  sea  conducido  cuando  no  medie  justificación o haya sido renuente,  esto  siempre que medie la orden de un juez.    

“En  consecuencia, el inciso primero del  artículo    70    del    Decreto   ley   1355   de   1970    será   declarado  inexequible.”   

22.  En  la  Sentencia C-176 de 2007 la Corte  conoció  sobre  una  demanda  presentada  contra  distintas  normas del Código  Nacional  de  Policía,  dos  de  las  cuales  ya  habían sido examinadas en su  constitucionalidad   en  la  Sentencia  C-024  de  1994.  Ciertamente,  como  se  advirtió   en   el   FJ   10,   en   esa   providencia  la  Corte  declaró  la  constitucionalidad  condicionada  de  apartes  de  los  artículos  56  y 62 del  Código,  que  autorizaban  la  privación  de la libertad con base en una orden  de   autoridad  administrativa  o de autoridad competente. En aquella   ocasión,  la  Corte  concluyó  que,  en  atención  de la vigencia del art. 28  transitorio  de  la  Constitución,  esas normas eran constitucionales de manera  temporal,  hasta  que  se  expidiera  la ley que le atribuyera a las autoridades  judiciales  el  conocimiento  de  los  hechos  punibles  sancionados con pena de  arresto.   

Pues  bien,  en la sentencia C-176 de 2007 la  Corte  estableció, en primer lugar, que sobre las normas demandadas no existía  cosa  juzgada  absoluta y que, dado que a partir de la expedición de la Ley 228  de  1995 había dejado de regir el artículo 28 transitorio de la Constitución,  procedía examinar nuevamente su  constitucionalidad.   

A  continuación, luego de reseñar distintas  sentencias  de  constitucionalidad, afirmó que de acuerdo con los artículos 28  y  250  de  la  Constitución,  este último tal como fue modificado por el Acto  Legislativo  número 3 de 2002, la privación de la libertad debía ser ordenada  por autoridad judicial competente.   

Aseguró que,  

“(…)  la  voluntad  del  constituyente  estuvo  claramente dirigida, en primer lugar, a señalar el mandato de autoridad  judicial  competente  como  elemento  previo  y  esencial dentro del conjunto de  requisitos  exigidos  para  la privación legítima de la libertad y, en segundo  lugar,  a  suprimir  la  posibilidad de que el ejecutivo ordene la retención de  las  personas,  con  lo que, en principio, se deja sin piso la captura dispuesta  por  orden  de  autoridad  administrativa.  De  esta forma, se concluye que, por  regla  general, ninguna autoridad administrativa podría disponer de la libertad  del  individuo,  sin  que  previamente  se  hubiere  proferido  orden  del  juez  competente.”   

En  este  sentido, en la sentencia se afirmó  que  la  Constitución solamente preveía como excepción a esa regla la captura  en  flagrancia  y  que  el  Legislador  no podía establecer otra salvedad “al  deber  de  obtener mandamiento escrito de autoridad judicial competente para que  la  Policía  pueda  privar  válidamente  de  la libertad a una persona.” Sin  embargo,  aclaró  que  la detención por orden administrativa contemplada en el  numeral  2  del  art. 62 del Código Nacional de Policía no era asimilable a la  retención  transitoria  consagrada  en el numeral 8º del art. 186 y en el art.  192 del mismo Código:    

“(…)   la   detención   por   orden  administrativa  que  regula  la  norma  acusada  (artículo  62, inciso 2º, del  Código   de   Policía)  no  puede  asimilarse  a  la  figura  de  restricción  momentánea  de  la  libertad  (artículos  192 y 186 del Decreto 1355 de 1970),  pues  las  situaciones  a  las que se refiere la demanda involucran los casos en  los  que,  en cumplimiento de las funciones preventiva y correccional a cargo de  las  autoridades  de  policía, restringen derechos y libertades ciudadanas para  mantener  las  condiciones  necesarias  para  el  ejercicio  de  los  derechos y  asegurar  que  los  habitantes  de Colombia convivan en paz (artículo 218 de la  Constitución).”                  23   

Por lo tanto, en la sentencia se declaró la  inexequibilidad  del  inciso  segundo  del  artículo  62, el cual autorizaba la  captura  de  personas  con  base  en  una  orden administrativa, y se dispuso la  constitucionalidad  condicionada  del  literal  a)  del artículo 56  y del  artículo  58, en el entendido de que la privación de la libertad autorizada en  estas    dos   normas   requería   mandato   previo   de   autoridad   judicial  competente.24   

23.  Finalmente,  en  la Sentencia C-720 de  2007  se declaró tanto la inconstitucionalidad del encabezado del artículo 207  del  Código  Nacional  de  Policía  como  la  del artículo 192 del mismo, que  establecía:  “[l]a  retención transitoria consiste  en  mantener  al infractor en una estación o subestación de policía hasta por  24  horas.”  Al  mismo  tiempo  se concluyó que era  constitucional  el  numeral  8º del artículo 186 que dispone que dentro de las  medidas correctivas se encontraba “la retención transitoria.”   

En  primer  lugar,  en  la  sentencia  se estableció que no existía cosa  juzgada  constitucional sobre ninguna de las tres normas que se examinarían. Al  respecto  afirmó  que si bien los tres numerales del artículo 207 habían sido  analizados  en  la  sentencia  C-199 de 1998, en la sentencia no se había hecho  referencia    al    encabezado    del   artículo.25  Además,  se  afirmó  que  sobre  las demás normas no había existido ningún pronunciamiento de la Corte,  a  pesar  de  que  en  la  misma  sentencia  C-199  de  1998  se  habían  hecho  pronunciamientos sobre la figura de la retención transitoria.   

Luego de lo anterior, la Corte mencionó que  en  la  Sentencia  C-199  de  1998  se  declaró  la  constitucionalidad  de  la  retención  transitoria  consagrada  en  los  incisos  2  y  3,  “siempre  que tenga carácter meramente preventivo o de protección y  se  someta  a  los  principios  de  ultima  ratio,  proporcionalidad  y estricta  legalidad.”  Por  lo tanto, afirmó que la medida de  protección  debía  ser sometida a un estricto juicio de proporcionalidad, dado  que afectaba el derecho de las personas a la libertad.   

De  esta manera, una vez surtidos todos los  pasos  del  juicio  estricto  de  proporcionalidad  concluye  que  la retención  transitoria  establecida  en  el  encabezado del artículo 207 y en el artículo  192   vulneraba  el  principio  de  proporcionalidad  y,  en  consecuencia,  era  inconstitucional.26   

Sin  embargo,  la  Corte encontró que la  decisión   anterior   no   comportaba   necesariamente   la   declaración   de  inconstitucionalidad  del  numeral  8  del  artículo  186,  razón  por la cual  procedió a declarar su constitucionalidad. Dijo la Corte:   

“Por  las  razones  expuestas, es decir,  porque  no  resulta  claro  que  la  medida sea idónea para proteger a quien en  estado  de  incapacidad  transitoria  requiere  una protección especial; porque  existen  medios  que, con una idoneidad equivalente a la retención transitoria,  sacrifican  en  menor  medida  otros  valores  y  principios constitucionales; y  porque  además  se  trata  de  un  caso  en  el  cual  la  medida afecta bienes  particularmente  valiosos  en  aras de evitar un daño sobre el que, en estricto  sentido,  no  se tiene certeza; la Corte concluye que la retención transitoria,  tal  y  como  se  encuentra regulada y entendida como una medida de protección,  resulta  inidónea,  innecesaria  y  desproporcionada en relación con los fines  que  persigue.  En  consecuencia, tanto el artículo 192 del Decreto Ley 1355 de  1970   y   (…)   la   expresión   ‘Compete  a  los  comandantes de estación y de subestación aplicar  la    medida    correctiva    de    retenimiento   en   el   comando’,  contenida  en el artículo 207 del  mismo  decreto deben ser declaradas inconstitucionales. Sin embargo, la Corte no  declarará  la inexequibilidad de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 186  del  CNP,  pues  la  medida  de  la  retención  transitoria  regulada de manera  diferente  a  la  forma  como  se  regula  en  el  actual  Código y siempre que  incorpore  la  totalidad  de  las  garantías  constitucionales  puede  resultar  ajustada a la Constitución.”   

A  continuación,  la Corte consideró que,  con  el  objeto  de  impedir que las autoridades de policía quedaran sin medios  para  poder  atender casos que requerían la acción urgente de la policía para  proteger  los  derechos  a  la  vida  y  la  integridad  de  personas puestas en  situación  de grave riesgo, casos para los cuales se había creado la figura de  la  retención  transitoria,  era preciso diferir los efectos de la declaración  de  inconstitucionalidad de las normas. Por eso, decidió que las normas podían  seguir  siendo  aplicadas,  con una serie de condiciones que se enunciaron en la  misma  sentencia,  hasta  que  culminara  la legislatura que estaba cursando, es  decir,  hasta  el  20  de  junio  de  2008.  La Corte consideró que con ello el  Legislador  podría  tener un espacio de tiempo suficiente para expedir un nuevo  Código  Nacional  de Policía que se ajustara a los principios que encarnaba la  nueva  Constitución.   En  ese  sentido,  en el numeral quinto de la parte  resolutiva  exhortó  al  Congreso  de  la  República para que, “en  ejercicio  de  su potestad de configuración, expida una ley que  establezca    un    nuevo    régimen    de    policía    que   desarrolle   la  Constitución.”27    

24.  Como  se  puede deducir de la narración  efectuada,  la  evolución de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre  la  facultad de las autoridades administrativas para privar de la libertad a las  personas  no ha estado exenta de discontinuidades. Así, en la providencia C-024  de  1994,  la  Corte  estableció  que, si bien la Constitución establecía una  estricta  reserva  judicial  en materia de privación de la libertad, ella misma  establecía  dos  excepciones  a  esta  regla.  La  primera  es  la  captura  en  flagrancia,  contemplada  en  el  art.  32  de la Constitución, y la segunda la  detención  administrativa  preventiva,  hasta  por  un  máximo  de  36  horas,  deducida  del  inciso  segundo  el artículo 28 de la Constitución.28   

Sin  embargo, con el paso del tiempo, y sin  hacer  ninguna referencia al inciso segundo del art. 28 de la Carta, se afianzó  la  convicción  de que, a la luz de la Constitución, la única excepción a la  reserva  judicial en materia de privación de la libertad residía en la captura  en flagrancia.   

Por otra parte, mientras en la sentencia C-199  de  1998  se  declaró  la  constitucionalidad  de  dos  causales  de retención  transitoria  contempladas  en el art. 207 del Código Nacional de Policía, bajo  la  consideración  de  que  se  trataba  de medidas de protección de la vida e  integridad  de  las personas, en la Sentencia C-720 de 2007 se declaró que esas  medidas  de  protección eran desproporcionadas. Esta última sentencia también  declaró  la inconstitucionalidad del artículo 192 del Código, que definía la  retención   transitoria,   pero   al   mismo   tiempo  consideró  que  no  era  inconstitucional  que  el numeral 8º del artículo 186 del Código estableciera  la  retención  transitoria  como una de las medidas correccionales. De la misma  manera,  en  la sentencia C-518 de 2002 se declaró la constitucionalidad de una  serie  de  facultades  sancionatorias  conferidas a los comandantes de policía,  entre  las  cuales  se  encontraba la de retención.29   

A  pesar de lo anterior, se puede afirmar sin  duda  alguna  que  en  todos  estos años, con excepción del período en el que  rigió  el  artículo  28  transitorio  de  la  Constitución,  la Corte ha sido  consistente  en declarar la inconstitucionalidad de las normas que asignan a las  autoridades  administrativas  la  facultad  de  ordenar  sanciones  de  arresto.  Ciertamente,   en   todas   las  sentencias  reseñadas  que  han  estudiado  la  constitucionalidad  de  preceptos que autorizaban a las autoridades gubernativas  para  imponer  penas  de  arresto  la  Corte  ha  concluido  que  las normas son  inconstitucionales.   

Por  lo  tanto,  también en esta ocasión la  Corte  debe  declarar  la inconstitucionalidad de la expresión examinada,   por  cuanto  viola  la  reserva judicial en materia de privación de la libertad  contenida en el artículo 28 de la Constitución.   

Dado que el análisis realizado a partir de la  acusación  acerca  de  la  violación  del  principio de la reserva judicial es  suficiente  para  declarar  la  inexequibilidad  de  la  norma,  la  Corte no se  adentrará   en   el   estudio   de  los  demás  cargos  formulados  contra  el  precepto.     

De  esta manera, en la parte resolutiva de la  sentencia  se declarará la inconstitucionalidad de la  expresión   “Si  el  desacato  persiste  en  grado  extremo,  cometiéndose  reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas  pueden  convertirse  en  arresto”,  incluida  en  el  numeral  6°  del  artículo  7º   de  la  Ley  1259  de  2008.    

25.    Antes  de  terminar,  la  Corte  considera  necesario  referirse  a  dos  puntos.  El  primero es que la Corte es  consciente  de  que  en  el actual Código Nacional de Policía existen todavía  disposiciones  que facultan a las autoridades administrativas para imponer penas  de  arresto.  A  manera  de  ejemplo, el artículo 200 del Código establece que  cuando  una  persona  a  la  que  se le impuso la sanción de trabajo en obra de  interés    público    no   cumple   con   ella   se   le   impondrá   arresto  supletorio.30   

También  el  literal  18 del artículo 186  establece   como  medida  correctiva  el arresto supletorio. Al respecto la  Corte  considera  necesario  precisar  que  el  hecho  de  que  esas  normas  se  encuentren  consignadas  dentro  del  Código  Nacional de Policía no dice nada  acerca  de  su  constitucionalidad.  Una  afirmación  certera acerca de si esas  normas  se  ajustan  a la Constitución solamente se podrá formular después de  que  sean  sometidos  a  un  juicio  de  constitucionalidad, a instancias de una  demanda ciudadana.   

El  segundo  punto  tiene  que  ver  con  la  necesidad  de  insistir ante el Gobierno Nacional y el Congreso de la República  para  que  impulsen  la expedición de un nuevo Código Nacional de Policía que  se  ajuste  a  los  valores y principios que rigen la Constitución de 1991. Tal  como  se estableció en la Sentencia C-176 de 2007, desde la entrada en vigencia  de  la  Constitución  de  1991  un  número  importante  de  normas del Código  Nacional  de  Policía han sido declaradas inconstitucionales o constitucionales  en  forma  condicionada,  la  mayor  parte  de  ellas  por cuanto vulneraban los  principios  de  reserva  legal, reserva judicial o  debido proceso. De esta  manera,  el  Código  ha  perdido  su  coherencia  interna  y las autoridades no  cuentan  con  un compendio normativo que establezca con claridad cuáles son sus  facultades  y  los  mecanismos  con  los que cuentan para ejercer su función de  velar  por  la  protección  de los derechos y libertades ciudadanos. Por eso es  tan  importante  expedir  un nuevo Código Nacional de Policía que, en armonía  con  la  Constitución  de  1991,  brinde  a  las  autoridades  de  policía los  instrumentos  necesarios  para  la  eficaz  protección  de  los derechos de las  personas.    

VII. DECISIÓN  

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la  Corte  Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato  de la Constitución,   

RESUELVE   

PRIMERO. Declarar  INEXEQUIBLE  la expresión  “Si   el   desacato  persiste  en  grado  extremo,  cometiéndose  reiteradamente  la  falta,  las sanciones antes enumeradas pueden  convertirse  en  arresto”,  contenida en el numeral  6°   del  artículo  7º   de  la  Ley  1259  de  2008.   

Segundo.  INHIBIRSE  para   pronunciarse   sobre   la   demanda   entablada  contra  las  expresiones  “serán   las   contempladas   en  la  normatividad  existente”  y “las cuales  son”,  contenidas en el inciso primero del artículo  7°  de  la  Ley  1259  de  2008,  por  los  motivos  expuestos en el Fundamento  Jurídico 3 de la parte motiva de esta sentencia.   

Notifíquese,  comuníquese,  cúmplase,  e  insértese   en   la   Gaceta  de  la  Corte  Constitucional,  y  archívese  el  expediente.   

Presidente  

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrado            

   

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado   

            

   

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

            

   

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado            

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ  

Secretaria General  

ACLARACION  DE  VOTO  DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A  LA SENTENCIA C-928 DE 2009   

DETENCION   ADMINISTRATIVA   PREVENTIVA   Y  DETENCION   PREVENTIVA-Diferencias   (Aclaración  de  voto)   

Referencia:  expediente  D-7753   

Demanda  de  inconstitucionalidad contra el  numeral 6º (parcial) del artículo 7º de la Ley 1259 de 2008.   

Magistrado Ponente:  

Juan Carlos Henao Pérez  

El  objeto de la presente aclaración de voto  apunta  simplemente a realizar algunas precisiones conceptuales en relación con  la siguiente afirmación que aparece en el texto (p.21):   

“La   existencia   del   artículo   28  transitorio   de   la   Constitución   condujo   a   la  Corte  a  declarar  la  constitucionalidad  de varias normas que fueron demandadas en los primeros años  de  entrada  en  vigencia  de  la  Constitución,  a  pesar  de  que en ellas se  facultaba  a  las  autoridades  administrativas  para  imponer penas de arresto.   

Así ocurrió en la sentencia C-024 de 1994,  en  la  cual la Corte estudió la constitucionalidad de distintos artículos del  Código  Nacional  de  Policía.  En  la sentencia la Corte recalcó que, a  partir   de   la   Constitución   de   1991,  existía   estricta  reserva  judicial   en  materia  de  afectación  a la libertad personal, aun cuando  estableció  que  de  la  misma  Constitución  se  derivaban dos excepciones, a  saber:  la  captura  en  flagrancia, contemplada en el art. 32 de la Carta, y la  detención  administrativa  preventiva, consagrada en el inciso segundo del art.  28  de  la  Constitución y cuya duración no podía exceder en ningún caso las  treinta y seis horas.   

Como se puede advertir, el ejemplo citado por  la  Corte  (sentencia  C-  024  de  1994),  no resulta ser el más indicado para  sostener  la  afirmación  referente  al  contenido  y  alcance del artículo 28  constitucional   transitorio.   En   efecto,   la   citada   norma   dispone  lo  siguiente:   

“ARTÍCULO  TRANSITORIO  28. Mientras se  expide  la  ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los  hechos   punibles   sancionables   actualmente  con  pena  de  arresto  por  las  autoridades    de    policía,    éstas    continuarán   conociendo   de   los  mismos”   

“Antes que nada, es necesario no confundir  esta   posibilidad   de   detención  preventiva  administrativa  con  dos   fenómenos  que  parecen  similares  pero  que  son  diversos.  De  un  lado, la  detención   preventiva   consagrada  en  el  artículo  28  superior  no  puede  confundirse  con  la  detención preventiva o prisión provisional decretada por  el  funcionario  judicial,  una  vez  que el detenido pasa a su disposición. En  efecto,  mientras  que  la segunda se efectúa por un funcionario judicial, como  medida  de  aseguramiento,  dentro  de  un  proceso  judicial contra una persona  contra  quien  obran indicios de su responsabilidad por la comisión de un hecho  punible,  la  otra  es  una  medida  administrativa  con  estrictas limitaciones  temporales  que  se  autoriza  a  tomar debido a la urgencia de los hechos y por  fuera del proceso penal en sentido estricto”.    

Como   se  puede  advertir,  la  detención  administrativa  no  es idéntica a la imposición de una pena de arresto por una  autoridad administrativa.   

Fecha ut supra,  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

    

1 Cfr.  Corte Constitucional. Sentencia C-597 de 1996.   

2 En el  mismo sentido, los artículos 18 y 19 disponen:   

“Artículo  18.  De   la  forma  de  aplicación  e  imposición  del  comparendo  ambiental.  El  Comparendo  Ambiental  se  aplicará  con  base  en  denuncias formuladas por la  comunidad,  a través de los medios dispuestos para ello, o con base en el censo  de  puntos  críticos  realizado  por  la  instancia encargada de este oficio, o  cuando  un  agente  de  tránsito, un efectivo de la Policía, o cualesquiera de  los   funcionarios  investidos  de  autoridad  para  imponer  dicho  Comparendo,  sorprendan  a  alguien en el momento mismo de cometer una infracción contra las  normas de aseo y de la correcta disposición de escombros.   

“Artículo  19.  De   la   constatación   de  denuncias.  En  el caso de denuncias hechas por la  comunidad,  las autoridades mencionadas en el anterior Artículo, irán hasta el  lugar  de  los  hechos,  harán  inspección  ocular  y constatarán el grado de  veracidad  de  la  denuncia.  De  resultar  positiva  procederán  a  aplicar el  Comparendo.”   

3  El artículo 39 de la Ley 489 de 1998 “Por   la   cual   se   dictan   normas  sobre  la  organización  y  funcionamiento  de las entidades y organismos del orden nacional, se expiden las  disposiciones,   principios   y  reglas  generales  para  el  ejercicio  de  las  atribuciones  previstas  en  los  numerales  15  y  16  del  artículo 189 de la  Constitución    Política   y   se   dictan   otras   disposiciones”,  dispone que “[l]as gobernaciones,  las   alcaldías,   las   secretarías   de   despacho   y   los   departamentos  administrativos  son  los  organismos  principales  de  la Administración en el  correspondiente   nivel   territorial.   Los   demás  les  están  adscritos  o  vinculados,  cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control  en  los  términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el  caso.”   

A su vez, en el artículo 2 de la Ley 769 de  2002  (“Por la cual se expide el Código Nacional de  Tránsito    Terrestre   y   se   dictan   otras   disposiciones”),  destinado  a  definir  los conceptos utilizados en el Código se  establece  que  se  entiende  por  organismos  de  tránsito las “unidades  administrativas municipales distritales o departamentales  que  tienen por reglamento la función de organizar y dirigir lo relacionado con  el   tránsito   y   transporte   en  su  respectiva  jurisdicción.”   A   continuación,   el   artículo  3°  determina  que  son  autoridades  de  tránsito,  en  su  orden,  las  siguientes:  el  Ministerio de  Transporte:  los  Gobernadores  y  los  Alcaldes; los organismos de tránsito de  carácter  departamental,  municipal  o  distrital;  la Policía Nacional en sus  cuerpos   especializados   de   policía  de  tránsito  urbano  y  policía  de  carreteras;   los   Inspectores  de  Policía,  los  Inspectores  de  Tránsito,  Corregidores   o   quien   haga   sus   veces   en  cada  ente  territorial;  la  Superintendencia  General  de  Puertos  y Transporte; las fuerzas militares para  cumplir  exclusivamente  lo  dispuesto en el parágrafo 5o. de este artículo; y  los agentes de Tránsito y Transporte.   

Por  todo  lo anterior, puede asegurarse sin  duda  alguna  que  tanto  las  autoridades  responsables  de  la aplicación del  comparendo  ambiental  como  los  funcionarios  responsables  de  imponerlo  son  autoridades administrativas.   

4 En la  sentencia  C-024  de 1994 se manifestó lo siguiente acerca del cambio producido  en la Constitución de 1991 respecto de la libertad personal:   

“Bajo   el    imperio   de   la  Constitución  de 1886, la reducción a prisión o arresto o la detención   o  el  registro  domiciliario  procedían  entonces a virtud de mandamiento  escrito  de  autoridad   competente.  ¿Quiénes eran entonces consideradas  como  autoridades  competentes?  En  términos  generales  se podía afirmar que  estaban   facultados  para  expedir  órdenes  escritas  tanto  las  autoridades  judiciales como las de policía.   

“Hubo  pues  un  cambio  importante  y  democrático  en  materia  de  libertad  personal entre la Carta de 1886 y la de  1991.  Esta última, más celosa de la libertad personal y la inviolabilidad del  domicilio,  reservó  al  funcionario  judicial la competencia de su limitación  concreta.   

“En la Asamblea Nacional Constituyente se  deliberó  de manera expresa acerca del monopolio judicial sobre la adopción de  medidas  y  la imposición de sanciones que impliquen restricción del derecho a  la   libertad   o  la  expedición  de  órdenes  de  allanamiento.  En  aquella  oportunidad se dijo:   

‘El principio  general  de  que la libertad sólo puede ser suspendida por mandamiento judicial  emanado   de  autoridad  competente,  le  cierra  la  puerta  a  los  abusos  de  funcionarios  subalternos,  que  muchas  veces  prevalidos  de  su fuero atentan  contra  la  libertad  del  ser  humano.  Tal  consagración tajante previene los  riesgos  de  la  extra  limitación  de funciones, y se acomoda perfectamente al  principio  de  que  sólo  los  jueces, con las formalidades que le son propias,  pueden  reducir  a  prisión  o  arresto,  o  detener  a los individuos. [Gaceta  Constitucional  Nro.  82.  Sábado 25 de mayo de 1991, página 11.].’”   

5  La  sentencia  contó  con  una  aclaración  de  voto  conjunta  presentada por dos  magistrados,  precisamente en relación con la decisión de declarar inexequible  el artículo 5° del Decreto 2010 de 1992.   

6  Es  importante  aclarar que en el caso concreto de la  Sentencia  T-490  de  1992  la  Corte  consideró  que las normas del Código de  Policía  de Cundinamarca en las que se había basado la sanción de arresto del  actor  eran  desproporcionadas  y, en consecuencia, no podían ser aplicadas. Al  respecto     indicó:  “La  libertad  personal  no  debe ser el precio del  irrespeto  o  de la desobediencia. Cuando estas conductas adquieren una magnitud  que  no  es razonable tolerar, la autoridad tiene a su alcance variadas opciones  que  van desde la imposición de multas hasta la aprehensión y conducción ante  un  juez  de  la  persona  que presuntamente pueda estar incursa en la flagrante  comisión  de  un ilícito penal. (…) En las democracias modernas solamente el  juez  ostenta  la  facultad  de  limitar o restringir la libertad física de las  personas,  ya que es precisamente la autoridad judicial la encargada de impartir  justicia,  previo el trámite de un procedimiento con el lleno de las garantías  procesales   que  la  Constitución  ordena.”    

7Cfr,  Sentencia    C-175    de   1993.   Magistrado   Ponente   Dr.   Carlos   Gaviria  Díaz.   

9 Corte  Constitucional, sentencia T-490/92   

10  También  en  la Sentencia C-270 de 1994 se examinó, entre otras disposiciones,  la  constitucionalidad  de  distintos  artículos  de  la  Ley 23 de 1991 (sobre  varios  de  los  cuales  ya  existía  cosa  juzgada constitucional, entre otras  razones,  por  efecto  de  la  Sentencia  C-212  de  1994). La Corte reiteró su  jurisprudencia  acerca  de  que desde la perspectiva del régimen constitucional  permanente  era  inconstitucional  asignar  a  las  autoridades  administrativas  facultades  para ordenar medidas de privación de la libertad, pero que a la luz  del  régimen  constitucional transitorio ello sí era posible. Por lo tanto, en  la  sentencia  se  declaró la constitucionalidad condicionada de los artículos  de   la   Ley   23   de   1991   examinados  en  la  sentencia,  “hasta  tanto  el legislativo expida la ley que le confiera por vía  definitiva  a  las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles  sancionados  actualmente  con  pena  de arresto.” Al  respecto se afirmó en la providencia:   

“De  otra  parte,  en  los fallos que se  citan,   la Corte Constitucional también ha puesto de presente que el régimen  constitucional  transitorio  avala de manera excepcional la competencia temporal  de las autoridades de policía para imponer penas de arresto.   

“En sentir de esta Corte, el artículo 28  Transitorio  de  la Carta sustenta provisionalmente, esto es, en las condiciones  y  bajo  los supuestos que en él se establecen, la constitucionalidad de normas  que,  como  las  estudiadas,  consagran  la  posibilidad  de que las autoridades  administrativas  indicadas  sancionen  contravenciones  especiales  con  pena de  arresto.   

“Ha sido el criterio de la Corporación,  el  cual  ahora se reitera, que el ejercicio por las autoridades de policía, de  competencias  jurisdiccionales  respecto  de hechos punibles sancionados por las  normas  existentes  con  arresto,  tiene  en  el  artículo 28 Transitorio de la  Constitución  Política  un  sustento  constitucional  que  es  precario  y  de  carácter  excepcional,  en  razón  a  que se circunscribe al lapso que tome la  expedición  de  la  ley que atribuya integralmente a las autoridades judiciales  el conocimiento de dichas conductas.   

“En  otros  términos:  las  normas  que  atribuyen  a  las autoridades de policía el conocimiento de los hechos punibles  sancionables  con  pena  de arresto, son constitucionales pero sólo mientras la  ley  atribuye  tal  competencia  a  las  autoridades  judiciales.  Es decir, son  constitucionales  en  tanto no desaparezca del orden constitucional el artículo  28  transitorio  de  la  Carta  Política,  que  prorroga  la  vigencia  de  las  disposiciones    que    permiten   a   autoridades   administrativas   sancionar  contravenciones especiales con pena de arresto.   

“En  esas condiciones, la expedición de  la  ley  que atribuya tal competencia a las autoridades judiciales, marcaría la  pérdida   del  atributo  de  constitucionalidad  que  las  normas  cuestionadas  ostentan en tanto se verifica dicha condición.”   

El artículo 28 transitorio constitucional  también  constituyó el fundamento de la Sentencia C-536 de 1995, en la cual se  declaró   la   exequibilidad  condicionada  de  expresiones  contenidas  en  el  artículo  3o  transitorio del Decreto 2700 de 1991 y en el inciso 2 del art. 17  del  Código  Nacional  Penitenciario  y  Carcelario,  que  establecían que las  autoridades  de policía continuarían imponiendo las sanciones de arresto hasta  que  se  expidiera  la  ley  que  atribuyera  a  las  autoridades  judiciales el  conocimiento  de  los hechos punibles que eran sancionados con esa medida. En la  sentencia  se  advirtió  que “que las disposiciones  acusadas  prácticamente  se  limitan a transcribir lo dispuesto en el artículo  Transitorio  28  superior.  En  ese  orden  de  ideas  (…),  esta Corporación  declarará  su exequibilidad, pero advertiendo que ellas mantendrán su vigencia  constitucional  y  jurídica  sólo hasta el momento en que el Congreso profiera  la  ley  que establezca la competencia de las autoridades judiciales a la que se  ha   hecho   referencia.”   

11 La  sentencia  contó  con  tres  salvamentos parciales de voto y una aclaración de  voto.   

12Ibídem.   

13  El   texto   del  artículo  15  era  el  siguiente:  “Artículo  15.  Salvo las contravenciones especiales de que trata la presente  Ley,  las  previstas  en la Ley 23 de 1991 y aquellas a que se refiere la Ley 30  de  1986,  las  contravenciones  actualmente  sancionables  con  pena de arresto  serán  sancionadas  con  pena  de  multa  hasta  de cinco (5) salarios mínimos  legales  mensuales.  En  estos  casos  procederá  la  conversión  de  multa en arresto de conformidad con el artículo 49 del Código  Penal,  a razón de un (1) día de salario mínimo legal diario por cada día de  arresto.”     (la  parte  subrayada  fue  declarada inconstitucional).   

14 La  sentencia contó con cinco salvamentos parciales de voto.   

15  Corte  Constitucional.  Sentencia  C-221  de  1994.  Magistrado  Ponente: Carlos  Gaviria Díaz.   

16  La   Corte  aclaró,  sin  embargo,  que  “es preciso  tener  en  cuenta que dado el amplio margen de apreciación que se le reconoce a  la  autoridad de policía para imponer la medida de retención en el comando, en  ocasiones   puede   hacerse  uso  indebido  de  esta  potestad,  e  incurrir  en  actuaciones  arbitrarias  en detrimento de los derechos y garantías ciudadanas.  Por  ello,  la  Corte entiende, que tratándose de una medida correctiva como la  examinada  que  en  cierto  modo  restringe el ejercicio de la libertad personal  reconocida  como  un  valor esencial en el ordenamiento, es indispensable que en  su  aplicación las autoridades de policía actúen dentro de un marco razonable  y  prudente sin que puedan ocasionar lesiones de cualquier orden en contra de la  integridad  física de quien se encuentra en los estados previstos en las normas  sub  examine.”  Con  ello  reafirmó  que la medida  solamente   podía   ser   utilizada   como   ultima  ratio  y  que  en  todo  caso  se  debían  observar  criterios de razonabilidad y proporcionalidad.   

17 Las  partes pertinentes de las normas analizadas fueron las siguientes:   

“158ª: El artículo 181 del Decreto-ley 1344  de 1970, quedará así:   

 “Artículo  181.  Será  sancionado  con  multa  equivalente  a veinte (20) salarios mínimos el conductor de un vehículo  automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:   

 “(…)  

 “9.  Conducir  un vehículo en estado de  embriaguez  o  bajo  los  efectos de sustancias alucinógenas o estupefacientes.  Además  incurrirá  en la suspensión de la licencia de conducción de seis (6)  meses  a  un  (1)  año, arresto de veinticuatro (24)  horas e inmovilización del vehículo.”   

 “182ª. El artículo 227 del Decreto-ley  1344 de 1970, quedará así:   

 “Artículo 227. Las sanciones por faltas  al presente Código son:   

 “1. Multa  

“2.   Suspensión   de  la  licencia  de  conducción   

“3.   Cancelación  de  la  licencia  de  conducción   

“4.    Arresto    (…)”   (las  subrayas  corresponden  a  los  apartes demandados, que fueron declarados inconstitucionales).   

La  sentencia  contó con un salvamento de  voto conjunto presentado por tres magistrados.   

18  Véase  también  la  sentencia  C-199  de  1998, M.P. Hernando Herrera Vergara:  ”  La  norma  demandada  atribuye  a  una  autoridad  administrativa  la  función de ordenar la privación de la libertad, sin previo  mandamiento  judicial, en aquellos casos en que se irrespete, amenace o provoque  a  los  funcionarios uniformados de la Policía, en desarrollo de sus funciones,  lo   cual   resulta   atentatorio   de   la  libertad  personal  y  del  mandato  constitucional  que prohíbe la detención sin orden judicial. Por dicha razón,  dicha norma será declarada inexequible”   

19  Agregó    la    Corte:  “Desde  este  punto  de  vista,  es  claro  que  la  privación  de  la  libertad contemplada en los artículos 181 y 227 del Código  Nacional  de  Tránsito Terrestre, resulta desproporcionada si se la compara con  la  amonestación  en  privado, máxima sanción que las autoridades de policía  pueden  imponer ‘al que en  vía  pública  riña o amenace a otros’  (art.  201  C.N.P.), o con la de presentación periódica ante el  Comando,    que    las    mismas   autoridades   pueden   imponer   ‘al   que   reincida   en   riña   o  pelea’ (art. 206 C.N.P.);  en  los  últimos  dos  casos, algún daño se ocasionó a otro y no por ello se  pierde  la  libertad  a  órdenes de un funcionario administrativo; en cambio en  los  casos  contemplados  en  las  normas  demandadas, se priva de la libertad a  quien    no    ha    causado    daño    alguno    y,    posiblemente,   no   lo  ocasionará.”   

20 El  texto  de  la  norma  era  el  siguiente:  “Artículo  133.-  Capacitación. Los peatones y ciclistas que no  cumplan  con  las  disposiciones  de  este  código,  serán  amonestados por la  autoridad  de  tránsito  competente  y  deberán  asistir  a un curso formativo  dictado   por   las   autoridades  de  tránsito.  La  inasistencia  al  curso  será  sancionada  con  arresto  de  uno (1) a seis (6)  días.”   (las  subrayas  corresponden     al     aparte     demandado     y     que     fue     declarado  inconstitucional)   

“ART.  69.-La  policía  podrá  capturar  a  quienes  sorprenda en flagrante contravención de  policía,  cuando  el  hecho se realice en lugar público y para el sólo efecto  de conducir al infractor ante el respectivo jefe de policía.   

“En  este  caso,  si  el  infractor  se  identifica  plenamente y proporciona la dirección de su domicilio, el agente de  policía  puede  dejarlo  en  libertad y darle orden escrita para que comparezca  ante  el jefe de policía dentro del término que ella señale sin que exceda de  48  horas  siempre  que,  a su juicio, tal medida no perjudique el mantenimiento  del  orden  público. Si la  persona    citada    no    cumple   la   orden   de   comparendo   deberá   ser  capturada.” (las subrayas  corresponden   al   aparte  demandado  y  que  fue  declarado  inconstitucional)   

22 El  texto de la norma era el siguiente:   

“Art. 70. En el caso del artículo anterior  [captura  en flagrancia contravencional] si el contraventor fuere capturado para  llevarlo  inmediatamente ante el jefe de policía, los testigos, si los hubiere,  deberán  ser  trasladados  junto con el contraventor. El testigo que se resista  podrá ser obligado a la fuerza.”   

23  Sobre este último punto anotó: “De hecho, como se  dijo  en  precedencia,  la naturaleza esencial de la actividad de policía está  dirigida  a  prevenir  conductas  que  buscan  evitar  el  abuso  de los propios  derechos  o  la  afectación  de  los  derechos  de las demás personas. Por ese  hecho,  es  evidente  que, aquellos casos en los que las autoridades de policía  limitan  el  derecho  a  la  libertad  o la libre circulación por períodos muy  cortos  de  tiempo,  para  prevenir  la ocurrencia de delitos o de conductas que  afecten  derechos  de terceros, no se está en presencia de la captura por orden  administrativa  que regula la norma acusada, sino de la restricción momentánea  del  derecho  a la libertad que reglamentan otras disposiciones, cuyo control de  constitucionalidad  no  corresponde a la Corte en esta oportunidad porque no han  sido objeto de demanda ciudadana.”   

24 El  contenido del artículo 62 era el siguiente:   

“Artículo 62. La  policía  está obligada a poner al capturado dentro de la siguiente hora hábil  a  la  de  la  captura  a  órdenes  del funcionario que la hubiere pedido en su  Despacho  o  en  el  respectivo establecimiento carcelario, descontado el tiempo  del  recorrido  o  el  de cualquier demora debida a circunstancias insuperables.   

“Cuando se trate  de  orden administrativa la captura se realizará en hora hábil; si es inhábil  se   mantendrá   al   requerido  en  su  casa  hasta  la  primera  hora  hábil  siguiente.   

“Excepcionalmente  en  material penal, la policía puede disponer hasta de 24 horas para establecer  la  plena  identificación  del  aprehendido  y comprobar la existencia de otras  solicitudes  de  captura.  Cuando  ello  ocurre, dará inmediatamente aviso a la  autoridad  que  solicitó  la  captura. (se subraya el  inciso declarado inconstitucional)   

El contenido de los artículos 56 y 58 es el  siguiente:   

“Artículo  56. Nadie puede ser  privado de la libertad sino:   

“a) Previo mandamiento escrito de autoridad  competente; y   

“b)   En   el   caso   de  flagrancia  o  cuasiflagrancia de infracción penal o de policía”.   

“Artículo     58.     Cualquiera   puede  ser  aprehendido  por  la  policía  y  privado  momentáneamente  de su libertad mientras se le conduce ante la autoridad que ha  ordenado  su comparecencia”. (se subrayan las normas  demandadas)   

En  la  sentencia  se examinó y declaró la  constitucionalidad  condicionada tanto del literal a)  del  artículo 56 como del artículo 58, en el entendido de que la privación de  la   libertad   solamente   podía   ser  ordenada  por  la  autoridad  judicial  competente.   

25 En  este  punto es importante reproducir nuevamente el contenido del artículo 270 y  reiterar   que  en  la  mencionada  sentencia  C-199  de  1998  se  declaró  la  inconstitucionalidad   del   primer  numeral  y  la  constitucionalidad  de  los  numerales 2 y 3:   

“Artículo 207.  Compete  a  los  Comandantes  de  estación  y de subestación aplicar la medida  correctiva de retenimiento en el comando:   

 “1.  Al  que  irrespete,  amenace  o  provoque  a  los funcionarios uniformados de la policía en el desarrollo de sus  funciones.    

“2.  Al  que  deambule  en  estado  de  embriaguez y no consienta en ser acompañado a su domicilio.   

“3.   Al   que  por  estado  grave  de  excitación  pueda  cometer  inminente  infracción a la ley penal”.    

26  La  sentencia  contó con un salvamento de voto en el  que  se afirmó que la declaración de inexequibilidad debió haberse sustentado  también  en  la  violación  del  principio  de  reserva  legal  en  materia de  privación   de   la   libertad   y   del   principio  de  legalidad.    

27 La  Corte fundamentó el exhorto de la siguiente manera:   

“77.  Como  quedó  expuesto,  la  Corte  Constitucional  ha  declarado la inexequibilidad y la exequibilidad condicionada  de  múltiples  normas  del   Decreto  1355  de 1970. La mayor parte de las  decisiones  fueron  adoptadas  al constatarse una vulneración de los principios  de  reserva  legal, reserva judicial y debido proceso constitucional (artículos  28  y  29 de la CN). Dado el origen del CNP podría sostenerse que muchas de las  disposiciones  aún vigentes podrían eventualmente incurrir en los problemas de  constitucionalidad  ya  advertidos  por la Corte. Adicionalmente, las decisiones  de  constitucionalidad  referidas han generado vacíos e incluso inconsistencias  en  el  sistema  general  de  policía.  Así  por  ejemplo  no resulta difícil  advertir  que  muchas  de  las medidas declaradas inconstitucionales no han sido  remplazadas  por  medidas  alternativas  que presenten un alto grado de eficacia  mientras  respetan  los  derechos  fundamentales  y  promueven  el  nuevo  orden  público  constitucional.  En  suma,  tanto  la  ausencia  de  sintonía  de las  previsiones  nacionales  de policía con el ordenamiento constitucional, como la  necesidad  de contar con un cuerpo normativo lo suficientemente protector pero a  la  vez  eficaz para la defensa de los derechos humanos mediante el ejercicio de  la  actividad  de  policía,  aconsejan  la  pronta  expedición  de  una  nueva  codificación  más  ajustada  a  los  valores,  principio  y derechos del orden  constitucional.   

“Además,  no debe perderse de vista que  las  autoridades  de  policía  en  el ámbito territorial deben guiarse por los  parámetros  fijados  por  el  Legislador  en  el territorio nacional para poder  dictar  las  normas  de  policía  que  se  requieran  en  el  respectivo nivel,  atendiendo  a  las  características  de la vida social y comunitaria que le son  propias.  En la actualidad, la situación descrita con la normatividad nacional,  ha   hecho   caer  igualmente  en  desuso  muchas  de  las  normas  de  policía  departamentales  y  locales,  con  lo  cual se hace aún más evidente el vacío  normativo y aún más imperiosa la necesidad de subsanarlo.   

28  Es  importante mencionar que en la misma sentencia se  establecieron   las   diez  características  constitucionales  que  definen  la  detención   preventiva  regulada  por  el  inciso  segundo  del  artículo  28:   

(i) tiene que basarse en razones objetivas,  en motivos fundados;   

(ii).  debe  ser  necesaria, esto es, debe  operar  en  situaciones  de  apremio  en  las  cuales no pueda exigirse la orden  judicial,  porque  si  la  autoridad  policial  tuviera  que esperar a ella para  actuar, ya probablemente la orden resultaría ineficaz;   

(iii).  su único objetivo es verificar de  manera   breve   los   hechos  relacionados  con  los  motivos  fundados  de  la  aprehensión  o  la  identidad  de  la  persona  y,  si  es  el  caso,  poner  a  disposición  de las autoridades judiciales competentes a la persona aprehendida  para que se investigue su conducta.   

(iv)   tiene   estrictas   limitaciones  temporales,  pues  la   detención  preventiva  no puede exceder un límite  máximo de 36 horas;    

(v)  la  aprehensión  no  sólo  se  debe  dirigir  a  cumplir  un  fin  preciso  -verificar  ciertos hechos o identidades-  adecuadamente  comprendido  dentro  de la órbita de las autoridades de policía  sino que además debe ser proporcionada;   

(vi)  la  detención gubernativa puede ser  denunciada  a  través  del  derecho  de  Habeas  Corpus  como una garantía del  control de la aprehensión;   

(vii)  las  aprehensiones  no  pueden  comportar  la  violación del principio de igualdad de los ciudadanos, es decir,  no  pueden  ser  discriminatorias  y derivar  en formas de hostilidad hacia  ciertos grupos sociales;   

(viii)   las   aprehensiones   no  puede  utilizarse   como   pretexto   para   efectuar   de   manera  abusiva  registros  domiciliarios sin orden judicial;   

ix)  la  persona  objeto de una detención  preventiva  no  sólo debe ser “tratada humanamente y con el respeto debido a la  dignidad  inherente  al  ser humano”, sino que además debe ser informada de las  razones  de  la  detención  y  de  sus  derechos  constitucionales  y  legales;  y   

(x)  Finalmente,  la  ley debe regular las  detenciones  preventivas,  con  el  fin de establecer las formalidades que deben  reunir   y  de  delimitar  los  eventos y motivos en los que pueden operar.   

29 El  texto  del  artículo  219,  tal  como  fue  modificado por el artículo 128 del  Decreto  522  de  1971,  es el siguiente: “Compete a  los   comandantes   de   estación   o   subestación   de  policía  conocer  de  las  faltas  por las que sean aplicables las medidas  correcccionales  de amonestación en privado, represión por audiencia pública,  promesa  de  buena  conducta,  promesa  de  residir  en  otras  zonas o barrios,  prohibición   de  concurrir  a  determinados  sitios  públicos,  presentación  periódica,     retención     y     cierre     de  establecimiento.”  (se  subrayan  los  apartes  que  fueron  examinados  en  la  sentencia  y que fueron declarados constitucionales.   

30 El  texto del artículo 200 es el siguiente:   

“Artículo  200.   El trabajo en obras de  interés  público  consiste  en  la  ejecución  de  tareas  que  beneficien al  Municipio  o a la comunidad; su duración no excederá en conjunto de cuarenta y  ocho  horas  y se impondrá teniendo en cuenta el oficio, profesión o habilidad  del infractor.   

“La  tarea se ejecutará sucesivamente por  horas  al  día  y  de  modo  que  no  interfiera  la  ocupación  habitual  del  infractor.   

“Cuando  el  infractor  no  cumpla  con el  trabajo  en  el  tiempo  fijado  y  del  modo  prescrito se le impondrá arresto  supletorio hasta por cinco días.”