C-933-14

           C-933-14             

NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 082 de fecha 11 de marzo de   2015, el cual se anexa en la parte final de esta providencia, se corrige el    nombre  del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el cual se mencionó en   varias partes de la providencia como Instituto Colombiano de Derecho Procesal.      

Sentencia C-933/14    

DEROGACION DE NORMA SOBRE AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION A TRAVES DE APARTE DE   LEY SOBRE TEMAS TRIBUTARIOS-Vulneración de principio de unidad de   materia    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

PRINCIPIO DE UNIDAD   DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Importancia/PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Alcance    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y   razonable    

PRINCIPIO DE UNIDAD   DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica,   temática o sistemática    

CONEXIDAD TEMATICA-Concepto/CONEXIDAD CAUSAL-Concepto/CONEXIDAD TELEOLOGICA-Concepto/CONEXIDAD SISTEMATICA-Concepto    

La   conexidad temática puede definirse como la vinculación objetiva y razonable   entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o   el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular.   La Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la perspectiva de la   ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede   referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una   conexión objetiva y razonable. La conexidad causal, hace referencia a la   identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal   conexidad hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las   mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en   particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley. La   conexidad teleológica se refiere a la existencia de una comunidad de fines entre   la ley y cada una de las normas que contiene, siguiendo el mismo fallo, consiste   en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto   general, y cada una de sus disposiciones en particular.  Es decir, la ley   como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a   alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la   posible complejidad temática de la ley. Finalmente, la conexidad sistemática   puede ser entendida como la relación existente entre todas y cada una de las   disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que   responde a una racionalidad interna.    

Cuando   se trata de analizar si la derogación expresa de normas legales vulnera o no   dicho principio, la Corte debe en primer término determinar cuál es el contenido   del precepto que es objeto de derogación, luego precisar cuál es el tema   dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria, y finalmente, deducir   si entre el contenido genérico de la ley derogatoria y la norma derogada existe   conexidad. Esta corporación en reciente sentencia señaló al respecto que el   análisis constitucional en estos casos “no se circunscribe a la mecánica   verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en el proyecto   inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los   debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, pues es preciso   establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades   temáticas sobre las que versaron los debates.    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación entre tema de artículo y materia de la ley    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye   un vicio de carácter material que no da lugar a la caducidad de la acción de   inconstitucionalidad    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración por inexistencia de relación de   conexidad objetiva y razonable    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración por   inexistencia de relación de conexidad causal,   teleológica, temática o sistemática    

Referencia: expediente D-10062    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo   198 (parcial) de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones    

Demandantes: Liliana Álvarez Legro    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil catorce (2014)    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la   Constitución Política, la ciudadana Liliana Álvarez Legro presentó demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 198 (parcial) de la Ley 1607 de 2012,   por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones.    

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe la disposición objeto de   la demanda, subrayando el aparte cuestionado:    

“LEY 1607 DE 2012    

(diciembre 26)    

Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones.    

DECRETA:    

(…)    

ARTÍCULO 198.  <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 722   de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley rige a partir de su   promulgación y deroga el inciso 2 del artículo 9o, los artículos  14-1, 14-2, la expresión   “prima en colocación de acciones” del inciso 1 del artículo 36-3, y los artículos 244, 246-1, 287, 315, 424-2, 424-5, 424-6, 425, parágrafo 1o   del artículo 457-1, 466, 469, 470, 471, 474, 498 del Estatuto   Tributario, el artículo 5o de la Ley 30 de 1982, el artículo 153 de la Ley 488 de   1998, el parágrafo del artículo 101 de la Ley 1450   de 2011, el artículo 6o de la Ley 681   de 2001, el artículo 64 del Decreto-ley   número 019 de 2012, los numerales 1 al 5 del inciso 4 y el inciso 5 del artículo 156 de la Ley 1151   de 2007, el artículo 15 de la Ley 1429   de 2010, el artículo 123 de la Ley 1438   de 2011, el artículo 13 de la Ley 1527   de 2012, el Decreto número 3444 del 2009 y sus modificaciones, el parágrafo   1º del artículo 2º de la Ley 1507   de 2012  y todas las disposiciones que le sean contrarias.    

PARÁGRAFO. Las   disposiciones contenidas en los artículos 869 y 869-1 del Estatuto   Tributario, entrarán en vigencia para conductas cometidas a partir del año   gravable 2013”.    

III. LA DEMANDA    

1. La   demandante considera que el enunciado cuestionado, contenido en el artículo 198   de la Ley 1607 de 2012,   por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones,   desconoce el Preámbulo y los artículos 157, 158, 160 y 357 de la Constitución   Política. A partir de un conjunto de transcripciones de los textos del artículo   de derogatorias del proyecto de ley 134 de 2012 (Senado) y 166 de 2012 (Cámara),   que dio origen a la Ley 1607 de 2012, sostiene que el enunciado   demandado no se discutió ni se aprobó en ninguna de las etapas del trámite ante   el Congreso. Por el contrario —afirma—, la derogatoria del parágrafo 1º del   artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la   distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de   televisión y se dictan otras disposiciones, fue introducida al proyecto por la   Comisión de conciliación en una enmienda al informe de conciliación   correspondiente.    

2. A   partir de lo expuesto, señala que el proceso de aprobación de la Ley 1607 de   2012,   por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones,  presenta tres vicios de procedimiento en la formación del acto, y uno de   naturaleza material. Así, expone que la introducción del aparte demandado, en la   última instancia del trámite y sin haber sido discutida previamente, ni mantener   relación alguna con otros aspectos previamente debatidos, desconoce los   principios de consecutividad e identidad relativa y refleja un   exceso en el ejercicio de las competencias de la Comisión de conciliación. Por   otra parte, indica que la ley no respeta el principio de unidad de materia  pues, mientras el tema que se pretendía regular era de naturaleza   tributaria, la norma derogatoria cuestionada se refiere a la estructura de una   entidad pública.    

A   continuación se explica, con más detalle, cada uno de los cargos.    

2.1.   Violación del principio de consecutividad en el trámite legislativo (Artículo   157 de la Constitución Política).    

El   artículo 157 de la Constitución Política plantea que ningún proyecto puede   convertirse en ley de república sin haber sido aprobado en primer debate en cada   comisión permanente y, en segundo debate, ante cada Cámara, prescripción a la   que se denomina principio de consecutividad del trámite legislativo.    

De   acuerdo con las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2002, C-1147   de 2003, C-313 de 2004, C-370 de 2004 y C-894 de 2012: “son obligaciones de   las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i)   estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite   legislativo para así dar cumplimiento al art. 157 Superior; (ii) no omitir el   ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a   otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y   aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así   como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen”.    

El   enunciado demandado fue incorporado al proyecto que dio origen a la  Ley   1607 de 2012,  por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones,  en la adición del informe de conciliación del día 20 de diciembre de 2012; nunca   fue debatido en el trámite ordinario del Proyecto de ley número 134 de 2012   (Senado) y 166 de 2012 (Cámara), como se prueba a partir de una revisión de las   gacetas donde se registraron las ponencias y debates del proyecto y el informe   de conciliación, en su versión inicial. El asunto tampoco fue debatido, pues la   derogatoria mencionada no guarda relación alguna con el tema central del   proyecto que se tramitaba. “En razón a ello y bajo el parámetro de que está   demostrado que el acto acusado no fue debatido en ninguno de los debates que   antecedieron a la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en   materia tributaria y se dictan otras disposiciones, ni   mucho menos guarda relación sustancial con las materias tratadas en ella, existe   una evidente violación del principio de consecutividad”.    

2.2.   Violación del principio de identidad relativa (artículos 160 de la Constitución   Política y 178 de la Ley 5ª de 1992).     

El   principio de identidad relativa o flexible, propio del trámite legislativo tiene   como fuentes normativas el artículo 160 de la Carta Política y el 178 de la Ley   5ª de 1992 (Reglamento del Congreso). Los elementos centrales del principio han   sido explicados en las sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001,   C-801 de 2003, C-893 de 2003, en los siguientes términos:    

“En el   ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la   Carta exige es que las cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes a   las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido   material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos   y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido   es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de   especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales   relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige   la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado   se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten   en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia”.     

Lo que   exige el principio de identidad relativa, por lo tanto, es que en cada debate   “sólo se discutan aquellos asuntos que han sido considerados en los debates   precedentes y, en segundo término, que en caso de realizar modificaciones o   enmiendas al proyecto de ley, éstas guarden relación con el discurso temático   que ha sido empleado en etapas anteriores del trámite legislativo” (C-908 de   2007).    

Propone entonces la accionante que el principio se analiza a partir de dos   reglas. La primera, ordena que en cada debate solo se discutan asuntos   considerados en debates precedentes, y la segunda, que las modificaciones o   enmiendas guarden relación con el discurso temático que se ha empleado en etapas   anteriores del trámite.    

En el   caso objeto de estudio el texto demandado fue introducido en la adición que se   hizo al informe de conciliación el 20 de diciembre de 2012, en el trámite del   proyecto de ley número 134 de 2012 (Senado), 166 de 2012 (Cámara), por el cual   se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, de   manera que no se respetó ninguna de las reglas citadas pues, de una parte, el   enunciado cuestionado no fue considerado en ninguno de los cuatro debates, ni en   el trámite de conciliación, sino en una modificación al informe correspondiente;   y, de otra, no fue tratado en los debates anteriores, ya que en estos no se   abordó ningún asunto concerniente a la estructura estatal del servicio público   de televisión. Así las cosas, puntualiza la accionante, “el aparte acusado   vulneró gravemente el artículo 160 de la Carta Política, traspasando los límites   de unidad relativa establecidos por la jurisprudencia constitucional”.    

2.3.   Violación del principio de unidad de materia   (Artículo 158, Constitución Política).    

De   acuerdo con el artículo 158 de la Carta, todo proyecto de ley debe referirse a   la misma materia y son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se   relacionen con ella. De igual forma, el artículo 169 Superior dispone que el   título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido. Tomando como   base la sentencia C-400 de 2010, la demanda señala que el principio de unidad de   materia tiene el propósitos de “[A]segurar que las leyes tengan un contenido   sistemático e integrado, referido a un solo tema o, eventualmente, a varios”.    

Explica que aunque la ley 1607 de 2012 plantea varios temas, asociados al   mercado y la propiedad, en realidad abarca las reglas tributarias que son   aplicables a cada una de esas disciplinas, por lo que no puede deducirse que el   aparte acusado guarde una relación sistemática e integrada con los preceptos   tributarios. Agrega que la norma derogada no tiene carácter tributario, ni   establece obligaciones directas a los contribuyentes, dado que el parágrafo 1º   del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012 se refiere a la “categoría a la que   pertenece” la Autoridad Nacional de Televisión, asunto totalmente distinto a   la regulación tributaria.    

En tal   sentido, continúa, “la observancia de este principio contribuye a la   coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al   evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que   en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones   no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”, y   estima que el aparte demandado “destruye la coherencia interna de la norma   tributaria”.    

Finalmente, propone que “el principio de unidad de materia se respeta cuando   existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma   acusada y la ley que la contiene”, y expone que, en el caso bajo estudio, el   aparte acusado se introdujo en un estatuto tributario, a pesar de ser una norma   que no tiene ese carácter, pues la norma derogada (parágrafo 1º del artículo 2º   de la Ley 1507 de 2012) habla de la categoría a la que pertenece la ANTV, lo que   supone una cuestión totalmente ajena a las regulaciones tributarias. Por lo   tanto, estima que “el aparte acusado destruye la coherencia interna de la norma   tributaria, porque para nadie sería común encontrar en una norma tributaria la   forma en que se estructura una autoridad del Estado en materia de televisión”.    

Acto   seguido, manifiesta que el análisis de una presunta violación al principio de   unidad de materia pasa por evaluar si existe conexidad temática, teleológica,   causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene y, en ese   marco, expone que el aparte acusado no guarda conexidad temática con la ley que   lo contiene, pues esta última regula en conjunto el sistema tributario, mientras   que la norma derogada hace parte de un ley que regula la estructura estatal y la   repartición de funciones del entorno de la televisión; y no evidencia una   conexión teleológica, pues los temas de la ley y la norma derogatoria son   totalmente opuestos.    

La Ley   1607 de 2012,   por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones,   atañe a las relaciones entre el Estado y los contribuyentes, mientras que la Ley   1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las   entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones,   trata sobre la repartición de funciones ordenada por el Acto Legislativo 02 de   2011, en materia de televisión. Y no evidencia un vínculo causal o sistemático,   “pues no nos cansamos de insistir en que los temas difieren diametralmente tanto   en su concepto como en la sustancia que tratan de abordar”.    

2.4.   Exceso en el ejercicio de competencias por parte de la comisión de conciliación    

En   concepto de la accionante, se presentó un exceso en el ejercicio de las   facultades legales y constitucionales de la Comisión de Conciliación del   proyecto de ley 134 de 2012 (Senado) y 166 de 2012 (Cámara).    

En ese   sentido, en la sentencia C-760 de 2001, la Corte Constitucional explicó que “las   comisiones de conciliación solo pueden adelantar su actuación respecto de textos   válidamente aprobados por ambas cámaras legislativas, aunque diferentes en su   redacción, y que por lo tanto la inconstitucionalidad por vicios de trámite no   puede ser convalidada por el mecanismo de conciliación”.    

IV. intervenciones    

DEL   INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO PROCESAL    

3. El   Instituto presentó concepto técnico a través de su presidente[1] solicitando declarar la   inexequibilidad de la norma demandada.    

3.1.   Para empezar, señaló que no cuenta con los elementos de juicio necesarios para   pronunciarse sobre los cargos por violación de los principios de consecutividad   e identidad, por tratarse de vicios de procedimiento. Sin embargo, advirtió que   el Legislador sí desconoció el principio de unidad de materia.    

3.2.   Como fundamento para estudiar la constitucionalidad de normas derogatorias por   unidad de materia, hizo referencia a la sentencia C-015 de 2013 y precisó   también que, según la jurisprudencia constitucional, la interpretación y   aplicación del principio debe ser amplia, limitándose a una verificación de   conexidad objetiva y razonable entre la norma derogada y la derogatoria.    

3.3.   En ese orden de ideas, la norma demandada, es decir la ley 1607 de 2012, por la cual se   expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones,   corresponde a una reforma tributaria y su contenido esencial hace referencia a   esas materias. De acuerdo con la sentencia C-714 de 2001 “la materia   tributaria está compuesta por todas aquellas normas mediante las cuales el   Estado establece, las fuentes generadoras de los ingresos necesarios para   atender sus gastos (…), los mecanismos para su recaudación y control, así como   la manera en que serán empleados los recursos recaudados”.    

3.4. A   su turno, la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de   competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan   otras disposiciones, aunque a primera vista no tiene contenido tributario, pues   habla de la estructura institucional de la televisión y la ANTV, en el parágrafo   derogado sí adoptó una determinación que toca asuntos impositivos, puesto que el   parágrafo citado asimilaba la ANTV a un establecimiento público del orden   nacional, para efectos “de los actos, contratos, funcionarios, regímenes   presupuestal y tributario, sistemas de controles y en general el régimen   jurídico aplicable”. (Se añade negrita).    

3.5.   Por ello, el Instituto estima que entre la norma derogada y la derogatoria   operada por el artículo 198 (parcialmente demandado) de la Ley 1607 de 2012   “existe una unidad de materia de carácter relativo, no absoluto, en la medida en   que se verifica entre éstas una conexidad temática y consecuencial apenas   parcial. Es decir, la unidad de materia se predica solo respecto de la alusión   al régimen tributario, mas no de la norma completa. Esta referencia a lo   tributario, indiscutiblemente guarda relación temática y consecuencial con la   Ley 1607 referida, en razón a los efectos fácticos inmediatos o potenciales,   porque una disposición que consagra el régimen tributario aplicable a un   determinado sujeto, necesariamente tiene contenido tributario. || Lo anterior,   ha de entenderse sin perjuicio de que, en la práctica, no se produzcan efectos   actuales como consecuencia de la derogatoria de la norma. Pues, en este caso, si   bien puede aducirse que la derogatoria no deviene efectos inmediatos al   mantenerse la exoneración del impuesto de renta a la entidad (ANTV), en su   condición de establecimiento oficial descentralizado (art. 22 ET), una eventual   reforma tributaria podría hacer relevantes los efectos de la decisión (…)”.    

3.6.   El resto de la norma derogatoria no guarda, en cambio, relación alguna con el   núcleo temático de la ley 1607 de 2012, pues no presenta vínculos con su objeto,   ni con el resto de sus disposiciones. Más aún –puntualiza el interviniente– no   existe siquiera un aspecto accidental que permita relacionarlos entre sí, en   tanto la Ley 1507 de 2012 —que contiene la norma derogada— se refiere al régimen   presupuestal, de contratación, de control y, de manera general, al régimen   jurídico aplicable a la ANTV, asuntos que no tienen nada que ver con la materia   tributaria regulada en la ley 1607 de 2012, aun adoptando un criterio de   análisis flexible.    

AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN     

4. El   apoderado de la Autoridad Nacional de Televisión,[2] presentó concepto   técnico en este proceso, con el propósito de defender la constitucionalidad de   la norma demandada.    

En   relación con el trámite legislativo, indica que la iniciativa de reforma   tributaria fue presentada al Congreso a través del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público el 4 de octubre de 2012 y publicada en la Gaceta del Congreso   666 de 2012.    

4.1.   Explica que la ponencia para primer debate fue discutida y aprobada en sesiones   conjuntas de las comisiones terceras de Cámara y Senado los días 28 y 29 de   noviembre de 2012, como consta en el Acta de Plenaria No. 188 de la sesión   extraordinaria del miércoles 19 de diciembre de 2012, publicada en la Gaceta del   congreso No. 378 de 2013, a partir de una proposición por el doctor Raúl Enrique   Ávila Hernández, consistente en adicionar a la norma de  derogatorias la   expresión  “el parágrafo primero del artículo 192, con la derogatoria del   parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2102”, por la cual se establece   la distribución de competencias entre las entidades, en relación con la   prestación del servicio de televisión.    

4.2.   Según la Gaceta 913 de 2012, correspondiente a la ponencia para segundo debate,   en plenaria de la Cámara de 10 de diciembre de 2012 se discutió la proposición   de adición del enunciado cuestionado. El texto del proyecto, incluido se aparte,   fue aprobado por la Plenaria de Cámara (GC 949 de 2012). Posteriormente, el   informe de la Comisión de conciliación, de 20 de diciembre de 2012 y publicado   en la Gaceta 950 de 2012 fue aprobado por las plenarias de Cámara y Senado, y la   Ley 1607 de 2012 fue sometida a sanción presidencial el día 26 de diciembre de   2012.    

4.3.   Para demostrar los hechos expuestos, el interviniente trascribe la parte   pertinente del acta 188 de 2012:    

            

“Señor   Presidente, esta proposición presentada no solamente por los miembros de la   Comisión Sexta de la Cámara de Representantes sino también por el Ministro Diego   Molano de las TIC tiene función porque está en duda la autonomía que aquí le   dimos a la Autoridad Nacional de Televisión, y entonces como está la proposición   de artículo nuevo, dice que de forma transitoria y mientras se apropian recursos   en el Presupuesto General de la Nación la Junta Nacional de Televisión aprobará   el presupuesto de la Autoridad Nacional de Televisión del 2013 (…)    

Gracias señor Presidente. La proposición tiene el aval del Gobierno porque la   ANTV sostuvo la tesis de que su presupuesto no se debía discutir en el   debate del Presupuesto General de la Nación ellos eran un ente independiente. El   Ministerio de Hacienda siempre consideró que eran parte del Presupuesto   General de la Nación, el Consejo de Estado acaba de conceptuar a favor de la   tesis del Ministerio de Hacienda y por lo tanto hay una situación en la que   ellos no pueden dictarse su propio presupuesto, tenemos que hacerlo   acorde a las normas del Presupuesto General de la Nación, de manera que   esta es una disposición transitoria para que el año entrante no se queden sin   presupuesto  y se dé la autorización para que ellos puedan expedir el presupuesto,   que entre otras cosas financian con sus propios recursos que tienen el   Ministerio de la TIC, de manera que la proposición tiene el aval del Gobierno”.    

En ese   contexto, entre el contenido de la norma derogada (parágrafo 1º del artículo 2º   de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias   entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras   disposiciones) y el tema dominante regulado por la ley 1607 de 2012,   por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones,   existe conexidad en los temas asociados al presupuesto.    

4.5.   Tras una referencia a la sentencia C-015 de 2013, señala: “se concluye que no   hubo vicios de trámite en la aprobación del artículo que contiene el aparte   acusado, toda vez que si bien es cierto que el artículo 157 Superior, exige que   todo proyecto de ley surta cuatro debates, ello no significa que el proyecto   como tal deba en su texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso   legislativo, pues el artículo 160 constitucional, establece que las cámaras en   el tercero o en el cuarto debate (…) pueden introducir las modificaciones que   juzguen necesarias, modificaciones que pueden estar contenidas incluso en   artículos nuevos, tal como lo prevé el artículo 189 de la Ley 5ª de 1992 (…) En   consecuencia la disposición acusada no vulnera el principio de unidad de   materia, pues tiene relación con los temas de la ley, esto es, los asuntos   tributarios y presupuestales, cuya conexidad no se debe evaluar con criterio   excesivamente rígido”.    

4.6.   La derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la   cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado   en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, no viola el principio   de unidad de materia, pues se ajusta al propósito de la ley 1607 de 2012,   por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones,   normativa que comprende temas tributarios y presupuestales.    

“Se   debe aclarar que con la inclusión del aparte demandado no se vulneró el artículo   160 superior, puesto que lo que presentan el informe de conciliación (sic) son   los diversos temas objeto de conciliación, sobre lo cual no existe vulneración   del principio de unidad de materia ni consecutividad por ser un tema relevante   que debía ser incluido, es así como las plenarias de ambas Cámaras coincidieron   en introducir entre las derogatorias, el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley   1507 de 2012”.    

4.7.   En conclusión, en concepto de la ANTV, la norma no viola el principio de unidad   de materia porque la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones, trata temas   presupuestales y tributarios, y la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º   de la Ley 1507 de 2012 tuvo su origen en una necesidad de adoptar medidas   relacionadas con el presupuesto de la entidad.    

5.   UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA    

El   Centro de Estudios Fiscales de la Institución educativa propuso las siguientes   respuestas a los problemas planteados, tendientes a la declaratoria de   exequibilidad del enunciado demandado:    

5.1.   Empieza por señalar que en el cuarto debate se aprecia que se discutió y aprobó   la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la   cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado   en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, de donde se sigue que   no fue la comisión de conciliación quien introdujo la derogatoria cuestionada,   sin haber sido debatida ni aprobada en ningún debate previo. Además, el artículo   160 prevé la posibilidad de que los proyectos de ley sufran modificaciones,   adiciones o supresiones, de manera que la derogatoria que se dio en cuarto   debate (segundo de Cámara) es constitucional y no desconoce el principio de   consecutividad, porque no fue una adición sustancial que obligara a devolver el   proyecto a la comisión permanente para examen definitivo.    

5.2.   En el cuarto debate, en la plenaria de la Cámara de Representantes, se discutió   y aprobó la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012,   por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del   Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones. No es cierto,   por lo tanto, que la derogatoria la haya incluido la Comisión de Conciliación   (cita Gaceta 949). Además, según el título de la ley 1607 de 2012,  por   la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, esta   incorpora normas tributarias, pero también “otras disposiciones”, lo que   relativiza el principio de unidad de materia. Añade que el principio de unidad   de materia debe ser aplicado desde criterios flexibles y afirma que, si bien el   tema central de la ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones, fue el tema   tributario, ello no implica que el Congreso no pudiera abordar otros temas, como   ocurre con la derogatoria cuestionada, a partir de lo cual concluyó:    

“[P]or   las razones anteriormente expuestas, considera esta casa de estudios que los   argumentos esgrimidos por la accionante carecen de fundamento tanto legal como   probatorio. Además, se debe tener en cuenta que el argumento principal planteado   fue la extralimitación de las funciones de la comisión de conciliación por haber   incluido la derogatoria parcial de la Ley 1507 de 2012 sin haber sido debatida   ni aprobada en ningún debate, argumento que fue contradictorio en misma demanda   (sic), puesto que la actora cita el texto aprobado en el cuarto debate de la   Cámara de Representantes, publicado en la gaceta No. 949 de 2012, del cual se   extracta que sí fue aprobada”.    

6.   DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES    

6.1.   La Dian, actuando a través de apoderada judicial,[3] presentó intervención   dentro del trámite de la referencia, con el propósito de solicitar que el   enunciado demandado sea declarado exequible.    

6.2.   En cuanto a la presunta violación del principio de consecutividad indicó que su   sentido es que los asuntos que conforman un proyecto de ley hayan sido objeto de   debate y decisión aprobatoria o negativa, tanto en las comisiones   constitucionales permanentes como en las plenarias, es decir, en cada una de las   instancias del trámite legislativo, de manera que la totalidad del texto que   conforma la ponencia sea discutido y aprobado de manera sucesiva.    

6.3.   Contrario a lo argumentado por la actora —explicó— la norma demandada no   presenta ningún defecto formal, como consta en la Gaceta 378 de 2013 (acta de   plenaria de la Cámara Nro. 188 de sesión extraordinaria del miércoles 19 de   diciembre de 2012) en la que un Representante[4]  planteó que la inclusión de la derogatoria que se cuestiona obedecía a una   proposición presentada por los miembros de la Comisión Sexta de la Cámara y el   Ministro de las TIC,[5]  por hallarse en duda la autonomía de la ANTV.    

6.4.   El citado representante señaló que se propuso el nuevo artículo para que “de   forma transitoria y mientras se apropian recursos en el Presupuesto General de   la Nación la Junta Nacional de Televisión aprobará el Presupuesto de la   Autoridad Nacional de Televisión del 2013”.    

Posteriormente, en la misma sesión de Plenaria de la Cámara, el Ministro de   Hacienda y Crédito Público de la época hizo uso de la palabra, y expresó:    

“(…)   La proposición tiene el aval del Gobierno porque la ANTV sostuvo la tesis de que   su presupuesto no se debía discutir en el Debate del Presupuesto General de la   Nación, ellos eran un ente independiente. El Ministerio de Hacienda siempre   consideró que eran parte del Presupuesto General de la Nación, el Consejo de   Estado acaba de conceptuar a favor de la tesis del Ministerio de Hacienda y por   lo tanto hay una situación en la que ellos no pueden dictarse su propio   presupuesto, tenemos que hacerlo acorde a las normas del Presupuesto General de   la Nación, de manera que esta es un disposición transitoria para que el año   entrante no se queden sin presupuesto, que entre otras cosas financian con sus   propios recursos del fondo que tiene el Ministerio de las TIC, de manera que la   proposición tiene el aval del Gobierno”.    

Acto   seguido el artículo fue puesto a consideración bajo el número 192, y fue   aprobado con votación de 81 votos por el sí y 7 por el no.    

6.6.   En los informes de conciliación publicados en las gacetas 948 y 950 de 2012, sin   embargo, se omitió transcribir la modificación del (ahora) artículo 198 en el   texto conciliado. En las gacetas 958 de 2012 y 294 de 2013 consta el trámite de   enmienda del error mencionado y en la Gaceta 949 de 2012 se observa el texto   definitivo del artículo 192 del proyecto mencionado, incluido el parágrafo 1º   del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012. Y, como consta en el acta de plenaria   190 de 21 de diciembre de 2012 (Gaceta 120 de 2013), la enmienda presentada por   los conciliadores fue explicada y discutida adecuadamente:    

“En   calidad de conciliadores del proyecto de ley de la referencia, nos permitimos   radicar ante las plenarias del Honorable Senado de la República y de la   Honorable Cámara de Representantes, la presente proposición de enmienda, con el   fin de que sea tenida en cuenta al momento de someter a votación el informe de   conciliación. || Nos permitimos precisar que de acuerdo con el mandato   establecido en el artículo 161 de la Constitución Política y el artículo 186 de   la Ley 5ª de 1992, la Comisión de conciliación dirimió las controversias   existentes entre los textos aprobados por las plenarias del (…) Senado de la   República y la (…) Cámara de Representantes, como consta en el informe de   conciliación radicado en las secretarías del Senado y la Cámara de   Representantes, la Comisión decidió acoger los textos de los artículos 169 y   197, en la Plenaria de la Cámara de Representantes. || Sin embargo se incurrió   en un error de trascripción del contenido de estos artículos, la trascripción de   los artículos que aprobó la Comisión y que se propone a votación como parte   integral del texto del informe de conciliación es la siguiente [… y cita el   artículo 197, sobre derogatorias, con la expresión cuestionada]”.    

6.7. A   instancias de un Representante, los conciliadores explicaron de forma más amplia   el origen de los artículos nuevos. Así, Fabio Raúl Amín Saleme señaló que   “[…] en lo referente al artículo 192 inicial, que en el momento del cambio de   numeración, hoy constituye el artículo 197 y es el de las derogatorias; la   Comisión de conciliación tomó y con esto le doy respuesta a la otra inquietud   del Representante Navas, la decisión de solo considerar los artículos nuevos,   que fueron votados en ambas cámaras. || En razón a ello, algunos artículos   nuevos que solo fueron votados en la Cámara o que solo fueron votados en el   Senado, no hacen parte del texto de conciliación, de acuerdo a las sentencias de   la Corte Constitucional. Por ello en el artículo 197, en la enmienda, lo único   que aparece es la inclusión del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de   2012, que fue una proposición aprobada en la Plenaria, de ese artículo, pero que   en el momento del estudio aparecía en el texto de un artículo nuevo, como tal   hubo necesidad de trascribir la enmienda […]”.    

El   texto del artículo aprobado en la conciliación de la Ley 1607 de 2012, en   relación con las derogatorias que produciría este cuerpo normativo, fue debatido   en cuarto debate en la Cámara y así se reflejó en la enmienda al texto de   conciliación.    

6.8.   Por lo tanto, “en contraposición a lo manifestado por la accionante, la   derogatoria del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 1507 de 2012, sí cumplió   con el principio de consecutividad, garantizando la debida formación de la   voluntad democrática de las cámaras, ingresándose al ordenamiento jurídico   previa deliberación. || Vale aclarar que, la enmienda presentada por los   senadores que hacen parte de la Comisión accidental de conciliación, no   extralimita sus funciones, puesto que su labor es el estudio de las   discrepancias que se suscitan respecto del proyecto de Ley y [en] tal virtud los   miembros de la comisión dirimieron las controversias, decidiendo acoger los   artículos 168 y 197, de suerte que no incluyeron asuntos que no se hubieran   estudiado por las cámaras, sobre los que no se les surtiera el respectivo   debate, lo que permite concluir que no se infringieron los artículos 157 y 375   de la constitución”.    

6.9.   En cuanto al principio de identidad relativa, plantea el interviniente que según   la jurisprudencia constitucional, las modificaciones y adiciones de los   proyectos de ley que se tramitan en cuarto debate “son procedentes siempre   que estas tengan conexidad temática con la materia que se discute, la cual se   presenta en la norma debatida, puesto que esta hace referencia al régimen   aplicable a la ANTV en cuanto deja de ser un establecimiento público del orden   Nacional”.    

6.10.   En el asunto objeto de análisis, la inclusión de la norma obedeció “a razones   de carácter especialísimo que hacía (sic) indispensable su existencia para   efectos del funcionamiento de la Autoridad Nacional de Televisión, ante la   imposibilidad de tramitar el presupuesto de esa entidad conforme a las normas   del Estatuto orgánico de presupuesto habida cuenta que la ley 1485 de 2011, por   la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de   apropiaciones para la vigencia fiscal de enero al 31 de diciembre de 2012 ya   había sido expedida, así como que ya había concluido el trámite ante el Congreso   de la República del presupuesto general de la Nación (ley 1539 de 2012) y la   impertinencia legal de la ANTV de presentar para su aprobación el presupuesto a   la Junta Nacional de Televisión por cuanto era un establecimiento público en   materia presupuestal”.    

6.11.   Dice el interviniente que, en el escenario descrito la única posibilidad de   funcionamiento de la entidad era la modificación de su naturaleza jurídica,   “permitiéndose la aplicación íntegra del numeral 7 del artículo 7 y el literal   g) del artículo 6 de la Ley 1507 de 2012.” En tal sentido, la motivación de   la norma derogatoria fue expuesta claramente por el Ministro de Hacienda y   Crédito Público durante la Plenaria de la Cámara de Representantes:     

“Gracias señor presidente. La proposición tiene el aval del Gobierno porque la   ANTV sostuvo la tesis de que su presupuesto no se debía discutir en el debate   del Presupuesto General de la Nación, ellos eran un ente independiente. El   Ministerio de Hacienda siempre consideró que en parte del Presupuesto General de   la Nación, el Consejo de Estad acaba de conceptuar a favor de la tesis del   Ministerio de Hacienda y por lo tanto hay una situación en la que ellos no   pueden dictarse su propio presupuestos, tenemos que hacerlo acorde a las normas   del Presupuesto General de la Nación, de manera que esta es una disposición   transitoria para que el año entrante no se queden sin presupuesto y se dé la   autorización para que ellos puedan expedir el presupuesto, que entre otras cosas   financian con sus propios recursos del fondo que tiene el Ministerio de las TIC   (…)”.    

6.12.   En atención a los argumentos expuestos, la DIAN solicitó declarar la   exequibilidad de la norma demandada.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

7.   Mediante concepto 5808, de treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce   (2014), el Procurador General de la Nación solicitó declarar la inexequibilidad   de la norma estudiada, considerando que sí existe violación a los principios de   consecutividad y unidad de materia.    

7.1.   El concepto comienza por señalar que es viable el análisis de fondo de los   cargos por vicios de trámite, pues el término de caducidad para este tipo de   cuestionamientos previsto por el artículo 242 de la Constitución, de un año, aún   no ha trascurrido, dado que la demanda fue radicada ante la Corte Constitucional   el 13 de diciembre de 2013 y la norma demandada fue promulgada el 26 de   diciembre del 2012.    

7.2.   Posteriormente, explica que el cargo por violación al principio de   consecutividad parte de premisas falsas, dado que la modificación del proyecto   de ley que dio lugar a la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley   1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las   entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones,   sí fue aprobada durante el trámite legislativo, concretamente, en el último   debate en Plenaria de la Cámara, y no introducida irregularmente en la adición   al informe de conciliación, como lo afirma la demandante, de manera que el cargo   carecería de certeza.    

7.3.   De acuerdo con un análisis del trámite legislativo, la derogatoria aludida no   formó parte de la exposición de motivos, no se incluyó en el primer debate en   sesiones conjuntas, ni en la Plenaria del Senado, aunque sí se incorporó en el   debate correspondiente a la Plenaria de la Cámara de Representantes, según el   acta No 188 de 19 de diciembre de 2012, y publicada en la Gaceta del Congreso   378 de 2013.    

7.4.   En consecuencia, concluye que la demandante no tiene razón al afirmar que la   derogatoria fue incluida dentro del trámite de conciliación del proyecto de ley   134 de 2012 Senado y 166 de 2012 Cámara y que los cargos que se fundan en esa   apreciación inequívoca, asociados a los principios de identidad relativa,   consecutividad y exceso en el ejercicio de las facultades conciliatorias no   pueden ser analizados con base en los argumentos de la demanda. Con todo,   invocando los principios de justicia constitucional y supremacía de la Carta,   considera el Procurador General que deben analizarse los demás aspectos   procesales legislativos pertinentes, pues ellos generan “serias dudas   respecto de la constitucionalidad de la norma demandada”.    

7.5.   En ese orden de ideas, el texto conciliado del proyecto de ley 134 de 2012   Senado, 166 de 2012 Cámara, que “fue puesto a consideración de las sesiones   plenarias de ambas cámaras legislativas no incluyó lo correspondiente a la   derogación del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, tal y como   consta en las Gacetas del Congreso 948 y 950 del 20 de diciembre de 2012 (…)   Frente a tal situación omisiva, los parlamentarios de la comisión accidental   presentaron una enmienda al informe de conciliación” (Acta de plenaria de la   Cámara No. 190 de 21 de diciembre de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso   120 de 2013, y acta No. 46 de Plenaria del Senado, publicada en la Gaceta 294 de   2013).    

7.6.   Así las cosas, la enmienda al informe de conciliación se adelantó en aplicación   del principio de economía en el procedimiento legislativo, “ya que en el   informe de conciliación correspondiente expresamente se determinó que se acogía   el texto derogatorio consignado en el artículo 192 del Proyecto de ley 134 de   2012 Senado, 166 de 2012 Cámara, en la forma aprobada definitivamente en la   Cámara de Representantes –el cual sí incluyó la derogatoria del parágrafo 1º del   artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, como ya se advirtió–, tal como consta en las   gacetas 948 y 950 de 2012”.    

7.7.   Por ese motivo, a pesar de que la demanda se construye sobre premisas falsas, el   Procurador General de la Nación “considera que sí se vulneró el principio de   identidad legislativa porque el tema de la derogatoria del parágrafo 1º del   artículo 2º de la ley 1507 de 2012, si bien fue aprobado en la sesión plenaria   de la Cámara de Representantes como consecuencia de una proposición (…)   presentada durante el desarrollo de la misma, (…) no fue objeto del primer   debate dado al proyecto de ley pertinente en comisiones conjuntas”.    

Sostiene, al respecto, que es válido que en el segundo debate de cada proyecto,   en cada cámara, se introduzcan los cambios, modificaciones, adiciones y   supresiones que el órgano considere necesarios para materializar el principio   democrático, siempre que tales cambios guarden una relación directa con asuntos   tratados y aprobados en el primer debate de la respectiva comisión permanente.   En este caso, sin embargo, el cambio que se introdujo no tenía nada que ver con   la discusión previa.    

7.8.   En cuanto al cargo relativo a la violación del principio de unidad de materia,   único que permanecería en pie después de efectuadas las precisiones fácticas   previamente mencionadas, el demandante plantea que no existe relación alguna   entre el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se   establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en   materia de televisión y se dictan otras disposiciones, y la materia tratada por   la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en   materia tributaria y se dictan otras disposiciones.    

7.9.   Para adelantar el análisis de unidad de materia —plantea el Procurador General—   debe considerarse que, de conformidad con el artículo 158 de la Carta, todos los   artículos que conforman una ley deben estar directamente relacionados con la   materia general que la identifica, a través de la existencia “objetiva y   razonable de relaciones de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática   entre cada uno de los artículos de la norma con la materia dominante de la   misma”.    

7.10.   En cuanto al cargo analizado, explica que, desde el primer momento de la   presentación del proyecto de ley hasta su aprobación final, este hizo alusión a   normas y temas tributarios, mientras que el parágrafo 1º del artículo 2º de la   Ley 1507 definía el régimen jurídico de la Autoridad Nacional de Televisión   (ANTV), asimilándolo al de un establecimiento público del orden nacional, de   manera que no existe conexidad alguna entre la norma derogada y la ley que   contiene la norma derogatoria.    

7.11.   Precisa que la intención que motivó la derogatoria cuestionada no fue de   carácter tributario sino presupuestal, pues consistió en preservar su autonomía   en los asuntos presupuestales, como expresamente lo señaló el Ministro de   Hacienda y Crédito Público en la intervención que realizó en la sesión plenaria   de la Cámara de Representantes el 19 de diciembre de 2012 para solicitar su   aprobación.    

En la   misma sesión, antes de que se aprobara la derogatoria y atendiendo también a   razones presupuestales, se presentó y aprobó un artículo transitorio para que la   Junta Nacional de Televisión le aprobara a la ANTV el presupuesto del año 2013,   como consta en acta de plenaria de la Cámara de Representantes número 188 de   2012, publicada en la Gaceta del Congreso No. 378 de 2013: “de forma   transitoria y mientras se aprueban recursos en el Presupuesto General de la   Nación, la Junta Nacional de Televisión aprobará el presupuesto de la autoridad   nacional de televisión de 2013”.    

7.12   La intención de resolver el problema presupuestal utilizando el argumento de la   autonomía de la ANTV se aprecia también en los considerandos que animaron la   expedición del presupuesto de la entidad para el año 2013, de acuerdo con la   Resolución 254 de 31 de diciembre de 2012:    

“Que   mediante la Ley 1607 sancionada el día 26 de diciembre de 2012, se derogó el   parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, generando dicha ley   efectos inmediatos: 1. Despareció la asimilación de la ANTV a un   ‘establecimiento público’, y por ende, el supuesto de derecho que fundamentaba   tanto la interpretación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como la   decisión del H Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil respecto a   la definición del conflicto de competencias, razón por la cual tanto la   solicitud del Ministerio como el fallo citados pierden su principal fuente de   derecho. || 2. Con la decisión legislativa dispuesta en la Ley 1607 de diciembre   de 2012 se reafirma la verdadera voluntad legislativa y por ende la autonomía e   independencia de la ANTV en materia presupuestal”.    

7.13.   Por lo tanto, concluye la Vista fiscal que la derogación del régimen jurídico de   la ANTV se dio por razones presupuestales, y se incorporó en una reforma   tributaria, violando los principios de unidad de materia e identidad flexible,   lo que vicia la constitucionalidad del enunciado demandado.    

7.14.   Además, estima pertinente señalar que el parágrafo derogado (1º del artículo 2º   de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias   entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras   disposiciones) fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante   sentencia C-580 de 2013, considerando que “fue expedido a partir de la   libertad de configuración que le asiste al legislador para crear entidades de la   rama ejecutiva del poder público del orden nacional”, lo que permitió al   Congreso de la República dotar a dicho ente de autonomía limitada a asuntos   técnicos sobre el manejo de la televisión.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la   presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.    

Cuestión previa. Sobre la aptitud de la demanda.    

2. En   el caso objeto de estudio, la accionante presentó cuatro cargos contra el   artículo 198 (parcial) de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en   materia tributaria y se dictan otras disposiciones. La disposición hace   referencia a las normas derogadas por la reforma tributaria adoptada por medio   de esa normativa.    

3. La   demanda cuestiona, concretamente, el enunciado “el parágrafo 1º del artículo   2º de la Ley 1507 de 2012”, afirmando que fue incorporado al proyecto   solamente en la enmienda del informe de conciliación, sin haber sido   discutido previamente en ninguno de los debates, y sin guardar relación alguna   con los distintos temas que sí fueron objeto de deliberaciones previas. Además,   aduce que la norma no tiene ningún tipo de relación con el tema principal de   regulación, de manera que se quebrantó el principio de unidad de materia, y   añade que fue incorporado mediante un informe de enmienda a la conciliación de   los textos aprobados por cada cámara, lo que conlleva un vicio de exceso en el   ejercicio de competencia de la comisión de conciliación.    

4.   Aunque todos los intervinientes aceptan que el cargo por violación al principio   de unidad de materia contiene suficientes elementos para establecer un problema   de control abstracto de constitucionalidad, algunos cuestionan la viabilidad de   abordar los otros tres cargos, en la medida en que la descripción del trámite   legislativo no se ajusta a la realidad. Específicamente, explican que no es   cierto que la norma cuestionada se haya adicionado en la enmienda al informe de   conciliación, pues esta fue debatida e incluida en el texto del proyecto durante   el último debate, en Plenaria de la Cámara.    

5.   Entre quienes plantean este yerro se encuentra el Procurador General de la   Nación, quien estima que ello implica el incumplimiento del requisito de   certeza del cargo y, por lo tanto, la ineptitud de la demanda, aunque   señaló también que, en aplicación del principio de supremacía constitucional   resulta necesario analizar si hubo o no violación a los principios de   consecutividad e identidad relativa porque, aunque es válido incluir   modificaciones o adiciones en el cuarto debate de un proyecto de ley, estas   deben guardar relación con temas que hayan sido objeto de deliberación   previamente, lo que no ocurre en esta oportunidad.    

6.   Para decidir acerca de la capacidad de los cargos para efectuar un   pronunciamiento de fondo, la Sala recuerda que el artículo 2º del Decreto 2067   de 1991 establece los requisitos mínimos para establecer un cargo de   inconstitucionalidad. En jurisprudencia constante y uniforme, la Sala Plena ha   sentenciado que entre esos requisitos se encuentra el de presentar las razones   de la violación, las cuales deben ser claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes. Además, en las demandas por vicios de trámite, el   inciso 4º del mismo artículo establece en cabeza del demandante la carga de   señalar “el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto   demandado y la forma en que fue quebrantado”[6].    

7. La   Sala observa que en la demanda, tal como lo indica el Procurador General de la   Nación, y lo evidencian otros intervinientes (especialmente, ver la reseña del   concepto de la Dian), los cargos por violación a los principios de identidad   flexible, consecutividad y exceso en el ejercicio de competencias de la Comisión   de conciliación parten de una premisa fáctica errónea. Resulta, además, extraño   que la demandante llegue a proponer que la norma no fue discutida ni aprobada en   ninguno de los debates, cuando, en el escrito de la demanda trascribe el texto   que fue propuesto, debatido y votado en cada una de las etapas del trámite y, en   su propia trascripción, se puede apreciar la inclusión de la expresión demandada   desde el cuarto debate. Además,  se omitió presentar, con base en las   gacetas del Congreso pertinentes, lo ocurrido en el trámite de conciliación, en   el cual, según obra en las pruebas del expediente, la Comisión presentó un   primer informe en el que, al parecer por errores de trascripción no quedaron   incluidas todas las propuestas aprobadas en los distintos debates, lo que llevó   a la presentación de una adición, procedimiento que no es objeto de   cuestionamiento por parte de la accionante[7].    

8. Así   las cosas, es cierto que la norma derogatoria que se cuestiona (es decir, el   enunciado “el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012) no fue   incluido en el proyecto inicialmente presentado por el Gobierno, no hizo parte   de la deliberación en el debate conjunto de las Comisiones terceras de cada   Cámara, ni tampoco fue tratado, discutido o aprobado en la Plenaria del Senado.   Pero, en cambio, sí se evidencia la existencia de una proposición de adición de   esa oración en la Plenaria de Cámara de Representantes.    

9.   Este aspecto es absolutamente determinante para comprender por qué la demanda se   edifica sobre una equivocada descripción de los hechos del trámite, de manera   que la Sala expondrá los aspectos pertinentes, que llevaron a la inclusión de la   expresión cuestionada en el artículo de derogatorias de la Ley 1607 de 2012, por   la cual se expiden normas tributarias y se dictan otras disposiciones.    

10. La   proposición de adición de ese enunciado fue presentada en sesión extraordinaria   de la Plenaria de la Cámara de Representantes el 19 de diciembre de 2012, por   dos representantes,[8]  y avalada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien explicó la   preocupación que dio lugar a la derogatoria propuesta, asociada a la autonomía   de la ANTV[9].    

11.   La proposición fue acogida por la Plenaria de la Cámara, y así consta en la   Gaceta del Congreso 949 de 2012, en la que se encuentra el texto aprobado por la   Plenaria de Cámara de Representantes[10].    

12. En   síntesis, mientras la actora sostiene que la norma que cuestiona fue introducida   en una enmienda al informe conciliación, sin previa discusión y aprobación en   ninguno de los debates reglamentarios, las pruebas del expediente demuestran que   no fue así. Que la derogatoria en cuestión fue (i) discutida y aprobada en   cuarto debate, por la Plenaria de la Cámara de Representantes, (ii) omitida en   el informe de conciliación original, y (iii) nuevamente incluida en la enmienda   a ese informe.    

13. En   virtud de lo expuesto, la Sala considera que la demanda no cumple una de las   cargas exigidas por el artículo 2º del artículo 2067 de 1991, aplicable   específicamente a los cargos que se refieren a vicios de trámite o en la   formación del acto. De acuerdo con el numeral 4º de esa disposición, le   corresponde al actor en los procesos de constitucionalidad señalar el trámite   que la Constitución y la Ley prevén para la norma, y explicar de qué forma fue   quebrantado.    

14. En   esta ocasión, la insuficiencia consiste en que, precisamente, esa explicación no   se basa en lo ocurrido durante el trámite del proyecto de ley 134 de 2012   (Senado) y 166 de 2012 (Cámara).    

15. Es   importante, sin embargo, efectuar dos precisiones relacionadas con la   argumentación presentada por el Procurador General de la Nación en su concepto   técnico.    

15.1   En primer lugar, debe aclararse que no se trata en esta oportunidad del   incumplimiento de la carga de certeza, prevista en la sentencia C-1052 de   2001. Esta hace referencia a que la demanda plantee una interpretación plausible   y razonable de las disposiciones que cuestiona y, contrario sensu, ordena   el rechazo de las acciones que se basen en interpretaciones caprichosas,   irrazonables, o puramente subjetivas. La condición se desarrolla entonces en el   marco de la interpretación jurídica y no en el plano de los hechos, como   ocurre en esta oportunidad. En cambio, el inciso 4º del artículo 2º del Decreto   2067 de 1991, sí se refiere de manera específica y concreta a una condición   mínima para abordar un cuestionamiento que versa sobre la descripción del   trámite legislativo.    

15.2.   En segundo lugar, la Sala no comparte la idea de que, a pesar de la ineptidud de   la demanda, debe analizarse el trámite legislativo porque podrían existir   vicios, distintos a los que aduce la accionante. Al punto, cabe recordar que la   razón por la que la jurisprudencia constitucional exige el cumplimiento de   cargas mínimas en este tipo de procesos persigue tres propósitos. El primero es   proteger el principio democrático, representado en las decisiones adoptadas por   el Congreso de la República. El segundo, evitar que la Corte se convierta en   juez y parte, creando los cargos para luego decidirlos. Y el tercero es que de   la demanda se pueda extraer un auténtico problema de constitucionalidad, que dé   inicio a un proceso participativo de la mayor amplitud posible.    

16.   Consecuente con lo expuesto, la Sala no se ocupará de analizar eventuales vicios   que no fueron propuestos por la ciudadana que presentó la acción pública de   inconstitucionalidad.    

17.   Por otra parte, el segundo cargo, atinente a una eventual violación al principio   de unidad de materia, sí reúne las características necesarias para provocar un   pronunciamiento de fondo, como pasa a explicarse:    

17.1.   En primer término, el error en que incurre la demandante al narrar lo ocurrido   en el trámite legislativo no afecta este cargo, porque el vicio de unidad de   materia tiene un carácter material.    

18.   Así las cosas, la Sala procede a plantear el problema jurídico, a partir del   segundo cargo de la demanda.    

Problema jurídico    

19. De   conformidad con los antecedentes y el análisis de aptitud de la demanda, recién   expuestos, corresponde a la Sala Plena determinar si el Congreso de la República   desconoció el principio constitucional de unidad de materia, al incorporar en   una ley que contiene una amplia reforma tributaria (Ley 1607 de 2012,   por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones) una   disposición que deroga el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012   (por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades   del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones), tomando en   cuenta que la disposición derogada hacía referencia a la naturaleza jurídica de   la Autoridad Nacional de Televisión.    

20.   Para dar respuesta a ese interrogante, la Sala (i) efectuará una breve   reiteración de jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia; y (ii)   analizará el cargo, con base en tales reglas.    

El   principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia[11]    

21. La   Corte Constitucional, con respecto al principio de unidad de materia, ha trazado   desde el inicio de su jurisprudencia una posición que ha sido reiterada,[12]  se ha mantenido continua[13]  y es prolífica[14].    

22.   Desde un inicio se ha resaltado que el principio se enmarca en el propósito   constitucional de ‘racionalizar y tecnificar’ el proceso de deliberación   y creación legislativa[15].   Mediante este principio, “[…] el constituyente pretendió evitar: La   proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la   inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente   reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates   parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por   grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de   la democracia.”[16]    

23. En   ese orden de ideas, una de las principales funciones del principio de unidad de   materia es evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no tienen   conexión con lo que se está regulando. En otras palabras, que a los proyectos de   ley que tramita el Congreso se les inserten normas ajenas a la cuestión tratada,   lo cual ha dado lugar a la popular metáfora de los ‘micos legislativos’.[17]     

24. La   jurisprudencia ha precisado que la aplicación del principio de unidad de materia   no puede ser extrema, por cuanto ello permitiría limitar ilegítimamente la   competencia legislativa del Congreso de la República. Su objetivo no es   obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor legislativa. El principio   democrático demanda deferencia de parte del juez constitucional con el diseño y   organización que se haya elegido mediante el proceso político legislativo.[18]    

25. En   tal medida, por ejemplo se ha advertido que la noción de ‘materia’ que usa la   Constitución es amplia, por lo cual permite que una misma materia esté   comprendida por variados asuntos, relacionados entre sí por la unidad temática.[19]  Por tanto, se planteó desde un inicio de la jurisprudencia que para la “[…]   ruptura de la unidad de materia se requiere que la norma impugnada no tenga   relación   razonable y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al   cual ella está integrada”.[20]  En tal sentido, ha advertido que entre una norma legal y la materia de la cual   trata la ley de la cual forma parte existe un vínculo razonable y objetivo   cuando “[…]   sea posible establecer una relación de conexidad  (i) causal,   (ii)  teleológica, (iii) temática ni (iv) sistémica con la materia   dominante de la misma.”[21]    

26.   De acuerdo con la sentencia C-400 de 2010[22],   la conexidad temática “puede definirse como la vinculación objetiva y   razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la   materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en   particular. La Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la   perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que   una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos   exista una conexión objetiva y razonable    

La   conexidad causal, hace referencia a “la identidad en los motivos   que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a   que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la   consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de   la posible complejidad temática de la ley”.    

La   conexidad teleológica se refiere a la existencia de una comunidad de fines entre   la ley y cada una de las normas que contiene, siguiendo el mismo fallo, “consiste   en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto   general, y cada una de sus disposiciones en particular.  Es decir, la ley   como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a   alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la   posible complejidad temática de la ley”.     

Finalmente, en la sentencia que se viene citando (C-400 de 2010),   se explicó que la conexidad sistemática “puede ser entendida como la relación   existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que   ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna”.    

27. En relación con el control de constitucional de normas   derogatorias, a la luz del principio de unidad de materia, esta Corporación, en   jurisprudencia constante, ha precisado:    

“Cuando se trata de analizar si la derogación expresa de normas   legales vulnera o no dicho principio, la Corte debe en primer término determinar   cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación, luego precisar   cuál es el tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria, y   finalmente, deducir si entre el contenido genérico de la ley derogatoria y la   norma derogada existe conexidad. Esta corporación en reciente sentencia[18] señaló   al respecto que el análisis constitucional en estos casos “no se circunscribe a   la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en   el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron   sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras,   pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades   temáticas sobre las que versaron los debates.”     

En el caso bajo examen se tiene, tal como se dejó anotado en el   acápite anterior, que desde que se inició el trámite del proyecto de ley en el   Congreso se debatió el tema del impuesto a los vehículos automotores, tocando   entre otros puntos, lo relativo a la declaración, recaudo y pago del mismo, la   distribución del recaudo, la deducción de impuestos pagados, la internación de   vehículos y el impuesto de tales automotores, la autorización al Ministerio de   Transporte para fijar los avalúos de los automotores, la base gravable para los   vehículos que circulan por primera vez o son importados directamente por el   usuario, propietario o poseedor. Entonces, si la norma derogada regulaba la   calcomanía que debían portar los vehículos automotores para demostrar el pago   del impuesto correspondiente, cómo afirmar válidamente que ello no guarda   ninguna relación con el tema tributario consagrado en la ley parcialmente   demandada, y más específicamente, con la declaración, recaudo y pago del   impuesto de vehículos automotores.”[23]    

30.   Para terminar, se insiste en que “[…] una norma desconoce el principio de   unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), sólo ‘cuando existe   absoluta falta de conexión’ entre el asunto tratado por ésta, con el tema   objeto de la ley en la que se encuentre consignada.”[24]    Es decir, no se exige un tipo de conexidad estrecha o directa, lo que se prohíbe   es que tal relación no exista.[25]    Los casos en los cuales la Corte Constitucional ha considerado violado el   principio de unidad de materia demuestran la deferencia con el legislador en su   aplicación. En efecto, sólo en casos en los cuales la norma claramente carece de   relación con la materia de la ley se ha declarado su inconstitucionalidad.    

31. En   esa dirección, por ejemplo, la Corte ha sostenido que el legislador vulnera el   principio de unidad de materia cuando se introduce una norma que deroga una Ley   que provee la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en una ley   dedicada a las zonas francas[26]    o una norma que se ocupa de establecer un proceso judicial para recuperar el   lucro cesante establecido por la Contralorías en los juicios de responsabilidad   fiscal, en una ley que regula la acción de repetición.[27]  En este   tipo de situaciones, ha reiterado la Corte, “[…] si bien no   puede establecerse un control en extremo rígido de dicho principio, la   Constitución no permite que el juez constitucional al realizar el examen   correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede el   principio de unidad de materia desprovisto de contenido[28]”.    

Análisis del cargo    

32.   Ausencia de caducidad.    

La   demandante indicó, en su escrito, que la posibilidad de demandar la Ley 1607 de   2012,   por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones, por   vicios de forma (o del trámite de formación del acto) no ha caducado, pues la   Ley fue promulgada el 26 de diciembre de 2012 y la demanda de   inconstitucionalidad fue radicada ante la Corte Constitucional el 13 de   diciembre de 2013, dentro del año previsto por el artículo 242 (numeral 3º) de   la Constitución Política.    

Esta   regla, sin embargo, no es aplicable para el cargo por violación al principio de   unidad de materia, como se explicó en la sentencia C-640 de 2014, en los   siguientes términos:    

“En la   demanda se planteó un cargo por violación del principio de unidad de materia (CP   art 158). Aunque ningún interviniente lo planteó, la Corte considera necesario   precisar que en este caso no es aplicable la caducidad del artículo 242 numeral   3 de la Carta. Esta última norma establece que las acciones “por vicios de   forma” caducan en el término de un año, contado desde la publicación del   respectivo acto. Como el de unidad de materia no es un vicio de forma, sino de   procedimiento con   “carácter sustancial”,[29]  el cual además compromete la competencia del Congreso[30], las acciones que planteen este cargo contra las leyes no caducan”.[31]    

El   Congreso de la República desconoció el principio de unidad de materia al derogar   una norma que define la estructura de la autoridad nacional de la televisión,   dentro de una ley por la cual se adopta una reforma tributaria.    

34. De   acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta oportunidad, el principio de   unidad de materia preserva la transparencia y racionalidad del trámite   legislativo, al ordenar que una ley se ocupe exclusivamente de un tema, evitando   la incorporación de normas que no gocen de suficiente debate e ilustración en el   seno del Congreso de la República, por ser ajenas a la materia que se pretende   desarrollar y en torno a la que se desenvuelve la deliberación pública.    

35. La   Corte ha señalado que el principio se satisface si existe una relación   objetiva  y razonable entre la norma objeto de análisis y el tema principal de   la ley que la contiene, lo que se evalúa mediante la existencia de conexiones   temáticas, sistemáticas, causales o teleológicas o, dicho de otra manera, si   mediante una confrontación entre la norma y la ley que la contiene, efectuada a   partir de los distintos criterios de interpretación es posible hallar el vínculo   mencionado. Además, la Corporación ha considerado que, dada la facultad de   Congreso de efectuar adiciones, modificaciones o supresiones en el curso del   trámite, como expresión del principio democrático, el análisis no debe ser   demasiado estricto y, en el plano específico de las normas derogatorias, ha   indicado que el principio requiere también la identificación del contenido   normativo derogado, dado que este define a su vez la materia de la norma   derogatoria.     

36. En   el caso objeto de estudio, las posiciones de los intervinientes se dividen, a   grandes rasgos, de la siguiente manera.    

37. A   favor de la exequibilidad de la norma, las intervenciones, la ANTV, la Dian, la   Universidad Externado de Colombia y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal[32] plantean que (i) la   conexión existe porque la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones, incorpora   normas tributarias y presupuestales, y el enunciado demandado se   introdujo con el fin de solucionar un problema de naturaleza presupuestal,   como se demuestra en la exposición de la propuesta aditiva efectuada por dos   Representantes y avalada por el Ministro de Hacienda, posición que caracteriza   los conceptos de la Dian y la ANTV; (ii) el vínculo material se comprueba porque   la Ley 1607 de 2012, si bien es una reforma tributaria, también incorpora   otras disposiciones, como se evidencia de la lectura de su título (este   argumento corresponde a la Universidad Externado de Colombia); y (iii) la   relación entre la norma demandada y la ley que la contiene se evidencia en que   el parágrafo derogado del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012 definía la   naturaleza jurídica y el régimen legal de la ANTV, entre otros aspectos, en   materia tributaria, de manera que existiría una conexión al menos parcial   (razonamiento expuesto por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal).    

38.   Con el propósito de demostrar la inexequibilidad del aparte normativo objeto de   control, se pronuncian la accionante, el Procurador General de la Nación y,   parcialmente, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal. En lo esencial, su   argumentación coincide en señalar que no puede hablarse de conexión alguna entre   una ley por la cual se establece una reforma tributaria (Ley 1607 de 2012) y una   que tiene que ver con la estructura del Estado en materia de televisión (Ley   1507 de 2012). Además, el concepto del Ministerio Público resalta que lo   expuesto en la Plenaria de Cámara de Representantes en la que se propuso la   adición hace evidente la ausencia de conexidad, pues los proponentes y el   Ministerio de Hacienda fueron explícitos en señalar que pretendían resolver un   problema presupuestal de la ANTV.     

39.   Para la Sala, en esta oportunidad es claro que existe una violación del   principio de unidad de materia, pues no existe conexión objetiva o razonable   entre el enunciado demandado y la ley que lo contiene, como puede comprobarse a   partir del análisis sobre la existencia de vínculos temáticos, causales,   teleológicos y sistemáticos entre una y otra.    

Conexidad temática.    

40. El   criterio de conexidad temática lleva a verificar si la materia que desarrolla la   norma demandada es asimilable al contenido de la ley en que se encuentra.   Además, en este caso, como la demanda se dirige contra una norma derogatoria,   debe tenerse en cuenta que su contenido va ligado directamente al de la   disposición derogada, como lo ha explicado en otras oportunidades esta   Corporación (ver, supra,  el principio de unidad de materia).    

41. La Ley 1607 de 2012 versa sobre temas tributarios. El título de la ley   expresamente lo indica, pues señala que a través de esa regulación legislativa “por la cual se   expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, y una   revisión del contenido de la ley demuestra que esta concentra un amplio conjunto   de normas sobre los impuestos a la renta de personas naturales y sociedades; el   IVA (bienes gravados, bienes excluidos y tarifas); el impuesto al consumo, y el   impuesto a la renta para la equidad. Además, la ley establece el manejo   tributario de determinadas operaciones financieras, y plantea normas sobre las   contribuciones parafiscales a cargo de los empleadores. No cabe duda entonces de   que posee un eje temático claro y definido.    

42. La   ley no define temas presupuestales, como lo plantea la intervención de la ANTV   para negar la violación del principio de unidad de materia. Cuando esta ley   (1607 de 2012) se refiere a conceptos que pueden guardar alguna relación con el   presupuesto, como los de utilidades y patrimonio; cuando trata   asuntos como asociados a las escisiones y restructuraciones de sociedades, o   cuando alude a ciertas operaciones financieras, lo hace exclusivamente para   establecer el tratamiento impositivo que el Legislador considera pertinente en   tales escenarios.    

43.   Además, es imprescindible indicar que el uso de la expresión “y se dictan   otras disposiciones” no modifica en nada esta conclusión pues, como la Corte   lo ha explicado, esta fórmula, incorporada el título de muchas leyes, no puede   llevar a la desaparición de la fuerza normativa y el efecto útil del artículo   158 de la Carta Política, permitiendo que, bajo la categoría de otras   disposiciones, ingresen a un proyecto de ley todo tipo de normas, ajenas al   objeto central de la regulación.    

44. En   tal sentido, en la sentencia C-460 de 2004[33]  la Corporación sostuvo que, cuando el Legislador utiliza esa expresión, debe   entenderse que las otras disposiciones guardan relación con la materia (o   las materias) dominante de la Ley. Esta precisión permite descartar entonces uno   de los argumentos expuestos a favor de la existencia de una conexión objetiva y   razonable entre al artículo 198, parcialmente demandado, y la Ley que lo   contiene. Dicho de forma concisa, la expresión “se dictan otras   disposiciones” no justifica ni valida el desconocimiento del principio de   unidad de materia.    

45.   Ahora bien, en relación con el tema de que trata el enunciado normativo   demandado, lo primero que debe observarse es que hace parte de las   derogatorias de la Ley 1607 de 2012,   por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras   disposiciones. En   consecuencia, y según se explicó previamente, la determinación del tema que   regula requiere consultar también el sentido de la norma derogada.    

46. La   norma derogada está contenida en el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507   de 2012. Esta ley, como se ha explicado, estableció normas de reparto de   competencias en materia televisiva, a raíz de la decisión del Constituyente   derivado en el sentido de eliminar la Comisión Nacional de Televisión de la   parte orgánica de la Carta Política.    

Como   la definición del tema que aborda una norma derogatoria, para efectos de la   revisión del cargo por unidad de materia, se encuentra ligada al tema de la   norma derogada, puede concluirse que, en esta oportunidad, el enunciado   cuestionado (norma derogatoria bajo revisión) tiene como asunto central la   definición de la estructura pública relacionada con la prestación del servicio   de televisión y, concretamente, la naturaleza jurídica de la Autoridad Nacional   de Televisión. Resulta evidente, entonces, que no se trata de una norma propia   de un régimen o reforma tributaria.    

47. Es   cierto, como lo indica el Instituto Colombiano de Derecho Procesal que su   naturaleza jurídica define también su régimen legal y, como corolario, las   normas que la rigen en materia de actos, contratos, funcionarios,   presupuesto, impuestos y sistemas de controles. Pero la eventual   modificación del régimen tributario de la ANTV sería simplemente una   consecuencia (apenas eventual) de la modificación de su naturaleza jurídica.    

En el   contexto en el que fue definida esa estructura, esto es, a raíz del Acto   Legislativo 02 de 2011, que eliminó la Comisión Nacional de Televisión y dejó en   manos del Congreso de la República la definición de la institucionalidad en   torno a ese servicio, no puede concluirse nada distinto a que el tema de   la norma derogada es, precisamente, uno relacionado con la estructura del Estado   en un área muy específica, y no uno de tributación. Para confirmar esta   posición, resulta pertinente observar el artículo en que se haya el parágrafo   derogado, pues la mirada de la norma en su contexto permite comprender con mayor   claridad su naturaleza, sentido y contenido:    

“ARTÍCULO 2º (Ley 1507 de 2012). CREACIÓN, NATURALEZA,   OBJETO Y DOMICILIO DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN (ANTV). Créase la Autoridad Nacional de Televisión en adelante   ANTV, como una Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del Orden   Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial,   presupuestal y técnica, la cual formará parte del sector de las Tecnologías de   la Información y las Telecomunicaciones. La ANTV estará conformada por una Junta   Nacional de Televisión, que será apoyada financieramente por el Fondo para el   Desarrollo de la Televisión (FONTV) de que trata el artículo 16 de la presente ley.    

El objeto de la ANTV es brindar las herramientas para   la ejecución de los planes y programas de la prestación del servicio público de   televisión, con el fin de velar por el acceso a la televisión, garantizar el   pluralismo e imparcialidad informativa, la competencia y la eficiencia en la   prestación del servicio, así como evitar las prácticas monopolísticas en su   operación y explotación, en los términos de la Constitución y la ley. La ANTV   será el principal interlocutor con los usuarios del servicio de televisión y la   opinión pública en relación con la difusión, protección y defensa de los   intereses de los televidentes y dirigirá su actividad dentro del marco jurídico,   democrático y participativo que garantiza el orden político, económico y social   de la Nación.    

El alcance de su autonomía tiene como fin permitirle a   la Autoridad desarrollar libremente sus funciones y ejecutar la política estatal   televisiva. En desarrollo de dicha autonomía administrativa, la Junta Nacional   de la ANTV adoptará la planta de personal que demande el desarrollo de sus   funciones, sin que en ningún caso su presupuesto de gastos de funcionamiento   exceda el asignado en el presupuesto de gastos de funcionamiento de la Comisión   de Regulación de Comunicaciones (CRC) a que se refiere la Ley 1341 de 2009.    

La ANTV no podrá destinar recursos para suscripción de   contratos u órdenes de prestación de servicios personales, salvo en los casos   establecidos en la ley.    

El domicilio principal de la ANTV será la ciudad de   Bogotá Distrito Capital.    

PARÁGRAFO 1o. (Parágrafo   derogado por el artículo 198 de la Ley 1607 de   2012, objeto de análisis en esta providencia): para efectos de los actos,   contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de   controles y en general el régimen jurídico aplicable, la ANTV, se asimila a un   establecimiento del orden nacional, salvo lo previsto en la presente ley”.     

Conexiones causal y teleológica.    

49. En   al ámbito del principio de unidad de materia, la conexión causal hace   referencia a la existencia de un vínculo en los motivos o razones que dan origen   a la ley, mientras que la teleológica se orienta a establecer una   identidad de finalidades.    

50.   Ahora bien, usualmente, los motivos que dan origen a la ley definen sus   finalidades. Los primeros son los hechos que llevan al Legislador a dictar una   regulación determinada, mientras que los segundos pueden definirse como los   estados de cosas a los que pretende se pretende arribar con la decisión   normativa. Por ese motivo, la Sala analizará ambos aspectos de forma conjunta.    

51.   Las razones que se adujeron en la exposición de motivos, así como en cada una de   las proposiciones del trámite para la adopción de la Ley 1607 de 2012 hacían   referencia a un sistema tributario altamente inequitativo, generador de   desigualdades sociales, e inadecuado para el fomento del empleo. Estos hechos   fueron, precisamente, los que definieron los ejes temáticos a ser desarrollados   por la Ley, y la preponderancia que le otorgó el Congreso de la República a los   impuestos a la renta, el IVA, el consumo y la renta para la equidad (CREE).   Además, adujo el Gobierno Nacional en el proyecto inicialmente presentado al   Congreso de la República, que existía un clima económico favorable para la   iniciativa[34].    

Esos   hechos definieron entonces los propósitos o los estados de cosas que el   Legislador persiguió mediante la reforma tributaria contenida en la Ley 1607 de   2012: la generación de empleo y la reducción de la desigualdad social[35].    

52. La   razón que motivó la propuesta de adición del artículo de derogatorias con el   enunciado cuestionado es muy distinta. Según trascripción previamente realizada   de la sesión extraordinaria de Plenaria de la Cámara, de 19 de diciembre de   2012, en la que se acogió la incorporación del aparte que se estudia, la   Autoridad Nacional de Televisión posee (en concepto del Gobierno Nacional y los   proponentes) un problema presupuestal, pues en la Ley 1507 de 2012 no se previó   su autonomía en ese ámbito, de manera que la definición de su presupuesto   permanece ligada a la Ley general de presupuesto. La finalidad, obviamente, era   solucionar ese inconveniente, mediante la modificación de la naturaleza jurídica   de la autoridad televisiva.    

53.   Así las cosas, tenemos de un lado, el fomento del empleo y la disminución de la   inequidad social; y, de otro lado, la autonomía del ente encargado del manejo de   la televisión pública. No puede percibirse de ninguna manera una conexión entre   una y otra regulación. En el análisis causal y teleológico, entonces, no solo se   evidencia la ausencia de conexidad, sino una abierta desconexión entre el aparte   demandado y la ley que lo contiene.    

Conexión sistemática.    

54. En   relación con la conexión sistemática, la Sala reitera que la Ley 1607 de 2012, por la cual se   expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones,  desarrolla una amplia regulación tributaria (modificación, creación o adición de   normas impositivas). Esta regulación, sin embargo, no abarca todo el universo de   los temas tributarios, sino que se concentra en la definición de reglas que, en   concepto del Legislador, deberían convertirse en incentivos para la creación de   empleo, o bien, en controles a la inequidad social.    

55. En   ese orden de ideas, el Congreso de la República se concentró en el tratamiento   de cuatro tipos de impuestos. Además de ello, planteó algunas reglas   relacionadas con las contribuciones parafiscales a cargo de los empleadores y   definió el manejo tributario de determinadas operaciones financieras.    

De   manera más amplia, el texto finalmente aprobado se divide entonces en diez   capítulos. El primero se relaciona principalmente con la definición del impuesto   de renta para personas naturales; el segundo hace referencia al impuesto de   renta para la equidad; el tercero prevé disposiciones sobre el IVA; el quinto   establece asuntos relacionados con las ganancias ocasionales; el sexto, normas   antievasión; el séptimo, disposiciones relativas al tratamiento tributario de   algunas operaciones financieras; el octavo, las sanciones y el procedimiento a   aplicar para su imposición; el noveno, disposiciones especiales para exenciones   a la prestación de determinados servicios en el archipiélago de San Andrés y   Providencia; y el décimo, disposiciones generales.    

Tales   capítulos se caracterizan indiscutiblemente por ser su contenido tributario. Los   ejes en torno a los que giró la discusión legislativa que dio origen a la Ley   1607 de 2012 están entonces plenamente definidos en torno a cuatro impuestos   principales, sin perjuicio de la existencia de otros asuntos, siempre de   carácter tributario. Acápites como el de las disposiciones financieras hace   referencia explícitamente a la forma en que se gravan tales operaciones,   mientras que la existencia de un capítulo especial para San Andrés y Providencia   obedece a motivos políticos ampliamente conocidos, pero también se concentran en   exenciones tributarias concretas.    

Y,   desde el punto de vista de lo que no se ocupa la ley, es apenas evidente   que a ella no atañe la definición de la estructura orgánica del Estado, o la   creación, eliminación y transformación de entes públicos.    

57. En   contraste con lo expuesto, el artículo derogado hace parte de una norma que   distribuye competencias en materia de televisión, y se explica a partir de la   reforma constitucional que eliminó la Comisión Nacional de Televisión y ordenó   al Legislador distribuir las materias que previamente se hallaban exclusivamente   en cabeza de ese órgano[36].   La Ley 1507 de 2012 se concentra así en la definición de una institución   estatal, y el artículo derogado es una norma básica de esa infraestructura.     

58.   Desde la perspectiva sistemática puede decirse, de conformidad con el análisis   recién efectuado, que la norma derogada no es de carácter tributario y, menos   aún, tiene que ver con alguno de los tributos definidos, adicionados o   modificados por medio de la Ley 1607 de 2012, y que la norma derogatoria no es orgánica o destinada   a la definición o modificación de la estructura del Estado, mucho menos, en un   tema específico como la televisión.    

59.   Así las cosas, se concluye que la disposición derogatoria demandada decidió   excluir del orden jurídico un contenido normativo que hace parte de una   estructura compleja en el diseño institucional de la prestación del servicio   público de televisión. La ausencia de conexión es evidente, tal como lo propone   la demandante, lo señalan algunos intervinientes, y lo destaca el Procurador   General de la Nación. En consecuencia, la Sala declarará la inexequibilidad del   enunciado demandado.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena   de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-   Declarar  INEXEQUIBLE la expresión “el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de   2012”, contenida en el artículo 198 de la Ley 1607 de 2012.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada    

ANDRES MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

      

Auto 082/15    

Referencia: corrección de la sentencia C-933 de 2014    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus   facultades constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud de   corrección de la sentencia C-933 de 2014.    

CONSIDERANDO    

1. Que   la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la sentencia C-933 de 2014 en   sesión de tres (3) de diciembre de dos mil catorce (2014).    

3.   Que, en virtud de lo expresado en el numeral anterior, el señor Silvio Efraín   Benavides Rosero solicita la corrección de la sentencia C-933 de 2014.    

4. Que   el artículo 286 del Código General del Proceso[37] prevé la posibilidad de   corrección de las sentencias en los siguientes términos:    

“ARTÍCULO 286. CORRECCIÓN DE ERRORES   ARITMÉTICOS Y OTROS. Toda providencia en que se haya incurrido en error   puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en cualquier   tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.     

Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto   se notificará por aviso.    

Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de   error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén   contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella”.    

5.   Que, tras confrontar el texto de la providencia con el documento remitido a la   Corte a manera de concepto técnico por el Instituto Colombiano de Derecho   Tributario, es posible constatar que el error que menciona el peticionario sí se   encuentra en el texto original de la sentencia. Además, en consideraciones   posteriores de la sentencia, la Sala hace referencia al concepto técnico   remitido por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, atribuyéndoselo al   Instituto Colombiano de Derecho Procesal. (Considerandos 37, 38 y 47 de la parte   motiva de la providencia).     

6.   Que, en consecuencia, la Sala accederá a la solicitud de corrección presentada   por el señor Silvio Efraín Benavides Rosero.    

En mérito de lo expuesto, la Sala  Plena de la Corte   Constitucional    

RESUELVE    

Primero.-  CORREGIR el   subtítulo “del Instituto Colombiano de Derecho Procesal” de la página 6 de la   providencia C-933 de 2014, de manera que la palabra “PROCESAL” sea remplazada   por “TRIBUTARIO”.    

Segundo.- CORREGIR en los considerandos 37   (segunda y última línea), 38 y 47 de la providencia (páginas 29 y 31 de la   sentencia C-933 de 2014), de manera que la expresión “Instituto Colombiano de   Derecho Procesal” sea remplazada por “Instituto Colombiano de Derecho   Tributario”.    

Comuníquese y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

ANDRES MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1] Dra. Catalina Hoyos Jiménez.    

[2] Doctor Juan Manuel Charry Urueña.    

[3] Doctora Maritza Alexandra Díaz Granados.    

[4] El Representante Didier Alberto Tavera   Amado.    

[5] El doctor Diego Molano.    

[6] Decreto 2067 de 1991. Artículo 2o. Las demandas en las   acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en   duplicado, y contendrán:    

1. El   señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción   literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las   mismas;    

2. El   señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;    

Sentencia C-131   de 1993.    

3. Las razones   por las cuales dichos textos se estiman violados;    

4. Cuando fuera   el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la   expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón   por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.    

[7] Ver, en ese   sentido, los informes de conciliación del proyecto de ley 134 de 2012 (Senado) y   166 de 2012 (Cámara), publicados en las gacetas 948 y 950 de 2012. En las   gacetas 958 de 2012 y 294 de 2013 se explica el trámite de enmienda, por error   de trascripción, mientras que en la Gaceta 949 de 2012 se puede leer el texto   definitivo del artículo 192 del proyecto mencionado, incluido el parágrafo 1º   del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, tal como ocurrió en la Plenaria de   Cámara. Finalmente, sobre la enmienda, puede consultarse la justificación dada   por los conciliadores ante la Cámara de Representantes, en sesión de 21 de   diciembre de 2012 (Gaceta 120 de 2013).    

[8] Los Representantes Iván Darío Agudelo y   Didier Tavera.    

[9] “Dirección de la sesión   por la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: Proposición con aval, señor   Secretario.    

La   Secretaría General informa, doctor Raúl Enrique Ávila Hernández:    

Señor   Presidente, esta proposición acoge el texto como viene en la ponencia con una   adición en el parágrafo 1° del artículo 192.    

Adiciónese el artículo 192 con la siguiente derogatoria. Deróguese el parágrafo   1° del artículo 2° de la Ley 1507 de 2012.    

Firman: Iván Darío Agudelo, Didier Tavera y otras firmas, incluida   la del señor Ministro de Hacienda.    

Doctor Didier tiene usted el uso de la palabra.    

Palabras del honorable Representante Didier Alberto Tavera Amado:    

Señor   Presidente, esta proposición presentada no solamente por los miembros de la   Comisión Sexta de Cámara de Representantes sino también por el Ministro Diego   Molano de las TIC, tiene función porque está en duda la autonomía que aquí le   dimos a la Autoridad Nacional de Televisión, y entonces como está la proposición   de artículo nuevo, dice que de forma transitoria y mientras se apropian recursos   en el Presupuesto General de la Nación la Junta Nacional de Televisión aprobará   el Presupuesto de la Autoridad Nacional de Televisión del 2013.    

Parágrafo. Adiciónese el artículo 192, deróguese el parágrafo 1° del artículo 2º   de la Ley 1507 del 2002 que es el tema de la Autoridad Nacional de Televisión.   Esto es porque bajo un concepto del Consejo de Estado está en discusión si la   Autoridad Nacional de Televisión tiene autonomía o depende presupuestalmente del   Ministerio de Hacienda, y mientras se soluciona la televisión pública en este   país no cuenta con recursos para funcionar durante el año 2013.    

El   Ministro de Hacienda puede corroborar lo que les estoy diciendo porque se ha   trabajado arduamente con la Autoridad Nacional de Televisión y con el Ministerio   de Hacienda.    

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:    

Señor   Ministro.    

Palabras del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Mauricio   Cárdenas Santamaría:    

Gracias señor Presidente. La proposición tiene el aval del Gobierno porque la   ANTV sostuvo la tesis de que su presupuesto no se debía discutir en el debate   del Presupuesto General de la Nación, ellos eran un ente independiente. El   Ministerio de Hacienda siempre consideró que eran parte del Presupuesto General   de la Nación, el Consejo de Estado acaba de conceptuar a favor de la tesis del   Ministerio de Hacienda y por lo tanto hay una situación en la que ellos no   pueden dictarse su propio presupuesto, tenemos que hacerlo acorde a las normas   del Presupuesto General de la Nación, de manera que esta es una disposición   transitoria para que el año entrante no se queden sin presupuesto y se dé la   autorización para que ellos puedan expedir el presupuesto, que entre otras cosas   financian con sus propios recursos del fondo que tiene el Ministerio de las TIC,   de manera que la proposición tiene el aval del Gobierno (…)”.    

[10] “TEXTO DEFINITIVO PLENARIA CÁMARA AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 166 DE   2012 CÁMARA, 134 DE 2012 SENADO por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones.   Artículo 192. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga el   inciso 2° del artículo 9°, los artículos 14-1, 14-2, la expresión “prima en   colocación de acciones” del inciso primero del artículo 36-3, y los artículos   244, 246-1, 287, 315, 424-2, 424-5, 424-6, 425, parágrafo 1° del artículo 457-1,   466, 469, 470, 471, 474, 498 del Estatuto Tributario, el artículo 5° de la   Ley 30 de 1982, el artículo 153 de Ley 488 de 1998, el parágrafo del artículo   101 de la Ley 1450 de 2011, el artículo 6° de la Ley 681 de 2001, el artículo 64   del Decreto-ley 019 de 2012, los numerales 1 al 5 del inciso 4° y el inciso 5°   del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el artículo 15 de la Ley 1429 de 2010,   el artículo 123 de la Ley 1438 de 2011, el artículo 13 de la Ley 1527 de 2012,   el Decreto 3444 del 2009 y sus modificaciones, el artículo 28 de la Ley 191 de   1995, el parágrafo 1° del artículo 2° de la Ley 1507 de 2012 y todas las   disposiciones que le sean contrarias.    

Parágrafo. Las disposiciones   contenidas en los artículos 869 y 869-1 del Estatuto Tributario, entrarán en   vigencia para conductas cometidas a partir del año gravable 2013”.    

[11] En este acápite se reitera lo expuesto en la sentencia   C-006 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa).    

[13] La posición de la Corte en la materia no ha   tenido variaciones significativas o trascendentales.    

[14] Han sido muchas las ocasiones en que la   jurisprudencia constitucional se ha manifestado sobre la cuestión. Aunque se han   presentado discrepancias, estas no han versado sobre cuáles son los criterios   para establecer si se violó el principio de unidad de materia, sino sobre el   grado de intensidad con el que se debían aplicar tales criterios en el caso   concreto, o sobre el marco teórico y conceptual en el que se enmarca dicho   principio constitucional.    

[15] Corte Constitucional, sentencia C-025 de   1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso se decidió, entre otras cosas,   que el Reglamento del Congreso era inconstitucional al establecer la posibilidad   de que existieran proyectos de ley que se ocuparan de diferentes materias.    

[16] Corte Constitucional, sentencia C-995 de   2001 (MP Jaime Córdoba Triviño). En este caso se reiteró la jurisprudencia   constitucional fijada en sentencias tales como la C-531 de 1995 (MP Alejandro   Martínez Caballero, SV Jorge Arango Mejía, AV Hernando Herrera Vergara) y C-501   de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Escobar   Gil).    

[17] Esta expresión ya había sido usada en el   pasado; en la sentencia C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que la   intención del artículo 158 “[…] es la de racionalizar o tecnificar el proceso de formación de la ley   por parte del Congreso y erradicar de la práctica legislativa colombiana, lo que   se ha conocido en el lenguaje vulgar como ‘micos’, término éste que busca   significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en los proyectos de ley   preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que se trata de regular.”    En la sentencia C-198 de 2002 (MP Clara Inés Vargas; SV Marco Gerardo Monroy   Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto   a la aprobación de una norma lo siguiente: “[…] no se incurrió en ningún vicio   de procedimiento, por cuanto si bien la comisión de conciliación propuso un   texto nuevo que hoy corresponde al del parágrafo del artículo 124 del Código   Penal, dicho texto no resultó novedoso ni ajeno a la temática sobre la cual se   debía conciliar y por ello el parágrafo en cuestión no constituye uno de   aquellos denominados ‘mico legislativo’, por lo que con la aprobación de   dicho artículo no se vio “afectada materialmente la función legislativa”   ni se desconoció ‘el principio de consecutividad temporal y lógica de los   proyectos de ley” ni “el principio democrático’, tal como se afirma   en la demanda, por lo que la Corte decidirá declararlo ajustado al Estatuto   Superior.”    

[18] En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo   Cifuentes Muñoz), se dijo al respecto: “La interpretación del principio de   unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular   el principio democrático, significativamente de mayor entidad como   valor fundante del Estado Colombiano.”    

[19] En la sentencia C-025 de 1993 se dijo al   respecto: “Anótase que el   término ‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepción amplia,   comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.”    

[20] Corte Constitucional, sentencia C-407 de   1994 (MP Alejandro Martínez Caballero). En este caso se decidió, entre otras   cosas, que incluir el régimen de concesiones y licencias de los servicios   postales (artículo 37) dentro de Estatuto General de Contratación Pública (Ley   80 de 1993) no viola el principio de unidad de materia, “[…] por cuanto las normas impugnadas regulan   formas de contratación administrativa, que es el tema general de la Ley 80 de   1993”.    

[21] Corte Constitucional, sentencia C-025 de   1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). Esta posición ha sido reiterada en múltiples   ocasiones, entre ellas las sentencias C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez   Caballero), C-006 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett).    

[22] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[23] Se trata de consideraciones establecidas   desde la sentencia C-950 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño), y reiteradas, entre   otras, en las sentencias C-706 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-214 de 2007   (MP Álvaro Tafur Galvis) y C-015 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo).    

[24] Así lo señaló la sentencia C-1025 de 2001   (MP Manuel José Cepeda Espinosa), caso en el que se estudió el cargo por unidad   de materia en el contexto de una legislación portuaria. En esa oportunidad la   Corte reiteró, entre otras, la sentencia C-352 de 1998 (MP Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra; SV   Eduardo Cifuentes y Antonio Barrera Carbonell), caso en que se decidió que no   violaba el principio de unidad de materia una ley que se ocupaba de la creación   de ECOGAS, Empresa Comercial e Industrial del Estado, al incorporar materias   relacionadas con la creación del Consejo Nacional de Operación de Gas Natural,   del Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare, del Viceministerio de   Hidrocarburos, del Centro de Coordinación de Transporte de Gas Natural, del   Fondo Especial para la promoción y financiación de proyectos dirigidos al   desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural y con el   establecimiento de un impuesto para financiar el Fondo mencionado.    

[25] Corte Constitucional, sentencia C-1025 de   2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto se dijo lo siguiente:  “[…] para respetar el amplio margen de configuración   legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y   para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con   la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de   nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el   tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición   acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa,   ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los   temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al   demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. […]”    

[26] Corte Constitucional, sentencia C-214 de   2007 (MP Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto). En este caso la   Corte consideró lo siguiente: “Ahora bien   en el presente caso la Corte constata que la derogatoria de la Ley 178 de 1959   ‘por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca,   Cedelca, y se dictan otras disposiciones’-que tenía por objeto,   como se ha visto, establecer un impuesto sobre las pro­piedades inmuebles en el   Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los   avalúos catastrales-, difícilmente puede entenderse relacionada con una   estrategia de reforma del régimen de zonas francas y de algunas disposiciones   tributarias encaminadas a estimular la inversión en el territorio nacional.   Estrategia motivada como se señaló por la necesidad de hacer más competitivas   las zonas francas y por el cumplimiento de compromisos adquiridos por Colombia   en el marco de la OMC-dentro de los cuales, por lo demás, no figura la   modificación de la tributación en relación con el departamento del Cauca.   Evidentemente la relación que pudiera establecerse es en extremo lejana como   para poder entender respetado en este caso el principio de unidad de materia.”   La Ley 1004 de 2005, por la cual se modifica un régimen especial para estimular   la inversión y se dictan otras disposiciones, se ocupa de definir las zonas   francas (art.1), establecer su finalidad (art. 2), sus usuarios (art. 3), las   condiciones para la reglamentación gubernamental (art. 4) y una serie de   cuestiones tributarias de tales zonas (arts. 5, 6, 7, 8 , 9, 10, 11 y 12). El   último artículo (13), se dedica a vigencias y derogaciones. El texto declarado   inexequible aparecía así:  “Artículo 13.  La presente   Ley rige a partir de la fecha de su publicación salvo lo dispuesto en los   artículos 5°, 9°, y 10, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias   en especial la Ley 178 de 1959, la Ley 109 de 1985, el   artículo 6 de la Ley 7 de 1991, el inciso primero del numeral 1 del literal A   del artículo 16 de la Ley 677 de 2001 y el artículo 45 de la Ley 768 de 2002.”.    

[27] Corte Constitucional, sentencia C-309 de   2002 (MP Jaime Córdoba Triviño). Se dijo al respecto “[…] al contrastar la norma demandada con el   núcleo temático de la Ley 678, se aprecia que en efecto aquella constituye un   cuerpo extraño a la materia desarrollada en esta ley pues la sola circunstancia   de corresponder a dos modalidades del ius puniendi del Estado, no son   suficientes para superar válidamente el condicionamiento de unidad de materia   legislativa fijado por la Carta Política.  ||  Existen fundadas   razones para llegar a esta conclusión. En primer lugar, son diferentes las   modalidades de responsabilidad a que hacen referencia los artículos 90 y 268   numeral 5 de la Constitución Política. En un caso se trata de la responsabilidad   patrimonial del Estado y de la acción de repetición en contra del agente que   genera el daño antijurídico, y en el otro de la responsabilidad que se deduce de   la gestión fiscal. […] el Estado se ubica en posiciones diferentes en cada caso:   en el primero, el Estado es el que responde patrimonialmente por los daños   antijurídicos que le sean imputables, con la oportunidad para repetir contra el   agente que éste haya actuado con dolo o culpa grave en la producción del daño, y   en el segundo, el patrimonio del Estado es el que resulta afectado en ejercicio   de la gestión fiscal a cargo de servidores públicos o de particulares.  ||    En segundo lugar, la determinación de cada modalidad de responsabilidad se lleva   a cabo a través de procesos de diferente naturaleza: uno judicial y otro   administrativo.  […]  ||  En tercer lugar, no hay conexidad   teleológica, sistemática ni material entre la norma acusada y la Ley en la cual   está circunscrita. En efecto, la finalidad de la Ley 678 es reglamentar la   determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través   del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines   de repetición, lo cual es un asunto distinto de la responsabilidad por la   gestión fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal. Además, el contenido de   la Ley 678 corresponde a su título, es decir a la acción de repetición y al   llamamiento en garantía con fines de repetición, razón que convierte a la norma   demandada en un asunto extraño al tema desarrollado en la ley 678. Tampoco hay   conexidad temática del aparte demandado con el contenido del artículo 2 y del   parágrafo 1 en el cual se inserta, pues mientras éstos últimos se refieren a la   naturaleza, los destinatarios y la procedencia de la acción de repetición, aquel   alude al procedimiento que se empleará para recuperar el lucro cesante   determinado por los contralores en los fallos con responsabilidad fiscal.    ||  Finalmente, el proyecto de ley fue estructurado, discutido y aprobado   desde la óptica de la acción de repetición y no desde la perspectiva de la   regulación de la gestión fiscal ni del proceso de responsabilidad fiscal.”    

[28] Corte Constitucional, sentencia C-214 de   2007 (MP Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto).    

[29] Sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo   Cifuentes Muñoz. Unánime). En ese caso la Corte declaró inconstitucionales   algunos preceptos legales justamente por violar el principio de unidad de   materia. Al definir el alcance y las características de este principio, la Corte   sostuvo: “La ausencia de control interno por   parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere   el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del   defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia,   tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable”.    

[30] Sentencia C-896   de 2012 (MP Mauricio González Cuervo. Unánime). Sostuvo en ese caso que el de   unidad de materia no es un vicio sujeto a caducidad por su naturaleza “evidentemente competencial”. Dijo: “La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la   violación del principio de unidad de materia no se encuentra sometido al término   de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. Por el contrario, en   atención al tipo de examen que se realiza y a su carácter evidentemente   competencial, la Corte ha señalado que se trata de un defecto que, por su   naturaleza, puede ser planteado en cualquier momento”.  Sentencia   C-214 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis. AV Humberto Sierra Porto). Al declarar   inexequible una norma por violar la unidad de materia, lo caracterizó como un   vicio con implicaciones materiales, que compromete la competencia: “La Corte ha señalado que   la violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter   material, puesto que el juicio que debe hacer  el juez constitucional   consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición   acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el   estatuto legal del cual hace parte. Además, el referido vicio compromete la   competencia del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste le   está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la   materia del respectivo proyecto de ley”.    

[31] Sentencia C-581 de 2013 (MP Nilson Pinilla   Pinilla. AV Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas Ríos. SV María   Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).   En ese caso los magistrados Jorge Ignacio Pretelt, Nilson Pinilla, Gabriel   Eduardo Mendoza y Mauricio González no aclararon ni salvaron el voto en un   contexto en el cual se planteaba un cargo de unidad de materia en una demanda   presentada el 12 de diciembre de 2012, contra la Ley 1448 publicada en junio de   2011. Aunque había trascurrido más de un año, la Corte se pronunció de fondo   sobre el punto sin aplicar la caducidad del artículo 242 numeral 3 de la Carta.    Sentencia C-531 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV Hernando Herreras   Vergara. SV Jorge Arango Mejía). En ese proceso la acción se interpuso en 1995,   contra una ley de 1992. La Corte declaró inexequible la norma por violar el   principio de unidad de materia. Esa   jurisprudencia se reiteró recientemente en la sentencia C-386 de 2014 (MP Andrés Mutis Vanegas. AV Mauricio   González Cuervo). La Corte indicó que un   cargo por “infracción al principio de unidad [de materia] en cuanto   tal no está sujeto a la regla de caducidad de un año desde la promulgación de la   ley”. En esa ocasión, la   acción pública fue interpuesta dentro del año siguiente a la publicación de la   Ley demandada.    

[32] El caso del Instituto es distinto al de los demás intervinientes,   pues plantea que resultaba válida la decisión legislativa de derogar el   parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, salvo la palabra   “tributario”, contenida en esa disposición, pues solo esa palabra guarda unidad   temática con la Ley 1607 de 2012.    

[33] MP Alfredo Beltrán Sierra. SV Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[34]  Proyecto de Ley 134 (Senado) y 166 (Cámara). Exposición de motivos, publicada en   la Gaceta del Congreso 666 de 2012: “El proyecto de   reforma se presenta en un contexto favorable, en el que la economía nacional   crece a una tasa saludable y la inversión llega a niveles máximos históricos. El   país ha sido destacado por las agencias calificadoras de riesgo por un manejo   fiscal y monetario prudente y por sus favorables perspectivas de crecimiento,   mientras la economía mundial sufre los efectos de la crisis de la zona Euro. El   recaudo por su parte también ha exhibido un comportamiento positivo, con tasas   de crecimiento promedio del 22% desde 2010, en buena parte gracias a los   esfuerzos institucionales en mejorar la fiscalización y la eficiencia en el   recaudo. Estas condiciones permiten que el proyecto no tenga objetivos de   recaudo sino corregir inequidades en la actual estructura tributaria que han   afectado negativamente a la clase trabajadora.    

En Colombia persisten altos niveles de   desigualdad, informalidad y desempleo que constituyen importantes barreras al   desarrollo, algunas de ellas causadas, por lo menos parcialmente, por factores   asociados al sistema tributario. Por ejemplo, la estructura tributaria grava   proporcionalmente más a asalariados de bajos en ingresos en comparación con   personas naturales de ingresos altos. Igualmente preocupantes son las crecientes   tasas de informalidad del mercado laboral colombiano que reflejan los altos   costos asociados a la contratación de trabajadores bajo las condiciones   establecidas en la ley vigente. El alto grado de informalidad contribuye a   perpetuar las condiciones de desigualdad que, contrario a lo ocurrido en otros   países de América Latina, no han registrado una tendencia a la baja en los   últimos años”.    

[35] “El presente proyecto de reforma tributaria   que se presenta al honorable Congreso de la República, tiene como principal objetivo   la generación de empleo y la reducción de la desigualdad. Para ello, esta   propuesta busca mejorar la distribución de la carga tributaria, favoreciendo a   los colombianos de menores ingresos, y facilitar la inclusión de la población   más vulnerable a la economía formal. También mejora la competitividad de   nuestras empresas, especialmente aquellas que utilizan intensivamente la mano de   obra, para que continúen creando empleo”. Ibídem.    

[36] Así, el artículo primero de la Ley 1507 define su objeto de la   siguiente forma: “ARTÍCULO 1o. OBJETO, FINALIDAD Y ALCANCE DE LA LEY. En cumplimiento de lo ordenado por el   artículo tercero del Acto   Legislativo número 02 de 2011, la presente ley teniendo en cuenta que la   televisión es un servicio público de competencia de la Nación en el que se   encuentran comprendidos derechos y libertades de las personas involucradas en el   servicio de televisión, el interés general, el principio de legalidad, el   cumplimiento de los fines y deberes estatales, el funcionamiento eficiente y   democrático de los contenidos y demás preceptos del ordenamiento jurídico,   define la distribución de competencias entre las entidades del Estado que   tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la   gestión y el control de los servicios de televisión y adopta las medidas   pertinentes para su cabal cumplimiento, en concordancia con las funciones   previstas en las Leyes 182 de 1995, 1341 de 2009 y el   Decreto-ley 4169 de 2011”. Los   demás artículos abordan asuntos como la creación, naturaleza, objeto y funciones   de la ANTV (arts. 2-3), la composición de su Junta nacional de TV (artículo 4º);   los requisitos para ser elegido en la Junta (artículo 5º); las funciones de la   junta (artículo 6º), el cargo de Director de la ANTV (artículo 7º), el régimen   de inhabilidades e incompatibilidades para ser elegido como miembro de la Junta   (artículo 8º y 9º); la distribución de competencias en política pública   (artículo 10º), las normas sobre control y vigilancia (artículo 11 y 12); define   las prácticas restrictivas de la competencia e integraciones empresariales   (artículo 13), las reglas sobre otorgamiento de concesiones (artículo 14);   disposiciones sobre el espectro electromagnético (artículo 15), la definición   del Fondo para el desarrollo de contenidos (artículo 16), la transferencia del   patrimonio de la CNTV (artículo 17), la distribución de los recursos del citado   Fondo (artículo 18) y, como disposiciones finales, normas sobre el pasivo   pensional de los ex trabajadores de Inravisión (19), las reglas relativas a la   liquidación de la CNTV (artículo 20), la transferencia residual   de funciones, de la CNTV a la ANTV, y las reglas sobre vigencia y derogatorias   (artículo 23).    

[37] Ley 1564 de 2012, por medio de la cual   se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.