SU034-18

         SU034-18             

Sentencia SU034/18    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad    

ACCION DE   TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS QUE RESUELVEN INCIDENTES DE DESACATO-Requisitos   de procedencia    

Se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación   sostiene que para enervar mediante acción de   tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso   que se reúnan los siguientes requisitos:  i) La decisión dictada en el trámite   de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es   improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado   jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii)    Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la   configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes   con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el   incidente de desacato, y b) no puede   solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del   desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.    

DEBER DE CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES COMO COMPONENTE DEL   DERECHO FUNDAMENTAL AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y AL DEBIDO   PROCESO    

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto y contenido    

CUMPLIMIENTO   DE SENTENCIAS JUDICIALES-Imperativo del Estado   social de Derecho    

DERECHO DE   ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y EFECTIVO CUMPLIMIENTO DE LAS   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Jurisprudencia   constitucional    

INCIDENTE DE   DESACATO COMO MECANISMO DE CARACTER JUDICIAL PARA HACER CUMPLIR LOS FALLOS DE   TUTELA-Jurisprudencia constitucional    

NATURALEZA DEL INCIDENTE DE DESACATO-Jurisprudencia constitucional    

INCIDENTE DE   DESACATO-Límites, deberes y facultades del juez     

SANCION POR   DESACATO-Casos en que no puede imponerse    

No habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que   (i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía   cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado   alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se le   ha dado la oportunidad de hacerlo.    

INCIDENTE DE   DESACATO-Finalidad    

Acerca de la finalidad que   persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la   Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las   consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones   por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la   orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de   suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí   misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel   encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de   reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción   impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.     

CONSULTA DEL DESACATO-Efectos    

Al evaluar el alcance de la decisión   del juez que resuelve la consulta en el marco de un incidente de desacato, este   Tribunal ha establecido que en esta etapa del trámite la autoridad competente   deberá verificar los siguientes aspectos: (i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial,   apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto –la causa del   incumplimiento– con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se   respete lo decidido.   (ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta en el   incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora que no haya   una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es adecuada, dadas   las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica   la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo   del derecho tutelado por la sentencia.    

CONSULTA DEL DESACATO-Competencia para modificar órdenes en tutela    

Recordando que la finalidad última del incidente de desacato   es la de hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de   amparo, la Corte ha admitido que en ciertas circunstancias el juez que conoce el   grado jurisdiccional de consulta adicione lo resuelto por el a quo a través de   medidas complementarias o ajustes tendientes a asegurar el cumplimiento de las   órdenes de tutela, circunscrito eso sí a la parte resolutiva de la sentencia de   tutela, pues no es este el escenario para abrir el debate previamente   clausurado.    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS QUE RESUELVEN INCIDENTES DE DESACATO-Procedencia por desconocimiento del   precedente respecto a órdenes complejas y se pasó por alto que el no pago   inmediato de las medidas de reparación reconocidas a los solicitantes no era   imputable a la negligencia de las funcionarias    

La Sala evidenció que las providencias acusadas incurrieron en   un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en la medida en que   hicieron caso omiso de que, a raíz de la complejidad que implicaba la ejecución   inmediata de las órdenes de tutela –por estar inmersas en un estado de cosas   inconstitucional–, era preciso atender la jurisprudencia conforme a la cual el   juez está revestido de singulares atribuciones para modular las órdenes   impartidas en sentencia –en este caso, las órdenes de pago de la indemnización   administrativa–, considerando los elementos del contexto y los informes   allegados por la entidad obligada.   Específicamente, se advirtió que en el marco de lo que esta Corte ha   denominado órdenes complejas, el precedente habilitaba al juez para que modulara   la orden de pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar) con   el propósito de hacer posible el cumplimiento, dado el allanamiento a los fallos   por parte de la obligada, contrastado con la problemática estructural asociada   al estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas de desplazamiento   forzado. Asimismo, se constató que la pretermisión del estudio sobre la   responsabilidad subjetiva conllevó un desconocimiento del precedente   jurisprudencial sobre la finalidad del incidente de desacato. Se pasó por alto   que el no pago inmediato de las medidas de reparación reconocidas a los   solicitantes no era imputable a la negligencia de las funcionarias sino a la   situación coyuntural ocasionada por la violación masiva de derechos en el marco   del conflicto, y dicha omisión condujo a una desnaturalización de las sanciones   de arresto y multa como mecanismos para propiciar la efectividad de la   salvaguarda dispensada en los fallos de tutela.   Ello, por cuanto se estableció que, al momento de resolver un incidente de   desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si   concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el   cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario. Entre   los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la   imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la   ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas   inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional   de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo   dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución   de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento. Por   otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias   como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si   existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones   positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son   enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del   cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan   evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras   dispuestas en el fallo de tutela. No   obstante lo anterior, se precisó que la alternativa de acción adoptada por la   UARIV (consistente en la asignación de un turno para la entrega efectiva de la   indemnización) está inserta en una estructura general de cumplimiento, por   tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este caso, en materia de   atención a víctimas de desplazamiento forzado. Se subrayó que la Corte   Constitucional no puede promover ni aceptar el uso estratégico del incidente de   desacato, de modo que se convierta en un mecanismo que les permita a los   accionados dilatar el cumplimiento de las órdenes de tutela en procesos que no   estén dentro de un escenario como el que aquí se observa, esto es, un estado de   cosas inconstitucional.    

Referencia: Expediente T-6.017.539    

Acción de tutela formulada por Paula Gaviria   Betancur en contra del Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de   Santander– y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta –Sala Civil–    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho   (2018).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en   los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos   33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, y en el artículo 61 del Reglamento   Interno de la Corporación –Acuerdo 02 de 2015–, ha proferido la presente    

En el proceso de revisión de los fallos del 20 de   octubre y del 6 de diciembre de 2016, proferidos por las Salas de Casación Civil   y Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en primera y segunda instancias,   respectivamente, dentro de la acción de tutela promovida por la ciudadana Paula   Gaviria Betancur en contra del Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte   de Santander– y de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Cúcuta.    

El proceso de la referencia fue seleccionado por la   Sala de Selección de Tutelas Número Tres, mediante auto del 16 de marzo de 2017,   en el cual se indicó el criterio complementario de selección de tutela contra   providencias judiciales en los términos de la jurisprudencia constitucional,   previsto en el literal c. del artículo 52 del Reglamento de la Corte   Constitucional.    

I. ANTECEDENTES    

La señora Paula Gaviria Betancur formuló acción de tutela en contra del   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– y de la Sala Civil   del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, por la presunta vulneración de sus derechos   fundamentales a la libertad, al debido proceso y al patrimonio. Enseguida pasan   a reseñarse los aspectos centrales de su solicitud:    

1. Hechos    

1.1. Los ciudadanos   Diego Julián Rubio Martínez, Víctor Manuel Contreras Ovalle y María Hermelina   Vargas Balaguera formularon sendas acciones de tutela en contra de la Unidad   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV–, para que se les   amparara su derecho fundamental de petición en relación con unas solicitudes de   reconocimiento de indemnización administrativa por el hecho victimizante de   desplazamiento forzado.    

1.2. Tales acciones   de tutela fueron conocidas por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios   –Norte de Santander–, el cual concedió el amparo deprecado en los tres casos:    

En el expediente con número de radicación 2015-78,   mediante sentencia del 23 de abril de 2015, tuteló el derecho de petición y   ordenó a la UARIV “cancelarle al señor Diego Julián Rubio Martínez […]   el valor de diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales vigentes al   momento del pago, de conformidad con el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011 en   concordancia con el Decreto 1290 de 2008 […] en un término que no podrá   exceder de tres meses…”.    

En el expediente radicado bajo el número 2014-261,   mediante fallo del 4 de diciembre de 2014, amparó el derecho de petición y   ordenó a la UARIV que “cancelen a cada uno de los miembros del hogar   desplazado y el núcleo familiar del accionante Víctor Manuel Contreras Ovalle   Duarte […] conformado por su esposa María Elena Serrano Sanguino, su hijo   Wilmer Contreras Serrano, su padre Pablo Emilio Contreras Méndez, su madre   Escolástica Ovalle Serrano, su nuera Marley Jessenia Bautista Botello y su nieto   Alex Juffre Contreras Bautista, en su condición de víctimas las indemnizaciones   del Decreto 1290 del 28 de abril de 2008 modificado por la Ley 1448 y el Decreto   4800 de 2011, por el valor de diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales   vigentes al momento del pago.”    

Dentro del expediente con número de radicación   2014-282, por sentencia del 11 de noviembre de 2015, tuteló el derecho de   petición y ordenó a la UARIV que “cancelen a la señora María Hermelina Vargas   Balaguera […] las indemnizaciones del Decreto 1290 de 2008  […] por valor de diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales vigentes   al momento del pago […]”.    

1.3. Tras la   instrucción de sendos incidentes de desacato, el Juzgado Civil del Circuito de   Los Patios consideró que la accionada no había dado cumplimiento a las órdenes   impartidas en los fallos de tutela. Por lo tanto, adoptó las siguientes   determinaciones:    

También sancionó a las funcionarias de la UARIV   María Eugenia Morales –directora de reparación–, Alicia Rueda Rojas –directora   de reparación individual– y Carolina Albornoz Herrán –directora técnica de   reparación colectiva–, con multa de 3 salarios mínimos y arresto por 3 días a   cada una.    

Adicionalmente, ordenó dar cumplimiento ordenado a   la orden emanada del fallo y dispuso la compulsa de copias a la Fiscalía General   de la Nación para que investigara la posible comisión del delito de fraude a   resolución judicial.    

En el expediente 2014-261 (Víctor Manuel Contreras   Ovalle), mediante auto interlocutorio del 3 de agosto de 2015, dispuso el   cumplimiento inmediato de la orden de tutela por parte de la señora Paula   Gaviria, dada su condición de directora general de la UARIV, y le impuso la   sanción de multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, pagaderos de   su propio peculio dentro de los 3 días siguientes a la ejecutoria de esa   providencia, con destino a la cuenta de multas y cauciones del Banco Agrario de   Colombia; y a la vez el arresto por 3 días, previo oficio al Comandante de   Policía de Bogotá para su ejecución.    

Igualmente, dispuso compulsar copias al ente   persecutor para que investigara la posible comisión de fraude a resolución   judicial por parte de la aquí accionante.    

En el expediente 2014-282 (María Hermelina Vargas   Balaguera), por decisión del 25 de noviembre de 2015, sancionó a la otrora   directora general de la UARIV con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales   vigentes, pagaderos de su propio peculio dentro de los 3 días siguientes a la   ejecutoria de esa providencia, con destino a la cuenta de multas y cauciones del   Banco Agrario de Colombia; junto con arresto por 3 días, oficiando para el   efecto al Comandante de Policía de Bogotá, como en los otros casos.    

En esta oportunidad sancionó simultáneamente a las   ciudadanas María Eugenia Morales –directora de reparación– y Carolina Albornoz   Herrán –directora técnica de reparación colectiva–, con multas de 3 salarios   mínimos y arresto por 3 días.    

Asimismo, compulsó copias a la Fiscalía General de   la Nación para que investigara si las señaladas funcionarias habían incurrido en   el punible de fraude a resolución judicial.    

1.4. De acuerdo con   las previsiones del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, las sanciones   impuestas por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander–   fueron consultadas ante el superior funcional.    

En su oportunidad, la Sala Civil-Familia del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta confirmó las determinaciones   del a quo, mediante providencias del 19 de noviembre de 2015[1], 12 de   agosto de 2014[2]  y 9 de diciembre de 2015[3].    

1.5. Con   posterioridad a la ejecutoria de los autos que resolvieron la consulta de las   sanciones, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   radicó ante el juzgado de conocimiento diferentes memoriales informando las   gestiones adelantadas para dar cumplimiento a las órdenes impartidas en las   primigenias sentencias de tutela y solicitando el levantamiento de las sanciones   por desacato impuestas:    

Así, en cuanto al expediente 2015-78, por escritos   del 19 y 29 de enero, y del 8 de julio de 2016, indicó al Despacho que mediante   comunicado del 5 de enero de 2016, remitido por correo certificado a la   dirección suministrada en la demanda de tutela, informó al señor Diego Julián   Rubio que “el reconocimiento de la medida de indemnización administrativa por   el hecho victimizante de desplazamiento forzado se adelantaría a partir de   noviembre de 2017 GAC-171130.281, siempre y cuando se cumplan los procedimiento   y requisitos de orden legal previstos, y brevemente reseñados en dicho escrito”.   Aseguró, además, que el 7 de julio de 2016 estableció comunicación telefónica   con el fin de dar por enterado al accionante sobre la respuesta emitida, y que   este solicitó que le fuera enviada también a su dirección de correo electrónico,   de lo cual acusó recibo.    

De otro lado, en referencia al expediente   2014-261, a través de memoriales del 7 y 14 de septiembre, y del 26 de noviembre   de 2015, y del 27 de junio de 2016, la UARIV informó a la autoridad judicial   accionada que el reconocimiento de la indemnización administrativa a favor del   señor Víctor Manuel Contreras Ovalle se realizaría “a partir de septiembre de   2016 bajo el código GAC-160930.057, siempre y cuando se cumplan los   procedimiento y requisitos de orden legal previstos, y brevemente reseñados en   dicho escrito”. Adicionalmente, afirmó que dicha respuesta fue remitida por   correo certificado a la Personería municipal de Los Patios mediante oficio del   31 de agosto de 2015, y que el 29 de septiembre de 2016 comunicó al interesado y   al Despacho la carta de indemnización que le permite acceder a los recursos   asociados a la medida que le fue reconocida.    

De igual manera, en relación con el expediente   2014-282, la entidad informó al Juzgado, por escritos radicados el 12 de abril,   25 de mayo y 23 de junio de 2016, que el reconocimiento de la indemnización   administrativa solicitada por la señora María Hermelina Vargas Balaguera se   adelantaría “a partir de mayo de 2017, bajo el código GAC-170530.314 toda vez   que el pago de la misma está supeditado a la verificación de los criterios de   priorización”. Aunado a lo anterior, la decisión se hizo llegar por correo   certificado a la Personería municipal de Los Patios mediante oficio del 14 de   marzo de 2016.    

1.6. Manifiesta la   actora que la Unidad bajo su dirección acreditó el cumplimiento a los tres   fallos de tutela dentro del margen de sus competencias, toda vez que informó a   cada víctima una fecha y un turno para el pago de la medida de indemnización   administrativa reclamada, teniendo en cuenta que, a la luz de lo señalado por la   jurisprudencia de la Corte Constitucional[4], no es posible pagar simultáneamente a   todas las víctimas del conflicto, y en ese sentido es válido ofrecer una fecha   aproximada con base en el principio de sostenibilidad fiscal y previa   verificación de los requisitos legales para el desembolso.    

1.7. Aduce que, no   obstante lo anterior, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de   Santander–, por autos del 11 de febrero y del 22 de agosto de 2016 –expediente   2015-78–, del 11 de febrero de 2016 –expediente 2014-261–, y del 11 de marzo,   del 21 de abril y del 7 de junio de 2016 –expediente 2014-282– resolvió   negativamente todas las solicitudes elevadas por ella para el levantamiento de   las sanciones por desacato que le fueron impuestas en cada uno de los casos, con   el argumento de que “no se ha acreditado el cumplimiento a los fallos de   tutela, que las sanciones se encuentran debidamente ejecutoriadas y que el   incidente de desacato es un mecanismo de creación legal, el cual tiene como   propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades   disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de   tutela”.    

1.8. Señala que la   Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 24 de   febrero de 2016, se pronunció respecto de un caso muy similar al sub examine,   ocasión en la cual reconoció que la UARIV adelantó las actuaciones tendientes al   cumplimiento de los fallos de tutela al asignar una fecha tentativa y un turno a   los interesados, y concluyó que debían dejarse sin efectos las sanciones que se   encontraban en firme.    

1.9. A juicio de la accionante las decisiones proferidas por el   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– y el Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil, incurrieron en un   defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional “al   no tener en cuenta la interpretación pacífica y reiterada que ha realizado la   Corte Constitucional, incluso la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de   Estado, en temas análogos y referidos al levantamiento de las sanciones   impuestas en incidentes de desacato.”.    

Expresa que el Juzgado Civil del Circuito de Los   Patios –Norte de Santander– desconoció el precedente fijado por la Corte   Constitucional  en la sentencia SU-254 de 2013, relacionado con la medida de   indemnización administrativa, y el precedente de la Corte Suprema de Justicia   sobre el levantamiento de las sanciones impuestas en el incidente de desacato,   previsto en la decisión del 24 de febrero de 2016.    

2. Contenido de la petición de amparo    

Con fundamento en los hechos expuestos y de   conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, Paula   Gaviria Betancur solicitó como medida provisional “suspender las órdenes de   arresto y multa” impuestas por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios,   Norte de Santander, hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción de   tutela, por encontrarse en inminente riesgo los derechos fundamentales a la   libertad y al debido proceso invocados.    

Como pretensiones de la demanda, y con base en la   jurisprudencia de la Corte Constitucional[5] y de la Corte Suprema de Justicia[6] que   establece que cuando se observe el cumplimiento de un fallo de tutela, así sea   de forma extemporáneo, incluso después de decida la consulta, es dable levantar   las sanciones impuestas en el incidente del desacato, la accionante solicitó:    

“Amparar mis derechos fundamentales a la   libertad, al debido proceso, patrimonio y, en consecuencia, dejar sin valor ni   efecto las sanciones de arresto y multa impuestas en mi contra mediante autos   del 4 de agosto de 2015 y 11 de noviembre de 2015 por el Juzgado Civil del   Circuito de Los Patios, Norte de Santander, y confirmadas por el Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil-Familia.”[7]    

3. Traslado y contestación   de la acción de tutela    

En Auto del 10 de octubre de 2016 la Corte Suprema de   Justicia, Sala de Casación Civil, admitió la acción de tutela interpuesta por   Paula Gaviria Betancur en   contra del Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– y de la   Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta,  y dispuso:    

i)    Vincular al trámite a todas las autoridades   judiciales, partes e intervinientes en las acciones de tutela que Diego Julián   Rubio Martínez, Víctor Manuel Contreras Ovalle y María Hermelina Vargas   Balaguera promovieron contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención   y Reparación Integral a las Víctimas.    

ii)      Correr traslado del expediente de tutela    a las autoridades accionadas y a los vinculados para que ejerzan su derecho de   defensa y contradicción.    

iii)    Negar la medida provisional solicitada al no   encontrar acreditados los requisitos establecidos en el artículo 7° del Decreto   2591 de 1991.    

Durante el término para pronunciarse, las partes   interesadas guardaron silencio.    

4. Fallo de tutela de primera instancia    

Mediante sentencia del 19 de octubre   de 2016, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, negó la   protección constitucional solicitada por Paula Gaviria Bentacur, al considerar   que las decisiones sancionatorias proferidas en el trámite de los desacatos con   radicados Nos. 2014-261, 2014-282 y 2015-78 no fueron infundadas o caprichosas.    

Para el a quo, en el   procedimiento adelantado por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander–   y de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, se   constató que “la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   no acreditó el cumplimiento de las órdenes dispuestas en los fallos de tutela   del 4 y 19 de diciembre y 23 de abril de 2015, respectivamente, donde se ordenó   cancelar la indemnización administrativa a que tienen derecho los accionantes   tras ser considerados víctimas de la violencia, reparación consagrada en la Ley   1448 de 2011 y en el Decreto reglamentario 4800 del mismo año. Lo anterior,   porque ni siquiera dio respuesta a los requerimientos hechos por el despacho   accionado, guardando absoluto silencio y evidenciando para ese momento la   renuencia en acatar las órdenes del juez constitucional // Lo mismo ocurre   respecto de los proveídos donde se negaron las solicitudes de levantar las   sanciones en los tres asuntos antes mencionados, toda vez que, en ninguno de   ellos, como se explicará más adelante, se aportó prueba oportuna del   cumplimiento de las órdenes cuando se elevaron las respectivas solicitudes al   interior de los distintos procedimientos.”[8]    

No obstante, refirió que la doctrina   constitucional establece que la finalidad del incidente de desacato “no es la   imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de   búsqueda del cumplimiento de la sentencia” y que en caso de que el   destinatario de la orden dé cumplimiento al fallo de tutela, así haya finalizado   el trámite incidental, hay lugar a levantar la sanción impuesta.    

Al analizar cada uno de los tres casos   a la luz de las anteriores consideraciones, la Sala de Casación Civil estableció   que (i) en relación con el expediente de tutela 2014-261, donde funge como   accionante el señor Víctor Manuel Contreras, la última solicitud de   levantamiento de la sanción fue el 27 de junio de 2016 y el cumplimiento del   fallo solo tuvo lugar hasta el 29 de septiembre del mismo año –cuando se   notificó al interesado que podía acercarse a reclamar el pago de la   indemnización–, por lo que no hubo vulneración de los derechos de la accionante   cuando el juez no accedió a su solicitud; mientras que (ii) frente a los   expedientes 2014-282 y 2015-78, relativos a las acciones de tutela promovidas   por María Hermelina Vargas Balaguera y Diego Julián Rubio Martínez, no se dio   cumplimiento a las órdenes impartidas por el juez, pues se remitieron sendos   oficios en los que se indicaban turnos y fechas aproximadas para el desembolso   de la indemnización, pero no se acreditó el pago a los interesados, de modo que   no era procedente el levantamiento de las sanciones en estos dos casos.    

De conformidad con lo anterior, la   Sala de Casación Civil, pese a negar la tutela invocada, decidió dejar sin   efecto la sanción impuesta a la señora Paula Gaviria Bentacur “en el auto del   4 de agosto de 2015, dictado dentro del radicado No. 2014-0078 (sic)”.[9]    

5. Impugnación del fallo de tutela    

Inconforme con lo resuelto, la señora Paula Gaviria   Betancur impugnó la decisión adoptada por el juez constitucional de primera   instancia.    

Manifestó que la sentencia del a quo constituye   “una vía de hecho” por presentar los siguientes defectos:    

§  Defecto fáctico. Considera que la Corte Suprema de Justicia, Sala de   Casación Civil, no valoró adecuadamente las pruebas aportadas en el escrito de   tutela en las cuales se evidencia que la Unidad para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas ha desplegado todas las acciones tendientes a cumplir   las sentencias de tutela, pues asignó e informó a los interesados la fecha y el   turno para el pago de la indemnización administrativa por el hecho victimizante   de desplazamiento forzado, atendiendo los criterios de priorización y los   principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal contemplados en   los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 1448 de 2011.    

§  Defecto sustantivo. Sostiene que en la decisión de primera instancia se   hizo una interpretación errada de la Ley 1448 de 2011, del Decreto 4800 de 2011   y de la jurisprudencia concordante, toda vez que conforme a una interpretación   teleológica y hermenéutica adecuada, la intención del legislador es la de   reparar a todas las víctimas del conflicto armado bajo los principios,   criterios, derechos y procedimientos establecidos para el alcance de la   indemnización administrativa; en este sentido, no es posible acceder a la medida   de reparación económica valiéndose de la acción de tutela, saltándose todo lo   establecido en la normatividad citada y vulnerando de esta manera el derecho a   la igualdad de todas la víctimas.    

§  Defecto por desconocimiento del precedente judicial. Esgrime que el a quo hizo caso omiso   de los pronunciamientos reiterados en orden vertical y horizontal por la Corte   Constitucional[10], la Corte Suprema de Justicia[11] y el Consejo de Estado[12] relacionados con: (i) las respuestas   brindadas por la Unidad para las Víctimas indicando fecha cierta de pago de la   indemnización administrativa, teniendo en cuenta la realidad presupuestal y el   criterio priorizado aplicado, y (ii) las sentencias sobre la noción de   persuasión de la sanción en el incidente de desacato y no a su imposición como   un medio punitivo.    

Conforme con lo anterior, concluyó que “la decisión   objeto de impugnación adolece de los defectos endilgados, pues tal como se logró   demostrar, al indicar la fecha en que se hará el pago de la indemnización   administrativa es un respuesta válida, garante de los derechos fundamentales y   adecuada a la normatividad y parámetros legales establecidos e igualmente, el   riterio respecto a la procedencia de la inaplicación de la sanción impuesta ha   sido unificado por las altas cortes, situación que permite concluir que la   interpretación adoptada por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte   de Santander– y apoyada por la Honorable Corte Suprema –Sala de Casación Civil–   además de desconocer lo anterior, se constituye en una evidente vulneración a   mis derechos fundamentales”[13].    

6. Fallo de tutela de segunda instancia    

Mediante sentencia del 6 de diciembre   de 2016, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó la   decisión de primera instancia.    

Expuso que no se evidenció dentro del   incidente de desacato vulneración alguna del derecho de defensa y contradicción   de la accionante, pues desde el inicio de la actuación se determinó la   responsabilidad de la peticionaria para el cumplimiento de la orden de tutela,   en calidad de directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a   las Víctimas y se le notificó la apertura del trámite incidental y de la   providencia por medio de la cual fue sancionada.    

En cuanto a las sanciones impuestas,   debidamente confirmadas, advirtió que las mismas no se encontraban infundadas o   caprichosas, toda vez que los jueces de conocimiento definieron la queja   sometida a su consideración con base en la valoración efectuada del material   demostrativo que obra en la actuación y las manifestaciones de los involucrados.    

Finalmente, subrayó que si bien la   tutelante allegó una serie de comunicaciones dirigidas a cada uno de los   solicitantes, indicándoles un mes y un año aproximados para el pago de la   indemnización, lo cierto es que las mismas no dan cumplimiento a la orden de   pago impartida en los fallos de tutela, amén que el incumplimiento se prolongó   por el largo tiempo que transcurrió desde la formulación de aquellas acciones de   tutela hasta que se surtió el trámite incidental y se elevó a consulta las   sanciones, sin que la actora obedeciera lo dispuesto por el juez.    

7. Actuaciones en sede de revisión    

Mediante auto   del 8 de mayo de 2017, el magistrado sustanciador decretó la suspensión   provisional de las   sanciones de arresto y multa impuestas por el Juzgado Civil del Circuito   de Los Patios –Norte de Santander– y confirmadas por la Sala Civil del Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, en el marco de los incidentes de   desacato promovidos al interior de las acciones de tutela formuladas por Diego   Julián Rubio Martínez (expediente número 2015-78), Víctor Manuel Contreras   Ovalle (expediente número 2014-261) y María Hermelina Vargas Balaguera   (expediente número 2014-282) en contra de la Unidad para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), hasta que la Sala de Revisión adopte   una decisión de fondo en el proceso de la referencia.    

Vinculó a las ciudadanas María Eugenia Morales, Alicia   Rueda Rojas y Carolina Albornoz Herrán al proceso de revisión de tutela   identificado con el número de radicación T-6.017.539; con el propósito de darles   la oportunidad de que se pronunciaran sobre todo cuanto estimaran pertinente y   allegaran las pruebas que pretendieran hacer valer.    

A la vez, ordenó al   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– que remitiera a   esta Corporación copia de las sentencias y de los cuadernos contentivos de las   actuaciones posteriores (requerimientos para el cumplimiento, memoriales   allegados por los intervinientes, providencias dictadas dentro de los incidentes   de desacato en primera instancia y en consulta, etc.) dentro cada uno de los   expedientes de las acciones de tutela promovidas por Diego Julián Rubio Martínez   (expediente número 2015-78), Víctor Manuel Contreras Ovalle (expediente número   2014-261) y María Hermelina Vargas Balaguera (expediente número 2014-282) en   contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   (UARIV).    

Posteriormente,   en sesión del 28 de junio de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional   asumió el conocimiento del proceso, con fundamento en la trascendencia del   tema, al tenor de lo previsto en el artículo 61 del Reglamento Interno de la   Corporación[14].    

De conformidad   con lo anterior, mediante auto del 5 de julio de 2017, el magistrado   sustanciador puso a disposición de la Sala Plena el expediente y suspendió los   términos hasta el momento de proferirse la sentencia de unificación.    

En la misma   providencia, se vinculó al trámite a la Unidad para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas, dada su calidad de parte eventualmente interesada en   las resultas del proceso, y se le corrió traslado para se pronunciara sobre el   objeto de la litis y allegara pruebas.    

Más tarde, por   auto del 13 de diciembre de 2017, la Sala Plena de la Corte decretó pruebas,   ordenando a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que   rindiera informe sobre (i) cuáles son los diferentes procesos que tienen lugar   al interior de la entidad en relación con el pago de indemnizaciones a víctimas   del conflicto, las etapas que deben cumplirse y los tiempos en que se agota cada   una de ellas, las dependencias encargadas en cada fase del procedimiento y, en   general, la trazabilidad de cada reclamación de la medida administrativa de   indemnización por el hecho victimizante de desplazamiento forzado hasta el   momento en que se acredita el pago.    

Asimismo, se le   ordenó que informara (ii) cómo se agotó dicho procedimiento en relación con las   solicitudes formuladas por Diego Julián Rubio Martínez, Víctor Manuel Contreras   Ovalle y María Hermelina Vargas Balaguera, (iii) qué variables se tomaron en   cuenta para la asignación de turnos para el pago de la indemnización a los   mencionados ciudadanos, y (iv) si ya se efectuó el pago por dicho concepto a   estas personas.    

Durante el trámite de revisión se   allegaron las siguientes intervenciones:    

7.1. Respuesta de Alicia Jacqueline   Rueda Rojas    

La señora Alicia Jacqueline Rueda   Rojas, en su calidad de subdirectora de Reparación Individual de las Unidad para   la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, manifestó que la medida de   indemnización por vía administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento   forzado fue reconocida y pagada a los señores Víctor Manuel Contreras Ovalle y   Diego Julián Rubio Martínez, como consecuencia de los giros realizados por la   UARIV los días 14 de octubre de 2016 y 26 de enero de 2017, respectivamente, que   fueron cancelados a sus beneficiarios los días 27 de octubre de 2016 y 8 de   febrero de 2017, respectivamente. En relación con la solicitud de la señora   María Hermelina Vargas, afirmó que se le reconoció la medida de indemnización   mediante acto administrativo de 16 de mayo de 2017 y que los recursos para el   pago estarían disponibles a partir del 1º de junio hasta el 4 de julio del mismo   año.    

Admitió que las gestiones puestas en   marcha por la UARIV fueron posteriores a los fallos de tutela, pero afirmó que   la jurisprudencia ha sostenido que “a pesar de ser una sanción, el objeto del   desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de   tutela”, por lo cual solicitó que se levantara las sanciones impuestas por   el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios y confirmadas por la Sala Civil del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, bajo el entendido que las   funcionarias incidentadas no incurrieron en desacato.    

Expresó que existe un déficit   presupuestal en la política pública de reparación integral a las víctimas del   conflicto armado que se constituye como una dificultad para que la entidad   cumpla con su cometido. En tal sentido, dijo que las órdenes impartidas a la   UARIV por la Corte Constitucional a partir de la SU-254 de 2013 (relacionadas   con pagar en dinero la indemnización administrativa por el hecho victimizante de   desplazamiento forzado), así como el aumento del salario mínimo año tras año,   conllevaron una disminución en la operatividad presupuestal que hizo necesario   que el Gobierno estableciera criterios de priorización para empezar por las   víctimas en mayor grado de vulnerabilidad. Además, del mismo fondo de reparación   se cubren las indemnizaciones administrativas y judiciales, y se paga la   atención humanitaria, lo cual hace los recursos sean insuficientes.    

Añadió que el hecho victimizante de   desplazamiento forzado es el de mayor relevancia en cuanto a cifras de inclusión   en el registro de víctimas (más del 88%) y que el pago de esta indemnización en   dinero no fue contemplado en la financiación prevista en 2011 (Ley 1448 de   2011), pues, insistió, fue la Corte Constitucional la que dispuso que se hiciera   de esta manera con la sentencia antes citada.    

Por otro lado, refirió que es   indispensable que las víctimas se involucren de forma activa en el procedimiento   para acceder a la indemnización administrativa, recalcando que los interesados   deben tomar parte en los procesos de validación y documentación que se tramiten   en la UARIV, en desarrollo del principio de participación conjunta.    

En tal sentido, hay una carga en   cabeza de las víctimas consistente en aportar los documentos que permitan   acreditar la condición de destinatarios de la indemnización por vía   administrativa, los cuales son necesarios para mitigar el riesgo que supone el   pago masivo de indemnizaciones; de modo que si los interesados no prestan su   colaboración oportuna al interior del trámite, es imposible para la UARIV   avanzar en la tarea de reconocimiento y pago de la medida en cuestión.    

A manera de conclusión, señaló que, a   pesar de los esfuerzos de la UARIV por impulsar los trámites, no es posible   determinar el plazo en que un hogar víctima de desplazamiento accederá a la   indemnización ni el monto de la misma, pues las dificultades presupuestales   imponen una gestión gradual y progresiva, hasta que se logra la consecución de   recursos que permitan indemnizar a más víctimas por año. En todo caso, aseguró,   las situaciones que dieron lugar a los incidentes de desacato sub examine  se encuentran más que superadas, lo cual supone el levantamiento de las   sanciones impuestas, toda vez que la tardanza en el pago de las indemnizaciones   a los tres ciudadanos de que se trata no obedeció a la voluntad de los   funcionarios de la UARIV, sino a las dificultades financieras y operativas   descritas.    

En línea con los anteriores   argumentos, coadyuvó la solicitud de amparo en el sentido de que se disponga el   levantamiento de las sanciones de multa y arresto impuestas a funcionarias de la   UARIV por parte del Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, y confirmadas por   el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta.    

7.2. Respuesta de la Unidad para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas    

7.2.1. Inicialmente, antes de su   vinculación al trámite de tutela en sede de revisión, la UARIV –a través del   Jefe de la Oficina Jurídica, quien es su representante judicial– presentó un   memorial solicitando que se reconociera su legitimación para intervenir y que se   pusiera a consideración de la Sala Plena el conocimiento del presente proceso,   argumentando la necesidad de unificar la jurisprudencia frente a la procedencia   del levantamiento de sanciones por desacato cuando se acredita el cumplimiento   del fallo, a propósito de las distintas posturas adoptadas sobre el particular   por los órganos de cierre de las jurisdicciones de lo contencioso   administrativo, ordinaria y constitucional, y por los jueces y tribunales en   general, varios de los cuales aducen como razones para negarse a levantar las   sanciones, las siguientes:    

(ii) No es procedente por   cuanto la evidencia del cumplimiento del fallo debió allegarse con anterioridad   a la sanción y no con posterioridad a esta.    

(iii) No es procedente   revocar la sanción por desacato por cuanto el fallo no ha sido cumplido en los   términos estrictos que señala la orden de tutela.    

Adicionalmente, manifestó que era   oportuno que la Corte se pronunciara sobre las reglas que rigen el incidente de   desacato en etapa de sanción y sobre las órdenes de tutela que disponen el pago   inmediato de la indemnización, en oposición a los principios de gradualidad y   progresividad previstos en la Ley 1448 de 2011 y pretermitiendo la verificación   y documentación que deben agotarse antes de pago.    

7.2.2. Más tarde, mediante memorial   allegado después de su vinculación, la Unidad para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas sostuvo que el objeto del incidente de desacato no es   “sancionar por sancionar”, sino que pretende el cumplimiento de la orden de   tutela, aun después de impuesta la sanción.    

Adujo que el cumplimiento tardío en el   caso de la UARIV obedece a la aplicación de los principios que rigen la   implementación de la Ley 1448 de 2017, como la gradualidad, progresividad y   sostenibilidad fiscal, que hacen imposible el pago simultáneo de las   indemnizaciones administrativas al universo de víctimas, y al gran volumen de   peticiones que diariamente deben ser atendidas, mas no por capricho del   funcionario sancionado; de manera que, al no tratarse de una conducta   negligente, no hay lugar a aplicar las sanciones, por ausencia de   responsabilidad subjetiva.    

Citó las sentencias T-421 de 2003 y   T-010 de 2012 para señalar la viabilidad del levantamiento de sanciones   impuestas a la UARIV, en los casos en que se ha acreditado el cumplimiento de   las órdenes de tutela, de conformidad con los principios de implementación de la   política de víctimas antes indicados. No obstante este precedente –acogido en   varios pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de   Estado–, afirmó, hay autoridades judiciales que se abstienen de levantar las   sanciones impuestas a pesar de que se ha demostrado el cumplimiento, lo cual ha   llevado a que varios funcionarios de esa Unidad que han sido sancionados   formulen acciones de tutela para la protección de sus derechos fundamentales,   como el caso de marras.    

Agregó que el Auto 206 de 2017,   proferido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, se   refirió a la ausencia de una “práctica institucional donde las órdenes   judiciales se cumplían cuando la sanción es confirmada”, pues allí se reconoció   que las masivas peticiones y requerimientos judiciales que debe atender la UARIV   generan un bloqueo institucional que no le permite reaccionar oportunamente a   todas las órdenes de tutela, máxime cuando la población víctima equivale al   18.5% del censo poblacional. De ese modo, conforme se va logrando avanzar en el   respectivo cumplimiento –aun por fuera de los plazos–, se informa a las   autoridades judiciales y se les solicita levantar las sanciones impuestas,   teniendo en cuenta la naturaleza persuasiva y no sancionatoria del incidente de   desacato; pero, aseguró, de ninguna manera se trata de una directriz   institucional en virtud de la cual se dilata el cumplimiento hasta que se haya   impuesto y confirmado una sanción por desacato.    

Enfatizó que los esfuerzos del   Gobierno y de la UARIV están dirigidos a materializar las medidas de atención,   asistencia y reparación previstas para la población víctima, y que se han   realizado ajustes institucionales para fortalecer y agilizar la respuesta a   tantas peticiones y requerimientos, pero que es una razón objetiva la que ha   impedido atender oportunamente las órdenes judiciales.    

En consecuencia, solicitó que (i) se   unifique la jurisprudencia en el sentido de reiterar que “es procedente levantar   la sanción impuesta por desacato, siempre y cuando se acredite el cumplimiento   de las órdenes judiciales dentro de lo que permite el ordenamiento jurídico, y a   pesar que se haya confirmado la medida disciplinaria por parte del superior   jerárquico en sede de consulta y se encuentren en ejecución”, así como (ii) se   tutelen los derechos invocados por la señora Paula Gaviria.    

7.2.3. Posteriormente, en el informe   remitido como respuesta al decreto de pruebas dispuesto por la Sala Plena de la   Corte Constitucional mediante auto del 13 de diciembre de 2017, el representante   judicial de la UARIV realizó las siguientes manifestaciones en atención a los   interrogantes formulados por este Tribunal:    

1. Sobre la metodología   para el pago de la indemnización administrativa por el hecho victimizante de   desplazamiento forzado:    

Luego de explicar cómo opera la Ruta   Integral por la que transitan todas las víctimas del conflicto en el marco del   Sistema Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que   inicia por la inclusión en el Registro Único de Víctimas, pasa por la etapa de   transición –tratándose de víctimas de desplazamiento forzado–, y concluye con   las medidas de reparación, indicó que una vez se constata que no existen   carencias por resolver, se prioriza a los hogares que voluntariamente realicen   su proceso de retorno o reubicación para recibir la indemnización administrativa   según la disponibilidad de presupuesto. Si tras la medición de carencias se   evidencia que por sus condiciones de extrema vulnerabilidad el hogar no tiene   probabilidades de superar su situación, pasan a ser considerados para recibir la   indemnización, siempre y cuando participen en el trámite administrativo de   documentación y actualización.    

En cuanto al procedimiento para el   pago de la indemnización, señaló que se presentan dos escenarios. Si no existe   judicialización del procedimiento –si el interesado no formula acción de   tutela–, las etapas son las siguientes:    

(i) Lo primero que ocurre   es la suspensión del pago de ayudas humanitarias mediante acto administrativo,   momento a partir del cual el hogar pasa a ser pre-priorizado para la   indemnización, respecto de la cual los interesados deben presentar solicitud por   escrito.    

(ii) La solicitud debe ser   respondida por la UARIV en un término de 15 días hábiles, previa evaluación de   que el interesado satisfaga los siguientes requisitos para la asignación de un   turno si el núcleo familiar ya formalizó el proceso de retorno y reubicación   mediante acta de voluntariedad. Si no se suscribe el acta, no quiere esto decir   que no va a acceder al turno para pago de la indemnización, pero si hay acta, se   tendrá un turno preferente sobre quienes no lo hagan.    

Cumplida esta etapa,   corresponde al solicitante allegar en el menor tiempo posible la documentación   necesaria para identificar a los otros miembros del grupo familiar, que deberán   ser los mismos que se registraron al momento de ocurrido el desplazamiento;   identificación que está sujeta a verificación para evitar dobles pagos.    

(iii) El avance del trámite   depende en buena medida la adecuada documentación que aporta el interesado. Si   se cuentan con todos los documentos, la UARIV ingresa al núcleo familiar a la   fila de víctimas susceptibles de indemnización.    

(iv) La asignación de turno   dependerá de la disponibilidad presupuestal de la UARIV cada año, “así, los   giros de indemnización administrativa se darán en la vigencia de la Ley como   fecha límite el 2021”.    

De otro lado, si el interesado   promueve tutela para que judicialmente se ordene que se le indique la fecha en   que habrá de recibir la indemnización, se observa lo siguiente:    

(i) Generalmente se alega la   vulneración del derecho fundamental de petición porque la UARIV no ofrece una   respuesta dentro de los términos o porque la respuesta dada no se ajusta a las   expectativas del solicitante (que reclama cuándo se le va a pagar la   indemnización).    

(ii) Agotado el trámite, los fallos de   tutela pueden disponer ya sea que se informe una fecha cierta de pago de la   compensación económica, ora que se realice el pago en un término perentorio que   oscila entre 48 horas y 30 días cuando convergen circunstancias de   vulnerabilidad extrema.    

(iii) Si la orden de tutela consiste   en informar una fecha cierta de pago, la UARIV realiza un estimado dentro de la   proyección anual de indemnizaciones que tenga en cuenta el tiempo prudencial que   requieren las víctimas para acopiar la documentación y se la informa al   tutelante, previa advertencia de que ello depende de que se allegue   oportunamente la información necesaria. Se intenta, en todo caso, no menoscabar   a las víctimas que están en fila de espera y que ya cumplieron el trámite   administrativo de manera ordinaria.    

(iv) Si la orden consiste en pagar la   indemnización dentro de un plazo perentorio, la UARIV verifica las   circunstancias especiales del caso, informa al juez si algún elemento impide   proceder al pago (v.gr. falencias en la documentación), o si ello no ocurre, se   fija fecha de pago según disponibilidad presupuestal.    

(v) Si el juez no acepta el plazo para   pago fijado por la UARIV, la entidad se ve en la necesidad de adecuar   administrativamente sus procesos internos para lograr el pago con urgencia y así   evitar incurrir en desacato, aun en detrimento de los derechos de otros núcleos   familiares que aguardaban su turno tras haber agotado el procedimiento   administrativo ordinario sin valerse de la tutela.    

2. Sobre el agotamiento del   procedimiento descrito a los casos de los tres incidentantes:    

2.1. En relación con el caso del señor   Diego Julián Rubio Martínez (expediente 2015-78):    

2.1.1. El accionante elevó petición el   24 de febrero de 2015, solicitando a la UARIV la reparación administrativa.    

2.1.2. Al no recibir respuesta de la   entidad, formuló acción de tutela. En este trámite, el Juzgado Civil del   Circuito de Los Patios concedió el amparo por sentencia del 23 de abril de 2015   y ordenó a la UARIV que pagara al citado el valor de 17 salarios mínimos   mensuales legales vigentes al momento del pago, en un término que no excediera   los tres meses.    

2.1.3. Por auto del 11 de noviembre de   2015, proferido tras el incidente de desacato promovido por el actor, se le   impuso a la entonces directora de la UARIV la sanción de arresto por 3 días[15].    

2.1.4. Mediante comunicación del 5 de   enero de 2016, la UARIV informó al accionante que de acuerdo con el hecho   victimizante de desplazamiento forzado y la fecha que en este tuvo lugar, el   monto a recibir era 27 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y a la vez   se le dieron a conocer los requisitos que debía acreditar –incluida la encuesta   de medición de carencias y surtir la etapa de retorno y reubicación–. Asimismo,   se le asignó el turno GAC-171130.281 para otorgar la indemnización   administrativa el día 30 de noviembre de 2017, con fundamento en el presupuesto   disponible y en los principios de gradualidad y progresividad.    

2.1.5. Lo anterior fue informado al   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios el 19 de enero de 2016, a efectos de   demostrar el cumplimiento efectivo del fallo de tutela. En el mismo memorial,   solicitó el levantamiento de las sanciones por desacato.    

La solicitud de levantamiento de   sanciones fue reiterada el 29 de enero de 2016.    

2.1.6. Por auto del 11 de febrero de   2016, el juzgado de conocimiento negó la solicitud de levantamiento de las   sanciones por desacato impuestas a la directora de la entidad, al considerarla   improcedente debido a que “la sanción se encuentra debidamente ejecutoriada,   además el incidente de desacato es un mecanismo de creación legal, el cual tiene   como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades   disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de   tutela”.    

Dicha decisión fue reiterada en auto   del 22 de agosto de 2016, en virtud de una nueva solicitud elevada por la UARIV.    

2.1.7. El 2 de noviembre de 2016, se   formalizó la fase de retorno y reubicación que debía asumir el accionante de   manera voluntaria, luego de surtir la etapa de medición de carencias.    

2.1.8. El 10 de febrero de 2017 el   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios resolvió levantar la sanción impuesta,   con fundamento en los argumentos expuestos por la entidad.    

2.1.9. El 18 de mayo de 2017 se   expidió la Resolución No. 06001250171245224, por medio de la cual la UARIV   suspende definitivamente la entrega de ayuda humanitaria al señor Diego Julián   Rubio Martínez, al no encontrar carencias en los componentes de alimentación y   alojamiento; acto administrativo que fue notificado al interesado el 23 de los   mismos mes y año.    

2.1.10. El 8 de febrero de 2017, el   señor Rubio Martínez cobró el monto total de la indemnización administrativa,   tras culminar las etapas correspondientes.    

2.2. En relación con el caso del señor   Víctor Manuel Contreras Ovalle (expediente 2014-261):    

2.2.1. Por sentencia del 4 de   diciembre de 2014, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios concedió el   amparo solicitado por el actor y ordenó a la UARIV que cancelara a cada uno de   los miembros de su núcleo familiar la indemnización administrativa por el valor   de 17 salarios mínimos mensuales legales vigentes.    

2.2.2. Agotado el trámite del   incidente de desacato que inició el accionante, por auto del 3 de agosto de 2015   el juzgado de conocimiento declaró que la entonces directora de la UARIV había   incurrido en desacato y, en consecuencia, la sancionó con arresto de 3 días y   multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

2.2.3. Por comunicación de 31 de   agosto de 2015, la UARIV le informó al señor Contreras que le había sido   asignado el turno GAC-160930.057 para el pago de la indemnización administrativa   en el mes de septiembre de 2016, condicionado al proceso de caracterización y   medición de carencias.    

2.2.4. Previa solicitud de la UARIV al   juzgado para que levantara la sanción impuesta, por auto del 11 de febrero de   2016 el Despacho la negó. Sostuvo que “no era posible dar trámite por cuanto la   medida disciplinaria se encuentra debidamente ejecutoriada, fuera del hecho de   que aún no se encontraba acreditado el cumplimiento de la decisión de tutela”.    

2.2.5. En una nueva comunicación del   14 de marzo de 2016, la UARIV le reiteró al actor que la indemnización se   pagaría en septiembre de ese año, siempre y cuando a su hogar se le formulara la   encuesta PAARI.    

2.2.6. La solicitud de levantamiento   de las sanciones fue reiterada al juzgado el 27 de junio de 2016, frente a lo   cual –manifiesta– no conoce respuesta alguna.    

2.2.7. El 27 de octubre de 2016, el   señor Víctor Manuel Contreras Ovalle reclamó el valor de la indemnización   administrativa.    

2.2.8. Por Resolución No.   0600120160814272 del 7 de diciembre de 2016, la UARIV advirtió que respecto del   hogar del señor Contreras Ovalle persistían carencias en el componente de   alojamiento, por lo cual resolvió reconocer y pagar el giro de atención   humanitaria.    

2.3. En relación con el caso de la   señora María Hermelina Vargas Balaguera (expediente 2014-282):    

2.3.1. Por fallo de tutela del 19 de   diciembre de 2014, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios amparó los   derechos invocados por la actora y ordenó a la UARIV cancelar a la medida de   reparación administrativa por el por el valor de 17 salarios mínimos mensuales   legales vigentes.    

2.3.2. Mediante comunicación del 15 de   octubre de 2015, la UARIV informó a la interesada que le había sido asignado el   turno GAC-170530.314 para recibir el pago de la indemnización a partir del 20 de   mayo de 2017.    

Esta comunicación fue reiterada el 14   de noviembre del mismo año.    

2.3.3. En virtud del incidente de   desacato promovido por la accionante, el Juzgado Civil del Circuito de Los   Patios valoró las comunicaciones remitidas por la entidad a la señora Vargas   Balaguera, mediante las cuales la UARIV pretendía acreditar el cumplimiento del   fallo, y por auto del 25 de noviembre de 2015 “consideró extemporánea la   solicitud y declaró que la exdirectora general de la entidad, Paula Gaviria,   había incurrido en desacato, razón por la cual la sancionó con multa de 5   salarios mínimos legales mensuales vigentes y arresto de 3 días”.    

2.3.4. Por Resolución No.   0600120150040424 del 27 de noviembre de 2015, la UARIV suspendió definitivamente   la entrega de ayuda humanitaria a la señora María Hermelina Vargas Balaguera, al   encontrar que no presentaba carencias en los componentes de alojamiento y   alimentación.    

2.3.5. El 12 de abril de 2016 la UARIV   solicitó ante el juzgado el levantamiento de las sanciones impuestas a su   representante legal, pero por autos del 21 de abril y del 7 de junio de 2016, la   autoridad judicial resolvió de manera negativa.    

2.3.6. El 4 de octubre de 2016 la   accionante formalizó el proceso de retorno y reubicación.    

2.3.7. El 15 de junio de 2017, la   señora María Hermelina Vargas Balaguera cobró el monto total de la indemnización   administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado.    

3. Sobre las variables   tomadas en cuenta para la asignación de turnos a los tres incidentantes y las   gestiones desplegadas para propiciar el pago de las respectivas indemnizaciones:    

La UARIV señaló que, de acuerdo con lo   descrito en precedencia, en dos de los tres casos de que se trata se surtieron   las etapas previas necesarias para acceder a la indemnización reclamada, esto   es, la formulación de la encuesta de carencias PAARI y el agotamiento del   proceso de retorno y reubicación.    

Añadió que, en todo caso, dado que las   fechas para pago estaban establecidas con anterioridad, el mismo se llevó según   lo previsto, ante la inexistencia de circunstancias que retrasaran el pago, como   lo podrían haber sido el incumplimiento de las fases previas o la falta de   documentación del núcleo familiar.    

4. Sobre la acreditación   del pago de la indemnización administrativa a los tres incidentantes:    

Refirió que los señores Diego Julián   Rubio Martínez y Víctor Manuel Contreras Ovalle, así como la señora María   Hermelina Vargas Balaguera, ya recibieron la indemnización administrativa por el   hecho victimizante de desplazamiento forzado[16].    

7.3. Amicus curiae de la   Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–    

Por intermedio del Director de   Acciones Constitucionales de la Gerencia de Defensa Judicial, Colpensiones   allegó un escrito en el que se pronunció en torno al asunto bajo estudio.    

Manifestó que la responsabilidad en un   desacato de tutela es subjetiva, por lo cual los jueces deben analizar si   concurren situaciones dolosas o voluntariosas que avalen la imposición de una   sanción o si, por el contrario, determinadas circunstancias justifican el   retraso en el cumplimiento, pues en ciertos eventos hay factores ajenos al   funcionario conminado que le impiden satisfacer la orden en el tiempo otorgado,   como cuando la entidad requiere información al accionante, o se precisa la   intervención o concurso de terceros para cumplir, o cuando existe una   imposibilidad física que requiere de un plazo adicional para cumplir el fallo,   por circunstancias excepcionales de fuerza mayor o caso fortuito –como los casos   de declaración de estado de cosas inconstitucional–.    

Añadió que deben valorarse las   conductas de buena fe del accionado orientadas a dar cumplimiento a la orden   judicial, para constatar que no se está evadiendo el mandato de la autoridad   judicial, no obstante lo cual hay jueces que, sin detenerse a valorar tales   comportamientos, proceden a imponer sanciones que son inmediatamente confirmadas   por el superior, en perjuicio del propio accionante –que puede terminar por   enfrentarse a un cumplimiento rudimentario, por el apremio del tiempo– y de los   controles anticorrupción con que cuentan las entidades.    

Asimismo, expresó que ciertas órdenes   de tutela complejas son imposibles de cumplir en un periodo corto de tiempo,   porque suelen enmarcarse en una política pública de Estado que requiere del   concurso de varios sujetos y de plazos que escapan al control exclusivo de una   persona; aspectos que deben ser ponderados por el juez al momento de verificar   el cumplimiento.    

En la misma línea, indicó que existen   excepciones en la aplicación de la responsabilidad subjetiva en el incidente de   desacato, esto es, circunstancias especiales en las que concurren causales   objetivas que relevan de responsabilidad al incidentado, en las cuales no es   procedente imponer una sanción por desacato. Así, se refirió de manera   enunciativa a la imprecisión de la orden (cuando el juez no indica quién debe   cumplirla o su contenido es difuso), a la falta de oportunidad para cumplir   (cuando el obligado quiere cumplir pero no se le ha dado la oportunidad de   hacerlo), a las fallas estructurales (tratándose de estados de cosas   inconstitucionales declarados por la Corte Constitucional), a la imposibilidad   (cuando situaciones fácticas o jurídicas tornan imposible el cumplimiento), y a   los derechos colectivos (cuando la pretensión del accionante compromete   gravemente bienes esenciales de la comunidad cuyo restablecimiento sería casi   imposible).    

Expuestos los anteriores argumentos   sobre la responsabilidad subjetiva, las órdenes complejas y las causales de   exclusión de responsabilidad, solicitó que los mismos fueran tenidos en cuenta   al momento de decidir la controversia.    

7.4. Intervención de la señora Paula   Gaviria Betancur    

Por memorial allegado en sede de   revisión, la accionante hizo un sucinto relato de los hechos que motivaron la   solicitud de amparo, de las actuaciones procesales que han tenido lugar, e   insistió en sus argumentos de defensa frente a las sanciones que le fueron   impuestas.    

Afirmó que, en su calidad de   exdirectora de la UARIV, tuvo conocimiento de que la indemnización   administrativa ya había sido pagada a los tres ciudadanos incidentantes.    

Esgrimió que la respuesta que en su   momento le dio al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios estuvo ajustada a   derecho, pues aunque la orden de pago inmediato desbordaba el deber legal de la   entidad, se dio cumplimiento conforme a lo dispone el ordenamiento jurídico.    

Añadió que debía examinarse la   responsabilidad subjetiva del sancionado –que no se presume por el solo hecho   del incumplimiento– para evidenciar que no existió negligencia, sino que, a   pesar de los mejores esfuerzos de los funcionarios de la UARIV, la institución   no está en capacidad de atender la crisis ocasionada por el gran flujo de   solicitudes.    

Asimismo, dijo que aunque dos de las   tres sanciones ya hubieran sido levantadas –la de las tutelas promovidas por el   señor Diego Julián Rubio Martínez, levantada mediante auto del 10 de febrero de   2017 dictado por el mismo Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, y por el   señor el señor Víctor Manuel Contreras, levantada mediante fallo de tutela del   20 de octubre de 2016 proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte   Suprema de Justicia–, no puede desconocerse que en su momento se vulneraron sus   derechos, por lo que es necesario que haya un pronunciamiento de la Corte que   defina la línea en torno a la procedencia del levantamiento de las sanciones por   desacato cuando se acredite el cumplimiento del fallo de tutela, dentro del cual   también podía abarcarse el estudio de los casos en que los jueces ordenan que se   continúe con el pago de ayuda humanitaria a pesar de que un estudio de medición   de carencias ha demostrado que la persona ya no la necesita.    

En esos términos, reiteró su solicitud   de que se le tutelaran los derechos fundamentales invocados en la demanda   inicial y, en consecuencia, se revocaran las sanciones por desacato vigentes.    

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. Competencia    

La Sala Plena es competente para conocer los fallos   proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo   dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en   concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991, y el   artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte   Constitucional).    

2. Planteamiento del caso    

La señora Paula Gaviria Betancur interpuso acción de tutela en contra del   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– y del Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Cúcuta –Sala Civil–, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a   la libertad, al debido proceso y al patrimonio, los cuales considera vulnerados   en razón a las providencias que negaron el levantamiento de las sanciones de   arresto y multa que le fueron impuestas, dada la calidad de directora general de   la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que para   entonces ostentaba, en el marco de los incidentes de desacato promovidos por   tres ciudadanos a quienes no se les entregó la indemnización administrativa por   el hecho victimizante de desplazamiento forzado en los plazos fijados por los   respectivos fallos de tutela en que se ordenó su pago.    

Aduce la actora que las decisiones censuradas incurren   en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional,   comoquiera que (i) desatienden la jurisprudencia que reconoce como válida la   asignación de un turno y una fecha aproximada para el pago de la indemnización   administrativa, en vista de que no puede hacerse un pago simultáneo a todo el   universo de víctimas del conflicto, y (ii) hacen caso omiso de los   pronunciamientos reiterados de las altas Cortes en relación con que es   procedente el levantamiento de las sanciones impuestas por desacato a orden de   tutela en los casos en que se acredita el cumplimiento, así sea extemporáneo o   aún después de que se surte la consulta, toda vez que –sostiene– la finalidad   del incidente de desacato “no   es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las   formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia.”    

En consecuencia, solicita que se dejen sin efecto las   sanciones de arresto y multa que le fueron impuestas al interior de las   actuaciones a que se alude.    

3. Problema Jurídico    

Con base en las circunstancias hasta aquí descritas, la   pregunta jurídica a la que debe dar respuesta la Sala Plena en esta oportunidad   es la siguiente:    

¿El Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de   Santander– y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta –Sala Civil–,   vulneraron los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso de los que es titular la señora Paula Gaviria Betancur –exdirectora de la   Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas–, al negar el   levantamiento de las sanciones de arresto y multa impuestas y confirmadas en el   marco de los incidentes de desacato promovidos en su contra, con el argumento de   que se incumplieron los respectivos fallos de tutela, en razón a que no se les   entregó a los incidentantes la indemnización administrativa por el hecho   victimizante de desplazamiento forzado tal como fue ordenado a la UARIV, sino   que se les asignó un turno y una fecha aproximada de pago?    

Dado que en el sub examine la censura se dirige   contra los autos mediante los cuales se resolvieron desfavorablemente las   solicitudes elevadas por la accionante para que se levantaran las sanciones que   se le impusieron, es preciso determinar, en primer lugar, si se encuentran   reunidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales, teniendo en cuenta que el objeto del reclamo   constitucional son autos dictados en el trámite de incidentes de desacato.    

Si de dicho estudio se constata que se encuentran   reunidos los requisitos generales para abordar el estudio del caso, habrá de   establecerse si los reproches esbozados por la tutelante –relacionados con el   razonamiento de las autoridades accionadas frente a (a) la acreditación del   cumplimiento de las órdenes de tutela mediante la comunicación a las víctimas de   un turno y una fecha estimada para el pago de la indemnización, y (b) la   procedencia del levantamiento de las sanciones por desacato a sentencia de   tutela impuestas y confirmadas en los casos en que se cumple de forma   extemporánea–, se enmarcan dentro de los defectos constitutivos de causales   específicas de procedencia de la acción de tutela.    

Bajo esta panorámica, con el propósito resolver el   interrogante planteado, la Sala Plena examinará la controversia a partir de los   siguientes ejes temáticos: (i) Requisitos generales y causales   específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales; (ii) Procedencia excepcional   de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin al trámite   incidental de desacato; (iii) El deber de cumplimiento de las   providencias judiciales como componente del derecho fundamental al acceso a la   administración de justicia y al debido proceso; y, (iv) La   jurisprudencia constitucional en relación con el incidente de desacato como   mecanismo de carácter judicial para hacer cumplir los fallos de tutela.    

Una vez desarrollados los anteriores   ejes temáticos, se procederá al examen del caso concreto y la determinación de   los defectos que materializan la eventual violación de los derechos   fundamentales de la parte accionante.    

(i)  Requisitos generales y causales específicas de procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales –Reiteración de jurisprudencia–    

La Constitución de 1991 instauró la acción de tutela   como un mecanismo encaminado a la protección judicial inmediata de los derechos   fundamentales de las personas cuando de la acción u omisión de cualquier   autoridad pública o, en determinados eventos, de particulares, se desprenda   vulneración o amenaza a los mismos. Este recurso de amparo sólo es procedente en   la medida en que no se disponga de otro medio eficaz de defensa judicial para   salvaguardar los derechos invocados, a menos que se utilice para conjurar de   manera transitoria un perjuicio irremediable, o para hacer cesar un daño que se   le viene ocasionando al solicitante.    

La jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido que   las decisiones adoptadas por los jueces de la República, así sea de forma   excepcional, también pueden dar lugar a la vulneración de garantías   constitucionales. Por lo tanto, si bien en nuestro ordenamiento jurídico ocupan   un lugar muy importante los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y   autonomía judicial, la preponderancia que ostentan los derechos fundamentales en   el Estado social y democrático de Derecho habilita su protección en todo   contexto, aunque sólo en circunstancias extraordinarias la acción de tutela se   torna procedente para enervar lo resuelto en una providencia judicial.    

Con el propósito de identificar las hipótesis en las   cuales es viable acudir a la acción de amparo para atacar decisiones de los   jueces cuando el agravio iusfundamental se origina en una providencia por ellos   proferida, a partir de la sentencia C-590 de 2005[17] esta Corte estableció   los requisitos generales y causales específicas de procedencia de este mecanismo   residual de defensa de los derechos en tales casos.    

Como requisitos generales de procedencia,   también denominados por la jurisprudencia como requisitos formales, la referida   providencia desarrolló seis supuestos, a saber:    

(i) Que el asunto objeto de estudio tenga   una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez   constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los   jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los   cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar   comprometidos derechos fundamentales.    

(ii) Que se hayan desplegado todos los   mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de   que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de   un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a   evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.    

(iii) Que la acción de tutela se haya   interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento   que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de   inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa   juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones   de las autoridades judiciales.    

(iv) Que si se trata de una irregularidad   procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de   la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la   sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de   derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente   del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del   juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa   humanidad).    

(v) Que el solicitante identifique de forma   razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y   que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se   dictó la sentencia atacada.    

(vi) Que la acción no se dirija en contra de   sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las   controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si   tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte,   que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.    

“a. Defecto orgánico, que se presenta   cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,   absolutamente, de competencia para ello.    

“b. Defecto procedimental absoluto, que   se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento   establecido.    

“c. Defecto fáctico, que surge cuando el   juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en   el que se sustenta la decisión.    

“d. Defecto material o sustantivo, como   son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o   inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre   los fundamentos y la decisión.    

“f. Error inducido, que se presenta   cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese   engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.    

“g. Decisión sin motivación, que implica   el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos   fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa   motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.    

“h. Desconocimiento del precedente,   hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece   el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley   limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como   mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente   vinculante del derecho fundamental vulnerado.    

“i. Violación directa de la Constitución.”    

Cuando se advierte la configuración de alguna de dichas   causales específicas de procedencia, se está en presencia de auténticas   transgresiones al debido proceso que reclaman la reivindicación de la justicia   como garante de los derechos, por lo cual esta Corte ha sostenido que en esos   casos “no sólo se justifica, sino se exige la intervención del juez   constitucional”[18].    

De modo que, el juez ante quien se controvierte una   providencia por conducto de la acción constitucional de tutela, se encuentra   llamado, en primer lugar, a verificar que concurran los requisitos generales   previos a adelantar un escrutinio de mérito, y pasado este primer tamiz, a   constatar que el reproche contra la decisión de que se trata esté enmarcado en   al menos una de las causales específicas antes enunciadas.    

Agotado este doble cotejo, el juez constitucional   conseguirá precisar si el pronunciamiento judicial acusado quebranta los   derechos consagrados en la Constitución y, de ser así, le corresponderá   despojarlo de la coraza que le otorgan los principios de cosa juzgada y   seguridad jurídica[19].    

(ii) Procedencia   excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin al trámite   incidental de desacato    

La   jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha indicado que la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela,   pues “el mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela   de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de   tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de   la Corte Constitucional”[20].   En este sentido, los errores de los jueces de instancia son susceptibles de ser   conocidos y corregidos por este alto Tribunal Constitucional en sede de   revisión.    

La importancia de evitar que toda sentencia de tutela pueda recurrirse   mediante una nueva tutela radica en la necesidad de brindar una protección   cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos fundamentales han sido   conculcados, con el propósito de que el conflicto no se prolongue   indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce   efectivo de las garantías constitucionales[21].    

Ahora bien: tratándose de solicitudes de amparo en contra   decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato, el análisis   parte del reconocimiento de que el legislador no previó otros medios de   impugnación destinados a controvertir lo decidido por el juez de conocimiento,   en relación con la conducta desplegada por el obligado por el fallo de tutela   para la satisfacción de las órdenes allí impartidas. En ese sentido, esta Corte   ha recalcado que el auto que pone fin al incidente de desacato no es susceptible   de apelación[22]  –recurso que en nuestro ordenamiento es numerus clausus–. Sin embargo, en   caso de que la decisión consista en sancionar al conminado, forzosamente el   superior funcional del juez evaluará en grado jurisdiccional de consulta la   determinación adoptada por el a quo y, si no existe reparo alguno,   aquella quedará en firme[23].    

En este contexto, previo a ventilar mediante acción de   tutela cualquier eventual vulneración acaecida en la instrucción de un desacato,   es condición sine qua non que el auto que pone fin al trámite esté   debidamente ejecutoriado: “Tal exigencia tiene que ver tanto con las amplias   facultades con que cuenta la autoridad judicial para materializar las órdenes de   protección impartidas y garantizar los derechos fundamentales de quienes   intervienen en el trámite incidental como con el hecho de que las partes puedan   hacer valer sus argumentos y reclamar la práctica de las pruebas que   correspondan en ese escenario. Para esta Corporación, tales aspectos hacen   inadmisibles las tutelas que se dirigen contra decisiones distintas a las que le   ponen fin al incidente.”[24]    

Bajo este entendimiento, como   presupuesto formal de procedencia –tratándose del requisito de subsidiariedad–,   la Corte ha establecido que para censurar por vía de tutela una providencia   dictada al interior de un incidente de desacato, es necesario que el respectivo   trámite haya culminado, teniendo en cuenta que, como se viene de decir, el grado   jurisdiccional de consulta es la instancia obligatoria donde la sanción por   desacato cobra firmeza.    

Aunado a lo anterior, en la jurisprudencia se ha   consignado, como presupuesto material, que la acción de tutela sólo procede de   forma excepcional cuando se materializa una vulneración del debido proceso de   las partes[25].   Ello tiene lugar, por ejemplo, cuando “el juez   del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, cuando vulnera   el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción arbitraria”[26],   incursionando el funcionario judicial, por esa vía, en alguna de las causales   específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales.    

En otras palabras, este Tribunal ha   puesto de relieve que las acciones de tutela que se presentan en estos eventos   no pueden cuestionar los juicios y valoraciones en los que se basó la sentencia   de tutela que sirvió como parámetro para decidir el incidente de desacato o la   solicitud de cumplimiento, en la medida en que ello ha hecho tránsito a cosa   juzgada[28].   Por ello, al momento de evaluar si se estructuró una violación iusfundamental   con ocasión de un incidente de desacato, el juez debe proceder a verificar si la   decisión que puso fin al trámite incidental estuvo precedida de todas las   garantías procesales y si su contenido se ajustó, o no, a lo ordenado en la   sentencia de tutela inicial, para pasar a determinar si se configuran los   supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.    

Esta frontera a la actuación del juez   de tutela, que se impone en beneficio del debido proceso de los intervinientes,   guarda una estrecha relación con el deber en cabeza del promotor de la acción de   tutela de circunscribir su censura constitucional a los reproches que   previamente haya planteado en el marco del trámite incidental. Así,   adicionalmente, la procedencia de la acción de tutela en este ámbito está   condicionada desde un punto de vista sustantivo a las siguientes pautas: “(i)   los argumentos del accionante en el trámite del incidente de desacato y en la   acción de tutela deben ser consistentes; (ii) no deben existir alegaciones   nuevas, que debieron ser argumentadas en el incidente de desacato; y (iii) no se   puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que no fueron originalmente   solicitadas y que el juez no tenía que practicar de oficio”[29].    

En suma, se   tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante   acción de tutela la providencia que resuelve un   incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos:    

i)       La decisión dictada en el   trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela   es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el   grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–.    

ii)    Se acrediten los requisitos   generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y   se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas   (defectos).    

iii)           Los argumentos del   promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él   en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a   colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un   principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.    

(iii) El deber   de cumplimiento de las providencias judiciales como componente del derecho   fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso    

El artículo 229 de la Constitución   Política establece que el derecho de acceso a la justicia es la facultad que   tiene toda persona de acudir, en igualdad de condiciones, a los jueces y   tribunales y, en este sentido, poner en marcha la actividad jurisdiccional del   Estado, con el fin de obtener la protección de sus derechos sustanciales, con   estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena   observancia de las garantías previstas en las leyes –debido proceso–[30].    

De conformidad con el mandato   constitucional referido, la Corte Constitucional ha señalado que el Estado tiene   tres obligaciones para que el acceso a la administración de justicia sea real y   efectivo[31]:    

Obligación de   respetar el derecho a la administración de justicia, que   se traduce en que el Estado debe abstenerse de adoptar medidas que impidan o   dificulten el acceso a la justicia, o que resulten discriminatorias respecto de   ciertos grupos.    

Obligación de proteger, que consiste en que el Estado adopte medidas orientadas a   que terceros no puedan interferir u obstaculizar el acceso el acceso a la   administración de justicia.    

Obligación de   realizar, que conlleva que el Estado debe facilitar las   condiciones para el disfrute del derecho al acceso a la administración de   justicia y hacer efectivo el goce del   mismo.    

En cuanto a las obligaciones del   Estado en materia de acceso a la administración de justicia, el artículo 25 de   la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “toda persona tiene derecho a un   recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o   tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos   fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención   (…)  y, en   consecuencia, corresponde al Estado “garantizar el cumplimiento, por las   autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el   recurso.”    

En la misma dirección, el artículo 2   del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prescribe que “Cada   uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que:   (…)  Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya   estimado procedente el recurso.”.    

De igual manera, el cumplimiento de   las providencias judiciales se erige como un componente del derecho fundamental   al debido proceso, y así lo ha reconocido este Tribunal desde su jurisprudencia   más temprana:    

“La ejecución de las sentencias es una de las más   importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado social y   democrático de Derecho (CP art. 1) que se traduce en la final sujeción de los   ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución. El incumplimiento de esta   garantía por parte de uno de los órganos del poder público constituye un grave   atentado al Estado de Derecho.    

“El sistema jurídico tiene previstos diversos   mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es   el derecho fundamental al cumplimiento de las sentencias comprendido en el   núcleo esencial del derecho a un debido proceso público sin dilaciones   injustificadas  consagrado en el artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6,   29 y 86).”[32]  (se subraya)    

En efecto, acudir a las autoridades   jurisdiccional quedaría desprovisto de sentido si, luego de agotadas las etapas   previstas para cada trámite y emitida la decisión que desata el litigio, la   parte vencida pudiera deliberadamente hacer tabla rasa de lo resuelto o   cumplirlo de forma tardía o defectuosa, comprometiendo el derecho al debido   proceso de la parte vencedora y perpetuando indefinidamente la afectación a sus   bienes jurídicos. La jurisprudencia constitucional ha sostenido sobre el   particular que “incumplir la orden dada por el juez constitucional en un   fallo de tutela es una conducta de suma gravedad, porque (i) prolonga la   vulneración o amenaza de un derecho fundamental tutelado y (ii) constituye un   nuevo agravio frente a los derechos fundamentales a un debido proceso y de   acceso a la justicia.”[33]    

Bajo esa perspectiva, esta Corporación   ha puesto de relieve que el derecho al acceso a la administración de justicia no   se satisface sólo con la posibilidad de formular demandas ante tribunales   competentes e imparciales, y que estos, a su vez, emitan decisiones definitivas   en las cuales se resuelvan las controversias planteadas en relación con los   derechos de las partes, sino que se requiere que la decisión adoptada se cumpla;   es decir, que tenga eficacia y produzca los efectos a los que está   destinada[34].    

La razón de ser de ese atributo de   eficacia que se predica de las decisiones judiciales está en la confianza   depositada por los ciudadanos en el poder soberano del Estado a través del pacto   político. A partir de ese momento, se espera que las autoridades legítimamente   constituidas propendan por la efectividad de los derechos y velen por el   mantenimiento del orden[35],   escenario en el cual la función estatal de administrar justicia ocupa un lugar   preponderante. La resolución de los conflictos connaturales a la vida en   sociedad queda así en manos de las autoridades jurisdiccionales, cuyas   decisiones son imperativas al punto que, der ser preciso, es válido recurrir a   la fuerza para propiciar la obediencia por parte de los asociados que muestren   renuencia frente a ellas.    

De lo anterior se desprende que “al   incumplir una orden emitida dentro de un fallo judicial, se vulnera directamente   los derechos constitucionales al debido proceso y al acceso a la administración   de justicia de la persona a la cual resultó favorable la providencia.”[36]    

Así, el derecho de acceso a la   administración de justicia no se circunscribe exclusivamente al ejercicio del   derecho de acción, sino que está inescindiblemente vinculado al debido proceso y   a la expectativa de las partes de que, una vez en firme, la decisión judicial   que pone fin a una controversia se materialice en debida forma. Desconocer esta   premisa básica implicaría soslayar el carácter vinculante y coercitivo de las   providencias judiciales, en detrimento no solo de los derechos fundamentales,   sino del orden constitucional vigente.    

(iv) La jurisprudencia constitucional en relación   con el incidente de desacato como mecanismo de carácter judicial para hacer   cumplir los fallos de tutela    

A partir de la creación de la acción de tutela por parte del   Constituyente de 1991, el Decreto 2591 del mismo año reglamentó este mecanismo   judicial para salvaguardar las garantías constitucionales de las personas,   dotándolo de singulares atributos para lograr su efectiva implementación, habida   cuenta de que “[l]a protección de los derechos fundamentales a través de la   acción de tutela resultaría inocua, si no existieran mecanismos ágiles y   oportunos, que conlleven la utilización de instrumentos de coacción para obligar   a la autoridad pública o al particular que los ha vulnerado o amenazado   desconocerlos, a hacer cesar la acción o la omisión que constituye la   transgresión o afectación de aquéllos, en obedecimiento de las órdenes   impartidas en los fallos proferidos por el juez de tutela.”[37]    

Con este enfoque, en el   artículo 24 del mencionado Decreto Estatutario el legislador dispuso que “el   fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno   goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere   posible”. Según esto, al cabo del trámite preferente y sumario que sigue la   demanda de amparo constitucional, corresponde al juez competente emitir un fallo   en el que (i) identifique al peticionario y al sujeto de quien provenga la   amenaza o vulneración; (ii) determine el derecho tutelado, (iii) imparta una orden y defina con   precisión la conducta a cumplir con el fin de hacer efectivo el amparo, y (iv)   fije un plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto.    

En el capítulo V del mismo decreto, dedicado a las Sanciones,   se previó la figura del desacato como una infracción relacionada con el   desobedecimiento a una providencia judicial dictada con ocasión de una acción de   tutela, en los siguientes términos:    

“Artículo 52. Desacato. La   persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente   Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y   multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se   hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las   sanciones penales a que hubiere lugar.    

“La sanción será impuesta   por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior   jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse   la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.”[38]    

Al momento de llevar a cabo el control abstracto de   constitucionalidad sobre este precepto[39], este   Tribunal se refirió a la situación jurídica allí regulada y advirtió que se   trataba de un trámite incidental especial –al cual no le resultaban   aplicables las disposiciones adjetivas civiles sobre apelación de autos–, en el   cual el grado jurisdiccional de consulta no se equiparaba a un medio de   impugnación, sino que estaba encaminado a la verificación por parte del superior   funcional del funcionario de conocimiento que, en caso de haberse impuesto   sanciones, las mismas estuvieran correctamente impuestas.    

En la misma oportunidad, la Corte sostuvo que “[l]a facultad del   juez de imponer la sanción por el incumplimiento de tal orden [dictada   dentro del trámite de la acción de tutela], debe entenderse inmersa dentro   del contexto de sus poderes disciplinarios, asimilables a los que le concede al   juez civil el numeral 2o. del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil”;   poderes correccionales justificados por el deber del juez de dirigir el   desarrollo del proceso y por razones de interés público que van más allá del   conflicto entre las partes. Concluyó, así, que “los poderes disciplinarios   del juez, revisten un carácter correccional o punitivo, asimilable a la sanción   de tipo penal”, según una interpretación armónica de los artículos 27 y 53   del mismo Decreto 2591 de 1991, al tenor del cual el incumplimiento al fallo de   tutela podría llegar a tipificarse como el delito de fraude a resolución   judicial, independientemente de la responsabilidad derivada del desacato.    

Pues bien: cuando el sujeto o autoridad responsable del   agravio no da cumplimiento a lo resuelto dentro del término estipulado, el juez   que obró como autoridad de primera instancia[40]  está llamado a hacer acatar la orden con el fin de garantizar la efectividad del   derecho protegido, para lo cual puede, además de adoptar las medidas para   propiciar el cumplimiento –conforme a lo previsto en el artículo 27 del Decreto   2591 de 1991–[41],   tramitar el incidente de desacato contra el obligado que se muestre renuente a   la observancia del fallo, tal como, desde muy temprano, lo ha reconocido la   jurisprudencia constitucional:    

“El sistema jurídico tiene prevista una oportunidad y una vía   procesal específica para obtener que los fallos de tutela se cumplan y para   provocar que, en caso de no ser obedecidos, se apliquen sanciones a los   responsables, las que pueden ser pecuniarias o privativas de la libertad, según   lo contemplan los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991. El incidente   respectivo, al que se ha referido esta Corporación en varios fallos, tiene lugar   precisamente sobre la base de que alguien alegue ante el juez competente que lo   ordenado por la autoridad judicial con miras al amparo de los derechos   fundamentales no se ha ejecutado, o se ha ejecutado de manera incompleta o   tergiversando la decisión del fallador.”[42]    

La tarea   del juez que instruye un incidente de desacato consiste, entonces, en  examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental fue   cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva   decisión judicial[43]. Esto excluye que en el trámite del   desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo   proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la   seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada[44].    

En este   orden de ideas, la autoridad que adelante el incidente de desacato se debe   limitar a verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se   dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la   misma, (iv) si   efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en   la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por   las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso[45].    

Empero, esta Corporación ha admitido en determinados eventos la   posibilidad de que   el juez instructor del desacato module las órdenes de tutela   –particularmente tratándose de órdenes complejas[46] en tanto no pueden   materializarse inmediatamente y precisan del concurso de varios sujetos o   entidades (v.gr. asuntos de política pública)– en el sentido de que incluya una orden adicional   a la principal o modifique la misma en sus aspectos accidentales –es decir,   en lo relacionado con las condiciones de tiempo, modo y lugar–, siempre y cuando   ello sea imprescindible para asegurar el goce efectivo de los derechos   fundamentales amparados en sede de tutela, respetando el principio de cosa   juzgada y sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente, de   conformidad con los siguientes parámetros o condiciones de hecho[47]:    

(a)   Porque   la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental   tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane;    

(b)   Porque   implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público –caso en el cual el juez   que resuelve modificar la orden primigenia debe buscar la menor reducción   posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera   inmediata y eficaz–;    

(c)    Porque   es evidente  que lo ordenado   siempre  será imposible  de cumplir.    

Por otra parte, en el proceso de verificación que adelanta el juez   del desacato, es menester analizar, conforme al principio constitucional de   buena fe, si el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una   circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o   imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo   dispuesto en el fallo de tutela. Bajo esa óptica, no habría lugar a imponer una   sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido   precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es   difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a   cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo[48].    

En este contexto cobra vertebral importancia un juicio adecuado en torno   a la responsabilidad subjetiva en cabeza del destinatario de la orden de   tutela, pues no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento   defectuoso para dar por supuesta una actitud indolente por parte del mismo[49].  Es por esto que se ha sostenido   que “al ser el desacato un mecanismo de   coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a   partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto,   éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador”[50].    

De allí   se desprende que corresponde a la autoridad competente verificar si   efectivamente existe una responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de la   orden judicial –lo que, a su vez, conlleva examinar si se da un nexo causal   fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del demandado y el   resultado[51]– pues   si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede presumirse   la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es   procedente la sanción[52].    

En la misma línea, es   constante y reiterada la jurisprudencia constitucional en el sentido de que, por   inscribirse en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio, la vía   incidental del desacato exige una plena observancia del debido proceso,   por lo que el juez instructor debe respetar las garantías de los involucrados y   concentrarse en determinar en estricto derecho lo relativo al cumplimiento, toda   vez que “[s]i el incidente de desacato finaliza con decisión condenatoria,   puede haber vía de hecho si no aparece la prueba del incumplimiento, o no hay   responsabilidad subjetiva”, al paso que “[s]i el auto que decide el   desacato absuelve al inculpado, se puede incurrir en vía de hecho si la   absolución es groseramente ilegal.”[53]    

La garantía del debido   proceso en el marco del trámite incidental del desacato, ha sido caracterizada   por vía jurisprudencial en los siguientes términos:    

Acerca de la finalidad  que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido   la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las   consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones   por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr   el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada[55]; de suerte que no se persigue reprender al   renuente por el peso de la sanción en sí misma[56], sino   que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su   conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya   objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con   ella, la reivindicación de los derechos quebrantados[57].    

En   consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el   accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición   y/o aplicación de la sanción:    

“[L]a imposición o no de una   sanción dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no   del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el   incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo   ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la   sentencia.    

“En caso de que se haya adelantado   todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se   haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.”[58]    

Puede así presentarse una situación en la cual se evidencia la   falta de ejecución de la orden de tutela sin que la subsistencia de la amenaza o   vulneración pueda enrostrársele al accionado, caso en el cual el juez   constitucional –que mantiene su competencia hasta que los derechos amparados   sean restablecidos– deberá recurrir a otros métodos que propicien el   cumplimiento efectivo sin que haya lugar amonestar al extremo pasivo. En esa   dirección, esta Corte ha subrayado: “‘todo desacato implica incumplimiento,   pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato’ ya que puede ocurrir que el   juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la   sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado   -responsabilidad subjetiva-. En este caso, no habría lugar a la imposición de   las sanciones previstas para el desacato sino a la adopción de ‘todas las   medidas necesarias para el cabal cumplimiento’ del fallo de tutela mediante un   trámite de cumplimiento.”[59]    

Ahora bien: en el evento de que, tras comprobar el hecho objetivo   del incumplimiento aunado a la responsabilidad subjetiva del obligado, el juez   resuelva imponer las sanciones por desacato de arresto y/o multa previstas en el   artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la decisión debe ser revisada por el   superior funcional en grado jurisdiccional de consulta, el cual, como ya se   anticipaba ut supra, no se trata de un recurso que se presente a petición de parte,   sino de un control que opera automáticamente, con el fin de que la autoridad de   nivel superior establezca la legalidad de la decisión adoptada por el inferior[60].    

Al evaluar el alcance de la decisión del juez que resuelve la consulta en el   marco de un incidente de desacato, este Tribunal ha establecido que en esta   etapa del trámite la autoridad competente deberá verificar los siguientes   aspectos:    

(i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial,   apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto –la causa del   incumplimiento– con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se   respete lo decidido.    

(ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción   impuesta en el incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora   que no haya una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es   adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el   fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar   el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia.[61]    

A su vez, recordando que la finalidad última del incidente de   desacato es la de hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales   objeto de amparo, la Corte ha admitido que en ciertas circunstancias el juez que   conoce el grado jurisdiccional de consulta adicione lo resuelto por el a quo   a través de medidas complementarias o ajustes tendientes a asegurar el   cumplimiento de las órdenes de tutela, circunscrito eso sí a la parte resolutiva   de la sentencia de tutela, pues no es este el escenario para abrir el debate   previamente clausurado.    

En   síntesis: el incidente de desacato es un instrumento procesal para garantizar el   goce efectivo de los derechos fundamentales amparados mediante la acción de   tutela, que tiene lugar cuando el obligado a cumplir una orden de tutela no lo   hace. En este trámite incidental, el juez   constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, puede sancionar   con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes   judiciales encaminadas a restaurar el derecho vulnerado, lo cual debe efectuarse   con plena observancia del debido proceso de los intervinientes y dentro de los   márgenes trazados por la decisión de amparo.    

4. Caso concreto    

Condensando el relato de antecedentes que se hizo en   precedencia, la acción de tutela promovida por la señora Paula Gaviria se dirige   contra el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, por cuanto negó el   levantamiento de las sanciones de arresto y multa que le fueron impuestas, a   raíz del presunto incumplimiento a fallos de tutela en los que se ordenó a la   UARIV –entidad en la cual ella fungía para entonces como directora general– el   pago de indemnizaciones administrativas a víctimas de desplazamiento forzado.    

En vista de que la alegada vulneración iusfundamental   se origina en aquellos autos que resolvieron desfavorablemente la solicitud   elevada por el apoderado judicial de la entidad representada por la actora en el   sentido de que se dispusiera el levantamiento de las sanciones impuestas en el   marco de sendos incidentes de desacato, como medida inicial corresponde a la   Sala determinar si se reúnen en el caso bajo estudio los requisitos para la   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin   a este tipo de actuaciones.    

Una vez se agote el respectivo análisis de procedencia,   podrá la Corte determinar –si hay lugar a ello– si los pronunciamientos   judiciales acusados conculcan los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso de la   actora.    

Teniendo en cuenta que el eje transversal de la   controversia son los incidentes de desacato seguidos contra la tutelante –que,   en algunos casos, implicaron también a otras funcionarias de la UARIV–   culminados con la imposición de las sanciones y denegatoria del levantamiento de   las mismas, es conveniente realizar, como punto de   partida, un recuento de las principales actuaciones que tuvieron lugar al   interior de cada uno de los trámites incidentales de que se trata:    

·     Caso de Diego Julián Rubio Martínez (expediente 2015-78):    

Por sentencia del 23 de abril de 2015, el Juzgado   Civil del Circuito de Los Patios ordenó a la UARIV el pago de la indemnización   administrativa a Diego Julián Rubio Martínez y dispuso que dentro de las 48   horas siguientes a la notificación del fallo realizara las gestiones y   actuaciones necesarias para el cumplimiento de la orden en un plazo no mayor a 3   meses.    

Por memorial del 8 de mayo de 2015, el señor Diego   Julián Rubio Martínez promovió incidente de desacato, al considerar que no se le   había dado cumplimiento a la sentencia dentro del término de 48 horas allí   indicado, por cuanto no había recibido respuesta a la petición elevada el 8 de   abril de 2015 en referencia a la demora en el trámite de la indemnización. Por   lo anterior, solicitó que se impusieran las sanciones legales.    

Mediante auto del 19 de mayo de 2015, el Juzgado   se pronunció sobre la solicitud del accionante, y sostuvo que el término de 3   meses concedido para el cumplimiento del fallo no se había vencido, por lo que   se abstuvo de darle trámite al incidente de desacato.    

Por escrito del 8 de septiembre de 2015, el actor   reiteró su solicitud en vista de que ya habían transcurrido los 3 meses   otorgados por el juzgado para que la UARIV adelantara las gestiones tendientes   al pago de su indemnización.    

A través del auto del 10 de septiembre de 2015, el   juzgado de conocimiento requirió a la señora Paula Gaviria –en su calidad de   directora general de la UARIV– para que dentro de las 48 horas siguientes a la   notificación de dicha providencia diera cumplimiento a lo ordenado en el fallo   de tutela, o expusiera las razones que le hubiesen impedido hacerlo. Además,   vinculó al trámite a las señoras María Eugenia Morales Castro –directora técnica   de reparaciones–, Alicia Rueda Rojas –subdirectora de reparación individual–, y   Carolina Albornoz Herrán –directora técnica de reparación colectiva–, para que   dentro del mismo término dieran cumplimiento a la orden.    

En vista de que las funcionarias requeridas   guardaron silencio, por auto del 21 de septiembre de 2015 el Juzgado Civil del   Circuito de Los Patios dio apertura al incidente de desacato y ordenó correr   traslado a las partes por 3 días, para que allegaran las pruebas que estimaran   pertinentes.    

El 6 de octubre de 2015 se requirió a la jefa de   talento humano de la UARIV para que remitiera los nombramientos y actas posesión   de las funcionarias encartadas. Como la citada tampoco suministró la información   requerida por el Despacho, en auto del 19 de octubre de 2015 se solicitó a la   Procuraduría General de la Nación la colaboración para la obtención de dicha   información.    

Por providencia del 11 de noviembre de 2015, el   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios declaró que la señora Paula Gaviria   incurrió en desacato al fallo de tutela del 23 de abril de 2015, y la sancionó   con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Asimismo, sancionó a   las señoras María Eugenia Morales, Alicia Rueda Rojas y Carolina Albornoz Herrán   –de cuyos cargos se informó a través del portal web de la UARIV–, con sendas   multas de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Adicionalmente,   impartió orden de arresto por 3 días contra las mencionadas funcionarias y   compulsó copias a la Fiscalía para que investigara la posible comisión de fraude   a resolución judicial.    

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Cúcuta confirmó las sanciones en grado jurisdiccional de consulta por auto del   19 de noviembre de 2015.    

Por escrito radicado ante el juzgado el 19 de   enero de 2016, María Eugenia Morales –directora de reparación– y Ramón Alberto   Rodríguez –director de gestión social y humanitaria– solicitaron en   representación de la UARIV la inaplicación de las sanciones por desacato. Para   acreditar el cumplimiento de la orden de tutela a favor de Diego Julián Rubio   Martínez, sostuvieron que la petición elevada por el actor fue contestada   mediante comunicación No. 20167200038831 del 5 de enero de 2016 a la dirección   aportada por el interesado, informándosele que la indemnización se le pagaría el   30 de noviembre de 2017 con el turno GAC-171130.281, por lo cual se configuraba   una carencia actual de objeto.    

Fundaron la solicitud en que, de acuerdo con la   sentencia T-421 de 2003, tras cumplirse el trámite de incidente de desacato e   imponerse una sanción, el obligado podrá evitar que la misma se haga efectiva   acatando lo ordenado por el fallo, comoquiera que el objeto de dicha actuación   no es la imposición de una sanción en sí misma, sino persuadir al cumplimiento   de lo resuelto.    

Dicha solicitud de inaplicación de la sanción fue   reiterada en idénticos términos por memorial del 29 de enero de 2016.    

Por auto del 11 de febrero de 2016, el   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios resolvió negativamente la solicitud de   levantamiento de las sanciones, luego de considerar que el silencio adoptado por   la sancionada a lo largo del trámite incidental demostraba su desidia frente a   la orden judicial y que, en todo caso, la UARIV no había dado cumplimiento al   fallo de tutela. Además, añadió que “la sanción se encuentra debidamente   ejecutoriada, además el incidente de desacato es un mecanismo de creación legal,   el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus   potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las   órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales.”    

El 8 de julio de 2016, el representante judicial   de la UARIV solicitó nuevamente la inaplicación de las sanciones impuestas a las   funcionarias. Alegó ante el juzgado que en la sentencia SU-254 de 2013 la Corte   Constitucional se refirió ampliamente a la indemnización por el hecho   victimizante de desplazamiento forzado. Además, enunció los criterios de   priorización a tomar en cuenta para efectos de conceder la indemnización   administrativa y explicó que el pago se realiza de manera gradual y progresiva   conforme a los principios de sostenibilidad fiscal que rige la política de   reparación integral –pues es imposible atender a todas las víctimas   simultáneamente–, por lo que la jurisprudencia constitucional ha aceptado que   indicar al interesado cuándo y cuánto se le va a pagar, así no sea de manera   inmediata, constituye una respuesta adecuada. Expresó que ello se cumplió con el   señor Diego Julián Rubio Martínez con el oficio No. 20167200038831 del 5 de   enero de 2016 (en el que se le asignó turno), el cual se le dio a conocer por   correo certificado a la dirección aportada por él, así como por teléfono y   correo electrónico.    

Adujo que lo anterior demostraba el cumplimiento   de la orden de tutela, y que dicha circunstancia hacía procedente el   levantamiento de las sanciones impuestas, de conformidad con los precedentes   sentados sobre el particular por las altas Cortes.    

Por auto del 16 de agosto de 2016, el Juzgado   Civil del Circuito de Los Patios sostuvo que los argumentos presentados por la   UARIV eran los mismos y que aún no demostraba el cumplimiento del fallo de   tutela. En consecuencia, decidió mantener las sanciones.    

Mediante memorial allegado al juzgado el 9 de   febrero de 2017, el señor Diego Julián Rubio Martínez informó que la UARIV le   hizo entrega de la indemnización administrativa que solicitó mediante acción de   tutela.    

El 10 de febrero de 2017, el Juzgado Civil del   Circuito de Los Patios resolvió abstenerse de continuar con el trámite   incidental y dejar sin efecto las sanciones impuestas a las ciudadanas Paula   Gaviria Betancur, María Eugenia Morales, Alicia Rueda Rojas y Carolina Albornoz   Herrán, y ordenó el archivo del expediente. Como sustento de tal determinación,   la autoridad judicial aseguró que el accionante había manifestado que la   accionada le dio cumplimiento a la orden de tutela, en tanto le fueron   entregados los recursos a los que tenía derecho, de modo que ejecutar la sanción   no conlleva la reivindicación del derecho constitucional vulnerado –porque este   ya fue satisfecho–, sino a transformar una medida de apercibimiento en una   medida punitiva asimilable al derecho penal con funciones de prevención general.    

·     Caso de Víctor Manuel Contreras Ovalle   (expediente 2014-261):    

Mediante sentencia del 4 de diciembre de 2014, el   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios ordenó a la UARIV que cancelara a cada   uno de los miembros del hogar del señor Víctor Manuel Contreras Ovalle las   indemnizaciones administrativas, y dispuso que dentro de las 48 horas siguientes   a la notificación del fallo la entidad realizara las gestiones y actuaciones   necesarias para el cumplimiento de la orden en un plazo no mayor a 3 meses.    

El 14 de abril de 2015, el representante judicial   de la UARIV informó que había dado cumplimiento a la sentencia de tutela   mediante comunicación No. 20157205499081 del 14 de marzo de 2015, dirigida al   señor Víctor Manuel Contreras Ovalle por intermedio de la Personería Municipal   de Cúcuta, en donde le indicó al interesado que tenía derecho a percibir la   indemnización siempre y cuando se actualizara la información sobre los   integrantes del grupo familiar que reposa en el registro único de víctimas y se   sometiera al procedimiento de medición de carencias para determinar si había   lugar a priorización, de acuerdo con las etapas de la ruta de reparación. Con   base en lo expuesto, solicitó al Despacho que declarara el cumplimiento de la   orden de amparo.    

Por memorial radicado ante el juzgado el 9 de   julio de 2015, el señor Víctor Manuel Contreras Ovalle promovió, a través de   apoderado, incidente de desacato, debido a que después de transcurridos 7 meses   la UARIV no había efectuado el pago de la indemnización administrativa ordenado   en el fallo de tutela.    

El 13 de julio de 2015, el juzgado requirió a la   señora Paula Gaviria Betancur, en su calidad de directora general de la UARIV,   para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de dicho auto,   cumpliera lo ordenado en la sentencia del 4 de diciembre de 2014, o expusiera   las razones que le hubiesen impedido hacerlo.    

El 17 de julio siguiente, el representante   judicial de la UARIV respondió al requerimiento manifestando que la petición   elevada por el señor Contreras Ovalle había sido contestada mediante   comunicación No. 20157205499081 del 14 de marzo de 2015. Adujo también que era   imposible dar cumplimiento inmediato a la orden de tutela, dado que el gran   número de víctimas de desplazamiento forzado y las limitaciones presupuestales   hacían inviable atender a todas las personas en el mismo momento, y no podía   vulnerarse el derecho a la igualdad de las otras víctimas inscritas.    

Mediante auto de 23 de julio de 2015, el Juzgado   Civil del Circuito de Los Patios señaló que, si bien la UARIV se había   pronunciado dentro del requerimiento, no había acreditado el cumplimiento de la   orden de tutela. En tal sentido, dio apertura al incidente de desacato y corrió   traslado a las partes por el término de 3 días.    

Por memorial del 28 de julio de 2015, el   representante judicial de la UARIV insistió en que persistía la necesidad de que   el solicitante actualizara los datos de algunos miembros de su núcleo familiar,   el cual además debía ser evaluado con la encuesta PAARI, de conformidad con el   principio de participación conjunta de las víctimas. Sostuvo que había actuado   con diligencia pero que sin cumplirse esas condiciones no podía procederse al   pago de la indemnización, por lo que solicitó al juzgado que suspendiera los   términos para el cumplimiento del fallo y conminara al señor Víctor Manuel   Contreras Ovalle y a su grupo familiar para que tomaran parte activa en el   procedimiento de reparación.    

Por providencia del 3 de agosto de 2015, el   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios consideró que la señora Paula Gaviria   Betancur había omitido el cumplimiento del fallo y no había justificado su   desobediencia. Por lo tanto, resolvió declarar que incurrió en desacato y   sancionarla con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes y arresto   por 3 días. Además, dispuso la compulsa de copias para que la Fiscalía   investigara la posible comisión de fraude a resolución judicial.    

El 6 de agosto siguiente, el representante de la   UARIV alegó que el grupo familiar no había realizado las gestiones requeridas   para acceder a la indemnización y pidió que se suspendiera el cumplimiento   inmediato del fallo hasta que los interesados actualizaran su información y se   realizara la encuesta PAARI, en orden a verificar su estado de vulnerabilidad y   poderle brindar una fecha probable para el pago de la medida administrativa de   reparación.    

Mediante auto del 12 de agosto de 2014 (sic), la   Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta   confirmó las sanciones impuestas por el juzgado.    

Por escrito radicado el 20 de agosto de 2015, el   representante judicial de la UARIV solicitó que se dejara sin efectos la sanción   impuesta por desacato a la señora Paula Gaviria Betancur. Esgrimió que se   configuraba una causal de nulidad en la medida en que no se individualizó   adecuadamente al sujeto de la sanción, pues el cumplimiento de la orden de   tutela estaba en cabeza de otra funcionaria de la entidad (María Eugenia Morales   Castro, directora de reparaciones), y porque tampoco se llevó a cabo la   notificación personal del auto que decidió el desacato.    

En referencia al cumplimiento, expresó que debía   tenerse en cuenta que el universo de víctimas era bastante grande –lo cual   impedía indemnizarlas a todas al mismo tiempo– y que existían dificultades   operativas en la institución, además de que –como ya lo había venido reiterando–   era imposible pagar la indemnización al hogar del señor Víctor Manuel Contreras   Ovalle debido a que no actualizó su información ni allegó la información tantas   veces requerida y, en todo caso, la reparación estaba supeditada a los   lineamientos establecidos en la SU-254 de 2013 y a los principios de gradualidad   y sostenibilidad fiscal.    

Finalmente, adujo que ya se había dado   cumplimiento al fallo con el oficio remitido al interesado, por lo cual carecía   de fundamento la sanción impuesta, en tanto el fin del incidente de desacato no   es castigar sino persuadir al cumplimiento, que la sanción resultaba   desproporcionada y que no existía responsabilidad subjetiva en cabeza de la   señora Paula Gaviria.    

En razón al incidente de nulidad propuesto, el   juzgado dispuso suspender la ejecución de las sanciones impuestas, mediante auto   del 10 de septiembre de 2015.    

Luego de impartir el trámite respectivo al   incidente de nulidad promovido por el apoderado de la entidad, por providencia   del 8 de octubre de 2015, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios resolvió   “rechazar de plano” la nulidad planteada, con el argumento de que las causales   de nulidad son taxativas y no se probó alguna de ellas, y dispuso estarse a lo   resuelto el 3 de agosto de 2015 y en consecuencia levantar la suspensión de las   sanciones impuestas.    

Por memorial del 29 de octubre de 2015, la UARIV   reiteró su solicitud de levantamiento de las sanciones impuestas, teniendo en   cuenta que entidad desplegó todas las gestiones pertinentes y la imposibilidad   de cumplimiento al fallo radica en que el núcleo familiar del interesado no   actualizó su información en los términos requeridos en repetidas comunicaciones.    

El 30 de octubre siguiente, el Juzgado Civil del   Circuito de Los Patios negó la solicitud de levantamiento de las sanciones,   porque consideró que la señora Paula Gaviria Betancur no había cumplido la orden   de tutela.    

Los días 21 y 29 de enero de 2016, el   representante judicial de la UARIV presentó ante el juzgado nuevas solicitudes   orientadas a que se dejaran sin efectos las sanciones impuestas a la señora   Paula Gaviria Betancur. Reiteró que la situación se debía a la negligencia del   interesado y que en ningún momento la entidad había pretendido sustraerse del   cumplimiento a una orden judicial.    

Por auto del 11 de febrero de 2016, el   juzgado señaló que no podía inaplicarse la sanción impuesta, pues la misma se   encontraba en firme y “el incidente de desacato es un mecanismo de creación   legal, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de   sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda   las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales”.   Adicionalmente, sostuvo que para que proceda una eventual inaplicación de la   sanción, el cumplimiento debe haberse acreditado, lo cual no ocurrió en este   caso.    

·     Caso de María Hermelina Vargas Balaguera (expediente 2014-282):    

En sentencia del 19 de diciembre de 2014, el   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios ordenó a la UARIV que cancelara a la   señora María Hermelina Vargas Balaguera la indemnización administrativa, para lo   cual la entidad debía realizar las gestiones y actuaciones necesarias dentro de   las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, de suerte que el   cumplimiento se efectuara en un término máximo de 3 meses.    

Por memorial del 1º de septiembre de 2015, la   citada ciudadana promovió, mediante apoderado, incidente de desacato, debido a   que luego de más de 8 meses no se había hecho la entrega de la medida de   reparación.    

En auto del 4 de septiembre siguiente, el juez de   conocimiento requirió a las señoras Paula Gaviria –en su calidad de directora   general de la UARIV– y María Eugenia Morales Castro –directora técnica de   reparaciones–, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de   dicha providencia acataran lo ordenado en el fallo de tutela, o expusieran las   razones que les hubiesen impedido hacerlo. En la misma actuación se vinculó al   trámite a las señoras Alicia Rueda Rojas –subdirectora de reparación   individual–, y Carolina Albornoz Herrán –directora técnica de reparación   colectiva–, para que dentro del mismo término dieran cumplimiento a la orden.    

A causa del silencio de las funcionarias   compelidas, el 18 de septiembre de 2015 el juzgado abrió incidente de desacato y   les corrió traslado para que allegaran las pruebas que estimaran pertinentes.    

Como en esa oportunidad tampoco se pronunciaron,   por auto del 8 de octubre de 2015 el juzgado requirió a la jefa de talento   humano para que allegara los nombramientos y actas de posesión de las   incidentadas, y a la vez solicitó la colaboración de la Procuraduría para la   consecución de esa información. Además, requirió a la señora Paula Gaviria –en   su calidad de directora general– con el fin de que exhortara a sus subalternas   para que dieran cumplimiento a la orden de tutela e iniciara las actuaciones   disciplinarias correspondientes.    

Mediante memoriales allegados al Despacho de   primera instancia los días 22 y 26 de octubre de 2015, el representante judicial   de la UARIV manifestó que la responsabilidad para dar cumplimiento al fallo de   tutela era de la directora de reparaciones (María Eugenia Morales), que la   entidad adolecía de dificultades operativas que sobrepasaban la voluntad de la   funcionaria y que el universo de víctimas a indemnizar era numeroso. Agregó que   por comunicación No. 201572016896011 del 15 de octubre de 2015 remitida a la   señora María Hermelina Vargas se indicó cuándo y cuánto se le entregaría la   indemnización administrativa asignándole el turno GAC-170530.314 para pago a   partir del 30 de mayo de 2017, previa advertencia de la necesidad de realizar la   verificación PAARI para identificar los criterios de priorización aplicables.   Subrayó que la cancelación de la indemnización a las víctimas se lleva a cabo de   acuerdo con los criterios establecidos en la SU-254 de 2013, de forma gradual y   progresiva según la disponibilidad de recursos, respetando los principios de   anualidad presupuestal y sostenibilidad fiscal. En tales términos, solicitó que   se diera por cumplida la orden de tutela y se archivara el expediente, teniendo   en cuenta que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una   sanción en sí misma.    

Por auto del 3 de noviembre de 2015, el juzgado   negó la solicitud de la UARIV, en tanto estimó que no se había dado cumplimiento   a la sentencia de tutela.    

El Juzgado Civil del Circuito de Los Patios,   mediante auto del 25 de noviembre de 2015, declaró que la señora Paula Gaviria   Betancur incurrió en desacato y la sancionó con multa de 5 salarios mínimos   legales mensuales vigentes y con arresto por 3 días, dada su calidad de   directora general de la UARIV. De igual forma, impuso sanción de multa de 3   salarios mínimos legales mensuales vigentes y 3 días de arresto a las señoras   María Eugenia Morales (directora de reparación) y Carolina Albornoz Herrán   (directora técnica de reparación colectiva), y dispuso compulsa de copias para   que la Fiscalía investigara la posible comisión de fraude a resolución judicial.    

El 26 de noviembre de 2015, el apoderado de la   UARIV planteó que existía una nulidad en el trámite por cuanto la encargada de   dar cumplimiento a las órdenes judiciales era la funcionaria María Eugenia   Morales Castro y porque no se surtió notificación personal del auto que decidió   el incidente de desacato. En el mismo escrito se refirió a la imposibilidad de   indemnizar a todas las víctimas simultáneamente, al principio de participación   conjunta de las víctimas y reiteró los argumentos sobre sostenibilidad fiscal   para explicar la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de tutela de   manera inmediata. Finalmente, adujo que las comunicaciones remitidas a la señora   María Hermelina permitían concluir que se había dado una respuesta de fondo, por   lo que correspondía revocar las sanciones impuestas por desacato.    

Mediante auto del 9 de diciembre de 2015, la Sala   Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta confirmó la   sanción impuesta.    

El juzgado de primera instancia “rechazó de plano” la   nulidad formulada por la UARIV por auto del 9 de febrero de 2016, tras   considerar que no se había probado la configuración de alguna de las causales   taxativas previstas por el legislador, y dispuso estarse a lo resuelto en el   auto del 25 de noviembre de 2015, confirmado por el Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Cúcuta, en lo que respecta a la sanción por desacato.    

El 22 de febrero de 2016, el representante judicial de   la UARIV reiteró su solicitud en el sentido de que se revocara la sanción, con   los mismos argumentos esgrimidos anteriormente.    

Por auto del 11 de marzo de 2016, el juzgado   decidió desfavorablemente la solicitud de inaplicación de la sanción, por cuanto   no se había satisfecho en debida forma la orden de tutela y, por el contrario,   la conminada demostraba desidia al haber transcurrido 3 meses desde que fue   sancionada sin acatar lo ordenado.    

El 30 de marzo y el 12 de abril de 2016, nuevamente el   apoderado de la UARIV elevó solicitud ante el juzgado en orden a que se   dispusiera la inaplicación de las sanciones de multa y arresto impuestas a las   funcionarias. Una vez más señaló que a la señora María Hermelina Vargas se le   había informado el turno y la fecha estimada de pago de la indemnización   administrativa, mediante comunicación escrita y telefónica, situación que hacía   procedente el levantamiento de las sanciones y el archivo definitivo del   expediente.    

El 21 de abril de 2016 el juzgado se pronunció sobre   las anteriores solicitudes. Determinó que las mismas eran improcedentes “pues   la sanción se encuentra debidamente ejecutoriada, además el incidente de   desacato es un mecanismo de creación legal, el cual tiene como propósito que el   juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con   arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se   protejan derechos fundamentales”, de manera que la entidad debía estarse a   lo resuelto y dar cumplimiento a la orden de tutela.    

El 25 de mayo de 2016 el apoderado reiteró la solicitud   de que archivara el expediente por haberse acreditado el cumplimiento de la   orden con la asignación del turno, de acuerdo con los principios que rigen la   reparación integral a las víctimas.    

Por auto del 7 de junio de 2016, el Despacho volvió a   denegar la inaplicación de las sanciones.    

4.1. ANÁLISIS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN    

Con la anterior presentación general de las actuaciones   vertidas dentro de cada uno de los incidentes de desacato que se encuentran a la   base de la acción de tutela formulada por la señora Paula Gaviria Betancur,   procede la Sala a verificar si están reunidos los requisitos de procedencia   exigidos por la jurisprudencia constitucional para estos casos.    

4.1.1. La decisión dictada en el   trámite de desacato se encuentra ejecutoriada.    

En efecto, las providencias a las   cuales la accionante atribuye la vulneración de sus garantías constitucionales   están en firme y fueron dictadas luego de culminar los respectivos trámites   incidentales.    

Tal como se puso de presente en las   consideraciones de esta sentencia, para atacar las providencias dictadas al   interior de un incidente de desacato mediante este mecanismo excepcional de   protección que es la acción de tutela, es necesario que el trámite de desacato   se haya agotado hasta el grado jurisdiccional de consulta, inclusive.    

           a) En relación con el caso de Diego Julián Rubio Martínez (expediente 2015-78),   se encuentra que las sanciones por desacato consistentes en arresto y multa   contra las señoras Paula Gaviria Betancur, María Eugenia Morales y Carolina   Albornoz Herrán las impuso el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios mediante   auto del 11 de noviembre de 2015[62],   las cuales fueron confirmadas en grado jurisdiccional de consulta por auto del   19 de noviembre de 2015[63],   emanado de la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Cúcuta. Por auto del 11 de febrero de 2016[64], el   juzgado de conocimiento niega la solicitud de inaplicación de las sanciones,   tras concluir que no se había ejecutado satisfactoriamente lo dispuesto en la   sentencia de tutela; postura que fue reiterada en el auto del 16 de agosto de   2016[65].    

           b) Frente al caso de Víctor Manuel Contreras Ovalle (expediente 2014-261), las   sanciones de arresto y multa contra la señora Paula Gaviria Betancur fueron   impuestas por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios mediante auto del 3   de agosto de 2015[66];   sanciones que, a su turno, fueron confirmadas por la Sala de Decisión   Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, mediante   auto del 12 de agosto de 2015[67].   La decisión contra la cual se enfila la presente acción, que negó la   inaplicación de la sanción por considerar que no se había cumplido la orden de   tutela, data del 11 de febrero de 2016[68].    

           c) En cuanto al caso de María Hermelina Vargas Balaguera (expediente 2014-282),   por auto del 25 de noviembre de 2015[69]  el referido juzgado resolvió sancionar a las señoras Paula Gaviria Betancur,   María Eugenia Morales y Carolina Albornoz Herrán con penas de arresto y multa.   Dichas sanciones fueron confirmadas en sede de consulta mediante auto del 9   de diciembre de 2015[70]  proferido por el mismo Tribunal que funge como superior funcional. El auto que   negó el levantamiento de las sanciones impuestas en razón al presunto   incumplimiento de las obligadas fue proferido el 11 de marzo de 2016[71].   Posteriormente, por autos del 21 de abril[72] y del 7 de junio de 2016[73], el   juzgado decidió estarse a lo resuelto en la providencia que negó el   levantamiento de las sanciones y no accedió a lo solicitado por la UARIV.    

En ese orden de ideas, la Sala debe   tener por cumplido el primero de los requisitos de procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales que ponen fin a incidentes de desacato.    

4.1.2. Los argumentos de la accionante   son consistentes con lo planteado en el trámite de los incidentes de desacato,   en tanto a) no trajo a colación alegaciones nuevas, y b) no solicitó nuevas   pruebas.    

El reclamo constitucional planteado en   esta oportunidad por la señora Paula Gaviria Betancur está sustentado sobre dos   premisas básicas:    

En primer lugar, aduce   que, así fuera con posterioridad a la confirmación de las sanciones por desacato   en sede de consulta, la UARIV acreditó el cumplimiento a   los tres fallos de tutela dentro del margen de sus competencias, toda vez que   informó a cada víctima una fecha y un turno para el pago de la medida de   indemnización administrativa, teniendo en cuenta que, a la luz de lo señalado   por la jurisprudencia de la Corte Constitucional[74], no es   posible pagar simultáneamente a todas las víctimas del conflicto, y en ese   sentido es válido ofrecer una fecha aproximada con base en el principio de   sostenibilidad fiscal y previa verificación de los requisitos legales para el   desembolso.    

Pues bien: tomando en consideración el resumen de   actuaciones efectuado ut supra, se logra evidenciar que los anteriores   argumentos fueron oportunamente expresados por los representantes judiciales de   la UARIV ante las autoridades judiciales accionadas en el marco de cada uno de   los trámites incidentales.    

En efecto, a través de los distintos memoriales   dirigidos al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios y al Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Cúcuta, la defensa de la entidad en los tres casos   consistió en poner de presente la imposibilidad de realizar el pago de la   indemnización administrativa en los estrictos términos establecidos por las   sentencias de tutela, por lo cual se solicitaba que al momento de valorar las   gestiones orientadas al cumplimiento de las decisiones de amparo se contemplara   que la reparación masiva del universo de víctimas se llevaba a cabo de forma   gradual y progresiva, atendiendo a criterios de priorización, a los lineamientos   fijados por la jurisprudencia constitucional y conforme a la disponibilidad de   recursos, de suerte que la asignación de un turno al solicitante –dándole a   conocer el monto y una fecha estimada para el desembolso– era una forma válida   de atender al requerimiento judicial.    

Igualmente, los alegatos de la UARIV durante los   trámites incidentales en relación con la procedencia de la inaplicación de las   sanciones por desacato que han sido impuestas y confirmadas por el superior,   coinciden con los argumentos esbozados en la demanda de amparo constitucional.   En esta dirección, tanto los apoderados judiciales de la entidad allí como la   actora aquí han sostenido que el fin del mecanismo de desacato es la persuasión   al obligado mas no el castigo, y que se puede evitar la materialización de las   medidas correctivas demostrando que se ha cumplido la orden judicial.    

Así pues, la Sala debe concluir que los argumentos   invocados en el libelo carecen del atributo de novedad frente a las   manifestaciones hechas al interior de las actuaciones accesorias que motivaron   la acción de tutela; característica que, de presentarse, tornaría improcedente   la censura.    

Aunado a lo anterior, se observa que en el escrito inicial la accionante no   pretendió el decreto o práctica de nuevas pruebas, toda vez que el respaldo   documental de su solicitud de amparo son, en esencia, las mismas actuaciones   vertidas al interior de cada uno de los incidentes de desacato a que se alude.    

En suma, el segundo de los requisitos   se encuentra debidamente acreditado, pues las alegaciones de la actora son   consistentes con lo planteado al interior de los incidentes de desacato.    

4.1.3. Se acreditan los requisitos generales de   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se alega la   configuración de al menos una de las causales específicas (defectos).    

Procede la Sala a evaluar la satisfacción de   los requisitos generales y causales específicas de procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales, conforme a lo dispuesto en la sentencia   C-590 de 2005 y a la jurisprudencia vigente sobre la materia.    

4.1.3.1. Relevancia   constitucional    

En primer lugar, es evidente que el caso bajo estudio   reviste la relevancia constitucional necesaria para ser examinado en esta sede,   habida cuenta de que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los   derechos fundamentales a la libertad, al debido proceso y a la propiedad,   consagrados en los artículos 28, 29 y 58 de la Carta, respectivamente.    

Por otra parte, la cuestión relativa a la naturaleza y   los alcances del incidente de desacato es también un asunto que suscita el   interés de la Sala, por cuanto está directamente asociado al derecho al   cumplimiento del fallo y a la justiciabilidad de los derechos fundamentales   mediante la acción de tutela, la cual es un mecanismo de protección de raigambre   superior al tenor del artículo 86 de la Constitución.    

4.1.3.2. Agotamiento de todos los mecanismos de defensa   judicial    

A la luz de la doctrina constitucional sobre la   subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el   sub júdice la Sala encuentra satisfecha tal exigencia, teniendo en cuenta   que la señora Paula Gaviria no contaba con otros medios de impugnación para   rebatir las decisiones que le fueron adversas, pues el auto que pone fin al   incidente de desacato no es pasible del recurso de alzada, al paso que el grado   jurisdiccional de consulta debe surtirse de manera obligatoria por mandato legal   en los casos en que se impone una sanción.    

No obstante, tal como se expuso líneas arriba, la   entidad representada por la actora se valió de las alternativas que tenía a su   disposición en el marco de los incidentes de desacato para ejercer activamente   su defensa y controvertir las determinaciones de las autoridades judiciales que   la encontraron responsable del incumplimiento a los fallos de tutela.    

4.1.3.3. Inmediatez    

En lo referente al requisito general de inmediatez, se   observa que las providencias acusadas por la actora datan de 11 de febrero y del   11 de marzo de 2016, pues fueron aquellos autos lo que en primer lugar   resolvieron desfavorablemente las solicitudes de levantamiento de las sanciones   por desacato. Sin embargo, en dos de los tres casos de que se trata la UARIV   elevó solicitudes posteriores y dichas actuaciones dieron lugar a que, por autos   del 16 de agosto de 2016 (en el caso de Diego Julián Rubio Martínez), y del 21   de abril y del 7 de junio de 2016 (en el caso de María Hermelina Vargas), el   juzgado de conocimiento emitiera nuevos pronunciamientos en torno a la   inaplicación de las medidas de arresto y multa impuestas.    

Por su parte, la acción de tutela fue radicada el 6 de   octubre de 2016.    

La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que el   presupuesto de inmediatez no debe valorarse en abstracto sino según las   particularidades de cada caso, con el fin de identificar que el reclamo   constitucional haya sido interpuesto dentro de un tiempo razonable desde la   ocurrencia del hecho vulnerador, puesto que, si bien en este ámbito no existe un   término de caducidad, la urgencia de la protección es uno de los rasgos   distintivos de la acción de tutela.    

En esta oportunidad, transcurrieron entre siete y ocho   meses entre las primeras providencias denunciadas por la accionante y la   solicitud de amparo, pero las actuaciones posteriores –mediante las cuales la   UARIV insistió en la procedencia de la inaplicación de las sanciones intentando   demostrar que actuó con la diligencia debida– conllevaron decisiones más   recientes y definitivas sobre el particular. Además, no pueden pasarse por alto   los reiterados alegatos de la actora y de los diferentes intervinientes que   recalcan que la masividad de los requerimientos judiciales a la entidad a lo   largo de todo el territorio nacional hace más compleja la tarea de impulsar con   más rapidez la multiplicidad de procesos que le conciernen.    

En tal sentido, la Sala estima que el mecanismo de   tutela se instauró dentro de un término aceptable a partir de la ocurrencia de   los eventos presuntamente vulneradores, toda vez que entre las últimas   decisiones objeto de reproche en cada uno de los expedientes y la presentación   de la acción tuitiva no transcurrió un término desproporcionado, atendiendo a   las singulares circunstancias en que está envuelta la controversia.    

4.1.3.4. Incidencia directa y   determinante de la irregularidad procesal en el sentido de la decisión    

En el caso bajo estudio no se ventila una vulneración   de derechos fundamentales acaecida a raíz de una irregularidad de naturaleza   procesal.    

De hecho, la presunta anomalía que se halla a la base   del descontento de la accionante se relaciona con la alegada configuración de un   defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional en virtud del cual (i) es válida la asignación de un   turno y una fecha aproximada para el pago de la indemnización administrativa, en   vista de que no puede hacerse un pago simultáneo a todo el universo de víctimas   del conflicto, y (ii) es procedente el levantamiento de las sanciones impuestas   por desacato a orden de tutela en los casos en que se acredita el cumplimiento,   así sea extemporáneo o aún después de que se surte la consulta.    

4.1.3.5. Identificación de   los hechos que generan la vulneración y oportuna alegación de los mismos al   interior del proceso    

La señora Paula Gaviria Betancur expuso con detalle   cuáles son y en qué consistieron aquellas decisiones judiciales a las que   endilga la vulneración de sus derechos fundamentales.    

Además, los mismos argumentos en que se sustentan sus   inconformidades fueron puestos de presente en el marco de los incidentes de   desacato conocidos por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, tal como se   corroboró en precedencia al evaluar el requisito de consistencia entre la   demanda de amparo constitucional y lo planteado en el marco de los trámites   incidentales a que se alude (4.1.2.).    

4.1.3.6. La acción no se   dirige contra una sentencia de tutela    

Si bien las providencias acusadas tienen como génesis   los fallos de tutela dictados a favor de los ciudadanos Diego Julián Rubio,   Víctor Manuel Contreras y María Hermelina Vargas, es necesario diferenciar tales   sentencias –en las que se impartieron las órdenes de pago de la indemnización   administrativa a cada uno de ellos– de los autos contra los cuales se dirige la   presente censura constitucional –cuyo objeto fueron las solicitudes de   inaplicación de las sanciones por desacato impuestas a la actora y otras   funcionarias de la UARIV–[75].    

Precisado lo anterior, es claro que el requisito en   cuestión se satisface en el sub júdice por cuanto el reparo de la actora   está enfilado contra las providencias mediante las cuales el Juzgado Civil del   Circuito de Los Patios negó el levantamiento de las sanciones de arresto y   multa, mas no contra las decisiones en virtud de las cuales se concedió el   amparo invocado por los tres mencionados ciudadanos y se les reconoció el   derecho a acceder a la medida de reparación prevista para las víctimas del   conflicto.    

4.2. SOBRE LA CONFIGURACIÓN DE UN   DEFECTO SUSTANTIVO    

Corresponde ahora a la Sala Plena determinar si, en   efecto, las decisiones adoptadas por las autoridades jurisdiccionales accionadas   constituyen una violación a los derechos de que es titular la señora Paula   Gaviria Betancur, de conformidad con la doctrina constitucional sobre causales   específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales.    

Para cumplir este cometido, se repasarán primero la   definición y rasgos trazados por la jurisprudencia en relación con el defecto   sustantivo como causal material de procedencia de la tutela contra   providencias, dedicando especial énfasis al desconocimiento del precedente  como manifestación de esta causal.    

Seguidamente, el estudio en torno a la alegada   vulneración iusfundamental se estructurará sobre la base de los dos reproches   centrales: (i) el desconocimiento de que la UARIV dio cumplimiento a las órdenes   de tutela impartidas en las tres sentencias de que se trata, y (ii) la   procedencia del levantamiento de las sanciones por desacato cuando se evidencia   el cumplimiento de las órdenes de tutela.    

4.2.1. El defecto sustantivo en la jurisprudencia constitucional    

Por considerarlo pertinente, se traen a colación, in   extenso, los argumentos ya sentados por la Sala Plena de la Corte   Constitucional en relación con la caracterización del defecto material o sustantivo[76]:    

“En cuanto a los defectos sustanciales esta   Corporación ha señalado que se presentan cuando ‘la autoridad judicial aplica   una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente   lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la   razonabilidad jurídica’. Se trata de un yerro producto de la irregular   interpretación o aplicación de normas jurídicas a un caso sometido a   conocimiento del juez.    

“Igualmente se ha indicado que el defecto sustantivo   tiene lugar de distintas maneras:    

(i) cuando la decisión judicial se basa en   una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada y   por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a   la Constitución, e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es   constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque   la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados   expresamente por el legislador;    

(ii) cuando a pesar de la autonomía   judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se   encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o ‘la   aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación   contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los   intereses legítimos de una de las partes’ o cuando se aplica una norma jurídica   de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y   de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;    

(iii) cuando no se toman en cuenta   sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes,    

(iv) cuando la disposición aplicada se torna   injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución;    

(v) cuando un poder concedido al juez por el   ordenamiento jurídico se utiliza ‘para un fin no previsto en la disposición’;    

(vi) cuando la decisión se funda en una   hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras   disposiciones que regulan el caso o    

(vii) cuando se desconoce la norma   constitucional o legal aplicable al caso concreto. Existe defecto sustantivo   igualmente cuando    

(viii) la decisión no está justificada en   forma suficiente de tal manera que se afectan derechos fundamentales;    

(ix) cuando sin un mínimo de   argumentación se desconoce el precedente judicial y,    

(x) cuando el juez no aplica la excepción de   inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución.    

“En conclusión, la Sala considera que el defecto   sustantivo obedece a situaciones excepcionales en las que se pueda demostrar el   abuso de la autonomía judicial en cuanto a la extralimitación en la función de   los jueces de interpretar el derecho. En el defecto sustantivo, lo que acaece   es el salto a las restricciones que la misma Constitución impone en virtud de   principios, derechos, deberes constitucionales y el respeto por la   jurisprudencia de unificación de las Altas Cortes. Es por esta razón que el   camino a seguir por el juez de tutela ante la alegación de un defecto sustantivo   es estrecho; no debe ser el juez constitucional quien señale la interpretación   correcta o conveniente en un caso específico por encima del juez natural.”   (se subraya)    

4.2.2. El desconocimiento del precedente como tipología   del defecto sustantivo    

La autonomía de los jueces es uno de los ejes axiales   del Estado social y democrático de Derecho instaurado en la Constitución de 1991[77].   Sin embargo, no se trata de un principio absoluto, en la medida en que debe ser   armonizado con otros principios y derechos de jaez constitucional, habida cuenta   de que, si bien los enunciados jurídicos son regularmente susceptibles de   diversas de posturas y apreciaciones, la seguridad jurídica, la buena fe, la   confianza legítima, la coherencia del sistema y el derecho a la igualdad de los   asociados son máximas insoslayables en el ámbito de la interpretación judicial.   De ahí surge el carácter vinculante del precedente jurisprudencial.    

El precedente   judicial ha sido definido por este Tribunal como   “aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de   resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico   constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad   determinada, al momento de dictar sentencia”[78].    

De acuerdo con   nuestra estructura jurisdiccional, los jueces están llamados a incorporar en su   razonamiento (i) los pronunciamientos previos que los órganos de cierre de cada   una jurisdicciones han dictado en relación con la interpretación y aplicación de   normas frente a los casos que compartan ciertas propiedades relevantes (precedente   vertical), así como (ii) los pronunciamientos que ellos mismos y su   homólogos han realizado de manera uniforme frente a controversias similares (precedente   horizontal). No se trata solamente de una contemplación eventual de aquellas   decisiones anteriores, sino que en realidad los operadores jurídicos deben   sujetar sus providencias a las subreglas de derecho y pautas establecidas por   sus superiores funcionales y por ellos mismos a través de sus decisiones   previas.    

En tal   sentido, un componente importante de la fuerza justificativa de las decisiones   judiciales está en su deferencia al precedente jurisprudencial y solamente   resulta aceptable una separación del mismo a condición de que el operador   ofrezca motivos contundentes y suficientes que evidencien por qué un caso en   concreto no es susceptible de ser tratado como se han abordado anteriormente   otros casos semejantes. Sobre el particular, esta Sala Plena ha sostenido:    

“[L]os jueces no pueden apartarse del precedente sin que exista una razón   suficiente que justifique su inaplicación en un caso concreto. Ello, dado que de   acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación el desconocimiento de   precedentes jurisprudenciales sin expresar una argumentación razonable puede   llevar a la existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial.”[79]    

Así, la jurisprudencia constitucional ha identificado   el apartamiento deliberado e injustificado del precedente como un vicio   constitutivo de defecto sustantivo que habilita el ataque de una providencia   judicial mediante acción de tutela y ha discernido los escenarios en los cuales   se concreta esta violación al debido proceso:    

“(i) Cuando se aplican disposiciones   legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de   constitucionalidad;    

“(ii) Cuando se aplican disposiciones   legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución;    

“(iii) Cuando se contraría la ratio   decidendi de sentencias de constitucionalidad; y    

“(iv) Cuando se desconoce el alcance de   los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la   ratio decidendi de sus sentencias de tutela”[80].    

Se desprende de lo anterior que el respeto por el   precedente judicial es un deber que vincula al juez, del cual por regla general   no puede tomar distancia en la solución de casos futuros. Si en ejercicio de su   autonomía el funcionario opta por prescindir de las subreglas trazadas a través   del precedente, está obligado a asumir la carga defender su disidencia mediante   argumentos sólidos, so pena de que la decisión adoptada sea vulnerable a la   censura constitucional vía acción de tutela.    

4.2.3. Materialización del defecto sustantivo por   desconocimiento del precedente en el caso bajo estudio    

Recapitulemos: la ciudadana Paula Gaviria Betancur   estima vulnerados sus derechos fundamentales a partir de la configuración de un  defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional,   sustentado en que (i) se desatendió la jurisprudencia que reconoce como válida   la asignación de un turno y una fecha aproximada para el pago de la   indemnización administrativa, en vista de que no puede hacerse un pago   simultáneo a todo el universo de víctimas del conflicto, y (ii) se hizo caso   omiso del precedente que posibilita el levantamiento de las sanciones impuestas   por desacato a orden de tutela en los casos en que se acredita el cumplimiento,   así sea extemporáneo o aún después de que se surte el grado jurisdiccional de   consulta.    

Para fijar con precisión los contornos del presente   asunto, no está demás reiterar que la acción de tutela que nos ocupa no está   dirigida contra las órdenes impartidas en los fallos de tutela, ni contra las   providencias que declararon en desacato a las funcionarias de la UARIV y las   sancionaron con medidas de arresto y multa, sino contra aquellos autos que   determinaron que no cabía el levantamiento de las sanciones impuestas.    

Puntualizado lo anterior, pasa la Corte a resolver, uno   por uno, los cargos formulados por la accionante, con el fin de determinar si   tuvo lugar el agravio iusfundamental alegado y qué medidas corresponde adoptar   según ello.    

4.2.3.1. Sobre si la UARIV cumplió las órdenes de   tutela    

El reparo de la actora está relacionado con que las   autoridades accionadas desconocieron el precedente constitucional a la luz del   cual la asignación de un turno   y una fecha aproximada para el pago de la indemnización administrativa es una   forma válida de atender las órdenes de tutela derivadas de las solicitudes   elevadas por las víctimas de desplazamiento forzado para el pago de dicha medida   de reparación, tomando como respaldo para dicha afirmación las sentencias SU-254   de 2013[81]  y C-753 de 2013[82].    

En la mencionada sentencia de unificación SU-254 de   2013 la Corte se pronunció, en sede de revisión, sobre las acciones de   tutela formuladas por un numeroso grupo de víctimas del conflicto que aducía que   la Agencia Presidencial para la Acción Social (entidad que asumía para entonces   las funciones que hoy tiene la UARIV) había vulnerado su derecho fundamental a   la reparación integral, y como parte de ella, a la indemnización pronta,   adecuada y efectiva de todos los daños y perjuicios causados por el   desplazamiento forzado.    

En dicha oportunidad, este Tribunal repasó los derechos   de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral en el marco del   derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos   humanos y el derecho comparado; abordó los criterios jurisprudenciales trazados   mediante control abstracto sobre los derechos de las víctimas de conductas   punibles a la verdad, justicia y reparación y, en particular, la aplicación de   dichos criterios al caso de las víctimas de desplazamiento forzado en control   vía tutela. Asimismo, se analizó la reparación integral a las víctimas de   desplazamiento forzado conforme a la sentencia T-025 de 2004 –en la cual se   declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de   atención a la población desplazada–.    

Igualmente, la sentencia se refirió al marco jurídico   establecido por la Ley 1448 de 2011 y su reglamentación a través del Decreto   4800 de 2011, y a la jurisprudencia desarrollada por la Corte con fundamento en   esas normas, subrayando que el reconocimiento de los derechos de las víctimas a   la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición, se fundamenta en   varios principios y preceptos constitucionales y en las obligaciones   internacionales del Estado. Dentro del marco del derecho a la reparación   integral, señaló que la indemnización en abstracto en sede de tutela –prevista   en el Decreto 2591 de 1991– sólo procede excepcionalmente y de acuerdo con una   serie de parámetros; describió las diferencias entre la reparación por vía   judicial de la que se da por vía administrativa, y recordó que el deber de   reparar a las víctimas surge de la responsabilidad en cabeza del Estado por su   calidad de garante de los derechos fundamentales, y de la falta o imposibilidad   de prevención del ilícito causante del daño ocasionado a las víctimas de   desplazamiento, especialmente cuando se trata de vulneraciones sistemáticas,   continuas y masivas de los derechos humanos.    

En lo que atañe a la indemnización administrativa como   medida de reparación, aclaró que no es preciso que las víctimas agoten   previamente procesos ante los jueces penales o de lo contencioso administrativo,   pues la reparación judicial no es prerrequisito para la indemnización   administrativa; que no es admisible constitucionalmente el argumento que niega   la indemnización por haber recibido ayuda humanitaria de emergencia, pues una y   otra tienen una naturaleza diferente; y que las condiciones establecidas por el   legislador para la entrega de esta medida de reparación están justificadas por   la necesidad de hacer viable la garantía de los derechos de las víctimas   teniendo en cuenta los principios de progresividad y sostenibilidad.    

Al resolver los casos concretos, la Corte estimó que,   aunque por lo general la acción de tutela no tenía una naturaleza   indemnizatoria, en esta oportunidad era procedente para proteger a los allí   accionantes, dada la condición de extrema vulnerabilidad de la población víctima   de desplazamiento.    

En relación con el fondo de las pretensiones, se   concluyó que la entidad accionada había vulnerado el derecho a la reparación   integral de las víctimas de desplazamiento al negarles el acceso a la   indemnización con argumentos como que ya habían recibido ayuda humanitaria, que   la entidad no era responsable directa del hecho victimizante, o que no se había   agotado la vía judicial de manera previa. Sin embargo, se enfatizó en la carga   mínima que tienen las víctimas de acudir ante las autoridades a adelantar las   gestiones para reclamar las medidas de reparación:    

“[E]l Estado tiene la obligación de   facilitar el acceso de los accionantes a la reparación tanto por vía judicial   como por vía administrativa. En virtud de ello, las entidades encargadas no   pueden imponer requisitos o condiciones que impliquen para las víctimas una   carga desproporcionada, porque no puedan cumplirlos, porque su realización   desconozca la especial protección constitucional a la que tienen derecho o   porque se vulnere su dignidad o los revictimice. No obstante, la jurisprudencia   constitucional ha establecido que las víctimas tienen la obligación mínima de   presentarse ante la entidad correspondiente y solicitar el acceso a los   programas existentes, de conformidad con la regulación vigente.”    

Se reiteró además la procedencia excepcional de la   indemnización en abstracto y negó que la misma pudiera aplicarse en los casos   examinados. A su vez, indicó que a las solicitudes de indemnización   administrativa en cuestión se les debía aplicar en cuanto al monto la norma   específica relativa al régimen de transición previsto por el Decreto 4800 de   2011, por haber sido elevadas en virtud de la norma anterior (Decreto 1290 de   2008), y que dicho valor debía pagarse de forma adicional a los subsidios   concedidos como asistencia social.    

Por otra parte, en la sentencia C-753 de 2013  la Sala Plena se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada   contra algunos apartes de los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, 77 del   Decreto 4634 de 2011 y 80 del Decreto 4635 de 2011, por el cargo de infracción   del derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente y de desconocimiento   de los límites constitucionales previstos para la aplicación del principio de   sostenibilidad fiscal, en vista de que, según el actor, de dichas disposiciones   se derivaban límites para la indemnización administrativa con fundamento en   restricciones de orden económico o presupuestal.    

Como problema jurídico, esta Corporación se propuso   entonces establecer si las normas acusadas desconocían el derecho a la   reparación de las víctimas al referirse a la sostenibilidad fiscal y a los   límites impuestos por el presupuesto nacional como criterios para asegurar la   continuidad y progresividad de la política pública en esta materia.    

Se indicó que la misión institucional del sistema de   reparación precisaba de la capacidad suficiente para responder a las exigencias   relacionadas con la reparación a las víctimas. En ese escenario se requiere   contar con la disponibilidad de recursos para que la política de reparación sea   viable en el tiempo y para todo el universo de víctimas, por lo cual es   importante que las medidas se acojan a los principios de continuidad y   progresividad, pero sin que el derecho a la reparación esté supeditado a la   sostenibilidad fiscal.    

A la vez, se señaló que si bien la observancia de la   regla fiscal es de importancia para el aseguramiento de los recursos destinados   a la reparación de víctimas, ello no debe interpretarse como un pretexto para   incumplir la obligación estatal frente a esta población o una restricción al   acceso a la indemnización, sino una pauta para la distribución de las misma en   el tiempo. En punto a esto, se dijo:    

“En los programas masivos de reparación   característicos de contextos de violencia generalizada y sistemática en los que   un gran número de personas han resultado víctimas, se reconoce la imposibilidad   de que un Estado pueda reparar y particularmente indemnizar por completo a todas   las víctimas en un mismo momento. Si bien los derechos fundamentales de las   víctimas deben ser garantizados de manera oportuna, cuando un Estado se enfrenta   a la tarea de indemnizar a millones de personas y no cuenta con los recursos   suficientes, es factible plantear estrategias de reparación en plazos razonables   y atendiendo a criterios de priorización. Lo anterior no desconoce los derechos   de las víctimas sino por el contrario asegura que en cierto periodo de tiempo, y   no de manera inmediata, todas serán reparadas.    

“De este modo, la Corte encuentra que también en   este caso, la estabilidad y la sostenibilidad son criterios que orientan la   actuación de las autoridades encargadas de la reparación para garantizar los   derechos de todas las víctimas y en particular las del pueblo Gitano, sin que se   advierta el desconocimiento del derecho a la dignidad y a la igualdad ni una   extralimitación en el empleo de dichos criterios.”    

Agregó la Corte que, dada la necesidad de que la   política de reparación sea viable y proporcional al número de víctimas y al daño   sufrido por ellas, es menester considerar mecanismos para que el sistema para   garantizar las indemnizaciones administrativas esté adecuadamente financiado, o   no cumpliría el propósito para el que fue diseñado ni tendría ninguna eficacia   en términos de justicia material:    

“[C]uando la indemnización se otorga a las víctimas   por la vía administrativa, además de tener en cuenta la gravedad de los hechos y   la condición de vulnerabilidad de las víctimas, el Estado también debe   considerar el universo de beneficiarios y el monto total de la reparación para   garantizar el presupuesto para su implementación, la sostenibilidad y viabilidad   del programa. En efecto, en un contexto de escasos recursos y violaciones   masivas de derechos, en los que adicionalmente existen otras poblaciones   vulnerables que requieren atención, es importante que las autoridades sean   responsables fiscalmente y, sin desconocer los derechos fundamentales de las   víctimas, establezcan estrategias de reparación con montos justos y adecuados,   en plazos razonables para permitir la compensación de todas las víctimas.    

“Considerar que el derecho a la indemnización   administrativa de las víctimas no puede ser restringido atendiendo a criterios   diversos tales como la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, la   gravedad del daño producido, la situación de vulnerabilidad de las víctimas,   supondría la existencia de un derecho ilimitado en el marco de procesos   administrativos, lo cual además de ser inviable, iría en detrimento de los   derechos de las víctimas porque haría imposible repararlas a todas en   condiciones de igualdad tal y como debería hacerse en este tipo de programas.”    

Bajo esta perspectiva, se dilucidó que las   disposiciones en cuestión no suponían una extralimitación del principio de   responsabilidad fiscal en detrimento del derecho de las víctimas a la   indemnización, por cuanto aquel es un criterio orientador de las ramas del poder   para conseguir los fines del Estado que no tiene la virtualidad de socavar   derechos fundamentales. En cuanto al artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011   específicamente, se dijo que era compatible con la Carta bajo el entendido de   que las autoridades se encuentran en el deber de garantizar los recursos para   indemnizar de manera adecuada y proporcional a las víctimas.    

Como corolario de lo anterior, la Corte declaró   exequibles los preceptos demandados.    

Ahora bien: allende las providencias traídas a colación   por la accionante, la Sala constata que la jurisprudencia constitucional ha   avalado de manera reiterada la aplicación de criterios e instrumentos de   priorización y el agotamiento del procedimiento previsto por la ley dentro del   esquema para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos   sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la adecuada   reparación integral de las víctimas conforme a los principios de igualdad,   gradualidad y progresividad.    

En efecto, a través de múltiples pronunciamientos[83] esta Corte   ha reconocido que la salvaguarda de los derechos de que son titulares las   víctimas, específicamente en su faceta de acceso a la indemnización por vía   administrativa, está vinculada a la obligación estatal de llevar a cabo una   efectiva ejecución de la política de reparación integral, la cual está sujeta a   una regulación que, para avanzar en el sentido de ser plenamente operativa,   incluye, entre otras cosas, la debida identificación y caracterización de las   víctimas –en lo cual ellas toman parte activa–, la incorporación de un enfoque   diferencial en las mecanismos y planes para resarcir los daños, y la apropiada   distribución de los recursos reservados por el Estado para tal fin, atendiendo   al particular estado de vulnerabilidad de los destinatarios de tales medidas.    

Inclusive, se ha señalado que la pretermisión de estas   reglas –como ocurre con el creciente recurso a la acción de tutela para obtener   una orden de pago directa e inmediata al margen de los turnos– genera efectos   adversos para el correcto funcionamiento del sistema de reparación, entre los   que se cuentan la afectación del derecho a la igualdad de otras víctimas que   aguardan por ser indemnizadas y el paralelismo de actuaciones que duplica la   tarea de las autoridades encargadas y auspicia el bloqueo institucional[84].    

En el caso de Diego Julián Rubio (expediente 2015-78),   si bien las sanciones por desacato estuvieron correctamente impuestas en un   primer momento, pues antes de imponerse las mismas la entidad guardó silencio   tanto en la oportunidad en que fue requerida como en el traslado que se le   corrió del auto de apertura del incidente de desacato para que ejerciera su   defensa, y en esas condiciones no podían las autoridades accionadas auscultar la   actitud de la obligada frente a la orden o discernir si se había adelantado   alguna gestión tendiente al cumplimiento, se evidencia que con posterioridad al   auto que impuso la sanción y a aquel que la confirmó la UARIV informó que había   asignado un turno al solicitante para proceder al pago de la medida de   reparación reclamada dentro un término inferior a un año, de acuerdo con los   criterios de priorización y los principios de gradualidad y progresividad, y con   fundamento en ello solicitó el levantamiento de las medidas de coerción   impuestas.    

Vale anotar, además, que el mismo interesado reportó al   juzgado de origen que el pago de la indemnización administrativa decretada a su   favor se realizó incluso antes de la fecha pronosticada.    

Por otra parte, frente al caso de Víctor Manuel   Contreras (expediente 2014-261),   la UARIV puso de presente de forma oportuna y en repetidas ocasiones –desde que   le fue notificada la sentencia, cuando fue requerida para el cumplimiento,   durante el traslado del incidente de desacato y aún después de impuestas las   sanciones– que la falta de celeridad en el proceso era atribuible a la   inactividad de los interesados, quienes, a pesar de haber sido requeridos varias   veces, no habían adelantado las gestiones necesarias para impulsar el trámite de   reparación y, cumplido este, poder recibir la indemnización.    

Tal como se subrayó en precedencia, la obligación   mínima que tienen las víctimas en la estructura del sistema de reparación   integral se circunscribe a solicitar la indemnización ante la entidad y   participar conjuntamente del procedimiento de identificación y caracterización   necesario para la aplicación de los criterios de priorización a que haya lugar.   La observancia del trámite previsto legalmente es condición para la efectividad   del programa de reparación y la aplicación del PAARI para efectuar la medición   de carencias es una fase que no puede adelantar la UARIV sin el concurso del   núcleo familiar beneficiario, por lo cual resulta claramente descomedido   castigar a la entidad cuando la falta de dinamismo en la ruta de reparación se   debe a la conducta negligente de los interesados, quienes a lo largo del trámite   jamás esgrimieron que por sus circunstancias particulares percibieran que se le   estaba imponiendo alguna carga desproporcionada con solicitarles la   actualización de datos.    

Teniendo a su alcance la facultad de adoptar las   medidas necesarias para propiciar el cumplimiento de la orden de tutela, lo que   estaba llamado a hacer el juez instructor era a convocar al señor Víctor Manuel   Contreras para que diera cuenta de las razones por las cuales él y su grupo   familiar no habían atendido las comunicaciones de la entidad que los invitaban a   asumir su parte en el proceso para poder impulsar su acceso a la reparación   administrativa.    

Por su parte, al pronunciarse en sede de consulta, el   Tribunal bien podía haber detectado dicha anomalía y abstenerse de confirmar   unas sanciones por desacato que, como salta a la vista, no eran consecuentes con   la realidad de los acontecimientos, sin que con ello se hubieran desbordado los   márgenes competenciales propios de este grado jurisdiccional.    

A su turno, en el caso de María Hermelina Vargas   (expediente 2014-282) la UARIV no se pronunció al momento en que fue requerida   para el cumplimiento, pero luego de notificada del auto de apertura del   incidente de desacato sí expuso ante el juzgado que había asignado a la   solicitante un turno para pagarle la indemnización administrativa en un plazo de   aproximadamente un año y medio –teniendo en cuenta la gradualidad y   progresividad que gobiernan la ejecución de la política pública de reparación a   las víctimas y la disponibilidad de recursos–; por lo tanto, solicitó dar por   cumplida la orden de tutela. Nótese que en el mismo sentido la entidad allegó   diferentes intervenciones, todas las cuales fueron despachadas   desfavorablemente.    

Los referidos argumentos eran susceptibles de ser   analizados detenidamente tanto por el juez de primera instancia como por el   Tribunal Superior al resolver en grado jurisdiccional de consulta sobre la   corrección de las sanciones impuestas, pero ni a uno ni a otro les mereció mayor   escrutinio, dado que –al igual que en los casos anteriores– la conducta que   esperaban era la acreditación del pago.    

La Corte Constitucional toma distancia de la postura   acogida por las autoridades judiciales demandadas. A juicio de la Sala, la   conducta desplegada por la entidad con el propósito de dar cumplimiento a las   órdenes de tutela, pone de manifiesto el prudente acatamiento a las reglas   legales y jurisprudenciales que imponen al Estado la adopción de medidas para   garantizar de manera efectiva los derechos de todas las víctimas del conflicto   –así no se concretara el pago inmediato de la indemnización administrativa–,   habida cuenta de que en ningún momento se cuestionó el derecho que les asistía a   los tres peticionarios a reclamar la medida de reparación a que se alude, los   tiempos inicialmente previstos para su entrega en dos de los casos no se   aprecian desproporcionados atendiendo a la masividad de solicitudes, y en el   otro caso se enfrentaba un obstáculo que la UARIV no podía sortear de manera   autónoma, consistente en la imposibilidad jurídica de pagar la indemnización sin   haber previamente identificado y caracterizado el hogar del peticionario.    

Teniendo en cuenta que se trata de un cuadro   paradigmático del contexto en el cual se sitúan las que esta Corte ha denominado   órdenes complejas, la Sala estima que el hecho de que los jueces admitieran   la asignación de turnos como una acción positiva orientada al cumplimiento, no   hubiese desbordado el margen dado por las sentencias, en tanto no se habría   comprometido el derecho fundamental reconocido, ni ello hubiese significado   reabrir el debate clausurado, pues la concesión del amparo se habría mantenido   incólume, al igual que el reconocimiento de la indemnización administrativa;   sólo se habría modulado la orden de pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo,   modo y lugar), en aras de hacer plausible el cumplimiento, dado el allanamiento   a los fallos por parte de la obligada contrastado con la especial coyuntura   estructural asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de atención   a la población desplazada.    

En lo que a este punto concierne, conviene recordar lo sentado por la   jurisprudencia de esta Corporación en relación con la importancia cardinal de la   orden judicial y la misión en cabeza del juez frente al particular, considerando   que del cumplimiento efectivo de aquella depende la garantía de los derechos   tutelados:    

“La orden es una consecuencia lógica de   la decisión de amparar un derecho fundamental, pero no es sólo eso. También es   el remedio concreto que ha de ser concebido atendiendo a las condiciones reales   de cada caso para que tenga el potencial de lograr el pleno restablecimiento del   derecho vulnerado o de eliminar las causas de la amenaza del mismo, afectando en   mínimo grado otros derechos o intereses públicos constitucionalmente relevantes.    

“El juez constitucional ha de ser   razonable al fijar las órdenes que profiere, cuidándose de impartir un mandato   absurdo o imposible, bien sea porque lo dispuesto es en sí mismo irrealizable o   porque es claramente inviable dadas las condiciones de lugar, tiempo y modo   fijadas por el propio fallo. Sin embargo, en el caso en que la solución es una   orden compleja, las posibilidades que tiene el juez de prever los resultados de   su decisión se reducen. La variedad de órdenes y actores que deben realizarlas,   o la complejidad de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al   interior de una entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento de   concebir el remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento. La labor del juez en   sede de tutela no acaba, entonces, en el momento de proferir sentencia y renace   cuando alguna de las partes vuelve a plantear el caso, por ejemplo, en un   incidente de desacato. El juez de tutela debe garantizar el goce efectivo del   derecho, y en aquellos casos en que impartir una orden no basta, es necesario   que el juez mantenga el control de la ejecución de la misma. Es esa,   precisamente, la razón por la que el Decreto 2591 de 1991 concede facultades   especiales al juez en materia de tutela. Por ello es posible, por ejemplo, que   un juez de tutela considere necesario que la entidad que debe cumplir el mandato   impartido en un fallo de tutela, deba entregar periódicamente informes al juez,   para que éste verifique el cumplimiento del mismo, pudiendo a la vez, adoptar   determinaciones que permitan ajustar la orden original a la nuevas   circunstancias que se puedan presentar todo con miras a garantizar el goce   efectivo del derecho fundamental amparado y sin modificar la decisión que hizo   tránsito a cosa juzgada.”[85]    

En este orden de ideas, al restringir las posibilidades   de cumplimiento a la comprobación del desembolso de la medida de reparación   administrativa a cada uno de los solicitantes, las autoridades accionadas   miraron de manera aislada y con obstinación una situación que, a todas luces,   reviste una complejidad que trasciende los casos de los señores Diego Julián   Rubio, Víctor Manuel Contreras y María Hermelina Vargas individualmente   considerados[86].    

Es necesario precisar, no obstante, que la alternativa   de acción adoptada por la UARIV (consistente en la asignación de un turno para   la entrega efectiva de la indemnización) está inserta en una estructura general   de cumplimiento, por tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este   caso, en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado. Se subraya   este punto, por cuanto la Corte Constitucional no puede promover ni aceptar el   uso estratégico del incidente de desacato, de modo que se convierta en un   mecanismo que les permita a los accionados dilatar el cumplimiento de las   órdenes de tutela en procesos que no estén dentro de un escenario como el que   aquí se observa, esto es, un estado de cosas inconstitucional.    

Por lo demás, en ninguno de los expedientes se adujo   por parte de las autoridades accionadas que los plazos se apreciaran   desproporcionados o la concurrencia en alguno de los solicitantes de   circunstancias extremas de vulnerabilidad que justificaran exceptuar el   procedimiento en el sentido de saltar los respectivos turnos[87].    

En todo caso, de conformidad con las pruebas recaudadas   por la Sala Plena en sede de revisión, se advierte que la orden de pago de la   indemnización administrativa a los ciudadanos Diego Julián Rubio, Víctor Manuel   Contreras y María Hermelina Vargas ya se satisfizo en su literalidad por parte   de la UARIV, pues al momento de proferirse la presente sentencia todos los   interesados habían reclamado los giros correspondientes[88].    

4.2.3.2. Sobre la procedencia del levantamiento de las   sanciones por desacato    

En este punto, la tutelante reprocha que las   autoridades acusadas no hayan accedido a levantar o inaplicar las sanciones de   arresto y multa que le fueron impuestas, a pesar de que, como se viene de   reseñar, la UARIV atendió el requerimiento judicial mediante la asignación de un   turno de pago de la indemnización administrativa a cada una de las víctimas   incidentantes.    

De acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior, el   Juzgado Civil del Circuito de Los Patios y el Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Cúcuta han debido contemplar la situación que ha venido enfrentando   la UARIV para cumplir con la obligación estatal de reparar integralmente a todas   las víctimas del conflicto para, desde esa perspectiva, valorar las acciones   desplegadas por la entidad con el fin de materializar la entrega de la   indemnización administrativa a cada uno de los interesados y, eventualmente,   modular la orden de pago inmediato impartida en las sentencias, atendiendo a las   circunstancias jurídicas y fácticas que evidenciaban con suficiencia que el   mismo no era viable.    

En lugar de ello, los accionados se arraigaron en su   opinión de que la UARIV no había demostrado obediencia a las órdenes judiciales,   por cuanto no había acreditado el pago de las medidas de reparación   administrativa a que se alude en los estrictos términos fijados por los   respectivos fallos de tutela. Sin embargo, antes de asumir esa inflexible   postura, era menester analizar si existía o no responsabilidad subjetiva   en la actuación de las funcionarias de la entidad compelida, de conformidad con   la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza y finalidad del   incidente de desacato.    

Pues bien: de no haberse pretermitido el estudio sobre   responsabilidad subjetiva, se habría podido advertir que no era posible proceder   al pago inmediato de la indemnización administrativa a los tres solicitantes tal   como se dispuso en las sentencias, no por negligencia o rebeldía de las   funcionarias de la UARIV frente a las órdenes judiciales, sino porque es   materialmente imposible entregar de forma inmediata y simultánea las   indemnizaciones a todas las víctimas del país, a tal punto que se ha hecho   necesario implementar mecanismos legales y ajustes estructurales (propiciados en   buena medida por esta Corte) para conjurar la crisis originada en la violación   masiva de derechos desencadenada por el conflicto armado.    

Una lectura ponderada del contexto no habría sido   indiferente al hecho de que la obligación de reparar integralmente a las   víctimas del conflicto está circunscrita a una regulación con respaldo   constitucional que incluye el agotamiento de un procedimiento y la aplicación de   unos criterios de priorización, así como al respeto por unos principios de rango   superior –especialmente el derecho a la igualdad de que son titulares todas las   personas que aspiran a acceder a la indemnización administrativa–.    

De hecho, si al momento de resolver las solicitudes de   levantamiento de las sanciones el juzgado hubiese tomado en cuenta el aspecto de   la responsabilidad subjetiva en el marco de la problemática global, habría   arribado a una conclusión bien distinta, pues a partir de los informes allegados   por la UARIV habría constatado que la entidad, de conformidad con sus   competencias, hizo lo que tenía a su alcance para garantizar el pago de la   indemnización administrativa en cada uno de los casos de que se trata.    

Por otro lado, el juzgado mal podía negar el   levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban   en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues   ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en   cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como   medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia,   mas no sancionar por sancionar.    

Bajo esa óptica, ante las solicitudes de inaplicación   de las sanciones, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios estaba llamado a   incorporar en su razonamiento la jurisprudencia consolidada por esta Corte y   aplicar el mandato constitucional de prevalencia de lo sustancial (que en este   caso sería la constatación de las acciones positivas orientadas al   cumplimiento), para con base en ello reconsiderar si se justificaba mantener las   medidas coercitivas impuestas.    

Tal como lo sostuvo el propio juzgado accionado dentro   del trámite de incidente de desacato promovido por el ciudadano Diego Julián   Rubio Martínez (expediente 2015-78) –el único de los procesos en que accedió a   levantar las sanciones porque se demostró el pago de la indemnización al   incidentante–, ejecutar la sanción una vez se ha evidenciado el cumplimiento de   la orden de tutela no conlleva la reivindicación del derecho constitucional   vulnerado, porque este ya fue satisfecho, sino a transformar una medida de   apercibimiento en una medida punitiva asimilable al derecho penal con funciones   de prevención general.    

Ahora bien: llegado este punto, la Sala Plena considera   oportuno relievar el análisis efectuado por la Sala de Seguimiento a la   sentencia T-025 de 2004 en referencia a la ausencia de responsabilidad subjetiva   de los agentes de la UARIV para el periodo crítico en que se agudizó el bloqueo   institucional por el aumento significativo de solicitudes, que coincide con la   época en la cual se presentaron las acciones de tutela de los tres expedientes   dentro de los cuales se sancionó a la señora Paula Gaviria y a otras   funcionarias de la entidad:    

“Es cierto que la Unidad para las   Víctimas no enfrentó una situación estructural que explique su incapacidad para   responder las peticiones y las tutelas a tiempo, en los mismos términos que   ocurrió en materia pensional [refiriéndose a los casos de Cajanal y   Colpensiones], sino que padeció en realidad (i) un aumento coyuntural de   solicitudes; (ii) en contraste con una disminución, también coyuntural, en su   capacidad de respuesta. Por lo tanto, esta Sala tiene que resolver si ambas   realidades circunstanciales constituyen factores que ameriten el establecimiento   de una responsabilidad subjetiva por parte de los directivos de la UARIV. Y la   respuesta es negativa para ambos casos.    

“De una parte, este Tribunal ya sostuvo   que, a pesar de que la entidad ‘funcione eficientemente con los recursos   disponibles’, puede no estar en capacidad de atender oportunamente las   solicitudes que se le presenten por ‘incrementos inesperados en el flujo de   solicitudes que debe afrontar por factores coyunturales’. En tanto estos   factores ponen a la entidad en una situación de incapacidad para responder a las   solicitudes, a pesar de los mejores esfuerzos desplegados por sus funcionarios   para atenderlas, no puede concluirse que la mera omisión de respuesta oportuna   resulte imputable a las autoridades a título de dolo o de culpa.    

“De la otra, esta Sala encuentra que la   Unidad para las Víctimas, dentro de las limitaciones presupuestales que   enfrenta, ha sido diligente al dar respuesta al creciente número de acciones de   tutela y peticiones que recibió a partir de la implementación de la Ley 1448 del   2011. A pesar de que se presentó un aumento del 172% de tutelas y 45% de   peticiones a partir de 2011, únicamente durante el primer semestre del año 2015   se presentó una disminución en su capacidad para gestionarlas, situación que se   empezó a corregir de inmediato a partir del segundo semestre del mismo año,   momento desde el cual el número de tutelas contestadas superó el de las   interpuestas, hasta el punto de estabilizar la respuesta en un término   razonable.    

“También es importante reconocer que la   Unidad para las Víctimas, consciente de las restricciones presupuestales que le   han impedido entregar las ayudas humanitarias en los términos exigidos   legalmente, obró de buena fe para buscar recursos financieros adicionales para   estar al día en la entrega de las ayudas y evitar que se presenten rezagos en la   materia, a pesar de lo cual no recibió en su momento la respuesta esperada por   parte del Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda. Por   ambas razones, esta Sala encuentra que los directivos de la Unidad obraron de   manera diligente y de buena fe para enfrentar y prevenir esta coyuntura y que,   por lo tanto, las razones que provocaron esta crisis coyuntural no les pueden   ser imputables a título de negligencia.    

“En consecuencia, esta Sala concederá   parcialmente la solicitud de la UARIV y, por lo tanto, reiterará a los jueces de   la República, por intermedio del Consejo Superior de la Judicatura, el   precedente concerniente al levantamiento de las sanciones por desacato que   todavía se adelantan en contra de los funcionarios y ex funcionarios de la   Unidad para las Víctimas, sin perjuicio de las sanciones que hayan sido   confirmadas en grado de consulta por el superior, y con independencia de que se   haya decretado su ejecución, bajo el entendido de que no contaron con la   oportunidad para responder en términos el cúmulo de órdenes de tutela que se   tramitaron ante la entidad, a pesar de que obraron de manera diligente y de   buena fe. El Consejo Superior de la Judicatura les prestará todo el apoyo que   requieran para la suspensión de los procesos de cobro persuasivo y coactivo,   incluidas las medidas cautelares decretadas, que se encuentren en curso. Este   exhorto sólo cubre las sanciones por desacato, los procesos de cobro persuasivo   o coactivo y las medidas cautelares decretadas, generados en virtud de las   acciones de tutela interpuestas durante los años 2014 y 2015, relacionadas con   los componentes de ayuda humanitaria e indemnización administrativa, al tratarse   del periodo en el que se presentó la crisis coyuntural que impidió que la   entidad respondiera oportunamente.”    

Así las cosas, es diáfano que no podía predicarse una   actitud indolente por parte de las funcionarias de la UARIV frente a las órdenes   impartidas en las sentencias de tutela en cuestión, que las hiciera soportar la   pervivencia de las sanciones por desacato aun cuando acreditaron ante el juzgado   que habían desplegado las acciones tendientes a materializar el pago de cada una   de las indemnizaciones reclamadas dentro de plazos razonables, habida cuenta de   la imposibilidad de hacerlo en el breve término concedido en los fallos.    

En consecuencia, tras percatarse de que no cabía   endilgarle negligencia a las conminadas y de que en razón a las circunstancias   la sanción no operaba como un mecanismo para asegurar la efectividad de los   derechos amparados en cada una de las acciones de tutela –pues no era una manera   eficaz de forzar el pago inmediato de las medidas de reparación y, en todo caso,   la UARIV se había allanado al cumplimiento al asignar sendos turnos e intentar   dinamizar los trámites según sus posibilidades–, lo que correspondía era   proceder al levantamiento o inaplicación de las sanciones de arresto y multa   impuestas, en atención al precedente constitucional sobre la naturaleza y   finalidad del incidente de desacato.    

4.2.4.   Conclusión y remedios judiciales    

De lo   expuesto, se colige que al momento de resolver un incidente de desacato, la   autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores   objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una   orden de tutela por parte de su destinatario.    

Entre los   factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la   imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la   ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas   inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional   de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo   dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución   de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.    

Por otro lado,   entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como   (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió   allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas   orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son   enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del   cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan   evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras   dispuestas en el fallo de tutela.    

En ese orden   de ideas, es forzoso colegir que las providencias acusadas incurrieron en un   defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en la medida en que   hicieron caso omiso de que, a raíz de la complejidad que conllevaba la ejecución   inmediata de las órdenes de tutela –por estar inmersas en un estado de cosas   inconstitucional–, era preciso dar aplicación a la jurisprudencia que facultaba   al juez a modular los aspectos accidentales de las órdenes de pago de la   indemnización administrativa para hacer plausible su cumplimiento, considerando   los elementos del contexto y los informes allegados por la entidad obligada.    

Asimismo, la   pretermisión del estudio sobre la responsabilidad subjetiva conllevó un   desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la finalidad del incidente   de desacato. Se pasó por alto que el no pago inmediato de las medidas de   reparación reconocidas a los solicitantes no era imputable a la negligencia de   las funcionarias sino a la situación coyuntural ocasionada por la violación   masiva de derechos en el marco del conflicto, y dicha omisión condujo a una   desnaturalización de las sanciones de arresto y multa como mecanismos para   propiciar la efectividad de la salvaguarda dispensada en los fallos de tutela.    

Las decisiones   descritas significaron una afectación sobre los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso de   la señora Paula Gaviria Betancur, otrora representante legal de la UARIV, así   como de las funcionarias María   Eugenia Morales, Alicia Rueda Rojas y Carolina Albornoz Herrán, pues implicaron la   subsistencia injustificada de unas sanciones de arresto y multa por desacato, a   pesar de que la entidad desplegó acciones positivas orientadas al cumplimiento   de los fallos, conforme a sus competencias y las posibilidades materiales de   ejecutar lo dispuesto.    

Hecha la   anterior constatación, procede la Sala a determinar cuáles son las medidas   pertinentes para conjurar la vulneración iusfundamental advertida, teniendo en   cuenta para ello las actuaciones posteriores a los autos acusados que implicaron   modificaciones al escenario del proceso:    

·     Caso de Diego Julián Rubio Martínez   (expediente 2015-78):    

Las sanciones por desacato de que se duele la señora   Paula Gaviria se impusieron el 11 de noviembre de 2015 y fueron confirmadas por   el superior el 19 de los mismos mes y año.    

Por auto del 11 de febrero de 2016, cuyo sentido se   reiteró el 16 de agosto del mismo año, el juzgado de conocimiento negó la   solicitud de levantamiento de las sanciones elevada por el apoderado de la   entidad. Esta decisión fue la que provocó la presente acción de tutela.    

Aunque según el turno dado por la UARIV al ciudadano el   pago de la indemnización administrativa tendría lugar hasta el 30 de noviembre   de 2017, por memorial del 9 de febrero de 2017 el propio interesado informó al   Despacho de primera instancia que había recibido a satisfacción el desembolso de   la medida de reparación, lo cual coincide con la prueba del giro cobrado el 8 de   febrero del 2017 que aportó por la entidad.    

Con fundamento en ello, por auto del 10 de febrero de   2017 el juzgado resolvió abstenerse de continuar con el trámite incidental y   dejar sin efecto las sanciones impuestas a las ciudadanas Paula Gaviria   Betancur, María Eugenia Morales, Alicia Rueda Rojas y Carolina Albornoz Herrán,   y ordenó el archivo del expediente; actuación esta que fue posterior a la   formulación de la demanda de amparo y a las decisiones de primera y segunda   instancias.    

Como durante el trámite de la acción de tutela   sobrevino una decisión del a quo que hizo cesar los efectos de aquella   providencia que amenazaba los derechos de la accionante, se presenta el fenómeno   de carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto ha desaparecido   el supuesto de hecho que motivó la censura constitucional y las pretensiones de   la promotora han sido satisfechas.    

En estas circunstancias, no obstante que se ha   reconocido que en un primer momento sí tuvo lugar la afectación alegada, ahora   cualquier orden por parte de la Corte Constitucional tendiente a despojar de   efectos el auto acusado caería en el vacío.    

Por lo tanto, la Sala declarará la carencia actual de   objeto, por la configuración de un hecho superado, en relación con la solicitud   de amparo instaurada por la señora Paula Gaviria Betancur frente al Juzgado   Civil del Circuito de Los Patios y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Cúcuta –Sala Civil-Familia– dentro del caso de Diego Julián Rubio Martínez (expediente   2015-78).    

·     Caso de Víctor Manuel Contreras Ovalle   (expediente 2014-261):    

En este caso, las sanciones de arresto y multa contra   la aquí accionante se impusieron el 3 de agosto de 2015 y fueron confirmadas en   grado de consulta el 12 de los mismos mes y año.    

Mediante providencia del 11 de febrero de 2016, el   juzgado demandado resolvió desfavorablemente la solicitud de levantamiento de   las sanciones elevada por el apoderado de la UARIV. Esta decisión fue la que   motivó el reclamo constitucional que nos ocupa.    

En la sentencia del 20 de octubre de 2016, dictada en   primera instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia   dentro de la presente acción de tutela, se comprobó que la indemnización   administrativa a favor del interesado estaba disponible para su cobro y, en   consecuencia, se tuvo por cumplida la orden de tutela impartida a la UARIV.   Específicamente, en la parte motiva de dicha providencia se señaló:    

“Respecto al radicado No. 2014-00261,   donde fungió como accionante el señor Víctor Manuel Contreras Ovalle, se aportó   copia de la comunicación de fecha 26 de septiembre de 2016, donde se le informó   al accionante que podía acercarse a la oficina del Banco Agrario del   Departamento del municipio de Tibú (Norte de Santander) para reclamar el giro   correspondiente al pago de la indemnización administrativa, oficio que se le   notificó personalmente al interesado el 29 de septiembre de este año, según   anotación hecha por él mismo en la parte final del documento y en el acta de   notificación que obra al respaldo.    

En efecto, la entrega de la indemnización se produjo a   los pocos días, el 27 de octubre de 2016, según las pruebas recaudadas por esta   Corte.    

La Sala de Casación Civil estimó que no ocurrió lo   mismo frente a los radicados 2014-282 y 2015-78, cuyos accionantes fueron María   Hermelina Vargas y Diego Julián Rubio, respectivamente, puesto que para ese   momento la UARIV no había acreditado el pago de la reparación a cada uno de   ellos; por lo tanto, consideró que en estos dos casos no procedía el   levantamiento de las sanciones.    

Sin embargo, se observa una inconsistencia –acaso   involuntaria– en la parte resolutiva de la mencionada sentencia, relativa al   número de identificación del proceso en el que se comprobó el cumplimiento, pues   quedó consignado lo siguiente:    

“Primero. NEGAR la protección   constitucional solicitada.    

“Segundo. DEJAR SIN EFECTO la   sanción impuesta a la accionante en el auto del 4 (sic) de agosto de   2015, dictado dentro del radicado No. 2014-0078, por las razones expuestas en la   parte motiva de esta providencia.”[90]    

Dicha decisión fue confirmada íntegramente por la Sala   de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 6 de   diciembre de 2016.    

En ese orden de ideas, esta Sala avizora una   contradicción pragmática, pues si bien los jueces constitucionales de primera y   segunda instancias pretendieron absolver a la señora Paula Gaviria de las   sanciones que se le impusieron dentro del incidente de desacato promovido por   Víctor Manuel Contreras –en vista de que éste ya había recibido la   indemnización–, en realidad dejaron sin efecto lo dispuesto al interior de otro   expediente (justamente respecto del cual se ha advertido la configuración de una   carencia actual de objeto por hecho superado).    

Con miras a rectificar esta situación, y toda vez   que los jueces de instancia resolvieron denegar el amparo deprecado, se   procederá a revocar las sentencias de ambas instancias, para, en su lugar,   tutelar los derechos invocados por la accionante frente al juzgado accionado y,   consecuentemente, despojar de sus efectos el auto de 11 de febrero de 2016, por   el cual el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios resolvió desfavorablemente   la solicitud de inaplicación de las sanciones impuestas a la señora Paula   Gaviria mediante auto del 3 de agosto de 2015, dentro del expediente 2014-261.    

En ese orden, se procederá a levantar las   sanciones impuestas en este trámite incidental, de conformidad con el precedente   jurisprudencial vinculante a que se ha hecho referencia a lo largo de esta   sentencia.    

No se concederá el amparo frente a la Sala   Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, ya que,   aunque esta autoridad confirmó en grado jurisdiccional de consulta las sanciones   impuestas a la actora, cabe recordar que el objeto de la presente controversia   no fue la imposición de las sanciones en sí, sino la decisión de no levantarlas   adoptada por el Juzgado Civil del Circuito.    

·     Caso de María Hermelina Vargas Balaguera   (expediente 2014-282):    

En este expediente, las sanciones por desacato a la   actora fueron impuestas el 25 de noviembre de 2015 y se confirmaron en grado de   consulta el 9 de diciembre del mismo año.    

Por auto del 11 de marzo de 2016, el juzgado accionado   desestimó la solicitud de inaplicación de las sanciones elevada por el apoderado   de la entidad. Contra esta última decisión se enfila el reproche constitucional   incoado.    

En relación con este caso, las sanciones impuestas no   han sufrido modificaciones a causa de actuaciones posteriores. No obstante, en   sede de revisión se corroboró que la señora María Hermelina Vargas Balaguera   reclamó el monto de la indemnización administrativa el día 15 de junio de 2017.    

Con fundamento en lo expuesto en precedencia, con   el ánimo de restablecer los derechos vulnerados a raíz de las decisiones de   mantener las medidas de arresto y multa que, como se vio, incurrieron en un   defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, la Sala dejará sin   efectos los autos del 11 de marzo, 21 de abril y 7 de junio de 2016 por los   cuales el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios denegó la solicitud de   levantamiento de las sanciones impuestas a las señoras Paula Gaviria Betancur,   María Eugenia Morales Castro y Carolina Albornoz Herrán mediante auto del 25 de   noviembre de 2015, dentro del expediente 2014-282.    

En consecuencia, acogiendo el precedente   jurisprudencial vinculante reseñado en este fallo, se procederá a levantar las   sanciones impuestas en este incidente, tanto a la actora como a las demás   funcionarias de la UARIV que fueron sancionadas y vinculadas al presente trámite   de tutela, por hallarse ellas en idénticas circunstancias de hecho y de derecho.    

Tampoco en este caso se concederá el amparo en relación   con la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta,   habida cuenta de que, si bien esta autoridad confirmó en consulta las sanciones   impuestas dentro del incidente de desacato en mención, es la providencia en   virtud de la cual el Juzgado Civil del Circuito resolvió no inaplicar tales   medidas lo que se ataca en esta oportunidad.    

5. Síntesis    

En esta ocasión la Corte examinó la validez   constitucional de las providencias mediante las cuales el Juzgado Civil del   Circuito de Los Patios denegó el levantamiento de las sanciones por desacato   impuestas a la antigua directora general y a otras funcionarias de la Unidad   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV–, por no entregar   la indemnización administrativa reclamada por tres víctimas de desplazamiento   forzado en los estrictos términos fijados en los fallos de tutela que ordenaron   el pago de dicha medida de reparación.    

El argumento de la autoridad jurisdiccional accionada   para rehusarse a inaplicar las sanciones impuestas, consistió en que la entidad   no había demostrado el pago a los interesados, tal como se dispuso en las   sentencias de tutela que ampararon los derechos por ellos invocados.    

Por su parte, la UARIV asignó sendos turnos para el   pago de las indemnizaciones administrativas a cada uno de los solicitantes y   explicó a los interesados que no era posible realizar el desembolso inmediato de   los respectivos recursos, por cuanto era necesario establecer los criterios de   priorización que resultaran aplicables en cada caso y agotar el procedimiento   previsto legalmente para el efecto, debido a que la política de reparación   integral a las víctimas del conflicto se ejecuta de acuerdo con los principios   de igualdad, gradualidad y progresividad, en vista de la masiva cantidad de   afectados por la violencia y las limitaciones presupuestales.    

Para abordar el estudio de la controversia, la Sala   Plena estimó necesario repasar la doctrina constitucional en torno a la   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y,   específicamente, los requisitos para enervar providencias que ponen fin a   incidentes de desacato mediante esta vía excepcional de protección.    

Asimismo, se llevó a cabo un análisis detenido sobre la   jurisprudencia constitucional en relación con el incidente de desacato como   mecanismo de carácter judicial para hacer cumplir los fallos de tutela, con   especial énfasis en su naturaleza y finalidad, que no es otra que propiciar el   cumplimiento efectivo de las órdenes de tutela como medio para asegurar el   restablecimiento de los derechos amparados.    

Con el panorama ofrecido por las anteriores   consideraciones, la Sala evidenció que las providencias acusadas incurrieron en un defecto sustantivo   por desconocimiento del precedente, en la medida en que hicieron caso omiso   de que, a raíz de la complejidad que implicaba la ejecución inmediata de las   órdenes de tutela –por estar inmersas en un estado de cosas inconstitucional–,   era preciso atender la jurisprudencia conforme a la cual el juez está revestido   de singulares atribuciones para modular las órdenes impartidas en sentencia –en   este caso, las órdenes de pago de la indemnización administrativa–, considerando   los elementos del contexto y los informes allegados por la entidad obligada.    

Específicamente, se advirtió que en el marco de lo que esta Corte ha denominado   órdenes complejas, el precedente habilitaba al juez para que modulara la   orden de pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar)   con el propósito de hacer posible el cumplimiento, dado el allanamiento a los   fallos por parte de la obligada, contrastado con la problemática estructural   asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas de desplazamiento forzado.    

Asimismo, se   constató que la pretermisión del estudio sobre la responsabilidad subjetiva   conllevó un desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la finalidad   del incidente de desacato. Se pasó por alto que el no pago inmediato de las   medidas de reparación reconocidas a los solicitantes no era imputable a la   negligencia de las funcionarias sino a la situación coyuntural ocasionada por la   violación masiva de derechos en el marco del conflicto, y dicha omisión condujo   a una desnaturalización de las sanciones de arresto y multa como mecanismos para   propiciar la efectividad de la salvaguarda dispensada en los fallos de tutela.    

Ello, por   cuanto se estableció que, al momento de resolver un incidente de desacato, la   autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores   objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una   orden de tutela por parte de su destinatario. Entre los factores objetivos,   pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica   de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida,   (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad   de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del   órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la   competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y   (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento. Por otro lado, entre los   factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la   responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió   allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas   orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son   enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del   cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan   evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras   dispuestas en el fallo de tutela.    

No obstante lo anterior, se precisó que la alternativa   de acción adoptada por la UARIV (consistente en la asignación de un turno para   la entrega efectiva de la indemnización) está inserta en una estructura general   de cumplimiento, por tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este   caso, en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado. Se subrayó   que la Corte Constitucional no puede promover ni aceptar el uso estratégico del   incidente de desacato, de modo que se convierta en un mecanismo que les permita   a los accionados dilatar el cumplimiento de las órdenes de tutela en procesos   que no estén dentro de un escenario como el que aquí se observa, esto es, un   estado de cosas inconstitucional.    

A partir de los anteriores hallazgos, se concluyó que   deben tutelarse los derechos   fundamentales  a la libertad y al   debido proceso invocados por la actora y, como consecuencia de ello, se debe dejar sin efectos aquellas   providencias que negaron el levantamiento de las sanciones por desacato   impuestas a las funcionarias de la UARIV, para proceder a levantarlas, de   conformidad con el precedente fijado por la Corte Constitucional en la materia.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución Política,    

RESUELVE:    

Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el   trámite de revisión de la tutela T-6.017.539.    

Segundo.- REVOCAR la sentencia del 6 de diciembre de 2016,   proferida por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral–, que   confirmó la del 20 de octubre de 2016, por la cual la Sala de Casación Civil de   la misma Corporación negó la protección constitucional reclamada.    

En su lugar, TUTELAR de los derechos   fundamentales a la libertad y al debido proceso invocados por la ciudadana Paula   Gaviria Betancur frente al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de   Santander– y NEGAR el amparo invocado por la misma accionante frente al   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta –Sala Civil-Familia–, dentro   de las actuaciones de tutela promovidas por Víctor Manuel Contreras Ovalle   (expediente 2014-261) y María Hermelina Vargas Balaguera (expediente 2014-282);   así como DECLARAR la carencia actual de objeto, por la configuración de   un hecho superado, en relación con la solicitud de amparo instaurada por la   citada ciudadana Paula Gaviria Betancur dentro del trámite de amparo de Diego   Julián Rubio Martínez (expediente 2015-78).    

Tercero.- DEJAR SIN EFECTOS  el auto del 11 de febrero de 2016,   mediante el cual el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios denegó la solicitud   elevada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   –UARIV– para que se dispusiera el levantamiento de las sanciones impuestas por   auto del 3 de agosto de 2015, en el cual la misma autoridad judicial declaró en   desacato a la ciudadana Paula Gaviria Betancur y la sancionó con multa de cinco   (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes y arresto por tres (3) días,   dentro del incidente promovido por Víctor Manuel Contreras Ovalle (expediente 2014-261).    

Cuarto.- DEJAR SIN   EFECTOS los autos del 11 de marzo, 21 de abril y 7   de junio de 2016, mediante los   cuales el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios denegó las solicitudes   elevadas por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   –UARIV– para que se dispusiera el levantamiento de las sanciones impuestas por   auto del 25 de noviembre de 2015, en el cual la misma autoridad judicial declaró   en desacato a las ciudadanas Paula Gaviria Betancur, María Eugenia Morales Castro y Carolina Albornoz Herrán, y sancionó con multa de cinco (5) salarios   mínimos legales mensuales vigentes y arresto por tres (3) días a la primera de   las citadas, y con sendas multas de tres (3) salarios   mínimos legales mensuales vigentes y tres (3) días de arresto a las demás, dentro del incidente promovido   por María Hermelina Vargas Balaguera (expediente   2014-282).    

Quinto.- LEVANTAR las sanciones por   desacato impuestas a las ciudadanas Paula Gaviria Betancur, María Eugenia   Morales Castro y Carolina Albornoz Herrán por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios mediante autos   del 3 de agosto y 25 de noviembre de 2015, las cuales fueron confirmadas en sede   jurisdiccional de consulta por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Cúcuta –Sala Civil-Familia– mediante autos del 12 de agosto y 9 de diciembre de   2015, dentro de los incidentes de desacato promovidos   por Víctor Manuel Contreras Ovalle (expediente 2014-261) y María Hermelina   Vargas Balaguera (expediente 2014-282), respectivamente.    

Sexto.- ORDENAR al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios que, en el   término de cinco (5) días, contado a partir de la notificación de esta   sentencia, oficie a   todas las autoridades a las que encargó de ejecutar las sanciones por desacato   referidas en el ordinal quinto de esta decisión, comunicándoles acerca de la   decisión adoptada por esta Corporación.    

Séptimo.- Como consecuencia de la tutela definitiva concedida en esta   sentencia, LEVANTAR la medida provisional decretada mediante auto del 8   de mayo de 2017, al interior del presente trámite de revisión, en favor de las   ciudadanas Paula Gaviria Betancur,   María Eugenia Morales, Alicia Rueda Rojas y Carolina Albornoz Herrán.    

Octavo.- EXHORTAR a las autoridades jurisdiccionales que se encuentran investidas de   competencia para resolver incidentes de desacato en los trámites de acciones de   tutela a que, en el momento de pronunciarse sobre pretensiones relacionadas con   el reconocimiento y pago de indemnizaciones administrativas a favor de víctimas   del conflicto armado, apliquen el precedente   jurisprudencial vinculante desarrollado por la Corte Constitucional sobre la   naturaleza y finalidad del incidente de desacato, de acuerdo con lo expuesto en   la parte considerativa de la presente sentencia.    

Noveno.- SOLICITAR a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura   difundir, por el medio más expedito posible, esta sentencia, entre todos los   despachos judiciales del país, para que, en adelante, tomen en consideración las   pautas y reglas señaladas en esta sentencia cuando deban resolver los asuntos de   desacato a órdenes de amparo sometidos a su conocimiento.    

Décimo.- Por Secretaría General, DEVUÉLVANSE inmediatamente los   expedientes 2014-261, 2015-78 y 2014-282 al juzgado de origen.    

Undécimo.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones   previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional.       

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

ALEJANDRO           LINARES CANTILLO    

Presidente    

CARLOS           BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA           FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con           impedimento    

LUIS           GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO           JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA           STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

En           comisión de servicios    

CRISTINA           PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ           FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO           ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA           VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General      

[2] 2014-261    

[3] 2014-282    

[4] Cita las sentencias SU-254 y C-753 de 2013.    

[5]Sentencias T-763 de 1998, T-010 de 2012 y T-421 de 2003.    

[6] Sentencias de 21 de septiembre de 2011, expediente T01940-00, del   año 2012, exp. T 00171-01 y T 02029-00, año 2013, expediente T00099-01, T 01048,   T 01632-00 y 2013-2160, Exp. 110010203000-2014-01334-00, exp.   11001-02-03-000-2015-01493-00, Exp. 11001-02-03-000-2015-01598-00 y exp.   11001-02-03-000-2015-01765-00.    

[7] Cfr. fol. 65 cuad. ppal.    

[8] Cfr. fol. 85 vto. cuad. ppal.    

[9] Cfr. fol. 88 cuad. ppal.    

[10] Sentencia T-130 de 2016.    

[11] Sentencia con radicado Nº 110010205000201600 del 4 de mayo de 2016,   Sala de Casación Laboral y Sentencia con radicado Nº 11001020400020160093500 del   14 de junio de 2016, Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de tutelas.    

[12] Sentencia con radicado Nº 2016-000873 del 19 de mayo de 2016, Sala   de Contencioso Administrativo- Sección Quinta.    

[13] Cfr. fols. 108 a 109 cuad. ppal.    

[14] “Artículo 61. Revisión por la Sala Plena. Cuando a juicio de   la Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de tutela dé   lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la transcendencia del tema   amerite su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia   correspondiente sea proferida por la Sala Plena.    

“Adicionalmente, para los fines establecidos en las normas vigentes,   después de haber sido escogidos autónomamente por la Sala de Selección   competente, los tallos sobre acciones de tutela instauradas contra providencias   de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado deberán ser llevados por   el magistrado a quien le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual   determinará si asume su conocimiento con base en el informe mensual que le sea   presentado a partir de la Sala de Selección de marzo de 2009.    

“En tal evento, el magistrado ponente registrará en la Secretaría el   proyecto de fallo respectivo y se procederá a cumplir el mismo trámite previsto   por el artículo 53 del Reglamento de la Corporación para el cambio de   jurisprudencia, en materia de sentencias de revisión de tutela”:    

[15] En este memorial no se hace referencia a la sanción de multa por 5   salarios mínimos legales mensuales vigentes que también se le impuso.    

[16] Para acreditarlo, al memorial se adjuntaron pantallazos de los   aplicativos que le permitieron a la UARIV confirmar que cada uno de los giros   efectivamente había sido cobrado.    

[17] M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[18] Sentencia T-078 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo    

[19] Sentencia T-064 de 2016, M.P.: Alberto Rojas Ríos    

[20] Sentencia SU-1219 de 2001, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa    

[21] Ibídem    

[22] Puntualmente sobre este aspecto, la sentencia C-243 de 1996, M.P.:   Vladimiro Naranjo Mesa, estableció: “[L]a correcta interpretación y alcance   del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de   inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y   del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite   incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del   recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto   del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el   superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que   en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto   el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario   que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica   una especial relievancia del principio de celeridad.” La improcedencia del   recurso de apelación contra la decisión que resuelve un incidente de desacato es   también descrita con amplitud en la sentencia T-533 de 2003, M.P.: Alfredo   Beltrán Sierra    

[23] Cons. sentencia T-766 de 1998, M.P.: José Gregorio Hernández Galindo    

[24] Sentencia T-254 de 2014, M.P.: Luis Ernesto   Vargas Silva    

[25] Sentencias T-533 de 2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-010 de   2012, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio    

[26] Sentencia T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño    

[27] Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa    

[28] Sentencia T-482 de 2013 M.P.: Alberto Rojas Ríos    

[29] Sentencia T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño    

[30] Cfr. sentencia C-426 de 2002, M.P.: Rodrigo Escobar Gil    

[31] Sentencia T-443 de 2013, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[32] Sentencia T-554 de 1992, M.P.: Eduardo   Cifuentes Muñoz    

[33] Sentencia C-367 de 2014, M.P.: Mauricio   González Cuervo    

[35] En nuestro ordenamiento, el artículo 2 de la Constitución prevé: “Son   fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad   general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes   consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las   decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y   cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la   integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un   orden justo.    

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a   todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias,   y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes   sociales del Estado y de los particulares.”    

[36] Sentencia T-216 de 2013, M.P.: Alexei Julio   Estrada    

[37] Sentencia T-554 de 1996, M.P.: Antonio Barrera Carbonell    

[38] El aparte tachado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte   Constitucional mediante sentencia C-243 de 1996, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa    

[39] Sentencia C-243 de 1996, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa    

[40] La jurisprudencia constitucional ha sido   enfática en resaltar que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela   radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues   son estos los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, así provengan   de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión emanada de la   Corte Constitucional que haya resuelto revocar lo inicialmente dispuesto. De   esta manera, en Auto 136A de 2002, esta Corporación destacó que la competencia   principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las   distintas sentencias de tutela: “(i) Obedece a una interpretación sistemática   del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad   jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos   judiciales, (iii) esta (sic) en armonía con el principio de inmediación   del trámite de  tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal   en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”. Cfr. Sentencias   SU-1158 de 2003, T-421 de 2003, T-368 de 2005 T-271 de 2015 y T-226 de 2016.    

[41] Sobre los rasgos que diferencia el trámite del cumplimiento del   incidente de desacato, se ha dicho: “[L]a facultad para sancionar por   desacato es una opción que tiene el juez frente al incumplimiento pero no puede   confundirse en manera alguna con la potestad que tiene para hacer efectiva la   orden de tutela. Es decir, el juez puede adelantar el incidente de desacato y   sancionar a o los responsables y simultáneamente puede adelantar las diligencias   tendentes a obtener el cumplimiento de la orden. Un trámite no excluye al otro y   de igual manera la competencia para hacer efectivo el cumplimiento de la orden   no es requisito necesario ni previo para poder imponer la sanción.”   Sentencia T-459 de 2003, M.P.: Jaime Córdoba Triviño    

[42]  Sentencia T-088 de 1999, M.P.: José   Gregorio Hernández Galindo    

[43] Sentencia T-014 de 2009, M.P.: Nilson   Pinilla Pinilla    

[44] Sentencias T-188 de 2002, M.P.:   Alfredo Beltrán Sierra, T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra y T-512   de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio    

[45] Sentencia T-509 de 2013, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla    

[46] “[U]na orden de tutela es simple cuando comprende una sola   decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la   órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede   adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o   acto. Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un   conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo   de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo   superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno.    

“La posibilidad de alterar las órdenes impartidas originalmente   dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez   adoptó una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derecho. En estas   situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una política pública   del estado y puede significar plazos, diseños de programas, apropiación de   recursos, elaboración de estudios o demás actividades que no puedan realizarse   de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la persona destinataria de   la orden original. En ocasiones, por ejemplo, el juez de tutela se ve obligado a   vincular a un proceso a varias autoridades administrativas, e incluso a   particulares, para que todas las personas, conjuntamente, logren adoptar una   serie de medidas necesarias para salvaguardar el goce efectivo del derecho”.   Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa    

[47] Sentencias T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa y T-1113   de 2005, M.P.: Jaime Córdova Triviño    

[48] Sentencias T-368 de 2005, M.P.: Clara   Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171   de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto    

[49] Tal ha sido la línea definida por la Corte de tiempo atrás: “Es   pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la   responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es   decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento   del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del   incumplimiento.” Sentencia T-763 de 1998, M.P.: Alejandro Martínez Caballero    

[50] Sentencia T-171 de 2009, M.P.: Humberto   Antonio Sierra Porto    

[51] Sentencia T-889 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio    

[52] Sobre la responsabilidad subjetiva por parte   del obligado en el trámite de incidente de desacato, la Corte ha fijado un   precedente pacífico: sentencias T-763 de 1998, M.P.: Alejandro Martínez   Caballero, T-553 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-458 de 2003, M.P.:   Marco Gerardo Monroy Cabra, T-459 de 2003, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-744 de   2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-939 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas   Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-632 de 2006, M.P.:   Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1243 de 2008, M.P.: Rodrigo Escobar Gil, T-171 de   2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-123 de 2010, M.P.: Luis Ernesto   Vargas Silva, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011,   M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-606 de 2011, M.P.: Humberto Antonio Sierra   Porto, T-889 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-010 de 2012, M.P.:   Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,   T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-527 de 2012, M.P.:   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-1090 de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo, T-185 de 2013, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva, T-399 de 2013, M.P.:   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, T-254 de   2014, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González   Cuervo, T-271 de 2015, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-325 de 2015, M.P.:   Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-226 de 2016, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva,   T-280 de 2017, M.P.: José Antonio Cepeda Amarís.    

[53] Sentencia T-458 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra    

[54] Sentencia T-459 de 2003, M.P.: Jaime Córdoba Triviño    

[55] Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014,   M.P: Mauricio González Cuervo    

[56] Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco   Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113   de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto   Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de   2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de   2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo,    

[57] Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte   Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz    

[58] Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco   Gerardo Monroy Cabra, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto,   T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-463 de 2011, M.P.: Nilson   Pinilla Pinilla, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-606 de 2011, M.P.:   Humberto Antonio Sierra Porto, T-010 de 2012, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio,   T-074 de 2012, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, M.P.: Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub, T-509 de 2013, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla, C-367 de 2014,   M.P.: Mauricio González Cuervo.    

[59] Sentencia T-606 de 2011, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto    

[60] Cfr. C-055 de 1993 y    T-421 de 2003.    

[61] Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa    

[62] Cfr. fols. 34-36 cuad. 2, exp. 2015-78    

[63] Cfr. fols. 4-10 cuad. 3, exp. 2015-78    

[64] Cfr. fols. 77-78 cuad. 2, exp. 2015-78    

[65] Cfr. fol. 108 cuad. 2, exp. 2015-78    

[66] Cfr. fols. 79-83 cuad. 2, exp. 2014-261    

[67] Cfr. fols. 4-14 cuad. 3, exp. 2014-261    

[68] Cfr. fols. 279-274 cuad. 2, exp. 2014-261    

[69] Cfr. fols. 86-89 cuad. 2, exp. 2014-282    

[70] Cfr. fols. 4-12 cuad. 3, exp. 2014-282    

[71] Cfr. fols. 183-184 cuad. 2, exp. 2014-282    

[72] Cfr. fols. 229-230 cuad. 2, exp. 2014-282    

[74] Cita las sentencias SU-254 y C-753 de 2013.    

[75] Sobre esta distinción, la jurisprudencia ha señalado que “[a]   pesar de que la Corte rechaza la posibilidad de acudir a la tutela contra   sentencia de tutela, sí acepta acudir a esta acción contra los incidentes de   desacato teniendo en cuenta que se trata de situaciones distintas que no pueden   confundirse”. Sentencia T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández    

[76] Consideraciones tomadas de la sentencia SU-416 de 2015, M.P.:   Alberto Rojas Ríos, reiterada recientemente por la sentencia SU-647 de 2017,   M.P.: Diana Fajardo Rivera    

[77] “Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos   al imperio de la ley.    

La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y   la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.”    

[78] Sentencia T-1029 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva    

[79] Sentencia SU-050 de 2017, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva    

[80] Sentencias SU-050 de 2017, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva y T-1092   de 2007, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto    

[81] M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva    

[82] M.P.: Mauricio González Cuervo    

[83] Cons. sentencias T-519 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo,   T-410 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-377 de 2017, M.P.: Alejandro   Linares Cantillo, T-083 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T-130 de   2016, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-527 de 2017, M.P.: Gloria Stella   Ortiz Delgado, T-293 de 2015, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-197 de 2015,   M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez, T-112 de 2015, M.P.: Jorge Iván Palacio   Palacio, T-908 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-863 de 2014, M.P.:   Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-680 de 2014, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio,   T-640 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-534 de 2014, M.P.: Luis   Guillermo Guerrero Pérez, entre otras.    

[84] Auto 206 de 2017, Sala de Seguimiento a la   Sentencia T-025 de 2004.    

[85] Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa    

[86] Resulta pertinente traer al presente, mutatis mutandis, los   razonamientos de la Corte al examinar casos donde se evidencia un problema   estructural que sobrepasa los casos individuales ventilados mediante acción de   tutela, tal como ocurrió con las acciones de   tutela contra la Caja Nacional de Previsión –CAJANAL−:     

“Cuando el problema es estructural, contrariamente a lo sostenido   por la jurisprudencia constitucional en la consideración aislada de los casos   concretos, abordarlo para casos individuales por la vía de la acción de tutela,   conduce a una violación del derecho a la igualdad. Ello es así porque ante un   problema estructural, que implica que, con los recursos disponibles, la entidad   no puede responder oportunamente las peticiones, ordenar que una petición se   resuelva de manera inmediata, implica desconocer el derecho de todos los que   están en turno. La Corte ha dicho que so pretexto de la igualdad no se puede   desconocer el derecho de petición pero, como se ha puesto de presente, tal   afirmación no puede llevarse al extremo de desconocer el hecho de que quienes   esperan turno para una respuesta también tienen afectado su derecho de petición   y de que si el cumplimiento de la orden judicial de tutela implica darle la   prelación al derecho de uno sobre el del otro, el que está en turno ve violado   no solo su derecho de petición sino también su derecho a la igualdad. Una   interpretación literal de lo expresado por la Corte implicaría que para proteger   el derecho de petición de un sujeto, se desconocería el derecho de petición de   otro sujeto, quien por consiguiente vería afectado también su derecho a la   igualdad. La solución sería que el juez ordenara la inmediata atención de todas   las peticiones que están en mora pero, como se trata de un problema estructural,   ello es imposible de cumplir. Se puede acatar la orden en casos individuales,   pero a costa de la igualdad y agravando la situación de quienes se encontraban   en turno, que verán su respuesta dilatada tantos turnos como tutelas les sean   concedidas a personas que se encontraban por debajo.” (Sentencia T-1234 de   2008, M.P.: Rodrigo Escobar Gil)    

[87] V.gr. sentencias T-142 de 2017, M.P.: María   Victoria Calle Correa, T-114 de 2015, M.P.: Mauricio González Cuervo, Auto 206   de 2017, Sala de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004.    

[88] Los pagos se efectuaron en las siguientes fechas: al señor Diego   Julián Rubio el 8 de febrero de 2017, al señor Víctor Manuel Contreras el 27 de   octubre de 2016, y a la señora María Hermelina Vargas el 15 de junio de 2017.    

[89] Cfr. fols. 86-87 cuad. ppal.    

[90] Cfr. fol. 88 ibídem