SU055-18

         SU055-18             

Sentencia SU055/18    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de   procedibilidad    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Configuración    

A partir de conceptos de derecho procesal, la jurisprudencia de este Tribunal ha   precisado que la institución de la cosa juzgada constitucional, se configura a   partir de triángulos procesales idénticos. En otras palabras, cuando en dos o   más acciones de tutela se reúnan las mismas identidades de partes, causa   petendi y objeto, puede entenderse que aquella institución se configura.    

ACCION DE TUTELA   TEMERARIA Y PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-De manera excepcional, la emisión de   una sentencia judicial con efectos erga omnes puede constituirse como hecho   nuevo para justificar la interposición de una segunda acción    

DERECHO A LA   IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por   autoridades judiciales al declararse inhibidas para analizar legalidad de oficio   de comunicación de desvinculación por supresión del cargo, desconociendo   precedente judicial del Consejo de Estado    

DERECHO AL DEBIDO   PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Al afectado solo le   es exigible la demanda de los actos conocidos, la exigencia de demandar   la legalidad de actos de incorporación que no son notificados, desconoce el   principio de confianza legítima    

La exigencia de los jueces administrativos de demandar actos que no fueron   puestos en conocimiento de los servidores desvinculados, también configura un   defecto sustantivo por inadvertencia de la norma a aplicar (artículos 65 a 73   del CPACA sobre la forma de divulgar las decisiones de la administración), pues   de hacerse, los funcionarios entenderían que los empleados afectados no tienen   tal carga de demandabilidad y que si la misma existe sólo es posible predicarla   de los actos conocidos, es decir, del general y del oficio, los que juntos   constituyen la voluntad perfeccionada de la administración, la de la supresión   parcial y la de la selección para no ser reincorporado en la nueva planta de   persona    

JURISPRUDENCIA DEL   CONSEJO DE ESTADO RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE DEMANDAR OFICIOS DE COMUNICACION   DE DESVINCULACION POR SUPRESION DEL CARGO-En el caso de reestructuración de   entidad pública    

En el Consejo de Estado, existían tres posturas jurisprudenciales en relación   con la posibilidad de demandar los oficios de comunicación en dichos procesos.   De un lado, (i) aquella que sostenía que “(…) el oficio por el cual se   comunicaba la supresión de los cargos en el proceso adelantado por la CARC era   de naturaleza ejecutiva, esto es, que no contenía una verdadera decisión de la   administración y que el Acuerdo No. 016 de 2002 no era demandable por contener   unas disposiciones de carácter general y abstracto, lo que conllevaba a que   debían demandarse los actos concretos de incorporación a la planta de personal   como las resoluciones 1344 y 1345 de 15 de noviembre de 2002”; de otro lado,   (ii) la posición defendida más recientemente, y expuesta por la mencionada   Sentencia del 4 de noviembre de 2010, que sí permitía el enjuiciamiento de   dichos oficios, “entendiendo que en virtud de la teoría del acto integrador el   oficio de comunicación [era] el que particulariza la situación jurídica del   servidor desvinculado por la reestructuración administrativa de la CARC,   guardando cuidado en relación con el alcance de los cargos invocados”.    Igualmente, (iii) se encontró una posición intermedia que permitía la demanda   del acto general en conjunto con el oficio y otros actos de naturaleza   particular, como actos de incorporación de otros empleados que hubieran   reemplazado el empleo del afectado, por ejemplo.    

El Consejo de Estado ha adoptado posiciones diversas frente al tema de la   demandabilidad de oficios en procesos de supresión parcial (en un mismo acto   general se suprime toda la planta pero se crean cargos bajo la misma   denominación en una nueva planta de personal) cuando los actos de incorporación   no han sido puestos en conocimiento de los servidores afectados. (i) De un lado,   ha asumido posturas que no han tenido en cuenta la ausencia de notificación de   los actos de incorporación, pese a que los jueces de instancia los han   catalogado como definitorios de la situación de los servidores. (ii) Del lado   contrario, también ha considerado que bajo el amparo del principio de confianza   legítima, a los servidores desvinculados no debe exigírseles enjuiciar actos que   no conocen ni que tampoco fueron exhibidos por la entidad como los causantes de   su retiro. Finalmente, (iii) ha llegado ha plantear otras tesis como la   posibilidad de demandar los oficios pero sólo como actos integradores del acto   general, es decir como actos de ejecución, lo que implica que no tengan un   contenido definitivo por sí solos ni sean los que originan la desvinculación del   empleado. Esto último por ejemplo, podría impedir que los oficios fuesen ser   blanco de vicios distintos a los alegados en relación con el acto general.    

DERECHO AL DEBIDO   PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Demandabilidad   de los oficios de comunicación de desvinculación por supresión del cargo, depende del papel   que representen en la cadena de actos que, a raíz de un proceso de   reestructuración, culminen con la desvinculación de un servidor público    

DERECHO AL DEBIDO   PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Conclusión respecto   al enjuiciamiento de los actos en procesos de reestructuración de planta de   personal    

En relación con el servidor cuyo cargo se suprime, el efecto jurídico surge del   acto complejo constituido por a. el acto de supresión, b. el acto   de incorporación y c. la comunicación. (i) Sin embargo, dado que el acto   de incorporación no le ha sido comunicado, al afectado sólo le bastaría con   demandar los otros dos en orden a demostrar que con la supresión de su cargo no   se mejoró el servicio y todo obedeció a una desviación de poder. Desde luego,   este análisis no sólo requiere juicios estrictamente legales de los actos   administrativos sino además los que se deriven de todos los elementos   probatorios obrantes en el proceso y tendientes a demostrar el vicio alegado.   Una eventual nulidad en ese sentido, sólo tendría efectos sobre la supresión de   su cargo y el restablecimiento del derecho equivaldría a volver a crearlo sin   afectar los actos de incorporación de otros, dado que no han sido   demandados. (ii) En todo caso, si el servidor desvinculado decide demandarlos   acusando que debería estar en uno de esos cargos en lugar de otra persona que   fue nombrada allí por los actos de incorporación, la cuestión sería distinta. En   otras palabras, el restablecimiento de su derecho en consonancia con su   pretensión, no daría como resultado que se le incorporara a la nueva planta   autónomamente con la creación de su cargo sino que dicha incorporación se   adelantara con el propósito de ocupar aquél cargo demandado a manera de   “sustitución”    

DESCONOCIMIENTO DEL   PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia    

DEFECTO   SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia     

SEPARACION DEL PRECEDENTE-El funcionario judicial puede apartarse de   su propio precedente o del precedente resuelto por el superior jerárquico,   siempre y cuando explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por   las que modifica su posición    

PRECEDENTE   VERTICAL-Requisitos   para que el Juez inferior pueda apartarse    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del   precedente fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional respecto a   la posibilidad de demandar oficios de comunicación de desvinculación por   supresión del cargo    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto sustantivo, por   inadvertencia de norma a aplicar sobre la posibilidad de demandar oficios de   comunicación de desvinculación por supresión del cargo    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por configurarse cosa juzgada   constitucional    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por incumplir   requisito de inmediatez    

Referencia: Expedientes T-5.445.666, T-5.448.252, T-5.451.035, T-5.456.222 y   T-5.685.087    

Acciones de   tutela presentadas por Dora Clemencia Corredor Medina contra el Tribunal   Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 11° Administrativo   de Descongestión de Tunja; Carlos Otto Pérez Oviedo contra el Tribunal   Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-; Edgar Humberto Parra Peña   contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- y Tribunal Administrativo de   Boyacá; Segunda Eloisa Abril Valcarcel contra el Tribunal Administrativo de   Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 3° Administrativo de Tunja, y Gustavo Avellaneda Leal contra la   Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3°   Administrativo del Circuito de Tunja.    

Magistrado   Sustanciador:    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil   dieciocho (2018).    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades   constitucionales y legales, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión de los fallos emitidos   por los jueces de tutela, en primera y segunda instancia, respecto de las   acciones de tutela presentadas por Dora Clemencia Corredor Medina contra el   Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 11°   Administrativo de Descongestión de Tunja; Carlos Otto Pérez Oviedo contra el   Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-; Edgar Humberto Parra   Peña contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- y Tribunal Administrativo de   Boyacá; Segunda Eloisa Abril Valcarcel contra el Tribunal Administrativo de   Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 3° Administrativo de Tunja, y Gustavo Avellaneda Leal contra la   Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3°   Administrativo del Circuito de Tunja.    

I.   ANTECEDENTES    

Caso I.   Expediente T-5.445.666.    

El 12 de agosto de 2015,[1] mediante apoderado judicial, la señora Dora Clemencia   Corredor Medina  presentó acción de tutela contra  La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 11   Administrativo de Descongestión de Tunja y como vinculado el Departamento de   Boyacá,[2]  por la presunta vulneración de sus   derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de   justicia.    

1.1. Hechos relevantes    

b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el   Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la   demandante que su cargo de profesional universitario código 340 grado 11 había   sido suprimido por el Decreto citado, y que dicha decisión producía plenos   efectos a partir del 31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las   previsiones contenidas en el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le   comunicó que podía optar entre obtener la indemnización de que trata el artículo   137 del Decreto 1572 de 1998, o tener un tratamiento preferencial para ser   incorporada en un cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las reglas   establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le fue   advertido que, de haber elegido la opción de incorporación, si pasados 6 meses a   partir de la supresión del cargo no hubiere sido posible aquella, le sería   reconocida y liquidada la indemnización pecuniaria correspondiente.[5]    

c) Con motivo de dicha desvinculación, la peticionaria   presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el   Departamento de Boyacá buscando que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el   memorando del 27 de diciembre del mismo año, fueran declarados nulos. En efecto,   acusó que el Decreto (i) no estaba motivado ni expresa ni suficientemente en   “necesidades del servicio o modernización de la institución”[6],  (ii) tampoco estaba basado en un estudio técnico serio, ni (iii) se había   permitido la participación de los servidores en todo el proceso de supresión   parcial. Asimismo, advirtió que su desvinculación tampoco había obedecido a un   bajo rendimiento, puesto que siempre se había desempeñado como una excelente   servidora pública por los casi 10 años que ocupó el cargo.[7]  En ese sentido, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba   manifiesta “desviación de poder” y falsa motivación, especialmente si se   reparaba en el hecho de que, en lugar de disminuir, los cargos de su   denominación se habían incrementado y aun así, no había sido reincorporada.   Complementariamente, la accionante señaló que el oficio del 27 de diciembre   adolecía específicamente de vicios de competencia puesto que tal acto había   concretado su desvinculación, razón para considerar el Director de Talento   Humano de la entidad no tenía ninguna habilitación para asumir las funciones del   nominador y dar por terminada la relación legal y reglamentaria con el servidor,   decisión administrativa que, por demás, también carecía de motivación.   Finalmente, precisó que estaba amparada por un “fuero circunstancial” al hacer   parte de SINTRAGOBERNACIONES, Seccional Boyacá.[8]    

d) Mediante sentencia del 4 de junio de 2009, el Juzgado 11° Administrativo del   Circuito Judicial de Tunja -Boyacá-, en primera instancia, resolvió negar las   pretensiones de la demanda instaurada por la señora Corredor Medina. Argumentó   que la peticionaria no había acreditado la autenticidad del acto de supresión,   es decir, del Decreto 1844 de 2001, puesto que había aportado su contenido en   copia simple pese a ser una norma de carácter local, motivo suficiente para   considerar que no había probado el supuesto de hecho alegado, de conformidad con   el entonces vigente artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.[9] Así las cosas, en   relación con el memorando del 27 de diciembre de 2001, indicó que, a diferencia   del citado Decreto, éste no podía considerarse como un acto de supresión, puesto   que simplemente se trataba de una comunicación y, en ese sentido, tampoco cabía   considerar que el Director de Talento Humano hubiese usurpado competencias del   nominador, al no haber sido él quien tomara la decisión sobre el cargo de la   actora, sino simplemente el que la informara. Finalmente, en relación con la   alegada protección sindical, advirtió que los sindicatos de empleados públicos,   de conformidad con el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, no tenían   la facultad de presentar pliegos de peticiones ni de celebrar convenciones   colectivas de trabajo, motivo por el que la señora Corredor Medina no estaba   amparada por el “fuero circunstancial” y, por lo mismo, la decisión de la   administración sobre la reestructuración de la planta de personal del   Departamento no requería consulta o autorización judicial previa.[10]    

d) El 16 de julio de 2010, la señora Corredor Medina presentó recurso de   apelación contra la sentencia de primera instancia, reiterando los argumentos de   la demanda y agregando que dicho pronunciamiento, en el fondo, había sido de   carácter inhibitorio, como quiera que no había advertido que el oficio del 27 de   diciembre de 2001, a diferencia del Decreto 1844 de 2001 que simplemente   ordenaba la supresión general y abstracta de 217 cargos de profesional   universitario código 340 grado 11, sí había materializado su desvinculación y   había generado los efectos perversos que le habían motivado a presentar la   acción de nulidad y restablecimiento del derecho.[11]    

e) El 17 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de   Descongestión- resolvió el recurso de apelación y modificó la decisión de   primera instancia, indicando que si bien se negaban las pretensiones frente al   Decreto 1844 de 2001,[12] se declaraban   inhibidos para pronunciarse en relación con el oficio del 27 de diciembre del   mismo año. Para fundamentar esta última determinación, la Sala explicó que cada   proceso de supresión era único, motivo por el que para individualizar el acto   administrativo que había afectado la situación de la actora era necesario tener   en cuenta los parámetros que había desarrollado el Consejo de Estado sobre el   tema, particularmente en el sentencia del 18 de febrero de 2010: “La regla   general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es,   el que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva   y personal. Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el   escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso   para definir el acto procedente, veamos grosso modo: 1. En el evento de que   exista un acto general que defina la planta; un acto de incorporación que   incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y finalmente una   comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la   relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple   acto de la administración, o de ejecución. 2. Si la entidad adopta la planta de   empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a   cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto   administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se   hace demandable (…)”[13]. En ese sentido, el   Tribunal advirtió que dentro del plenario sí obraban diversos decretos de   incorporación de otros funcionarios a cargos de “profesional universitario”  como el que ocupaba la accionante[14], motivo por el que   eran estos los susceptibles de demandarse y no el oficio de comunicación, pese a   que éstos no se habían puesto en conocimiento de la señora Corredor Medina.[15]  Agregó que   el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ya había estudiado, en dos   oportunidades, el tema de las desvinculaciones originadas en la reestructuración   ordenada por el Decreto 1844 de 2001 expedido por el Gobernador de Boyacá,[16] en las que había   precisado que el oficio no era el acto que afectaba la situación jurídica de los   servidores, en tanto el Director de Talento Humano no tenía la competencia para   desvincular a ningún funcionario y su labor se reducía a comunicar,   precisamente, la determinación del Gobernador relacionada no sólo con la   supresión de los cargos sino con las incorporaciones de otras personas a   aquellos, siendo estas últimas las decisiones enjuiciables por contener la   desvinculación real del empleado. Para ejemplificar la situación, el Tribunal   señaló que “[si] en gracia de discusión pudiera anularse [el oficio], ello   resultaría infructuoso, pues no tendría ningún efecto jurídico respecto a los   actos que determinaron la supresión de cargos y la incorporación de [otros]   funcionarios (…)”.[17]    

f)  Acción de tutela que se revisa. Mediante apoderado judicial, la   demandante presentó acción de tutela argumentando que la decisión del Tribunal   había incurrido en diversos defectos por indebida valoración de las pruebas,   exceso ritual manifiesto y desconocimiento del precedente, como quiera que había   desnaturalizado el oficio del 27   de diciembre de 2001 al no haberlo   reconocido como verdadero acto de desvinculación con plenos efectos jurídicos   sobre su situación laboral particular. Asimismo, precisó que la Sala de   Descongestión había ignorado diversos pronunciamientos del Consejo de Estado   sobre el mismo asunto,[18] que señalaban que  “el acto que había decidido retirar al [servidor] era el oficio sin número   fechado el 27 de diciembre de 2001 y [que], en tal virtud el estudio de   legalidad que se [solicitaba] (…) [debía] [recaer] sobre el [mismo].”   Explicó que el Tribunal no había evitado un fallo inhibitorio como era su deber   legal sino que, por el contrario, lo había estructurado deliberadamente al   inaplicar dicho precedente, dejando de lado que los actos de incorporación de   otros servidores no le eran oponibles al no haberle sido notificados[19] y desconociendo,   de paso, el principio de confianza legítima con fundamento en el cual sólo   estaba obligada a enjuiciar los actos que la entidad le había comunicado como   los causantes de su despido. En relación con esto último, citó las sentencias   T-446 de 2013, T-146 de 2014 y T-153 de 2015,[20] exponiendo que el   Tribunal también había desconocido precedentes de distintas salas de revisión de   esta Corporación, pues en aquellas oportunidades la Corte había amparado los   derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que ella,   argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la   inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era exigible   la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los que la   entidad le había notificado como indicativos de su despido. Finalmente, señaló   que la decisión del Tribunal también había ido en contra de su propio   precedente, pues en sentencias del 18 de noviembre[21] y del 16 de   diciembre de 2009,[22] la Sala ya había   accedido a pretensiones de demandas similares, anulando el citado oficio del 27   de diciembre de 2001.    

1.2. Solicitud        

De acuerdo con los hechos anteriores, la peticionaria solicitó que se   amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos   que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no   sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio   de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado   por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013, T-146   de 2014 y T-153 de 2015.    

1.3.   Contestación de las autoridades judiciales demandadas y los vinculados    

1.3.1. Tribunal Administrativo de Boyacá   -Sala de Descongestión-[23]    

El 4 de septiembre de   2015, los magistrados de la Sala de Descongestión del Tribunal solicitaron   despachar desfavorablemente el amparo, haciendo uso de los mismos argumentos   empleados en la sentencia atacada y precisando que una de las decisiones que la   accionante alegaba como precedente aplicable al caso concreto (Consejo de Estado.   Sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación No.   15001-23-31-000-2002-01804-01. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve) no se   ajustaba a los hechos del mismo. Explicaron que mientras la desvinculación de la   peticionaria había estado mediada por actos de incorporación de otras personas,   la sentencia del Consejo de Estado de 2012 había estudiado el caso de una   empleada cuya desincorporación se había generado sólo a partir de un acto   general y un oficio de comunicación.    

1.3.2. Gobernación de Boyacá[24]    

Mediante respuesta del 7 de septiembre de 2015, la Gobernación alegó falta de   legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto   quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a   dar cumplimiento a los fallos judiciales del Juzgado y del Tribunal accionados.    

1.3.2. Juzgado 11° Administrativo del Circuito de Tunja -Boyacá-[25]    

1.4. Decisiones objeto de Revisión    

1.4.1. Sentencia de primera instancia[26]    

1.4.1.1. Mediante sentencia del 8 de octubre de 2015,   la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, al   considerar que la decisión del Tribunal se había fundado en uno de los   precedentes disponibles de dicha Corporación recientemente reiterados por la   Sentencia del 26 de agosto de 2015.[27]  Explicó que resultaba inadecuado definir de manera general cuáles eran los actos   que afectaban la situación jurídica de los empleados retirados y, por el   contrario, era indispensable examinar las particularidades de cada caso. No   obstante, citando varias sentencias de dicha Corporación,[28]  concluyó que no existía un precedente unificado y que, en todo caso, las   sentencias invocadas por la actora como aplicables a su caso no resultaban   serlo,   [29]  pues los actos o los procesos de reestructuración que en cada caso habían   modificado la situación jurídica de los empleados eran diferentes o, por   ejemplo, no había lugar a alegar desconocimiento del precedente cuando existían   pronunciamientos disímiles si estos provenían de distintas Salas.    

1.4.2. Impugnación    

En la oportunidad procesal, la peticionaria presentó   impugnación contra la decisión de primera instancia,[30]  argumentando que resultaba inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara   no sólo la existencia de una decisión inhibitoria sino además el desconocimiento   de su propio precedente, bajo el argumento de la ausencia de una regla   completamente unificada al respecto. Agregó que, de acuerdo con el caso de la   actora donde se suprimieron 217 cargos y se crearon 234 de los mismos, la regla   jurídica aplicable es la contenida en las sentencias del 15 de noviembre de 2012[31]  y del 16 de diciembre de 2009[32],   es decir, la que admite que sea el oficio de comunicación el demandable.   Finalmente, reiteró los demás argumentos de la acción de tutela en relación con   el presunto desconocimiento del precedente de esta Corte (T-446 de 2013, T-146 de 2014 y T-153 de 2015).    

1.4.3. Sentencia de segunda instancia    

El 4 de febrero de 2016, mediante providencia emitida   por la Sección Segunda –Subsección “A”- de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, se confirmó la decisión de primera   instancia sosteniendo que no se había configurado ninguna causal específica   relacionada con el desconocimiento del precedente judicial.    

Explicó que la subregla de la Sentencia del 15 de   noviembre de 2012 no era aplicable al caso de la peticionaria en tanto que en   aquella oportunidad no existían actos de incorporación. A la misma conclusión se   llegó en relación con la Sentencia del 15 de noviembre de 2012, puesto que en   dicho caso no se había estudiado la situación de reestructuración del   Departamento de Boyacá sino la de la Contraloría Distrital de Cartagena de   Indias.    

Caso II.   Expediente T-5.448.252.    

El 10 de septiembre de 2015,[33] mediante apoderado judicial, el señor Carlos Otto Pérez   Oviedo presentó acción de tutela contra la Sala de Descongestión del   Tribunal Administrativo de Boyacá y como vinculados el Departamento de Boyacá[34]  y el Juzgado 5 del Circuito Judicial Administrativo de Tunja –Boyacá-[35]  por la presunta vulneración de sus   derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de   justicia.    

2.1. Hechos relevantes    

a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de 2001   expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se determinó la   modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la   administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura.   Entre otras transformaciones, se estableció que 79 empleos de auxiliar   administrativo código 550 grado 45 dejarían de existir;[36]  sin embargo, en el mismo acto administrativo se determinó la creación de 16   cargos de la misma categoría.    

c) Con motivo de dicha desvinculación, el peticionario   acudió a la jurisdicción contencioso administrativa y presentó demanda de   nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá buscando   que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el memorando del 28 de diciembre del   mismo año, fueran declarados nulos. En efecto, acusó que el Decreto (i) no   estaba motivado ni expresa ni suficientemente en “necesidades del servicio o   modernización de la institución”[38];  (ii) tampoco estaba basado en un estudio técnico serio, ni (iii) se había   permitido la participación de los servidores en todo el proceso de   restructuración. Igualmente, advirtió que su desvinculación tampoco había   obedecido a un bajo rendimiento, puesto que durante el tiempo de servicio se   había desempeñado como un excelente servidor público.[39]  Así, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba manifiesta   “desviación de poder” y falsa motivación. Particularmente, en relación con   el memorando del 28 de diciembre, alegó que adolecía de vicios de competencia   puesto que el Director de Talento Humano de la entidad no tenía ninguna   habilitación para asumir las funciones del nominador y, en consecuencia de, dar   por terminada la relación legal y reglamentaria con el servidor. Finalmente,   precisó que estaba amparado por un “fuero circunstancial” al hacer parte de   SINTRAGOBERNACIONES, Seccional Boyacá.[40]    

d) Mediante sentencia del 23 de enero de 2012, el Juzgado 5 del Circuito   Judicial Administrativo de Tunja -Boyacá-, en primera instancia, resolvió   estimar las pretensiones de la demanda y declarar la nulidad del oficio mediante   el cual el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le comunicó al   accionante la supresión de su cargo. Expuso que la modificación a la planta   laboral del Departamento de Boyacá había obedecido a una restructuración y no a   una supresión definitiva de todos los cargos, motivo por el que debía existir no   solo un acto general de “supresión” (Decreto 1844 de 2001) sino además una   decisión particular y concreta frente  a la situación laboral del señor   Pérez Oviedo. Sin embargo, al revisar la actuación, el a quo encontró que   la administración no había proferido, en estricto sentido, el segundo acto ni   tampoco una decisión de incorporación de otras personas en la denominación de   cargos que ocupaba el demandante. Ante dicha falencia, concluyó que debía   entenderse que el oficio de comunicación era el que había determinado la   desvinculación del señor Pérez Oviedo. Así, y citando la sentencia del Consejo   de Estado de 18 de febrero de 2010[41], precisó que el   acto administrativo a demandar era la comunicación expedida por el Director de   Talento Humano, pues siendo necesario seleccionar quienes ocuparían los 16   nuevos cargos creados de los 79 que se suprimían, era necesario una decisión de   elección y distribución que en este caso solo se había adoptado a través del   oficio comunicado a quienes serían desvinculados. Determinado el acto   enjuiciable, el juez analizó el fondo del asunto y encontró que el oficio de   comunicación había sido expedido de manera arbitraria, como quiera que en   últimas fue el Director de Talento Humano, sin ningún tipo de competencia como   nominador, el que decidió quiénes serían retirados del servicio y quiénes se   vincularían a la nueva planta. Finalmente, en relación con la alegada protección   sindical, advirtió que con motivo de la demanda de inconstitucionalidad contra   el artículo 416 del C.S.T, la Corte, mediante sentencia C-1234 de 2005, había   declarado su exequibilidad y, en todo caso, había precisado que la facultad   expresa de “negociación colectiva” para los empleados públicos, debía ser   regulada por el legislador, motivo por el que no podía concluirse la existencia   de una vulneración a la garantía de participación sindical.[42]    

d) Presentado el recurso de apelación por la parte demandante, al cual se   adhirió la entidad accionada, mediante Sentencia del 8 de julio de 2014, el   Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión–, revocó la decisión de   primera instancia y, en su lugar, se inhibió de un pronunciamiento de fondo en   relación con el oficio de comunicación, negando el resto de pretensiones. Para   fundamentar su abstención, la Sala explicó que cada proceso de supresión era   único, motivo por el que para individualizar el acto administrativo que había   afectado la situación del actor era necesario tener en cuenta los parámetros que   había desarrollado el Consejo de Estado sobre el tema, particularmente en la   Sentencia del 20 de enero de 2011: “La regla general apunta a demandar el   acto que afecta directamente al empleado, esto es, el que contiene en forma   individual el retiro del servicio, de manera subjetiva y personal. Sin embargo,   a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse   las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso para definir el acto   procedente, veamos grosso modo: 1. En el evento de que exista un acto general   que defina la planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e   identifique plenamente al funcionario y finalmente una comunicación; debe   demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral   subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple acto de la   administración, o de ejecución. 2. Si la entidad adopta la planta de empleos y   no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a cada   empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto   administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se   hace demandable (…)”[43]. En ese sentido, el   Tribunal advirtió que dentro del plenario sí obraban diversos decretos de   incorporación de otros funcionarios a cargos de “auxiliar administrativo”  como el que ocupaba el accionante[44], motivo por el que   eran estos los susceptibles de demandarse y no el oficio de comunicación, al ser   posterior a aquellos[45].    

f)  Primera acción de tutela. Pocos meses después de la sentencia de segunda   instancia, el señor Pérez Oviedo, mediante apoderado, presentó acción de tutela   contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, argumentando que dicha autoridad   judicial no tenía competencia para conocer de la apelación adhesiva, pues tal   solicitud, elevada por la Gobernación de Boyacá -demandada en el proceso de   nulidad y restablecimiento del derecho-, había sido presentada de manera   inoportuna (Defecto procedimental). Asimismo, señaló que de conformidad con el   artículo 358 del entonces Código de Procedimiento Civil, el Tribunal no debió   haber admitido el recurso de apelación principal “por falta de legitimación   por activa, en virtud de que las pretensiones [habían sido] favorables al   demandante [en primera instancia]” (Defecto sustantivo). Mediante   sentencia del 10 de diciembre de 2014, la Sección Cuarta del Consejo de Estado,   en primera instancia, negó el amparo. Argumentó que el Tribunal, como juez de la   apelación, contaba con competencia irrestricta para analizar el recurso, siempre   que el mismo se hubiese interpuesto oportunamente, la parte no apelante se   hubiera adherido y el solicitante principal no hubiese desistido, tal y como se   cumplió en el caso concreto. Frente al presunto defecto sustantivo, la Sección   advirtió que en ningún aparte del artículo 358 se restringía la posibilidad de   recurrir a quien había resultado favorecido con la decisión de primera instancia   y que, de hecho, siendo tal recurso una potestad de las partes, luego de haberla   empleado, “(…) no p[odía] el actor pretender por vía de tutela [alegar su   propia culpa y procurar] enmendar los errores que [consideraba haber] cometi[do]   en el proceso ordinario”.[46] Impugnado tal   fallo, mediante providencia del 9 de abril de 2015, la Sección Quinta del   Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia, bajo similares   argumentos.[47]    

g)  Acción de tutela que se revisa. A través de apoderado judicial, el señor   Pérez Oviedo presentó una nueva acción de tutela advirtiendo que, si bien en el   año anterior había formulado un primer recurso amparo, ésta vez lo hacía con   fundamento en la sentencia T-153 de 2015, pronunciamiento que se constituía en   el primer precedente constitucional acerca de la reestructuración en el   Departamento de Boyacá. A partir de allí, argumentó que el Tribunal, con tal   decisión, había incurrido en un defecto por desconocimiento del precedente del   máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la   Corte Constitucional, puesto que había desnaturalizado el oficio del 28 de   diciembre de 2001 al no haberlo reconocido como el acto de desvinculación de   carácter particular y concreto con plenos efectos jurídicos sobre su situación   laboral. En efecto, precisó que la Sala de Descongestión había ignorado diversos   pronunciamientos del Consejo de Estado sobre el mismo asunto,[48] que sostienen que   ante la falta de notificación de los actos de incorporación de otras personas,   “(…) el oficio [de comunicación es el] acto a demandar y a anular en tanto el   acto general sólo redu[ce] más no elimin[a] [particularmente] los cargos”.   En ese sentido, explicó que en lugar de haber evitado un fallo inhibitorio,    el Tribunal ignoró tal precedente para exigir del accionante el cuestionamiento   de unos actos de incorporación de otros servidores que ni siquiera le habían   sido notificados, desconociendo con ello, el principio de confianza legítima.   Frente a esto último, citó las sentencias T-446 de 2013 y T-146 de 2014[49] para exponer que   el Tribunal también había obviado estos precedentes, en los que se habían   amparado los derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que   él, argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la   inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era exigible   la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los que la   entidad le había señalado como indicativos de su despido. Finalmente, precisó   que estos pronunciamientos pertenecían a la línea consolidada de la T- 153 de   2015, principal precedente en que fundaba su reclamo constitucional.    

2.2. Solicitud        

De acuerdo con los hechos anteriores, el peticionario solicitó que se   amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos   que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no   sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio   de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado   por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013 y   T-146 de 2014, que permitieron el desarrollo de la T- 153 de 2015, primer precedente   constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de Boyacá y elemento jurídico que debía considerarse como   “hecho nuevo” en la última acción de tutela.    

2.3.   Contestación de la autoridad judicial demandada y los vinculados    

2.3.1. Gobernación de   Boyacá[50]    

Mediante respuesta del 24 de septiembre de 2015, la Gobernación alegó falta de   legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto   quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a   dar cumplimiento a los fallos judiciales del Tribunal accionado.    

2.3.2.  El    Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 5º Administrativo del   Circuito de Tunja -Boyacá- guardaron silencio.    

2.4. Decisiones objeto de Revisión    

2.4.1. Sentencia de primera instancia[51]    

1.4.1.1. Mediante sentencia del 12 de noviembre de   2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción al   considerar que, si bien no se configuraba una temeridad por la fundamentación   distinta de ambas tutelas,[52]  la misma sí carecía del presupuesto de inmediatez pues desde el 8 de julio de   2014, fecha de la sentencia atacada, hasta el momento de presentación de la   segunda demanda habían transcurrido mas de 13 meses, a su juicio, un lapso   irrazonable para solicitar el amparo constitucional.    

2.4.2. Impugnación    

En la oportunidad procesal, el peticionario presentó   impugnación contra la decisión de primera instancia,[53]  argumentando que resultaba inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara   no sólo la existencia de una decisión que denegara justicia sino además que   admitiera que el paso del tiempo tuviera la virtud de “convertir [una]   providencia ilegal en legal”, al declarar improcedente la acción por un tema   de inmediatez. En efecto, precisó que en los casos de “cosa juzgada   fraudulenta” era menester que los funcionarios judiciales expulsaran del   ordenamiento jurídico dichas decisiones sin importar el asunto temporal.   Finalmente, agregó que el fallo impugnado no se había pronunciado sobre el   argumento principal de esta segunda acción de tutela, relacionado con el   precedente fijado en la sentencia T-153 de 2015.    

2.4.3. Sentencia de segunda instancia[54]    

El 4 de febrero de 2016, mediante providencia de   segunda instancia, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado, confirmó la decisión de primera instancia bajo similares   argumentos. Agregó que el hecho de que la Corte Constitucional se hubiese   pronunciado sobre un caso similar al suyo sólo hasta el 14 de abril de 2015,   fecha de la sentencia T-153, no justificaba su tardanza para acudir a la   administración de justicia.    

Caso III.   Expediente T-5.451.035.    

El 10 de septiembre de   2015,[55] mediante apoderado judicial, el señor Edgar Humberto Parra   Peña presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de   Boyacá y la Sección Segunda del Consejo de Estado, y como vinculados el   Departamento de Boyacá y la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado,[56]  por la presunta vulneración de sus   derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de   justicia.    

3.1. Hechos relevantes    

a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de 2001   expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se determinó la   modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la   administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura.   Entre otras transformaciones, se estableció que 16 empleos de ayudante código   610 grado 01 dejarían de existir;[57]  sin embargo, en el mismo acto administrativo se determinó la creación de un sólo   cargo de igual categoría.    

b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el   Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la   demandante que su cargo de Ayudante código 610 grado 01 había sido suprimido por   el Decreto citado y que dicha decisión producía plenos efectos a partir del 31   de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las previsiones contenidas en el   artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le comunicó que podía optar entre   percibir la indemnización de que trata el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998,   o tener un tratamiento preferencial para ser incorporada en un cargo equivalente   de la nueva planta, conforme a las reglas establecidas en el artículo 39 de la   Ley 443 de 1998. En todo caso, le fue advertido que, de haber elegido la opción   de incorporación, si pasados 6 meses a partir de la supresión del cargo no   hubiere sido posible aquella, le sería reconocida y liquidada la indemnización   pecuniaria correspondiente.[58]    

d) Mediante sentencia del 15 de mayo de 2008, la Sala de Decisión 4º del   Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, en primera instancia, se declaró   inhibida para para conocer de fondo sobre la legalidad del oficio del 27 de   diciembre de 2001 como quiera que éste era “(…) un medio utilizado por la   administración para informar sus decisiones, lo que de hecho generaba que no   [fuese] enjuiciable, por cuanto con él no se crea[ba] ni se modifica[ba]   situación jurídica alguna, esto es, es un acto de trámite no demandable ante   esta jurisdicción y, en tal condición, el pronunciamiento frente a él deb[ía]   ser inhibitorio”.[62] Respecto de la   expedición del Decreto 1844 de 2001, el Tribunal consideró que, contrario a lo   afirmado por el accionante, dicho acto administrativo sí estaba soportado en   estudios técnicos válidos y serios sobre la organización interna de la   Gobernación y su planta de personal, motivo por el que se debían negar las   pretensiones en relación con su declaratoria de nulidad.    

d) En la oportunidad procesal, el peticionario presentó recurso de apelación   señalando que el Decreto 1844 de 2001 no se había soportado en un estudio   técnico que cumpliera con los requisitos legales y que, en todo caso, el mismo   había sido expedido con anterioridad a las ordenanzas 18 y 39 de 2001, normas   que habían habilitado al Gobernador para hacer la restructuración, motivo por el   que debía declararse su nulidad por falta de competencia. Respecto del oficio   del 27 de diciembre de 2001, precisó que la decisión inhibitoria del Tribunal   era completamente injustificada como quiera que dicho acto era el único que   había resuelto su situación particular y concreta, pues el Decreto 1448 de 2001   no contenía ninguna motivación al respecto por tratarse de un acto general,   abstracto e innominado, circunstancia que obligaba un pronunciamiento de fondo   sobre el primero. Para terminar, señaló que en la sentencia de primera instancia   no se habían analizado en concreto y a profundidad los temas relativos al “fuero   circunstancial” y a la garantía de los servidores a participar en las decisiones   que los afectaban, en concordancia con los artículos 68 y 77 de la Ley 617 de   2000 y el Convenio 159 de la OIT.[63]     

f) Mediante sentencia del 21 de octubre de 2010, la Subsección “A” de la Sección   Segunda del Consejo de Estado resolvió confirmar la sentencia de primera   instancia. En primer lugar, señaló que “(…) por regla general los oficios   expedidos por las entidades que comunican a un determinado sujeto la supresión   de un cargo no son pasibles de control de legalidad, por cuanto constituyen una   simple comunicación y porque “(…) además, (…) en estricto sentido los actos de   supresión son los acuerdos, los decretos y las resoluciones, [dado] que   contienen la decisión que afecta la situación jurídica laboral de los empleados”.[64] Sin embargo,   advirtió que existían situaciones excepcionales donde los vicios de nulidad no   se relacionaban directamente con los actos de supresión sino con actos   posteriores, como los mencionados oficios, y ello ocurría, precisó, cuando entre   el acto general y el oficio de comunicación no existían actos de incorporación.   Sólo en este caso, podía entenderse que la decisión de escogencia, propia del   nominador, la había asumido ilegalmente el Director de Talento Humano a través   de dicha “comunicación” y en ese sentido, sí había lugar a demandar este último.   En ese orden de ideas, analizando el caso del señor Parra Peña, concluyó que   existían actos de incorporación anteriores al oficio del 27 de diciembre de   2001, motivo por el cual, la verdadera decisión de desvinculación estaba   contenida en aquellos y no en este último que, en últimas, seguía siendo de   carácter informativo. Ya en relación con las demás pretensiones, tal como lo   hizo el juez de primera instancia, el Consejo de Estado resolvió desestimarlas,   reiterando ciertos argumentos y agregando que, de un lado, el Gobernador estaba   plenamente facultado para adelantar la restructuración de conformidad con el   artículo 300 constitucional y, de otro, que no había lugar a garantizar el   alegado “fuero circunstancial” como quiera que los sindicatos de empleados   públicos no estaban habilitados para presentar pliegos de peticiones o celebrar   convenciones colectivas.[65]    

g)  Primera acción de tutela. En 2013, habiéndose terminado el proceso   contencioso administrativo y habiéndose resuelto una solicitud de nulidad y un   recurso de súplica,[66] el señor Parra   Peña presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- y   el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Decisión 4º-, argumentando que   dichas autoridades judiciales habían desconocido el precedente jurisprudencial   sobre la posibilidad de que, en casos como el suyo, el oficio de comunicación se   comportara como un acto con efectos particulares y concretos de desvinculación.   Mediante sentencia del 26 de septiembre de 2013, la Sección Cuarta del Consejo   de Estado negó el amparo solicitado, advirtiendo que las autoridades judiciales   demandadas habían cumplido “(…) con el deber de estudiar la características   propias del proceso de supresión de cargos que [había afectado] la situación   laboral del demandante (…) [sin encontrar irregularidad alguna en su caso] (…)”.[67] Impugnada dicha   decisión, a través de providencia del 11 de diciembre de 2013, la Sección Quinta   del mismo Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia bajo   argumentos similares.[68]    

h)  Acción de tutela que se revisa. Mediante apoderado judicial, el señor   Parra Peña presentó una nueva acción de tutela advirtiendo que, si bien ya había   formulado un primer recurso amparo, ésta vez lo hacía con fundamento en la   sentencia T-153 de 2015, pronunciamiento que se constituía en el primer   precedente constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de   Boyacá. A partir de allí, argumentó que las decisiones del proceso contencioso   administrativo configuraban un defecto por desconocimiento del precedente del   máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la   Corte Constitucional, puesto que se había desnaturalizado el oficio del 28 de   diciembre de 2001 al no haberlo reconocido como el acto de desvinculación de   carácter particular y concreto con plenos efectos jurídicos sobre su situación   laboral. En efecto, precisó que se habían ignorado diversos pronunciamientos del   Consejo de Estado sobre el mismo asunto,[69] que sostienen que   ante la falta de notificación de los actos de incorporación de otras personas,   “(…) el oficio [de comunicación es el] acto a demandar y a anular en tanto el   acto general sólo redu[ce] más no elimin[a] [particularmente] los cargos”.   En ese sentido, explicó que en lugar de haber evitado un fallo inhibitorio,    el Tribunal ignoró tal precedente para exigir del accionante el cuestionamiento   de unos actos de incorporación de otros servidores que ni siquiera le habían   sido notificados, desconociendo con ello, el principio de confianza legítima y   el principio de publicidad. Frente a esto último, citó las sentencias T-446 de   2013 y T-146 de 2014[70] para exponer que   el Tribunal también había obviado estos precedentes, en los que se habían   amparado los derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que   él, argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la   inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era exigible   la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los que la   entidad le había comunicado como indicativos de su despido. Finalmente, precisó   que estos pronunciamientos pertenecían a la línea consolidada de la T- 153 de   2015, principal precedente en que fundaba su reclamo constitucional.    

3.2. Solicitud        

De conformidad con lo anterior, el peticionario solicitó que se amparara   su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos que no   conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no sólo   habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio de   igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado por   el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013 y T-146 de   2014, que permitieron   el desarrollo de la T- 153 de 2015, primer precedente constitucional acerca de   la reestructuración en el Departamento de Boyacá  y elemento jurídico que debía considerarse como “hecho nuevo” en la   última acción de tutela.    

3.3.   Contestación de las autoridades judiciales demandadas y los vinculados    

3.3.1. Consejo de Estado –Sección Segunda-[71]    

Mediante respuesta del 23 de septiembre de 2015, la   nueva magistrada encargada del despacho, señaló que “(…) se [atenía] a los   argumentos esbozados y [al] material probatorio que [obraba] en el proceso   ordinario”.    

3.3.2.    Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-[72]    

El 28 de septiembre de   2015, dicha Corporación solicitó declarar improcedente la acción por ausencia   del presupuesto de inmediatez.    

3.3.3. Gobernación de Boyacá[73]    

Mediante respuesta del 30 de septiembre de 2015, la Gobernación alegó falta de   legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto   quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a   dar cumplimiento a los fallos judiciales del Juzgado y del Tribunal accionados.   Asimismo, alegó falta del presupuesto de inmediatez de la acción.    

La Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado   guardó silencio.    

3.4. Decisiones objeto de Revisión    

3.4.1. Sentencia de primera instancia[74]    

1.4.1.1. Mediante sentencia del 19 de noviembre de   2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción,   acogiendo los argumentos del Tribunal y de la Gobernación sobre la ausencia del   presupuesto de inmediatez del amparo. Señaló que, inclusive, considerando la   última providencia del proceso ordinario que resolvió el recurso de súplica   -notificada el 24 de junio de 2013-, al momento de presentación de la tutela ya   habían transcurrido más de dos años, por lo que no podía considerarse dicho   lapso como un periodo razonable para acudir a la justicia constitucional.   Finalmente, estimó que la nueva acción de tutela guardaba total correspondencia   con la presentada en 2013, cuestión que consideraba un ejercicio abusivo y   temerario de dicho mecanismo y, en ese sentido previno a la parte demandante.    

3.4.2. Impugnación    

En la oportunidad procesal, el demandante presentó   impugnación contra la decisión de primera instancia, argumentando que resultaba   inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara no sólo la existencia de una   decisión que denegara justicia sino además que admitiera que el paso del tiempo   tuviera la virtud de “convertir [una] providencia ilegal en legal”, al   declarar improcedente la acción por un tema de inmediatez. En efecto, precisó   que en los casos de “cosa juzgada fraudulenta” era menester que los   funcionarios judiciales expulsaran del ordenamiento jurídico dichas decisiones   sin importar el asunto temporal. Finalmente, agregó que el fallo impugnado no   había tenido en cuenta el argumento principal de esta segunda acción de tutela,   relacionado con el precedente fijado en la sentencia T-153 de 2015.    

3.4.3. Sentencia de segunda instancia    

Mediante sentencia del 18 de febrero de 2016, la   Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   confirmó, en esencia, la decisión del juez de primera instancia, modificando su   consideración sobre el tema de la temeridad y advirtiendo que, si bien existía   cosa juzgada, el señor Parra Peña había justificado plenamente la presentación   de una segunda acción alegando la aplicación retroactiva de la regla contenida   en la sentencia T-153 de 2015, motivo por el que no había lugar a endilgarle una   actuación caprichosa.[75]    

Caso IV.   Expediente T-5.456.222.    

El 14 de octubre de 2015,[76] mediante apoderado judicial, la señora Segunda Eloisa Abril   Valcarcel presentó acción de tutela contra la Sala de   Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3°   Administrativo del Circuito Judicial de Tunja -Boyacá-, y como vinculados el   Departamento de Boyacá y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado,[77]  por la presunta vulneración de sus   derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de   justicia.    

4.1. Hechos relevantes    

a) Mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de 2001   expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se determinó la   modificación y la supresión de cargos de la antigua planta del personal de la   administración central del Departamento y se estableció una nueva estructura.   Entre otras transformaciones, se estableció que 78 empleos de auxiliar   administrativo código 550 grado 05 dejarían de existir;[78]  sin embargo, en el mismo acto administrativo se determinó la creación de 17 de   la misma categoría.    

b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el   Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la   demandante que su cargo de auxiliar administrativo código 550 grado 05 había   sido suprimido por el Decreto citado y que dicha decisión producía plenos   efectos a partir del 31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las   previsiones contenidas en el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le   comunicó que podía optar entre percibir la indemnización de que trata el   artículo 137 del Decreto 1572 de 1998, o tener un tratamiento preferencial para   ser incorporada en un cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las   reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le   fue advertido que, de haber elegido la opción de incorporación, si pasados 6   meses a partir de la supresión del cargo no hubiere sido posible aquella, le   sería reconocida y liquidada la indemnización pecuniaria correspondiente.[79]    

c) Con motivo de dicha desvinculación, la peticionaria   presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el   Departamento de Boyacá buscando que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el   memorando del 27 de diciembre del mismo año, fueran declarados nulos. En efecto,   acusó que el Decreto (i) no estaba motivado ni expresa ni suficientemente en   “necesidades del servicio o modernización de la institución”[80],  (ii) tampoco estaba basado en un estudio técnico serio, ni (iii) se había   permitido la participación de los servidores en todo el proceso de supresión   parcial. Asimismo, advirtió que su desvinculación tampoco había obedecido a un   bajo rendimiento, puesto que se había desempeñado como una excelente servidora   pública durante los más de 10 años que permaneció vinculada a la entidad.[81]  En ese sentido, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba   manifiesta “desviación de poder” y falsa motivación. Igualmente, en   relación con el oficio del 27 de diciembre, alegó que el mismo adolecía de   vicios de competencia puesto que el Director de Talento Humano de la entidad no   tenía ninguna habilitación para asumir las funciones del nominador y, en   consecuencia de, dar por terminada la relación legal y reglamentaria con el   servidor. Finalmente, precisó que gozaba de estabilidad laboral reforzada al   momento de la desvinculación, puesto que no sólo estaba amparada por el “fuero   circunstancial” al hacer parte de SINTRAGOBERNACIONES, Seccional Boyacá sino que   además se encontraba padeciendo enfermedades de origen profesional.[82]    

d) Mediante sentencia del 25 de noviembre de 2011, el Juzgado 3° Administrativo   del Circuito Judicial de Tunja -Boyacá-, en primera instancia, resolvió negar   las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Abril Valcarcel. Explicó   que en el caso de la peticionaria, el Decreto 1448 de 2001 no había definido su   situación particular, pues así como se habían suprimido 78 empleos se habían   creado 17 de la misma denominación en el que ella se encontraba, de manera que   “(…) no podía entenderse que el empleado [había] sido retirado del servicio por   este acto, toda vez que su situación se concreta[ba] cuando se produc[ía] la   reincorporación a la nueva planta de personal o se le manifiesta (…) que su   cargo [ha sido] suprimido, es decir, que el acto que pon[ía] fin a la relación   laboral [era] el acto de reincorporación, cuando se acredita[ba] su existencia o   el acto mediante el cual se comunica[ba] la supresión, ya que en este último   evento, si bien podría afirmarse que e[ra] un acto de mero trámite y por lo   mismo no enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,   también lo es que este resulta[ba] ser en últimas el acto en el que se   concreta[ba] la voluntad de la administración de retirar del servicio al   [empleado] público.” A partir de allí, el juez determinó que ambos actos,   tanto el Decreto como el oficio de comunicación debían ser demandados, tal como   había ocurrido. Sin embargo, determinó que los cargos no estaban llamados a   prosperar porque la demandante no había demostrado que los estudios técnicos que   soportaban la restructuración hubiesen sido deficientes o que dichas decisiones   obedecieran a favorecer determinados intereses políticos. Finalmente, encontró   que la señora Abril Valcárcel no se encontraba amparada por estabilidad laboral   reforzada alguna al momento de su desvinculación, como quiera que (i) no   se encontraba en condición de discapacidad y, (ii) al pertenecer a un   sindicato de empleados públicos, era claro que tenía francas limitaciones para   presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas de trabajo,   razón por la que no había lugar a proteger ningún tipo “fuero circunstancial”.[83]    

d) En la oportunidad procesal, la señora Abril Valcárcel presentó recurso de   apelación contra la sentencia de primera instancia, reiterando los argumentos de   la demanda y agregando que el a quo no se había pronunciado sobre la   nulidad del oficio del 27 de diciembre de 2001, así como tampoco había advertido   que la restructuración no se había basado “en un real y legal estudio   técnico”. Finalmente, precisó que el Decreto 1844 de 2001 había sido   expedido con anterioridad a las ordenanzas 18 y 39 de 2001, únicas normas que   habían habilitado al Gobernador para hacer la restructuración, motivo por el que   debía declararse su nulidad por falta de competencia.    

e) El 4 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de   Descongestión- resolvió el recurso de apelación y modificó la decisión de   primera instancia, indicando que si bien se negaban las pretensiones frente al   Decreto 1844 de 2001 bajo similares argumentos, se declaraban inhibidos para   pronunciarse en relación con el oficio del 27 de diciembre del mismo año. Para   fundamentar esta última determinación, la Sala explicó que cada proceso de   supresión era único, motivo por el que para individualizar el acto   administrativo que había afectado la situación de la actora era necesario tener   en cuenta los parámetros que había desarrollado el Consejo de Estado sobre el   tema, particularmente en el sentencia del 18 de febrero de 2010: “La regla   general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es,   el que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva   y personal. Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el   escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso   para definir el acto procedente, veamos grosso modo: 1. En el evento de que   exista un acto general que defina la planta; un acto de incorporación que   incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y finalmente una   comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la   relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple   acto de la administración, o de ejecución. 2. Si la entidad adopta la planta de   empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a   cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto   administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se   hace demandable (…)”[84]. En ese sentido, el   Tribunal advirtió que dentro del plenario sí obraban diversos decretos de   incorporación de otros funcionarios a cargos de “auxiliar administrativo”  como el que ocupaba la accionante[85], motivo por el que   eran estos los susceptibles de demandarse y no el oficio de comunicación. Agregó   que el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ya había estudiado el   tema de las desvinculaciones originadas en la reestructuración ordenada por el   Decreto 1844 de 2001 expedido por el Gobernador de Boyacá mediante sentencia del   21 de octubre de 2009,[86] en la que había   precisado que si los actos de incorporación eran anteriores al oficio, este   último sólo tenía efectos informativos y por lo tanto no era demandable.[87]    

f)  Acción de tutela que se revisa. Mediante apoderado judicial, la   demandante presentó acción de tutela argumentando que el Tribunal, en su   sentencia de segunda instancia, había incurrido en diversos defectos por   indebida valoración de las pruebas y desconocimiento del precedente, como quiera   que había desnaturalizado el oficio del 27   de diciembre de 2001 al   no haberlo reconocido como verdadero acto de desvinculación con plenos efectos   jurídicos sobre su situación laboral particular. Asimismo, precisó que la Sala   de Descongestión había ignorado diversos pronunciamientos del Consejo de Estado   sobre el mismo asunto[88], entre ellos, la   sentencia del 4 de noviembre de 2010. Explicó que el Tribunal no había evitado   un fallo inhibitorio como era su deber legal sino que, por el contrario, lo   había estructurado arbitrariamente al inaplicar dicho precedente, dejando de   lado que los actos de incorporación de otros servidores no le eran oponibles al   no haberle sido notificados[89] y desconociendo,   de paso, el principio de confianza legítima con fundamento en el cual sólo   estaba obligada a enjuiciar los actos que la entidad le había comunicado como   los causantes de su despido. En relación con esto último, citó las sentencias   T-446 de 2013 y T-146 de 2014,[90] exponiendo que el   Tribunal también había desconocido precedentes de distintas salas de revisión de   esta Corporación, pues en aquellas oportunidades la Corte había amparado los   derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que ella,   argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la   inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era exigible   la demanda de los actos de incorporación si no le habían sido notificados.   Finalmente, precisó que estos pronunciamientos pertenecían a la línea   consolidada de la T- 153 de 2015, principal precedente en que fundaba su reclamo   constitucional, y a partir del cual debía contabilizarse el plazo relativo a la   inmediatez.    

4.2. Solicitud        

De acuerdo con los hechos anteriores, la peticionaria solicitó que se   amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos   que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no   sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio   de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado   por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013 y   T-146 de 2014, que permitieron el desarrollo de la T- 153 de 2015, primer precedente   constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de Boyacá.    

4.3.   Contestación de las autoridades judiciales demandadas y los vinculados    

4.3.1. Agencia Nacional para la Defensa   Jurídica del Estado-[91]    

Mediante escrito del 6 de noviembre de 2015, la Agencia   solicitó ser desvinculada del trámite constitucional, como quiera que la materia   sobre la que versaba la acción de tutela desbordaba sus competencias legales   para intervenir en procesos judiciales.    

4.3.2. Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Tunja -Boyacá-[92]    

Por oficio del 9 de noviembre de 2015, el juez solicitó que se negaran las   pretensiones del amparo constitucional, como quiera que al momento de la emisión   de las sentencias del proceso ordinario no existía el precedente cuya aplicación   alega la demandante.    

Mediante respuesta del 10 de noviembre de 2015, la Gobernación alegó falta de   legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto   quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a   dar cumplimiento a los fallos judiciales del Juzgado y del Tribunal accionados.   Asimismo, alegó falta del presupuesto de inmediatez de la acción.    

4.3.3. Gobernación de Boyacá[94]    

Mediante respuesta del 10 de noviembre de 2015, la Gobernación alegó falta de   legitimación por pasiva y ausencia de responsabilidad en el presunto   quebrantamiento de los derechos de la peticionaria, como quiera que se limitó a   dar cumplimiento a los fallos judiciales del Juzgado y del Tribunal accionados.   Asimismo, alegó falta del presupuesto de inmediatez de la acción.    

El Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de   Descongestión- guardó silencio.    

4.4. Decisiones objeto de Revisión    

4.4.1. Sentencia de primera instancia[95]    

1.4.1.1. Mediante sentencia del 16 de diciembre de   2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción   como quiera que no se cumplía con el presupuesto de inmediatez de la misma. En   efecto, precisó que la sentencia atacada había sido emitida el 13 de febrero de   2014, razón por la que al momento de presentación de la tutela ya habían   transcurrido casi dos años y, en ese sentido, el lapso para acudir a la justicia   constitucional era irrazonable.    

4.4.2. Impugnación[96]    

En la oportunidad procesal, el demandante presentó   impugnación contra la decisión de primera instancia, argumentando que resultaba   inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara no sólo la existencia de una   decisión que denegara justicia sino además que admitiera que el paso del tiempo   tuviera la virtud de “convertir [una] providencia ilegal en legal”, al   declarar improcedente la acción por un tema de inmediatez. Explicó que la   declaratoria de improcedencia por la ausencia de tal presupuesto, revelaba que   el a quo no había tenido en cuenta el argumento principal de la acción de   tutela, relacionado con el reciente precedente fijado en la sentencia T-153 de   2015, móvil de la presentación del amparo.    

4.4.3. Sentencia de segunda instancia    

Mediante sentencia del 18 de febrero de 2016, la   Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   confirmó, en esencia, la decisión del juez de primera instancia.[97]    

Caso V.   Expediente T-5.685.087.    

El 5 de octubre de 2015,[98] mediante apoderado judicial, el señor Gustavo Avellaneda Leal   presentó acción de tutela contra la Sala de Descongestión del   Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de   Tunja, y como vinculados el Departamento de Boyacá[99]  y la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado[100]  por la presunta vulneración de sus   derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de   justicia.    

1.1. Hechos relevantes    

b) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el   Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le informó a la   demandante que su cargo de auxiliar administrativo código 550 grado 24 había   sido suprimido por el Decreto citado y que dicha decisión producía plenos   efectos a partir del 31 de diciembre de 2001. Igualmente, atendiendo las   previsiones contenidas en el artículo 44 del Decreto Ley 1568 de 1998, se le   comunicó que podía optar entre percibir la indemnización de que trata el   artículo 137 del Decreto 1572 de 1998, o tener un tratamiento preferencial para   ser incorporado en un cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las   reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En todo caso, le   fue advertido que, de haber elegido la opción de incorporación, si pasados seis   meses a partir de la supresión del cargo no hubiere sido posible aquella, le   sería reconocida y liquidada la indemnización pecuniaria correspondiente.[102]    

c) Con motivo de dicha desvinculación, el peticionario   acudió a la jurisdicción contencioso administrativa y presentó demanda de   nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá buscando   que tanto el Decreto 1844 de 2001 como el memorando del 27 de diciembre del   mismo año, fueran declarados nulos. En efecto, acusó que el Decreto (i) no   estaba motivado ni expresa ni suficientemente en “necesidades del servicio o   modernización de la institución”; (ii) tampoco estaba basado en un estudio   objetivo y técnico serio, ni (iii) se había permitido la participación de los   servidores en todo el proceso de restructuración. Por otra parte, advirtió que   su desvinculación tampoco había obedecido a un bajo rendimiento, puesto que   durante el tiempo de servicio se había desempeñado como un excelente servidor   público.[103]  Así, concluyó que la decisión de la administración evidenciaba manifiesta   “desviación de poder” y falsa motivación. Particularmente, en relación con   el memorando del 28 de diciembre, alegó que adolecía de vicios de competencia   puesto que el Director de Talento Humano de la entidad no tenía ninguna   habilitación para asumir las funciones del nominador y, en consecuencia de, dar   por terminada la relación legal y reglamentaria con el servidor. Finalmente,   precisó que estaba amparado por un “fuero circunstancial” al hacer parte de   SINTRAGOBERNACIONES, Seccional Boyacá.[104]    

d) Mediante sentencia del 25 de marzo de 2010, el Juzgado 3 Administrativo del   Circuito de Tunja -Boyacá-, en primera instancia, se declaró inhibido para para   conocer de fondo sobre la legalidad del oficio del 27 de diciembre de 2001 como   quiera que éste “no [revestía] el carácter de Acto Administrativo.”[105] Respecto del   Decreto 1844 de 2001 consideró que, trantándose de una norma de vigencia local,   su texto debía aportarse al proceso de forma auténtica y dado que el demandante   no lo había hecho, “(…) se [hacía] imposible su estudio”.      

d) En la oportunidad procesal, el peticionario presentó recurso de apelación   señalando que “el A quo [había] denegado justicia al abstenerse de estudiar   la legalidad del Decreto 1844 de 2001 por no reposar copia auténtica del acto,   dejando de lado que la demanda [había sido] admitida por reunir los requisitos   legales y que conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado “no se [requería]   copia auténtica” (…)”.   [106] Respecto del   oficio del 27 de diciembre de 2001, precisó que la decisión inhibitoria del   Juzgado era completamente “ilegal e inconstitucional” como quiera que   dicho acto era el único que había resuelto su situación particular y concreta,   pues el Decreto 1448 de 2001 no contenía ninguna motivación al respecto por   tratarse de un acto general, abstracto e innominado, circunstancia que obligaba   un pronunciamiento de fondo sobre el primero. Para terminar, señaló que en la   sentencia de primera instancia no se habían analizado en concreto y a   profundidad los temas relativos al “fuero circunstancial” y a la garantía de los   servidores a participar en las decisiones que los afectaban, en concordancia con   los artículos 68 y 77 de la Ley 617 de 2000 y el Convenio 159 de la OIT.[107]     

f) Mediante sentencia del 10 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de   Boyacá declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, por cuanto no   se había presentado copia del acto acusado (Decreto 1844 de 2001) con la   constancia de su publicación, notificación y ejecución.    

g)  Acción de tutela contra una sentencia anterior. Frente a esta última   decisión, el señor Avellaneda Leal presentó acción de tutela, alegando que el   Tribunal había desconocido sus derechos al debido proceso y al acceso a la   administración de justicia, puesto que “(…) (i) la demanda [había sido]   admitida por reunir los requisitos legales, dentro de los cuales era menester   allegar el acto demandado, [si ello no hubiera sido así, (…) la misma] deb[ió]   ser inadmitida en el momento oportuno [y] (ii) [si el juez tenía dudas] [debía   haber] decreta[do] pruebas de oficio para mejor proveer y así evitar incurrir en   error de derecho al hacer primar lo formal sobre lo sustancial.” El amparo   fue concedido por el Consejo de Estado mediante providencia del 22 de noviembre   de 2012 (Rad. 2012-01920-00), en la que dejó sin efectos la sentencia del   Tribunal y le ordenó emitir un nuevo pronunciamiento, no sin antes indicarle que   debía “(…) [oficiar] a la Gobernación de Boyacá para que alleg[ara] al   proceso de nulidad y restablecimiento (…) copia del Decreto 1844 del 2001(…).”    

h) En cumplimiento de dicho fallo, el 2 de abril de 2013, el Tribunal   Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión–, confirmó la decisión   inhibitoria de primera instancia en relación con el oficio, argumentando que, en   estos casos, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado debía   demandarse el acto de incorporación expedido con posterioridad a la   comunicación, en tanto que era aquél el que contenía la decisión administrativa   definitiva.[108] Por tal motivo,   señaló que el acto demandable no era el oficio del 27 de diciembre de 2001 sino   los decretos de incorporación de otros funcionarios a cargos de “auxiliar   administrativo” como el que ocupaba el accionante y que obraban a folios 325   a 359 del expediente. Por otra parte, destacó que el demandante se había   limitado a cuestionar la idoneidad del proceso de reestructuración a partir de   opiniones personales sin postular elementos técnicos de peso para respaldar sus   afirmaciones, motivo por el que las mismas no resultaban suficientes para   declarar nulo el proceso adelantado a través del Decreto 1844 de 2001.   Finalmente, precisó que no había lugar a garantizar el alegado “fuero   circunstancial” como quiera que los sindicatos de empleados públicos no estaban   habilitados para presentar pliegos de peticiones o celebrar convenciones   colectivas.[109]    

i)  Primera acción de tutela. En 2013, habiéndose terminado el proceso   contencioso administrativo, el señor Avellaneda Leal presentó acción de tutela   contra el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo   de Tunja –Boyacá-, argumentando que dichas autoridades judiciales habían   incurrido en un defecto fáctico al haber desconocido la realidad probatoria que   rodeaba el proceso, en otras palabras, que habían omitido que, en casos como el   suyo, el oficio de comunicación se comportaba como un acto con efectos   particulares y concretos de desvinculación, dado que los actos de incorporación   de otros servidores, al no haberle sido notificados, no podían afectarle.   Mediante sentencia del 9 de septiembre de 2013, la Sección Segunda del Consejo   de Estado negó el amparo solicitado, advirtiendo que “(…) el Tribunal [había   tomado] la decisión respecto del acto administrativo a demandar [el de   incorporación no el de comunicación] con base en una providencia de [dicha]   corporación que [había resuelto] igualmente un asunto de supresión de empleo del   Departamento de Boyacá a través del Decreto 1844 de 2001, específicamente, del   mismo empleo desempeñado por el aquí actor”.[110] Impugnada dicha   decisión, a través de providencia del 27 de marzo de 2014, la Sección Cuarta de   la misma corporación confirmó el fallo de primera instancia, advirtiendo que   dicho Tribunal no había sentado una postura específica en relación con la   naturaleza del oficio del 27 de diciembre de 2001, como quiera que, algunas   veces, había sido considerado como (i) un acto de mera comunicación, en otras   oportunidades como (ii) un acto integrador o también como (iii) un acto   definitivo propiamente de desvinculación. Así, concluyó que no existía una única   postura al respecto, motivo por el que no era dable imponer un criterio ni mucho   menos catalogar como contrarias a la Constitución las decisiones de los jueces   accionados.[111]    

j)  Acción de tutela que se revisa. Mediante apoderado judicial, el señor   Avellaneda Leal presentó una nueva acción de tutela advirtiendo que, si bien ya   había formulado un primer recurso amparo, ésta vez lo hacía con fundamento en la   sentencia T-153 de 2015, pronunciamiento que se constituía en el primer   precedente constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de   Boyacá. A partir de allí, argumentó que las decisiones del proceso contencioso   administrativo configuraban un defecto por desconocimiento del precedente del   máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la   Corte Constitucional, puesto que se había desnaturalizado el oficio del 27 de   diciembre de 2001 al no haberlo reconocido como el acto de desvinculación de   carácter particular y concreto con plenos efectos jurídicos sobre su situación   laboral. En efecto, precisó que se habían ignorado diversos pronunciamientos del   Consejo de Estado sobre el mismo asunto,[112] que sostienen que   ante la falta de notificación de los actos de incorporación de otras personas,   “(…) el oficio [de comunicación es el] acto a demandar y a anular en tanto el   acto general sólo redu[ce] más no elimin[a] [particularmente] los cargos”.   En ese sentido, explicó que en lugar de haber evitado un fallo inhibitorio,    el Tribunal ignoró tal precedente para exigir del accionante el cuestionamiento   de unos actos de incorporación de otros servidores que ni siquiera le habían   sido notificados, desconociendo con ello, el principio de confianza legítima y   el principio de publicidad. Frente a esto último, citó las sentencias T-446 de   2013 y T-146 de 2014[113] para exponer que   el Tribunal también había obviado estos precedentes, en los que se habían   amparado los derechos de empleados desvinculados en las mismas condiciones que   él, argumentando que respecto de los oficios de comunicación no operaba la   inhibición y que a la luz del principio de confianza legítima no le era exigible   la demanda de los actos de incorporación de otros sino únicamente los que la   entidad le había comunicado como indicativos de su despido. Finalmente, precisó   que estos pronunciamientos pertenecían a la línea consolidada de la T- 153 de   2015, principal precedente en que fundaba su reclamo constitucional.    

1.2. Solicitud        

De acuerdo con los hechos anteriores, el peticionario solicitó que se   amparara su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos   que no conocía –los de incorporación- y se declarara que los fallos atacados no   sólo habían “denegado justicia” sino que además habían quebrantado el principio   de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente fijado   por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013 y   T-146 de 2014, que permitieron el desarrollo de la T- 153 de 2015, primer precedente   constitucional acerca de la reestructuración en el Departamento de Boyacá y elemento jurídico que debía considerarse como   “hecho nuevo” en la última acción de tutela.    

1.3.   Contestación de la autoridad judicial demandada y los vinculados    

1.3.1. Juzgado Tercero Administrativo del   Circuito de Tunja[114]    

1.3.2.  La   Gobernación de Boyacá, el Tribunal Administrativo de Boyacá y la Agencia para la   Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.[115]    

1.4. Decisiones objeto de Revisión    

1.4.1. Sentencia de primera instancia[116]    

1.4.1.1. Mediante sentencia del 17 de marzo de 2016, la   Sección Primera del Consejo de Estado resolvió negar el amparo. En primer lugar,   consideró que no existía cosa juzgada en relación con la demanda de tutela   anterior, como quiera que la nueva acción contemplaba un argumento   jurisprudencial inédito que justificaba su interposición. Por esta misma razón,   precisó que el momento a partir del cual debía contabilizarse el asunto de la   inmediatez era el de la expedición de la T-153 de 2015. Superados dichos temas   de procedencia, tal corporación advirtió que, en todo caso, el amparo no era   próspero pues considerar que la sentencia T-153 de 2015 podía configurar un   defecto por desconocimiento del precedente de manera retroactiva, sería “(…)   equivalente a promover el desconocimiento básico del ordenamiento jurídico.”    

1.4.2. Impugnación    

En la oportunidad procesal, el peticionario presentó   impugnación contra la decisión de primera instancia,[117]  argumentando que resultaba inadmisible que el mismo Consejo de Estado aceptara   no sólo la existencia de una decisión que denegara justicia sino además que   admitiera la pervivencia de un criterio inconstitucional que ya había sido   revaluado por la sentencia T-153 de 2015.    

1.4.3. Sentencia de segunda instancia[118]    

El 30 de junio de 2016, mediante providencia de segunda   instancia, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado, confirmó la decisión de primera instancia bajo distintos   argumentos, señalando que la sentencia T-153 de 2015 no podía considerarse como   un hecho nuevo y que, bajo ese entendido, sí se configuraba la institución de la   cosa juzgada constitucional.    

II.   CONSIDERACIONES  y fundamentos    

1.       Competencia    

Esta Sala es competente para revisar la decisión   proferida dentro de los expedientes de la referencia, con fundamento en los   artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política.    

2. Planteamiento de los casos, problemas   jurídicos y esquema de resolución.    

2.1. Los cinco   asuntos sometidos a revisión tienen, de un lado, un componente común y, de otro,   elementos específicos de análisis. Todos los accionantes se desempeñaron en   diversos cargos en la planta de personal del Departamento de Boyacá, la que, con   motivo del Decreto 1844 de 2001 -expedido por el Gobernador- fue modificada y   reestructurada, decisión que implicó la supresión de diversos empleos y la   creación, en el mismo acto general, de una nueva estructura. En todos los casos,   la denominación o categoría de los cargos suprimidos fue recreada en la nueva   planta de personal, en mayor o en menor número. Posterior a la expedición de   dicho acto y finalizando el año 2001, mediante un oficio de comunicación   individual suscrito por el Director de Talento Humano, a los peticionarios les   fue informado que sus respectivos cargos habían sido suprimidos en virtud del   Decreto citado y que tal decisión producía plenos efectos a partir del 31 de   diciembre de 2001, esto es, que a partir de tal fecha, si no eran reincorporados   de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, se   entendería que estaban desvinculados de la entidad.    

Frente a tal   decisión administrativa, los peticionarios acudieron a la justicia en acción de   nulidad y restablecimiento del derecho, manifestando, entre otras cuestiones,   evidente “desviación de poder” en tanto que el Decreto 1844 de 2001 no   estaba   motivado técnicamente en “necesidades del servicio o [en] modernización de la   institución”, así como que el oficio de comunicación, depósito de la   voluntad definitiva de la administración que notificaba su desvinculación,   estaba igualmente viciado, en particular, por falta de competencia al no haber   sido firmado por el nominador. Dichos procesos culminaron con providencias de   segunda instancia, todas absolviendo al Departamento de alguna condena.   Particularmente, cabe mencionar que los pronunciamientos de los jueces   ordinarios adoptaron, en esencia, dos sentidos. En primer lugar, negaron las   pretensiones en relación con los alegados vicios del Decreto 1844 de 2001,   encontrando que, contrario a lo afirmado por los accionantes, dicho acto   administrativo sí estaba soportado en estudios técnicos válidos y serios sobre   la organización interna de la Gobernación y su planta de personal. Ahora, en   relación con la alegada nulidad del oficio de comunicación, distinto a lo   anterior, no resolvieron de fondo y se inhibieron de emitir un pronunciamiento   respecto de su validez. Básicamente, consideraron que de cara a las   particularidades del proceso de restructuración del Departamento de Boyacá,   según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos demandables no eran los   oficios de comunicación sino los actos de incorporación que habían sido   expedidos con anterioridad a aquellos, puesto que éstos contenían la voluntad   definitiva de la administración de proveer los cargos creados y, en ese sentido,   de excluir tácitamente a quienes no fueran seleccionados. Así, concluyeron que   dichos oficios no eran pasibles de ningún control de legalidad, pues no   contenían las decisiones que en realidad habían afectado la situación jurídica   de los antiguos empleados y por lo tanto, no había lugar a su estudio judicial.    

2.2. Lo   narrado constituye el fundamento para el análisis de fondo de esta providencia   y, al mismo tiempo, lo que la Sala ha denominado el componente común de los   casos. Sin embargo, luego de la terminación de los procesos contencioso   administrativos, algunos de los accionantes presentaron demandas de tutela   anteriores a la que hoy se revisa o permitieron que transcurriera un periodo de   tiempo considerable que generó que los jueces constitucionales de instancia   declararan improcedentes las acciones ante la configuración de cosa juzgada o   ausencia de inmediatez, respectivamente. Estas particularidades plantean, además   de la cuestión jurídica de fondo, problemas específicos de procedencia para cada   caso o grupo de casos.    

2.2.1. En   ese orden de ideas, este Tribunal advierte que los casos en revisión de los   expedientes T-5.448.252, T-5.451.035 y T-5.685.087 comparten un asunto sobre la   existencia de otra demanda de amparo presentada con anterioridad, circunstancia   que algunos jueces de instancia advirtieron y por ello declararon la   improcedencia de las acciones bajo la configuración de una cosa juzgada   constitucional. Sin embargo, los peticionarios manifestaron insistentemente   que la presentación de otra tutela se debía a la existencia de un hecho   nuevo, pues, a juicio suyo, el pronunciamiento de la Corte en la sentencia   T-153 de 2015 constituía el primer precedente específico en relación con el   proceso de restructuración de la planta de personal del Departamento de Boyacá y   tal coyuntura, explicaban, era plena justificación para entender que se trataba   de una nueva acción. Con tal exposición, lo peticionarios pretendieron que su   demanda se saneara en tal sentido.    

2.2.2. Por   otra parte, aunque bajo el mismo argumento funcional, en tres de los casos   (T-5.448.252, T-5.456.222 y T-5.685.087) se alegó que, con motivo del desarrollo   de tal precedente, el momento a partir del cual había de estudiarse el tema de   la inmediatez debía ser la fecha de expedición de la T-153 de 2015 y no la época   para la cual habían sido proferidas las últimas decisiones de los procesos   contencioso administrativos.    

2.3. Con fundamento   en lo anterior, a la Corte le corresponde resolver, además de los aspectos   regulares, dos problemas jurídicos de procedencia que por las características   propias del caso gozan de particular importancia.    

2.3.1. En primer   lugar, debe determinar si la alegación de la sentencia T-153 de 2015 como   precedente idénticamente aplicable a la solución de fondo de los casos   constituye, en estricto sentido, un hecho nuevo que permita concluir que   no existe cosa juzgada constitucional en relación con las tutelas anteriormente   presentadas.    

2.3.2. Por otra   parte, debe establecer si se cumple el presupuesto de inmediatez en aquellos   casos en los que se exige que su estudio se plantee a partir de la fecha de   expedición de la T-153 de 2015 y no desde el momento en que fueron proferidas   las últimas decisiones de los procesos contencioso administrativos.    

2.3.3. Ahora, en relación con la problemática de fondo, transversal a   todos los casos, este Tribunal debe determinar si las decisiones inhibitorias de   los jueces contencioso administrativos significaron una vulneración del derecho   al debido proceso de los accionantes, (i) al haber desconocido,   presuntamente, la tesis fijada por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de   noviembre de 2010[119]  y por esta Corte, en las sentencias T-446 de 2013, T-146 de 2014 y,   especialmente, en la T- 153 de 2015, que aplicó el precedente sobre la   demandabilidad de oficios de comunicación para el proceso de restructuración del   Departamento de Boyacá y (ii) al   haberles exigido demandar los actos de incorporación de otras personas que no   les fueron notificados y que, de acuerdo con la administración, fueron los que   particularizaron su situación laboral como servidores salientes.    

2.4. A partir de lo expuesto, y con el fin de solucionar los problemas   jurídicos de procedencia y de fondo, este Tribunal se referirá a los siguientes   asuntos: (i) la jurisprudencia de esta Corte sobre la institución de la   cosa juzgada constitucional, los efectos de un hecho nuevo sobre la   configuración de aquella y cuándo se considera que una sentencia puede   constituir un hecho nuevo; (ii) la tesis de las Salas de Revisión de la   Corte en relación con las declaratorias de inhibición judicial sobre la   demandabilidad de oficios de comunicación en procesos de restructuración que   suprimen parcialmente la planta de personal y no ponen en conocimiento de los   servidores salientes los actos de incorporación a la nueva planta; (iii)  las tendencias en el precedente del Consejo de Estado sobre la enjuiciabilidad   de los oficios de comunicación en procesos de restructuración que suprimen y   crean cargos en un mismo acto general y (iv) presupuestos generales y   específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales.    

2.5. Al   tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la   Sala analizar, en primer lugar, el cumplimiento de los requisitos generales de   procedibilidad de la acción de tutela, análisis en el que se incluirán los temas   particulares de procedencia sobre cosa juzgada e inmediatez ya planteados.   Posteriormente, de solventarse tal análisis, la Corte habrá de establecer si se   configura alguna causal específica de procedencia a partir de los defectos   señalados por los accionantes que haga imperioso el amparo de sus derechos   fundamentales.    

3. La sentencia T-153 de 2015 como precedente aplicable a la solución de fondo   de los casos no constituye un hecho nuevo que permita concluir que no   existe cosa juzgada constitucional en relación con las tutelas anteriormente   presentadas, dado que (i) se trata de una sentencia con efectos inter   partes (perspectiva indicativa) y que (ii) no contiene un   pronunciamiento novedoso, pues su ratio decidenci es una reiteración de   otros pronunciamientos de este Tribunal (perspectiva material).    

A partir de conceptos de derecho procesal, la   jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que la institución de la cosa   juzgada constitucional, se configura a partir de triángulos procesales   idénticos. En otras palabras, cuando en dos o más acciones de tutela se reúnan   las mismas identidades de partes, causa petendi y objeto,   puede entenderse que aquella institución se configura.    

Cabe recordar entonces, que la identidad de partes  hace referencia a que “(…) las acciones de tutela se dirijan contra el mismo   demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de   persona de natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado   judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus   representantes legales”. Asimismo, la identidad de causa petenti, se   relaciona con la idea de “(…) que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la   acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa.”   Finalmente, el objeto idéntico, parte de que “(…) las demandas busquen   la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho   fundamental.”[120]    

Ahora, de encontrarse que existen elementos distintos   que caracterizan la nueva acción, tanto en la conformación del sujeto procesal   como en las pretensiones o en la causa petendi, la conclusión habría de   ser contraria y ya no podría hablarse de cosa juzgada constitucional, en tanto   que el nuevo litigio tendría otra identidad sustancial que aun espera ser   resuelta y ser dotada de su propia intangibilidad.    

Dicho esto,   cabe entonces estudiar si la emisión de sentencias de tutela con efectos   inter partes puede considerase como un hecho nuevo que no estructura   cosa juzgada y, por lo tanto, justifica la interposición de una nueva acción.    

En primer lugar debe aclararse que las sentencias   judiciales están amparadas por la protección que brindan los principios de   seguridad jurídica y cosa juzgada, circunstancia que explica no sólo su   intangibilidad sino también porqué los efectos de una decisión judicial,   particularmente de tutela, son, en principio, inter partes de cara a   otros casos. Es por esto que otra sentencia de amparo que verse sobre un   mismo asunto, per se, no necesariamente fundará una línea obligatoria   para el juez ni éste deberá, sin ninguna otra consideración, resolver un caso   similar bajo dicho imperio decisional, y menos cuando se trata de alterar la   solución que otro funcionario ya le ha dado a un asunto, en casos en los que se   alegue una nueva sentencia como factor distintivo. Frente a esto último, la   jurisprudencia constitucional ha considerado que, “(…) sólo de manera   excepcional, la emisión de una sentencia judicial puede constituirse como hecho   nuevo, susceptible de ser valorado por el juez de tutela como justificante para   la interposición de una segunda solicitud de amparo constitucional frente a unos   mismos hechos.”[122]    

Estos casos han sido definidos por la Corte de manera   restrictiva, pues sólo se han considerado como hechos nuevos, es decir los que   justificarían la interposición de una segunda acción sin desdibujar la cosa   juzgada, aquellos pronunciamientos con efectos erga omnes. En particular,   esta situación ha sido típica en el tema de inconstitucionalidad del requisito   de fidelidad al sistema y respecto de los desarrollos jurisprudenciales sobre el   derecho a la indexación de la primera mesada pensional.    

En relación con el primero, conviene recordar el   pronunciamiento de esta Corporación en la sentencia T-113 de 2010 con ocasión de   la revisión de un expediente  relacionado con la solicitud de pensiones de   invalidez: “(…) se constata que durante el trámite de la segunda tutela   surgió un hecho nuevo (la declaratoria de inconstitucionalidad definitiva y con   efectos erga omnes del requisito de fidelidad al sistema que consagraba el   artículo 1º de la Ley 860 de 2003), que refuerza la necesidad de amparar el   derecho fundamental del demandante, pues tal requisito era el que se había   invocado para negárselo. Aunque las sentencias de la Corte Constitucional sobre   los requisitos para considerar no configurada la temeridad hablan de que ello   pueda ocurrir por el hecho de que este tribunal profiera una sentencia   de unificación, lo cierto es que una sentencia de inconstitucionalidad abstracta   que se refiera a normas directamente relacionadas con los derechos en cuestión,   también se convierte, necesariamente, en una circunstancia que justifica,   excepcionalmente, el trámite de una segunda tutela”.[123]     

Asimismo, en diversas sentencias,[124]  esta Corporación ha valorado como hechos nuevos, justificantes de la   interposición de una segunda acción de tutela, el que se hubiesen proferido las   sentencias C-862 de 2006, con efectos erga omnes, y la sentencia SU-120   de 2003, de unificación, frente a la pretensión de obtener la indexación de la   primera mesada pensional.    

En todo caso, en una de aquellas oportunidades[125] este Tribunal realizó un   aclaración de suma importancia, explicando que “la posición sentada por la [jurisprudencia constitucional] y   reiterada en esta oportunidad no ordena,[ba] a los jueces tener como un hecho   nuevo cualquier pronunciamiento judicial o cambio de posición por parte de las   altas cortes, lo que implicaría que las controversias sometidas a consideración   de los jueces naturales, nunca tendrían una respuesta definitiva por parte de la   administración de justicia, perdiendo ésta su capacidad para conjurar   pacíficamente las tensiones sociales. Pero en estos casos, el carácter periódico   de la prestación, la naturaleza imprescriptible de la pensión, el cambio de   jurisprudencia de la Corte Suprema y sus efectos adversos sobre el principio de   igualdad en una materia en la que siempre existió el derecho pero fue negado por   un lapso de tiempo mediante una posición ya recogida por su propio intérprete y   juzgada incompatible con la Carta por este Tribunal han llevado a la Corte a   sostener que en estos trámites, la existencia de procesos judiciales previos a   las providencias de la Sala Plena ampliamente citadas (SU-120 de 2003 y C-862 de   2006) sí permite a los afectados acudir nuevamente a la jurisdicción”.    

Expuesto lo anterior, la Sala advierte que en ambos casos,   las sentencias que se invocan como justificantes de la interposición de una   nueva acción de tutela, tienen una vocación de universalidad, es decir que no   simplemente solucionan un caso concreto o están atadas a él, y sus efectos son   distintos, por ejemplo, de aquellos propios de una sentencia de tutela con   efectos inter partes.[126]    

Por tal motivo, no cualquier cambio de jurisprudencia da vía libre a nuevos   inicios de controversias pues, de ser así, no podría predicarse el valor de   inmutabilidad ni vinculatoriedad de las sentencias ni mucho menos su   definitividad, lo que desvanecería por completo la institución de la cosa   juzgada y con ella, la perdurabilidad de los remedios judiciales, sin mencionar   el riesgo que se generaría para la independencia y la autonomía de los jueces,   quienes estarían sujetos a decisiones con efectos inter partes que por   principio no tienen vocación de modificar la fuerza normativa de las decisiones   que han sido proferidas para otros casos en concreto.    

A partir de lo expuesto, y considerando que la providencia cuya aplicación se   alega –Sentencia T-153 de 2015- es un pronunciamiento de una Sala de Revisión   sin vocación de universalidad y en la que tampoco se contempla la extensión de   sus efectos a partir de una orden inter comunis,[127] la Corte   debe concluir, desde un primera perspectiva indicativa, que la emisión de   dicho fallo no constituye un hecho nuevo en los términos explicados. Con   todo, la Sala también advierte que tal conclusión no sólo se deriva de un   análisis formal sobre el tipo de sentencia que es la T-153 de 2015 y sobre el   alcance de sus efectos. Desde una perspectiva material definitoria, puede   observarse que la ratio decidendi de dicha providencia no es un   pronunciamiento novedoso en la jurisprudencia constitucional sobre el tema de   enjuiciamiento de oficios de comunicación. El estudio del mismo ya venía desde   la Sentencia T-446 de 2013 la que, si bien no analizó específicamente el caso de   restructuración laboral en el Departamento de Boyacá, fundó la subregla de   aplicación de procesos de supresión parcial de cargos con características   idénticas a ese. Veamos.    

4. La tesis de las Salas de Revisión de la Corte en relación con las   declaratorias de inhibición judicial sobre la demandabilidad de oficios de   comunicación en procesos de restructuración que suprimen parcialmente la planta   de personal y donde no se publican o no se notifican los actos de incorporación   a los servidores afectados.  Los elementos de la ratio decidendi de la sentencia   T-153 de 2015 son idénticos a los del pronunciamiento primigenio en el tema   -Sentencia T-446 de 2013- y, aunque en cada caso los procesos de restructuración   se originaron por causas y entidades públicas distintas, los elementos “base   necesaria de la decisión” son los mismos.    

Aunque el tema de la demandabilidad de oficios en las condiciones planteadas fue   abordado por la sentencia T-446 de 2013 y la misma se desarrolló en el marco del   proceso de restructuración de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-   CARC-, la razón de la decisión que se extrajo de tal caso no está atada   exclusivamente a dicho proceso. Si bien cada proceso de restructuración tiene   sus particularidades, en esta oportunidad lo ocurrido en la CARC así como en el   Departamento de Boyacá -T-153 de 2015- tuvo las mismas características   relevantes o definitorias que permitieron que la ratio empleada en el   primer caso fuera aplicable al segundo.    

Este capítulo, además de exponer las razones de porqué la sentencia T-153 de   2015, desde el punto de vista material, tampoco debería considerarse como un   hecho nuevo, también tiene como propósito, dado que los temas necesariamente   se encuentran, hacer un inventario sobre la línea de pronunciamientos de la   Corte en relación con el tema de fondo.     

Sentencia T-446 de 2013.[128]  En esta oportunidad, la Corporación analizó el caso de una persona que había   ocupado el cargo de Secretaria Ejecutiva código 504 grado 20 en la Corporación   Autónoma Regional de Cundinamarca por un periodo de dos años, el cual concluyó   en virtud de la expedición del Acuerdo 016 de 2002, por medio del cual se había   adelantado un proceso de reestructuración que finalizó con la supresión   innominada de los cargos de su categoría. Mediante oficio del 15 de noviembre   del mismo año a la accionante le fue comunicado que en virtud de dicho Acuerdo   su cargo había sido suprimido, motivo por el que decidió demandar tal decisión   administrativa en nulidad y restablecimiento del derecho. Ambas instancias en el   proceso contencioso administrativo se inhibieron de adoptar una decisión de   fondo al considerar, de un lado, que la demanda sólo enjuiciaba el Oficio, que   era un simple acto de trámite, y no el Acuerdo y, de otro, que no se habían   demandado los actos administrativos que en realidad habían definido la situación   jurídica de la actora, es decir, las Resoluciones 1344 y 1345 del 15 de   noviembre de 2002, a partir de las cuales la CARC había incorporado a algunos   empleados públicos a la nueva planta de personal de la Corporación, sin incluir   en ellos el nombre de la accionante. Esta decisión se fundamentó en la sentencia   del 18 de febrero de 2010[129],   en la que se estudió un proceso de restructuración administrativa en el   municipio de la Calera y no de la CARC específicamente.    

Frente a tales decisiones, la peticionaria presentó acción de tutela alegando la   aplicación del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia del 4 de   noviembre de 2010[130]  en la que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en aplicación del principio   de confianza legítima y en razón a los cargos particulares de ilegalidad   endilgados en la demanda, concluyó que el oficio de comunicación era demandable   en la medida en que era el único acto que había sido notificado al empleado como   modificatorio de su situación jurídica, a diferencia de los actos de   incorporación de otras personas que nunca se le pusieron en conocimiento. En   sede de tutela, ambas instancias negaron el amparo, considerando que dicho   precedente no era aplicable al caso concreto, en primer lugar, porque en el   evento estudiado por el Consejo de Estado sí se había demandado expresamente el   acto general -Acuerdo 016 de 2002- y porque, en todo caso, la decisión “(…)   invocada por la demandante no correspondía a una decisión constitutiva de   precedente judicial, en atención a las distintas interpretaciones existentes   sobre el punto específico [por el mismo Consejo de Estado]”.    

Ya en sede de revisión, luego de elaborar un balance específico sobre las   decisiones emitidas por el Consejo de Estado en los procesos de reestructuración   de la CARC, la Corte encontró que, en el Consejo de Estado, existían tres   posturas jurisprudenciales en relación con la posibilidad de demandar los   oficios de comunicación en dichos procesos. De un lado, (i) aquella que sostenía   que “(…) el oficio por el cual se comunic[aba] la supresión de los cargos en   el proceso adelantado por la CARC era de naturaleza ejecutiva, esto es, que no   cont[enía] una verdadera decisión de la administración y que el Acuerdo No. 016   de 2002 no era demandable por contener unas disposiciones de carácter general y   abstracto, lo que conllevaba a que debían demandarse los actos concretos de   incorporación a la planta de personal como las resoluciones 1344 y 1345 de 15 de   noviembre de 2002”; de otro lado, (ii) la posición defendida más   recientemente, y expuesta por la mencionada Sentencia del 4 de noviembre de   2010, que sí permitía el enjuiciamiento de dichos oficios, “entendiendo que   en virtud de la teoría del acto integrador el oficio de comunicación [era] el   que particulariza la situación jurídica del servidor desvinculado por la   reestructuración administrativa de la CARC, guardando cuidado en relación con el   alcance de los cargos invocados”.  Igualmente, (iii) se encontró una   posición intermedia que permitía la demanda del acto general en conjunto con el   oficio y otros actos de naturaleza particular, como actos de incorporación de   otros empleados que hubieran reemplazado el empleo del afectado, por ejemplo.    

Para solucionar el caso concreto, la Corte advirtió, en primer lugar, que   resultaba censurable que los jueces de instancia hubiesen empleado las reglas   establecidas en sentencias como la del 18 de febrero de 2010[131] cuando la   misma había abordado un proceso de restructuración distinto al de la CARC y   cuando el mismo Consejo de Estado ya había subrayado que estas situaciones   debían estudiarse con la mayor especificidad posible. En ese sentido, señaló que   no era justificable que los jueces ordinarios no hubieran empleado las reglas   contenidas en el precedente de la CARC, como el del 4 de noviembre de 2010,   haciendo énfasis en que ni siquiera había sido citado dentro de las providencias   del proceso ordinario, omitiendo su existencia.    

Asimismo, la Corte indicó que la declaratoria de inhibición de los jueces   contencioso administrativos, a la luz del acceso a la administración de justicia   y de la primacía del derecho sustantivo sobre las formas jurídicas, constituía   una decisión desafortunada, puesto que “(…) desde el primer momento la   pretensión de [la] demanda iba encaminada a declarar la nulidad de un acto   administrativo complejo (o integrador en palabras del Consejo de Estado), que   estaba compuesto por la decisión administrativa de desvinculación informada   mediante el oficio de 15 de noviembre de 2002 y fundamentada en el respectivo   acto general, Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002.”    

Por otra parte, este Tribunal señaló que de conformidad con la sentencia del 4   de noviembre de 2010 y en aplicación del principio de confianza legítima, la   accionante había obrado correctamente, al haber demandado el acto “(…) que la   entidad le [había señalado] como aquel que virtualmente [había suprimido] su   cargo, y que con base en la teoría del acto integrador est[aba] constituido por   el acto general y el oficio de ejecución, que e[ra] el acto que complementa[ba]   y hac[ía] efectivo al primero.” Y continuó señalando que, “[dicho] acto   particular, el oficio, e[ra] el único mecanismo con el que [contaba] [la actora]   para conocer su situación jurídica, sin que por ello le [fuera] exigible   someterse a labores investigativas para establecer la totalidad de actos que   deb[ía] demandar pues ello [hubiese implicado] obstaculizar el ejercicio   efectivo de su derecho de acción, teniendo en cuenta además el corto termino de   4 meses de caducidad que se establece para las acciones de nulidad y   restablecimiento del derecho.”    

Finalmente, además de las razones expuestas, la Corte encontró que entre todos   los precedentes existentes del Consejo de Estado sobre el tema de demandabilidad   de oficios, el aplicable al caso concreto era el contenido en la sentencia del 4   de noviembre de 2010 porque resultaba mejor acompasado con los cánones   constitucionales. Señaló que “(…) los jueces deb[ían] dar una interpretación   garantista a este tipo de umbrales interpretativos, el cual no e[ra] otro que   [el de los] (…) principios hermenéuticos derivado[s] de la Constitución como el   (…) de interpretación pro homine (art. 1 y 2 constitucional), de interpretación   conforme (art. 4° C.P.) y de interpretación razonable. (…) En el caso concreto   resulta[ba] claro que el precedente del 4 de noviembre de 2010 de la Subsección   B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, M.P. Víctor Hernando Alvarado   Ardila (No. 0476-2009), era aquel que se acompasaba con las condiciones   descritas, garantizando el derecho al acceso a la administración de justicia y a   la igualdad, por cuanto las razones esgrimidas en dicho fallo se ajustan[ban] a   las condiciones en las que [había]  enfoc[ado] la demanda [contra el   Acuerdo y el Oficio] y su pretensión en relación con el análisis de un acto   administrativo integrador.”    

Sentencia T-146 de 2014.[132]  Luego de aquél pronunciamiento, la Corte tuvo oportunidad de resolver por   segunda vez un caso similar. Mediante sentencia T-146 de 2014, analizó la   situación de un empleado que estando vinculado a la Corporación Autónoma   Regional de Cundinamarca había resultado afectado por causa de la   restructuración adelantada a partir del Acuerdo 016 de 2002. Así como en la   providencia de 2013, su cargo había sido suprimido y tal determinación se le   había dado a conocer mediante un oficio de comunicación del 15 de noviembre del   mismo año, el cual resolvió demandar ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo. Tanto en sentencia de primera como de segunda instancia, los   jueces ordinarios se declararon inhibidos para pronunciarse de fondo debido a   que no era claro que el peticionario también quisiese demandar el acto general,   el cual, en compañía del oficio, se constituía en la decisión administrativa   compleja que en realidad afectaba la situación jurídica del antiguo servidor y   por lo tanto, enjuiciable en  su conjunto. Presentada la acción de tutela,   ambos jueces constitucionales negaron la protección invocada y estuvieron de   acuerdo en afirmar que no se había desconocido el precedente del Consejo de   Estado en estos temas sino que, por el contrario, se había confirmado, al   sostener que “el oficio de comunicación de la supresión del cargo es un acto   administrativo de trámite, el cual no es susceptible de control de legalidad   ante la jurisdicción Contencioso Administrativo” en tanto no crea, modifica,   ni extingue una situación jurídica. Asimismo, agregaron que no había lugar a   declarar la existencia de un defecto fáctico o procedimental por exceso ritual   manifiesto por el hecho de que los jueces se hubieran negado a considerar como   demandado el Acuerdo 016 de 2002, dado que ello significaría modificar el   petitum de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.    

Una vez en sede de revisión este Tribunal, en primer lugar, encontró que se   había configurado un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, como   quiera que, del escrito de la demanda, sí era posible concluir que no sólo el   oficio había sido demandado sino además, lo que el actor había denominado como   “la decisión administrativa” conformada por el citado oficio del 15 de noviembre   de 2002 y el Acuerdo 016 de octubre del mismo año.    

Ya en relación con el presunto defecto por desconocimiento del precedente, la   Corte citó algunas sentencias que hacían parte del precedente del Consejo de   Estado en este tema para concluir lo que ya en la sentencia T-446 de 2013 se   había sostenido: (i) cada proceso de restructuración es único, razón por la que   no siempre en todos los casos el acto a demandar es uno específico o unos   específicos; (ii) debe prestarse atención al tipo de cargo o vicio alegado, en   la medida que este determina el acto pertinente que debe ser demandado ante el   juez de lo contencioso administrativo; (iii) los fallos que se deben enjuiciar,   en aplicación del principio de confianza legítima, son aquellos con base en los   cuales se comunicó al afectado que se suprimía su cargo y; (iv) “(…) frente a   la posibilidad de demandar el oficio de comunicación, la doctrina del “acto   integrador” sentad[a] en la sentencia del 4 de noviembre de 2010, señala que el   acto de comunicación por el cual se informó la desvinculación de la entidad, es   un acto integrador del principal, ya que es el medio que le da eficacia, a   través del cual el actor conoce el acto principal y constituye el parámetro para   el cálculo de la caducidad de la acción.”    

Con fundamento en tales subreglas, la Sala de Revisión respectiva concluyó que   los jueces ordinarios sí habían desconocido la doctrina del Consejo de Estado   respecto del enjuiciamiento de oficios como verdaderos actos desvinculantes en   el marco de los procesos de supresión de cargos por restructuración de entidades   públicas, en especial, el surtido en la CARC, vulnerándose con ello, el derecho   al acceso a la administración de justicia y a la igualdad del accionante.    

Esencialmente, la Sala llegó a esta conclusión como quiera que “(…) en   aplicación del principio de confianza legítima, el actor [había demandado] el   acto que la entidad le [había señalado] como aquel que virtualmente (…) [había   suprimido su] cargo y que en la teoría del acto integrador, est[aba] conformado   por el acto general [Acuerdo 016 de 2002] y el oficio de ejecución [Oficio del   15 de noviembre de 2002], que (era) el que le da eficacia al primero.”    

Sentencia T-153 de 2015.[133] Posterior a dichos   pronunciamientos, en 2015, esta Corporación estudió por primera vez el tema de   la restructuración del Departamento de Boyacá. Revisó el caso de un empleado   que, desempeñando las funciones de Conductor Código 620 Grado 12 por más de 10   años, fue desvinculado de la entidad territorial con fundamento en dicho proceso   de restructuración. Este proceso se adelantó a través del Decreto 1844 de 2001,   el que, de forma simultánea, suprimió innominadamente 35 cargos de la categoría   que ocupaba el accionante y a su vez creó 10 plazas con la misma denominación.   Ya mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, el Director de Talento Humano de   la entidad, le indicó al peticionario que “ (…) conforme al artículo primero   del precitado Decreto -1844-, (…) el cargo de Conductor Código 620 Grado 12 que   (…) venía desempeñando, [había sido] suprimido de la planta de personal de la   [gobernación] de Boyacá (…)”., motivo por el que sería retirado del   servicio.    

A pesar de que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho   contra ambos actos -el Decreto y el Oficio-, argumentando que en conjunto los   dos habían concretado su desvinculación y agregando que, en todo caso, el   Director de Talento Humano no tenía las facultades de nominador para efectuar su   desincorporación, el a quo resolvió declararse inhibido en relación con   el Decreto. Advirtió que a través de dicho acto general no se había retirado al   actor del servicio pues, al haberse creado 10 cargos de la misma denominación en   la nueva planta, había sido el oficio del 27 de diciembre de 2001 el acto que   había particularizado su situación desvinculándolo de la entidad. En todo caso,   en relación con este último -el oficio- negó las pretensiones argumentando que   no se había demostrado la incompetencia del Director de Talento Humano para   seleccionar al actor como uno de los servidores a despedir, ni el vicio de falsa   motivación alegado.    

Impugnada dicha decisión, el juez de segunda instancia resolvió modificarla,   invirtiendo su posición en relación con los actos demandados. De un lado,   consideró que la inhibición debía pronunciarse en relación con el Oficio del 27   de diciembre de 2001 pues, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de   Estado,  “en el evento de que exista un acto general que defina la   planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente   al funcionario y finalmente una comunicación; debe demandarse el segundo, esto   es, el acto que extingue la relación laboral subjetiva y no por ejemplo la   comunicación, porque es un simple acto de la administración”. Finalmente, en   relación con el Decreto resolvió negar las pretensiones, puesto que el actor se   había limitado a juzgar la idoneidad del estudio técnico fundamento de la   restructuración a partir de sus opiniones personales sin un soporte serio al   respecto. En sede de tutela, ambas instancias negaron el amparo, advirtiendo que   el accionante no había demostrado que la interpretación de los jueces de   instancia se hubiera apartado de las reglas desarrolladas por la jurisprudencia   del Consejo de Estado.    

En sede de revisión, luego de citar múltiples pronunciamientos del Consejo de   Estado en relación con la demandabilidad de los oficios de comunicación,   incluyendo el del 4 de noviembre de 2010, esta Corte concluyó que las   autoridades judiciales accionadas habían desconocido el precedente vigente sobre   tal tema. En efecto, señalaron que ni el juzgado ni el Tribunal accionados   podían haber desatendido lo desarrollado en la sentencia citada, pues si bien en   aquél caso se trató del proceso de restructuración de la Corporación Autónoma   Regional de Cundinamarca, en ambos casos existía semejanza de hechos, problema   jurídico y puntos de derecho a resolver. Explicaron que aquél precedente era   aplicable al caso concreto en la medida en que “(…) se trataba de personas   que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho habían   solicitado la nulidad (i) del acto general (entiéndase acuerdo o decreto) por   medio del cual se implement[ado] un proceso de restructuración de la planta de   personal de la entidad pública correspondiente (sea CARC o Departamento de   Boyacá) y, (ii) del oficio de comunicación, mediante el cual se [les] había   informado [a los actores] sobre la supresión de su cargo. Coincidiendo además en   todos los procesos el hecho de que la entidad pública había expedido actos   administrativos de incorporación. De igual modo que, los jueces administrativos   que conocieron el caso resolvieron inhibirse respecto del oficio de comunicación   por considerarlo un simple acto de ejecución o trámite, al considerar que los   actos de incorporación eran los actos administrativos que se debían demandar.”    

Finalmente, la Corte precisó que si bien la sentencia del 4 de noviembre de 2010   apenas constituía una reciente posición sobre el tema discutido, no por ello los   jueces en sus sentencias debían obviar su mención pues, era justamente, “(…)   en esos eventos, (…) ante falta de unidad en la jurisprudencia, [que] los jueces   deb[ían] hacer explícita la diversidad de criterios, y optar por las decisiones   que interpret[aran] de mejor manera el imperio de la ley, a partir de una   adecuada determinación de los hechos materialmente relevantes en el caso.”   En efecto, se precisó que las autoridades en el caso examinado no habían dado   cabal cumplimiento al deber de hacer explícita la multiplicidad de tesis o de   criterios –presupuesto de transperencia-, citando exclusivamente providencias   que defendían la teoría de la inhibición frente a los oficios de comunicación y   omitiendo la posición contraria que, a la luz del derecho al debido proceso y   del acceso a la administración de justicia, resultaba aplicable y más   garantista.    

Sentencia T-464 de 2015.[134]  En esta oportunidad, se estudió otra tutela formulada por una servidora,   inscrita en el escalafón de carrera como auxiliar administrativa, que también se   había desempeñado en el Departamento de Boyacá y cuyo cargo había sido suprimido   en las mismas condiciones de los accionantes anteriores. Aunque en esta   oportunidad la Sala de Revisión encontró probados otros defectos, llegó a   conclusiones semejantes respecto de las providencias anteriores de esta Corte:   “(…) la Sala encuentra que las decisiones de instancia efectivamente vulneraron   el derecho fundamental al debido proceso y a la administración de justicia de la   peticionaria, al incurrir en un defecto sustantivo y procedimental absoluto en   el momento en que [se] declararon inhibidas de pronunciarse respecto a los   cargos formulados contra el oficio de comunicación notificado el día 28 de   diciembre de 2001, pues la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado   han señalado que el funcionario desvinculado en procesos de reestructuración de   entidades públicas puede demandar el acto de comunicación de supresión del   cargo, en virtud de una interpretación favorable al accionante.”    

Sentencia T-228 de 2016.[135]  En relación con el mismo proceso de restructuración de la planta de personal del   Departamento de Boyacá, mediante sentencia T-228 de 2016, este Tribunal analizó   el caso de una persona que fue desvinculada en idénticas condiciones al   accionante cuyo caso fue estudiado en la T-153 de 2015. Igualmente, al demandar   el Decreto 1448 de 2001 y el citado oficio por ausencia de estudios técnicos,   falsa motivación y total incompetencia, los jueces del proceso ordinario se   declararon inhibidos en relación con la comunicación del 27 de diciembre de 2001   en razón a que ésta última sólo tenía fines informativos pues, con anterioridad   ya se habían expedido los respectivos actos de incorporación de otros empleados   en los 10 cargos de Conductor -Código 620 Grado 12- que se habían creado a   través del Decreto. En relación con este último, simplemente se anotó que el   cuestionamiento a los estudios técnicos que justificaban la necesidad de la   restructuración sólo estaban fundados en apreciaciones personales del afectado   que no lograban tener repercusiones sobre el mismo.    

De manera idéntica, la Corte encontró que las autoridades judiciales demandadas   habían desconocido el “(…) precedente vigente sentado por el Consejo de   Estado y acogido por la Corte Constitucional que acepta[ba] la posibilidad de   demandar los oficios de comunicación expedidos dentro de procesos de   reestructuración de las entidades públicas, por ser actos administrativos de   contenido particular y concreto que modifican la situación jurídica del servidor   público cuyo cargo [había sido] suprimido.”    

De lo expuesto, la Sala logra extraer varias conclusiones. En primer lugar, si   bien la sentencia originaria sobre el tema de la demandabilidad de oficios en   las condiciones planteadas fue la T-446 de 2013 y la misma se desarrolló en el   marco del proceso de restructuración de la Corporación Autónoma Regional de   Cundinamarca, la razón de la decisión que se extrajo de tal caso no está   atada exclusivamente a dicho proceso. Aunque cada proceso de restructuración   tiene sus particularidades, en esta oportunidad lo ocurrido en la CARC así como   en el Departamento de Boyacá tuvo las mismas características relevantes o   definitorias que permitieron que la ratio empleada en el primer caso   fuera aplicable al segundo.    

No por la sola circunstancia de que la primera vez que se analizara la   desvinculación de un servidor del Departamento de Boyacá fuera en la sentencia   T-153 de 2015 sin ninguna otra particularidad relevante, puede considerarse que   aquella sea un hecho nuevo. En efecto, así como no lo es por el tipo de   providencia y su alcance, por sus consideraciones tampoco. La ratio decidendi   de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los procesos de   restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los   elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.    

En efecto, ambos casos estuvieron enmarcados en procesos de   restructuración de plantas de personal de entidades públicas (sea CARC o   departamento de Boyacá) que mediante un acto general (entiéndase   acuerdo o decreto) suprimieron innominadamente cargos de la   categoría en que se encontraban los demandantes y, de forma simultánea, en el   mismo acto, crearon  otros de igual denominación; así mismo a cada servidor le fue entregado un   oficio de comunicación, en el que le informaba sobre la supresión de su   cargo con fundamento en el acto general. Ambos actos, tanto el general como el   oficio fueron demandados conjuntamente. Otro elemento   trascendental, fue que en dichos procesos la entidad pública expidió actos   administrativos de incorporación con anterioridad al oficio de   comunicación los cuales,  pese a no habérseles notificado a los empleados salientes, fueron   considerados por los jueces contencioso administrativos -en las acciones de   nulidad y restablecimiento del derecho- como los actos que debían   demandarse y no los oficios, los cuales fueron considerados como simples   actos de ejecución o trámite, y por tal razón declararon su inhibición   para pronunciarse sobre ellos.    

A partir de tales hechos relevantes, la Corte se pronunció en sentidos muy   semejantes, otorgando el amparo ius fundamental[136] a   partir de un elemento esencial: los jueces contencioso administrativos, al   declararse inhibidos para pronunciarse en relación con el oficio de   comunicación, estaban desconociendo uno de los precedentes del Consejo de Estado   depositado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010.[137] Ello, por   cuanto aplicaron a los casos otra subregla también desarrollada por dicho   Tribunal en otras sentencias pero sin mencionar, en virtud del presupuesto de   transparencia, aquél fallo. Lo anterior, implicó que la razón principal que se   diera por el Consejo de Estado en este pronunciamiento no fuera tenida en cuenta   para el debate de los casos, en otras palabras, que los jueces contencioso   administrativos no estudiaran que en virtud del principio de confianza   legítima, no era exigible a los servidores demandar actos –los de incorporación-   que no les habían sido notificados y que, aún así, afectaban su situación   particular. Justamente, hacer dicha exigencia implicaba una vulneración del   derecho al debido proceso en tanto era imponerle a los demandantes adelantar   todas las labores investigativas para establecer la totalidad de actos que   debían demandar, cuestión que obstaculizaba de plano su acceso a la   administración de justicia, teniendo en cuenta además el corto término de cuatro   meses de caducidad para entablar las acciones de nulidad y restablecimiento del   derecho. Dado este panorama, se concluyó que los actos que debían ser   enjuiciados eran los oficios en conjunto con los actos generales, como quiera   que juntos perfeccionaban la voluntad de la administración, pues no bastaba con   que, en procesos de restructuración de tales características, se demandara el   acto general que suprimía y creaba cargos innominadamente, sino también se   requería el acto particular que seleccionara quienes serían retirados o   reincorporados, que en este caso no era otro que el oficio de comunicación, al   ser la única manifestación de voluntad administrativa dada conocer a los   salientes servidores.    

Dicho esto, para la Corte es claro que la Sentencia T-153 de 2015 no sólo no es   un hecho nuevo por sus alcances inter partes, sino además porque   su ratio decidendi ya había sido plasmada por otra Sala de Revisión desde   la Sentencia T-446 de 2013.    

5. Las tendencias en el precedente del Consejo de Estado sobre la   enjuiciabilidad de los oficios de comunicación en procesos de supresión parcial   donde no se publican o no se notifican los actos de incorporación a los   servidores afectados.    

Previo a señalar las tendencias más sobresalientes que sobre el tema ha   planteado el Consejo de Estado, es importante hacer una distinción fáctica para   entender a qué tipo de procesos de restructuración se aplica dicha   jurisprudencia.    

5.1. Los procesos de restructuración de   plantas de personal son muy diversos, motivo por el que sería incorrecto   presentar un único principio de respuesta frente a cuáles son los actos   demandables o, contrario sensu, cuáles no lo son. Esta consideración ya había   sido planteada por la Corte en la Sentencia T-446 de 2013, precisando que “(…) dicha regla decisional   e[ra] de suma importancia en tanto permit[ía] entender que no se [podían]   invocar a la ligera otros pronunciamientos judiciales que no guarda[ran]   identidad fáctica y jurídica entre un acto de reestructuración y otro, pues con   ello se p[odía] llevar a equívocos en la forma de entender el enjuiciamiento de   un acto en un caso o en otro.”    

Dicho de otro modo, no es plausible plantear que los oficios de comunicación son   todos demandables o no lo son. Esta cuestión depende del papel que representen   en la cadena de actos que, a raíz de un proceso de restructuración, culminen con   la desvinculación de un servidor público.    

En   principio, toda decisión de desvincular del servicio a un servidor público, cuyo   cargo haya sido afectado por un proceso de restructuración, además de tener su   origen en actos generales, debe estar contenida en un acto administrativo que   afecte su situación particular y concreta. En otras palabras, se trata de   determinar cuáles son los actos que ponen fin a la relación laboral.    

5.1.1. En ese orden de ideas, existen restructuraciones que, a través de un acto   general, suprimen de manera total los cargos de una planta, es decir, aquellas   en las que no hay lugar a incorporaciones automáticas o distribución de cargos   porque no se crea una nueva planta paralela de personal. Bajo ese entendido, el   acto de desvinculación particular puede entenderse contenido en el mismo acto de   supresión, dado que este último tiene efectos universales. En estos casos, el   acto administrativo de desvinculación tiene una naturaleza mixta pues si bien   contiene una norma general y abstracta, al mismo tiempo alberga efectos   particulares y concretos sobre las personas que ocupaban los cargos suprimidos.[138] Como consecuencia de ello, si al servidor le comunican, a través   de un oficio, la ocurrencia de dicha supresión total y, con ella, la supresión   de su cargo, se comprende que dicho oficio en realidad no perfecciona la   voluntad de la administración, dado que no es a partir del mismo que se está   adoptando la decisión que afecta su status jurídico. En consecuencia, en estos casos, los oficios en realidad sí son   simples actos de ejecución y no actos administrativos. Por ejemplo, este fue el   caso que se estudió mediante providencia del 26 de mayo de 1994 por el Consejo   de Estado.[139] Un   proceso de supresión total que, ordenado mediante un acto general, implicó el   retiro inmediato del servicio de quienes se encontraban ocupando los cargos   suprimidos: “Para la Sala, en principio, el acto que suprimió el cargo que   desempeñaba la demandante, a términos del artículo 28 del decreto 2400 de 1968,   aplicable al caso, produjo efectos concretos, porque automáticamente la colocó   en situación de retiro, vale decir, sin necesidad de expedición de otro acto   administrativo para lograr ese objetivo legal. De ahí, que sea muy discutible   que el oficio impugnado constituya un acto administrativo definitivo.”   (Destacado por la Sala)    

Esta hipótesis fue enunciada con mayor claridad, a través de la Sentencia del 18   de febrero de 2010:[140] En los   eventos en donde el acto general concreta la decisión de suprimir el cargo, la   comunicación se convierte en un acto de simple ejecución, por ende, la sola   impugnación de este acto genera inepta demanda, ya que no pone término a una   actuación administrativa, respondiendo a la lógica, que la eventual declaratoria   de nulidad del oficio de comunicación dejaría con plenos efectos jurídicos el   acto que suprimió el cargo, (…), imposibilitando  legalmente el   restablecimiento del derecho.”    

En   efecto, el Consejo de Estado consideró “(…) fundamental que el acto de   carácter general fuera cuestionado, porque e[ra] allí en donde se hac[ía] la   verdadera supresión del empleo y no en la comunicación que cita[ba] como fuente   el decreto general y solo le anuncia[ba] al  funcionario la fecha a partir   de la cual se hac[ía] efectiva la desvinculación, junto con las opciones que   tiene como funcionario de carrera. Esta estructura y contenido revela[ba] la   verdadera naturaleza jurídica de la comunicación demandada, que responde[ía]   solo a un acto de ejecución y comunicación del decreto supresor.”    

Dicha Corporación enfatizó en que “(…) la comunicación [ALC 535 de 2001], no   era demandable ni objeto de análisis de legalidad como lo consideró y falló el a   quo, porque el Decreto [111/01] no incluyó dentro de su planta de personal,   ningún Jefe de División código 210 grado 02, exclusión que automáticamente dejó   al actor en situación de retiro y le restó fuerza ejecutoria al nombramiento, lo   que indefectiblemente refleja que la comunicación impugnada no individualizó la   supresión, sino que simplemente hizo efectiva la decisión del ejecutivo   municipal. Valga la pena puntualizar, que en otros eventos en donde el acto   general suprime varios empleos [pero no todos] que se identifican con el mismo   código y grado, es la comunicación la que particulariza el retiro,   convirtiéndola en un verdadero acto creador que expresa la elección de voluntad   de la administración y por ende se convierte en una medida judiciable.”    

5.1.2. Justamente, en relación con lo precisado al final de la cita, tiene la   Sala la oportunidad para referirse a otra clase de procesos de restructuración,   los que resultan ser los más relevantes para el estudio en concreto de los casos   que ahora revisa la Sala. En efecto, existen restructuraciones donde la   supresión no es total sino parcial, lo que implica que el acto general, a menos   que particularice los nombres de las personas que continuaran o no en la nueva   planta de personal, sólo albergue efectos generales e innominados. A la luz de   este caso de supresión parcial, es posible encontrar diversas hipótesis. Por   ejemplo, es común encontrar que en el mismo acto general se suprimen y, a su   vez, se crean cargos de la misma denominación en menor o en mayor cantidad,   aunque lo más regular es que se disminuya el número de cargos si de lo que se   trata es de restructurar las entidades por debilitamiento presupuestal o   financiero. Asimismo, pueden hallarse casos en los que a través de un acto   general se elimine toda la planta de personal pero a través de otros actos   posteriores, también de carácter general, se creen cargos de la misma   denominación a los suprimidos.    

Aunque existen infinidad de formas para adelantar los procesos de supresión   parcial y la combinación podría ser interminable de acuerdo a las condiciones y   necesidades de cada entidad, lo determinante es la expedición, posterior al acto   general, de los actos particulares que permitan individualizar el retiro o la   incorporación de servidores a la nueva planta de personal. Contar con estos   últimos, es decir con aquellos actos que singularizan los efectos del acto   general sobre un servidor determinado, es lo que permite atacar la voluntad   perfeccionada de la administración pues, si no se cuenta con ningún acto   particular resultaría imposible determinar a quienes afectaría la decisión de   supresión parcial adoptada por la restructuración general. Justamente, el   Consejo de Estado, en la ya citada Sentencia del 18 de febrero de 2010,[141] exploró   las hipótesis de los actos susceptibles de control jurisdiccional en casos de   supresión parcial:    

“La regla general apunta a demandar el acto que afecta directamente   al empleado, esto es, el que contiene en forma individual el retiro del   servicio, de manera subjetiva y personal. Sin embargo, a pesar de esta claridad   no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y   jurídicas en cada caso para definir el acto procedente, veamos grosso modo:    

(i)                En el evento de que exista un acto   general que defina la planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e   identifique plenamente al funcionario y finalmente una comunicación; debe   demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral   subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple acto de la   administración, o de ejecución.    

5.1.2.1. En este punto, la Sala advierte que los procesos de supresión parcial   no sólo tienen formas distintas para emitir sus decisiones generales (por   ejemplo, en un mismo acto suprimir y crear los cargos o hacerlo mediante actos   separados) sino además, sus determinaciones con efectos particulares. Veamos los   dos ejemplos citados.    

(a) De un lado,   existen procesos de restructuración que, luego del acto general que define   innominadamente la planta, vienen seguidos por actos de incorporación de otros   servidores a los cargos definidos. En esta hipótesis, las incorporaciones, en conjunto con el acto general, resultan ser la decisión   administrativa que afecta directamente al empleado, esto es, el acto que   contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva y   personal. Aunque el acto de incorporación no mencione el nombre del empleado   saliente sino sólo el del entrante, tiene plenos efectos sobre aquél, en la   medida en que se trata de una decisión implícita de no seleccionarlo para ocupar   el o los cargos que había ocupado en la planta antigua. Al incorporar   expresamente a una persona y con ello generar el efecto colateral de retirar   implícitamente a otra, este tipo de actos administrativos pueden considerarse   como de naturaleza bifronte[142] y, aunque   los mismos sólo mencionan a unos servidores -los que se incorporan- su vocación   es lograr que los efectos jurídicos se extiendan para ambos –los que también son   desvinculados-. En estos casos, es común que luego de expedidos tales actos de   incorporación, la entidad envíe un oficio comunicando el retiro; el cual sólo   tiene efectos de simple acto o de ejecución, lo que trae como consecuencia que   el mismo no sea el que extinga la relación laboral subjetiva y por lo tanto que   no sea relevante para ser enjuiciado.    

En   efecto, tal fue la consideración hecha por el Consejo de Estado en las   sentencias del 2 de octubre de 2008,[143]  del 26 de febrero de 2009[144] y del 11   de junio también de 2009,[145] en las   que se estudió, en sede de apelación, las nulidades propuestas contra un acto   general de supresión parcial, los actos de incorporación y los oficios de   comunicación. En las tres oportunidades, el Tribunal precisó que los únicos   actos demandables eran los primeros -general y de incorporación-, pues “(…)   la comunicación (…) en donde [se les] informó [a los demandantes] el retiro por   supresión del cargo, (…) constituy[ó] una simple comunicación, en cuanto a que   el acto que determinó su retiro del servicio fue la Resolución (…) que no [los]   incorporó a la nueva planta;  la comunicación solamente le[s] manifestó tal   decisión, por tanto, [el Consejo de Estado] se relev[ó] de su estudio   declarándose inhibid[o] respecto de este acto.”    

(b) Por otra   parte, una hipótesis de supresión parcial también puede generarse a partir de la expedición de un acto general que adopta una planta de empleos y no produce un acto de   incorporación, pero sí expide un oficio dirigido a cada empleado que desea   retirar. En estos casos, la comunicación se convierte en un acto administrativo   que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable.    

Un   caso de estas características fue estudiado por el Consejo de Estado en la   Sentencia del 22 de marzo de 2012,[146] en la que   se observó que “(…) no [había] un acto intermedio entre el [acto general]   -Decreto No. 022 de 1998- y la comunicación, esto es, no ha[bía] una decisión de   incorporación de personal que se [hubiera] allegado al proceso, ni tampoco que   [hubiera sido invocada] por el [demandado].” Por tal razón, consideraron que   el acto que había modificado e individualizado la situación del demandante había   sido el oficio de comunicación:[147]    

“La decisión de suprimir un cargo normalmente es tomada a través de   una manifestación de voluntad de carácter general, que se complementa con   aquella que incorpora a los servidores con plena identificación en la nueva   planta, convirtiéndolo en un acto de carácter personal o subjetivo, que lo   cristaliza en la disposición demandable, por ser la que afecta al empleado con   el retiro al no incluirlo o excluirlo expresamente. Sin embargo, no siempre la   administración sigue el camino ordinario; en ocasiones realiza una actuación   atípica, que se evidencia cuando después de adoptada la planta de cargos, no   expide el acto de incorporación de empleados, vale decir, no determina en forma   personal, cuáles funcionarios continúan y por exclusión quienes quedan   retirados. Este acto de incorporación es reemplazado entonces, por un oficio   dirigido a cada uno de los trabajadores que desea desvincular, indicándoles así   su voluntad, lo que significa, que esa comunicación constituye el único acto por   el cual la administración establece en forma singular y particular el retiro.    

En ese contexto, el oficio es controlable por la jurisdicción,   cuando no es un instrumento para ejecutar la decisión de suprimir contemplada en   el acto general, sino que la comunicación en sí misma es un acto administrativo,   pues es en dicho oficio en donde la administración toma la decisión de suprimir   el cargo del funcionario.”    

5.1.2.2. Ahora, el escenario que debe plantearse la Sala es si frente a la   hipótesis (a),  esto es, si existiendo un proceso de restructuración que ordena la supresión   parcial de una planta de personal a través de un acto general y se dictan   actos de incorporación pero que no son notificados a los servidores   salientes -afectados implícitos-, es posible considerar el oficio de   comunicación, según la hipótesis (b), como el acto que extingue la   relación subjetiva del empleado con la entidad y por lo tanto, una de las   decisiones demandables.    

Al   respecto, el Consejo de Estado no tiene una posición unánime.    

5.1.2.2.1. En sentencia del 21 de octubre de 2009,[148]  al analizar la nulidad contra el mismo Decreto 1844 de 2001 y el respectivo   oficio del 27 de diciembre del mismo año, dicho Tribunal se declaró inhibido en   relación con éste último, puesto que existían actos de incorporación anteriores   al oficio, razón por la que este último sólo tenía una categoría informativa.   Aun cuando los actos de incorporación no fueron notificados, el Consejo de   Estado no advirtió irregularidad en ello.    

5.1.2.2.2. Sólo hasta la pluricitada Sentencia del 4 de noviembre de 2010[149], el Consejo de Estado abordó   directamente el asunto sobre la notificación de los actos de incorporación. En   ese caso, el demandante también fue desvinculado en el marco de una supresión   parcial y por virtud de un acto general y unos actos de incorporación que no le   fueron notificados. En todo caso, al demandar el único acto conocido, el oficio,   el juez de primera instancia se declaró inhibido para su estudio de fondo, al   considerar que el mismo no había definido su situación jurídica.    

De dicha providencia pueden extraerse diversos principios de respuesta que   respaldan la idea de la demandabilidad de los oficios en procesos de supresión   parcial cuando los actos de incorporación no han sido notificados.    

Para comenzar, el Consejo precisa que en virtud del derecho al acceso a la   administración de justicia y del principio de primacía del derecho sustancial   frente al formal, así como de los diversos deberes constitucionales que implican   la evasión del fallador a las decisiones inhibitorias, los oficios de   comunicación debe considerarse como demandables, por tratarse de “(…)   actos integradores del principal, [pues], en primer lugar,   [son] el medio que le permite a la supresión ser eficaz; y, en segundo lugar,   porque a través de [ellos] mismos se le materializa al actor el derecho de   conocer el acto principal, a través del cual se adoptó la decisión de suprimirle   el cargo, a más de constituirse en un parámetro para efectos de establecer el   término de caducidad.”[150]    

Asimismo, el Consejo de Estado precisó que el hecho de que los jueces exigieran   la demanda de los actos de incorporación, cuando de éstos no se había   proporcionado información alguna a los servidores salientes dentro del oficio de   comunicación, desconocía el principio de confianza legítima bajo el cual   aquellos habían obrado. “A pesar de no desconocer la existencia de   Resoluciones de Incorporación (…), se evidencia que en el Oficio por el cual se   le informó al actor la supresión de su cargo se estableció claramente que dicha   situación se originaba en el Acuerdo No. 016 de 2002 y no se le mencionó la   existencia de actos administrativos adicionales. Esta situación reviste gran   trascendencia en el presente asunto, en la medida en que, en aplicación del   principio de confianza legítima, el actor demandó el acto que la Entidad le dijo   había tenido la virtualidad de suprimir su cargo. Adicionalmente, el único   mecanismo por el cual el actor se enteró de dicha situación fue el Oficio, sin   que pueda exigírsele ante estas circunstancias una labor de investigación   tendiente a encontrar los demás actos que se pudieron proferir como consecuencia   del Acuerdo No. 016 de 2002 para que los demandara todos, pues ello equivaldría   a atravesarle talanqueras para el ejercicio efectivo de su derecho de acción,   máxime si éste tiene un término de caducidad de 4 meses.”    

5.1.2.2.3. Posteriormente, mediante Sentencia del 16 de febrero de 2012,[151] la   Sección Segunda de dicho Tribunal tuvo conocimiento del caso de un servidor que,   en las mismas circunstancias que los accionantes, fue desvinculado de la planta   de personal del Departamento de Boyacá. En esta oportunidad, al proceso no se   allegó información de los actos de incorporación ni mucho menos de su   notificación, razón más que suficiente, según el Consejo de Estado, para   considerar que el acto que había particularizado los efectos de la supresión   había sido el oficio.[152]    

5.1.2.2.4. En otro pronunciamiento más reciente,[153] sin embargo, la misma   Corporación, aunque aceptó el hecho de que se demandara el oficio como acto   integrador del acto general en tanto aquél le daba eficacia a éste;[154]  no le reconoció independencia como acto particular y concreto. “En ese orden   de ideas, no procede en  el sub-lite la decisión inhibitoria respecto del   Oficio impugnado, que viene a integrar  el acto definitivo y que correría   su misma suerte. Se precisa aquí que a la  accionante le bastaba    solicitar la nulidad del referido Decreto pero que, el hecho de que haya   demandado también el Oficio, no conduce a una decisión inhibitoria respecto de   éste último.”    

Así, dado que el oficio no representaba una decisión particular ni definitiva,   el Consejo de Estado siguió considerando que eran los actos de incorporación los   que debían demandarse sin hacer referencia a su notificación: “No obstante lo   anterior, la accionante omitió demandar los actos administrativos de   incorporación a la planta de personal de la Gobernación de Boyacá establecida   mediante el Decreto 1844 (los cuales obran a folios 197 y  213 del   expediente), si se tiene en cuenta que  fueron estos actos los que   determinaron  su retiro del servicio y  los que efectivamente le   afectaron su “derecho”,  en tanto que de los mismos se siguió la supresión   real del cargo que desempeñaba. Así entonces, la accionante debió impugnar los   citados actos de incorporación máxime cuando el Oficio demandado no fue el que   determinó su retiro del servicio.”    

5.2. En ese orden de ideas, la Corte observa que el Consejo de Estado ha   adoptado posiciones diversas frente al tema de la demandabilidad de oficios en   procesos de supresión parcial (en un mismo acto general se suprime toda la   planta pero se crean cargos bajo la misma denominación en una nueva planta de   personal) cuando los actos de incorporación no han sido puestos en conocimiento   de los servidores afectados. (i) De un lado, ha asumido posturas que no   han tenido en cuenta la ausencia de notificación de los actos de incorporación,   pese a que los jueces de instancia los han catalogado como definitorios de la   situación de los servidores. (ii) Del lado contrario, también ha   considerado que bajo el amparo del principio de confianza legítima, a los   servidores desvinculados no debe exigírseles enjuiciar actos que no conocen ni   que tampoco fueron exhibidos por la entidad como los causantes de su retiro.   Finalmente, (iii) ha llegado ha plantear otras tesis como la posibilidad   de demandar los oficios pero sólo como actos integradores del acto general, es   decir como actos de ejecución, lo que implica que no tengan un contenido   definitivo por sí solos ni sean los que originan la desvinculación del empleado.   Esto último por ejemplo, podría impedir que los oficios fuesen ser blanco de   vicios distintos a los alegados en relación con el acto general.    

6. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales    

6.1. En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha sostenido que la   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter   excepcional. Entre otras razones, porque tales decisiones están revestidas por   los efectos de la cosa juzgada, una de las instituciones que expresa la garantía   de seguridad jurídica en un Estado democrático, y adicionalmente, porque la   intangibilidad de aquellas representa el respeto por la autonomía e   independencia de los jueces, así como del proceso, entendido como uno de los   escenarios jurídicos de reconocimiento y realización de los derechos   fundamentales.    

Sin embargo, en consideración a que en algunos eventos las decisiones judiciales   pueden incurrir en manifestaciones abiertamente contrarias al ordenamiento   jurídico o pueden ser proferidas “(…) en flagrante violación de los derechos   fundamentales de las personas”, la Corte ha llegado a la conclusión que de   que la acción de tutela puede resultar procedente, siempre que se acredite el   cumplimiento de un estricto haz de presupuestos generales y específicos.    

6.2. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado, en primer   lugar, los requisitos de carácter general orientados a asegurar el ejercicio   razonable del principio de subsidiariedad de la acción en sentido amplio   -requisitos de procedencia- y, en segundo lugar, los de carácter específico,    relacionados propiamente con los defectos de las actuaciones judiciales   -requisitos de prosperidad-.    

6.2.1. Respecto de los requisitos de procedencia (generales), la jurisprudencia   constitucional ha establecido que el juez de tutela debe constatar que (i) el   asunto tenga relevancia constitucional; (ii) el peticionario haya agotado los   mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir a la acción   constitucional, salvo que se trate de un perjuicio irremediable iusfundamental;   (iii) la demanda cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios   de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) si se tratare de una irregularidad   procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que presuntamente   resulta lesiva de los derechos fundamentales; (v) el accionante identifique, de   forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta haya sido   alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible y; (vi)   el fallo cuestionado no sea de tutela.    

6.2.2. Únicamente si los anteriores requisitos de procedibilidad son   acreditados, el juez podrá continuar con su análisis y verificar si se configura   alguno de los vicios o causales para la prosperidad del amparo que han sido   singularizados por la jurisprudencia de esta Corporación en defectos de   naturaleza orgánica, sustantiva o material, procedimental, fáctica o por   consecuencia; aquellos relacionados con una decisión sin motivación, los   generados por desconocimiento del precedente judicial o por violación directa a   la Constitución.    

En ese orden de ideas, este Tribunal Constitucional ha identificado la configuración de este defecto   en diversas hipótesis, en relación con las cuales cabe destacar las siguientes,   cuando (i) la norma que debería aplicarse al caso es inadvertida   por el juez o simplemente no la tiene en cuenta; (ii) el   funcionario judicial funda su decisión en una norma evidentemente inaplicable al   caso bajo estudio, bien sea, porque está derogada y ya no produce ningún efecto   en el ordenamiento jurídico, o ha sido declarada   inexequible, o, resultando claramente inconstitucional, el juez no dejó de   aplicarla en ejercicio del control de constitucionalidad difuso o, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a   la circunstancia fáctica a la cual se aplicó; (iii) el juez desconoce las   sentencias con efectos erga omnes y, finalmente; (iv) “(…) la   aplicación de la norma jurídica derivada interpretativamente de una disposición   normativa, es inaceptable por ser producto de una hermenéutica abiertamente   errónea o irrazonable.”[156]    

6.2.2.2. Defecto por desconocimiento del precedente.   De forma constante, este Tribunal ha advertido que el asunto del manejo de los   precedentes judiciales cobra relevancia constitucional cuando con el   desconocimiento de los mismos, y sirviéndose inapropiadamente del principio de   independencia judicial,  se violenta el derecho a la igualdad y se adoptan decisiones disímiles frente a   casos semejantes.[157]    

6.2.2.2.1. Reconociendo la autonomía e independencia de los jueces como   instituciones de un altísimo valor jurídico para el ordenamiento constitucional   y para la realización de los derechos, la jurisprudencia de esta Corte también   ha procurado precisar que los funcionarios judiciales en su actividad de   interpretación y aplicación de la ley deben ajustarse a ciertos límites. En este   sentido, “(…) la actividad de los jueces estaría condicionada por: (i) la   posibilidad de que el juez superior controle la interpretación del juez inferior   mediante los mecanismos procesales de apelación y consulta; (ii) el recurso de   casación cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia nacional. En el   caso de la Corte Suprema de Justicia, la Corporación se encarga de revisar la   interpretación propuesta y aplicada por los jueces y de determinar “la manera en   que los jueces han de interpretar determinadas disposiciones.”; (iii) la   sujeción al precedente vertical, es decir, al precedente dado por el juez   superior en relación con la manera en que se ha de interpretar y aplicar una   norma; y (iv) al precedente horizontal que implica el acatamiento al   precedente fijado por el propio juez –individual o colegiado- en casos decididos   con anterioridad.”[158]    

6.2.2.2.2. Sin embargo, lo anterior no quiere decir que   los jueces no puedan válidamente apartarse de los criterios desarrollados en el   precedente horizontal o vertical.[159]  En efecto, pueden hacerlo siempre que observen el deber de transparencia y de   suficiencia en su decisión. El primero hace referencia a la necesidad de que en   su providencia, el juez enuncie expresamente todas las tendencias del precedente   conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto   casos similares, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si   se es consciente de su existencia”.[160]  El segundo cometido, por su parte, hace referencia a la responsabilidad de   exponer razones suficientes y válidas legal y constitucionalmente. Asimismo, de   poner en evidencia “(…) los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen   el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de   ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el   precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el   caso nuevo.”[161]    

En ese orden de ideas, cabe concluir que si estos   deberes son satisfechos por el juez, en criterio de la Corte, “(…) se   entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y   garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales.”[162]  En el caso contrario, si alguno de estos dos requisitos se pasa por alto, se   incurriría en una violación del derecho al debido proceso, susceptible de protección a través de la acción de tutela.    

6.2.2.2.3. Así entonces,   el aislamiento judicial de un precedente fijado por superiores jerárquicos   (precedente vertical), debe estar plenamente justificado, para lo cual se   requiere (i) referirse al precedente del cual se   aparta, (ii) exponer claramente su esencia, razón de ser y los hechos   relevantes a los que se aplica y (iii) una manifestación abierta sobre el   apartamiento voluntario y la exposición de sus razones para hacerlo. “Esas   razones, a su turno, pueden consistir en que 1) la sentencia anterior no se   aplica al caso concreto porque existen elementos nuevos que hacen necesaria la   distinción; 2) el juez superior no valoró, en su momento, elementos normativos   relevantes que alteren la admisibilidad del precedente para el nuevo caso; 3)   por desarrollos dogmáticos posteriores que justifiquen una posición distinta; 4)   la Corte Constitucional o la Corte Interamericana de Derechos Humanos se hayan   pronunciado de manera contraria a la interpretación del superior jerárquico; o   que 5) sobrevengan cambios normativos que hagan incompatible el precedente con   el nuevo ordenamiento jurídico.”[163]    

7. Conclusiones sobre la postura de la Corte y del Consejo de Estado en relación   con la demandabilidad de oficios de comunicación en procesos de supresión   parcial donde no se publican o no se notifican los actos de incorporación.   Ampliación de la conducta vulneradora judicial frente a la configuración de un   defecto sustantivo por inobservancia de las normas que prescriben la forma de   divulgar las decisiones de la administración -artículos 65 a 73 del CPACA-.[164]  Efectos de la decisión según los cargos, pretensiones y actos demandados.    

7.1. A lo largo de los capítulos IV y V de esta providencia, la Sala ha hecho un   esfuerzo por precisar su objeto de estudio. En efecto, no se trata de construir   una subregla aplicable a todas las dificultades generadas en torno a la   demandabilidad de los oficios de comunicación. La razón de la decisión tiene   como principio una hipótesis determinada: la declaratoria de inhibición judicial en el marco de procesos de   nulidad y restablecimiento del derecho frente al oficio que comunica la   desvinculación de un empleado cuyo fundamento no es otro que un proceso de   supresión parcial dado a partir de un acto general y otros actos de   incorporación que no son notificados a aquél, aunque resulte,   implícitamente, afectado con dichas determinaciones. Justamente, la Sala debe   responder si la decisión inhibitoria en tales condiciones desencadena una   vulneración del derecho al debido proceso y si, en consecuencia, el oficio de   comunicación, pese a no contener en estricto sentido la decisión que   extingue la relación subjetiva del empleado con la entidad dado que ello está   implícitamente en los actos de incorporación de otros, puede ser una de las   decisiones demandables con efectos materiales sobre la situación laboral del   servidor afectado.    

7.2. En ese orden de ideas, este Tribunal conviene en reiterar lo dicho por sus   diversas salas de revisión en las sentencias T-446 de 2013, T-146 de 2014, T-153   de 2015, T-464 de 2015 y T-228 de 2016, particularmente, sobre el asunto de que   la exigencia judicial de demandar actos que no han sido puestos en conocimiento   de los afectados resulta violatorio de los cánones que instituyen el derecho al   debido proceso. En la misma línea, las decisiones inhibitorias de los jueces en   las hipótesis planteadas provocan el desconocimiento del principio de confianza   legítima bajo el que han obrado los empleados desvinculados, en la medida en que   éstos demandan los actos con fundamento en los cuales la entidad les informa que   serán retirados del servicio –acto general informado a través del oficio-,   conducta que es la previsible y apenas lógica de parte del administrado, motivo   por el que los jueces, de acuerdo a tales particularidades dentro del proceso de   supresión, no pueden esperar otra cosa.    

7.3. En esas circunstancias, el oficio de comunicación debe ser considerado, en   conjunto con el acto general, un acto administrativo demandable, y aunque es la   declaratoria de nulidad de los actos de incorporación-exclusión (acto bifronte)   la que produciría, en principio, el verdadero efecto jurídico sobre la relación   subjetiva del servidor, lo cierto es que al afectado sólo le es exigible   la demanda de los actos conocidos, es decir, el acto general y el   oficio.    

7.3.1. Así, en estricto sentido el oficio de comunicación no puede considerarse   como un simple acto de información de la administración, se trata en realidad,   como en la teoría del acto integrador, de un acto que le da eficacia al   principal, puesto que particulariza la situación jurídica del servidor   desvinculado y le da la oportunidad de conocer el acto principal para, en   conjunto con la decisión general de restructuración, demandarlo.    

En otras palabras, el oficio de comunicación como acto integrador de uno   general, le permite a la supresión “innominada” ser eficaz, pues sólo a partir   de aquel acto complementario es posible indicarle al afectado si su cargo fue   suprimido o, según el caso, si permanece. En ese sentido, tal comunicación   materializa de cara al administrado su derecho a conocer que mediante el acto   principal, antes abstracto, se adoptó la decisión de suprimir su cargo, lo que,   entre otras cosas, tiene importantes implicaciones procesales, pues sólo a   partir de allí podría considerarse el parámetro para el cálculo de la caducidad   de la acción en la justicia contenciosa.    

7.3.2. Es por lo anterior, que en estos casos una decisión inhibitoria no tiene   cabida en relación con el oficio, pues este hace parte del acto definitivo   integrado y corre su misma suerte, en términos de demandabilidad.    

7.4. Estas conclusiones ya habían sido desarrolladas por el Consejo de Estado en   un fallo – Sentencia del 4 de noviembre de 2010,[165] – que no   fue tenido en cuenta por los jueces administrativos al momento de declararse   inhibidos en relación con el oficio de comunicación. Dicha situación,   necesariamente genera la omisión del deber de transparencia judicial. Tal como   se estudió en el capítulo anterior, si un funcionario resuelve apartarse de una   tendencia en el precedente, sin hacer referencia a otros de los criterios con   los que más jueces han resuelto casos análogos, se configura una vulneración del   derecho al debido proceso por desconocimiento del precedente, susceptible de   amparo constitucional.    

7.4.1. En todo caso, la Sala no pierde de vista que las posiciones del Consejo   de Estado en relación con la solución de estos casos han sido disímiles y que no   existe una doctrina imperante al respecto. Por ello,  destaca la Corte la   necesidad de que dicha Corporación Judicial emplee las herramientas a su   disposición según los deberes de aplicación uniforme de las normas y la   jurisprudencia.[166]    

Pero, precisamente, por esta misma disparidad de criterios judiciales es que   resulta aún más valioso y respetuoso de los derechos de quienes acuden a la   administración de justicia, que los funcionarios pongan de manifiesto la   dimensión del debate a partir de sus posibles soluciones.    

7.5. Con todo, el Pleno de esta Corporación debe hacer una consideración   adicional. Si bien conviene en que en estos casos se configura un defecto por   desconocimiento del precedente al obviarse el presupuesto de trasparencia   judicial, lo cierto es que las decisiones inhibitorias de los jueces contencioso   administrativos, al exigir la demanda de actos de incorporación no notificados a   los servidores afectados, también configuran una vulneración del derecho al   debido proceso por la inobservancia de las normas que, desde el punto de vista   sustantivo y procesal, regulan la divulgación de las decisiones administrativas.    

En los casos estudiados, los actos de incorporación son manifestaciones   unilaterales y concretas de la administración cuyo propósito es vincular a un   determinado servidor a un cargo específico. Estos actos, contienen unos efectos   explícitos para el servidor entrante y otros implícitos para el saliente, pues   al seleccionar a alguien para el cargo o los cargos disponibles no sólo se le   nombra allí sino que además se excluye al empleado antiguo que tenía la   expectativa de reincorporarse en un cargo de la misma denominación en el que se   encontraba en la planta anterior.    

A partir de la hipótesis estudiada y de las decisiones de los funcionarios   accionados, la existencia y validez de dichos actos de incorporación son   presupuestos suficientes para considerar su demandabilidad y por lo mismo, para   hacer la exigencia a los demandantes de pedir su nulidad en el proceso. Sin   embargo, olvidan los jueces que dichos actos nunca fueron puestos en   conocimiento de los servidores desvinculados, motivo por el cual no pueden ser   la causa por la que no logren acceder a la administración de justicia.    

En efecto, imponer la carga del control jurisdiccional de dichos actos a los   servidores desvinculados cuando los mismos no han sido puestos en su   conocimiento, no sólo constituye una vulneración al debido proceso y el derecho   de defensa, sino que, además, desconoce por completo el principio de publicidad   cuya aplicación, por las mismas particularidades del proceso de restructuración   que se estudia, fue precario y confuso para quienes resultaron afectados.    (Artículo 3º, numeral 9, del CPACA)[167].   Al respecto, debe recordarse que la publicidad de un acto administrativo es un   presupuesto básico para lograr su demandabilidad, pues mientras no se dé a   conocer es naturalmente incontrovertible por los medios procedentes.    

7.5.1. Por esta razón, la exigencia de los jueces administrativos de demandar   actos que no fueron puestos en conocimiento de los servidores desvinculados,   también configura un defecto sustantivo por inadvertencia de la norma a aplicar   (artículos 65 a 73 del CPACA sobre la forma de divulgar las decisiones de la   administración), pues de hacerse, los funcionarios entenderían que los   empleados afectados no tienen tal carga de demandabilidad y que si la   misma existe sólo es posible predicarla de los actos conocidos, es decir, del   general y del oficio, los que juntos constituyen la voluntad perfeccionada de la   administración, la de la supresión parcial y la de la selección para no ser   reincorporado en la nueva planta de personal.    

7.6. Finalmente, es necesario plantear algunas aclaraciones en relación con la   naturaleza del oficio de comunicación en los casos particulares de   reestructuración que se estudian. Si bien es cierto que no se trata de un mero   acto informativo por las razones desarrolladas, tampoco tiene un contenido   decisivo, autónomo o definitivo por sí sólo. En efecto, a la luz del proceso de   restructuración en su integridad, es materialmente la consecuencia de una   decisión de incorporación anterior[168]  que, al haber resuelto expresa y positivamente la situación laboral de los   vinculados, excluyó implicitamente a los no llamados y de allí se derivó que   luego estos últimos fueran informados de tal determinación. En ese sentido, y   pese a que a las personas perjudicadas no se les hubiesen comunicado los actos   de incorporación que, fueron los que en principio afectaron su situación   laboral, el oficio de comunicación no puede tomarse como un acto administrativo   insubordinado, puesto que la lógica de la restructuración narra un acontecer   distinto. Quiere decir esto que a través del oficio de comunicación no se ordenó   la no incorporación del servidor, puesto que tal voluntad administrativa ya se   había completado con el acto general y los actos de incorporación. Cosa distinta   es que el oficio, a la luz de la situación de cada afectado y en conjunto con el   acto general de supresión-creación, conllevara la eficacia de la decisión.    

Este planteamiento propone una consecuencia importante: el oficio de   comunicación no debía estar expedido necesariamente por la autoridad nominadora,   dado que la decisión supresión-creación-incorporación ya se había producido. La   entrega de este oficio en este caso, sólo se trataba de una consecuencia lógica   frente a los servidores que no habían sido llamados a las incorporaciones de los   nuevos cargos creados. Por lo tanto, sostener que la desincorporación del   afectado se produjo con fundamento en el oficio y que dicha determinación la   adoptó, como en los casos bajo estudio, el “Director de Talento Humano” de la   entidad, resultaría ser un argumento artificioso.    

Ahora, lo anterior no quiere decir que la Corte avale la exigencia que hacen los   jueces administrativos de demandar los actos de incorporación para lograr una   decisión de fondo. En primer lugar, porque para la alegación de un vicio por   presunta desviación de poder en las circunstancias de restructuración estudiadas   no se requiere necesariamente buscar la nulidad de los actos de incorporación de   otras personas, pues no es de interés del demandante la impugnación del   nombramiento de un sujeto X [a menos que esa sea su pretensión], sino la   acreditación de que el mantenimiento del cargo que el actor ocupaba en la   entidad, por sus excelentes calidades profesionales, contribuía con el   mejoramiento del servicio más que los cargos que se conservaron en la nueva   planta y fueron ocupados por personas menos competentes. Así, bastaría con   demostrar, por ejemplo, los mejores méritos que tenía para la época el   demandante cuyo cargo fue suprimido en relación con las personas que conservaron   sus cargos, con el propósito de justificar que la supresión de su cargo no   obedeció al mejoramiento del servicio o, en otras palabras, que la desaparición   de su cargo no se justificaba en la medida en que su desempeño dentro del mismo   había sido más sobresaliente que el de los demás que se mantuvieron en los   cargos para la nueva planta y no contribuyeron a modernizar o acrecentar la   eficiencia en la prestación del servicio público.    

En ese sentido, si la alegación del demandante en el proceso contencioso es   relacional, esto es, que acuse los nombramientos de otros como de   precario derecho en relación con el suyo, no necesariamente está obligado a   buscar la nulidad de aquellas incorporaciones, sólo sería necesario traer   probatoriamente aquellos casos para demostrar, en sede judicial, que el cargo   que ocupaba con su altas y mejores calidades profesionales debió ser conservado   para el mejoramiento del servicio en la nueva planta de personal.    

Así, considerando que el estudio de las pretensiones de la demanda está   circunscrito a los cargos o violaciones alegadas, los jueces administrativos, en   los casos bajo estudio, deben agotar todos los análisis pertinentes sin lugar a   proponer limitaciones como las ya expuestas. Esto es, sin lugar a limitar el   acceso a la justicia de los demandantes, exigiéndoles el cuestionamiento de los   actos de incorporación en nulidad cuando la petición de la demanda no está   encaminada necesariamente a atacar dichos nombramientos. Desde luego, tal   análisis judicial incorpora todos los elementos sustantivos o de puro derecho   que resulten relevantes en el proceso, así como la activación judicial de los   poderes probatorios oficiosos de juez[169] cuando ello sea considere   necesario para indagar sobre el vicio alegado. En otras palabras, la causal de   nulidad por desviación de poder debe entenderse de forma más general y   abarcante, a la luz de las pretensiones y acusaciones formuladas, así como de la   propuesta probatoria oficiosa y no oficiosa obrante en el proceso.    

Conclusión. En relación con el   servidor cuyo cargo se suprime, el efecto jurídico surge del acto complejo   constituido por a. el acto de supresión, b. el acto de   incorporación y c. la comunicación. (i) Sin embargo, dado que el   acto de incorporación no le ha sido comunicado, al afectado sólo le bastaría con   demandar los otros dos en orden a demostrar que con la supresión de su cargo no   se mejoró el servicio y todo obedeció a una desviación de poder. Desde luego,   este análisis no sólo requiere juicios estrictamente legales de los actos   administrativos sino además los que se deriven de todos los elementos   probatorios obrantes en el proceso y tendientes a demostrar el vicio alegado.   Una eventual nulidad en ese sentido, sólo tendría efectos sobre la supresión de   su cargo y el restablecimiento del derecho equivaldría a volver a crearlo sin   afectar los actos de incorporación de otros, dado que no han sido demandados.   (ii)  En todo caso, si el servidor desvinculado decide demandarlos acusando que   debería estar en uno de esos cargos en lugar de otra persona que fue nombrada   allí por los actos de incorporación, la cuestión sería distinta. En otras   palabras, el restablecimiento de su derecho en consonancia con su pretensión, no   daría como resultado que se le incorporara a la nueva planta autónomamente con   la creación de su cargo sino que dicha incorporación se adelantara con el   propósito de ocupar aquél cargo demandado a manera de “sustitución”.    

2.     Caso   Concreto    

2.1.           Caso I. Expediente T-5.445.666.    

Cumplimiento de los requisitos generales de   procedencia de la acción de tutela presentada por la señora Dora Clemencia   Corredor Medina contra La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de   Boyacá y el Juzgado 11 Administrativo de Descongestión de Tunja y como vinculado   el Departamento de Boyacá.    

8.1.1. En primer lugar, la Sala observa que el asunto   bajo análisis reviste una evidente significación constitucional, como quiera que   se decide sobre la eventual vulneración del núcleo básico del derecho   fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia    

8.1.2. Respecto del segundo requisito, que se hayan   agotado todos los medios de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios-    al alcance de la persona afectada, se observa que el mismo se satisface, como   quiera que contra la providencia judicial proferida por el tribunal accionado no   existe la posibilidad de interponer recursos. Esto, por cuanto los argumentos   presentados por el accionante, no se encuentran incluidos en las causales   taxativas contempladas para acudir al recurso extraordinario de revisión (Ley   1437 de 2011, art. 248 s.s. CPACA o art. 188 del Decreto 01 de 1984, según sea   el caso), lo cual habilita al juez constitucional para abordar el fondo del   asunto.    

8.1.3. En tercer lugar, la Corte debe analizar si se   cumple con el requisito de inmediatez, esto es, que la demanda de tutela se   hubiere presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho   que originó la presunta vulneración, en este caso se trata de la Sentencia del   17 de junio de 2015 proferida por Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de   Descongestión-.    

Precisamente, la finalidad de la tutela como vía   judicial de protección expedita de derechos fundamentales, demanda del juez   constitucional la verificación del tiempo transcurrido entre el hecho generador   de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar   a revelar que la protección que se reclama no se requiere con prontitud, y por   tal virtud, alterar el carácter preferente y sumario para el que está reservado   la acción.     

La Sentencia atacada fue proferida el 9 de julio de   2015 y la acción de tutela se presentó el 12 de agosto del mismo año, un poco   más de un mes después de la conducta cuestionada. Así las cosas, la Sala   encuentra que entre ambos momentos existe un término proporcionado y razonable,   por cuanto dichas semanas de diferencia representan un periodo de diligencia   promedio para acudir a la justicia constitucional, considerando que los   peticionarios debieron aprovisionarse probatoria y jurídicamente.    

8.1.4. En relación con el cuarto requisito, la Sala   advierte que en el caso estudiado no se reprocha la ocurrencia de alguna   irregularidad procesal, por lo que su análisis no aplica para la causa de los   demandantes.    

8.1.5. Ahora, respecto del quinto presupuesto, los   hechos que generaron la presunta vulneración se encuentran razonablemente   identificados y son manifiestos en la acción de tutela. Para la Sala es claro   que tales hechos están referidos a la presunta vulneración del derecho al debido   proceso frente a la exigencia del Tribunal accionado de demandar actos que la   peticionaria no conocía –los de incorporación-. Asimismo, la Sala encuentra   claro que la señora Corredor Medina alega que los jueces accionados no sólo   “denegaron justicia” con su decisión inhibitoria sino que además quebrantaron el   principio de igualdad en la dispensa judicial al haber desconocido el precedente   fijado por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional en las sentencias   T-446 de 2013, T-146 de 2014 y T-153 de 2015.    

8.1.6. Finalmente, la providencia que se cuestiona por   esta vía no es una sentencia de tutela, como quiera que fue proferida en el   marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por el Tribunal   Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-.    

Habiéndose cumplido, en el caso concreto, los   requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales,   pasa la Sala a analizar si existe algún defecto sustantivo manifiesto en las   decisiones y atribuible a la respectiva autoridad accionada.    

Configuración de un defecto por   desconocimiento del precedente judicial al haberse obviado el deber de   transparencia. Asimismo se configura un defecto sustantivo por inadvertencia de   la norma a aplicar.    

8.1.7. Considerando que el Pleno de esta Corporación   fue lo suficientemente claro en el capítulo VII de esta providencia cuando   precisó los alcances de las vulneraciones por decisiones inhibitorias en los   casos de supresión parcial que ahora se estudian, el análisis será muy breve.    

En el caso de la señora Corredor Medina, el Tribunal   Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- al resolver el recurso de   apelación en el proceso de nulidad y restablecimiento, modificó la decisión del   a quo, indicando que si bien se negaban las pretensiones frente al Decreto 1844   de 2001, se declaraba inhibido para pronunciarse en relación con el oficio del   27 de diciembre del mismo año. Para fundamentar esta última determinación,   explicó que cada proceso de supresión era único, motivo por el que para   individualizar el acto administrativo que había afectado la situación de la   actora era necesario tener en cuenta los parámetros que había desarrollado el   Consejo de Estado sobre el tema, particularmente en el sentencia del 18 de   febrero de 2010: “La regla general apunta a demandar el acto que afecta   directamente al empleado, esto es, el que contiene en forma individual el retiro   del servicio, de manera subjetiva y personal. Sin embargo, a pesar de esta   claridad no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse las situaciones   fácticas y jurídicas en cada caso para definir el acto procedente, veamos grosso   modo: 1. En el evento de que exista un acto general que defina la planta; un   acto de incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente al   funcionario y finalmente una comunicación; debe demandarse el segundo, esto es,   el acto que extingue la relación laboral subjetiva y no por ejemplo la   comunicación, porque es un simple acto de la administración, o de ejecución. 2.   Si la entidad adopta la planta de empleos y no produce un acto de incorporación,   pero expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar; la   comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la situación   laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable (…)”. En ese sentido, el   Tribunal advirtió que dentro del plenario sí obraban diversos decretos de   incorporación de otros funcionarios a cargos de “profesional universitario” como   el que ocupaba la accionante, motivo por el que eran estos los susceptibles de   demandarse y no el oficio de comunicación, pese a que éstos no se habían puesto   en conocimiento de la señora Corredor Medina.  Agregó que el máximo   Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ya había estudiado, en dos   oportunidades, el tema de las desvinculaciones originadas en la reestructuración   ordenada por el Decreto 1844 de 2001 expedido por el Gobernador de Boyacá,    en las que había precisado que el oficio no era el acto que afectaba la   situación jurídica de los servidores, en tanto el Director de Talento Humano no   tenía la competencia para desvincular a ningún funcionario y su labor se reducía   a comunicar, precisamente, la determinación del Gobernador relacionada no sólo   con la supresión de los cargos sino con las incorporaciones de otras personas a   aquellos, siendo estas últimas las decisiones enjuiciables por contener la   desvinculación real del empleado.    

8.1.8. Visto lo anterior, es posible concluir que   estamos frente a la declaratoria de inhibición judicial en el marco de un   proceso de nulidad y restablecimiento del derecho frente al oficio que comunica   la desvinculación de una empleada cuyo fundamento no es otro que un proceso de   supresión parcial dado a partir de un acto general y otros actos de   incorporación que no son notificados a la accionante, aunque resulte,   implícitamente, afectada con dichas determinaciones. Justamente, en esta   oportunidad se debe responder si la decisión inhibitoria en tales condiciones   desencadena una vulneración del derecho al debido proceso y si, en consecuencia,   el oficio de comunicación debe ser tomado como el acto que extingue la relación   subjetiva del empleado con la entidad y por lo tanto, una de las decisiones   demandables en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia.    

8.1.9. De conformidad con las subreglas agrupadas en el   capítulo VII de esta providencia, tanto el derecho al debido proceso como el de   acceso a la justicia  de la accionante fueron quebrantados. Esto, en tanto   se configuró no sólo un defecto por desconocimiento del precedente sino además,   desde el plano sustantivo, por inadvertencia de la norma a aplicar.    

En primer lugar, el pronunciamiento atacado del 17 de   junio de 2015, al resolver el caso, obvió mencionar las otras tendencias del   precedente bajo las cuales, el mismo Consejo de Estado, ya había resuelto casos   semejantes –Sentencia 4 de noviembre de 2010-, sin olvidar que también para la   época de su emisión -17 de junio de 2015- esta Corporación ya contaba con una   triada de pronunciamientos uniformes – T-446 de 2013, T-146 de 2014, T-153 de   2015- ampliamente coincidentes con el citado fallo del Alto Tribunal   Contencioso.     

Esta omisión del deber de transparencia, impidió que el   Tribunal evaluara la magnitud del debate a partir de otras posibles soluciones   ya empleadas por el Consejo de Estado y por esta Corte, debilitando con ello,   todo el escenario de discusión y el ejercicio del derecho de acción de quienes,   como la accionante, acuden a la institucionalidad a la espera un respuesta de   fondo del aparato judicial. Justamente, esto ocasionó que alegaciones como la   del principio de confianza legítima no fueran estudiadas, una de las principales   bases argumentativas en que se fundaron los fallos que desestimaron la   inhibición y, por el contrario, consideraron que los jueces sí debían   pronunciarse de fondo.    

8.2.0. Igualmente, la Sala observa que el Tribunal, con   el pronunciamiento enjuiciado, incurrió en un defecto sustantivo por   inadvertencia de la norma a aplicar (artículos 65 a 73 del CPACA). Esto, como   quiera que si dicha Corporación  hubiese tenido en cuenta las normas sobre   divulgación de decisiones de la administración, necesariamente hubiese   comprendido que la señora Corredor Medina no estaba obligada a demandar los   actos de incorporación que, de acuerdo con el juez, habían afectado su   situación, justamente porque nunca le fueron informados.    

Asimismo, para el caso concreto, resulta inviable que   el Tribunal hubiese asegurado que la demandante debía enjuiciar tales actos de   incorporación si se tiene en cuenta que debía adelantar la búsqueda de más de   180 actos administrativos a través de los que, según el Departamento, se habían   vinculado personas en el cargo de la denominación que ella ocupaba y por lo   tanto, eran las decisiones que le afectaban.[170] Sin lugar   a dudas, esto resulta una carga completamente desproporcionada que desdibuja   cualquier respeto por la garantía del derecho al debido proceso y al principio   de confianza legítima.    

En ese sentido, la Sala debe concluir que la única   carga de la accionante era demandar los actos que le habían sido notificados, es   decir, el Decreto 1844 de 2001 y el oficio del 27 de diciembre del mismo año,   puesto que los mismos fueron los únicos oponibles.    

En consecuencia, la decisión de Tribunal de inhibirse   frente al estudio del oficio fue injustificada y configuratoria del defecto   sustantivo por inadvertencia de la norma a aplicar y, en el plano del   precedente, por el desconocimiento de este.    

2.2.           Caso II. Expediente T-5.448.252.    

Tal como se advirtió en el planteamiento de los casos   (supra 2.2.2.), en relación con la acción de tutela interpuesta por el señor   Carlos Otto Pérez Oviedo la Sala debe estudiar dos aspectos de procedencia, una   presunta cosa juzgada y un asunto de inmediatez de la acción.    

No se configura cosa juzgada. En primer   lugar, si bien en este caso ya se había presentado una acción de tutela anterior   contra el mismo Tribunal por la misma sentencia, la Sala no encuentra   coincidencia con las identidades procesales que se plantean en esta nueva   acción, dado que el objeto no es el mismo. Mientras que ahora se plantea una   alegación por desconocimiento del precedente judicial frente a la demandabilidad   de oficios de comunicación en procesos de supresión parcial donde no fueron   notificados los actos de incorporación, en la acción de 2013 se planteó un tema   relacionado con la configuración de defectos procedimentales y sustanciales por   la concesión de un recurso.  En ese sentido, no se configura cosa juzgada   constitucional.    

No se cumple con el presupuesto de   inmediatez.  Debe la Sala analizar si se cumple con el requisito de inmediatez, esto es, que   la demanda de tutela se hubiere presentado en un término razonable y   proporcionado a partir del hecho que originó la presunta vulneración, en este   caso se trata de la Sentencia del 8 de julio de 2014 proferida por Tribunal   Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-.    

Precisamente, la finalidad de la tutela como vía   judicial de protección expedita de derechos fundamentales, demanda del juez   constitucional la verificación del tiempo transcurrido entre el hecho generador   de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar   a revelar que la protección que se reclama no se requiere con prontitud, y por   tal virtud, alterar el carácter preferente y sumario para el que está reservado   la acción.     

No aceptar el “acortamiento” del periodo para analizar   la inmediatez bajo el argumento de la expedición de la T-153 de 2015, se debe a   una razón fundamental. Tal como se demostró en los capítulos III y IV de esta   providencia, la sentencia T-153 de 2015 no constituye un hecho nuevo  dado que la ratio decidenci de la misma fue extraída en su integridad de   la T-446 de 2013. Por este motivo, no es justificable que el accionante haya   presentado esta nueva acción de tutela con fundamento en lo desarrollado por la   sentencia de 2015, cuando dichas consideraciones ya existían, inclusive, antes   de que la sentencia atacada del 8 de julio de 2014 fuera expedida.    

Debe recordarse que no por la sola circunstancia de que   la primera vez que se analizara la desvinculación de un servidor del   Departamento de Boyacá fuera en la sentencia T-153 de 2015 sin ninguna otra   particularidad relevante, puede llegarse a la conclusión de que aquella sea un   hecho nuevo. En efecto, así como no lo es por el tipo de providencia y su   alcance –factor indicativo- , por sus consideraciones tampoco. La ratio   decidendi  de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los procesos de   restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los   elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.    

Ambas sentencias estudiaron procesos de restructuración   de supresión parcial cuyas semejanzas fueron las relevantes para estudiar el   caso: la existencia de un acto general comunicado a través de un oficio, los   cuales fueron demandados conjuntamente en nulidad y restablecimiento del derecho   pero los jueces se declararon inhibidos para pronunciarse respecto del último   porque simplemente era un acto de ejecución y no contenía decisión de fondo qué   enjuiciar. A su paso, señalaron que los actos demandables eran los de   incorporación de otros servidores, los cuales no fueron notificados a los   empleados salientes. En ambas sentencias se consideró exactamente lo mismo: los   jueces contencioso administrativos, al declararse inhibidos para pronunciarse en   relación con el oficio de comunicación, estaban desconociendo uno de los   precedentes del Consejo de Estado depositado en la Sentencia del 4 de noviembre   de 2010.  Ello, por cuanto aplicaron a los casos otra subregla también   desarrollada por dicho Tribunal en otras sentencias pero sin mencionar, en   virtud del presupuesto de transparencia, aquél fallo.    

Desvirtuando que la Sentencia T-153 de 2015 fuera un   hecho nuevo y por esa razón encontrando que el accionante pudo haber acudido   con anterioridad al amparo constitucional dado que ya tenía los elementos de   derecho, como las sentencias T-446 de 2013 o T-146 de 2014, la Sala concluye que   la espera prolongada para accionar no se justificó.    

En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia de   esta acción en tanto que no cumple con uno de los presupuestos generales de   tutela contra providencia judicial: el de la inmediatez.    

2.3.           Caso III. Expediente T-5.451.035.    

Este tercer caso, también tiene una dificultad de   procedencia relacionada con la cosa juzgada constitucional. En efecto, ambas   acciones de tutela son idénticas; tanto las partes y la causa petendi  como el objeto, son los mismos.    

No existe un hecho nuevo por la emisión de   la sentencia T-153 de 2015. El argumento del accionante para presentar   una nueva demanda radica en la posibilidad de entender como un hecho nuevo, la   expedición de la sentencia T- 153 de 2015, dado que, a su juicio este fue el   primer precedente idénticamente aplicable a su caso por tratarse del proceso de   restructuración del Departamento de Boyacá.    

Sin embargo, tal como fue expuesto y aclarado en    los capítulos III y IV de esta providencia, la sentencia T-153 de 2015 no   constituye un hecho nuevo dado que la ratio decidenci de la misma fue   extraída en su integridad de la T-446 de 2013. Por este motivo, no es   justificable que el accionante haya presentado esta nueva acción de tutela con   fundamento en lo desarrollado por la sentencia de 2015, cuando dichas   consideraciones ya existían, inclusive, tanto conocía el actor dicha   jurisprudencia que la primera acción de tutela presentada fue con base en los   argumentos de la T-446 de 2013.    

Debe recordarse que no por la sola circunstancia de que   la primera vez que se analizara la desvinculación de un servidor del   Departamento de Boyacá fuera en la sentencia T-153 de 2015 sin ninguna otra   particularidad relevante, puede llegarse a la conclusión de que aquella sea un   hecho nuevo. En efecto, así como no lo es por el tipo de providencia y su   alcance –factor indicativo- , por sus consideraciones tampoco. La ratio   decidendi  de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los procesos de   restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los   elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.    

Ambas sentencias estudiaron procesos de restructuración   de supresión parcial cuyas semejanzas fueron las relevantes para estudiar el   caso: la existencia de un acto general comunicado a través de un oficio, los   cuales fueron demandados conjuntamente en nulidad y restablecimiento del derecho   pero los jueces se declararon inhibidos para pronunciarse respecto del último   porque simplemente era un acto de ejecución y no contenía decisión de fondo qué   enjuiciar. A su paso, señalaron que los actos demandables eran los de   incorporación de otros servidores, los cuales no fueron notificados a los   empleados salientes. En ambas sentencias se consideró exactamente lo mismo: los   jueces contencioso administrativos, al declararse inhibidos para pronunciarse en   relación con el oficio de comunicación, estaban desconociendo uno de los   precedentes del Consejo de Estado depositado en la Sentencia del 4 de noviembre   de 2010.  Ello, por cuanto aplicaron a los casos otra subregla también   desarrollada por dicho Tribunal en otras sentencias pero sin mencionar, en   virtud del presupuesto de transparencia, aquél fallo.    

Considerando que no existe el alegado hecho nuevo,   la Sala observa que sí se configura una cosa juzgada constitucional, motivo por   el se declarará la improcedencia de esta acción de tutela.    

2.4.           Caso IV. Expediente T-5.456.222.    

Finalmente, la Sala encuentra que en este caso también   existe una dificultad de procedencia de la acción relacionada con el presupuesto   de inmediatez.    

No se cumple el requisito de inmediatez. Al analizar   si se cumple con el mismo, esto es, que la demanda de tutela se hubiere   presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que   originó la presunta vulneración, la Sala llega a una conclusión negativa.    

Precisamente, la finalidad de la tutela como vía   judicial de protección expedita de derechos fundamentales, demanda del juez   constitucional la verificación del tiempo transcurrido entre el hecho generador   de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar   a revelar que la protección que se reclama no se requiere con prontitud, y por   tal virtud, alterar el carácter preferente y sumario para el que está reservado   la acción.     

La Sentencia atacada fue proferida el 4 de febrero de   2014 y la acción de tutela que ahora se revisa se presentó el 14 de octubre de   2015, casi dos años después de la conducta cuestionada. La Sala considera que   dicho periodo de tiempo es irrazonable para acudir al mecanismo de amparo, si   además se tiene en cuenta que la peticionaria no justificó su tardanza en   ninguna situación particular ni ofreció razones que demostraran algún   impedimento para presentar el amparo con anterioridad.    

No existe un hecho nuevo por la emisión de   la sentencia T-153 de 2015. En todo caso, de concederse que la acción   se presentó con fundamento en los argumentos de la sentencia T-153 de 2015, y   que su fecha de expedición debe tomarse como punto de estudio para la   inmediatez, la Sala tampoco lo considera justificable.    

Así como se ha señalado en los casos anteriores, esta   conclusión se debe a una razón fundamental. Tal como se demostró en los   capítulos III y IV de esta providencia, la sentencia T-153 de 2015 no constituye   un hecho nuevo dado que la ratio decidenci de la misma fue   extraída en su integridad de la T-446 de 2013. Por este motivo, no es   justificable que la accionante haya presentado tardíamente la acción, sólo con   fundamento en la expedición de la sentencia de 2015, cuando dichas   consideraciones ya existían, inclusive, antes de que la sentencia atacada del 4   de febrero de 2014 fuera expedida.    

Debe recordarse que no por la sola circunstancia de que   la primera vez que se analizara la desvinculación de un servidor del   Departamento de Boyacá fuera en la sentencia T-153 de 2015 sin ninguna otra   particularidad relevante, puede llegarse a la conclusión de que aquella sea un   hecho nuevo. En efecto, así como no lo es por el tipo de providencia y su   alcance –factor indicativo- , por sus consideraciones tampoco. La ratio   decidendi  de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los procesos de   restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los   elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.    

Ambas sentencias estudiaron procesos de restructuración   de supresión parcial cuyas semejanzas fueron las relevantes para estudiar el   caso: la existencia de un acto general comunicado a través de un oficio, los   cuales fueron demandados conjuntamente en nulidad y restablecimiento del derecho   pero los jueces se declararon inhibidos para pronunciarse respecto del último   porque simplemente era un acto de ejecución y no contenía decisión de fondo qué   enjuiciar. A su paso, señalaron que los actos demandables eran los de   incorporación de otros servidores, los cuales no fueron notificados a los   empleados salientes. En ambas sentencias se consideró exactamente lo mismo: los   jueces contencioso administrativos, al declararse inhibidos para pronunciarse en   relación con el oficio de comunicación, estaban desconociendo uno de los   precedentes del Consejo de Estado depositado en la Sentencia del 4 de noviembre   de 2010.  Ello, por cuanto aplicaron a los casos otra subregla también   desarrollada por dicho Tribunal en otras sentencias pero sin mencionar, en   virtud del presupuesto de transparencia, aquél fallo.    

Desvirtuando que la Sentencia T-153 de 2015 fuera un   hecho nuevo y por esa razón encontrando que la accionante pudo haber acudido   con anterioridad al amparo constitucional dado que ya tenía los elementos de   derecho, como las sentencias T-446 de 2013 o T-146 de 2014, la Sala concluye que   la espera prolongada para accionar no se justificó.    

En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia de   esta acción en tanto que no cumple con uno de los presupuestos generales de   tutela contra providencia judicial: el de la inmediatez.    

2.5.           Caso V. Expediente T-5.685.087.    

Tal como se advirtió en el planteamiento de los casos   (supra 2.2.2.), en relación con la acción de tutela interpuesta por el señor   Gustavo Avellaneda Leal la Sala debe estudiar, de forma conectada, dos aspectos   de procedencia, la presunta cosa juzgada y el asunto de inmediatez de la acción.    

No se configura cosa juzgada. En primer   lugar, si bien en este caso ya se había presentado una acción de tutela anterior   contra el mismo Tribunal por la misma sentencia, la Sala no encuentra una   necesaria coincidencia con las identidades procesales que se plantean en esta   nueva acción, dado que el objeto no es el mismo. Mientras que ahora se plantea   una alegación por desconocimiento del precedente judicial frente a la   demandabilidad de oficios de comunicación en procesos de supresión parcial donde   no fueron notificados los actos de incorporación con base en la expedición de la   sentencia T-153 de 2015, en la acción de 2013 se planteó, de manera esencial, un   tema relacionado con la configuración de un defecto fáctico por el indebido   análisis de las pruebas que, a juicio del accionante, permitían concluir que en   su caso el acto definitivo y por lo tanto demandable era el oficio de   comunicación y no los de incorporación, al no habérsele notificado estos   últimos. En ese sentido, no se configura cosa juzgada constitucional.    

No se cumple con el presupuesto de   inmediatez desde el alegado hecho nuevo de la expedición de la T-153 de 2015. Debe la   Sala analizar si se cumple con el requisito de inmediatez, esto es, que la   demanda de tutela se hubiere presentado en un término razonable y proporcionado   a partir del hecho que originó la presunta vulneración, en este caso se trata de   la Sentencia del 2 de abril de 2013 proferida por Tribunal Administrativo de   Boyacá -Sala de Descongestión-.    

Precisamente, la finalidad de la tutela como vía   judicial de protección expedita de derechos fundamentales, demanda del juez   constitucional la verificación del tiempo transcurrido entre el hecho generador   de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar   a revelar que la protección que se reclama no se requiere con prontitud, y por   tal virtud, alterar el carácter preferente y sumario para el que está reservado   la acción.     

La Sentencia atacada fue proferida el 2 de abril de   2013 y la acción de tutela que ahora se revisa se presentó el 5 de octubre de   2015, más de dos años después de la conducta cuestionada. La Sala considera que   dicho periodo de tiempo es irrazonable para acudir al mecanismo de amparo, aun   cuando el actor señale que el mismo debe acortarse en razón de la nueva acción   pues, a su juicio el requisito de inmediatez debe estudiarse a partir de la   expedición de la sentencia T-153 de 2015 que fue el fallo que fijó el precedente   en relación con el proceso de restructuración del Departamento de Boyacá.    

No aceptar el “acortamiento” del periodo para analizar   la inmediatez bajo el argumento de la expedición de la T-153 de 2015, se debe a   una razón fundamental. Tal como se demostró en los capítulos III y IV de esta   providencia, la sentencia T-153 de 2015 no constituye un hecho nuevo  dado que la ratio decidendi de la misma fue extraída en su integridad de   la T-446 del 11 de julio de 2013. Por este motivo, no es justificable que el   accionante haya presentado esta nueva acción de tutela con fundamento en lo   desarrollado por la sentencia de 2015, cuando dichas consideraciones ya existían   de tiempo atrás, específicamente desde el 11 de junio de 2013, fecha de   expedición de la sentencia T- 446.    

Debe recordarse que no por la sola circunstancia de que   la primera vez que se analizara la desvinculación de un servidor del   Departamento de Boyacá fuera en la sentencia T-153 de 2015 sin ninguna otra   particularidad relevante, puede llegarse a la conclusión de que aquella sea un   hecho nuevo. En efecto, así como no lo es por el tipo de providencia y su   alcance –factor indicativo- , por sus consideraciones tampoco. La ratio   decidendi  de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los procesos de   restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los   elementos “base necesaria de la decisión” son los mismos.    

Ambas sentencias estudiaron procesos de restructuración   de supresión parcial cuyas semejanzas fueron las relevantes para estudiar el   caso: la existencia de un acto general comunicado a través de un oficio, los   cuales fueron demandados conjuntamente en nulidad y restablecimiento del derecho   pero los jueces se declararon inhibidos para pronunciarse respecto del último   porque simplemente era un acto de ejecución y no contenía decisión de fondo qué   enjuiciar. A su paso, señalaron que los actos demandables eran los de   incorporación de otros servidores, los cuales no fueron notificados a los   empleados salientes. En ambas sentencias se consideró exactamente lo mismo: los   jueces contencioso administrativos, al declararse inhibidos para pronunciarse en   relación con el oficio de comunicación, estaban desconociendo uno de los   precedentes del Consejo de Estado depositado en la Sentencia del 4 de noviembre   de 2010.  Ello, por cuanto aplicaron a los casos otra subregla también   desarrollada por dicho Tribunal en otras sentencias pero sin mencionar, en   virtud del presupuesto de transparencia, aquél fallo.    

Desvirtuando que la Sentencia T-153 de 2015 fuera un   hecho nuevo y por esa razón encontrando que el accionante pudo haber acudido   con anterioridad al amparo constitucional dado que ya tenía los elementos de   derecho, como las sentencias T-446 de 2013 o T-146 de 2014, la Sala concluye que   la espera prolongada para accionar no se justificó.    

En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia de   esta acción en tanto que no cumple con uno de los presupuestos generales de   tutela contra providencia judicial: el de la inmediatez.    

III.   DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la   Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- Respecto del   expediente T-5.445.666, REVOCAR la Sentencia del Consejo de Estado, Sala   de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del 4 de julio de 2016, que   confirmó la Sentencia de la misma Corporación – Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Primera – del 8 de octubre de 2015, mediante la cual se   negó el amparo constitucional para, en su lugar, TUTELAR el derecho   fundamental al debido proceso de la señora Dora Clemencia Corredor Medina.    

SEGUNDO.- Respecto del   expediente T-5.445.666, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del Tribunal   Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión- del 17 de junio 2015 que   modificó, a su vez, la sentencia del Juzgado 11º Administrativo del Circuito   Judicial de Tunja –Boyacá- del 4 de junio de 2009.    

TERCERO.- Respecto del   expediente T-5.445.666, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá   –Sala de Descongestión- que, en un término no superior a quince (15) días   contados a partir de la notificación de esta providencia, emita un nuevo   pronunciamiento de fondo según los hechos, la valoración probatoria y los   fundamentos jurídicos pertinentes, teniendo en cuenta los fundamentos de esta   sentencia, particularmente los consignados en el Capítulo VII y supra   8.1 de la misma.    

CUARTO-. Respecto del   expediente T-5.448.252, CONFIRMAR la Sentencia del Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 4 de febrero de 2016,   que confirmó la Sentencia de la misma Corporación – Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta – del 12 de noviembre de 2015, mediante la cual   se declaró IMPROCEDENTE la acción constitucional de conformidad con los   fundamentos de esta sentencia, particularmente los consignados en supra 8.2   de la misma.    

QUINTO.- Respecto del   expediente T-5.451.035, CONFIRMAR la Sentencia del Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 18 de febrero de   2016, que confirmó la Sentencia de la misma Corporación – Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta – del 19 de noviembre de 2015, mediante la cual   se declaró IMPROCEDENTE la acción constitucional de conformidad con los   fundamentos de esta sentencia, particularmente los consignados en supra 8.3   de la misma.    

SEXTO.- Respecto del   expediente T-5.456.222, CONFIRMAR la Sentencia del Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 18 de febrero de   2016, que confirmó la Sentencia de la misma Corporación – Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta – del 16 de diciembre de 2015, mediante la cual   se declaró IMPROCEDENTE la acción constitucional de conformidad con los   fundamentos de esta sentencia, particularmente los consignados en supra 8.4   de la misma.    

SÉPTIMO.- Respecto del   expediente T-5.685.087, MODIFICAR la Sentencia del Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del 30 de junio de 2016,   que confirmó la Sentencia de la misma Corporación – Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Primera – del 17 de marzo del mismo año, mediante la   cual se negó la acción constitucional para, en su lugar, declararla   IMPROCEDENTE  de conformidad con los fundamentos de esta sentencia, particularmente los   consignados en supra 8.5 de la misma.    

OCTAVO.- ORDENAR que, por   Secretaría General, se libren las comunicaciones a que se refiere el artículo 36   del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

CARLOS   LIBARDO BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO   JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Ausente   en comisión    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO   ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA   SÁCHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] Acta Individual de Reparto. Folio 125 del cuaderno principal.    

[2] Vinculación al Departamento de Boyacá a través del Auto del 18 de   agosto de 2015 emitido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, como juez de primera instancia en la   acción de tutela. Folios 127 y 128 del cuaderno principal.    

[3] Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el   gobernador de Boyacá, “por el cual se establece la planta de personal de la   administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras   disposiciones”, se suprimen 214 cargos de tal categoría de la planta global   y 3 de la secretaría de educación también de profesional universitario código   340 grado 11. Folios 4 al 10 del cuaderno principal.    

[5] Oficio del 27 de diciembre de 2001 signado por el Director de Talento   Humano de la Gobernación de Boyacá. Folio 11 del cuaderno principal.    

[6] Requisito exigido, según la demanda, por el artículo 148 del Decreto   1572 del 5 de agosto de 1998 y por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.    

[7] Estuvo vinculada desde el 3 de febrero de 1992 hasta el 2 de enero de   2002, fecha en la cual se le comunicó el oficio de 27 de diciembre de 2001.   Folio 20 del cuaderno principal.    

[8] Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el   departamento de Boyacá. Folios 12 al 46 del cuaderno principal.    

[9] “ARTÍCULO 177. CARGA DE LA PRUEBA. <Artículo   derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a   partir del 1o. de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral   6) del artículo 627> Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las   normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. (…)”    

[10] Sentencia de primera instancia dentro de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho presentada por Dora Clemencia Corredor Medina   contra el Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1445. Folios 47 al 75 del cuaderno   principal.    

[11] Folio 76 a 87 del cuaderno principal.    

[12] Pero esta vez bajo argumentos distintos a los del a quo.    

[13] Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicación No.   25000-23-25-000-2001-10589-01 (1712-08). Consejero Ponente: Gustavo Gómez   Aranguren.    

[14] Decretos calendados el 21 de diciembre de 2001.    

[15] Fue la Directora de Gestión de Talento Humano del Departamento que   allegó dichos actos de incorporación al proceso, los cuales están contenidos en   los Decretos 1961 a 2144 del 21 de diciembre de 2001. Sin embargo, nunca se   precisó si los mismos habían sido notificados a la accionante. En efecto, lo   siguiente es lo que manifiesta el Tribunal en su sentencia: “No obstante lo   anterior, dentro del plenario obran Decretos de incorporación del 21 de   diciembre de 2001, del cargo de Profesional Universitario Código 340 Grado 11,   igualmente la Directora de Gestión de Talento Humano allegó documento en donde   manifiesta que “revisado el tomo de los decretos del 1847 -2279 de 2002, se   encontraron las incorporaciones de los profesionales universitarios, código 340   grado 11, los cuales están contenidos en los decretos 1961 al 2144 del 21 de   diciembre de 2011”, pruebas documentales que permiten inferir que el Oficio de   comunicación del 27 de diciembre de 2001, fue posterior a los actos de   incorporación del 27 de diciembre de 2001, fue posterior a los actos de   incorporación efectuados en la planta global del Departamento de Boyacá. //   Situación que pone de manifiesto que estamos frente a la primera tesis formulada   por el Máximo Tribunal de los Contencioso desarrollada en la sentencia del 18 de   febrero de 2010, según la cual en el evento de que exista un acto general que   defina la planta (Decreto No. 1844 de 2001); un acto de incorporación que   incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario (Decretos de   incorporación Nos. 1961 a 2144del 21 de diciembre de 2001) y finalmente una   comunicación (Oficio del 27 de diciembre de 2001); debe demandarse el segundo,   esto es, el acto que extingue la relación laboral subjetiva y no la   comunicación, porque es un simple acto de la administración, o de ejecución.”   Folio 96 del cuaderno principal.    

[16] Consejo de Estado. Sentencia del 21 de octubre de 2009. Radicación No.   15001-23-31-000-2002-01326-01 (2336-08). Consejero Ponente: Alfonso Vargas   Rincón. Consejo de Estado. Sentencia del 28 de junio de 2012. Radicación No.   15001-23-31-000-2002-02444-01 (2163-09). Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez   de Páez.     

[17] Sentencia de segunda instancia dentro de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho presentada por Dora Clemencia Corredor Medina   contra el Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1445-01. Folios 88 a 106 del   cuaderno principal.    

[18] Consejo de Estado. Sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación No.   15001-23-31-000-2002-01804-01. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.   Consejo de Estado. Sentencia del 15 de noviembre de 2012. Radicación No.   11001-03-15-000-2012-01949-00. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado   Ardila.    

[19] Sobre el particular, se citó la Sentencia del 7 de junio de   2012.Radicaciòn No. 2002-01595-02 (1717-09). Consejero Ponente: Víctor Hernando   Alvarado Ardila.    

[20] Al respecto, se señaló que estas decisiones habían recogido la postura   del Consejo de Estado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010, de la Sala de   lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor   Hernando Alvarado Ardila.    

[21] Al respecto, se indicó que se trataba de una sentencia proferida dentro   del proceso con Radicado No. 2002-1514-01, sin referir el magistrado ponente.    

[22] Al respecto, se indicó que se trataba de una sentencia proferida dentro   del proceso con Radicado No. 15001-3133-004-2003-00403-01, Magistrada Ponente:   Clara Elisa Cifuentes Ortiz.    

[23] Folios 133 a 138 del cuaderno principal.    

[24] Folios 145 a 149 del cuaderno principal.    

[25] Folios 167 a 172 del cuaderno principal.    

[26] Folios 176 a 193 del cuaderno principal.    

[27] Rad. No. 2015-01755-00. C.P. María Elizabeth García González.    

[28] Consejo de Estado. Sentencias del 29 de abril de 2010 (Rad. 2002-01304.   C.P. Alfonso Vargas Rincón); 1° de septiembre de 2011 (Rad. 2002-01865. C.P.   Gerardo Arenas Monsalve) y; 16 de febrero de 2012 (Rad. 2002-01804. C.P. Gerardo   Arenas Monsalve).    

[29] Consejo de Estado. Sentencias del 15 de noviembre de 2012 (Rad.   2012-01949. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila); 16 de   febrero  de 2009 (Rad. 2003-00403. C.P. Clara Elisa Cifuentes) y; 16 de febrero de 2012 (Rad. 2002-01804. C.P. Gerardo Arenas   Monsalve).    

[30] Folios 198 y 218 a 299 del cuaderno principal.    

[31] Radicación No. 11001-03-15-000-2012-01949-00. Consejero Ponente: Víctor   Hernando Alvarado Ardila.    

[32] Radicación No. 15001-31-33-004-2003-00403-01. Consejera Ponente: Clara   Elisa Cifuentes.    

[33] Acta Individual de Reparto. Folio 217 del cuaderno principal.    

[34] Vinculación al Departamento de Boyacá a través del Auto del 11 de   septiembre  de 2015 emitido por la Sección Cuarta de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de   primera instancia en la acción de tutela. Folios 219 y 220  del cuaderno principal.    

[35] Vinculación al Departamento de Boyacá a través del Auto del 11 de   septiembre  de 2015 emitido por la Sección Cuarta de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de   primera instancia en la acción de tutela. Folio 219 del   cuaderno principal.    

[36] Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el   gobernador de Boyacá, “por el cual se establece la planta de personal de la   administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras   disposiciones”, se suprimen 73 cargos de tal categoría de la planta global y   6 de la secretaría de educación también de auxiliar administrativo código 550   grado 45. Folios 6 al 8 del cuaderno principal.    

[37] Oficio del 28 de diciembre de 2001 signado por el Director de Talento   Humano de la Gobernación de Boyacá. Folios 12 y 13 del cuaderno principal.    

[38] Requisito exigido, según la demanda, por el artículo 148 del Decreto   1572 del 5 de agosto de 1998 y por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.    

[39] Estuvo vinculado desde el 28 de enero de 1992 hasta el 3 de enero de   2002, fecha en la cual se le comunicó el oficio de 28 de diciembre de 2001.   Folio 22 del cuaderno principal.    

[40] Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el   departamento de Boyacá. Folios 14 al 48 del cuaderno principal.    

[41] 200110589-01. Gómez Aranguren    

[42] Sentencia de primera instancia dentro de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho presentada por Carlos Otto Pérez Oviedo contra el   Departamento de Boyacá, Rad. 2007-0187. Folios 49 al 67 del cuaderno principal.    

[43] Consejo de Estado. Radicación No. 25000-23-25-000-2001-10992-01   (0850-09). Consejero Ponente: Gustavo Gómez Aranguren.    

[44] Decretos calendados el 21 de diciembre de 2001.    

[45] Para fundamentar esto, el Tribunal citó un pronunciamiento del Consejo   de Estado del 21 de octubre de 2009 (Radicado No. 15001-23-31-000-2002-01326-01)   sobre el mismo tema de restructuración en el Departamento de Boyacá a través del   Decreto 1844 de 2001.    

[46] Sentencia de primera instancia en el proceso de tutela Rad. No.   11001-03-15-000-2014-02666-00, adelantado por el señor Carlos Otto Pérez Oviedo   contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-. Folios 98 a   104 del cuaderno principal.     

[47] Sentencia de segunda instancia en el proceso de   tutela Rad. No. 11001-03-15-000-2014-02666-01, adelantado por el señor Carlos   Otto Pérez Oviedo contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de   Descongestión-. Folios 105 a 113 del cuaderno principal.     

[48] Consejo de Estado. Sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación No.   15001-23-31-000-2002-01804-01. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.   Consejo de Estado. Sentencia del 15 de noviembre de 2012. Radicación No.   11001-03-15-000-2012-01949-00. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado   Ardila.    

[49] Al respecto, se señaló que estas decisiones habían recogido la postura   expuesta por el Consejo de Estado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010.   Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.    

[50] Folios 230 a 234 del cuaderno principal.    

[51] Folios 237 a 241 del cuaderno principal.    

[52] Señaló el Consejo de Estado que “[e]n efecto, en la primera   oportunidad el accionante alegó falta de competencia de la autoridad judicial   que conoció el recurso de apelación, (…) mientras que en la segunda acción   solicitó que se revocara la sentencia de segunda instancia, petición que   sustentó en el fallo T-153 del 14 de abril de 2015”. Folio 240 del cuaderno   principal.    

[53] Folios 248 a 267 del cuaderno principal.    

[54] Folios 268 a 277 del cuaderno principal.    

[56] Vinculación al Departamento de Boyacá y a la Agencia Nacional   para la Defensa Jurídica del Estado a través del Auto del 11 de   septiembre  de 2015 emitido por la Sección Cuarta de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de   primera instancia en la acción de tutela. Folios 294 y 295  del cuaderno principal.    

[57] Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el   gobernador de Boyacá, “por el cual se establece la planta de personal de la   administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras   disposiciones”, se suprimen 16 cargos de categoría ayudante Código 610 grado   01 de la planta global. Folios 4 a 10 del cuaderno principal.    

[58] Oficio del 28 de diciembre de 2001 signado por el Director de Talento   Humano de la Gobernación de Boyacá. Folio 11 del cuaderno principal.    

[59] Requisito exigido, según la demanda, por el artículo 148 del Decreto   1572 del 5 de agosto de 1998 y por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.    

[60] De conformidad con la demanda de nulidad y restablecimiento del   derecho, el señor Parra Peña permaneció en el servicio por dicho lapso. Folio 20   del cuaderno principal.    

[61] Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el   departamento de Boyacá. Folios 14 al 48 del cuaderno principal.    

[62] Sentencia de primera instancia dentro de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho presentada por Edgar Humberto Parra Peña contra el   Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1086. Folios 47 al 57 del cuaderno principal.    

[63] Escrito de impugnación. Folios 58 a 80 del cuaderno principal.    

[64] Sentencia de segunda instancia en el proceso   de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. No.   15001-23-31-000-2002-01086-02, adelantado por el señor Edgar Humberto   Parra Peña contra el Departamento de Boyacá. Folios 98 a 117 del cuaderno principal.     

[65] Ibídem.    

[66] Contra esta sentencia se presentó una solicitud de nulidad que fue   rechazada de plano por auto del 27 de mayo de 2011. Luego, contra el auto que   resolvió tal solicitud se presentó recurso de súplica, el cual también fue   rechazado por improcedente mediante providencia del 6 de diciembre de 2012.   Folios 118 a 140 del cuaderno principal.    

[67] Folios 142 a 152 del cuaderno principal.    

[68] Folios 153 a 157 del cuaderno principal.    

[69] Consejo de Estado. Sentencia del 4 de noviembre de 2010. Consejero   ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA. Radicación número:   25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09). Consejo de Estado. Sentencia del 7 de   noviembre de 2012. Radicación No. 2002-01595-02. Consejero Ponente: Víctor   Hernando Alvarado Ardila. Sentencia del 22 de noviembre de 2012 Rad.   2000-01407-01 Exp. 24872 C.P. Danilo Rojas Betancourth.    

[70] Al respecto, se señaló que estas decisiones habían recogido la postura   del Consejo de Estado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010, de la Sala de   lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor   Hernando Alvarado Ardila.    

[71] Folio 305 del cuaderno principal.    

[72] Folios 308 a 311 del cuaderno principal.    

[73] Folios 325 a 329 del cuaderno principal.    

[74] Folios 347 a 356 del cuaderno principal.    

[75] Folios 388 a 395.    

[76] Acta Individual de Reparto. Folio 176 del cuaderno principal.    

[77] Vinculación al Departamento de Boyacá y a la Agencia Nacional   para la Defensa Jurídica del Estado a través del Auto del 22 de   octubre  de 2015 emitido por la Sección Cuarta de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de   primera instancia en la acción de tutela. Folio 178 del cuaderno principal.    

[78] Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el   gobernador de Boyacá, “por el cual se establece la planta de personal de la   administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras   disposiciones”, se suprimen 69 cargos de tal categoría de la planta global y 9   de la Secretaría de Educación también de auxiliar administrativo código 550   grado 05. Folios 5 y 6 del cuaderno principal.    

[79] Oficio del 27 de diciembre de 2001 signado por el Director de Talento   Humano de la Gobernación de Boyacá. Folios 10 del cuaderno principal.    

[80] Requisito exigido, según la demanda, por el artículo 148 del Decreto   1572 del 5 de agosto de 1998 y por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.    

[81] Estuvo vinculada desde el 30 de mayo de 1991 hasta el 31 de diciembre   de 2001. Folio 19 del cuaderno principal.    

[82] Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el   departamento de Boyacá. Folios 11 al 46 del cuaderno principal.    

[83] Sentencia de primera instancia dentro de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho presentada por Segunda Eloisa Abril Valcarcel   contra el Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1371-00. Folios 47 al 63 del   cuaderno principal.    

[84] Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicación No.   25000-23-25-000-2001-10589-01 (1712-08). Consejero Ponente: Gustavo Gómez   Aranguren.    

[85] Decretos calendados el 21 de diciembre de 2001.    

[86] Consejo de Estado. Sentencia del 21 de octubre de 2009. Radicación No.   15001-23-31-000-2002-01326-01 (2336-08). Consejero Ponente: Alfonso Vargas   Rincón. Consejo de Estado. Sentencia del 28 de junio de 2012. Radicación No.   15001-23-31-000-2002-02444-01 (2163-09). Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez   de Páez.     

[87] Sentencia de segunda instancia dentro de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho presentada por Segunda Eloisa Abril Valcárcel   contra el Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1371-01. Folios 69 a 94 del cuaderno   principal.    

[88] Consejo de Estado. Sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación No.   15001-23-31-000-2002-01804-01. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.   Consejo de Estado. Sentencia del 15 de noviembre de 2012. Radicación No.   11001-03-15-000-2012-01949-00. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado   Ardila.    

[89] Sobre el particular, se citó la Sentencia del 7 de junio de 2012.   Radicación No. 2002-01595-02 (1717-09). Consejero Ponente: Víctor Hernando   Alvarado Ardila.    

[90] Al respecto, se señaló que estas decisiones habían recogido la postura   del Consejo de Estado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010, de la Sala de   lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor   Hernando Alvarado Ardila.    

[91] Folios 183 a 186 del cuaderno principal.    

[92] Folios 188 a 198 del cuaderno principal.    

[93] Folios 208 a 212 del cuaderno principal.    

[94] Folios 208 a 212 del cuaderno principal.    

[95] Folios 228 a 234 del cuaderno principal.    

[96] Folios 240 a 252 del cuaderno principal.    

[97] Folios 262 a 266.    

[98] Acta Individual de Reparto. Folio 204 del cuaderno principal.    

[99] Vinculación al Departamento de Boyacá a través del Auto del 26 de   enero  de 2016 emitido por la Sección Primera de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de   primera instancia en la acción de tutela. Folios 206 y 207  del cuaderno principal.    

[100] Vinculación de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del   Estado a través del Auto del 26 de enero de   2016 emitido por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de primera instancia   en la acción de tutela. Ibídem.    

[101] Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el   gobernador de Boyacá, “por el cual se establece la planta de personal de la   administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras   disposiciones”, se suprimen 114 cargos de tal categoría de la planta global   y 5 de la secretaría de educación también de auxiliar administrativo código 550   grado 24.    

[102] Oficio del 27 de diciembre de 2001 signado por el Director de Talento   Humano de la Gobernación de Boyacá. Folios 2 del cuaderno   principal.    

[103] Estuvo vinculado desde el 16 de septiembre de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2001. Folio 7 del cuaderno principal.    

[104] Antecedentes de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho   contra el departamento de Boyacá en la sentencia de primera instancia del   proceso contencioso administrativo. Folios 5 al 8 del cuaderno   principal.    

[105] Sentencia de primera instancia dentro de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho presentada por Gustavo Avellaneda Leal contra el   Departamento de Boyacá, Rad. 2002-1110-00. Folios 3 al 27 del cuaderno   principal.    

[106] Acápite del “Recurso de Apelación” de la sentencia de segunda   instancia. Folios 36 y 37 del cuaderno principal.    

[108] Consejo de Estado. Radicación No. 25000-23-25-000-2001-10589-01   (1712-08). Consejero Ponente: Gustavo Gómez Aranguren.    

[109] Folios 28 a 65 del cuaderno principal.    

[110] Folios 66 a 72 del cuaderno principal.    

[111] Folios 73 a 82 del cuaderno principal.    

[112] Consejo de Estado. Sentencia del 4 de noviembre de 2010. Consejero   ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA. Radicación número:   25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09). Consejo de Estado. Sentencia del 7 de   noviembre de 2012. Radicación No. 2002-01595-02. Consejero Ponente: Víctor   Hernando Alvarado Ardila. Sentencia del 22 de noviembre de 2012 Rad.   2000-01407-01 Exp. 24872 C.P. Danilo Rojas Betancourth.    

[113] Al respecto, se señaló que estas decisiones habían recogido la postura   del Consejo de Estado en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010, de la Sala de   lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor   Hernando Alvarado Ardila.    

[114] Folios 214 a 218 del cuaderno principal.    

[115] Folios 226 del cuaderno principal.    

[116] Folios 223 a 244 del cuaderno principal.    

[117] Folios 279 a 290 del cuaderno principal.    

[118] Folios 292 a 300 del cuaderno principal.    

[119]Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número:   25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09).    

[120] Estas definiciones fueron construidas en la sentencia T-975 de 2011.   M.P. Mauricio González Cuervo.    

[121] Sentencia C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[122] T-975 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[123] Si bien en esta cita se menciona que una sentencia con alcance de   unificación es un elemento que puede evitar la configuración de una temeridad,   al estudiar integralmente dicha sentencia -T-113 de 2010-, tal referencia se   emplea simplemente para ejemplificar que si una pronunciamiento de unificación   puede excluir la configuración de la temeridad, con mayor razón, una sentencia   de constitucionalidad -con efectos erga omnes- no sólo excluye dicha sanción   sino además se constituye en un hecho completamente nuevo que puede desdibujar   la cosa juzgada constitucional de un fallo de tutela anterior.    

[124] La Sala Primera de Revisión de esta Corte, a través de la sentencia   T-183 de 2012, analizó el caso de un accionante que presentó una nueva demanda   laboral solicitando la indexación de la primera mesada pensional, pues consideró   que, con respecto a su caso, había surgido un nuevo hecho, teniendo en cuenta   que por ese entonces la jurisprudencia más reciente de la Corte Constitucional   había establecido el carácter universal del derecho a la indexación. En esa   ocasión su pretensión fue negada, pues los jueces laborales acogieron la   excepción de cosa juzgada. Sin embargo, en sede de revisión la Sala Primera dejó   sin efecto las decisiones judiciales que declararon probada la excepción de cosa   juzgada, considerando que las autoridades accionadas habían incurrido en un   desconocimiento del precedente constitucional. Luego, la Sala Cuarta de   Revisión, a través de la sentencia T-1086 de 2012, estudió varios expedientes   acumulados dentro de los cuales se destacaron casos fácticamente similares al   que hoy ocupa nuestra atención, en los que distintas personas, luego de que   adujeran un cambio en la línea jurisprudencial sobre la materia, instauraron una   nueva demanda ordinaria laboral solicitando por segunda vez en la jurisdicción   ordinaria la indexación de su primera mesada pensional, con el agravante de que   dichas pretensiones fueros desatendidas al declararse probada la excepción de   cosa juzgada, precisamente por el hecho de haber promovido, en una ocasión   anterior, proceso ordinario laboral con el mismo propósito. Igualmente, en la   sentencia T-529 de 2014 la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,   al fallar siete expedientes acumulados, estudió un caso en el que el actor había   presentado una segunda demanda ordinaria laboral solicitando la indexación de su   primera mesada, al estimar que debía aplicarse lo dispuesto en las sentencias   C-862 y C-891A de 2006, en las que se señaló que dicho reajuste pensional aplica   de igual manera para las pensiones de jubilación y sanción. No obstante, dicha   acción fue desestimada por los jueces laborales, quienes encontraron probada la   excepción de cosa juzgada, pues en el año 2000 el actor había desistido de la   misma pretensión en otro proceso ordinario, y dicho desistimiento fue aceptado   por la autoridad judicial.    

[125] Sentencia T- 183 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa.    

[126] Sentencia T-975 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[127] “(…) la Corte ha decidido en varios casos emplear la figura de los   efectos inter comunis para modular sus fallos con el fin de extender las   decisiones adoptadas en procesos de tutela a personas que, estando en situación   equiparable a la de los demandantes, no han instaurado la acción respectiva,   acudieron a la tutela y obtuvieron respuestas dispares, o acudieron a un   procedimiento separado. En este orden, si bien por regla general los efectos de   la tutela son inter partes, la Corte ha modulado los efectos de sus sentencias   para asegurar el derecho a la igualdad de quienes hacen parte de un universo   objetivo de personas que se encuentran en la misma situación de los   demandantes.// En esta hipótesis, las personas que se encuentran en la misma   situación que los peticionarios en un proceso en el que el amparo fue concedido   con efectos inter comunis, pueden optar por impulsar la garantía de sus derechos   ante el juez encargado de asegurar el cumplimiento de la sentencia, o, acudir a   una nueva acción de tutela. En ambos eventos la autoridad judicial debe   contrastar la situación del solicitante con los supuestos fácticos y jurídicos   de la sentencia que dictó los efectos comunes y, en caso de encontrar acreditada   la identidad entre un caso y otro, dar aplicación a las medidas de protección   ordenadas en dicha decisión.” Sentencia T-272 de 2014. M.P. María Victoria   Calle Correa.    

[128] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[129] Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (No.1712-2008)    

[130] Consejero ponente: Victor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número:   25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09).    

[131] Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez   Aranguren. No.1712-2008.    

[132] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[133] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[134] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[135] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[136] En dichas oportunidades, la Corte ordenó a las autoridades   judiciales demandadas, emitir un nuevo pronunciamiento de fondo   según los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos   pertinentes de cada proceso teniendo en cuenta la posibilidad de demandar   los oficios de comunicación.    

[137] Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número:   25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09).    

[138] Sobre el concepto de actos administrativos mixtos: “La práctica   jurídica ha dado lugar a que se reconozca la existencia de actos administrativos   que contienen simultáneamente decisiones con efectos generales y con efectos   particulares o concretos, de donde ha optado por denominarlos actos   administrativos mixtos”. Berrocal Guerrero, Luis Enrique. “Manual del   Acto Administrativo”. Séptima Edición. Editorial ABC,   Bogotá, 2016. Págs. 161 y 162.    

[139] Sección Segunda, auto de Sección. Consejero Ponente: Joaquín Barreto   Ruíz, expediente número 9176.    

[140] Consejo De Estado. Sala de Lo Contencioso Administrativo. Sección   Segunda. Subsección “A”. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo   Gomez Aranguren. Bogotá, D.C., Dieciocho (18) De Febrero De Dos Mil Diez (2010).   Radicación Número: 25000-23-25-000-2001-10589-01(1712-08). Actor: Hugo Nelson   León Rozo. Demandado: Municipio De La Calera.    

[141] Ibídem.    

[142] Sobre esta denominación, traída por Berrocal Guerrero del tratadista   García- Trevijano Fos, hace referencia a aquél acto “(…) que tiene un doble   efecto para varias personas, favorable para una y de gravamen para otra”.   Berrocal Guerrero, Luis Enrique. “Manual del Acto Administrativo”.   Séptima Edición. Editorial ABC, Bogotá, 2016. Pág. 164.    

[143] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso   Administrativo. Sección Segunda.   Subsección “A”. Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón.  Bogotá, D.C., Dos (2) De Octubre De Dos Mil Ocho (2008). Radicación Número: 25000-23-25-000-2003-01557-01   (0558-08). Actor: Constanza Elena Yepes Martínez. Demandado: Corporación Autónoma Regional De Cundinamarca.    

[144] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso   Administrativo. Sección Segunda- Subsección “A”. Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D. C., Veintiséis  (26) De Febrero  De Dos Mil Nueve   (2009). Autoridades Departamentales.  Apelación Sentencia. Radicación: Nº 25000-23-25-000-2003-91672-01(0166-08). Actor: Martha Del Pilar Zuluaga   Mejía. Demandado: Corporación Autónoma Regional De Cundinamarca Car.    

[145] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso   Administrativo. Sección  Segunda- Subsección “B”. Consejera Ponente: Doctora Bertha Lucía Ramírez De Páez. Bogotá D.C., Once (11) De Junio De Dos Mil Nueve (2009). Referencia No. 25000-23-25-000-2003-01734-02.   Expediente No. 0609-2008. Actor: Alberto Camilo Maldonado   Mosquera.  Autoridades Departamentales    

[146] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso   Administrativo. Sección Segunda.   Subsección “A”. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gomez   Aranguren. Bogotá, D.C., Marzo Veintidós (22) De Dos Mil   Doce (2012). Radicación Número:   70001-23-31-000-1998-00428-01(0536-11). Actor: Álvaro De   Jesús Contreras Hernández. Demandado: Municipio De Santiago   De Tolú.    

[147] Ibídem. “Para el año 1998 el   burgomaestre expidió el  Decreto No. 022 del 30 de enero, “Por el cual se   expide la Planta de Personal y se fija la remuneración de los cargos de la   Alcaldía Municipal de Santiago de Tolú”, soportado además de las normas citadas   en el aserto anterior, en el artículo 14 del Acuerdo No. 01 del 31 de diciembre   de 1997, emanado del Concejo Municipal. En ese acto administrativo, suprimió   entre otras dependencias, de la Sección de Recursos Físicos y Servicios   Generales, 59 cargos de Auxiliares de Servicios Generales, que era la oficina a   la cual pertenecía el actor conforme al Acuerdo 024/97 (fls. 15- 25), y dejó   según consta a folio 32, en el artículo 3.01 “DIVISIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y   SERVICIOS GENERALES”, 5 auxiliares de servicios generales, código 0670, grado   01. No incluyó nombres y apellidos en la supresión, es decir, no identificó a   ninguno de los empleados, lo hizo numéricamente, de la misma manera que a   renglón seguido estableció la nueva estructura, particularizando los cargos por   el código, grado y cantidad, lo que enmarca el decreto de acuerdo a su   naturaleza, en un típico acto general (fl. 32).”    

[148] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso   Administrativo. Sección Segunda – Subsección “A”. Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón.   Bogotá, D.C., Veintiuno (21) De Octubre De Dos Mil Nueve (2009). No. De Referencia: 150012331000200201326 01. No. Interno: 2336-08. Actor: Ana Isabel Montoya   Pacheco.    

[149] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso   Administrativo. Seccion Segunda.   Subseccion “B”. Consejero Ponente: Victor Hernando Alvarado   Ardila. Bogotá, D.C., Cuatro (4) De Noviembre De Dos Mil   Diez (2010). Radicación Número:   25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09). Actor: Armando   Diago Medina. Demandado: Corporacion Autonoma Regional De   Cundinamarca -CARC-.    

[150] Se cita la idea completa expuesta en la sentencia: “Ahora bien,   tampoco comparte la Sala la decisión de inhibición frente al Oficio de 15 de   noviembre de 2002, pues en reciente jurisprudencia esta Corporación, Sección   Segunda, Subsección B, ha sostenido que dicho acto, en la medida en que   comunique la decisión de supresión, es un acto integrador del principal, por   cuanto, en primer lugar, es el medio que le permite a la supresión ser eficaz;   y, en segundo lugar, porque a través del mismo se le materializa al actor el   derecho de conocer el acto principal, a través del cual se adoptó la decisión de   suprimirle el cargo, a más de constituirse en un parámetro para efectos de   establecer el término de caducidad. // Por tal motivo, se ha sostenido que no   puede considerarse que frente a los Oficios opere la inhibición del juez para   efectuar un pronunciamiento de fondo, pues ellos integran el acto principal y   corren su misma suerte.// En estos casos la comunicación de la decisión no   comporta una mera prueba del conocimiento de la decisión principal, sino que le   da eficacia y validez al acto administrativo definitivo.  Es decir, que sin   los actos integradores la voluntad de la administración no es completa, por   ello, puede  ser objeto de la acción contenciosa, el acto de ejecución que   se viene como el denominado acto integrador del principal. //Se insiste, el acto   administrativo no se limita, únicamente, a la voluntad consiente y explicitada   de la “administración” sino que, también, la integran las actuaciones que   tienden a la concreción de su voluntad; en otras palabras, debe reconocerse que   esta manifestación de la voluntad no se integra sólo por la voluntad   exteriorizada para la producción de un acto administrativo, sino también por   otros aspectos que no necesariamente son producto de la voluntad declarada pero   que si contribuyen a su ejecución.// En otras palabras, el control de la   jurisdicción no se somete o limita a la mera manifestación de voluntad   explicitada, sino que también, comprende su actividad, respecto de las   actuaciones que impidan continuar con la actuación o, como en nuestro caso, de   aquellas actuaciones que se integran al acto principal para lograr su   cumplimiento.”    

[151] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso   Administrativo. Sección  Segunda.   Subsección B. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Bogotá D.C., Dieciséis (16) De Febrero De Dos Mil Doce (2012).   Radicación Número: 15001-23-31-000-2002-01804-01(0976-09). Actor: José  Del Carmen Sánchez López.   Demandado: Gobernación De Boyacá.    

[152] “En este orden de ideas considera la Sala oportuno   señalar que el recurso de apelación se limita a controvertir la legalidad del   acto particular y concreto que decidió retirar del servicio al demandante, en   cuanto considera que no se tuvo en cuenta el mejor derecho que el actor tenía   para permanecer al servicio de la entidad y la no supresión efectiva del cargo   que venía desempeñando, por lo tanto, el análisis de legalidad que a   continuación se realizará versará únicamente sobre el acto que afecta la   situación laboral del actor, y que no es otro que el oficio suscrito por el   Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá.”    

[153] Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso   Administrativo. Sección Segunda Subsección “B”. Consejero Ponente: Víctor Hernando   Alvarado Ardila. Bogotá, D.C., Siete (7) De Junio De Dos   Mil Doce (2012). Radicación Número:   15001-23-31-000-2002-01595-02(1717-09). Actor: Martha   Isabel Palacios López. Demandado: Departamento De Boyacá.    

[154] “Ahora bien, existe una categoría de acto   administrativo “el integrador”, que supone la existencia de por lo menos    dos actos administrativos, uno de los cuales es definitivo y el otro (de   ejecución) materializa la decisión  contenida en aquél, es decir, lo hace   oponible, eficaz, viabiliza la producción de sus efectos. Si bien la validez del   acto definitivo no está supeditada a la existencia del acto de ejecución, sin   éste último no produciría ningún efecto. Así las cosas, el acto administrativo    nace a la vida jurídica una vez que la administración ha adoptado la decisión    y existe  una vez se hayan reunido plenamente los elementos esenciales de   su legalidad. La obligación que surge para la administración es la de   publicitarlo, para que surta sus efectos sobre el particular, vale la pena   precisar que esta  Corporación ha sostenido que los actos que comunican la   decisión de suprimir los cargos, no comportan una mera prueba del conocimiento   de la decisión principal, sino que le dan eficacia al acto administrativo   definitivo. Es decir, que sin  aquéllos actos [integradores], la voluntad   de la administración no es completa, y por ello pueden  ser objeto de la   acción contenciosa.”    

[155] El defecto sustantivo, como causal genérica de procedencia de la acción   de tutela ha sido ampliamente estudiado por la Corte. Para una exposición   completa del tema, ver los fallos SU-159 de 2002 (Manuel José Cepeda), C-590 de   2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre   Lynett), T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-757 de 2009 (M.P. Luis   Ernesto Vargas).    

[156] Sentencia T-832A de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[157] La importancia de este problema fue puesta de presente en la sentencia   T-698 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes: “Este fenómeno de la contradicción   en sede judicial, a pesar de que se considere por algunos como una reflexión   meramente fútil o parte de un anecdotario judicial, es en realidad una   circunstancia grave para una comunidad que se precia  de buscar la   seguridad jurídica. No debe olvidarse que de los fallos judiciales superiores,   dependerán evidentemente otras definiciones judiciales en otras instancias, al   igual que el “estado del arte” sobre un tema específico o sobre la aplicación   normativa en casos concretos, aspectos que involucra no sólo a las partes, sino   a los jueces inferiores, los demás operadores jurídicos, los litigantes, la   doctrina e incluso la jurisprudencia futura de un organismo judicial. Es decir,   los fallos de las autoridades llamadas a asegurar la protección de los derechos   de las personas, o llamadas a definir la interpretación normativa para casos   concretos, delimitan parte del engranaje del ordenamiento jurídico. De allí que,   sentencias contradictorias de las autoridades judiciales en circunstancias en   que aparentemente debería darse un trato igualitario, generan indefinición en   elementos del ordenamiento y favorecen la contradicción o el desconocimiento del   derecho a la igualdad de los asociados.”    

[158] Sentencia T-446 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Esta   enunciación, ha sido reitera en varias sentencias, entre ellas, la T-808 de 2007   (M.P. Catalina Botero Marino), T-302 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-698   de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) y T-468 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil)    

[160] Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Además, en   esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan   en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que   sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una   tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera   contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por   desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el   principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho   tránsito a cosa juzgada y que han definido ratio decidendi, que los ciudadanos   legítimamente siguen.”    

[161] Sentencia T-446 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[162] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[163] Sentencias T-698 de 2004. M. P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-934 de 2009   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[164] El contenido de estos artículos en análogo al existente en los   artículos 43 a 48 del antiguo Código Contencioso Administrativo.    

[165] Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número:   25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09).    

[166] “Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de   las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las   autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y   reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos   fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su   competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación   jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen   dichas normas.”    

[167] ARTÍCULO 3o.   PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las   disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la   luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte   Primera de este Código y en las leyes especiales. // Las   actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los   principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad,   participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación,   eficacia, economía y celeridad. (…) 9. En virtud del principio de publicidad,   las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma   sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y   resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que   ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir de   manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este Código.   Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no podrá   exceder en ningún caso el valor de la misma.” En el antiguo   Código Contencioso Administrativo lo referente al principio de publicidad era   del siguiente tenor: “En virtud del   principio de publicidad, las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante   las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordenan este código y la   ley.”    

[168] Esta conclusión se aplica siempre que el orden de las determinaciones   administrativas sea: acto general, actos de incorporación y oficios de   comunicación, y no la inversión de estos últimos.    

[169] Frente a este asunto, en concreto, esta Corporación ha reiterado que al   menos en materia civil o administrativa, “el decreto oficioso de pruebas, (…)   no es una atribución o facultad postestativa del Juez: es un verdadero deber   legal,[ por lo que de no hacerse podría   incurrirse en un defecto  fáctico]. En efecto, el funcionario   deberá decretar pruebas oficiosamente siempre que, a partir de los hechos   narrados por las partes y de los medios de prueba que estas pretendan hacer   valer [es decir, a partir de lo insinuado en el plenario], surja en el   funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia;   cuando la ley le marque un claro derrotero a seguir; o cuando existan fundadas   razones para considerar que su inactividad puede apartar su decisión del sendero   de la justicia material.” Originalmente, este   pronunciamiento fue hecho en la sentencia T-264 de 2009 y ha sido reiterado   sucesivamente, por sentencias como la T-950 de 2011; T- 775 de 2014; SU-768 de   2014; T-599 de 2009 y T-591 de 2011.    

[170] Según la información aportada por el Departamento de Boyacá al   proceso, en los decretos del 1847 al 2279 de 2002, se encontraron   las incorporaciones de los profesionales universitarios, código 340 grado 11,   ( cargo que ocupaba la actora) los cuales están contenidos, a su   vez, en los decretos 1961 al 2144 del 21 de diciembre de 2011.