SU056-18

         SU056-18             

Sentencia SU056/18    

LEGITIMACION POR   ACTIVA EN TUTELA-Personas naturales   que demostraron interés legítimo en la participación de consulta popular y en la   celebración de corridas de toros    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia   excepcional    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad    

CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE   JUDICIAL    

El defecto por desconocimiento del precedente se   configura cuando, a pesar de existir un precedente vinculante y vigente, la   autoridad judicial lo desconoce en un caso concreto, sin ofrecer una razón   suficiente para apartarse.      

ESPECTACULO TAURINO-Precedente   constitucional sobre competencia para prohibir corridas de toros    

CONSULTA POPULAR-Naturaleza   y alcance    

CONSULTA POPULAR-Funcionario   que convoca debe tener competencia para materializar la decisión de la   ciudadanía    

ESPECTACULO TAURINO-Autorización   para realizar corridas de toros viene expresamente del legislador    

ESPECTACULO TAURINO-Alcalde   no puede convocar una consulta popular sobre prohibición de corrida de toros en   la ciudad    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Procedencia   por desconocimiento del precedente sobre la competencia para prohibir corridas   de toros     

Esta Corte señaló que la providencia   del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció de manera injustificada   la regla utilizada por la Sentencia C-889 de 2012, la cual debió haber sido   aplicada por el Tribunal pues en ella se (i) resolvió un problema jurídico   similar al de la providencia judicial aquí cuestionada],   (ii) sentó en su ratio decidendi la regla conforme a la cual el legislador es el   único que puede prohibir las corridas de toros en Colombia y que las autoridades   locales cuentan solo con una función de policía. Dicha regla estaba además   contenida en la parte motiva en las sentencias C-666 de 2010 y T-296 de 2013.   En consecuencia, permitir que el Alcalde convoque a una consulta popular sobre   la prohibición de las corridas de toros en la ciudad de Bogotá D.C. contraría   dicho precedente pues él no tiene la competencia para ejecutar dicho mandato.   Ello está íntimamente ligado con la consideración hecha por la Corte con   respecto a la naturaleza de la consulta popular. En efecto, el funcionario que   convoca a una consulta popular debe tener la competencia de ejecutar la decisión   del electorado pues éste constituye un mandato popular.    

Referencia: Expediente T-5.388.821    

Acción de tutela instaurada por Ramsés   Alberto Ruiz Sánchez y otros[1] contra   el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A    

Magistrado Ponente:    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de   dos mil dieciocho (2018)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y conforme a lo   dispuesto en el Auto 031 del 7 de febrero de 2018, que declaró la nulidad de la   sentencia T-121 de 2017, procede a proferir la siguiente,    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión de los fallos de   tutela proferidos, en primera instancia el veintitrés (23) de septiembre de dos   mil quince (2015), por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y en segunda   instancia, el veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015) por la Sección   Primera de la misma Corporación judicial, en el trámite del proceso de tutela   iniciado por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y otros, en contra del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.    

I. ANTECEDENTES    

1.       Antecedentes de la acción de tutela presentada por los   accionantes    

1.   El 19 de mayo de 2015, el Alcalde   Mayor de Bogotá D.C. solicitó al Concejo de Bogotá que rindiera concepto sobre   la conveniencia de convocar al electorado de la ciudad, para que por medio del   mecanismo de participación previsto en el Artículo 105 de la Constitución   Política –consulta popular–, se determinara si debía permitirse que en la ciudad   se llevaran a cabo corridas de toros o novilladas.    

2.   El 28 de julio de 2015, el Concejo   de Bogotá rindió concepto favorable a la iniciativa del Alcalde y, en aplicación   del Artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, remitió dicho concepto al Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, para que este efectuara el estudio de   constitucionalidad de la convocatoria popular.    

3.   En providencia judicial del 20 de   agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,   Subsección A, determinó que la consulta popular se ajustaba a la Constitución   Política.    

4.   En consecuencia, el 26 de agosto de   2015, el Alcalde Mayor de Bogotá profirió el Decreto 334 de 2015 “por medio   del cual se convoca a los/as ciudadanos/as a participar en una Consulta Popular   en el Distrito Capital”. El artículo primero del Decreto de convocatoria   dispone: “Convocar a Consulta Popular el próximo 25 de octubre de 2015 a   los/as ciudadanos/as inscritos en el censo electoral de Bogotá D.C., para que   decidan sobre la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo, Si o No, con   que se realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá, Distrito Capital?”.    

2.       Pretensiones    

5.   El 27 de agosto de 2015, varios   ciudadanos[2]  interpusieron de manera independiente acción de tutela contra el fallo proferido   por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,   Subsección A, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido   proceso.    

6.   Los accionantes coincidieron en   afirmar que dicha providencia (i) permitió que se sometiera a decisión del   electorado distrital un asunto que no es competencia de las entidades   territoriales; (ii) desconoció que se había incurrido en un vicio insubsanable   al haberse superado los 10 días que permite la Ley 134 de 1994 para que el   Concejo rinda su concepto; (iii) vulneró la Constitución al permitir que una   decisión que solo le compete al Congreso de la República pueda ser definida por   una autoridad local; y (iv) desconoció el precedente de la Sentencia T-296 de   2013, conforme a la cual la tauromaquia forma parte del ejercicio del derecho   fundamental a expresar manifestaciones artísticas y culturales.    

7.   En consecuencia, solicitaron el   amparo de su derecho fundamental al debido proceso y la declaración de nulidad   de lo actuado dentro del proceso que adelantó el Tribunal Contencioso   Administrativo de Cundinamarca.    

3.       Trámite de las acciones de tutela    

8.   Según le informó la Secretaría   General del Consejo de Estado a los despachos de los Magistrados de esa   Corporación[3],   el 28 de agosto de 2015, se interpusieron 35 acciones de tutela ante el Consejo   de Estado con base en los mismos hechos y presentando las mismas pretensiones.    

9.   La primera en ser admitida fue la   radicada por el ciudadano Ramsés Alberto Ruiz Sánchez[4].   En consecuencia, la Secretaría General dispuso remitir todos los expedientes al   despacho del Magistrado Alberto Yepes Barreiro –el cual había admitido la tutela   interpuesta por el señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez–, a fin de que este   decidiera sobre la posible acumulación de expedientes[5].    

10.   En consecuencia, el 10 de   septiembre de 2015[6],   el Consejo de Estado decidió acumular al proceso de tutela iniciado por el   ciudadano Ramsés Alberto Ruiz Sánchez, las demandas interpuestas por Ana   Jeannette Forero Barrera, Daniela Gómez Cortez, Luis Diego Caballero Duarte,   Rodrigo Urrego Bautista, Campo Elías Moreno León e Ivonne Wittingham Martínez en   contra del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,   Subsección A. En dicha providencia, ordenó vincular también a la Registraduría   Nacional del Estado Civil y a la Corporación Taurina de Bogotá como terceros   interesados, a quienes les dio un término de dos días para allegar las pruebas y   argumentos que estimaran pertinentes. Igualmente invitó a las Facultades de   Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Externado, Andes y Colegio   Mayor de Nuestra Señora del Rosario para que rindieran concepto de   constitucionalidad sobre el amparo solicitado.    

11.   El 14 de septiembre de 2015[7], el Consejo de   Estado acumuló también las demandas presentadas por David Humberto Martínez,   Gregorio Garzón Fonseca, Diana Marcela Sánchez, Wilson Segura Álvarez, Cesa   Andrés Martínez, Segundo Guillermo Rojas, María Emma Pintor, José Luis Fonseca,   Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro.    

4.       Respuesta de la entidad accionada e intervenciones de   terceros    

12.   Dentro del término judicial para   responder a la demanda de tutela, las siguientes partes e intervinientes   vinculados al proceso, allegaron sus correspondientes escritos, así:    

4.1 Alcaldía Mayor de Bogotá[8]    

13.   La Subdirectora Distrital de   Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Alcaldía Mayor de   Bogotá solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela   presentada por el ciudadano Ramsés Alberto Ruiz Sánchez. Sostuvo que el   accionante, quien actuó en nombre propio solicitando el amparo de su derecho al   debido proceso, carece de legitimación en la causa por activa para presentar la   acción de tutela porque ni fue parte ni intervino en el proceso judicial   adelantado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En ese sentido,   señaló que el incumplimiento de la carga de intervenir en la oportunidad   correspondiente no puede ser subsanada por medio de la acción de tutela. Indicó   que el escenario natural para presentar sus inquietudes era la Jurisdicción   Contencioso-Administrativa dentro del trámite de control constitucional de la   convocatoria a consulta popular y en el término de 10 días, que le fue dado, de   acuerdo con el Artículo 21 de la Ley 1757 de 2015.    

14.   Por otro lado, sostuvo que el   amparo solicitado no cumple con los requisitos específicos de procedibilidad de   la acción de tutela en contra de providencias judiciales.    

15.   Asimismo, argumentó que la   providencia judicial cuestionada no incurrió en un defecto sustantivo porque (i)   no existe una competencia restrictiva del Legislador para regular la materia   taurina; (ii) no desconoció la Ley 916 de 2004, dado que el fallo del Tribunal   incorporó la parte resolutiva de la Sentencia C-666 de 2010 y de la C-889 de   2012; y (iii) tampoco desconoció el precedente constitucional de la Sentencia   T-269 de 2013, debido a que dicha decisión tiene efectos inter partes, y   los problemas jurídicos de la providencia de la Corte Constitucional y del   Tribunal Administrativo son diferentes.    

4.2 Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A[9]    

16.   El Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por medio de escrito presentado por   la Magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, solicitó que se declarara la   improcedencia de la acción de tutela porque, a su juicio, ni reúne las causales   genéricas ni cumple con los requisitos específicos que se exigen para la   procedibilidad de la acción de tutela cuando se interpone, en contra de una   providencia judicial. En particular, señaló que el accionante no demostró que la   sentencia proferida por el Tribunal adoleciera de defecto alguno. Por el   contrario, en criterio de la Magistrada, la providencia estudió adecuadamente   todo el marco jurídico aplicable, al analizar los precedentes judiciales sobre:   (i) consultas populares; (ii) la protección a los animales; (iii) los mecanismos   de participación ciudadana; y (iv) la regulación legislativa de la tauromaquia.    

17.   En concreto, con respecto al   desconocimiento del precedente por permitir que se someta a consulta popular   local una materia que es regulada por ley, diferenció entre la cláusula general   de competencia del legislador y la reserva de ley. Así, concluyó que el hecho de   que la actividad taurina haya sido desarrollada por el legislador, no quiere   decir que no haya lugar a regulaciones adicionales por parte de otras   autoridades.    

5.       Decisiones objeto de revisión    

5.1 Sentencia de primera instancia[10]    

18.   El 23 de septiembre de 2015 la   Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   decidió la acción de tutela, amparó los derechos fundamentales invocados y dejó   sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.    

19.   En primer lugar, el Consejo de   Estado consideró satisfechos los siguientes requisitos: (i) no se trata de una   tutela en contra de un fallo de tutela; (ii) inmediatez y (iii) subsidiariedad.    

20.   Posteriormente, analizó la   naturaleza de la decisión judicial proferida por el Tribunal y concluyó que   frente a la misma es procedente la acción de tutela porque “aceptar que   contra la decisión que profieren los Tribunales Administrativos en los casos de   los mecanismos de participación no procede la tutela, sería admitir que fuera de   los pronunciamientos que emite la Corte Constitucional en ejercicio del control   abstracto de constitucionalidad, existen decisiones de jueces de inferior rango   a esta que, pese a desconocer principios axiales al Estado de Derecho, pueden   mantenerse incólumes pese a sus defectos”[11].    

21.   Luego, la providencia del Consejo   de Estado abordó el asunto referido a la legitimación por activa de varios de   los accionantes. Señaló que los ciudadanos Daniela Gómez Cortez, Wilson Segura   Álvarez, Cesar Andrés Martínez, Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro,   al no tener inscrita su cédula de ciudadanía en el censo electoral de la ciudad   de Bogotá, no podían participar en el evento electoral. En consecuencia,   consideró que carecían de legitimidad por activa para atacar la decisión   judicial respecto del control de constitucionalidad a la iniciativa de la   consulta popular.    

22.   En relación con los asuntos de   fondo, la Sección Quinta del Consejo de Estado destacó que el Estado democrático   actual debe propender hacia el reconocimiento de las diferencias para alcanzar   la integración social. Así mismo, señaló que es deber del Estado proteger a las   minorías de la regla mayoritaria que busque atentar contra la emancipación del   individuo. Adicionalmente, explicó en qué consiste el principio de unidad del   Estado y el derecho a la autonomía territorial. Destacó que “el poder de   policía, entonces, entendido como la facultad de crear la norma de policía, que   regula la libertad y el compromiso ciudadano; que limita los derechos   fundamentales para conservar la moralidad y el orden público, está en cabeza del   Congreso de la República, no obstante lo cual es menester precisar que existe un   poder de policía subsidiario, en cabeza de otras autoridades como el Presidente,   las asambleas departamentales y los consejos municipales, cuyo ejercicio   requiere de una habilitación constitucional expresa”[12].    

23.   Por otro lado, analizó el alcance   que tiene la cultura como categoría jurídica en la Constitución de 1991. Señaló   que en ella se enmarca una multiplicidad de libertades como la creación   cultural, la comunicación cultural, el emprendimiento e institucionalización   cultural y el libre desarrollo de la propia identidad cultural, entre otros.   Todo ello se traduce en el deber del Estado de respetarla, garantizarla y de no   imponer formas de vida, con lo cual se garantiza el acceso a la cultura de todas   las personas en condición de igualdad.    

24.   También consideró que “el   contenido de la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de   Cundinamarca, al avalar la consulta, efectivamente lesionó el debido proceso por   desconocimiento del precedente en tanto desconoció que: i) el Alcalde de Bogotá   se extralimitó en el ejercicio de su competencia de dirigir administrativamente   los intereses distritales, invadiendo la esfera reservada al Congreso de la   República para ejercer el poder de policía en su calidad de máximo órgano de   deliberación política en el marco de un Estado Unitario; y ii) porque la   consulta popular no puede servir de instrumento para imponer una determinada   cosmovisión sobre un asunto que hace parte del acervo patrimonial de la nación.”[13]  En concreto, señaló que “el Alcalde del Distrito Capital no tiene la   competencia para prohibir las corridas de toros y novilladas, ni ninguna otra   clase de actividad taurina, pues no ostenta el poder de policía principal o   subsidiario para crear una norma de ese tipo, por cuanto entraría a regular   libertades y comportamientos, limitando derechos fundamentales”[14].    

25.   En particular, advirtió que la   providencia atacada había incurrido en un desconocimiento del debido proceso por   violación del precedente judicial, desarrollado en las providencias A-025 de   2015, T-296 de 2013, C-889 de 2012 y C-666 de 2010, de la Corte Constitucional.    

26.   De otra parte, dispuso que el   asunto sometido a consulta no es uno que pueda ser decidido por la regla de las   mayorías. A su juicio, “no es posible   someter la práctica de una costumbre social, de una expresión artística o una   manifestación cultural a la aprobación de las mayorías sin violar el principio   de tolerancia que le sirve de fundamento y de la neutralidad de cosmovisión del   Estado”[15].   Así, partiendo del supuesto de que el espectáculo taurino es actualmente una   práctica permitida por la Constitución, concluyó que éste no podía ser objeto de   una consulta popular.    

27.   En consecuencia, amparó el derecho   fundamental de los accionantes al debido proceso por violación del precedente   constitucional, dejó sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, del 20 de agosto   de 2015[16]  y le ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiriera una   sentencia de reemplazo.    

28.   Así, el 6 de octubre de 2015, el   Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió un falló de remplazo en el que   declaró “inconstitucional la iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá D.C. de   someter al mecanismo de participación democrática de Consulta Popular la   siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo, Si o No, con que se realicen   corridas de toros y novilladas en Bogotá de Distrito Capital?”    

5.2.1 Impugnación del Concejal Marco Fidel Ramírez   Antonio[17]    

29.   El 28 de septiembre de 2015, el   cabildante presentó recurso de impugnación contra la providencia de primera   instancia. En particular, sostuvo que según el Artículo 40 de la Ley 1757 de   2015, únicamente el Presidente de la República tiene la facultad de suspender la   realización de una votación de consulta popular, y solo si se decreta un estado   de excepción. En esa medida, afirmó que no puede por vía de tutela suspenderse   la convocatoria de una consulta popular.    

5.2.2 Impugnación de la Alcaldía Mayor de Bogotá[18]    

30.   La Subdirectora de Defensa Judicial   y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaria General de la Alcaldía Mayor   de Bogotá impugnó la sentencia que resolvió la primera instancia de la acción de   tutela. En su escrito manifestó que uno de los errores de la Sección Quinta del   Consejo de Estado consistió en entender que la pregunta de la consulta popular   tenía como objetivo la prohibición de la tauromaquia en Bogotá, cuando en   realidad pretende es identificar si las corridas de toros tienen arraigo   cultural en la ciudad. En este sentido, afirmó que no puede estructurarse el   control de constitucionalidad de la consulta popular sobre el imaginario de un   resultado adverso a la actividad taurina.    

31.   Asimismo, reprochó que la sentencia   de primera instancia realizara un control de constitucional de la convocatoria a   la consulta popular y no de la providencia judicial contra la cual se interpuso   la acción de tutela.    

32.   Señaló que el accionante no   acreditó los requisitos de procedibilidad de la tutela en contra de providencia   judicial. En concreto, indicó que no cumple el requisito de subsidiariedad   puesto que no se encuentra ejecutoriada[19]  dado que está pendiente la solución de un recurso de aclaración presentado en su   contra.    

33.   Sostuvo además que la providencia   de amparo estudió nuevamente las consideraciones expuestas por algunos de los   accionantes en el trámite que dio lugar a la providencia cuestionada, por lo   cual, la acción de tutela reabrió de nuevo el debate, haciendo de esta acción   una instancia adicional.    

34.   Por otra parte, indicó que no   existe reserva de ley en materia taurina, ni tampoco prohibición legal para que   en el marco funcional las entidades territoriales se ocupen de esta actividad y   determinen mediante un mecanismo de participación popular si la comunidad está   de acuerdo o no con estas prácticas.    

35.   Asimismo, afirmó que no existe   disposición constitucional ni legal que impida que asuntos relacionados con la   tauromaquia sean puestos en consideración del electorado mediante consulta   popular. Al respecto sostuvo que, en concepto de la Alcaldía, la consulta tiene   por objetivo establecer si existe un cambio en la sociedad, si actualmente estas   prácticas forman parte del arraigo social. Así, dado que la consulta no tiene   alcance normativo, no surge una disposición legal prohibitiva pues solo tiene   por finalidad determinar si se trata de una práctica que tiene arraigo en la   sociedad bogotana actual.    

36.   La impugnante indicó que los   accionantes dentro del proceso de tutela carecían de legitimidad por activa para   formular el mecanismo de amparo, debido a que no se hicieron parte del proceso   que adelantó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a pesar de que existió   un periodo para la intervención ciudadanas.    

37.   Con base en las anteriores   consideraciones se solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia.    

5.2.3 Impugnación de los ciudadanos Jonathan Ramírez   Nieves y otros[20]    

38.   El 25 de septiembre del mismo año,   los ciudadanos, Jonathan Ramírez Nieves, Laura Catalina Reyes Vargas, Natalia   Parra Osorio, Catalina Tenjo León y Julián Andrés Coy Valbuena, solicitaron a la   Sección Quinta del Consejo de Estado, que anulara su sentencia del 23 de   septiembre de 2015 en la que revocó la providencia del Tribunal Administrativo   de Cundinamarca del 20 de agosto de 2015. Los solicitantes alegaron que el   Consejo de Estado había vulnerado el debido proceso y el derecho a la defensa de   las organizaciones “Bogotá Sin Toreo” y “BesosxBogotá” “por falta de   integración en debida forma del contradictorio por pasiva y no integración de   terceros interesados”.    

39.   El 28 de septiembre de 2015, el   Consejo de Estado negó dicha solicitud por carecer de la competencia para   resolverla. Con todo, dispuso que al escrito presentado se le diera el carácter   de impugnación del fallo de primera instancia que como tal, debía ser resuelto   por la Sección Primera del Consejo de Estado.    

5.3 Decisión de segunda instancia[21]    

40.   En segunda instancia, el 22 de   octubre de 2015 la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el   fallo de primera instancia.    

41.   En primer lugar, la Sala rechazó   las solicitudes de nulidad presentadas por los ciudadanos. Por una parte,   observó que el auto que admitió la acción de tutela sí ordenó vincular al   trámite de amparo a los intervinientes dentro del proceso de revisión de   proyectos de consulta popular No. 2500023410021501557-00 como terceros con   interés directo en las resultas del proceso, quienes fueron notificados mediante   publicación en la página web del Consejo de Estado y en el diario el Tiempo, lo   cual se ajusta a lo dispuesto por los artículos 16 del Decreto 2591 de 1991 y 5   del Decreto 306 de 1992. Además, señaló que el colectivo “BesosxBogotá” no se   hizo parte en el proceso de revisión previa de constitucionalidad, sino que   algunos ciudadanos actuando en su nombre, participaron como terceros   intervinientes.    

42.   En relación con el asunto de fondo,   la Sección Primera del Consejo de Estado encontró que las acciones de amparo   estudiadas se ajustaban a las causales genéricas de procedibilidad de tutela   contra providencias judiciales.    

43.   Por otra parte, señaló que el   Consejo de Estado no está arrogándose facultades en torno a una consulta   popular, sino que está actuando como juez constitucional para resolver una   acción de tutela en contra de una providencia judicial. De esa manera desestimó   los argumentos que cuestionaban su competencia para fallar el presente caso.    

44.   En cuanto a la subsidiariedad,   estableció que si bien es cierto que estaban pendientes de resolverse los   recursos de aclaración y de adición, ello no hace que la tutela sea improcedente   comoquiera que tales recursos se presentaron extemporáneamente.    

45.   Asimismo, consideró que la decisión   del a quo sí hizo una adecuada aplicación del precedente judicial   contenido en las sentencias C-666 de 2010, C-889 de 2012 y T-296 de 2013.    

46.   Por lo que se refiere a la   procedencia del control judicial de nulidad frente al Decreto 334 de 2015, por   medio del cual se convoca a los/as ciudadanos/as a participar en una consulta   popular en el Distrito Capital, consideró que el medio de control pertinente no   es el de nulidad, sino el de constitucionalidad, en virtud de la revisión que   debe efectuar el Tribunal Contencioso Administrativo.    

47.   Finalmente, sobre la falta de   legitimidad por activa de los accionantes, la segunda instancia consideró que basta con que los ciudadanos   demandantes se encuentren dentro del censo electoral de la ciudad, para que se   vean afectados por la decisión del 20 de agosto de 2015 del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca.    

48.   Con base en estas consideraciones   la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera   instancia.    

6.       Trámite de Revisión ante la Corte Constitucional    

50.   Durante el trámite de revisión se   recibieron varios memoriales, que se pasan a exponer:    

51.   Por una parte, el señor Jonathan   Ramírez Nieves[24]  presentó un escrito en el que manifestó su apoyo a la providencia judicial del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Indicó que la pregunta formulada con   ocasión de la consulta popular pretendía determinar si las corridas de toros   tienen o no un arraigo cultural mayoritario en la ciudad de Bogotá. En ese   sentido, afirmó que la sentencia del Tribunal Administrativo no había incurrido   en desconocimiento del precedente, sino que por el contrario, había atendido a   los distintos pronunciamientos constitucionales sobre la materia.   Adicionalmente, expuso que el Consejo de Estado desconoció los requisitos   establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia de la tutela en   contra de providencias judiciales. Por último, sostuvo que en el proceso de   tutela se vulneró el derecho al debido proceso a fundaciones de protección y   bienestar animal como “Bogotá Sin Toreo” o “BesosxBogotá”, las cuales, no   obstante ser partes en el proceso, no fueron notificados de las actuaciones   judiciales y en consecuencia no pudieron ejercer su derecho de defensa.    

52.   Posteriormente, la Procuraduría   General de la Nación[25]  radicó un memorial en el que apoyó las determinaciones adoptadas por los jueces   de tutela en primera y segunda instancia. El Ministerio Público adujo que la   tauromaquia es parte del patrimonio cultural de la Nación y, en ese sentido,   sólo puede ser regulada por el legislador. Así mismo, sostuvo que esa actividad   está relacionada con el ejercicio de derechos fundamentales por lo que las   autoridades administrativas locales no pueden limitarla válidamente sin incurrir   en vulneración de garantías iusfundamentales. Finalmente, señaló que la   consulta popular no es la vía para eliminar la práctica taurina sino que, en   caso de que la ciudadanía quisiera derogar las normas nacionales que regulan esa   actividad, debería hacerse uso de los mecanismos instituidos para tal efecto,   como puede ser el referendo derogatorio.    

53.   La señora Ana Lucía Maya Aguirre,   profesora de derecho ambiental de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, aportó un   escrito en el que defendió la competencia de las autoridades locales para   convocar una consulta popular en temas ambientales, específicamente, en relación   con los derechos de los animales. Además, la profesora Maya resaltó la   importancia de la consulta popular como medio para garantizar los derechos de   acceso a la información y a la participación, en cumplimiento del principio 10   de la Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, suscrita en   Río de Janeiro, en concordancia con las llamadas Directrices de Bali.    

6.1 Sentencia T-121 de 2017    

54.   El 27 de febrero de 2017, la Sala   Octava de Revisión de la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-121 de   2017. Esta providencia ordenó (i) revocar los fallos proferidos, en primera   instancia, por la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en segunda instancia,   por la Sección Primera del Consejo de Estado; (ii) negar el amparo solicitado   por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y otros; (iii) dejar sin efectos la sentencia de   reemplazo proferida por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca en cumplimiento del fallo de tutela de primera   instancia proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado; (iv) declarar   en firme la Sentencia del 20 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y (v) ordenar al   Alcalde Mayor de Bogotá, a que proceda a adelantar todos los trámites   pertinentes para llevar a cabo la consulta popular autorizada por el cabildo de   la ciudad.    

55.   Frente a esta sentencia se   formularon solicitudes de nulidad, por parte del señor Ramsés Alberto Ruiz   Sánchez y de la Corporación Nacional Taurina, las cuales fueron resueltas por la   Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 031 del 7 de febrero de   2018, que declaró la nulidad de la Sentencia T-121 de 2017.    

6.2            Auto 031 de 2018, que   declaró la nulidad de la sentencia T-121 de 2017    

56.   La Sala Plena de la Corte   Constitucional, mediante el Auto 031 del 7 de febrero de 2018, encontró que la   Sentencia T-121 de 2017 se apartó de lo dispuesto por la Corte Constitucional en   la Sentencia C-889 de 2012, la cual había señalado en su ratio decidendi  que, cumplidas las condiciones constitucionales de arraigo social, localización,   oportunidad y excepcionalidad, el legislador es el único que puede prohibir las   corridas de toros. Así lo había señalado la Corte en su Sentencia C-666 de 2010   y lo ratificó después en la T-296 de 2013.    

57.   Concluyó la Corte que, dado que las   autoridades locales sólo pueden convocar consultas respecto de asuntos que se   desenvuelvan en el ámbito de sus competencias, avalar una en la que se va a   preguntar sobre la posibilidad de realizar corridas de toros y novilladas en   Bogotá D.C. que podría conducir a una prohibición de las mismas, resulta   contraria a lo previamente decidido por la Corte y amparado por la cosa juzgada   constitucional.    

58.  En consecuencia, y de conformidad con lo dispuesto por   el artículo 61 del Reglamento de la Corte, por razones de unificación de   jurisprudencia le corresponde a la Sala Plena proferir una nueva providencia que   la reemplace. Para esos efectos, se le remitió el expediente al Despacho del   suscrito Magistrado por haber sido el ponente del Auto que decretó la nulidad.    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1.       Competencia    

La Sala Plena de la Corte Constitucional es   competente para proferir el fallo que habrá de sustituir a la Sentencia T-121 de   2017, en virtud de lo dispuesto en el Auto 031 del 7 de febrero de 2018.                                                  

2.       Problema jurídico    

59.   La Plena de la Corte Constitucional   debe determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,   Subsección A, al proferir la Sentencia del 20 de agosto de 2015 mediante la cual   se declaró ajustada a la Constitución la consulta popular que convocó el Alcalde   Mayor de Bogotá para que la ciudadanía decidiera si está de acuerdo con que se   realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá, incurrió en un defecto   sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional, vulnerando así el   derecho fundamental al debido proceso de los accionantes.    

60.   Con el fin de resolver el caso, la   Corte abordará los siguientes ejes temáticos: (i) los requisitos para la   procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales; (ii) el   precedente constitucional sobre la competencia para prohibir las corridas de   toros; y (iii) la naturaleza y alcance de las consultas populares.    

61.   Los artículos 86 de la Constitución Política y 5 del Decreto 2591   de 1991, establecen que toda persona puede acudir a la acción de tutela para   reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la   protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando sean vulnerados o   amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.    

62.   En consecuencia, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia   de la acción de tutela contra las decisiones de los jueces, en su calidad de   autoridades públicas, cuando incurran en graves falencias que las hagan   incompatibles con la Constitución y afecten los derechos   fundamentales de las partes[26]. En todo caso, dicha procedencia es   excepcional, “con el fin de que no se   desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial,   seguridad jurídica, y la naturaleza subsidiaria que caracteriza al mecanismo”[27].    

63.   De manera reiterada, esta Corte ha   señalado que los accionantes tienen unas cargas mínimas que deben cumplir para   que se pueda adelantar el juicio de tutela contra providencia judicial, que por   su trascendencia, resultan un tanto mayores que en los demás casos en que se   hace uso del amparo constitucional. Con todo, la naturaleza de la acción de   tutela es esencialmente informal y por ende, aún en los casos de tutela en   contra de providencia judicial, no le es dable al juez someter la demanda a un   excesivo formalismo que resulte en un límite para la protección de los derechos   fundamentales de quien la interpone.    

64.   Por consiguiente, esta Corte ha   sido enfática en señalar que la interpretación de la demanda no puede hacerse en   una forma tan rigurosa que le impida a los accionantes el uso de la tutela para   conseguir la protección de sus derechos fundamentales[28]. Así, por ejemplo, no le   es dable al juez rechazar de plano una tutela cuando en ella no se identificó   rigurosamente el precedente que alega haber sido desconocido. En efecto, no   resultaría proporcional exigirle al accionante la aplicación de una técnica   judicial tan particular.    

3.1 La sentencia del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca que es objeto de la acción de tutela    

65.   De conformidad con la Ley 1757 de   2015, la consulta popular de escala territorial es el procedimiento mediante el   cual un Alcalde o Gobernador, con la firma de todos los secretarios del   Despacho, y previo concepto favorable del Concejo Municipal o Asamblea   Departamental, según sea el caso, convoca al electorado de su jurisdicción para   que tome una decisión sobre un asunto de su competencia[29].    

66.   Una vez se tiene el concepto   favorable del Concejo Municipal o Asamblea Departamental, el Tribunal   Administrativo del Distrito Judicial debe adelantar el control previo y   automático sobre la constitucionalidad de la consulta popular[30].    

67.   En el presente caso, el 19 de mayo   de 2015, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. solicitó al Concejo de Bogotá que   rindiera concepto sobre la conveniencia de convocar al electorado de Bogotá para   que por medio de una consulta popular, determinara si debía permitirse que en la   ciudad se llevaran a cabo corridas de toros o novilladas.    

68.   El 28 de julio de 2015, el Concejo   de Bogotá rindió concepto favorable a la iniciativa del Alcalde y, en aplicación   del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, remitió dicho concepto al Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, para que este efectuara el estudio de   constitucionalidad de la convocatoria popular.    

69.   El 20 de agosto de 2015, el   Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A,   determinó que la consulta popular se ajustaba a la Constitución Política.    

70.   En este caso, los accionantes   sostuvieron que con dicha providencia se les vulneró su derecho fundamental al   debido proceso.    

3.2 Legitimación en la causa    

71.   La procedencia de la acción de   tutela está sujeta al cumplimiento de las condiciones mínimas establecidas la   Constitución y la ley[31]  por parte de quien invoca la protección de sus derechos fundamentales por medio   de este mecanismo. Dentro de esos requisitos se encuentra el de la legitimación   en la causa por activa, consagrada en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[32],   de conformidad con el cual, la acción de tutela puede ser interpuesta por (i) la   persona que considera directamente lesionados o amenazados sus derechos   fundamentales; (ii) el representante legal; (iii) el apoderado judicial; (iv)   quien actúe mediante la agencia de los derechos cuando el titular no se   encuentre en condiciones de ejercer su propia defensa; (v) el Defensor del   Pueblo y (vi) los Personeros Municipales.    

72.   Así, la naturaleza misma de la   acción no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la   representación de los derechos de otros y ejercer en su nombre la protección   constitucional. Por el contrario, por regla general, la tutela la interpone el   titular del derecho fundamental individual que se estima vulnerado.    

73.   En el caso que nos ocupa, en   primera y segunda instancia, el Consejo de Estado determinó que estaban   legitimados en la causa para presentar la acción de tutela los accionantes que   se encontraran inscritos en el censo electoral distrital[33]. A su entender, siendo   que la providencia judicial se refería a la constitucionalidad de efectuar una   consulta a los habitantes de la ciudad, la sola condición de pertenecer a su   censo “habilita a cualquier ciudadano habitante en la jurisdicción del   Distrito a impetrar esta acción, por cuanto válidamente pueden considerar que la   decisión judicial no se ajustó a los presupuestos constitucionales o legales   para ser convocados a votar afirmativa o negativamente la pregunta propuesta.”    

74.   Tal postura, sin embargo, no tuvo   en cuenta que, como ya se mencionó, en el presente caso la tutela fue   interpuesta a nombre propio[34]  por la presunta vulneración al derecho fundamental al debido proceso[35] con ocasión   de la sentencia proferida el 20 de agosto de 2015 por la Sección Primera del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sentencia que se expidió en el marco   del control automático y abstracto de constitucionalidad de la convocatoria a   una consulta popular local.    

75.   La naturaleza de dicho proceso de   control constitucional es completamente trascendente en la verificación de la   procedencia de la acción de tutela, en comparación con otras providencias   judiciales, fundamentalmente porque no se trata de un proceso adversarial en el   cual se resuelva un litigio inter partes, y no implica la definición de   derechos subjetivos individuales. Es más, tampoco opera bajo el principio de   justicia rogada, pues se trata de un control automático, por ende obligatorio y   oficioso, de la realización de una consulta popular.    

76.   Con todo, para esta Corte,   excepcionalmente puede considerarse que una providencia judicial de tal   naturaleza puede vulnerar el derecho fundamental al debido proceso, el cual debe   garantizarse en todos los ámbitos de la vida pública y privada en que se lleven   actuaciones que impliquen afectaciones a derechos sustanciales.    

77.   En efecto, como lo ha señalado esta   Corte, el derecho al debido proceso no se circunscribe únicamente a lo dispuesto   por el artículo 29 de la Constitución Política. De ahí que, de manera general, se considere   que “constituye un límite material al   posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales”[36].El debido proceso se   refiere al conjunto de garantías que tienen las personas de que sus derechos les   serán respetados por las autoridades judiciales o administrativas cuando   resuelvan los asuntos de su competencia[37]. En consecuencia, ninguna autoridad   judicial podrá desbordar los márgenes de lo estrictamente delimitado por lo   jurídicamente autorizado[38]  en el ejercicio de sus competencias, pues ellas no le han sido dadas como fin   sino como medio para conseguir la protección y garantía de la “recta   administración de justicia”[39].  En caso de contrariarla, “su actuación subjetiva y caprichosa se   convierte en una vía de hecho, por la vulneración al debido proceso.”[40]    

78.   Es en esos términos que el respeto   al precedente se erige como una garantía de la recta administración de justicia   –y por ende del debido proceso– pues con él se preserva “el valor de la seguridad jurídica y se   hacen valer los postulados de la justicia y de la igualdad ante la ley”[41]. Como resultado, un arbitrario desconocimiento del   precedente puede afectar el derecho fundamental al debido proceso.    

79.   Por tanto, esta Corte considera que   cualquier persona, natural o jurídica, que demuestre por lo menos de manera   sumaria que sufre una afectación en un interés legítimo por la sentencia de   constitucionalidad de la consulta, está legitimado para solicitar el amparo del   debido proceso.    

80.   Precisamente ese interés legítimo   en la participación de la consulta popular y en la celebración de las corridas   de toros en la ciudad que demostraron tener los accionantes, es lo que los   legitima en la causa en este caso para interponer la acción de tutela. En   consecuencia, esta Corte concluye que tienen legitimación en la causa activa en   este proceso de tutela, los ciudadanos Ramsés Alberto Ruíz Sánchez, José Luis   Robayo Fonseca, Ivonne Maritza Wittingham Martínez, Segundo Guillermo Rojas   López, Diana Marcela Sánchez Cuellar, Carlos Enrique Castro Hernández, Ana   Jeannette Forero Barrera, Campo Elías Moreno León, Luis Diego Caballero Duarte,   Wilson Segura Álvarez, Gregorio Garzón Fonseca, Gloria Patricia Parra Herrera,   Daniela Gómez Cortes, Rodrigo Urrego Bautista, David Humberto Martínez Alfaro,   María Emma Pintor Cortes, Cesar Andrés Martínez Villareal, Daniela Gómez Cortez,   Wilson Segura Álvarez, Cesar Andrés Martínez, Gloria Patricia Parra y Carlos   Enrique Castro.    

3.3             Requisitos generales de   procedencia    

81.   De conformidad con reiterada   jurisprudencia de esta Corte, para que proceda la acción de tutela en contra de   providencias judiciales, es necesario que se acrediten los requisitos generales   y específicos de procedibilidad señalados para tales efectos.    

82.   En efecto, la jurisprudencia   constitucional[42]  estableció los siguientes requisitos generales de procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales, los cuales deben cumplirse en su   totalidad: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional;   (ii) que se cumpla el requisito de inmediatez; (iii) que cuando se trate de una   irregularidad procesal tenga un efecto decisivo en la sentencia que se impugna,   que resulte lesiva de la garantías constitucionales del actor; (iv) que el actor   identifique de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los   derechos vulnerados; (v) que la sentencia que se impugna en sede de tutela no   corresponda a su vez a una sentencia que haya definido una acción de tutela; y   (vi) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad, es decir, que se hayan   agotado todos los medios de defensa judicial al alcance del afectado, salvo que   se trate de evitar un perjuicio irremediable.    

83.   En el presente acápite, esta Corte hará el   análisis del cumplimiento de cada uno de los requisitos generales de procedencia   de la acción de tutela en el caso que analiza.    

i) Relevancia constitucional    

84.   La relevancia constitucional como   requisito genérico de procedencia de la acción de tutela en contra de   providencias judiciales implica evidenciar, clara y expresamente, que “la   cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia   constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”[43]. Este   requisito persigue, entre otras, al menos tres finalidades: (i) evitar que la   acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii)   impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso   adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la   competencia y la independencia del juez ordinario    

85.   En efecto,   con ello se busca evitar que, por medio de la acción de tutela en contra de   providencias judiciales se discutan asuntos legales que, por definición, no le   competen resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos   en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales[44].    

86.  En este caso, las discusiones jurídicas de los cargos   tienen relevancia constitucional tanto por sus fundamentos jurídicos como   fácticos pues no solo tienen la potencialidad de afectar el derecho fundamental   al debido proceso en su esfera constitucional. sino que también se refieren al   valor del precedente constitucional; al análisis constitucional de las corridas   de toros; a la naturaleza y el alcance de la consulta popular, y a la   delimitación constitucional de los mecanismos de participación ciudadana.    

ii)   Requisito de inmediatez    

87.        La jurisprudencia constitucional ha establecido que la   acción de tutela debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a   partir del hecho que generó la vulneración[45].    

88.       En este caso, la acción se ejerció de manera oportuna,   pues entre la fecha de expedición de la providencia judicial cuestionada (20 de   agosto de 2015), y la presentación de la acción de tutela (27 de agosto de 2015)   transcurrieron tan solo 7 días.    

iii)   Efecto decisivo de la irregularidad    

89.       Esta Corporación también ha establecido que para que la   tutela sea procedente, la irregularidad alegada debe afectar decisivamente al   derecho fundamental presuntamente vulnerado.    

90.       En el caso que se analiza, los accionantes argumentan   que es precisamente el haber desconocido el precedente lo que constituye la   vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.    

91.       Como lo ha señalado esta Corte, y como se señaló en el   acápite 3.2 de esta sentencia, el derecho fundamental al debido proceso “comprende   una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas   sustantivas y procedimentales el desarrollo de las actuaciones adelantadas por   las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger   los derechos e intereses de las personas vinculadas”[46]. Precisamente esas   garantías del debido proceso aseguran a las personas “una recta y cumplida   administración de justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las   resoluciones judiciales conforme a derecho.”[47]    

92.       Así, el debido proceso se constituye como la   herramienta para garantizar la sujeción de las autoridades al sistema de reglas   establecidas por el Estado. Es en ese entendimiento que el desconocimiento del   precedente tiene la potencialidad de vulnerar el derecho fundamental al debido   proceso, pues el contiene las reglas relevantes que fueron aplicadas en casos   similares, de donde por consiguiente se pueden desprender expectativas   legítimas.    

93.       En esos términos, el alegado desconocimiento del   precedente por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tiene la   potencialidad de desconocer el derecho de los accionantes. Esto no ocurre, en   cambio, con el señalamiento relacionado con el desconocimiento del término   previsto en el artículo 53 de la Ley 134 de 1994 para que el Concejo rinda su   concepto, en tanto dicho trámite no guarda relación alguna con el defecto   alegado.    

iv)   Identificación razonable de los hechos    

94.       Para que proceda la acción de tutela contra   providencias judiciales, también es necesario que la parte actora identifique   razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos   vulnerados. Además, debe haber alegado esa vulneración en el proceso ordinario,   siempre y cuando haya tenido oportunidad de hacerlo[48].    

95.       La carga de señalar en qué consiste la aparente   anomalía de la providencia judicial no significa que se le deba exigir un nivel   de detalle que no corresponda con la naturaleza de este instrumento informal de   protección de derechos[49].   En el mismo sentido, tampoco se le puede exigir al accionante la identificación   de algo tan específico como lo es el precedente concreto de una sentencia   determinada o la acertada identificación del defecto alegado. Cuando el   accionante no lo haya hecho correctamente, le corresponde al juez, con base en   los hechos identificados por el accionante, determinar si la providencia   judicial cuestionada se halla en uno de tales defectos.    

96.       Esto resulta distinto a la carga que se exige a las   solicitudes de nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional. La   naturaleza excepcionalísima de la procedencia de las solicitudes de nulidad,   hace que el accionante deba identificar la causal de nulidad invocada y   argumentar suficientemente por qué la sentencia incurrió en ella. Como   consecuencia, el juez de nulidad –esto es, la Sala Plena de la Corte– debe   limitarse a pronunciarse únicamente respecto a lo planteado y demostrado por el   solicitante. Es así que la Corte ha señalado que el solicitante “debe   demostrar de qué forma atenta contra las garantías del debido proceso,   fundamento que delimita el ámbito de competencia de la Sala Plena. Por tanto, le   corresponde precisar, de manera clara, los preceptos constitucionales   transgredidos y explicar su incidencia en la decisión.”[50] En esos casos, a la Corte   no le es dable hacer un análisis más allá de lo señalado por el solicitante,   pues opera con absoluto rigor el principio de iura notiv curia.    

97.       En el asunto sometido a revisión de esta Sala, los   actores hacen una relación de los hechos y un análisis del precedente   constitucional que consideran fue desconocido por parte del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca.    

98.       Por la naturaleza de la providencia judicial en contra   de la cual se interponen las acciones de tutela, no era posible que los   accionantes hubieran tenido la oportunidad de alegar sus reparos en ningún otro   momento.    

99.       En esos términos, esta Corte considera que el requisito   estudiado se encuentra cumplido.    

v) No se   trata de una sentencia de tutela    

100.  Esta Corte ha señalado que es necesario que la   providencia judicial cuestionada no sea una sentencia de tutela, pues los   debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse   de manera indefinida.    

101.  En este caso es claro que no estamos ante una tutela   contra sentencia de tutela sino que se trata de una tutela en contra de una   sentencia de control previo y automático de constitucionalidad de competencia   del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.    

vi)   Requisito de subsidiariedad.    

102.  De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, la   acción de tutela solo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de   defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un   perjuicio irremediable. En todo caso, la propia jurisprudencia ha precisado que   el examen del cumplimiento de este requisito no se agota con corroborar la   existencia de otro medio de defensa, sino que implica, además, verificar que   este sea idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, pues,   en caso contrario, la tutela resultaría excepcionalmente procedente.    

103.  En tratándose de acciones de tutela contra providencias   judiciales, ha advertido esta Corte, que es necesario que el accionante haya   agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, para   que la acción de tutela sea procedente[51].    

104.  Siguiendo esta línea, ha sido reiterada la   jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual el amparo constitucional   no resulta procedente cuando, a través de este medio, se pretende reabrir etapas   procesales que se encuentran agotadas porque no se presentaron los recursos   respectivos, ya sea por negligencia, descuido o distracción de las partes[52].    

105.  En este caso,   ocurre que no existe otro medio de defensa judicial para controvertir la   sentencia[53]  por medios ordinarios o extraordinarios por tratarse de una sentencia proferida en ejercicio del control de   constitucionalidad previsto en el Artículo 21 de la Ley 1757 de 2015.    

106.  Precisamente como en este caso la acción de tutela   tiene por objeto cuestionar la decisión judicial que avaló la consulta popular   –y no la consulta popular en sí misma[54]–   el análisis de subsidiariedad se encuentra satisfecho.    

3.4 Requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales    

107.  Además de los requisitos generales, la jurisprudencia   constitucional ha definido unos requisitos específicos de procedibilidad de la   acción de tutela contra providencias judiciales, relacionados con graves   defectos que las hacen incompatibles con los preceptos constitucionales[55].    

108.  Ellos son defecto orgánico[56]; defecto   procedimental[57];   defecto fáctico[58];   error inducido; decisión sin motivación[59];   desconocimiento del precedente[60];   violación directa de la Constitución[61];   defecto material o sustantivo[62].  De estos, al menos uno debe cumplirse para que la acción de tutela sea   procedente[63].   Así mismo, debe tenerse en cuenta que una misma irregularidad puede dar lugar a   la configuración de varios de estos defectos.    

109.  Los accionantes del sub judice alegaron que la   sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca   (i) permitió que se sometiera al electorado distrital un asunto que no es   competencia de las entidades territoriales; (ii) vulneró la Constitución al   permitir que una decisión que solo le compete al Congreso pueda ser definida por   una autoridad local; y (iii) desconoció el precedente de la Sentencia T-296 de   2013, conforme a la cual la tauromaquia forma parte del ejercicio del derecho   fundamental a expresar manifestaciones artísticas y culturales.    

110.  Así, esta controversia   no se refiere al grado de autonomía de las entidades territoriales, ni a la   tensión entre éste y el principio de Estado unitario. Ella se circunscribe   específicamente a si una providencia judicial desconoció el precedente   constitucional al haber considerado constitucional que el Alcalde convocara a   una consulta popular un tema que por estar expresamente permitido por una ley,   no tendría la competencia para prohibir[64].    

111.  En esos términos,   los defectos alegados por los accionantes se enmarcan dentro del desconocimiento   del precedente constitucional en punto a (i) la   competencia para prohibir las corridas de toros y (ii) la naturaleza de la   consulta popular.    

3.4.1 El defecto por desconocimiento del precedente sobre la competencia para   prohibir las corridas de toros    

112.  El defecto por   desconocimiento del precedente se configura cuando, a pesar de existir un   precedente vinculante y vigente, la autoridad judicial lo desconoce en un caso   concreto, sin ofrecer una razón suficiente para apartarse[65].     

113.  La   aplicabilidad del precedente por parte del juez es de carácter obligatorio,   siempre que la ratio decidendi de la sentencia antecedente (i) establezca   una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) haya servido   de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión   constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los   hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes   o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse posteriormente[66].    

114.  En su sentencia del 20 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, después   analizar la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la materia,   concluyó que las entidades territoriales tienen competencia para prohibir las   actividades taurinas en su jurisdicción.    

115.  Para efectos de determinar si con ello se desconoció el   precedente constitucional, esta Corte analizará su jurisprudencia en punto a las corridas de   toros. A manera de recuento, se abordarán   las sentencias C-666 de 2010, C-889 de 2012 y T-296 de 2013 que representan la   interpretación de la Corte Constitucional sobre el alcance y significado de la   jurisprudencia relevante en la materia y en las cuales se encuentra su   precedente sobre la competencia para prohibir las corridas de toros.    

116.  En la Sentencia C-666 de 2010, la   Corte decidió una demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del   artículo 7º de la Ley 84 de 1989, que consagra que “el rejoneo, coleo, las   corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y tientas, así como las   riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos espectáculos” se   exceptúan de ser sancionadas. Para ello, a la Corte le correspondió resolver los   siguientes dos problemas jurídicos: “(i) Si la excepción del artículo 7º de   la ley 84 de 1989 encuentra fundamento en la consideración de hechos o   manifestaciones culturales y sociales de las actividades en ella incluidas; y de   ser así, (ii) si, partiendo de que en Colombia está prohibido el maltrato animal   y los actos de crueldad contra animales porque desconocen el deber   constitucional de protección a los mismos, las actividades incluidas en el   artículo 7º de la ley 84 de 1989 resultan acordes a la Constitución en cuanto   son manifestaciones culturales y expresiones del pluralismo que se deriva de una   interpretación incluyente de la misma.”    

117.  El primer punto que   resaltó la Sala es que las actividades contenidas en la disposición demandada   son entendidas como manifestaciones culturales, para lo cual han de estar acorde   con el contenido dogmático de la Constitución. Por ende, señaló las siguientes   cinco reglas:    

(i)                Que “las   manifestaciones culturales en las cuales se permite excepcionalmente el maltrato   animal deben ser reguladas de manera tal que se garantice en la mayor medida   posible el deber de protección animal”;    

(ii)              Que “no podría   entenderse que las actividades exceptuadas puedan realizarse en cualquier parte   del territorio nacional, sino sólo en aquellas en las que implique una   manifestación ininterrumpida de tradición de dicha población”;    

(iii)           Que “la   realización de dichas actividades deberá estar limitada a las precisas ocasiones   en que usualmente éstas se han llevado a cabo, no pudiendo extenderse a otros   momentos del año o lugares distintos a aquellos en los que resulta tradicional   su realización”;    

(v)              Que “las   autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la   construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades.”    

118.  Adicionalmente, la Corte   señaló la siguiente regla con base en la cual concluyó la exequibilidad de las   disposiciones acusadas: “respecto de estas precisas actividades y de   cualquiera que involucre maltrato animal se concluye que el Estado podrá   permitirlas cuando se consideren manifestación cultural de la población de un   determinado municipio o distrito, pero deberá abstenerse de difundirlas,   promocionarlas, patrocinarlas o cualquier otra forma de   intervención que implique fomento a las mismas por fuera de los   límites establecidos en esta sentencia. Sólo así se alcanza una interpretación   armónica de dos principios constitucionales que se contraponen en las concretas   actividades que excepciona el artículo 7º de la ley 84 de 1989.”    

119.  Por su parte, en la Sentencia C-889 de 2012, la   Corte Constitucional decidió una demanda de inconstitucionalidad interpuesta en   contra de los artículos 14 y 15 (parciales) de la Ley 916 de 2004“por la cual   se establece el Reglamento Nacional Taurino”.    

120.  Allí, la Sala   Plena resolvió el siguiente problema jurídico: “¿Las expresiones demandadas,   en tanto sujetan la autorización para el uso de las plazas de toros permanentes   a la comunicación del interesado a las autoridades administrativas   correspondientes, vulneran la autonomía de las entidades territoriales, porque   presuntamente les imponen la obligación de permitir el espectáculo taurino en   dichos inmuebles?”    

121.  En esa ocasión,   la Corte identificó el alcance de las competencias de las autoridades   administrativas en el desarrollo de espectáculos taurinos. Así, dispuso que   ellas no tienen la posibilidad “de imponer, motu proprio, sus particulares   consideraciones de conveniencia, distintas a las restricciones respaldas   (sic)  por el ordenamiento”. Adicionalmente, dicha Sentencia distinguió entre la   función de policía y el poder de policía. La primera, concluyó, está en cabeza   de las autoridades administrativas y se traduce en “la autorización de los   espectáculos públicos” que en todo caso está sometida “al principio de   estricta legalidad, predicable respecto de las limitaciones a derechos   constitucionales derivadas del orden público”. Por su parte, el poder de   policía, entendido como “aquellas disposiciones dirigidas a prever límites y   condiciones para el ejercicio de actividades ciudadanas, en   aras de la protección del orden público y la convivencia social” radica   únicamente en el Congreso de la República.    

122.  Para resolver el   mencionado problema jurídico, la Corte fijó las siguientes reglas:    

(i)                “Es el legislador el que tiene   la potestad de fijar las condiciones para el ejercicio de espectáculos públicos,   entre ellos la actividad taurina”;    

(ii)               “Las autoridades territoriales   estén circunscritas en su actuar a los lineamientos fijados por el poder de   policía, sin que puedan imponer motu propio sus particulares consideraciones de   conveniencia, distintas a las restricciones respaldas por el ordenamiento”;    

(iii)           “El Congreso, en ejercicio de   una competencia que esta Corte ha considerado válida desde la perspectiva   constitucional, incluso para el caso concreto de la actividad taurina, ha   decidido reconocer dicha práctica como una expresión cultural. De esta manera,   las entidades territoriales resultan vinculadas jurídicamente por ese   reconocimiento”; y    

(iv)           Como -la tauromaquia- “se trata de una actividad   controversial y que compromete posiciones jurídicas constitucionalmente   relevantes, bien puede ser restringida por el legislador, al grado de   prohibición general. Sin embargo, consideraciones básicas derivadas de la   eficacia del principio democrático, exigen que esas decisiones estén precedidas   del debate propio de las normas legales.”    

123.  En consecuencia, la Corte resolvió lo siguiente:    

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos   analizados en esta sentencia, las expresiones “La celebración de   espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al órgano administrativo   competente o, en su caso, la previa autorización del mismo en los términos   previstos en este reglamento.”; “en plazas permanentes bastará   únicamente, en todo caso, con la mera comunicación por escrito. En las plazas no   permanentes”; y “La comunicación”, contenidas en el artículo 14 de la   Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino.”    

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos   estudiados en esta sentencia, la expresión “o comunicación”, contenida en   el artículo 15 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento   Nacional Taurino.”    

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos   estudiados en esta sentencia, los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 916 de 2004 “por   la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino.”, con excepción de la   expresión “que requieran autorización previa” contenida en los artículos   17 y 18 citados, que se declara INEXEQUIBLE.    

124.  En el caso bajo examen, más que un desconocimiento de   la cosa juzgada constitucional, de la cual tampoco existe posibilidad de   apartarse, es evidente el desconocimiento del precedente, sin que se hubieran   cumplido las cargas necesarias para apartarse del mismo, con lo cual, las reglas   establecidas en la ratio decidendi de la Sentencia C-889 de 2012, debieron ser aplicadas.    

125.  Precisamente, en punto a las reglas establecidas por la   mencionada sentencia, la Sala Plena en el   Auto 025 de 2015, señaló lo siguiente: “la sentencia C-889 de 2012 estableció   claramente una diferenciación entre las competencias específicas de las   autoridades distritales y el Congreso de la República en relación con la   actividad taurina. En esa dirección excluyó cualquier posibilidad de que las   autoridades territoriales impidieran tal práctica, en un escenario de   acatamiento del marco legal -que incluye la causación de heridas así como la   muerte del toro- y de las restricciones definidas en la sentencia C-666 de 2010.”    

126.  Ahora bien, en la Sentencia T-296 de 2013, la Sala Segunda de Revisión de la Corte   Constitucional resolvió un conflicto   contractual entre la Corporación Taurina de Bogotá y el Instituto Distrital de   Recreación y Deporte en relación con la renovación del contrato de arrendamiento   para la entrega de la plaza de toros “La Santa María”, con el fin de celebrar la   temporada taurina de la ciudad de Bogotá. En ese marco concluyó que la   determinación de la Administración Distrital de no renovar el contrato de   arrendamiento de la plaza de toros, era contrario al debido proceso   administrativo, pues la Alcaldía prohibió la realización del espectáculo taurino   sin tener competencia para hacerlo.    

127.  En relación con el caso sub judice, esta Corte   considera que la Sentencia del 20 de   agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   Sección Primera, Subsección A desconoció el precedente de la Sentencia C-889 de   2012. En efecto, la regla utilizada por dicha sentencia debió haber sido   aplicada por el Tribunal pues en ella se (i) resolvió un problema jurídico   similar al de la providencia judicial aquí cuestionada[67],   (ii) sentó en su ratio decidendi la regla conforme a la cual el   legislador es el único que puede prohibir las corridas de toros en Colombia y   que las autoridades locales cuentan solo con una función de policía. Dicha   regla, si bien no fue utilizada por las sentencias C-666 de 2010 y T-296 de 2013 para   resolver el problema jurídico, sí fue señalada de manera expresa en su parte   motiva.    

128.  Pese a lo   anterior, en el análisis de constitucionalidad de la consulta popular, el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca señaló que “en la   sentencia C-666 de 2010 no se está sosteniendo la tesis según la cual la   Tauromaquia es una cuestión de carácter nacional que sólo pueda ser regulada por   el legislador.” [68]  A su juicio, “la afirmación contundente de la sentencia C-889 de   2012 según la cual ‘las autoridades locales carecen de un soporte normativo que   las lleve a concluir que la actividad taurina está prohibida in genere’, en   principio no resulta consecuente con la circunstancia de que en C-666 de 2010   (sic), como se demostró, no se erige una ‘reserva de ley’ que haga   constitucionalmente inviable que autoridades distintas al Legislador entren a   concretar ‘mediante reglamentos administrativos’ la materia de que se trata”[69].    

129.  Ello sin embargo, es un entendimiento equivocado de lo   señalado por esta Corte y de lo dispuesto por la Constitución, pues justamente   en la Sentencia C-889 de 2012, esta Corporación hizo la siguiente precisión:    

 “Esa última expresión –de la C-666   de 2010– no puede comprenderse como la concesión de facultades omnímodas a   las autoridades administrativas municipales, para que decidan por sí y ante sí   la prohibición de la actividad taurina. Ello debido al menos dos tipos de   razones: (i) la naturaleza constitucional del ejercicio de la función de   policía; y (ii) la existencia de una previsión legal, declarada compatible con   la Constitución, bajo determinadas condiciones, que reconoce y permite la   tauromaquia en determinadas zonas del país.    

“En consecuencia, la afirmación   realizada por la Corte en la sentencia C-666/10 debe interpretarse en el marco   de las limitaciones propias del ejercicio de la función de policía, que está   precedida de la existencia de un mandato legal previo para que los entes locales   puedan imponer restricciones al ejercicio de actividades ciudadanas, entre ellas   la celebración de espectáculos taurinos. Por lo tanto, las entidades   territoriales podrían válidamente prever una prohibición general de la actividad   taurina, solo cuando esa opción administrativa esté respaldada por el   ordenamiento legal”     

130.  Por consiguiente, se   concluye que, con su providencia judicial, el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca desconoció el precede constitucional vigente y con ello vulneró los   derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de los accionantes,   quienes por distintas razones, tienen un interés en la revisión de   constitucionalidad de la consulta popular.    

4.  La naturaleza y alcance de las   consultas populares    

131.  El entendimiento del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca de que el Alcalde podía realizar la mencionada   consulta popular, resulta además contrario a la naturaleza y alcance que tienen   estos instrumentos de participación.    

132.  En primer lugar toda consulta popular tiene límites y condiciones   precisas tanto en la Constitución como en la Ley 134 de 1994, uno de los cuales   es que los mandatarios departamentales y municipales o distritales, sólo tienen   permitido llamar a la comunidad para pronunciarse sobre asuntos de orden   regional o local.    

134.   En ese sentido, no le asiste razón a los intervinientes que sostienen que   “dado que la consulta no tiene alcance   normativo, no surge una disposición legal prohibitiva pues solo tiene por   finalidad determinar si se trata de una práctica que tiene arraigo en la   sociedad bogotana actual.”    

135.  Por el contrario, como lo dispone la ley, cuando los consultados hayan tomado   una decisión, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla   efectiva. En ese sentido se trata de un mandato para materializar la decisión del electorado y no una mera potestad o una manera   de comprobar el arraigo cultural de una práctica determinada.    

136.  Así, resulta claro que el funcionario que convoca a una   consulta popular debe tener la competencia para materializar la decisión de la   ciudadanía. En el caso de las corridas de toros, el Alcalde de Bogotá D.C. se   encuentra sujeto a la ley 916 de 2004. Dicha ley dispone que la celebración de   espectáculos taurinos en los casos de las plazas de toros permanentes –como lo   es la de la Santa María[71]–   se requiere únicamente de la previa comunicación al órgano administrativo   competente[72].   En ese sentido, la autorización para realizar las corridas de toros en Bogotá   viene expresamente dada por el legislador y el órgano administrativo no juega   ningún papel en su autorización o prohibición.    

137.  En esos términos, el Alcalde no tendría competencia   para ejecutar el mandato de la ciudadanía en caso de que la mayoría señalara que   no está de acuerdo con que se celebren corridas de toros y novilladas en la   ciudad de Bogotá, pues no tiene la competencia para prohibirlos de manera   general en la ciudad o en su Distrito, para lo que tendría que expedirse un   decreto, orden o resolución que en todo caso se encuentran supeditadas a la Ley   916 de 2004, la que expresamente permite la celebración de corridas de toros en   el territorio nacional. Adicionalmente, dicha ley limita expresamente la   competencia del Alcalde de los municipios al ejercicio de su poder de policía.    

138.  En consecuencia, el Alcalde no tiene la competencia   para prohibir las actividades taurinas en su municipio. Como lo afirmó la   mencionada Sentencia C-889 de 2012 en su ratio decidendi, que a su vez   fue retomada en la parte motiva en las sentencias C-666 de 2010 y T-296 de 2013:   “Es el legislador el que tiene la potestad de fijar las condiciones para el   ejercicio de espectáculos públicos, entre ellos la actividad taurina”,   mientras que “Las autoridades territoriales estén circunscritas en su actuar   a los lineamientos fijados por el poder de policía, sin que puedan imponer motu   propio sus particulares consideraciones de conveniencia, distintas a las   restricciones respaldas por el ordenamiento”.    

139.  Ello a su vez encuentra sustento en el artículo primero   de la Constitución, en virtud del cual Colombia se constituye como un Estado   Social de Derecho organizado en forma de República Democrática. Con ello, se   afirma, antes que nada, que la democracia se debe ejercer en dentro del imperio   de la ley. No en vano, tanto la Constitución como la ley disponen que las   autoridades locales podrán someter a las consultas populares únicamente aquello   que está en sus competencias.    

140.  En conclusión, el Alcalde no puede convocar a una   consulta popular sobre la prohibición de las corridas de toros en la ciudad,   pues el resultado podría derivar en un mandato que no puede llevar a cabo pues   carece de la competencia para ello, de conformidad con lo establecido en el   precedente constitucional vigente.    

5.  La vulneración del derecho fundamental al debido   proceso    

141.  Los accionantes solicitaron el amparo de su derecho   fundamental al debido proceso, el cual, a su juicio, les había sido vulnerado   por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues en su sentencia del 20 de   agosto de 2015, desconoció el precedente constitucional.    

142.  Como se señaló en esta sentencia, la providencia del   Tribunal Administrativo desconoció el precedente constitucional al permitir que   el Alcalde de Bogotá D.C. convoque a una consulta popular un asunto que no tiene   competencia para prohibir, pues está regulado y permitido por una ley de la   República de alcance nacional.    

143.  El derecho al debido proceso así como la igualdad en la   aplicación de la ley, se vulneran implícitamente en toda sentencia que desconoce   el precedente, ya sea éste vertical u horizontal[73]. Es así como esta Corte   ha señalado rotundamente que “el derecho al debido proceso es el que tiene   una persona a la recta administración de justicia”[74]. En parte ello explica el   carácter vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano.    

144.  La teoría del valor vinculante del precedente es   precisamente la materialización de los derechos fundamentales de los ciudadanos.   La seguridad jurídica y la predictibilidad de las decisiones hacen parte del   núcleo esencial del debido proceso y del derecho a la igualdad ante la ley[75].    

145.  De ahí que esta Corte ha sostenido precisamente que  “sentencias contradictorias de las autoridades judiciales en   circunstancias en que aparentemente debería darse un trato igualitario, generan   indefinición en elementos del ordenamiento y favorecen la contradicción o el   desconocimiento del derecho a la igualdad de los asociados.”[76]    

146.  De manera   similar, con el solo desconocimiento del precedente se desconoce el derecho a la   igualdad.    

147.  Es por ello que la autonomía judicial en el proceso de   interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta y encuentra   como límite el derecho de toda persona a recibir el mismo tratamiento por parte   de las autoridades judiciales[77].   Ello obedece a que el principio de igualdad no se contrae únicamente a la   producción de una ley sino también a su aplicación e interpretación[78]. En efecto,   siendo que los jueces interpretan la ley y atribuyen consecuencias jurídicas a   las partes en conflicto, “la igualdad de trato que las autoridades deben   otorgar a las personas supone además una igualdad en la interpretación y la   aplicación de la ley.[79]”    

148.  Por las mismas razones, tales derechos se vulneran   también en los casos en que la providencia judicial no resuelve un conflicto   inter partes sino uno de constitucionalidad abstracta[80]: el   debido proceso y la igualdad de trato implican que las autoridades deben   interpretar y aplicar la ley de la misma manera en casos similares. En ello   consiste precisamente la confianza legítima en la administración de justicia que   comprende “la protección a las expectativas legítimas de las personas de que   la interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser   razonable, consistente y uniforme.”[81]    

149.  Particularmente, cuando las altas corporaciones se han   pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la regla sentada   por ellas. En estos casos, la autonomía judicial se restringe a tales criterios   unificadores[82].    

150.  En el presente caso la sentencia del 20 de agosto de   2015, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca   Sección Primera, Subsección A, por medio de la cual declaró la   constitucionalidad de la convocatoria a consulta popular del Alcalde de Bogotá   D.C., desconoció el precedente constitucional conforme al cual el legislador es   la única autoridad que puede prohibir las corridas de toros    

6.  Síntesis de la decisión    

151.  En el asunto sub examine, la Sala Plena revisó   los fallos proferidos, en primera instancia el veintitrés (23) de septiembre de   dos mil quince (2015), por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y en segunda   instancia, el veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015) por la Sección   Primera de la misma Corporación judicial, en el trámite del proceso de tutela   iniciado por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y otros, en contra del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual   se declaró ajustada a la Constitución la consulta popular que convocó el Alcalde   Mayor de Bogotá D.C. para que la ciudadanía decidiera si está de acuerdo con que   se realicen corridas de toros y novilladas en esa ciudad. A juicio de esta   Corte, la tutela interpuesta está llamada a prosperar.    

152.  A dicha conclusión se llegó tras haber analizado los   siguientes ejes temáticos: (i) los requisitos para la procedencia de la acción   de tutela en contra de providencias judiciales; (ii) el precedente   constitucional sobre la competencia para prohibir las corridas de toros; y (iii)   la naturaleza y alcance de las consultas populares, como pasa a exponerse.    

153.  En primer lugar,   la Corte verificó los requisitos de procedencia de la acción de tutela en contra   de providencias judiciales. Estudió la legitimación en la causa de los   accionantes y encontró que sólo tres de los accionantes habían participado en el   proceso de control abstracto de constitucionalidad, por lo cual declaró que los   demás, al no ser titulares del derecho fundamental al debido proceso, carecían   de la legitimación para actuar en nombre propio por medio de la acción de   tutela. Con todo, consideró que la acción de tutela de los tres accionantes que   sí estaban legitimados en la causa cumple con los requisitos genéricos y   específicos de procedibilidad en materia de tutela en contra de providencias   judiciales.    

154.  En concreto, esta   Corte señaló que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca   desconoció de manera injustificada la regla utilizada por la Sentencia C-889 de   2012, la cual debió haber sido aplicada por el Tribunal pues en ella se (i)   resolvió un problema jurídico similar al de la providencia judicial aquí   cuestionada[83],   (ii) sentó en su ratio decidendi la regla conforme a la cual el   legislador es el único que puede prohibir las corridas de toros en Colombia y   que las autoridades locales cuentan solo con una función de policía. Dicha regla   estaba además contenida en la parte motiva en las sentencias C-666 de 2010 y T-296 de 2013.    

155.  En consecuencia,   permitir que el Alcalde convoque a una consulta popular sobre la prohibición de   las corridas de toros en la ciudad de Bogotá D.C. contraría dicho precedente   pues él no tiene la competencia para ejecutar dicho mandato. Ello está   íntimamente ligado con la consideración hecha por la Corte con respecto a la   naturaleza de la consulta popular. En efecto, el funcionario que convoca a una   consulta popular debe tener la competencia de ejecutar la decisión del   electorado pues éste constituye un mandato popular.    

156.  Por último, la Sala Plena señaló que con dicho   desconocimiento del precedente se le vulneraron los derechos fundamentales al   debido proceso a los accionantes. Precisamente en la teoría del valor vinculante   del precedente se encuentra la materialización de la seguridad jurídica y la   predictibilidad de las decisiones las cuales hacen parte del núcleo esencial del   debido proceso y del derecho a la igualdad ante la ley.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de   la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- CONFIRMAR la sentencia del 23 de septiembre de 2015 proferida por   el Consejo de Estado, que a su vez confirmó el fallo del 22 de octubre de 2015,   en cuanto declaró procedente la acción de tutela interpuesta por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez, y otros,   en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,   Subsección A, se concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso   por violación del precedente constitucional    

Segundo.- REMITIR por Secretaría General el expediente  identificado    con  número  de  radicación 11001-03-15-000-2015-02257-01 a la   Sección Quinta del Consejo de Estado.    

Tercero.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el   artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.    

Comuníquese y cúmplase,    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Presidente    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con impedimento    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ   LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

En comisión    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] Mediante providencias del diez (10) y   catorce (14) de septiembre de dos mil quince (2015) proferidas por el Magistrado   sustanciador de la acción de tutela en primera instancia ante el Consejo de   Estado, se resolvió acumular al expediente de tutela de la referencia, otras   dieciséis acciones de amparo presentadas por el mismo número de ciudadanos, en   razón a que resultaban idénticos en hechos, pretensiones y se dirigían contra la   misma providencia judicial: José Luis Robayo Fonseca, Ivonne Maritza   Wittingham Martínez, Segundo Guillermo Rojas López, Ana Forero Barrera, Daniela Gómez Cortez, Luis Caballero Duarte,   Rodrigo Urrego Bautista, Campo Moreno León, David Humberto Martínez, Gregorio   Garzón Fonseca, Diana Marcela Sánchez, Wilson Segura Álvarez, Cesar Andrés   Martínez, María Emma Pintor, Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro.    

[2] Acciones interpuestas por los siguientes ciudadanos: Ramsés Alberto   Ruiz Sánchez (Cdno 2. Fls 2-9), Diana Marcela Sánchez Cuellar (Cdno. 6), Carlos   Enrique Castro Hernández (Cdno. 7), Ana Jeannette Forero Barrera (Cdno. 8) Campo   Elías Moreno León (Cdno. 9), José Luis Robayo Fonseca (Cdno. 10) Ivonne Martiza   Wittingham Martínez (Cdno. 11), Luis Diego Caballero Duarte (Cdno. 12), Wilson   Segura Álvarez (Cdno. 13), Gregorio Garzón Fonseca (Cdno. 14), Gloria Patricia   Parra Herrera (Cdno 16), Daniela Gómez Cortes (Cdno. 17), Rodrigo Urrego   Bautista (Cdno. 18), David Humberto Martínez Alfaro (Cdno. 19) María Emma Pintor   Cortes (Cdno 20), Segundo Guillermo Rojas López (Cdno. 21) Cesar Andrés Martínez   Villareal (Cdno. 22).    

[3] Ver, entre otros, Cdno. 11, Fl. 42, Cdno. 14, Fl. 13, Cdno. 16, Fl.   67.    

[4] El 28 de agosto de 2015, la Sección Quinta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dispuso admitir la solicitud de   amparo solicitada por el señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y vincular a la   Alcaldía Mayor de Bogotá, al Concejo de Bogotá y a los intervinientes dentro del   proceso de la revisión de proyectos de consulta popular como terceros con   interés directo en el resultado del proceso (Cdno. 2, Fl. 40.)    

[5] Cdno. 11, Fl. 43.    

[6] Cdno. 2, Fl. 104.    

[7] Cdno. 2, Fl. 117.    

[8] Cdno. 2, Fls. 52-70.    

[9] Cdno. 2, Fls. 83-98.    

[10] Cdno. 2, Fls. 134-154.    

[11] Cdno. 2, Fl. 138.    

[12] Cdno. 2, Fl. 145.    

[13] Cdno. 2, Fl. 148.    

[14] Cdno. 2, Fl. 150.    

[15] Cdno. 2, Fl. 153.    

[16] Cdno. 2, Fl. 154.    

[17] Cdno. 2, Fls. 342-343.    

[18] Cdno. 2, Fls. 343.    

[19] El Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia señaló que la   solicitud de aclaración fue presentada extemporáneamente.    

[20] Cdno. 2, Fls. 207-212.    

[22] Cdno ppal, Fls. 6-11. La Sala de Selección   fue integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos y Jorge Ignacio Pretelt   Chalhub.    

[23] Cdno ppal, Fl. 20.    

[24] Cdno ppal, Fls. 53-58.    

[25] Cdno ppal, Fls. 87-98.    

[26] Véase, por ejemplo, Corte   Constitucional, Sentencia   T-555 de 2009.    

[27] Corte Constitucional, Sentencia T-244   de 2016.    

[28] Como lo ha señalado esta Corte, “De acuerdo con el principio   de informalidad, la acción de tutela no está sometida a requisitos especiales ni   fórmulas sacramentales que puedan implicar una prevalencia de las formas sobre   la búsqueda material de protección de los derechos de las personas que la   invocan. Así por ejemplo, la tutela puede ser solicitada de manera verbal en   caso de urgencia, o cuando el solicitante sea menor de edad, o no sepa escribir;   no se requiere de apoderado judicial; y no es necesario citar el artículo en el   que se encuentra la norma constitucional infringida, siempre que se identifique   de manera suficiente cuál es el derecho que se considera amenazado o violado, y   se narren los hechos que lo originan.” Ver Sentencia T-317 de 2009.    

[29] En este sentido el literal c, del artículo   31 de la Ley 1757 de 2015 establece lo siguiente: “Para la Consulta popular a   nivel departamental, distrital, municipal y local de iniciativa gubernamental.   Los gobernadores y alcaldes, con la firma de los secretarios de despacho, podrán   convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales,   municipales, distritales o locales”.    

[30] El artículo 21 de la Ley 1757 de 2015   dispone lo siguiente: “Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán   promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas   inconstitucionales. Para tal efecto (…) b). Los tribunales de la   jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre   la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse”.    

[31] Ver entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional,   T-750 de 2014, T-063 de 2014 y T-516 de 2014.    

[32] Decreto 2591 de 1991, artículo 10: “La acción de tutela   podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o   amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a   través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden   agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones   de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá   manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y   los personeros municipales”.    

[33] En consecuencia, declaró la improcedencia de la acción de   tutela interpuesta por Daniela Gómez Cortez, Wilson Segura Álvarez, Cesar Andrés   Martínez, Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro.    

[34] Los accionantes en el presente proceso son los ciudadanos Ramsés   Alberto Ruiz Sánchez (Cdno. 2, Fls. 2-9), Diana Marcela Sánchez Cuellar (Cdno.   6), Carlos Enrique Castro Hernández (Cdno. 7), Ana Jeannette Forero Barrera   (Cdno. 8) Campo Elías Moreno León (Cdno. 9), José Luis Robayo Fonseca (Cdno. 10)   Ivonne Martiza Wittingham Martínez (Cdno. 11), Luis Diego Caballero Duarte   (Cdno. 12), Wilson Segura Álvarez (Cdno. 13), Gregorio Garzón Fonseca (Cdno.   14), Gloria Patricia Parra Herrera (Cdno. 16), Daniela Gómez Cortes (Cdno. 17),   Rodrigo Urrego Bautista (Cdno. 18), David Humberto Martínez Alfaro (Cdno. 19)   María Emma Pintor Cortes (Cdno. 20), Segundo Guillermo Rojas López (Cdno. 21)   Cesar Andrés Martínez Villareal (Cdno. 22).    

[35] En un aparte de los hechos de la acción de tutela hacen mención   también a los derechos “al acceso a la justicia” y a la “confianza legítima”   (Hecho vigésimo primero. Cdno 2, Fl. 4) Sin embargo, ninguno explica en qué   consiste dicha violación. Tampoco se menciona en el acápite de “los derechos   fundamentales vulnerados”.    

[36] Corte Constitucional, Sentencia C-383 de 2000.    

[37] Corte Constitucional, Sentencia C-252 de 2001.    

[38] La Corte Constitucional, en Sentencia C-252 de 2001 señaló lo   siguiente“Como las demás funciones del estado, la de   administrar justicia está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser   ejercida dentro de los términos establecidos con antelación por normas generales   y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos.   Estos tienen prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y   únicamente pueden actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El   derecho al debido proceso es el que tiene toda persona a la recta administración   de justicia”. En consecuencia, “Si se dicta una sentencia que adolece de   vicios o errores de derecho se viola el debido proceso, pues tal circunstancia   se traduce, directa o inmediatamente, en un agravio no sólo para la persona   afectada, sino también para los demás sujetos procesales, y para la sociedad en   general, pues el sentimiento de inconformidad no se circunscribe a quien   directamente resulta damnificado, sino a la comunidad toda que, perdida la   confianza en la protección real de los derechos, se sentirá expuesta a la   arbitrariedad.”    

[39] Corte Constitucional, Sentencia C-252 de 2001. “Como las demás funciones del estado, la de administrar justicia   está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los   términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que   vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Estos tienen   prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden   actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido   proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia”[39].   En consecuencia, “Si se dicta una sentencia que adolece de vicios o errores   de derecho se viola el debido proceso, pues tal circunstancia se traduce,   directa o inmediatamente, en un agravio no sólo para la persona afectada, sino   también para los demás sujetos procesales, y para la sociedad en general, pues   el sentimiento de inconformidad no se circunscribe a quien directamente resulta   damnificado, sino a la comunidad toda que, perdida la confianza en la protección   real de los derechos, se sentirá expuesta a la arbitrariedad.”    

[40] Corte Constitucional, Sentencia T-242 de 1999.    

[41] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 1996.    

[42] Corte Constitucional, Sentencia C-590   de 2005.    

[43] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005 y T-458 de   2016.    

[44] Ver, por ejemplo, Corte Constitucional Sentencias T-173 de   1993 y T-102 de 2006.    

[45] En ese sentido, en Sentencia C-590 de 2005, la Corte señaló que la   razón de ser de este requisito es evitar la transgresión de principios como la   cosa juzgada o la seguridad jurídica, ya que permitir que la acción de tutela se   interponga meses o incluso años después de la fecha en la que se toma la   decisión desdibujaría la finalidad de los mecanismos ordinarios de defensa   previstos por el legislador.    

[46] Corte Constitucional, Sentencia C-383 de 2000.    

[47] Corte Constitucional, Sentencia T-242 de 1999.    

[48] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.    

[49] Corte Constitucional, Sentencia T-589 de 2010.    

[50] Corte Constitucional, Auto 031 de 2018.    

[51] En los términos de la Sentencia SU-424 de 2012, “[L]a acción de   tutela no puede admitírsele, bajo ningún motivo, como un medio judicial   alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para   defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos   ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos en   estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten”.    

Ver también, Corte Constitucional,   Sentencia T-006 de 2015.    

[52] Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014.    

[53] Como lo ha señalado esta Corte, “el   ordenamiento jurídico vigente no establece la “eventual revisión” de la decisión previa   de constitucionalidad del mecanismo de consulta popular territorial, a cargo de   los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativo.”   Ver Auto 725 de 2017.    

[54] El Alcalde Mayor de Bogotá profirió el   Decreto 334 de 2015 “por medio del cual se convoca a los/as ciudadanos /as a   participar en una Consulta Popular en el Distrito Capital”. En tratándose de un acto administrativo de carácter general, el   mecanismo para controvertir la consulta popular es el medio de control de   nulidad simple en los términos del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.    

[55] Véanse, por ejemplo, Corte Constitucional, Sentencias C-590 de 2005,   T-666 de 2015 y T-582 de 2016.    

[56] Corte Constitucional, Sentencias T-446 de 2007 y T-929 de 2008.    

[57] Corte Constitucional, Sentencia SU-490 de 2016.    

[58] Idem.    

[59] Corte Constitucional, Sentencias T-233 de 2007 y T-709 de 2010.    

[60] Corte Constitucional, Sentencia SU-589 de 2016.    

[61] Corte Constitucional, Sentencia SU-589 de 2016.    

[62] Corte Constitucional, Sentencia T-582 de 2016.    

[63] Corte Constitucional, Sentencia T-404 de 2017.    

[65] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de   2005.    

[66] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de   2005.    

[67] En efecto, en uno y otro caso el problema subyacente versaba   sobre la competencia de una autoridad local para prohibir las corridas de toros   mediante consulta popular.    

[68] Cdno. 2, Fl. 30.    

[69] Cdno. 2, Fls. 31-32.    

[70] El artículo 105 de la Constitución dispone   que “los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar consultas   populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento   o municipio.”    

[71] El artículo 10 del Reglamento Nacional Taurino señala que: “Las plazas de toros permanentes se   clasifican, por su tradición o en razón del número o clase de espectáculos   taurinos que se celebran en las mismas, en tres categorías. Serán plazas de   primera categoría: Plaza de toros de “Santa María” de Bogotá (…)”.    

[72] En su artículo 14, dicha ley señala los   requisitos para la celebración de espectáculos taurinos, y dispone lo siguiente:   “La celebración de espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al   órgano administrativo competente o, en su caso, la previa autorización del mismo   en los términos previstos en este reglamento. Para la celebración de   espectáculos taurinos en plazas permanentes bastará únicamente, en todo caso,   con la mera comunicación por escrito. En las plazas no permanentes será   necesaria la autorización previa del órgano administrativo competente.  La comunicación o la solicitud de autorización podrán referirse a un   espectáculo aislado o a una serie de ellos que pretendan anunciarse   simultáneamente para su celebración en fechas determinadas.”    

[73] Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2007.    

[74] Corte Constitucional, Sentencia T-101 de 1993.    

[75] Sobre el particular, esta Corte señaló en su Sentencia T-086   de 2007 que “La fuerza vinculante del precedente en el   ordenamiento jurídico colombiano, se explica entonces, al menos, por cuatro   razones principales: (i) en virtud del principio de igualdad en la aplicación de   la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de manera igual situaciones   sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las   decisiones judiciales debe ser “razonablemente previsibles”; (iii) en atención a   los principios de buena fe y de confianza legítima (artículo 84 C.P.), que   demandan respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales en la   comunidad; y finalmente, (iv) por razones de rigor judicial, en la medida en que   es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico.”    

[76] Corte Constitucional, Sentencia T-698 de 2004.    

[77] Ver, por ejemplo, entre otras, las Sentencias T-918 de 2010, T-193   de 1995 de la Corte Constitucional    

[78] La Corte Constitucional, en sentencia T-193 de 1995 señaló que “se vulnera el principio de igualdad si se   otorga un trato desigual a quienes se hallan en la misma situación, sin que   medie una justificación objetiva y razonable”    

[79] Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.    

[80] Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.    

[81] Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.    

[82] Corte Constitucional, Sentencia T-794 de 2011.    

[83] En efecto, en uno y otro caso el problema subyacente versaba   sobre la competencia de una autoridad local para prohibir las corridas de toros   mediante consulta popular.