SU068-18

         SU068-18             

Sentencia SU068/18    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional     

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad    

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Excepción al principio de cosa juzgada    

PRECEDENTE JUDICIAL-Definición    

Esta Corporación ha   entendido por precedente judicial “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá   de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico   constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad   determinada, al momento de dictar sentencia”.    

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante    

EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR   PARTE DE LAS AUTORIDADES-Contenido     

EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS-Procedimiento    

FUERZA VINCULANTE DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN EL TRAMITE DE   EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Alcance    

En ese trámite, la   administración debe tener en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y de   manera preferente las posiciones de la Corte Constitucional. Esa obligación se   traslada al interdicto judicial que se adelante en la jurisdicción contenciosa   derivado de la negativa de extensión de la administración. De ahí que en materia   pensional, las autoridades judiciales quedan sujetas al precedente de la Corte   Constitucional, el cual señala que el IBL se encuentra regulado por la Ley 100   de 1993, por lo que no hace parte del régimen de transición.     

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES INTERPUESTA POR LA   UGPP-Improcedencia por incumplir requisito   de subsidiariedad por cuanto UGPP puede interponer recurso extraordinario de   revisión    

Esta Corte estima que la acción de   tutela era improcedente, toda vez que incumplió el principio de subsidiariedad.   La UGPP tenía a su disposición el recurso el recurso extraordinario de revisión   para suprimir del mundo jurídico la sentencia atacada y restablecer sus derechos   quebrantados.     

Referencia: Expediente No: T- 6.334.219    

Acción de tutela formulada por la   Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP   – Contra el Consejo de Estado – Sección A – Subsección B -.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C.,  veintiuno   (21) de Junio de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y   241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los artículos 33 y   siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de   revisión de los fallos emitidos por la Sección Cuarta y Sección Quinta de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el trámite de la acción de tutela incoada por la Unidad   Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP – en   adelante -, contra el Consejo de Estado – Sección A – Subsección B -.    

Mediante Auto del catorce (14) de   septiembre de dos mil diecisiete (2017), la Sala de Selección Número nueve de la   Corte Constitucional seleccionó el expediente de la referencia para revisión,   cuya ponencia por reparto correspondió al Magistrado ALBERTO ROJAS.    

I-                   ANTECEDENTES    

La solicitud de amparo se fundamentó en   los siguientes:    

1.     Hechos    

1.2.          Mediante Resolución   N° PAP 016872 del 8 de octubre de 2010, la Unidad de Gestión Pensional y   Parafiscales -en adelante UGPP- reconoció y pagó al señor Delgado la pensión de   vejez, bajo la regulación del régimen de transición. Esa prestación ascendió a   la cuantía de $1.256.319.50 y se hizo efectiva a partir del 1 de febrero de   2009. Una vez se formuló recurso de reposición contra   el mencionado acto administrativo, a través de la Resolución No. UGM 057308 del   16 de octubre de 2012, se reconoció al interesado la pensión de vejez en cuantía   de $ 1.308.233.oo.     

1.3.          El 9 de octubre del   2013, el señor Luis Eduardo Delgado solicitó la reliquidación de su prestación   con sustento en que debían incluirse todos los valores salariales devengados y   certificados durante el último año de servicio, de conformidad con su régimen   anterior, es decir, el Decreto 546 de 1971. En   Resolución RDP 018057 del 19 de abril de 2013, la UGPP negó esa petición, por   cuanto el ingreso base de liquidación (en adelante IBL) no hace parte del   régimen de transición, y en consecuencia el cálculo de su pensión corresponde   con el 75% del promedio del salario de los últimos 10 años de servicio, computo   que debe tener en cuenta los factores salariales de la Ley 100 de 1993 y del   Decreto Reglamentario 1158 de 1994. Apelada esa decisión, por medio de   Resolución RDP 024722 del 29 de mayo de 2013, la UGPP confirmó su decisión y   asignó el valor de la pensión en $ 1.364.043.oo.[1]    

1.4.          El 24 de junio de   2013, el señor Delgado presentó solicitud de extensión de la Jurisprudencia ante   la UGPP, por lo que pidió que fuesen aplicados a su caso los efectos de la   Sentencia de Unificación proferida el 4 de agosto de 2010, por la Sección   Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,   Radicado 0112 – 09, con el objeto que se reliquidara su pensión de vejez   teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de   servicio.    

1.5.          Por   medio de la Resolución RDP 031557 de 12 de julio de 2013, la UGPP denegó la   petición de extensión de jurisprudencia, porque la sentencia que se solicitó   aplicar no es una providencia de unificación, según los artículos 270 y 271 de   la Ley 1437 de 2011. El fallo carece de importancia jurídica, pues sólo trató   los factores salariales que se deben tener en cuenta para calcular la pensión,   empero guardó silencio sobre la aplicación del régimen de transición de manera   integral. Además, señaló que la postulación del señor Delgado no se encontraba   en las mismas situaciones fácticas de la providencia del Consejo de Estado, toda   vez que el interesado había demandado su reliquidación pensional con base en el   Decreto 546 de 1971, mientras el referido fallo se pronunció exclusivamente   sobre los factores salariales de la Ley 33 de 1985[2]    

1.6.          Como resultado de lo   precedido, el señor Delgado, por medio de apoderado judicial, acudió ante el   Consejo de Estado para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia de   unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 2006 – 07509 (0112 – 2009),   proferida por la Sección Segunda de esa Corporación. En consecuencia pidió que   se ordenara la reliquidación de su pensión de jubilación con todos los factores   salariales devengados en su último año de servicio.    

1.7.          En auto   del 24 de noviembre de 2016, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo   de Estado extendió los efectos de la sentencia de unificación mencionada, debido   a que el peticionario de ese trámite se encontraba en iguales condiciones   jurídicas y fácticas a ese fallo, por lo que ordenó a la UGPP que reliquidara la   pensión de vejez del señor Delgado con todos los factores salariales devengados   en el último año de servicio. Para fundamentar su determinación, precisó que era   necesario cambiar la tesis de la imposibilidad de pronunciarse sobre el promedio   del tiempo que se usa para calcular el IBL, al no haber sido objeto de   unificación en la sentencia de agosto de 2010. Ese viraje se sustentó en que era   necesario garantizar los principios de igualdad, favorabilidad y progresividad   en materia laboral en el caso del señor Delgado. En efecto, aseveró que   “cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad   correspondiente en su integridad (principio de inescindibilidad), sin desconocer   ninguno de los elementos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del   derecho”[3].    

Esa autoridad judicial referenció la línea jurisprudencial de la Corte   Constitucional y del Consejo de Estado sobre la inclusión o no del IBL en el   régimen de transición. Una vez agotó dicha exposición, el Consejo de Estado   indicó que las interpretaciones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 realizadas   por la Corte Constitucional en Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 no   obligan a los demás tribunales de cierre. Incluso, reiteró que la jurisprudencia   de control abstracto y la de unificación en temas estrictamente constitucionales   es la única vinculante para el Consejo de Estado.    

2.     Solicitud de tutela    

El 22 de febrero de 2017, la UGPP formuló   acción de tutela en la que invoca la protección de su derecho fundamental al   debido proceso por la supuesta configuración de los defectos sustantivo y   desconocimiento del precedente constitucional – Sentencias SU- 230 de 2015 y SU   427 de 2016 -. El primero porque desatendió las normas e interpretación que ha   realizado la Corte Constitucional sobre las mismas en relación con el régimen de   transición, al reconocer que el IBL de la pensión del señor Delgado debe   calcularse con el marco jurídico anterior, es decir, el Decreto 546 de 1971. El   segundo, toda vez que soslayó el precedente constitucional, que advierte que el   IBL no hace parte del régimen de transición, de modo que debe ser liquidado con   el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por ende solicitó dejar sin efecto el   auto, con efecto de fallo, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda   del Consejo de Estado del 24 de noviembre de 2016 y se ordenara emitir otro   fallo ajustado a derecho.   [4]    

3.     Respuesta de la entidad accionada y   vinculados    

Mediante auto del 28 de febrero de 2017,   tras haber sido admitido el amparo, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, ordenó   notificar a la autoridad accionada, se dispuso vincular al señor Luis Eduardo   Delegado y se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del   Estado.    

3.1.          Consejo de   Estado, Sección Segunda, Subsección A    

A su vez, advirtió que la UGPP no   justificó la forma en que el fallo atacado había afectado sus derechos   fundamentales. Agregó que el auto objeto de tutela se   había fundado en normas legales aplicables al caso y se había sustentado en una   interpretación elaborada por el juez natural de la causa, esto es, el Consejo de   Estado en su función de órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa. Sostuvo   que la orden impartida no afectaba la sostenibilidad fiscal del sistema como   propone la UGPP, puesto que con dicha decisión se garantizaron los derechos   fundamentales del señor Delgado, determinación que sólo tiene efectos inter   partes.    

Finalmente, el Consejero de   Estado consideró que no podía predicarse defecto alguno en el auto del 24 de   noviembre de 2016, yerro que diera lugar a conceder el amparo invocado e   invalidar la providencia demandada. De ahí que no hubo desconocimiento del   precedente, en razón de que el máximo tribunal de lo contencioso administrativo   “no estaba obligado a aplicar las sentencias de unificación proferidas por la   Corte Constitucional, sino a extenderlos efectos de una sentencia de unificación   de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a quien como órgano de cierre de la   jurisdicción de lo contencioso administrativo, constitucional y legalmente,   correspondía la competencia para proferirla”.    

3.2.          Intervención del   ciudadano Luis Eduardo Delgado.    

El señor Luis Eduardo Delgado, en calidad   de tercero con interés, indicó que en el auto de extensión de jurisprudencia   atacado se analizaron todos los aspectos relacionados en el escrito de tutela.   Por consiguiente, “la interpretación del fallador cumple con la disposición   legal de sustentar de manera objetiva y con los correspondientes argumentos   jurídicos el hecho de apartarse de los precedentes que cita la UGPP, lo cual   significa que no existió ninguna vulneración al debido proceso, (…)   circunstancia que genera la improcedencia de la acción impetrada”.    

3.3.          La Agencia Nacional   para la Defensa Jurídica del Estado no se pronunció respecto de los hechos de la   tutela.    

4.     Coadyuvancia de la acción de tutela –   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

Carolina Jiménez Bellicia, apoderada   judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el proceso   de la referencia para coadyuvar la acción de tutela promovida por la UGPP. De   ahí que solicitó se dejara sin efecto la providencia cuestionada bajo el   argumento que desconoció la “ratio decidendi” constitucionalmente   vinculante de la sentencia C-258 de 2013, regla que delimitó el alcance del   régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.   Igualmente, consideró que debió aplicarse a los precedentes posteriores de la   Corte, tales como la Sentencia SU – 230 de 2015.    

Frente a la existencia del precedente de   unificación de la Sección Segunda del Consejo de estado del 4 de agosto del   2010, ese Ministerio indicó que la Corte Constitucional ha manifestado que   prevalece su posición cuando existe tensión entre el precedente de esa   Corporación y la jurisprudencia de otra alta Corporación de justicia,   verbigracia el Consejo de Estado. Concluyó que se pone en peligro la   sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, al no aplicar el   precedente fijado por la Corte Constitucional en relación con el artículo 36 de   la Ley 100 de 1993.    

5.     Sentencia de primera instancia    

En providencia del 1º   de junio de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la demanda de   tutela, al considerar que no existe defecto alguno en la providencia   cuestionada. Advirtió la Sala que el señor Luis Eduardo Delegado había realizado   la solicitud de extensión de jurisprudencia el 15 de agosto de 2013, es decir,   cuando la decisión supuestamente desconocida no existía en el mundo jurídico.   Arguyó que el derecho a la igualdad y los principios de la confianza legítima   fueron tenidos en cuenta por el juzgador a la hora de emitir su pronunciamiento   de acuerdo con la regla jurisprudencial aplicable, esto es, la sentencia de   unificación de la Sección Segunda A del 4 de agosto de 2010.    

Por último, precisó   que la Sección Quinta de esa Corporación había rectificado su postura en   relación con la aplicación que debe darse a las Sentencias C-258 de 2013 y   SU-230 de 2015. Entonces, el juez debe revisar la aplicación de las referidas   sentencias a partir del momento en que se causó el derecho pensional y teniendo   en cuenta la fecha en que fue publicada la sentencia SU-230 de 2015, ya que no   podría exigirse su observancia si esta no había sido expedida.    

6.     Impugnación    

Por escrito del 16 de junio de   2017, la UGPP impugnó la decisión de primera instancia. Para ello, trajo a   colación las razones expuestas en la acción de tutela de la referencia y sostuvo   que a la fecha de la solicitud de extensión de jurisprudencia existían   decisiones de la Corte Constitucional que indicaban que el IBL no hace parte del   régimen de transición.    

A su vez, aseveró que las   Corporaciones Judiciales accionadas otorgaron a los artículos 21 y 36 de la Ley   100 una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de   las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de   rango constitucional. Lo anterior en razón de que esa hermenéutica conduce a   resultados desproporcionados, al quebrantar los criterios de Sostenibilidad   Financiera del Sistema Pensional. Concluyó que la decisión demandada había   errado en la aplicación de la extensión de la jurisprudencia del fallo del 4 de   agosto de 2010, ya que no era la sentencia en vigor que debía ser aplicada al   caso del señor Delgado.    

7.     Sentencia de segunda instancia    

En sentencia del 27 de julio de 2017, la Sección Quinta del   Consejo de Estado confirmó la providencia impugnada, empero por razones   distintas a las que expuso el juez de primera instancia. La autoridad judicial   de impugnación consideró que la acción de tutela era improcedente, toda vez que   existe otro medio de defensa, o sea, el recurso extraordinario de revisión.    

Al respecto, manifestó que “la acción de tutela no puede   suplir el mecanismo judicial con el cual cuenta la parte actora para cuestionar   las decisiones que, a su juicio, resulta lesivo para el tesoro público, pues   ello implicaría desnaturalizar el carácter subsidiario y excepcional de esta   acción”. De ahí que la UGPP tiene a su disposición el recurso extraordinario   de revisión para cuestionar la decisión de extensión de jurisprudencia, puesto   que es una determinación de rango de sentencia, al tener los mismos efectos del   fallo de unificación de 2010, como son ordenar una reliquidación pensional. Por   tanto, la entidad podía utilizar esa herramienta procesal hasta el 11 de junio   de 2018, según reconoció la Sentencia SU-427 de 2016.    

8.     Pruebas que obran dentro del expediente    

2.                 Copia de   la Resolución N° RDP 024722 del 29 de mayo de 2013, por medio de la cual se   resuelve el recurso de apelación dirigido contra el acto administrativo N° RDP   018057 del 19 de abril de 2013. Se decidió confirmar la dedición de   reliquidación de la pensión en todas sus partes[6].    

3.                 Copia de   la Resolución N° RDP 031557 del 12 de julio de 2013, por medio de la cual se   niega una solicitud de extensión de la jurisprudencia al señor Luis Eduardo   Delgado[7]. Esa decisión se fundamentó en que la   sentencia objeto de extensión no era una providencia de unificación del Consejo   de Estado.    

9.      Objeto de   unificación    

En sesión del 17 de noviembre de 2017, la   Sala Plena de la Corte Constitucional consideró pertinente asumir la revisión de   los fallos de instancia del proceso de la referencia. Ello sucedió, en la medida   en que estimó que era importante unificar la posición de esta Corporación en los   siguientes aspectos:    

La procedibilidad de la acción de tutela   para cuestionar un fallo de extensión de jurisprudencia. Al respecto, debe   evaluarse si el recurso extraordinario de revisión es un medio idóneo y eficaz   para cuestionar ese tipo de fallos, de modo que desplaza la acción de tutela.    

A su vez, implica precisar el alcance de   la fuerza vinculante del precedente constitucional en el marco del proceso de   extensión de jurisprudencia. Ello incluye establecer si el Consejo de Estado   tiene la potestad para apártese de las decisiones de esta Corporación en   desarrollo de ese proceso, al punto que se defina si era válido descartar la   posición de la Corte en torno a la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de   1993 para fijar el monto de una pensión cobijada por el régimen de transición.    

Por último, conlleva a que se determine   si la Sentencia SU-230 de 2015 puede tener efectos retroactivos para la   liquidación de los derechos consolidados en el año 2008, fecha en donde no   existía unificación en la jurisprudencia sobre la exclusión del IBL del régimen   de transición. En esos términos, la Corte deberá precisar si es ajustado a la   Constitución aplicar retroactivamente un precedente fijado en el año 2015 a   situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a su expedición, en este   caso en el año 2008.    

 II.           CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1.                   La Corte Constitucional es competente para pronunciarse en sede de revisión en   relación con el presente fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los   artículos 86 y 241 de la Constitución Política Colombiana, así como en los   artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones   pertinentes.    

Presentación del caso, problemas   jurídicos y metodología de la decisión    

2.                 La UGPP reconoció al   ciudadano Luis Eduardo Delgado el derecho a la pensión de vejez en el año 2010,   beneficiario que se encontraba cobijado por el régimen de transición, al haber   trabajado durante 37 años en la DIAN y la Rama Judicial. Inclusive, precisó que   el estatus pensional había sido adquirido en el año de 2008. Para otorgar esa   prestación, la entidad actora revisó la edad y el monto del marco jurídico   anterior, empero computó el IBL frente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993.   Ello significó que el cálculo de la pensión se efectuara con el 75% del promedio   del salario de los últimos 10 años de servicio del pensionado y no con todos los   factores salariales devengados y certificados durante el último año de servicio,   de conformidad con su régimen anterior, es decir, el Decreto 546 de 1971.    

El señor Delgado consideró que su pensión de   vejez estaba mal liquidada, por lo que debía calcularse de nuevo, posición que   materializó en varias peticiones. En contraste, a juicio de la UGPP, la   estimación estuvo ajustada a la ley y a la jurisprudencia de la Corte   Constitucional. La institución de previsión social y el ciudadano discutían   sobre si el IBL hace parte o no del régimen de transición.    

En el marco de esas múltiples peticiones, en   el año de 2013, el señor Luis Eduardo Delgado presentó solicitud de extensión de   jurisprudencia ante la UGPP, por lo que pidió que a su caso fuesen aplicados los   efectos de la Sentencia de Unificación proferida el 4 de agosto de 2010, con el   objeto de que se reliquidara su pensión vejez teniendo en cuenta todos los   factores salariales devengados en el último año de servicio. Sin embargo, la   UGPP negó la postulación.    

Ante ese escenario, el ciudadano Delgado   decidió formular ante el Consejo de Estado la extensión de la sentencia de   unificación del 4 de agosto de 2010. El 24 de noviembre de 2010, esa Corporación   amplió los efectos de la providencia mencionada,   debido a que el peticionario de ese trámite se encontraba en iguales condiciones   jurídicas y fácticas al fallo de unificación de agosto de 2010. De ahí que   ordenó a la UGPP que reliquidara la pensión de vejez del señor Delgado con todos   los factores salariales devengados en el último año de servicio. Aseveró que   cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad   correspondiente en su integridad (principio de inescindibilidad), sin desconocer   ninguno de los elementos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del   derecho, como son la edad, el monto y el IBL. El Consejo de Estado indicó que   las interpretaciones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 realizadas por la   Corte Constitucional en Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 no obligan a   los demás tribunales de cierre.    

Como respuesta a esa decisión,   la UGPP formuló demanda de tutela contra el Consejo de Estado, al considerar que había incurrido en defectos   sustantivo y desconocimiento del precedente constitucional, al desechar la   hermenéutica de la normatividad expuesta en las Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016.    

Los jueces de instancia   desecharon la acción de tutela por las siguientes razones: i) la entidad   peticionaria tenía a su disposición otros medios ordinarios y extraordinarios de   defensa judicial que nunca agotó, o sea, los recursos de reposición y de   revisión respectivamente; y ii) las decisiones cuestionadas no incurrieron en   defecto alguno, dado que el precedente fijado en la Sentencia SU-230 de 2015   jamás puede aplicarse a los casos del pasado.    

3.                 Conforme con los   hechos y planteamientos expuestos en los antecedentes, la Sala Plena de la Corte   Constitucional debe resolver los siguientes asuntos de forma y de fondo.    

3.1.            Inicialmente, se debe establecer la procedibilidad del amparo de   derechos. Para ello, esta Corporación debe determinar si: ¿la acción de tutela   es procedente para atacar una providencia judicial expedida en un interdicto de   extensión de sentencia de unificación del Consejo de Estado, censura que se   fundamenta en el desconocimiento del precedente constitucional y que para su   cuestionamiento tiene los recursos de reposición, y extraordinarios de revisión   así como de unificación?    

3.2.            Más adelante, en el evento en que la respuesta a la incógnita mencionada sea   afirmativa, la Corte deberá emprender el examen de fondo del caso.    

La   Sala precisa que tiene la competencia para interpretar el libelo formulado por   la institución demandante[8].   En ese ejercicio, se estima que el ataque de la entidad pensional se encuentra   dirigido a cuestionar el desconocimiento del precedente constitucional sobre   inclusión o no del IBL en el régimen de transición. Los argumentos de la   institución peticionaria que advierten la configuración de un defecto sustantivo   atacan una desatención de la interpretación de la ley que ha realizado esta   Corte. Dicho reproche redunda en cuestionar la desatención de la hermenéutica   judicial que ha elaborado la Corte Constitucional para aclarar el significado   del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y del artículo 48 Superior. Ello no es   otra cosa que discutir sobre las reglas adscritas que ha creado esta Corporación   en su labor de guardiana de la Carta Política, por lo que el contenido normativo   censurado por la UGPP se desprende de las decisiones judiciales y se restringe a   un desconocimiento del precedente. Así, debe definir si:      

3.2.1. ¿El   Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A incurrió en defecto de   desconocimiento del precedente constitucional, al extender, de manera   argumentada, los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,   expediente 2006-07509 (0112-2009), decisión que considera que el IBL hace parte   de régimen de transición, porque esa postura es contraía a las Sentencias SU-230   de 2015 y SU-427 de 2016, fallos que excluyen a ese elemento del marco de   derecho provisional, al punto que el monto de la prestación de vejez debe   calcularse con los parámetros señalados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993?    

Ese   escenario jurídico envuelve varios aspectos de derecho que deben ser abordados   con el fin otorgar una respuesta integral a la incógnita planteada.    

3.2.2.   Inicialmente, se deberá determinar el alcance de la fuerza vinculante del   precedente constitucional en el marco del proceso de extensión de   jurisprudencia. En el caso concreto, se  definirá ¿si era válido que el Consejo   de Estado descartara, de manera justificada, la posición de la Corte en torno a   la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para fijar el monto de una   pensión cobijada por el régimen de transición y de la pertenencia del IBL al   mismo?    

3.2.3. A su   vez, implica verificar la aplicación en el tiempo del precedente y la   posibilidad de que se aplique retroactivamente a casos donde el derecho se   consolidó antes de su expedición. Entonces, en la presente causa también se   deberá determinar si: ¿la Sentencia SU-230 de 2015 puede tener efectos   retroactivos para la liquidación de los derechos consolidados en el año 2008,   fecha en donde no existía unificación en la jurisprudencia sobre la exclusión   del IBL del régimen de transición?    

4.                 Para abordar los   problemas descritos, la Sala comenzará por reiterar la jurisprudencia en materia   de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En este   aspecto, se detendrá en evaluar los requisitos formales de la demanda en el caso   particular.    

En segundo lugar y en caso de superar la   verificación mencionada en el párrafo anterior, esta Corporación señalará los   defectos específicos que hacen procedente la acción de tutela contra   providencias judiciales. Sobre el particular esta Corporación se detendrá en el   yerro de desconocimiento del precedente. A continuación, hará referencia a la   institución y proceso de la extensión de los efectos de la jurisprudencia   reconocida en la Ley 1437 de 2011. Posteriormente, referenciará el balance   constitucional sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y   la inclusión del IBL en éste. Finalmente, llevará a cabo el análisis del caso   concreto    

Procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales. Reiteración de jurisprudencia[9].    

5.                 La Corte   Constitucional ha manifestado de manera uniforme y reiterada[10]  que, en casos excepcionales, las decisiones de los jueces pueden desconocer   derechos fundamentales. En virtud del principio de supremacía constitucional,   las autoridades judiciales tienen la obligación de garantizar y proteger los   derechos fundamentales de los sujetos procesales que intervienen en los   diferentes procesos ordinarios. Por consiguiente, las normas de la Carta   Política y, en especial, aquellas que prevén tales derechos, constituyen   parámetros normativos ineludibles para las decisiones judiciales.    

La jurisprudencia de esta Corte ha   establecido dos presupuestos básicos para determinar si una actuación judicial   goza de compatibilidad constitucional, éstos son: “(i) que el   procedimiento surtido para adoptar una decisión haya preservado las garantías   propias del debido proceso, de las que son titulares los sujetos procesales;   y, (ii) que la decisión judicial sea compatible con el conjunto de valores,   principios y derechos previstos por la Constitución”[11].   En el evento en que la decisión judicial atacada acredite los citados   presupuestos normativos, el juez de tutela tiene vedado modificar la decisión.   En caso que ocurra lo contrario, el funcionario judicial de amparo de derechos   tiene la obligación de preservar la eficacia de los enunciados superiores en la   causa analizada y restituir su observancia, de modo que podrá dejar sin efecto   la providencia cuestionada.    

La acción de tutela contra sentencias   judiciales está dirigida a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del   juez incurre en graves falencias de índole constitucional, yerros que tornan la   decisión incompatible con la Carta Política. En ese control concreto de   constitucionalidad, se realiza un “juicio de validez” del fallo   cuestionado y no un “juicio de corrección” sobre el racionamiento   jurídico legal o doctrinario. De ahí que, los ciudadanos tienen vedado utilizar   el amparo de derechos como una nueva instancia para la reabrir la discusión de   los asuntos probatorios o de interpretación del derecho legislado que dieron   origen a la controversia. Nótese que las partes cuentan con los recursos   judiciales ordinarios y extraordinarios para combatir las decisiones que estiman   arbitrarias o erradas. Sin embargo, pueden existir hipótesis en donde agotados   dichos medidos de defensa persiste la arbitrariedad judicial; en esos especiales   eventos se habilita el amparo constitucional.    

Así las cosas, la tutela contra providencia   judicial procede, siempre que se constate la observancia de ciertos requisitos   generales de procedencia y se evidencie al menos un defecto específico en los   fallos objeto de amparo.    

6.                 Las causales   genéricas de procedibilidad de tutela contra providencia judicial son las que   permiten el estudio del fallo en sede constitucional, en la medida en que   habilitan el uso de esa acción contra los pronunciamientos de los jueces[12]. Por   ello, tales condiciones se consideran requisitos de forma que debe evaluar el   juez constitucional, dado que “se trata entonces de condiciones jurídicas   generales que deben verificarse para que el juez de tutela pueda ingresar en el   fondo del fallo que se impugna”[13].   Tales requisitos son:    

“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia   constitucional;    

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de   defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar   la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.    

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se   hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho   que originó la vulneración.    

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma   tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que   afecta los derechos fundamentales de la parte actora.     

 e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que   generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal   vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.    

f. Que no se trate de sentencias de tutela.”[14]    

Análisis de procedibilidad formal de la presente tutela    

7.                 Como se advirtió, la   Corte debe verificar que la demanda observa los requisitos generales de   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por esto, se   analizarán cada uno de esas condiciones reseñadas en el acápite anterior.    

7.1.          En primer lugar, con   base en las circunstancias fácticas obrantes en el plenario, la Sala considera   que la cuestión que se discute indudablemente es de relevancia constitucional,   como quiera que se encuentran en discusión el derecho fundamental del debido   proceso de la UGPP y la supuesta sostenibilidad financiera del sistema de   seguridad social, al prefigurarse una regla de derecho que impactaría esos   recursos en casos futuros. Además, se debate en torno al desconocimiento de una   posición judicial reiterada por parte de la Sala Plena de esta Corporación, que   rechaza la inclusión del IBL en régimen de transición, aspecto que comprende la   necesidad de precisar el alcance de la vinculatoriedad de la jurisprudencia   constitucional en la extensión de jurisprudencia adelantada por parte del   Consejo de Estado.    

7.2.          En segundo, la UGPP   formuló la acción tutela el 22 de febrero de 2017, esto es, 2 meses después de la expedición de la providencia atacada,   el día 24 de   noviembre de 2016. Para la   Sala, se entiende cumplido el requisito de inmediatez, como quiera que la   demanda se presentó en un tiempo razonable al supuesto fáctico que se alega como   vulnerador de los derechos fundamentales de la actora, es decir, de la emisión   de la decisión que resolvió la extensión de jurisprudencia. Nótese que ese interregno se reduce si se   tienen en cuenta la suspensión de términos de 13 días hábiles que ocurrió por la   vacancia colectiva entre los meses de diciembre de 2016 y enero de 2017. A todas   luces, la UGPP acudió de manera expedita y ágil a la acción de tutela.    

7.3.          En tercer lugar, se   debe evaluar si la UGPP tiene a su disposición recursos ordinarios y   extraordinarios idóneos además de eficaces para cuestionar la decisión del   Consejo de Estado del 24 de noviembre de 2016.    

En Sentencia SU-611 de 2017, esta Sala   precisó que no existían recursos ordinarios para cuestionar la determinación que   concluye el proceso de extensión de jurisprudencia. Esa regla se construyó al   estudiar una demanda de tutela que cuestionaba una decisión definitiva expedida   en ese tipo de trámite. Así mismo, el Consejo de Estado[15]  indicó que hay un vacío jurídico en la regulación de la procedencia de recursos   existentes para cuestionar la providencia que resuelve la solicitud del proceso   de extensión de jurisprudencia, porque la ley no estableció de manera expresa   esa posibilidad. Además, descartó las alternativas procesales ordinarias de   reposición y de súplica. La primera herramienta no procede contra las decisiones   que culminan un trámite, como ocurre con el auto que resuelve una petición de   extensión de jurisprudencia. La segunda, dado que la providencia que pone fin al   mencionado interdicto no admite la súplica, pese a ser un proveído de naturaleza   apelable.    

Ahora bien, la Corte considera que el único   de los recursos extraordinarios que tendría la opción de proceder es el   extraordinario de revisión. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo no estableció de manera expresa la procedencia de esa   herramienta excepcional contra las decisiones que resuelven la extensión de   jurisprudencia, empero tampoco instituyó su viabilidad explicita en las demás   sentencias emitidas por el máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa   administrativa. Por tanto, es inadecuado concluir que las decisiones de   extensión de jurisprudencia no son pasibles por el recurso extraordinario de   revisión por el simple hecho de no haber previsto de manera expresa.     

Inclusive, esa conclusión se encuentra   respaldada por una interpretación a-contrario sensu de la Ley 1437 de   2011. De ahí que, si el legislador hubiese querido eliminar   cualquier posibilidad de que se revisitará una decisión de extensión de   jurisprudencia hubiese prohibido de manera expresa esa posibilidad, interdicción   que nunca se fijó. En ningún momento se puede aseverar que esa clase de   determinaciones quedan excluidas de un análisis posterior en sede de revisión.   Así, el mencionado recurso extraordinario operará cuando la decisión se hubiere   fundado en pruebas falsas o el Consejo de Estado nunca se hubiere percatado que   desconocía la cosa juzgada configurada en otra sentencia.    

Con base en un análisis teleológico de la   normatividad que regula el proceso de extensión de jurisprudencia se advierte   que la decisión que pone fin a dicho procedimiento tiene el efecto de sentencia,   como señala el artículo 269 del CPACA. Al tener esa naturaleza, esa providencia   puede ser una decisión cuestionable en el marco del recurso extraordinario de   revisión, debido a que éste existe para enervar la cosa juzgada que se produjo   con las siguientes hipótesis: i) la comisión de un delito; ii) sin una prueba   determinante que no pudo ser aportada por las partes en su momento procedimental   adecuado; iii) el desconociendo de pleito pendiente o de la cosa juzgada   configurada en otro proceso.     

En la Sentencia C-450 de 2015, se precisó   que el recurso extraordinario de revisión es una excepción al principio de cosa   juzgada, en la medida en que cobija a todas sentencias ejecutoriadas, al   enmendar los errores o ilicitudes en las que pudo incurrir, y en consecuencia   restituir el derecho del ciudadano con una nueva decisión. Se trata de una   figura que desarrolla la justicia material. Ante esa finalidad, no se evidencia   un argumento que desvirtúe la posibilidad que en una decisión de extensión   concurran los yerros denunciados, los cuales deban dejarse incólumes en   perjuicio de los afectados. En efecto, se hace necesario que el recurso de   revisión proceda en esos casos y restablezca la justicia, siempre que se   configure una de sus causales. Así:    

“La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha   señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos   nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella   emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por   la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las   causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras   distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de ´una figura que   modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada´, y por ello   ´las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en   sentido restringido´[16]    

En el estudio de idoneidad del recurso   extraordinario de revisión, en Sentencias SU-263 de 2015, T-291 de 2014, T-713   de 2013, T-553 de 2012 y T-649 de 2011, se advirtió que la acción de tutela desplazará esa herramienta   procesal, siempre que i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no   sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del   recurso; y ii) las causales de revisión carezcan de correspondencia con los   yerros denunciados.    

El artículo 250 de la   Ley 1437 de 2011 y otras normas dividen las causales de revisión en cuatro   grupos[17],   a saber: i) los numerales 2, 3 y 4 se basan en la configuración de ilícitos y se   fundan en la necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la   ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes para la   adopción de la decisión; ii) las causales consagradas en los numerales 1 y 6   tienen como fin corregir los errores generados por circunstancias desconocidas   al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haberlo conocido,   hubiesen originado una sentencia distinta; iii) las enumeraciones 5 y 8 del   CPACA contienen las opciones de corregir la nulidad de una sentencia que no era   apelable y proteger la intangibilidad de la cosa juzgada.; y iv) la causal 7 de   esa norma, el artículo 20 de la Ley 796 de 2003 y el artículo 48 de la   Constitución permiten la revisión de sentencias que reconocieron prestaciones   periódicas sin tener las aptitudes legales o perderlas con posterioridad, en   ausencia de requisitos o acceder a la pensión en abuso del derecho.      

En atención al caso   sub-judice, la Sala estima que no procede grupo i), ii) y iii) de causales   de revisión, como quiera que no alegó un elemento fraudulento, ni ilegal   acaecido en el proceso de extensión de jurisprudencia. Lo propio sucede con los   supuestos de procedencia que basan en la corrección de errores ocasionados por   circunstancias no conocidas al momento de la expedición del fallo. Tampoco,   tiene asidero el tercer grupo de hipótesis de procedencia del recurso, toda vez   que revocar una sentencia por desconocimiento del precedente constitucional no   se relaciona con una nulidad en la providencia o desconocer la intangibilidad de   la cosa juzgada producida en una providencia anterior que vincule a la UGPP y al   ciudadano Luis Delgado en el marco del reconocimiento de la pensión de vejez. De   hecho, “la revisión no pretende corregir errores ‘in-judicando’ ni puede   fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que   puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos   ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso”[18].    

Para la Sala Plena, el   cuestionamiento de la reliquidación de una pensión producto de una orden   judicial que hubiese implicado la inclusión del IBL en el régimen de transición,   se encuadra en una discusión de la existencia o no de abuso del derecho, es   decir, en el grupo número (iv) de causales de procedibilidad la mencionada   herramienta procesal[19].   En Sentencias SU-631 de 2017 y SU-437 de 2016, se restringió la procedencia   formal de la acción de tutela a la caducidad del recurso extraordinario de   revisión[20]  y a la configuración del abuso palmario del derecho[21].   También se indicó que ese requisito formal en materia pensional se evidenciaba   con dos condiciones, a saber: i) la ventaja irrazonable, fundada en una   vinculación precaria del beneficiario de la pensión; y ii) el incremento   excesivo de la mesada pensional derivada de la sentencia atacada.    

7.3.1.  . La vinculación   precaria tiene origen en dos escenarios distintos, hipótesis que se relacionan   con un ejercicio fugaz del empleo o cargo que determina las normas que regirán   la liquidación de la pensión[22].   El primero ocurre por la aplicación del régimen especial para las personas que   cumplieron los requisitos para acceder a la pensión de vejez antes de la entrada   en vigor de la Ley 100 de 1993, marco jurídico que incluye un IBL diferente al   regulado en el artículo 36 de la norma en comentario. El segundo sucede con la   utilización ultractiva del régimen anterior con todos sus elementos,   reviviscencia que surge por la normatividad de transición, cuando la persona   cumple los requisitos de pensión dentro de la vigencia del Sistema de General de   Seguridad Social. Aquí, también se calcula la pensión con base en un IBL   diferente al fijado en la Ley 100 de 1993.     

Además, la Sala Plena identificó dos   factores que permiten concluir la fugacidad de la vinculación, estos son: i) “nivel   de estabilidad que ofrece el vínculo entre el funcionario y el cargo de mayor   jerarquía y remuneración desempeñado”[23];   y ii) el carácter trepido del nexo se afecta de manera directa por los   nombramientos en provisionalidad o en encargo en cargos de carrera, al igual que   en cualquier tipo de provisión en los cargos de libre nombramiento y remoción.   La aplicación del régimen ultractivo del derecho o de la ley vigente al momento   de la adquisición del estatus pensional de un ciudadano se evalúa frente a la   vinculación que tuvo el funcionario, contraste que evidencia una disparidad   entre su historia laboral y su mesada liquidada.    

En la Sentencia SU-427 de 2016, se consideró   que un nombramiento por un mes y seis días constituía una vinculación precaria,   porque había afectado la reliquidación de la pensión y causado una ventaja   irrazonable para la beneficiaria de ese entonces, al utilizar el porcentaje y el   IBL señalado en el régimen de transición, esto es, un tasa de reemplazo superior   al 75% de la asignación más alta del último año de servicio, y no con la ley 100   de 1991, que establece el 75 % del promedio del ingreso de los diez años   anteriores al reconocimiento de la pensión. Lo propio sucedió en la providencia   SU-631 de 2017 ante el ejercicio del cargo que duró un 1 mes y 20 días, así como   2 meses y 23 días en los expedientes T-5.574.837 y T-5.631.824, respectivamente[24].   En las causas reseñadas, los ciudadanos obtuvieron una ventaja irrazonable,   debido a que se aplicó el IBL del régimen anterior y no la Ley 100 de 1993,   producto del referido desempeño reducido del empleo.    

7.3.2.  El incremento   excesivo de la mesada pensional se materializa, siempre que entregue al   beneficiado una ventaja ilegitima exuberante[25].   Se trata de un tratamiento diferente a favor de quien la obtuvo, diferencia que   evidencia un acrecentamiento protuberante de la mesada de la prestación. Nótese   que este elemento debe ser evaluado en cada caso particular.    

En la Sentencia SU-427 de 2016, se estimó   que el incremento del valor de la pensión había sido excesivo, al pasar de   $3.935.780 pesos m/cte. a $14.140.249 pesos m/cte. En Sentencia SU-361 de 2017,   la Sala Plena llegó a la misma conclusión en los expedientes T-5.574.837 y   T-5.631.824. En el primer plenario, consideró que “para el año 2017 la mesada   pensional que se le paga de modo mensual a señora Santander es de $12.716.108,66   cuando no debía superar los $7.441.049,77”. En el segundo expediente,   manifestó que “la accionante debería percibir mensualmente $8.384.857”,   empero recibe $18.442.925. En contraste, en la causa T-5.640.742, consideró que   era inexistente el incremento excesivo de la mesada pensional, porque el aumento   de la prestación no había superado los tres salario mínimos legales mensuales   vigente de la época en que se ordenó dicho acrecentamiento y “la emisión del   fallo cuestionado implicó que actualmente cuando debe pagársele una mesada   pensional por valor de $4.243.694 se le paga la suma de $6.755.960.”    

7.3.3.  En el caso   particular, la Sala Plena estima que la causa analizada no se encuentra bajo los   supuestos de configuración de abuso palmario del derecho que torne procedente la   acción de tutela, porque la vinculación del señor Delgado no fue precaria y la   mesada pensional no tuvo un aumento excesivo producto de la reliquidación   judicial.    

Nunca existió una vinculación precaria,   porque ésta no fue fugas ni exigua. El pensionado ocupó por 2 años el empleo con   que se realizaron los cálculos para su pensión de vejez, en cumplimiento del   auto impugnado en esta demanda. Sin embargo, cabe precisar que el actor   desempeñó durante más de 10 años el cargo que permitió el beneficio de la   aplicación de régimen jurídico anterior. Además, el cargo mencionado era un   empleo de carrera y la UGPP jamás manifestó que ese nombramiento se hubiese   producido en provisionalidad u otra forma de provisión que generara una   estabilidad laboral precaria o relativa.    

Tampoco hubo un incremento excesivo de la   mesada pensional derivado del cumplimiento del auto de extensión de   jurisprudencia, puesto que el aumento no alcanzó un salario mínimo legal para   2016 ni para 2018. En el año 2015, el actor recibía $ 1.364.043.00 M/cte y él   recoge $ 1.729.369.17 M/cte, producto de la providencia cuestionada.    

Así mismo, esta Corte reitera que el recurso   extraordinario de revisión no ha caducado, por lo que la UGPP tiene la opción de   acudir a esa herramienta procesal para enervar la cosa juzgada del auto de   extensión atacado.    

7.4.          Por consiguiente, se   concluye que la presente acción de tutela es improcedente, porque incumple el   principio de subsidiariedad, al no evidenciarse la configuración de un abuso   palmario del derecho que desplace el recurso extraordinario de revisión. La   pensión reliquidada del señor Delgado no se fundó en una vinculación precaria y   tampoco constituyó un incremento excesivo de la mesada pensional. El primero,   porque ocupó durante 2 años el empleo que sirvió para calcular la pensión e   incluir el IBL en el régimen de transición. El segundo, toda vez que el aumento   de la pensión no alcanzó un salario mínimo legal vigente.    

Nótese que la presente declaración de   improcedencia de la acción de tutela no significa que la Corte ha validado un   aumento ilegítimo de una mesada pensional, el cual se basó en un desconocimiento   de la jurisprudencia constitucional. De ahí que cualquier suma adicional   percibida con cargo al sistema pensional -solidario- es censurable en términos   jurídicos. El mismo reproche sufre una prestación que sea reconocida con   fundamento en una desatención del precedente constitucional. La declaración de   improcedencia no cobija el asunto de fondo de la causa. En realidad, únicamente   entraña un análisis formal que advierte que el análisis sustantivo debe ser   resuelto por la jurisdicción contencioso administrativa y no por el juez de   tutela.    

Debido a circunstancias del caso y por un   aspecto de pedagogía constitucional, la Sala Plena considera pertinente recordar   la vinculatoriedad del precedente constitucional y su vigencia en el mecanismo   de extensión de jurisprudencia, sujeción que se aplica en materia pensional.    

8.                 La Corte   Constitucional ha precisado que su precedente posee fuerza vinculante para todos   los operadores jurídicos, entre ellos, los jueces. Se trata de materializar el   respeto de los principios de la igualdad, la supremacía de la Carta Política, el   debido proceso y la confianza legítima, mandatos que obligan a que los jueces   tengan en cuenta las decisiones de esta Corte, al decidir los asuntos sometidos   a su competencia.    

8.1.          Gran espectro de las   corrientes de la teoría del derecho consideran que la jurisprudencia es una   fuente jurídica formal, toda vez que las disposiciones carecen de sentido   univoco. Los preceptos jurídicos pueden tener varios significados que   constituyen enunciados prescriptivos diversos, los cuales son producto de un   proceso de interpretación[26].   La hermenéutica que elaboran las autoridades judiciales que poseen la facultad   de unificar jurisprudencia y otorgar comprensiones a normas superiores adquiere   el carácter de vinculante para los demás operadores jurídicos.    

Desde esos ámbitos doctrinarios, la   obligatoriedad de los precedentes se sustenta en los siguientes argumentos[27]: 1) el lenguaje natural que se encuentra en las   normas está lleno de ambigüedad –múltiples significados- y de vaguedad   –indeterminación en los conceptos- que afectan la interpretación y aplicación   del derecho[28].   Esas problemáticas sólo serán solucionadas a través de un proceso hermenéutico   plasmado en las sentencias, al solucionar los casos que se someten a la   jurisdicción. Los jueces crean reglas individuales derivadas de la lectura del   ordenamiento jurídico, prescripciones que vinculan a otras autoridades; 2) las   providencias tienen la función de armonizar las diversas normas que regulan un   caso y que establecen consecuencias jurídicas contrapuestas; y 3) desarrolla los   principios básicos del Estado Constitucional, por ejemplo la seguridad jurídica.    

En los sistemas jurídicos contemporáneos, la   interpretación que realizan los jueces incluye el derecho legislado y la norma   jurídica que se deriva de una sentencia[29]. Nótese que   el derecho jurisprudencial es un criterio interpretativo insoslayable para que   los jueces fundamenten sus decisiones. La mayoría de los argumentos jurídicos   actúan mediante analogía y la distinción, como sucede con la jurisprudencia,   puesto que se relacionan, de un lado, los hechos con las decisiones pasadas; de   otro lado, los supuestos fácticos de un caso anterior con una causa similar en   el futuro para aplicar la regla de decisión fijada y resolver la disputa.    

En ese contexto, esta Corporación ha   entendido por precedente judicial “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al   caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un   problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una   autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”[30].    

 Sin embargo, no todo aspecto de la sentencia se   considerada vinculante, pues esta contiene una norma que se construye con ayuda   de la narración y de la argumentación.[31]  La regla judicial se edifica con una cadena de motivaciones y razones que se   usan para resolver un caso, por lo que la norma debe ser extraída del texto. Una   sentencia se compone de tres elementos, como son[32]:   i) la decisión del caso o decisum; ii) las razones que se   encuentran vinculadas de forma directa y necesaria con el fallo o ratio   decidendi; y iii) los argumentos accesorios utilizados para ayudar a   construir la narrativa judicial, conocidos como obiter dicta[33].   De esos aspectos, sólo la ratio decidendi constituye precedente.[34]    

8.2.          En Sentencia C-539   de 2011, la Sala Plena precisó que la obligación que tienen los jueces de acatar   el precedente se sustenta en los principios de legalidad, de igualdad, de   seguridad jurídica, de cosa juzgada, de buena fe, de confianza legítima, además   de racionalidad y razonabilidad.     

El artículo 230 de la Constitución   Política regula la actividad de administrar justicia, al advertir que el juez se   encuentra sujeto al imperio de la Ley. Esta palabra ha sido entendida de dos   formas. En sentido escrito hace relación a las normas abstractas y generales   expedidas por parte de legislador. En sentido lato se encuentran diversas normas   que constituyen derecho vigente, dentro las que se hallan los precedentes   judiciales[35].   Entonces, el funcionario jurisdiccional debe aplicar en la resolución de sus   casos todo el ordenamiento jurídico, entre ellos el precedente judicial[36], dado   que “los fallos de las autoridades llamadas a asegurar la protección de los   derechos de las personas, o llamadas a definir la interpretación normativa para   casos concretos, delimitan parte del engranaje del ordenamiento jurídico”[37]. Esa   consideración también incluye la garantía del debido proceso y legalidad, como   quiera que comprende la aplicación de las normas que pertenecen al ordenamiento   jurídico.    

El principio de la igualdad establece la   obligación de fallar los casos sometidos a su competencia de la misma manera en   que se decidieron otras causas similares en el pasado. Ese mandato desarrolla la   igualdad ante la ley que deben profesar las autoridades públicas frente a las   personas. La aplicación del precedente de manera uniforme garantiza esa faceta   de la igualdad y la unificación de las distintas posturas e interpretaciones en   el sistema jurídico[38].   La materialización de ese principio implica que los jueces se comporten con los   postulados del principio de la buena fe y la seguridad jurídica:    

“ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones   jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la   interpretación, pues si bien es   cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable   sobre la decisión; (…); iv) Los principios de buena fe y confianza legítima   imponen a la administración un grado de seguridad y consistencia en las   decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y v)   por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo   de coherencia a su interior. De hecho, como lo advirtió la Corte, ‘el respeto al   precedente es al derecho lo que el principio de universalización y el imperativo   categórico son a la ética, puesto que es buen juez aquel que dicta una decisión   que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que presente   caracteres análogos”[39]    

En el caso del precedente constitucional,   esta Corporación ha reconocido que los fallos expedidos en control abstracto y   concreto tienen una fuerza vinculante especial, debido a que determinan el   contenido y alcance de la normatividad superior, al punto que su desconocimiento   significaría una violación de la constitución[40].    

La Corte ha precisado que en el ejercicio   del control abstracto existe una sujeción especial e intensa, porque el artículo   243 Superior reconoció que ese tipo de decisiones hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional, al señalar que ninguna autoridad podrá reproducir un enunciado   declarado inexequible por razones fondo[41]. La   expulsión de una norma del ordenamiento jurídico implica que ésta no pueda   volver a ser aplicada por una autoridad para resolver algún caso[42]. En el   evento en que la norma sea declarada exequible, de manera condicionada, los   operadores jurídicos tienen la obligación de utilizar el enunciado legal con la   prescripción adicionada por parte de la Corte, puesto que éste hace parte de la   norma, al ser considerada el único significado que respeta el ordenamiento   superior. Por ello, en este tipo de control, los argumentos de los operadores   jurídicos para apartarse de la parte resolutiva y de su regla decisión no   resisten su fuerza normativa[43].    

En materia de acción de tutela, también   se ha indicado que la obligatoriedad del precedente recae en la ratio   decidendi, norma que sustenta la decisión en el caso concreto y se prefigura   como una prescripción que regulará los casos análogos en el futuro[44]. En   esos trámites, se realiza una interpretación y aplicación correcta de una norma   superior, es decir, de los derechos fundamentales[45]. No   puede perderse de vista que en esa labor se fija el contenido y alcance de las   disposiciones superiores, aspecto que hace parte del imperio de la ley   reconocido en el artículo 230 de la Constitución. Aunado a lo anterior, la   obligatoriedad de los fallos de tutela se desprende del principio de igualdad,   pues es una forma de evitar que los jueces fallen de manera caprichosa. En   efecto, “la   ratio decidendi de las sentencias de la Corte Constitucional, en la medida en   que se proyecta más allá del caso concreto, tiene fuerza y valor de precedente   para todos los jueces en sus decisiones, por lo que puede ser considerada una   fuente de derecho que integra la norma constitucional”[46].    

8.3.            Ahora bien, la obligatoriedad que se advirtió de las decisiones de los órganos   de cierre de cada jurisdicción y el papel del precedente como fuente formal en   el sistema jurídico tomó realidad en el derecho administrativo con la expedición   de la Ley 1437 de 2010. Después de una evolución de dos décadas de la   jurisprudencia constitucional, el legislador comenzó a reconocer el carácter   vinculante del precedente y consignó ese valor en varias normas de rango legal.    

Los artículos 10, 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo (en adelante CPACA) incorporaron el mecanismo de extensión de la jurisprudencia como parte del grupo de   medidas adoptadas para reducir la congestión del aparato jurisdiccional[47].   Este mecanismo tiene el propósito de facilitar a los ciudadanos la   protección de sus derechos y la vigencia del Estado de derecho. A su vez,   pretende que la administración evite pleitos futuros que podría perder en los   estrados judiciales. Para ello, se dispone la posibilidad de que se extiendan   los efectos de las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado,   decisiones en las que se haya reconocido un derecho.    

El artículo 10 de la citada ley establece   que las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y   reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos   fácticos y jurídicos. A su vez, indica que deberán tener en cuenta las   sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado en las que se   interpreten y apliquen las normas que regularan un caso. En Sentencia C-634 de   2011, la Corte Constitucional adicionó otro estándar normativo que debe seguir   la administración, el cual corresponde con el precedente constitucional, ya sea   en el marco de decisiones de tutela o de constitucionalidad. Esa modulación se   fundamentó en que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa,   porque había prescindido de la jurisprudencia de esta Corporación, al regular   los artículos 10 de la Ley[48].    

Las sentencias de unificación de   jurisprudencia no quedan limitadas a la fijación de precedentes verticales para   los jueces y tribunales, sino que se proyectan al ámbito de la actividad de la   administración. Nótese que esa vinculación se sustenta en el principio de   legalidad, pues las autoridades públicas deben seguir las sentencias de los   órganos de cierre en las que se ha fijado el alcance de las normas aplicables al   caso concreto.[49]    

Por su parte, el artículo 102 crea la   figura especial de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a   terceros por parte de las autoridades administrativas: “las autoridades   deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial   dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho, a   quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídico”.   Ese procedimiento administrativo que debe surtirse cuando el ciudadano solicite   a la autoridad administrativa la extensión de los efectos de una sentencia de   unificación en la que se haya reconocido un derecho[50]. La   petición deberá ser resuelta en el término de treinta (30) días posteriores a su   presentación. Se exige que el peticionario se encuentre en los mismos supuestos   fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación, y que la acción judicial,   que permitiría reclamar la protección de su derecho, no esté caducada. De   acuerdo con la Sentencia C-816 de 2011, se destacan los siguientes las   siguientes características de ese trámite:    

“La petición del interesado, dirigido a la autoridad   competente, dentro del término de caducidad de la pretensión judicial   respectiva, acompañada de: (i) copia o referencia de la sentencia de unificación   invocada; (ii) justificación de la identidad de situación jurídica -supuestos de   hecho y de derecho- entre su caso y el del demandante al quien se le reconoció   el derecho en la sentencia de unificación; razones fácticas y jurídicas; (iii)   las pruebas aducibles”.[51]    

Agotado el procedimiento mencionado, el   mismo artículo 102 del CPACA establece la posibilidad de que el interesado   cuestione la negativa de la administración ante los jueces. El artículo 269 del   CPACA[52]  regula un trámite de carácter judicial para que el Consejo de Estado se   prenuncie frente a la determinación de la administración. Nótese que ese   interdicto se encuentra incluido en la Parte Segunda del CPACA, (Organización de   la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de sus funciones   jurisdiccional y consultiva), en el Título VII (Extensión y unificación de   jurisprudencia), en el Capítulo I (Extensión de la jurisprudencia del Consejo de   Estado)[53].    

En ejercicio de ese   interdicto judicial, el Consejo de Estado tiene el deber de seguir la   jurisprudencia fijada por parte de la Corte Constitucional de control abstracto   y concreto[54]. Sin embargo, esa autoridad   judicial cuenta con la opción de apartarse del precedente con la respectiva   carga argumentativa, tal como ocurre con los demás jueces del país. Esa   posibilidad surge de los principios de independencia y autonomía judicial, que   cobija toda forma de administrar justicia.    

En Sentencia SU-611 de   2017, la Sala Plena reconoció que el Consejo de Estado se encuentra vinculado a   las reglas judiciales que profiere esta Corte. Dentro de esas normas adquieren   una especial relevancia las decisiones adoptadas en el control abstracto de   constitucionalidad, en razón de sus efectos erga omnes, al punto que no   pueden ser desconocidas bajo ninguna circunstancia. La ratio decidendi   configurada en el procedimiento tutelar de derecho fundamentales también debe   ser acatada por el juez de extensión. Sin embargo, en los juicios de amparo, el   juez tiene la opción de apartarse del precedente de manera justificada,   permisión que es consecuencia de los efectos inter partes que produce la   jurisprudencia en ese aspecto[55].    

En todo caso, la Sala Plena esbozó que la   jurisprudencia del Tribunal Constitucional sujeta en dos momentos la producción   jurídica del Consejo de Estado. En el primero, el precedente constitucional es   un parámetro relevante para resolver los casos, al proferirse la sentencia de   unificación. En el segundo, esas reglas judiciales serán un estándar normativo   relevante para resolver las peticiones de extensión de jurisprudencia. En esos   dos eventos, el juez tiene a salvo su potestad de apartarse del precedente,   siempre que observe la carga exigente de argumentación.    

8.4.          En materia pensional, existe un   precedente claro y uniforme que indica la exclusión del IBL del marco jurídico   especial y anterior. La  Sentencia SU-230 de 2015 fijó un nuevo criterio de interpretación del   inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 según el cual, el beneficio del  régimen de transición consiste en la   aplicación ultractiva del régimen anterior opera en lo relacionado con los   requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo,   empero no incluye el ingreso base de liquidación. Lo anterior, con el fin de   evitar que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con   fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan   distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión.    

Esa regla se confirmó en las  Sentencia SU- 417 de 2016, SU 395 de 2017, SU-210 de 2017 y SU 631   de 2017. En esas decisiones, la Sala Plena consideró en términos generales   que, de conformidad con lo decidido en las Sentencias C-168 de 1995 y C-258 de   2013, a los beneficiarios del régimen de transición se les debe aplicar el   ingreso base de liquidación (IBL) establecido en el artículo 21 y el inciso 3º   del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, el que corresponde al promedio   de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los   diez años anteriores al reconocimiento pensional. Esa posición se fundamentó en   que esa era la interpretación normativa que mejor se ajusta a los principios   constitucionales de equidad, eficiencia y solidaridad del artículo 48 Superior y   a la cláusula de Estado Social de Derecho. Así mismo, esa hermenéutica evita los   posibles casos de evasión y fraude al sistema. En ese contexto, resaltó que la   liquidación de pensiones de regímenes especiales no puede incluir todos los   factores salariales, en tanto solo deben incorporarse aquellos que sean   directamente remunerativos del servicio sobre los cuales los beneficiarios hayan   realizado los correspondientes aportes.    

La mencionada regla judicial no puede ser   desconocida por los jueces que resuelven los casos donde se discute la   aplicación y el contenido del régimen de transición, puesto que ello   significaría quebrantar los principios de igualdad, de justicia formal, de buena   fe y de seguridad jurídica, así como realizar la coherencia y consistencia del   sistema jurídico. Inclusive, esa prohibición se extiende al Consejo de Estado en   el marco del mecanismo de extensión de jurisprudencia.    

8.5.          En suma, la Corte   estima que las autoridades judiciales tienen el deber de seguir las decisiones   proferidas por los órganos de cierre, en especial las posiciones expuestas por   la Corte Constitucional. La obligatoriedad del precedente pretende garantizar   los principios de igualdad, de justicia formal, de buena fe y de seguridad   jurídica, así como realizar la coherencia y consistencia del sistema jurídico.   El procedimiento de extensión de jurisprudencia asegura que la administración   pública garantice la igualdad de trato y la vigencia del principio de legalidad,   mandatos que incluyen las decisiones judiciales. En ese trámite, la   administración debe tener en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y de   manera preferente las posiciones de la Corte Constitucional. Esa obligación se   traslada al interdicto judicial que se adelante en la jurisdicción contenciosa   derivado de la negativa de extensión de la administración. De ahí que en materia   pensional, las autoridades judiciales quedan sujetas al precedente de la Corte   Constitucional, el cual señala que el IBL se encuentra regulado por la Ley 100   de 1993, por lo que no hace parte del régimen de transición.    

Síntesis de la decisión    

9.                 En esta ocasión, la   Sala plena estudia una demanda de tutela formulada contra una providencia   judicial, proferida por el Consejo de Estado, en el marco del trámite de   extensión de jurisprudencia. En el fallo atacado, la UGPP manifestó que la   autoridad judicial amplió los efectos de de la sentencia de unificación del 4 de   agosto de 2010 al caso del señor Luis Delgado, por lo que la reliquidación del   interesado se realizó con todos los factores   salariales devengados en el último año de servicio. De ahí el IBL se calculó con   el régimen jurídico anterior y no con lo establecido en la Ley 100 de 1993.   Denunció que el juez demandado incurrió en defectos sustantivo y desconocimiento del   precedente constitucional, al desechar la posición expuesta en las Sentencias SU-230 de 2015 y   SU-427 de 2016.    

9.1.            Inicialmente, en los aspectos formales, esta Corporación debe determinar si: ¿la   acción de tutela es procedente para atacar una providencia judicial expedida en   un interdicto de extensión de sentencia de unificación del Consejo de Estado,   censura que se fundamenta en el desconocimiento del precedente constitucional y   que para su cuestionamiento tiene los recursos de reposición, así como   extraordinario  de revisión y de unificación?    

9.2.          En el presente caso,   se concluye que la UGPP carece de recursos ordinarios para cuestionar la   decisión del Consejo de Estado del 24 de noviembre de 2016, porque se agotó el   trámite establecido para la extensión de jurisprudencia, decisión que no puede   ser cuestionada por recursos ordinarios.    

En cuanto a los recursos extraordinarios,   esta Corte estima que la acción de tutela era improcedente, toda vez que   incumplió el principio de subsidiariedad. La UGPP tenía a su disposición el   recurso el recurso extraordinario de revisión para suprimir del mundo jurídico   la sentencia atacada y restablecer sus derechos quebrantados. El   numeral 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 20 de la Ley 796   de 2003 y el artículo 48 de la Constitución establecen que las providencias que   hayan otorgado prestaciones periódicas bajo las siguientes hipótesis serán   objeto del referido escrutinio: i) sin tener las aptitudes legales; ii) perder   éstas con posterioridad a su reconocimiento; iii) en ausencia de requisitos   legales; o iii) en abuso del derecho    

 Para la Sala   Plena, el debate sobre la inclusión o exclusión del IBL en el régimen de   transición corresponde con una discusión de la existencia o no del abuso   palmario del derecho. En Sentencias SU-631 de 2017 y SU-437 de 2016, se precisó   que la acción de tutela desplazaba el recurso extraordinario de revisión ante un   abuso palmario del derecho, institución que se evidencia con dos condiciones: i)   la verificación de que hubo vinculación precaria; y ii) el incremento excesivo   de la mesada pensional producto de la sentencia cuestionada.    

En caso particular, se sintetiza que la   causa analizada no se encuentra bajo los supuestos de configuración de abuso   palmario del derecho, en razón de que la vinculación del señor Delgado no fue   precaria. El pensionado ocupó durante 2 años el empleo con que se realizaron los   cálculos para su pensión de vejez. Tampoco hubo un incremento excesivo de la   mesada pensional derivado del cumplimiento del auto de extensión de   jurisprudencia, puesto que el aumento no superó un salario mínimo legal vigente.    

Sin embargo, la Corte llama la atención   sobre la obligación que tienen los jueces y corporaciones de seguir los   pronunciamientos emitidos por parte de los altos tribunales de justicia, deber   que se maximiza cuando estamos en presencia de las decisiones de la Corte   Constitucional, ya sea de las providencias proferidas en el trámite de   constitucionalidad o de amparo tutelar de derechos. La obligatoriedad del   precedente pretende garantizar los principios de igualdad, de justicia formal,   de buena fe y de seguridad jurídica, así como realizar la coherencia y   consistencia del sistema jurídico. En ese contexto, reprocha que el Consejo de   Estado hubiese desconocido el balance judicial vigente en torno a la exclusión   del ingreso base de liquidación del régimen de transición, como se había   advertido en las Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016.    

9.3.          En consecuencia, la   Sala Plena confirmará el fallo emitido, el 27 de julio de 2017, por parte de la   Sección Quinta del Consejo de Estado, que a su vez confirmó por improcedente la   sentencia proferida, el 1º de junio de 2017, por la   Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó el amparo al derecho fundamental del debido   proceso de la UGPP.    

IV.              DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena   de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- CONFIRMAR el fallo emitido, el 27 de julio de 2017, en segunda   instancia, por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que confirmó,   por improcedente, el fallo emitido el 1º de junio de 2017, en primera instancia,   por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que había negado el amparo al   derecho fundamental del debido proceso de la   Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP.    

Segundo.- Por   Secretaría General, LÍBRENSE las   comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y   cúmplase.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

En comisión    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folio 31, cuaderno principal    

[2] Folio 35, cuaderno principal    

[3] Folio 60 Cuaderno 1    

[4] Folio 1, cuaderno principal    

[5] Cuaderno principal, folio 28 al 30.    

[6] Cuaderno Principal, folio 31 al 34    

[7][7] Cuaderno Principal, folio 35 al 39    

[8] Sentencia T-979 de 2006    

[9] En este acápite, se reiterará la posición jurisprudencial expuesta   en las sentencias SU-210 de 2017, T-534 de 2015, T-1029 de 2012 y T-553 de 2012   entorno a la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales.    

[10] Sentencias SU-210 de 2017, T-534 de 2015, T-1029 de 2012, T-553 de   2012, T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001 y T-037 de 1997.    

[11] Sentencia T-213 de 2012.    

[12] Sente3ncia T-535 de 2015    

[13] Sentencia T-053 de 2012.    

[14] Sentencias T-808 de 2007, T-821 de 2010  y T-513 de 2011.    

[15] Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccion   Quinta, Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermudez Bermudez    

Bogotá,   D.C., cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015)    

[16] Sentencia C-680 de 1998, Fundamento 4.2. En el mismo   sentido, ver sentencia T-039 de 1996.    

[17] El artículo 250 CPACA mestablece las siguientes   causales: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia   documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión   diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o   caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia   con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la   sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos   cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que   hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir   nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no   procede recurso de apelación. 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a   favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la   persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del   reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con   posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su   pérdida. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa   juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no   habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa   juzgada y fue rechazada.    

[18] Sentencia C-004 de 2003, MP, Eduardo Montealegre Lynett;   sentencia C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa.    

[19] En la Sentencia SU-631 de 2017, se afirmó lo siguiente sobre la   inclusión del IBL dentro del régimen de transición como hipótesis de abuso de   derecho: “De modo tal que quien sin sustento normativo, más allá de un regla   de un régimen especial que perdió vigencia –como lo son aquellas que rigen el   IBL-, busca a ultranza una ventaja irrazonable en comparación con otros   afiliados, podrá haber incurrido en forma notoria en un abuso del derecho.   Cuando la búsqueda sea evidente e inconfundible, al perseguir un incremento   monetario significativo sin arreglo a la normativa vigente, ese abuso debe   entenderse palmario”    

[20] En el caso de las sentencias de unificación mencionadas, la UGPP no   había participado en los procesos judiciales de reliquidación de pensión, puesto   que, en esos trámites, CAJANAL fue la entidad demandad y condenada. Además, en   las causas objeto de revisión en las Sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017,   el plazo que existía para promover el recurso extraordinario de revisión había   caducado.    

[21] En Sentencia SU-631 de 2017, la Sala Plena indicó que “El   carácter palmario del abuso del derecho debe ser identificado por el juez de   tutela al momento de hacer el análisis de procedencia de la acción de tutela. No   solo debe advertir (i) que el ejercicio del derecho pensional pudo haber   desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de   seguridad social –caso en el cual no debe perder de vista que la acción de   tutela será, en principio, improcedente ante la existencia del recurso de   revisión-, sino además (ii) constatar que la ventaja irrazonable que generó pone   en un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad social,   con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, en relación con la   cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa y la UGPP se encuentra   obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su carácter periódico, atentan   contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera actual”.    

[23] Ibídem.    

[24] Expediente T-5.574.837: La Señora Judith Cecilia Santander Rovira   trabajó aproximadamente 32 años en la rama judicial. De ese período, la   funcionaria se desempeñó 31 años como juez de circuito y 1 mes y 20 días de su   último año de servicio como Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo   Seccional de la Judicatura. Expediente T-5.631.824: La Señora Judith Aya de   Cifuentes trabajó aproximadamente 31 años en la rama judicial y el ministerio   público. De ese período, la funcionaria se desempeñó 31 años en cargos de   profesional en diversos despachos del país y en la Procuraduría General de la   Nación, y 2 meses y 23 días de su último año de servicio como Magistrada de la   Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura. Expediente   T-5.640.742: La Señora María Margarita Gómez Gallego trabajó aproximadamente 27   años en la rama judicial. El último empleo de la señora Gómez Gallego fue de   Juez Primero Promiscuo de Familia de Bolívar    

[25] Sentencia SU-631 de 2017    

[26] Sentencia C-634 de 2011. Ver esa postura en la teoría del derecho   Guastini, Riccardo, Interpretar y Argumentar, 2da Edición, Centro de Estudios   Políticos y Constitucionales de Madrid, 2014 Madrid. Esa posición incluso es   defendida por parte del positivismo jurídico. Para Hans Kelsen, “… el   tribunal hace algo más que declarar o constatar el Derecho y contenido en la   ley, en la norma general.  Por el contrario, la función de la jurisdicción   es más bien constitutiva: es creación de Derecho, en el sentido auténtico de la   palabra. Pues la sentencia judicial crea por completo una nueva relación:   determina que existe un hecho concreto, señala la consecuencia jurídica que debe   enlazarse a él, y verifica en concreto dicho enlace.  Así como los dos   hechos –condición y consecuencia- van unidos por la ley en el dominio de lo   general, tienen que ir enlazados en el ámbito individual por las sentencias   judicial es norma jurídica individual: individualización o concreción de la   norma jurídica general o abstracta, continuación del proceso de creación   jurídica, de lo general en lo individual; sólo el prejuicio según el cual todo   Derecho se agota en la norma general, sólo la errónea identificación del Derecho   con ley pueden obscurecer una idea tan evidente”.  Vid. KELSEN, Hans.   (2009) El método y los conceptos fundamentales de la Teoría Pura del Derecho.    Editorial Reus.  Zaragoza, pp. 69-70.    

[27] Sentencia C-634 de 2011.    

[28] Hart Herbert.L.A. (2004) El concepto de derecho.  Trad.   Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires.  En especial, vid. Capítulo   VII. Hart es un exponente de la conciencia de la apertura del lenguaje en la   interpretación. Esa posición se expuso en la Sentencia SU-053 de 2015. Sostuvo   que “en la práctica jurídica actual, las instancias de unificación de   jurisprudencia son ineludibles, debido a que el derecho es dado a los operadores   jurídicos a través de normas y reglas jurídicas que no tiene contenidos   semánticos únicos. Por tanto, el derecho es altamente susceptible de traer   consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o   significados que incluso, en ocasiones deriva de la propia ambigüedad del   lenguaje. Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que   fije el alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, de que haya   órganos que permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad”.    

[29]López    Medina Diego Eduardo, Interpretación Constitucional, Escuela Judicial   Rodrigo Lara Bonilla.       

[30]Sentencia   T-112 de 2012.    

[31] Khan Paul, Construir el caso, el arte de la jurisprudencia, Trad.   Daniel Bonilla Maldonado, Siglo del Hombre, Universidad de los Andes, Instituto   de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Universidad de Palermo, Bogotá, 2017, pp.   59-62    

[32]Sentencia   T-638 de 2012.    

[33]Sentencias   SU-047 de 1999, SU-120 de 2003 y T-292 de 2006.    

[34] Sentencias   SU-047 de 1999, y las sentencias C-131 de 1993  y C-037 de 1996. En los   primeros pronunciamientos, la Corte se refirió a la ratio decidendi como   cosa juzgada implícita.      

[35] Sentencia C-539 de 2011    

[36]Sentencia   T-525 de 2010 y T-100 de 2010.    

[37]Sentencia   T-698 de 2004.    

[38] Sentencia SU-053 de 2015    

[39] Sentencia C-836 de 2011.    

[40] En Sentencia T-260 de 1995 se advirtió que “Si bien la   jurisprudencia no es obligatoria (artículo 230 de la Constitución Política), las   pautas doctrinales trazadas por esta Corte, que tiene a su cargo la guarda de la   integridad y supremacía de la Carta Política, indican a todos los jueces el   sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse.   Cuando la ignoran o contrarían no se apartan simplemente de una jurisprudencia   -como podría ser la penal, la civil o la contencioso administrativa- sino que   violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquélla en   que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad a través de la doctrina   constitucional que le corresponde fijar.”    

[41] Sentencias C-539 de 2011, C335 de 2008, C-836 de 2001, C-037 de   1996, C-083 de 1995, C-113 de 1993.    

[42] En Sentencia C-335 de 2008. La Sala Plena indicó que “una vez la   Corte Constitucional declara inexequible una disposición legal, ningún servidor   público puede emitir resolución, dictamen o concepto fundado en aquélla, por   cuanto de esta manera se estaría desconociendo directamente la Constitución. De   igual manera, una vez proferido un fallo de exequibilidad condicionado, al   servidor público le está vedado acordarle a la ley un significado distinto de   aquel que la Corte consideró que era el único ajustado a la Carta Política.”      

[43] Sentencia SU-611 de 2017.    

[44] Sentencia C-539 de 2011, C-634 de 2011, C-570 de 2012, C-588 de   2012, SU-074 de 2014, SU-054 de 2015 y SU-354 de 2017. En Sentencia SU-091 de   2016, la Sala Plena precisó que en las decisiones de unificación (SU) sólo se   requiere una sentencia para que existe precedente, debido a que unifican el   alcance e interpretan un derecho fundamental. En las decisiones de tutela (T) se   requiere una posición invariable en un sentido de varios pronunciamientos.   Aunque, una línea jurisprudencial podrá componerse una única decisión de   revisión, al existir esa forma de aplicación judicial y resolver un caso.    

[45] Sentencia T-439 de 2000.    

[46] Sentencia T-292 de 2006.    

[47] Artículo 102 del CPACA “Las autoridades deberán extender los efectos   de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de   Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y   acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos”    

[48] Esa decisión se replicó en el artículo 102, como decidió la   Sentencia C-816 de 2011.    

[49] Sentencia C-335 de 2008    

[50] Artículo 102 del CPCA “1. Justificación razonada que evidencie que   el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la   que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la   sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder,   enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría   valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.3. Copia o al menos la referencia   de la sentencia de unificación que invoca a su favor”    

[51]Sentencia C- 816 de 2011    

[52] Artículo 269 “Si se niega la extensión de los efectos de una   sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los   términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el   Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la   actuación surtida ante la autoridad competente (…)”    

[53] Sentencia del 31 de octubre de 2016, proferida por la Sección   Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Rad:   11001-03-24-000-2016-00483-00). Y en el mismo sentido la Sentencia del 30 de   septiembre de 2016, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Rad:   11001-03-24-000-2016-00313-00), y la Sentencia del 16 de agosto de 2016   proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado (11001-03-28-000-2016-00052-00), entre otras.    

[54] Sentencia SU-611 de 2017    

[55] En esa providencia, la Sala Plena advirtió que “esta situación   adquiere una significación especial tratándose de la jurisprudencia proferida   por la Corte Constitucional, pues, al interpretar la Carta Política, sus fallos   tienen efecto sobre todo el ordenamiento y en todos los niveles del ejercicio de   la administración de justicia. Así, en lo que respecta a los fallos de   constitucionalidad, su parte resolutiva y las consideraciones que fundamentaron   la decisión hacen tránsito a cosa juzgada, tienen efectos erga omnes y, por   tanto, son vinculantes para los funcionarios judiciales sin lugar a   argumentación en contrario. Mientras que en lo que se refiere a los fallos de   tutela, si bien su parte resolutiva tiene efectos inter partes, salvo que en la   misma providencia la Corte fije otro efecto, debe tenerse en cuenta que la   doctrina constitucional que en estos fallos defina el contenido y alcance de   derechos fundamentales, es criterio auxiliar de interpretación para los   operadores judiciales, de la cual sólo se pueden apartar con la debida   motivación y, en todo caso, en armonía con los mandatos constitucionales.”