SU114-18

         SU114-18             

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia   excepcional    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad     

ACCION DE TUTELA PARA CONTROVERTIR DECISIONES JUDICIALES QUE HAN   RECONOCIDO Y RELIQUIDADO PENSIONES CON PALMARIO ABUSO DEL DERECHO-Procedencia   excepcional    

PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO-Criterios para identificar eventos en los que el   abuso del derecho emerge de modo palmario    

(i) La ventaja irrazonable, fundada en una   vinculación precaria del beneficiario de la pensión; y (ii) el incremento   excesivo de la mesada pensional derivada de la sentencia atacada.    

INCREMENTO   EXCESIVO EN LA MESADA PENSIONAL-Configuración de un palmario abuso del derecho    

UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PROCEDENCIA Y LEGITIMIDAD DE   LA UGPP PARA INTERPONER RECURSO DE REVISION-Para controvertir decisiones   judiciales que han reconocido y reliquidado pensiones con palmario abuso del   derecho, según art. 20 de la ley 797/03    

CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL    

MONTO E INGRESO BASE DE LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION-Jurisprudencia   constitucional    

La regla que fijó la Corte Constitucional en   la sentencia C-258 de 2013 y que reiteró en las SU-230 de 2015, SU-417 de 2016, SU-210 de 2017,   y SU-631 de 2017, es el precedente constitucional en la materia, y que   señala que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición   y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo   36 de la Ley 100 de 1993. Por tal razón, a los beneficiarios del régimen de   transición se les calcula el IBL con base en el promedio de los factores   salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE   RELIQUIDACION PENSIONAL-Improcedencia   por incumplir requisito de subsidiariedad por cuanto UGPP cuenta -o contaba- con   el recurso extraordinario de revisión    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE   RELIQUIDACION PENSIONAL-Procedencia por defecto por desconocimiento del   precedente constitucional    

Al efectuar el   escrutinio de fondo de las dos únicas tutelas que superaron los requisitos de   procedibilidad formal (expedientes T-6.487.740 y T-6.571.449), la Sala Plena   encontró que se desconocieron los lineamientos jurisprudenciales relativos a la   aplicabilidad del IBL del régimen de transición en materia pensional (sentencias   C-258 de 2013 SU-230 de 2015, SU-417 de 2016, SU-210 de 2017, y SU-631 de 2017), debido a que se   dispuso la reliquidación de las pensiones con base en los factores salariales   devengados durante el último año de servicios, y no con fundamento en el   promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo si este fuere   superior o inferior, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.    

Referencia:   Expedientes    

T-6.487.740,   T-6.568.757, T-6.569.788, T-6.571.422, T-6.571.449, T-6.571.452, T-6.571.465,   T-6.576.750, T-6.579.452 (AC).    

Acciones de   tutela presentadas por:    

(1) Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social –UGPP−; (2) Eduardo Rodrigo Burbano Burgos.    

Magistrado   Ponente:    

ALBERTO ROJAS   RÍOS    

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos   mil dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las   previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en   los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

En el proceso de   revisión de los fallos proferidos en única o en segunda instancia, por los   despachos judiciales que se mencionan a continuación:     

2. En primera instancia, por el Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, el dos (2) de   agosto de dos mil diecisiete (2017), y en segunda instancia, por Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el   tres (3) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), en el proceso de acción de   tutela promovido por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP−, en contra del   Tribunal Administrativo de Santander. Expediente: T-6.568.757.    

3. En primera instancia, por la Corte   Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, el veintisiete (27) de septiembre   de dos mil diecisiete (2017), y en segunda instancia, por la Corte Suprema de   Justicia, Sala de Casación Penal, el veintiocho (28) de noviembre de dos mil   diecisiete (2017), en el proceso de acción de tutela promovido por Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social –UGPP−, en contra del Tribunal Superior de Tunja –Sala   Laboral−. Expediente: T-6.569.788.    

4. En primera instancia, por el   Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el veinte (20) de octubre de dos   mil diecisiete (2017), y en segunda instancia, por el Consejo de Estado, Sala de   lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el treinta (30) de noviembre de   dos mil diecisiete (2017), en el proceso de acción de tutela promovido por   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social –UGPP−, en contra del Juzgado Primero   Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura. Expediente: T-6.571.422.    

5. En primera instancia, por el Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el   diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017), y en segunda instancia,   por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el   veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), en el proceso de   acción de tutela promovido por Eduardo Rodrigo Burbano Burgos, en contra del   Tribunal Administrativo de Nariño. Expediente: T-6.571.449.    

6. En primera instancia, por el Tribunal   Administrativo del Bolívar, el ocho (8) de mayo de dos mil diecisiete (2017), y   en segunda instancia, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el veinticinco (25) de julio de   dos mil diecisiete (2017), en el proceso de acción de tutela promovido por   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social –UGPP−, en contra del Juzgado Segundo   Administrativo del Cartagena.  Expediente: T-6.571.452.    

7. En primera instancia, por el Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2, Subsección A, el ocho   (8) de junio de dos mil diecisiete (2017), y en segunda instancia, por Consejo   de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4, el veintinueve (29)   de noviembre de dos mil diecisiete (2017), en el proceso de acción de tutela   promovido por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en contra del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B.   Expediente: T-6.571.465.    

8. En primera instancia, por el   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,   Subsección A, el veinticuatro (24) de julio de dos mil diecisiete (2017), y en   segunda instancia, por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Cuarta, el veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017),   en el proceso de acción de tutela promovido por Unidad Administrativa Especial   de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social   –UGPP−, en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión.   Expediente: T-6.576.750.    

9. En primera instancia, por Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, el veintiocho (28) de agosto de dos mil   diecisiete (2017), y en segunda instancia, por Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el veintitrés (23) de noviembre de   dos mil diecisiete (2017), en el proceso de acción de tutela promovido por   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social –UGPP−, en contra el Juzgado Treinta   Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá . Expediente: T-6.579.452.    

Los mencionados expedientes fueron escogidos   por la Sala de Selección de Tutelas número Dos mediante auto del 16 de febrero   de 2018, seleccionó los procesos de la referencia y los acumuló para que fueran   fallados en una sola sentencia, con el propósito de revisar si las autoridades   judiciales accionadas incurrieron en la causal de procedibilidad de acción de   tutela contra providencias judiciales denominada “desconocimiento del   precedente constitucional”.    

I.         ANTECEDENTES    

En los siguientes casos se examinan acciones   de tutela dirigidas contra providencias judiciales que resolvieron en torno a   reclamaciones de reliquidación pensional, en las cuales se cuestiona si el   Ingreso Base de Liquidación (en adelante IBL) para computar las respectivas   pensiones debía tener en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada   devengada en el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores   devengados por el trabajador, o si, por el contrario, el cálculo del IBL debía   realizarse con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio e   incluyendo sólo aquellos factores respecto de los cuales el interesado efectuó   cotizaciones al sistema de seguridad social[1].    

1.        Expediente T-6.487.740 (Caso número 1)    

1.1    La señora Gloria   Cecilia Patiño Gutiérrez, de 60 años de edad[2],   laboró para el Departamento de Caldas desde el 12 de mayo de 1978 hasta el 30 de   junio de 1988, y en la Rama Judicial desde 01 de julio de 1988 hasta el 12 de   enero de 1998 y desde el 01 de febrero de 2001 hasta el 31 de agosto de 2007;   adquiriendo el status pensional el 27 de diciembre de 2007.    

1.2    La extinta CAJANAL   mediante Resolución No. 58506 del 28 de noviembre de 2008, reconoció y ordenó el   pago de la pensión de vejez de la señora Patiño por un valor de $3.624.899   efectiva a partir del 27 de diciembre de 2007, sometida a la condición de   demostrar su retiro definitivo. Dicha decisión fue recurrida y decidida a través   de la Resolución No. 1152 del 23 de septiembre de 2009, la cual negó la   reliquidación pensional con la inclusión de la totalidad de los factores   salariales devengados por la exfuncionaria.    

1.3    Por virtud de la   protección transitoria de un fallo de tutela, la pensión de la señora Gloria   Cecilia Patiño fue reliquidada mediante Resolución No. PAP 004506 del 13 de mayo   de 2010, ascendiendo así la cuantía de la prestación a la suma de $10.264.719.    

1.4    La señora Patiño   instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL, con   el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 1152 del 23 de   septiembre de 2009, que denegó la solicitud de reliquidación de la pensión que   devengaba desde el 27 de diciembre de 2007[3].    

1.5    Dicha demanda le   correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas, el cual mediante sentencia   del 12 de julio de 2012 accedió a las pretensiones elevadas en la demanda. Como   consecuencia, ordenó a CAJANAL reliquidar y pagar los reajustes económicos a la   pensión de jubilación de la allí demandante desde el 27 de diciembre de 2007,   teniendo en cuenta todos los factores que integran el salario y la asignación   mensual más elevada que hubiere devengado durante el último año de servicio[4].    

1.6    La anterior decisión   fue apelada y resuelta por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B,   quien confirmó el fallo del a quo en providencia emitida el 27 de febrero   de 2014[5].    

1.7    Mediante Resolución   RDP 003178 del 30 de enero de 2017, la UGPP dio cumplimiento al fallo   mencionado. A la fecha de la presentación de la acción de tutela[6],   la demandante se encuentra activa en la nómina de pensionados con la referida   Resolución RDP 003178 del 30 de enero de 2017, con una mesada pensional de   $15.841.548,13 M/cte. desde el 01 de marzo de 2017[7].    

1.8    En razón a lo   anterior, la UGPP procedió a instaurar acción de tutela al considerar que la   decisión proferida por el Consejo de Estado el 27 de febrero de 2014   vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de   justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistemas   pensional, toda vez que no se tuvo en cuenta que la   liquidación del IBL debía realizarse con el promedio devengado en los últimos 10   años de servicio para adquirir la prestación establecida por la Ley 100 de 1993.    

Respuesta de la entidad accionada    

Consejo de Estado, Sección Segunda,   Subsección B y Tribunal Administrativo de Caldas    

A pesar de haber sido notificados del auto   admisorio de la demanda, los Magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda,   Subsección B, y del Tribunal Administrativo de Caldas, no se pronunciaron sobre   los hechos expuestos en la acción de tutela en referencia[8].    

Decisiones judiciales objeto de   revisión    

Primera instancia    

En fallo de primera instancia proferido el   17 de agosto 2017, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró la   improcedencia de la acción de tutela. Por lo anterior, el fallador argumentó que   esta no cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia dictada   en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B,   fue notificada por edicto a la UGPP el 16 de mayo de 2014, y la tutela fue   interpuesta el 7 de junio de 2017. Evidenciando que la actora dejó transcurrir   más de tres años sin ejercer actuación alguna para solicitar la protección de   los derechos reclamados, sin justificación especial por la cual se presentó su   demora ni la existencia de un perjuicio irremediable que requiera de la   intervención del juez constitucional[9].    

Segunda instancia    

Por medio de providencia judicial del 19 de   octubre de 2017, el Consejo de Estado, Sección Quinta, confirmó de manera   integral la decisión de improcedencia proferida por el juez de tutela de primera   instancia en sentencia d e17 de agosto de 2017[10].    

Material probatorio que obra en el   expediente    

1. Copias de Resoluciones y autos emitidos   por la UGPP[11].    

2. Copia del fallo dictado por el Tribunal   Administrativo de Caldas el 12 de julio de 2012[12].    

3. Copia del fallo dictado por el Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el   27 de febrero de 2014[13].    

4. Histórico de pagos de la señora Gloria   Cecilia Patiño Gutiérrez[14].    

2.        Expediente T-6.568.757 (Caso número dos)    

2.1    El señor Pablo Antonio   Farfán Joya, de 69 años de edad[15],   trabajó en la Rama Judicial desde el 04 de septiembre de 1969 hasta el 30 de   junio de 2007, adquiriendo el status pensional el 04 de mayo de 2003.    

2.2    La extinta CAJANAL   reconoció la pensión de vejez al señor Farfán mediante Resolución No. 35901 del   01 de noviembre de 2005, por un valor de $1.382.827, efectiva a partir del 30 de   agosto de 2003, condicionada a demostrar retiro definitivo para su disfrute.    

2.3    Mediante Resolución   No. 56897 del 21 de noviembre de 2008 se reliquidó la pensión por retiro   definitivo del servicio. Como resultado de ello la mesada se calculó en la suma   de $1.658.377.    

2.4    El señor Pablo Antonio   Farfán elevó ante CAJANAL petición de reliquidación de su pensión el 12 de octubre de 2007. En vista de que su solicitud no fue atendida,  promovió proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho contra los actos fictos o presuntos surgidos del   silencio administrativo negativo.    

2.5    El 30 de junio de   2009, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga   profirió sentencia, declarando la nulidad del acto ficto al no encontrar probada   la excepción de prescripción de las mesadas pensionales y, en consecuencia,   ordenó a CAJANAL la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Pablo   Antonio Farfán Joya desde el 4 de mayo de 2003 (fecha de adquisición del   derecho), en el equivalente al 75% del salario más alto devengado durante el   último año de servicios y la totalidad de factores salariales, incluida la   doceava parte de la bonificación por servicios.    

2.6    A su turno el Tribunal   Administrativo de Santander, en sede de apelación, profirió fallo el 11 de   noviembre de 2010, el cual modificó la decisión de primera instancia, al ordenar   la reliquidación teniendo en cuenta el equivalente del 75% del salario más   elevado, incluyendo los factores salariales devengados, y con base al 100% de la   bonificación por servicios.    

2.7    Posteriormente, la   UGPP interpuso acción de tutela solicitando dejar sin efecto lo resuelto en   segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho,   acción que fue conocida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, el cual   mediante providencia del 18 de junio de 2015 decidió conceder las pretensiones   de la entidad demandante, ordenando proferir una nueva sentencia[16]. En obedecimiento a lo   decidido en dicho fallo de tutela, el Tribunal Administrativo de Santander dictó   nueva decisión el 15 de julio de 2015 estableciendo la reliquidación del señor   Farfán con el equivalente del 75% del salario más elevado, incluyendo los   factores salariales devengados durante el último año, teniendo en cuenta la   doceava parte y no el 100% de la bonificación por servicios[17].    

2.8    Por medio de   Resolución RDP 032569 de l1 de agosto de 2015, la UGPP dio cumplimiento al fallo   del 15 de julio de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander,   quedando la cuantía de la pensión en la suma de $2.087.964.    

2.9    A la fecha de la   presentación de la acción de tutela[18],   el demandante se encuentra activo en la nómina de pensionados con la Resolución   RDP 032569 de l1 de agosto de 2015, con una mesada pensional de $3.170.039,11   M/cte. desde el 01 de noviembre de 2015[19].    

Respuesta de la entidad accionada    

Tribunal Administrativo de Norte de   Santander    

El Tribunal Administrativo de Norte de   Santander, no se pronunció sobre los hechos expuestos en la acción de tutela en   referencia.    

Consejo de Estado – Sección Quinta    

Solicitó declarar la improcedencia de la acción de   tutela con fundamento en que la providencia cuestionada fue proferida en acción   de la misma naturaleza constitucional y, por otro lado, no encuentra cumplido el   requisito de inmediatez, debido a que la tutela no fue interpuesta dentro de un   término razonable pues la UGPP dejó transcurrir más de 2 años[20].    

En su defecto, manifestó, el amparo debe ser denegado,   debido a que la decisión censurada fue consecuencia de una actividad racional   del juez y carece de arbitrariedad.    

Decisiones judiciales objeto de   revisión    

Primera instancia    

El Consejo de Estado, Sección Primera,   mediante fallo del 2 de agosto de 2017, declaró la improcedencia de la acción de   tutela bajo el argumento de que no se encontró satisfechos los requisitos   generales de procedencia. En cuanto a la inmediatez, advirtió que la acción de   tutela fue promovida por la UGPP pasados 1 año y 9 meses después de que se le   notificó la decisión acusada, dictada por el Tribunal Administrativo de   Santander el 15 de julio de 2015. En relación con la subsidiariedad, señaló que   la UGPP tuvo la posibilidad de alegar todas sus inconformidades con la orden de   la reliquidación pensional cuando instauró la primera acción de tutela, pero   omitió hacerlo. Además, sostuvo que el recurso de revisión es el mecanismo   idóneo para atacar la decisión de reliquidación, a menos que exista un abuso   palmario del derecho fundado en una vinculación precaria y un incremento   considerable de la asignación salarial, lo cual la UGPP no demostró en este caso[21].    

Segunda instancia    

Por medio de providencia judicial del 3 de   noviembre de 2017, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, confirmó   de manera integral lo proferido por el juez de tutela de primera instancia[22].    

Material probatorio que obra en el   expediente    

1. Copia de Resolución No. RDP 032569 del 11   de agosto de 2015[23].    

2. Copia de la sentencia dictada por el   Tribunal Administrativo de Norte de Santander del 15 de julio de 2015[24].    

3. Copia del histórico de pagos del FOPEP[25].    

4. Copia de fallo de tutela del 18 de junio   de 2015 proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta[26].    

3.        Expediente T-6.569.788 (Caso número 3)    

3.1    La señora María Inés   Barrera Pérez, de 69 años de edad[27],   laboró en el Ministerio de Educación Nacional desde el 26 de mayo de 1972 hasta   el 30 de agosto de 1993, y en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de   Colombia desde el 01 de septiembre de 1993 hasta el 30 de agosto de 2004,   adquiriendo el estatus pensional el 19 de mayo de 2004.    

3.2    Mediante Resolución   No. 11592 del 13 de marzo de 2006, la extinta CAJANAL reconoció la pensión de   jubilación a favor de la señora Barrera, por un valor de $685.128, efectiva a   partir del 01 de septiembre de 2004, y condicionada a demostrar el retiro   definitivo del servicio.    

3.3    La pensión   inicialmente reconocida fue reliquidada mediante Resolución No. UGM 002516 del   29 de julio de 2011 por retiro definitivo, elevando la cuantía de la mesada a la   suma $1.047.626, efectiva a partir del 29 de diciembre de 2008.    

3.4    La señora María Inés   adelantó proceso ordinario de reliquidación pensional contra CAJANAL, proceso   que fue iniciado en el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, dictando   sentencia el 26 de noviembre de 2013, en donde resolvió negar las pretensiones   elevadas en la demanda, siendo este fallo apelado por la demandante.    

3.5    En fallo de segunda   instancia del 29 de enero de 2014, el cual fue proferido por la Sala Laboral del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, revocó la decisión de primer   grado y ordenó que para realizar la reliquidación de la pensión se debía tener   en cuenta todos los factores salariales percibidos por la trabajadora y “el   promedio de lo devengado entre el periodo comprendido entre el 29 de octubre de   1998 y el 28 de diciembre de 2008”[28].   A su vez, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia fue llamada en   garantía y condenada a pagar a la UGPP, previó cálculo actuarial, la diferencia   en el valor de aquellas cotizaciones sobre factores sobre los cuales no se   cotizó oportunamente. Esta sentencia quedó ejecutoriada el 14 de mayo de 2014.    

3.6    Posteriormente   mediante Auto No. ADP007547 del 28 de julio de 2015[29],   informó la improcedencia de dar cumplimiento al fallo judicial hasta que la   Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia aporte el respectivo cálculo   actuarial por las cotizaciones no efectuadas y hasta que se haga la entrega de   la copia autentica del fallo.    

3.7    A la fecha de la   presentación de la tutela[30],   la señora María Inés Barrera se encuentra activa en la nómina de pensionados con   la Resolución No. UGM 002516 del 29 de julio de 2011, percibiendo una mesa de   $1.504.922 y a la espera que se le dé cumplimiento al fallo objeto de tutela y   se le efectué la reliquidación de su mesada pensional conforme a lo ordenado por   la jurisdicción laboral.    

3.8    Conforme a lo   mencionado, expresa la UGPP su inconformidad a través de acción de tutela,   alegando que en el momento en que se efectúe la reliquidación según dicha   decisión judicial se causará un grave detrimento patrimonial al Estado, además   de la vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la   administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad   financiera del sistema pensional, puesto que para el caso concreto el juez   colegiado debió tener en cuenta para la reliquidación pensional los factores del   Decreto 1158 de 1994 y con respecto al IBL el régimen aplicable a las personas   beneficiarias del régimen de transición es la Ley 100 de 1993.    

Respuesta de la entidad accionada    

Sala Laboral del Tribunal Superior de   Tunja    

La Sala Laboral del Tribunal Superior de   Tunja no se pronunció sobre los hechos expuestos en la acción de tutela en   referencia[31].    

Decisiones judiciales objeto de   revisión    

Primera instancia    

La Corte Suprema de Justicia, Sala de   Casación Laboral, mediante fallo del 27 de septiembre de 2017, negó la acción de   tutela con fundamento en que la UGPP no demostró justificación que permitiera   inferir razón alguna que le impidiera acudir de manera oportuna y en termino   razonable, pues interpuso la acción de tutela una vez transcurridos tres años   después de la última actuación jurídica; además, advirtió, la entidad accionante   no agotó los todos los mecanismos de defensa a su alcance, como en efecto lo era   el recurso extraordinario de casación contra la sentencia dictada el 29 de enero   de 2014 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Cúcuta.    

Segunda instancia    

Por medio de providencia judicial del 28 de   noviembre de 2017, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal,   confirmó de manera integral lo proferido por el a quo[32].    

Material probatorio que obra en el   expediente    

1. Copia de Resolución No. 011592 del 13 de   marzo de 2006[33].    

2. Copia de Resolución No. 05963 de 17 de   julio[34].    

3. Copia de Resolución No. UGM 002516 del 29   de julio de 2011[35].    

4. Copia de Resolución No. RDP 000036 del 2   de enero de 2015[36].    

5. Copia de Auto No. ADP 007547 del 28 de   julio de 2015[37].    

6. Copia de la sentencia proferida por el   Tribunal Superior de Tunja – Sala Laboral[38].    

4.        Expediente T-6.571.422 (Caso número 4)    

4.1    El señor Guillermo   León Brand Benavidez, de 67 años de edad[39],   prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 06 de febrero  de 1971   hasta el 31 de diciembre de 2007, adquiriendo el estatus pensional el 11 de   enero de 2006.    

4.2    El señor Guillermo   León Brand Benavides adquirió su pensión de vejez con la extinta CAJANAL   mediante Resolución No. 54051 del 18 de octubre de 2006, por un valor de $   3.179.501, efectiva a partir del 11 de enero de 2006, condicionada al retiro   definitivo del servicio. La prestación fue reliquidada por nuevos factores   salariales a través de Resolución No. 00708 el 20 de enero de 2009[40], quedando así la mesada   en una suma de $3.489.716, efectiva a partir del 01 de enero de 2008,   condicionada igualmente a que el servidor demostrara retiro definitivo.    

4.3    El señor Brand   Benavides promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la   UGPP, el cual por reparto correspondió al Juzgado Primero Administrativo del   Circuito de Buenaventura. Por sentencia proferida el 18 de diciembre de 2009,   dicha autoridad decidió declarar la nulidad parcial de la referida Resolución   No. 54051 y le ordena a la UGPP reliquidar la pensión del señor Brand con base a   todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, además de   los tenidos en cuenta en el equivalente al 75% de la asignación más elevada que   hubiere devengado en el último año de servicios[41]. Esta sentencia cobró   ejecutoria el 3 de febrero de 2010.    

4.4 En cumplimiento a la referida orden,   CAJANAL expidió la Resolución No. UGM 023958 del 04 de enero de 2012,   reliquidando la pensión del interesado en cuantía de $3.828.361 efectiva a   partir del 01 de enero de 2008, con efectos fiscales una vez se demuestre el   retiro definitivo.    

4.6    A la fecha de la   presentación de la tutela[42],   el señor Guillermo Brand se encuentra activo en nómina de pensionados con la   Resolución No. UGM 023958 del 04 de enero de 2012, con una mesada pensional de   $5.812.386 M/cte desde el 01 de noviembre de 2012.    

4.7    Resalta la UGPP que   acudió a la acción de tutela al considerar que el fallo emanado por el Juzgado   Primero Administrativo del Circuito de Buenaventura es opuesto a lo establecido   en el ordenamiento jurídico y vulnera sus derechos fundamentales al debido   proceso, a la administración de justicia en conexidad con el principio de   sostenibilidad financiera del sistema pensional, debido a que para el caso   concreto el juez debió tener en cuenta para la reliquidación pensional el   promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio previos a adquirir   el derecho pensional y conforme a los factores del Decreto 1158 de 1994, de   acuerdo con el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.    

Respuesta de la entidad accionada    

Juzgado Primero Administrativo Mixto   del Circuito Judicial de Buenaventura    

La titular del Juzgado Primero   Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura, en su contestación   al escrito de amparo constitucional, afirmó que la acción es improcedente al no   cumplir con el requisito de inmediatez, ya que desde la fecha de ejecutoria del   fallo judicial controvertido hasta la interposición de la acción de tutela han   transcurrido más de 7 años. Adicionalmente, expone que la UGPP no cumplió con la   obligación de interponer recurso de revisión el cual estaba a su alcance para   atacar el fallo en mención, por lo que tampoco se encuentra satisfecho el   requisito de subsidiariedad.    

Aduce que, si bien es cierto que no tuvo en   cuenta los distintos pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional,   también lo es que para la fecha de la emisión de la sentencia no existía el   precedente jurisprudencial alegado por el actor, por lo tanto, no se puede   predicar que providencia haya desconocido el precedente judicial[43].    

Decisiones judiciales objeto de   revisión    

Primera instancia    

El Tribunal Administrativo del Valle del   Cauca, a través de la providencia emitida el 20 de octubre de 2017[44], decidió “rechazar por   improcedente” la acción de tutela, tras considerar que efectivamente no se   cumplió con el requisito de inmediatez, habida cuenta de que la entidad   accionante dejó transcurrir más de 7 años a partir del hecho supuestamente   vulnerador, sin justificación alguna que permita inferir la imposibilidad de   actuar o un motivo que explique su inactividad.    

Segunda instancia    

El Consejo de Estado, Sección Quinta,   mediante sentencia del 30 de noviembre de 2017[45],   confirmó la decisión de improcedencia dictada por el juez de primera instancia,   pero no con fundamento en la falta de inmediatez, sino por razones de   subsidiariedad, al no haberse agotado el recurso extraordinario de revisión.    

Material probatorio que obra en el   expediente    

1. Copia de Resolución No. 54051 del 18 de   octubre de 2006[46].    

2. Copia de Resolución No. UGM 023958 del 4   de enero de 2012[47].    

3. Copia de Histórico de pagos FOPEP[48].    

4. Copia de la sentencia proferida por el   Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buenaventura[49].    

5.        Expediente T-6.571.449 (Caso número 5)    

5.1    El señor Eduardo   Rodrigo Burbano Burgos de 54 años de edad, trabajó en el Departamento   Administrativo de Seguridad – DAS, desde el 4 de mayo de 1988 hasta el 13 de   noviembre de 2008.    

5.2 Mediante Resolución No. 08031 del 23 de   febrero de 2009[50],   Cajanal le reconoció pensión vitalicia de vejez al actor, con efectos a partir   del 1º de octubre de 2008.    

5.3    El 23 de septiembre de   2010, el accionante solicitó ante CAJANAL la reliquidación de su pensión y   requirió que se tuviera en cuenta que el IBL se debía   liquidar con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último   año de servicios. Petic|ión que fue negada por medio de Resolución UGM 017447   del 17 noviembre de 2011.    

5.4    El accionante instauró   demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho   en contra de CAJANAL –hoy UGPP–, con el propósito de que se declarara la nulidad   de la Resolución N° UGM 017447 del 17 de noviembre de 2011.    

5.5 Por reparto el proceso fue asignado al   Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pasto,   quien, mediante sentencia del 13 de septiembre de 2013 accedió a las   pretensiones planteadas por el actor[51].   La autoridad judicial señaló que el señor Burbano era beneficiario del régimen   de transición y que, por tanto se le debía reconocer su pensión de jubilación   teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de lo devengado en el último año   de servicios incluyendo todos los emolumentos pervividos de manera habitual y   permanente.    

5.6    El 26 de abril de   2017, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó parcialmente el anterior   fallo, al considerar que no se debía incluir la prima de riesgo y bonificación   por recreación dentro de la liquidación del IBL de la pensión[52].    

5.7    Mediante escrito del   18 de julio de 2017, el señor Eduardo Rodrigo Burbano Burgos presentó acción de   tutela en contra de la sentencia del 26 de abril de 2017, dictada por el   Tribunal Administrativo de Nariño, al considerar que se le vulneraron sus   derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social   y a la igualdad.    

Respuesta de las entidades accionadas    

Tribunal   Administrativo de Nariño    

Mediante escrito de 27 de julio de 2017, la   magistrada ponente de la decisión objeto de tutela, señaló que la decisión   censurada estuvo ajustada a derecho comoquiera que el actor era beneficiario del   régimen de transición, pero no se le debía reconocer la bonificación por   recreación, ni la prima de riesgos, como factores salariales. En razón a lo   anterior tomo la decisión de modificar el proveído impugnado.     

UGPP    

El Subdirector Jurídico Pensional de la UGPP solicitó   que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que se   pretende usar el recurso de amparo constitucional como una tercera instancia   para revisar las decisiones adoptadas por el juez ordinario. Agregó que no se   había incurrido en ningún defecto específico de procedibilidad y que, por el   contrario, la decisión se ajustó al ordenamiento legal.    

Decisiones judiciales objeto de   revisión    

Primera instancia    

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, mediante providencia del 17 de   agosto de 2017[53],   decidió amparar los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela.    

La decisión se fundó en las siguientes   razones: (i) en cuanto al tema de la inclusión de la   prima de riesgo, indicó que la jurisprudencia de ese Tribunal había indicado que   es procedente la inclusión de esa prima como factor salarial a efectos de   liquidar pensión de los ex servidores del DAS; (ii) por otro lado, respecto al   tema de la bonificación por recreación, no es procedente su reconocimiento en   tanto no tenía carácter salarial, por cuanto el objeto de esta no es la   remuneración directa del servicio.    

Por lo anteriormente expuesto, dejó sin   efectos las providencias del 26 de abril de 2017 proferida por el Tribunal   Administrativo de Nariño, y se ordenará proferir una nueva sentencia.    

Segunda instancia    

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta, mediante providencia judicial del 29 de   noviembre de 2017[54],   confirmó de manera integral el fallo proferido por el Juez de primera instancia.    

Material probatorio que obra en el   expediente    

1. Certificación laboral expedida por el   Grupo de Gestión Humana de la Archivo General de la Nación[55].    

2. Copia autentica de Resolución No. 08031   del 23 de febrero del 2009, por medio de la cual se reconocer y ordena el pago   de pensión de vejez al señor Eduardo Rodrigo Burbano Burgos[56].    

3. Constancias de factores salariales   cancelados al señor Eduardo Rodrigo Burbano Burgos, al período comprendido del 1   de enero de 1994 al 1 de enero de 2008[57].    

4. Copia de sentencia emitida por el Juzgado   Primero Administrativo de Descongestión de Pasto, del 23 de septiembre de 2013[58].    

5. Copia de providencia emitida por el   Tribunal Administrativo de Nariño del 26 de abril de 2008[59].    

6.        Expediente T-6.571.452 (Caso número 6)    

6.2 A través de la Resolución UGM 010148 del   26 de septiembre de 2011, la entidad negó la petición reseñada, por cuanto su   vinculación como docente fue de carácter nacional y no nacionalizado. Indicó que   el Ministerio de Educación Nacional era la entidad que había nombrado al   funcionario en el Instituto Técnico Agropecuario y Participación Ciudadana   Comunitario Julio Cesar Turbay. Ante esa decisión, el señor Ariel interpuso   recurso de reposición el cual fue resuelto de manera desfavorable a sus   pretensiones.    

6.3    Consecuentemente, el   señor Ariel Rodríguez Morales instauró el medio de control de nulidad y   restablecimiento del derecho, siendo conocida por el Juzgado Doce Administrativo   del Circuito de Cartagena, quien mediante auto del 30 de julio de 2014[61], aprobó conciliación   entre las partes, al arribar a los siguientes acuerdos:    

(i)                     Reconocer y pagar la pensión gracia a favor del   señor Ariel Rodríguez Morales aplicando el 75% de todos los factores salariales   devengados en el año anterior a la adquisición de status de pensionado, esto es,   entre el 16 de marzo de 2002 y el 15 de marzo de 2002.    

(ii)              Aplicar prescripción trienal desde el 19 de   diciembre de 2005.    

(iii)            El reconocimiento pensional se realizaría en un   término de 4 meses contados a partir de la aprobación de la conciliación[62].    

6.4    Mediante Resolución   RDP 033723 del 5 de noviembre de 2014[63],   la UGPP procedió a cumplir el citado acuerdo, de modo que dispuso que se pagara   al ciudadano la suma de $ 1.652.870 por concepto de pensión gracia efectiva a   partir del 15 de marzo de 2003. Así mismo, la Resolución 33723 del 5 de   noviembre de 2014 aclaró que monto del pago de la pensión gracia del ciudadano   Rodríguez Morales ascendía a $ 1.677.425.    

6.5. Más adelante, según informe No. 9604   del 25 de agosto de 2016, el grafólogo forense de la UGPP determinó que el acto   administrativos de posesión, que demuestra la calidad de docente nacionalizado,   no cuenta con las características propias de autenticidad, toda vez que carece   de soporte en las instituciones que lo emitieron. Además sobre ese documente   existe un repisado y adición al texto manuscrital. Por lo tanto, el acto de   posesión estaba viciado de nulidad. De ahí que, la unidad emitió el auto ADP   012807 del 11 de octubre de 2016[64],   acto administrativo que remitió a la subdirección jurídica pensional la   información y conclusión del concepto para que se iniciaran las acciones   pertinentes frente al reconocimiento pensional.    

6.7. Por lo plasmado anteriormente, la UGPP   solicita la suspensión transitoria del proveído del 30 de julio del 2014,   proferido por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena   dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, hasta tanto se   resuelva la acción de revisión.    

Respuesta de la entidad accionada    

Juzgado Doce   Administrativo Oral del Circuito de Cartagena    

El Juez Doce Administrativo Oral del   Circuito de Cartagena informó el trámite que estuvo bajo su dirección y que   concluyó con el acuerdo de conciliación entre el señor Ariel Rodríguez Morales y   la UGPP.    

Decisiones judiciales objeto de   revisión    

Primera instancia    

Tribunal Administrativo de Bolívar, a través   de la providencia emitida el 8 de mayo de 2017[65], por medio de la cual   rechaza por improcedente la acción de tutela, bajo el argumento de falta del   cumplimiento de los requisitos de procedibilidad: i) inmediatez, debido a que en   el caso concreto el actor tardo 6 meses y 25 días en incoar la acción de tutela,   tampoco encuentra motivo alguno que permita la extensión del tiempo razonable.   ii) Subsidiariedad, pues el actor cuenta con otro mecanismo de defensa de sus   derechos, tal como lo mencionó con el recurso extraordinario de revisión, el   cual es el medio adecuado para dicho propósito.    

En cuanto a la solicitud de utilizar la   acción de tutela como mecanismo transitorio, este Tribunal estimó que no se   hallaba probado la existencia de un perjuicio irremediable demostrado de forma   sumaria.    

Segunda instancia    

El Consejo de Estado, Sección Segunda,   Subsección B, mediante providencia judicial del 25 de julio de 2017[66], confirmó la decisión   adoptada por el Juez de primera instancia.    

Material probatorio que obra en el   expediente    

1. Copia de Resolución No. 1010148 del 26 de   septiembre del 2011[67].    

2. Certificaciones laborales[68].    

3. Copia de Resolución UGM  046039 del   14 de mayo del 2012[69].    

4. Copia del acta de conciliación No. 448 de   julio del 2014[70].    

6. Copia de la Resolución RDP 031638 del 17   de octubre del 2014[72].    

7. Copia de la Resolución RDP 033723 de 6 de   noviembre de 2014[73].    

8. Copia del Auto ADP 012807 del 11 de   octubre del 2016[74].    

9. Histórico de pagos del señor Ariel   Rodríguez Morales[75].    

7.        Expediente T-6.571.465 (Caso número 7)    

7.1    El señor Nelson   Caicedo Flórez, de 70 años de edad[76],   laboró para la Cámara de Representantes desde el 15 de noviembre de 1972 hasta   el 20 de agosto de 1974, en el Senado de la República desde el 17 de octubre de   1974 hasta el 10 de agosto de 1982, y en la Contraloría General de la República   desde el 7 de abril de 1983 hasta el 30 de septiembre de 2003, adquiriendo el   status pensional el 24 de junio de 2003.    

7.2    El señor Nelson   Caicedo Flórez fue retirado del servicio mediante Resolución No. 1478 del 23 de   septiembre de 2003, a partir del 01 de octubre de 2003[77].    

7.3    CAJANAL negó al señor   Caicedo su pensión de vejez mediante la Resolución 0026478 del 29 de diciembre   de 2003. Contra la anterior decisión, el exfuncionario interpuso recurso de   apelación.    

7.4    Mediante Resolución   No. 4658 del 17 de junio de 2004 se revocó el anterior acto administrativo y se   procedió a reconocer la pensión de vejez al señor Caicedo con una cuantía de $   1.122.854, “efectiva a partir del 25 de junio de 2003 y condicionada a aportar   acto administrativo de retiro del servicio”[78].    

7.5    Posteriormente, a   través de Resolución No. 16764 del 23 de agosto de 2004, CAJANAL dio   cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Quinto Penal del   Circuito de Bogotá, que ordenó de manera transitoria reliquidar la pensión de   vejez del señor Nelson Caicedo Flórez con el promedio de lo devengado en el   último semestre, y que concedió al accionante 4 meses para iniciar las acciones   judiciales correspondientes. La observancia de esa decisión aparejó que la   mesada pensional ascendiera a $2.271.706.    

7.6    El señor Nelson   Caicedo Flórez promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho que fue   conocida por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá, que en sentencia del 11   de junio de 2007[79],   ordenó la reliquidación de la pensión del demandante teniendo en cuenta el IBL   en un 75%, y la totalidad de los factores salariales percibidos.    

7.7    Apelada la decisión de   primera instancia, por providencia del 16 de noviembre de 2007 el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, modificó la   sentencia del a quo en el sentido de que CAJANAL debía reliquidar la   pensión de vejez teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales en   el semestre anterior al retiro de servicios, excluyendo las vacaciones por no   constituir factor salarial. Se advierte que esa providencia quedó ejecutoriada   el 13 de diciembre de 2007.    

7.8    Inicialmente, en   cumplimiento a la orden judicial de reliquidación, CAJANAL a través de la   Resolución No. 002864 de 19 de diciembre de 2008 reliquidó la mesada en la suma   de $1.907.327 con efectos a partir del 30 de septiembre de 2003 (fecha de retiro   del servicio). No obstante, el valor real de la prestación que disfrutaba el   pensionado a enero de 2009 correspondía al monto de $3.181.586, en razón a los   reajustes de ley aplicados anualmente por el grupo de nómina de la entidad[80].    

7.9    Inconforme con esa   decisión, el señor Nelson Caicedo Flórez formuló acción de tutela contra el acto   administrativo mencionado en el párrafo anterior, porque consideró que CAJANAL   no había cumplido a cabalidad la sentencia dictada el 16 de noviembre de 2007   por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le otorgó la   reliquidación, pues la entidad omitió liquidar la pensión con todos los factores   salariales del último semestre de servicio. Por eso, el Juzgado Treinta y Nueve   Penal del Circuito de Bogotá amparó los derechos fundamentales al debido proceso   y a la seguridad social, entre otros, del ciudadano Caicedo Flórez y, en   consecuencia, dejó sin efecto la Resolución No. 002864 del 19 de noviembre de   2008, ordenando emitir un nuevo acto administrativo que acatara íntegramente lo   dispuesto por el ad quem del proceso contencioso administrativo.     

7.10  En observancia del fallo de   tutela y mediante la Resolución PAP 055055 del 25 de mayo de 2011[81], CAJANAL dio estricto   cumplimiento a la orden dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y   reliquidó la pensión de vejez del señor Caicedo Flórez en la cuantía de $   3.219.904, efectiva a partir del 01 de octubre de 2003.    

7.11  Seguidamente, con la Resolución   UGM 5361 de 25 de agosto de 2011[82],   la UGPP corrigió la Resolución PAP 055055 del 25 de mayo de 2011, en razón a que   en dicho acto administrativo se plasmó un error consistente en que la cifra en   letras difería del valor en números, y a la vez, se reiteró que la mesada   pensional ascendía a la suma de $3.219.904 M/cte, efectiva a partir del 01 de   octubre de 2003.    

7.12  Según el historial de pagos   aportado por la UGPP, la mesada que percibía el pensionado para el mes de mayo   de 2011 (antes de la reliquidación) correspondía a la suma de $3.348.091. En   julio de 2011, luego de que se efectuó la reliquidación conforme a la sentencia   proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la mesada ascendió a   $4.745.566, en virtud de la indexación aplicada al valor nominalmente reconocido   por la UGPP[83].    

7.13  A la fecha de interposición de la   acción de tutela[84]  el señor Nelson Caicedo Flórez se encuentra activo en la nómina de pensionados   conforme a la Resolución 055055 de 25 de mayo de 2011. De igual forma, recibía   para ese momento una mesada pensional de $6.016.549,44 M/cte, suma que resulta   de los reajustes anuales calculados y realizados desde el momento en que se hizo   efectiva la reliquidación pensional (año 2011) hasta el año 2017.    

7.14  Por lo anteriormente expuesto, la   UGPP instauró acción de tutela contra el fallo judicial proferido por el Juzgado   Once Administrativo de Bogotá, con fundamento en que dicho pronunciamiento va en   contra de los postulados del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, lo que   genera una grave afectación a sus derechos fundamentales al debido proceso, al   acceso a la administración pública, en conexidad con el principio de   sostenibilidad financiera del sistema pensional.    

Respuesta de   la entidad accionada y vinculados al trámite    

Juzgado Once   Administrativo Oral del Circuito de Cartagena    

El Juez Once Administrativo Oral del   Circuito de Cartagena solicitó que la demanda de tutela fuese declarada   improcedente, al incumplir el requisito de inmediatez, porque la UGPP formuló   esa acción constitucional 10 años después de haberse emitido el fallo   cuestionado. Agregó que la institución no había justificado su retardo para   promover la demanda de tutela.    

Ciudadano Nelson Caicedo Flórez    

El ciudadano Nelson Caicedo Flórez pidió que   la acción de tutela fuera declarada improcedente, por cuanto inobservó los   requisitos de inmediatez y subsidiariedad. El primero, porque la institución   actora propuso casi 10 años después la acción de tutela para cuestionar el fallo   censurado. El segundo, toda vez que la UGPP tiene a su disposición el recurso   extraordinario de revisión para remover del ordenamiento jurídico el fallo   demandado.    

Además, indicó que la liquidación de su   pensión con base en los últimos 6 meses de servicio es un derecho adquirido que   no puede ser eliminado por normatividad o precedente posterior, como sucede en   este caso con las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Reseñó que esa   posición se sustenta en la jurisprudencia del Consejo de Estado.    

Por su parte el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B no rindió informe alguno en el   presente trámite.      

Decisiones judiciales objeto de   revisión    

Primera instancia    

Tribunal Administrativo de Bolívar, a través   de la providencia emitida el 8 de mayo de 2017, rechazó por improcedente la   acción de tutela, bajo el argumento de que no cumplió con los siguientes   requisitos de procedibilidad: i) inmediatez, debido a que en el caso concreto la   institución tardo 9 años y 4 meses en incoar la acción de tutela, tampoco   argumentó motivo alguno que permita la extensión del tiempo razonable. ii)   Subsidiariedad, pues la UGPP cuenta con otro mecanismo de defensa de sus   derechos, tal como lo mencionó con el recurso extraordinario de revisión, el   cual es el medio adecuado para dicho propósito.    

Segunda instancia    

El Consejo de Estado, Sección Segunda,   Subsección B, mediante providencia judicial del 25 de julio de 2017[85], confirmó la decisión   adoptada por el Juez de primera instancia.    

Material probatorio que obra en el   expediente    

1. Copia de Resolución No.0026478 de 29 de   diciembre de 2003[86].    

2. Copia de Resolución No. 16764 de 23 de   agosto de 2004[87].    

3. Copia de Resolución No. 062864 de 19 de   diciembre de 2008[88].    

4. Copia de Resolución No. PAP 055055 de 25   de mayo de 2011[89].    

5. Copia de Resolución No. UGM 005361 de 25   de agosto de 2011[90].    

6. Copia de Resolución No. UGM 058466 de 19   de noviembre de 2012[91].    

7. Copia de sentencia proferida por el   Juzgado Once Administrativo de Circuito de Bogotá, del 11 de julio de 2007[92].    

8. Histórico de pagos del señor Nelson   Caicedo Flórez[93].    

8.        Expediente T-6.576.750 (Caso número 8)    

8.1    La señora Lucila Elsa   Cortés de Peña, de 72 años de edad[94],   prestó sus servicios a la Secretaría de Salud de Boyacá desde el 04 de abril de   1972 hasta el 30 de octubre de 2002. Adquirió el estatus pensional el 12 de   septiembre de 2001 y su último cargo desempeñado fue el de Profesional   Especializado 335 Código 56.    

8.2    La extinta CAJANAL   reconoció a la señora Cortés la pensión de vejez en cuantía de $1.202.378 M/cte   mediante Resolución No. 12461 del 28 de mayo de 2002. Sin embargo, la   exfuncionaria interpuso recurso de reposición contra el acto administrativo.    

8.3    CAJANAL revocó la   resolución anterior, y en su lugar, mediante Resolución 27651 de 30 de   septiembre de 2002, reconoció la pensión de jubilación en la suma de $1.842.109   M/cte, desde el 01 de septiembre de 2002. Finalmente, la misma entidad ordenó la   reliquidación de la pensión con base en el retiro definitivo de la actora,   mediante Resolución 3348 de 9 de febrero de 2004, en cuantía $1’889.092. Esta   última decisión fue confirmada en todas sus partes, mediante Resolución 22404   del 210 de octubre de 2004.    

8.4    Inconforme con la   anterior decisión, la actora instauró el medio de control de nulidad y   restablecimiento de derecho contra CAJANAL, solicitando la nulidad de los actos   administrativos mediante los cuales se reliquidó su pensión.    

8.5    El 12 de julio de   2007, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja[95]  declaró la nulidad del artículo 1° de la Resolución 3348 del 9 de febrero 2004[96] y del mismo artículo de   la Resolución 22404 del 21 de octubre de 2004[97], decisión que fue   confirmada parcialmente en providencia del 19 de junio de 2008 por el Tribunal   Administrativo de Boyacá[98].    

8.6    Con base a lo   anterior, la entidad reliquidó la pensión de vejez de la señora Cortés Peña a   través de la Resolución No. PAP 7207 del 27 de julio de 2010, con efectos a   partir del 1º de noviembre de 2002.    

8.7    Posteriormente la   señora Lucila solicitó mediante derecho de petición nuevamente la reliquidación   de su pensión a la entidad, la cual fue negada mediante Resolución No. UGM 01860   del 24 de octubre de 2011, por lo que acudió una vez más a la acción de nulidad   y restablecimiento del derecho.    

8.8    El 30 de septiembre de   2014, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Tunja[99] declaró la nulidad del   acto administrativo demandado. El 15 de julio de 2015 el Juzgado Cuarto   Administrativo Oral del Circuito de Tunja aclaró la sentencia.    

8.9 El 10 de diciembre de 2015 el Tribunal   Administrativo de Boyacá[100]  confirmó y adicionó la sentencia, bajo el entendido que se debía reliquidar la   pensión de vejez bajo el 75% del promedio del salario más elevado devengado en   el último año de servicios. La decisión quedó debidamente ejecutoriada el 21 de   enero de 2016.    

8.10  La UGPP dio cumplimiento al falló   anterior con la Resolución No. RDP 039790 del 21 de octubre de 2016. A la fecha   de la presentación de la acción de tutela[101]  la señora Lucila Elsa Cortés de Peña registra activa en la nómina de pensionados   desde el 1° de diciembre de 2016, con una mesada pensional de $4.773.431 M/cte.    

8.11 En razón de lo anterior, la UGPP acudió   a la acción de tutela, por no encontrarse de acuerdo con lo proferido, al   considerar que se le están vulnerando los derechos fundamentales al debido   proceso, al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el   principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, dado que las   accionadas no basaron su decisión en el Decreto 1158 de 1994 y en la Ley 100 de   1993.    

Respuesta de la entidad accionada    

Juzgado Sexto Administrativo del Circuito   de Tunja[102]    

Solicitó la   declaratoria de improcedencia de la solicitud de tutela, por considerar que no   se cumplió con los requisitos generales de procedencia contra providencias judiciales, específicamente con los requisitos de   subsidiariedad y de inmediatez. Adujo que la entidad accionante no interpuso   recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia.    

Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión[103]    

Solicitó declarar   improcedente la solicitud de tutela. Al respecto, sostuvo que la decisión   adoptada obedeció a la aplicación del ordenamiento constitucional y legal,   mediante la cual se garantizaron los derechos fundamentales de las partes. Agregó que la acción de tutela no cumple con el   requisito de inmediatez, pues es claro que a la fecha de interposición de la   acción ya habían transcurrido un año y cinco meses, y no se había señalado   ninguna justificación para la tardanza de la entidad   accionante.    

Decisiones judiciales objeto de   revisión    

Primera instancia    

El Consejo de   Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante fallo proferido el 24 de julio   de 2017[104], rechazó por improcedente la acción de tutela,   fundamentando su decisión en que la parte accionante   superó el plazo de 6 meses para presentar la acción de tutela, incumpliendo así   con el requisito de inmediatez.    

Por otra parte,   en relación al requisito de subsidiariedad, tampoco señaló que este no se   encontraba satisfecho pues contra providencias que   decreten el reconocimiento de sumas periódicas o pensiones que impongas al   tesoro público era posible acudir a la acción de revisión.    

Segunda instancia    

El Consejo de Estado, Sección Cuarta,   mediante providencia del 25 de julio de 2017[105],   confirmó, por los mismos argumentos, la decisión adoptada por el Juez de primera   instancia.    

Material probatorio que obra en el   expediente    

1. Copia de Resolución No. 12461 del 28 de   mayo de 2002[106].    

2. Copia de Resolución No. 27651 del 30 de   septiembre de 2002[107].    

3. Copia de Resolución No. 3348 del 9 de   febrero de 2004[108].    

4. Copia de Resolución No. 22404 del 21 de   octubre de 2004[109].    

5. Copia de Resolución No.PAP7207 de 27 de   julio de 2010[110].    

6. Copia de Resolución No. UGM 14860 del 24   de octubre de 2011[111].    

7. Copia de Resolución No. RDP 039790 del 21   de octubre de 2016[112].    

8. Copia de Resolución No.RDP 048483 del 22   de diciembre de 2016[113].    

9. Copia del fallo del 12 de julio de 2007,   dictado por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja[114].    

9.        Expediente T-6.579.452 (Caso número 9)    

9.1      La señora Clara Elsy Piñeros Acevedo, de 63 años de edad[115], prestó sus servicios   en la Escuela Superior de Administración Pública desde el 11 de julio de 1985   hasta el 31 de agosto de 2008, adquiriendo el estatus pensional el 26 de junio   de 2006.    

9.2    Mediante Resolución   No. PAP 001221 del 23 de septiembre de 2009, CAJANAL reconoció la pensión de   vejez a la señora Clara en cuantía de $725.535, efectiva a partir del 26 de   junio de 2009.    

9.4    La señora Piñeros   promovió acción de nulidad y restablecimiento con el fin de que se dispusiera la   reliquidación de su pensión con inclusión de todos los factores salariales   percibidos dentro del último año de servicios, que correspondió al Juzgado   Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá. Por sentencia del 10 de diciembre   de 2013, el mencionado Juzgado ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de   jubilación sobre el 75% del salario devengado el último año de servicios,   teniendo en cuenta los valores correspondientes de todos los factores   salariales, decisión que no fue recurrida y quedó ejecutoriada el 17 de enero de   2014[116].    

9.5    Por medio de las   Resoluciones No. RDP 010097 del 26 marzo de 2014, RDP 038799 del 23 de diciembre   de 2014, y RDP 026836 del 30 de junio de 2015, y de los Autos ADP 000929 del 05   de febrero de 2015 y ADP 4073 del 12 de mayo de 2015, la UGGP decidió negar la   solicitud de cumplimiento de fallo judicial promovida por la pensionada, con   fundamento en que no había aportado la documentación requerida (copia original   de la providencia que preste mérito ejecutivo, aprobación de las costas   procesales, certificado de factores salariales).    

9.6    Mediante Resolución   No. RDP 036138 del 04 de septiembre de 2015 se dio cumplimiento a la sentencia   del 10 de diciembre de 2013 y se reliquidó la pensión, elevando la mesada a la   suma de $921.845, efectiva a partir del 26 de junio de 2009, con efectos   fiscales a partir del 25 de octubre de 2009 pos prescripción trienal, de acuerdo   con lo dispuesto en el fallo. Esta decisión fue recurrida en reposición y   confirmada a través de Resolución No. 36465 del 08 de septiembre de 2015[117].    

9.7    A la fecha de la   presentación de la tutela[118],   la señora Clara Elsy Piñeros Acevedo se encuentra activa en la nómina de   pensionados con la Resolución No. RDP 036138 del 04 de septiembre de 2015,   percibiendo una mesada pensional de $1.229.093,13 M/cte.    

9.8    La UGPP expone que la   sentencia adoptada por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá el 10 de   diciembre de 2013 es contraria al ordenamiento jurídico, y que desconoció que   para el caso concreto debió efectuarse la liquidación con los factores   salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, además de lo plasmado en la   Ley 100 de 1993, la cual es la norma aplicable para las personas beneficiarias   del régimen de transición.    

Respuesta de la entidad accionada    

Juzgado Treinta   Administrativo del Circuito de Bogotá[119]    

En su contestación solicitó que se examinen   en cuenta los razonamientos de hecho y derecho expuestos en la decisión   cuestionada, así como que se tenga en cuenta que la entidad accionante no apeló   la mencionada sentencia. Adicionalmente, adujo que la acción de tutela no cumple   con el requisito de inmediatez.    

Decisiones judiciales objeto de   revisión    

Primera instancia    

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   Sección Primera, Subsección B, a través de la providencia emitida el 28 de   agosto de 2017[120],   declaró improcedente la acción de tutela, en razón a que i) no se avizora un   grave cuestionamiento jurídico frente a la decisión proferida en cuanto al   detrimento patrimonial ponga en riesgo el principio sostenibilidad financiera   del sistema seguridad social con ocasión de una maniobra orientada a defraudar   la ley a través de una vinculación precaria que aumente considerablemente la   mesada pensional; ii) la UGPP no ejerció defensa contra la decisión pretende   desvirtuar; iii) la entidad tampoco ha empleado el mecanismo de revisión de que   trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.    

El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a   través de proveído del 23 de noviembre de 2017[121], confirmó la decisión   adoptada por el Juez de primera instancia.    

Material probatorio que obra en el   expediente    

1. Copia de Resolución No. PAP 001221 del 2   de septiembre del 2009[122].    

2. Copia de Resolución No. RDP 036138 del 4   de septiembre de 2015[123].    

3. Copia de Resolución No. RDP 036465 del 8   de septiembre de 2015[124].    

4. Copia del acta de conciliación No. 448 de   julio del 2014.    

5. Copia del fallo proferido por el Juzgado   Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda[125].    

6. Copia de Histórico de pagos de la señora   Clara Elsy Piñeros Acevedo[126].    

II.        ACTUACIÓN SURTIDA EN LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Por Auto del 2 de mayo de 2018 se dio   cumplimiento a lo decidido por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la   sesión del 18 de abril de 2018, en el sentido de que la revisión de los fallos   correspondientes a los expedientes con radicación T-6.487.740, T-6.568.757,   T-6.569.788, T-6.571.422, T-6.571.449, T-6.571.452, T-6.571.465, T-6.576.750 y   T-6.579.452 se efectuara por el pleno de la Corporación, de conformidad con lo   previsto en el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015.    

III.    CONSIDERACIONES    

1.        Competencia    

La Sala Plena de la Corte Constitucional es   competente para revisar las sentencias proferidas en los procesos de la   referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º   de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

2.        Presentación de los asuntos a tratar    

En ocho de los nueve casos bajo estudio (expedientes T-6.487.740, T-6.568.757,   T-6.569.788, T-6.571.422, T-6.571.452, T-6.571.465, T-6.576.750, T-6.579.452), la UGPP considera que las autoridades judiciales accionadas   vulneraron sus derechos fundamentales al debido   proceso y al acceso a la administración de justicia porque ordenaron reliquidar   pensiones causadas con anterioridad a la vigencia de la   Ley 100 de 1993 con el 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicios y todos los factores salariales   devengados por el trabajador, cuando –en su criterio− debía realizarse con el promedio de los   salarios devengados en los últimos 10 años de servicio y aquellos factores autorizados por la Ley 100 de 1993, de   conformidad con la sentencia SU-230 de 2015.    

De otra parte, en el expediente T-6.571.449,   el señor Eduardo Rodrigo Burbano Burgos solicitó ante CAJANAL la reliquidación de su pensión y requirió que se   tuviera en cuenta que el IBL se debía liquidar con el   75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios   y la totalidad de los factores percibidos (incluyendo la prima de riesgo y la   bonificación por recreación), petición que fue resuelta de manera desfavorable   por la entidad y que dio lugar a que el pensionado promoviera proceso de nulidad   y restablecimiento del derecho, al cabo del cual la jurisdicción de lo   contencioso administrativo negó sus pretensiones.    

3.        Problemas jurídicos    

Como cuestión inicial, corresponde a la Sala   Plena determinar si los asuntos de la referencia satisfacen los requisitos   generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales.    

Seguidamente, en caso de que se supere el   examen de procedencia, se deberá establecer si las sentencias objeto de censura   desconocieron la ratio decidendi de la sentencia SU-230 de 2015[127], con lo cual se   configuraría el defecto específico denominado desconocimiento del precedente.    

4.        Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales -−Reiteración   de jurisprudencia−[128]    

4.1. La Corte   Constitucional ha manifestado de manera uniforme y reiterada[129]  que, en casos excepcionales, las decisiones de los jueces pueden desconocer   derechos fundamentales. En virtud del principio de supremacía constitucional,   las autoridades judiciales tienen la obligación de garantizar y proteger los   derechos fundamentales de los sujetos procesales que intervienen en los   diferentes procesos. Por consiguiente, las normas de la Carta Política y, en   especial, aquellas que prevén tales derechos, constituyen parámetros normativos   ineludibles para las decisiones judiciales.    

La   jurisprudencia de esta Corte ha establecido dos presupuestos básicos para   determinar si una actuación judicial goza de compatibilidad constitucional,   éstos son: “(i) que el procedimiento surtido para adoptar una decisión   haya preservado las garantías propias del debido proceso, de las que son   titulares los sujetos procesales; y, (ii) que la decisión judicial sea   compatible con el conjunto de valores, principios y derechos previstos por la   Constitución”[130].   En el evento en que la decisión judicial atacada acredite los citados   presupuestos normativos, el juez de tutela tiene vedado modificar la decisión.   En caso que ocurra lo contrario, el funcionario judicial de amparo de derechos   tiene la obligación de preservar la eficacia de los enunciados superiores en la   causa analizada y restituir su observancia, de modo que podrá dejar sin efecto   la providencia cuestionada.    

La   acción de tutela contra sentencias judiciales está dirigida a enfrentar aquellas   situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias de índole   constitucional, yerros que tornan la decisión incompatible con la Carta   Política. En ese control concreto de constitucionalidad, se realiza un   “juicio de validez” del fallo cuestionado y no un “juicio de corrección”   sobre el racionamiento jurídico legal o doctrinario. De ahí que, los ciudadanos   tienen vedado utilizar el amparo de derechos como una nueva instancia para la   reabrir la discusión de los asuntos probatorios o de interpretación del derecho   legislado que dieron origen a la controversia. Nótese que las partes cuentan con   los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios para combatir las   decisiones que estiman arbitrarias o erradas. Sin embargo, pueden existir   hipótesis en donde agotados dichos medidos de defensa persiste la arbitrariedad   judicial; en esos especiales eventos se habilita el amparo constitucional.    

Así   las cosas, la tutela contra providencia judicial procede siempre que se constate   la observancia de ciertos requisitos generales de procedencia y se evidencie al   menos un defecto específico en los fallos objeto de amparo.    

4.2. Las   causales genéricas de procedibilidad de tutela contra providencia judicial son   las que permiten el estudio del fallo en sede constitucional, en la medida en   que habilitan el uso de esa acción contra los pronunciamientos de los jueces[131]. Por ello, tales   condiciones se consideran requisitos de forma que debe evaluar el juez   constitucional, dado que “se trata entonces de condiciones jurídicas   generales que deben verificarse para que el juez de tutela pueda ingresar en el   fondo del fallo que se impugna”[132].   Tales requisitos son:    

“a. Que la   cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;    

b. Que se   hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa   judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la   consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.    

c. Que se   cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere   interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que   originó la vulneración.    

d. Cuando se   trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un   efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los   derechos fundamentales de la parte actora.     

 e. Que la   parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la   vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración   en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.    

f. Que no se   trate de sentencias de tutela.”[133]    

4.3. Adicionalmente, de acuerdo con la   doctrina constitucional es necesario que, una vez se supere el examen de   procedencia formal conforme a los requisitos antes descritos, se acredite por el   promotor de la acción de tutela la configuración de al menos una de las   denominadas causales específicas de procedencia. Estas causales específicas   aluden a los precisos supuestos en los cuales se pone en evidencia el yerro   judicial a partir del cual se materializa una vulneración al derecho fundamental   al debido proceso del interesado. Sobre el particular, este Tribunal ha   señalado:    

“[P]ara que proceda una tutela contra una sentencia se   requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se   explican.    

a. Defecto   orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la   providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.    

b. Defecto   procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al   margen del procedimiento establecido.    

c. Defecto   fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la   aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.    

d. Defecto   material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas   inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera   contradicción entre los fundamentos y la decisión.    

f. Error   inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por   parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta   derechos fundamentales.    

g. Decisión   sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de   dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el   entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita   funcional.    

h.   Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando   la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez   ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos   la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del   contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.    

i. Violación   directa de la Constitución.”[134]    

De este modo, a través de reiterados   pronunciamientos la Corte Constitucional ha identificado y desarrollado los   eventos excepcionalísimos en los cuales es válido enervar decisiones judiciales   a través del recurso de amparo, al reconocer que, con todo y la importancia que   ostentan en nuestro ordenamiento los principios de seguridad jurídica y cosa   juzgada, la garantía superior del debido proceso de que son titulares los   ciudadanos debe prevalecer en todos los escenarios en que se manifiesta el poder   del Estado, y con más acento en las actuaciones de la administración de   justicia.    

5.   Procedencia de la acción de tutela en casos de abuso palmario del derecho en   materia pensional    

La   jurisprudencia de esta Corporación, ha indicado que en aquellos casos en los que   se identifica la posible configuración de un abuso del derecho o un   fraude, la jurisprudencia constitucional ha señalado que se debe evaluar la   idoneidad del recurso de revisión. En particular, cuando se trata de las   reliquidaciones que presumiblemente quebrantan los principios y la   sostenibilidad del sistema de seguridad social en pensiones, tiene dos vías. Por   un lado, el recurso de revisión ante la Corte Suprema de Justicia o el Consejo   de Estado (según la jurisdicción a la que corresponda dirimir el asunto), caso   en el cual es improcedente el amparo constitucional; y, por otro, la acción de   tutela, cuando se evidencia la configuración de un “palmario abuso del   derecho”.[135]    

En las Sentencias   SU-631 de 2017[136]  y SU-427 de 2016[137],   se restringió la procedencia formal de la acción de tutela a la caducidad del   recurso de revisión[138]  y a la configuración del abuso palmario del derecho[139]. También se indicó que   ese requisito formal en materia pensional se evidenciaba con dos condiciones, a   saber: (i) la ventaja irrazonable, fundada en una vinculación precaria   del beneficiario de la pensión; y (ii) el incremento excesivo de la   mesada pensional derivada de la sentencia atacada.    

La   vinculación precaria tiene origen en dos escenarios distintos, hipótesis que   se relacionan con un ejercicio fugaz del empleo o cargo que determina las normas   que regirán la liquidación de la pensión[140].   El primero ocurre por la aplicación del régimen especial para las personas que   cumplieron los requisitos para acceder a la pensión de vejez antes de la entrada   en vigor de la Ley 100 de 1993, marco jurídico que incluye un IBL diferente al   regulado en el artículo 36 de la norma en comento. El segundo sucede con la   utilización ultractiva del régimen anterior con todos sus elementos,   reviviscencia que surge por la normatividad de transición, cuando la persona   cumple los requisitos de pensión dentro de la vigencia del Sistema de General de   Seguridad Social. Aquí, también se calcula la pensión con base en un IBL   diferente al fijado en la Ley 100 de 1993.     

El   incremento excesivo de la mesada pensional se materializa, siempre que   entregue al beneficiado una ventaja ilegitima exuberante[141].   Se trata de un tratamiento diferente a favor de quien la obtuvo, diferencia que   evidencia un acrecentamiento protuberante de la mesada de la prestación. Nótese   que este elemento debe ser evaluado en cada caso particular.    

6.        Análisis de procedencia formal de la acción de tutela contra providencias   judiciales en los casos concretos    

Para efectuar   el escrutinio de las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela   contra sentencias en los nueve expedientes sometidos a consideración de la Sala   Plena, se procederá a agrupar las controversias en dos hipótesis según los   sujetos demandantes en cada uno de los procesos. Dado que las demandas   instauradas por la UGPP comparten supuestos similares, se agotará su análisis en   conjunto. Por separado, se abordará el estudio de procedencia de formal del   asunto en el cual el promotor del recurso de amparo de derechos es un ciudadano.    

Primera hipótesis: Acciones de tutela   formuladas por la UGPP (expedientes T-6.487.740, T-6.568.757, T-6.569.788, T-6.571.422, T-6.571.452,   T-6.571.465, T-6.576.750, T-6.579.452)    

De acuerdo   con la metodología propuesta, pasa la Sala a examinar las acciones de tutela   promovidas por la UGPP, a la luz de los requisitos formales de procedencia   establecidos por la jurisprudencia:    

En los ocho   casos que en esta oportunidad se revisan, se satisface la mayor parte de   requisitos generales de procedencia:    

Relevancia constitucional: La cuestión es de relevancia constitucional por   cuanto se contrae al análisis sobre la supuesta vulneración a los derechos al   debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la UGPP por virtud   de las providencias judiciales que dispusieron las reliquidaciones pensionales.    

Identificación de   los hechos que generan la vulneración y oportuna alegación de los mismos al   interior del proceso: Se identificaron en forma razonable los hechos   que generaron, según la accionante, la vulneración de los derechos sobre los que   busca protección, relacionados principalmente con los pronunciamientos   judiciales que ordenaron la reliquidación de las prestaciones a que se alude.    

Incidencia directa y   determinante de la irregularidad procesal en el sentido de la decisión:   A ninguna de las decisiones judiciales se le atribuyó una irregularidad   procesal.    

Prohibición de   acción de tutela contra una sentencia de tutela: En efecto, no se   cuestionan sentencias de tutela, sino fallos dictados en el marco de procesos   ordinarios, ya ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ora ante   la jurisdicción ordinaria.    

Inmediatez: Si bien las acciones de tutela formuladas por la UGPP se radicaron   luego de transcurrido un lapso considerable a partir del  momento en que se   produjo la alegada vulneración (entre 1 año y 10 meses, hasta 2 años y 5 meses),   la jurisprudencia constitucional[142]  ha flexibilizado el estudio de este requisito de procedencia en estos precisos   eventos, en atención al estado de cosas inconstitucional que se declaró frente   al bloqueo institucional de CAJANAL y a la posterior subrogación de funciones   que tuvo lugar con la UGPP.    

Subsidiariedad: De acuerdo con lo planteado en precedencia, es necesario verificar   caso por caso la posibilidad de interponer el mecanismo principal para la   defensa de los intereses de la entidad, que no es otro que el recurso   extraordinario de revisión, al tenor de lo consagrado en los artículos 20 de la   Ley 797 de 2003 y 250 de la Ley 1437 de 2011:    

Expediente T-6.487.740 (Caso número 1)    

En el caso de la señora Gloria   Cecilia Patiño Gutiérrez, mediante la sentencia proferida el 27 de febrero de   2014[143]  por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Segunda, Subsección B, le fue reconocida la reliquidación de su pensión de vejez[144],   con la asignación más alta devengada en el último año de servicios, incluyendo   todos los factores salariales y el 100% de la bonificación especial por   servicios de la Rama Judicial.    

De conformidad con la   información que obra en el expediente, dicha providencia cobró ejecutoria el   23 de mayo de 2014, de suerte que el término para interponer el recurso de   revisión se cumpliría el 22 de mayo de 2019. Esta situación implicaría que, en   principio, la entidad accionante debería agotar el mecanismo principal.    

No obstante, con base en las consideraciones   expuestas, la procedibilidad de la acción de tutela en estos casos debe valorar   la posible configuración de la hipótesis de un abuso palmario del derecho,   circunstancia que efectivamente se constata en esta oportunidad, por las razones   que se señalan a continuación:     

(i) Vinculación precaria: A la señora   Gloria Cecilia Patiño se le computó la pensión con base en el nombramiento en el   cargo de Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales.   Sin embargo, verificado el material probatorio aportado al proceso, se advierte   que para la liquidación de la prestación se tomó en cuenta el último año de   servicios (31 de agosto de 2006 a 31 de agosto de 2007), lapso durante el cual   la funcionaria judicial solo se desempeñó en el cargo antes mencionado por 1 mes   y 16 días, esto es, entre el 31 de agosto de 2006 y el 16 de octubre de 2006,   dado que el último empleo ejercido por ella fue el de Juez del Circuito de   Manizales.[145]    

(ii)   Incremento excesivo de la mesada pensional: La Sala evidencia que   antes de que se dispusiera la reliquidación de la prestación, la pensión   inicialmente ascendía a la suma de $3.624.889 (Resolución No. 58506 del 28 de   noviembre de 2008[146]). Posteriormente, en   virtud del cumplimiento de la sentencia de 27 de febrero de 2014, proferida por   el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,   Subsección B, se reliquidó la pensión de vejez incrementando la mesada a la suma   de $10.264.720, con efectos a partir del 27 de diciembre de 2007 (Resolución No.   RDP 002043 del 21 de enero de 2015)[147].    

Según los   lineamientos expuestos en esta providencia, el incremento excesivo y en virtud   de una vinculación precaria por un lapso fugaz de tiempo en el desempeño del   cargo usado para computar la liquidación de la pensión, habilita acudir a la   acción de tutela. Lo anterior, debido a que se estaría frente a una ventaja   ilegítima[148]  respecto de los demás beneficiarios del sistema general de pensiones,   consistente en un aumento protuberante de la mesada, lo cual constituye, en los   términos de la jurisprudencia constitucional, un abuso palmario del derecho.    

Expediente T-6.568.757 (Caso número 2)    

El fallo que ordenó en segunda instancia el   reconocimiento y pago de la pensión con la inclusión de todos los factores   devengados durante el último año de servicios, dictado el 11 de noviembre de   2010 por el Tribunal Administrativo de Santander, fue dejado sin efectos por   virtud de la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección   Quinta, el 18 de junio de 2015, providencia en la cual se ordenó al Tribunal   accionado emitir una nueva decisión al interior del proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho.    

En cumplimiento a dicha orden de tutela el   Tribunal Administrativo de Santander profirió la sentencia del 15 de julio de   2015, que es la que se ataca en esta oportunidad por parte de la UGPP, por   cuanto en esta nueva decisión se dispuso reliquidar la pensión del señor Pablo   Farfán con base en el 75% de la asignación más alta devengada dentro del último   año de servicios y con inclusión de todos los factores. Esta decisión fue   notificada a la UGPP el 22 de julio de 2015, de manera que la fecha de   vencimiento del término para acudir al recurso extraordinario de revisión en   tanto mecanismo principal sería el 21 de julio de 2020.    

Este recurso extraordinario excluiría en   principio la procedencia de la acción de tutela a menos que, de acuerdo con lo   expuesto en precedencia, se haya demostrado que se trata de un caso de abuso   palmario del derecho. Así, retomando, para ventilar su inconformidad a través de   acción de tutela, sobre la UGPP pesa la carga de acreditar que (i) con   fundamento en una vinculación precaria (ii) se incrementó considerablemente la   asignación salarial.    

Sin embargo, los alegatos de la entidad   accionante no se dirigieron en momento alguno a evidenciar que existió un abuso   palmario del derecho a la luz de las mencionadas reglas, pues su reparo se   sustentó solamente en que la pensión debía liquidarse con base en el promedio de   los salarios devengados durante los últimos diez años y teniendo en cuenta   aquellos factores autorizados por la Ley 100 de 1993, sin mencionar precariedad   en la vinculación del pensionado ni un incremento significativo en su mesada.    

Por lo tanto, dado que la UGPP no cumplió   con la carga exigida por la jurisprudencia constitucional para que el asunto sea   examinado mediante este mecanismo excepcional de protección, es forzoso declarar   la improcedencia de la acción de tutela identificada bajo el número de   radicación T-6.568.757.    

Expediente T-6.569. 788 (Caso número 3)    

En el caso de la señora María Inés Barrera   Pérez no se ha materializado la reliquidación con todos los factores percibidos   que fue ordenada por vía judicial en la sentencia objeto de censura, dictada el  29 de enero de 2014 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Tunja, debido a que se encuentra pendiente que la interesada aporte copia   auténtica del fallo y que la Universidad empleadora realice el traslado de   recursos por concepto de cotizaciones a la UGPP.    

No obstante, la entidad accionante sostiene   que cuando ello tenga lugar se va a ocasionar un menoscabo al erario,   consistente en el pago de una mesada pensional con un monto más elevado al que   realmente corresponde, pues señala que el cálculo de la pensión de la señora   María Inés Barrera no puede contemplar factores distintos a los autorizados   expresamente por la Ley 100 de 1993.    

Pues bien: de acuerdo con la información   aportada por la propia accionante en el escrito introductorio, la sentencia que   ordenó la reliquidación quedó ejecutoriada el 14 de mayo de 2014, de   suerte que el término de cinco años para interponer el recurso de revisión   vencería el 13 de mayo de 2019.    

La vía que ofrece el mecanismo principal del   referido recurso extraordinario sólo se puede sustituir por la acción de tutela   en tanto se haya comprobado el abuso palmario del derecho, lo cual no ocurre en   este caso.    

A esta conclusión se llega al constatar que   la UGPP no puso de relieve que la señora Barrera (i) tuviera una vinculación   laboral precaria, (ii) a partir de la cual se pudiera verificar un aumento   desmedido de la mesada pensional. En efecto, en el trámite de tutela la entidad   se limitó a alegar que en el futuro cuando se llegue a ejecutar la orden   judicial que dispuso la reliquidación se va a generar un perjuicio a los   recursos públicos, pero no manifestó ni siquiera aproximadamente en qué   proporción se elevaría la mesada al incluir en la reliquidación aquellos   factores que considera deben excluirse.    

En tal sentido, sin que la UGPP cumpliera   con la carga de acreditar dichas circunstancias ante el juez constitucional no   se consigue dilucidar el tipo de vinculación y la permanencia en el cargo que   sirvió de base para computar la pensión, como tampoco es posible contrastar el   valor de la pensión actual con el de la pensión que eventualmente resultaría de   la reliquidación, con miras a establecer si la diferencia entre ambas sumas es   indicadora de un abuso palmario del derecho.    

En consecuencia, comoquiera que la UGPP no   demostró el abuso palmario del derecho, que es la condición de procedencia de la   acción de tutela en este tipo de asuntos, corresponde a la Sala declarar la   improcedencia de la acción de tutela identificada bajo el número de radicación   T-6.569.788.    

Expediente T-6.571.422 (Caso número 4)    

La sentencia que ordenó la reliquidación de   la pensión con base en el 75% de la asignación más alta y la inclusión de todos   los factores salariales devengados durante el último año de servicios por el   señor Guillermo León Brand Benavides fue dictada por el Juzgado 1º   Administrativo de Buenaventura el 18 de diciembre de 2009. De conformidad   con la información que obra en el expediente, dicha providencia cobró   ejecutoria el 3 de febrero de 2010, sin que la entidad condenada –CAJANAL   para entonces− hubiese interpuesto recurso de apelación contra la decisión que   le fue adversa.    

Es así que para el momento del fallo   cuestionado la UGPP no había sucedido a CAJANAL, debido a que sólo asumió   tales funciones a partir del 12 de junio de 2013. Es, por tanto, a partir de   esta última fecha que puede exigírsele a la UGPP que desplegara las conductas   procesales necesarias para desvirtuar la juridicidad de los términos en que le   fue concedida la pensión al señor Brand.    

Ahora bien: en línea con lo señalado en   precedencia, la procedibilidad de la acción de tutela en estos casos está dada   por la comprobación de que la pensión a que se alude encuadra en la hipótesis de   un abuso palmario del derecho, circunstancia que no se verifica en esta   oportunidad en razón a que la entidad accionante (i) no expuso que la   vinculación del pensionado Guillermo Brand fuera precaria, (ii) como tampoco   puso de presente que la reliquidación hubiera ocasionado un aumento   desproporcionado del monto de la mesada.    

En tal sentido, le asiste razón al ad   quem en cuanto afirmó que la UGPP estaba obligada a agotar el recurso   extraordinario de revisión para discutir lo relativo a la reliquidación   pensional del señor Guillermo Brand, recurso cuyo término de interposición se   venció el 11 de junio de 2018 tomando en consideración que en esa fecha   se cumplieron cinco años a partir del momento en que la UGPP se puso al frente   del asunto por virtud de la liquidación de CAJANAL, ya que –se insiste− no puede   contabilizarse el lustro a partir de la providencia acusada, porque ella es   anterior a la asunción de funciones por parte de la UGPP.    

Visto entonces que no se reúnen las   condiciones para analizar el mérito de la solicitud de amparo, debe declararse   la improcedencia de la acción identificada bajo el número de radicación   T-6.571.422, subrayando que este mecanismo de salvaguarda de las garantías   fundamentales no fue instituido como una instancia para revivir términos   procesales fenecidos, ni para exonerar a los interesados de procurar la defensa   de sus derechos por medio de los dispositivos jurídicos idóneos que prevé el   ordenamiento.    

Expediente T-6.571.452 (Caso número 6)    

Con base en un examen de grafología, la UGPP   advierte que la pensión gracia del señor Rodríguez Morales se otorgó por haber   inducido al error a la entidad actora y a la autoridad judicial demandada, así   como por haber incurrido en fraude.    

La Sala estima que la UGPP tiene a su   disposición el recurso extraordinario de revisión para enervar la cosa juzgada   originada en la conciliación judicial que aprobó el Juzgado Doce Administrativo   Oral de Cartagena. De manera expresa, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003   reconoció que esa herramienta procesal procede cuando el reconocimiento   pensional es resultado de una conciliación judicial, como ocurre en la causa   sub-judice.    

Así mismo, la disposición en comentario   señala que será procedente el recurso de revisión ante la prestación social   reconocida bajo la vulneración del derecho al debido proceso, hipótesis que se   configura en el caso particular, puesto que, el reconocimiento de la pensión   gracia al ciudadano Rodríguez Morales se sustentó en documentación que carece de   validez para demostrar su condición de docente nacionalizado.  A su vez, la   UGPP puede alegar que esta situación se encuadra en la causal 7ª del artículo   250 de la Ley 1437 de 2011, en razón de que se trata de un reconocimiento de una   pensión, sin los requisitos legales o sin que el titular contara con la aptitud   legal para gozar de esa prestación.     

Pues bien: de acuerdo con la información   aportada por la propia accionante en el escrito introductorio, el auto que   aprobó la conciliación entre la UGPP y el ciudadano Rodríguez Morales, donde se   pactó reconocer a este último la pensión gracia, quedó ejecutoriado el 5 de   agosto de 2014, de suerte que el término de cinco años para interponer el   recurso de revisión vencería el 4 de mayo de 2019.    

La vía que ofrece el mecanismo principal del   referido recurso extraordinario es la idónea para cuestionar la validez de la   providencia atacada. Sólo se puede sustituir esa herramienta procesal por la   acción de tutela en tanto ésta sea ineficaz o para evitar la configuración de un   perjuicio irremediable, situaciones que no se presentan en el asunto analizado.   A la luz de la Ley 1437 de 2011, la UGPP puede solicitar la medida cautelar de   suspensión provisional del acto administrativo que reconoció la pensión gracia,   presuntamente espuria, al ciudadano Rodríguez Morales, al ser un proceso   declarativo en donde se discute la existencia de un derecho.    

En suma, la acción de tutela es   improcedente, por cuanto la entidad demandante tiene a su disposición un recurso   judicial idóneo y eficaz para enervar la cosa juzgada de la providencia que   sustentó el reconocimiento pensional censurado en esta oportunidad.    

Expediente T-6.571.465 (Caso número 7)    

La sentencia que ordenó la reliquidación de   la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante   el último semestre de servicios por el señor Nelson Caicedo Flórez fue dictada   por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B el   16 de noviembre de 2007. De conformidad con la información que obra en el   expediente, dicha providencia cobró ejecutoria el 13 de diciembre de 2007.    

Es así que para el momento del fallo   cuestionado la UGPP no había sucedido a CAJANAL, debido a que sólo asumió   tales funciones a partir del 12 de junio de 2013. Es, por tanto, a partir de   esta última fecha que puede exigírsele a la UGPP que desplegara las conductas   procesales necesarias para desvirtuar la juridicidad de los términos en que le   fue concedida la pensión al señor Brand.    

En tal sentido, la UGPP estaba obligada a   agotar el recurso extraordinario de revisión para discutir lo relativo a la   reliquidación pensional del señor Caicedo Flórez, recurso cuyo término de   interposición se venció el 11 de junio de 2018 tomando en consideración   que en esa fecha se cumplieron cinco años a partir del momento en que la UGPP se   puso al frente del asunto por virtud de la liquidación de CAJANAL, ya que –se   insiste− no puede contabilizarse el lustro a partir de la providencia acusada,   porque ella es anterior a la asunción de funciones por parte de la UGPP.    

Ahora bien: en línea con lo señalado en   precedencia, la procedibilidad de la acción de tutela en estos casos está dada   por la comprobación de que la pensión a que se alude encuadra en la hipótesis de   un abuso palmario del derecho, circunstancia que no se verifica en esta   oportunidad en razón a que la entidad accionante (i) no expuso que la   vinculación del pensionado Caicedo Flórez fuera precaria, pues nunca cuestionó   la modalidad de nombramiento ni el tiempo de ejercicio del empleo público. De   hecho, ni siquiera referenció un ascenso desmesurado en los últimos seis meses   de la prestación del servicio, (ii) como tampoco puso de presente que la   reliquidación hubiera ocasionado un aumento desproporcionado del monto de la   mesada.    

Lo anterior, en razón de que, en este caso   en concreto, no existe una diferencia sustancial entre el monto inicial de la   mesada pensional ($3.348.091, cifra que surge del ajuste anual de la prestación   a mayo de 2011[149])   y el aumento originado como consecuencia del cumplimiento a la orden judicial de   reliquidación pensional, que se efectuó con la Resolución PAP 055055 de 25 de   mayo de 2011 (en virtud de la cual la mesada ascendió a $4.745.566 en julio de   2011).    

Por consiguiente, no se reúnen las   condiciones para analizar el mérito de la solicitud de amparo, debe declararse   la improcedencia de la acción, subrayando que este mecanismo de salvaguarda de   las garantías fundamentales no fue instituido como una instancia para revivir   términos procesales fenecidos, ni para exonerar a los interesados de procurar la   defensa de sus derechos por medio de los dispositivos jurídicos idóneos que   prevé el ordenamiento.    

Expediente T-6.576.750 (Caso número 8)    

La sentencia que ordenó en segunda instancia   el reconocimiento y pago de la pensión con la inclusión de todos los factores   devengados durante el último año de servicios, fue dictada el 10 de diciembre   de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión–.   Esta decisión fue notificada a la UGPP y quedó ejecutoriada el 21 de enero de   2016, de manera que la fecha de vencimiento del término para acudir al   recurso de revisión en tanto mecanismo principal sería el 21 de enero de 2021.    

Este recurso tornaría, en principio,   improcedente la acción de tutela a menos que, de acuerdo con lo expuesto en los   fundamentos de esta decisión, se haya demostrado que se trata de un caso de   abuso palmario del derecho. Así, para ventilar su inconformidad a través de   acción de tutela, la UGPP tenía la carga de acreditar que (i) con fundamento en   una vinculación precaria (ii) se incrementó considerablemente la asignación   salarial.    

Sin embargo, los alegatos de la entidad   accionante no se dirigieron en momento alguno a evidenciar que existió un abuso   palmario del derecho a la luz de las mencionadas reglas, pues su inconformidad   se sustentó solamente en que la pensión debía liquidarse con base en el promedio   de los salarios devengados durante los últimos diez años y teniendo en cuenta   aquellos factores autorizados por la Ley 100 de 1993. Por el contrario, la Sala   evidencia que la decisión es pasible del recurso de revisión, el cual todavía   podría ser ejercido por la entidad actora.    

Al evidenciar que la UGPP no cumplió con la   carga exigida por la jurisprudencia constitucional para que el asunto sea   examinado mediante este mecanismo excepcional de protección, y teniendo en   cuenta que aún puede acudir al recurso de revisión, es forzoso declarar la   improcedencia en el asunto de la referencia.    

Expediente T-6.579.452 (Caso número 9)    

Por fallo del 10 diciembre de 2013  el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó la reliquidación   de la pensión de la señora Clara Elsy Piñeros Acevedo con inclusión de todos los   factores salariales percibidos por la citada dentro del último año de servicios.   Dicha providencia que ahora se controvierte quedó ejecutoriada el 17 de enero   de 2014, según lo informó la UGPP en la demanda constitucional de amparo,   sin que la entidad vencida en juicio hubiese apelado la condena. En   consecuencia, el término de cinco años para formular recurso extraordinario de   revisión se cumpliría el 21 de julio de 2020.    

Bajo esta condición, se observa que en este   caso la UGPP no alegó y menos demostró que la señora Clara Piñeros (i) haya   tenido una vinculación precaria, (ii) que hubiera servido de base para un   incremento considerable de la mesada pensional. De hecho, su descontento se   relacionó específicamente con que el juez del proceso administrativo aprobó la   reliquidación pensional con todos los factores devengados en lugar de incluir   solamente los autorizados por la Ley 100 de 1993.    

Fue acertado y completo, por lo tanto, el   razonamiento del juez de tutela de primera instancia cuando sostuvo que la   acción de tutela resulta improcedente en el caso concreto por no demostrarse el   abuso palmario del derecho y no haberse agotado el recurso de revisión.    

Adicionalmente, es pertinente indicar que   para el momento en que se pronunció el fallo que se pretende enervar (10 de   diciembre de 2013), la UGPP ya había iniciado su gestión como sucesora de   CAJANAL, de suerte que estaba en capacidad de impugnar mediante el recurso de   apelación aquella decisión que le resultó desfavorable, no obstante lo cual se   mantuvo silente.    

Así las cosas, no hay más opción sino   reconocer la improcedencia de la acción de tutela identificada bajo el número de   radicación T-6.579.452, habida cuenta de que la entidad accionante no satisfizo   la carga que exige la jurisprudencia constitucional para propiciar el análisis   de la controversia por este medio excepcional de protección.    

En   conclusión: sólo en el caso número 1 (expediente T-6.487.740) se supera el   requisito de subsidiariedad, al evidenciarse un abuso palmario del derecho de   acuerdo con las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional.    

En los demás   casos de este grupo, se advierte que la UGPP cuenta −o contaba− con el recurso   extraordinario de revisión para enervar las decisiones judiciales que le fueron   adversas.    

Segunda hipótesis: Acción de tutela   formulada por el pensionado (expediente T-6.571.449)    

En el expediente T-6.571.449 la Sala   encuentra que el ciudadano Eduardo Rodrigo Burbano   Burgos presentó solicitud de amparo constitucional en contra de la decisión   adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño al considerar que esta   autoridad judicial vulneró sus derechos al negar la inclusión de la prima de   riesgo y bonificación por recreación dentro de la liquidación de su pensión   vitalicia de vejez. En cuanto al cumplimiento de los requisitos generales de   procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se encuentra lo   siguiente.    

La decisión tiene evidente relevancia   constitucional: Tratándose de una posible afectación   al derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.N.) que compromete la   afectación del mínimo vital y la seguridad social (artículo 48 C.N.) del actor,   la Sala estima que esta exigencia está satisfecha.    

Inmediatez.   De otra parte, en relación con la celeridad en el uso del recurso de amparo   constitucional, Sala encuentra que el tiempo transcurrido entre el momento de la   presunta vulneración y la interposición de la acción de tutela resulta   razonable, pues tan sólo transcurrieron 2 meses y 18 días. En ese sentido, el   requisito de inmediatez se encuentra satisfecho.    

Subsidiariedad: El accionante no tiene otro medio judicial para debatir la decisión   cuestionada en sede de tutela, esto es la adoptada por el Tribunal   Administrativo de Nariño. En ese sentido se encuentra satisfecho el requisito de   subsidiariedad. Sobre este requisito se aclara que el actor no podría acudir al   recurso de revisión pues tal mecanismo solamente puede ser activado por los   sujetos calificados establecidos en la Ley (el Gobierno Nacional, la Contraloría   General de la República y la Procuraduría General de la Nación) o la   jurisprudencia (la UGPP).    

Cuando se trate de una   irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo   o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos   fundamentales de la parte actora. En el asunto de la referencia no aplica   porque el debate es sobre aspectos sustanciales de la decisión.    

Que la parte actora   identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración   como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso   judicial siempre que esto hubiere sido posible: El accionante   identificó las líneas jurisprudenciales que, en su concepto, fueron desconocidas   por el Tribunal Administrativo de Nariño, autoridad accionada en el proceso de   la referencia. Además, expuso cuál fue la prueba que, en su criterio, no fue   tenida en cuenta por esa autoridad.    

Que no se trate de   una sentencia de tutela contra tutela: Este requisito se encuentra   satisfecho en tanto no se trata de una tutela contra otra decisión de la misma   naturaleza.    

En síntesis, la acción de tutela del expediente T-6.571.449 cumple con los requisitos generales de procedencia que   habilitan el estudio material o de fondo para determinar la posible   configuración de los cargos específicos planteados en la demanda de tutela.    

7. Análisis en torno a la configuración   de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales    

Corresponde ahora a la Sala examinar en   mérito de los dos asuntos que superaron los requisitos generales de procedencia,   de acuerdo con lo verificado en el acápite anterior, esto es, los expedientes   identificados con los números de radicación T-6.487.740 (Caso número 1) y   T-6.571.449 (Caso número 5).    

Para tal propósito, se caracterizará la   causal específica de procedibilidad denominada desconocimiento del precedente   constitucional, dedicando un especial énfasis al tratamiento que ha dado la   jurisprudencia a la aplicabilidad del IBL del régimen de transición en materia   pensional.    

7.1. Breve caracterización del defecto   por desconocimiento del precedente constitucional    

La hipótesis de desconocimiento del   precedente constitucional ha sido diferenciada del yerro sustantivo que se   presenta ante la desatención de la jurisprudencia de los órganos de cierre de la   jurisdicción ordinaria y especializada[150]. De ahí que desechar el balance judicial de la Corte Constitucional   adquirió la entidad de causal autónoma de tutela contra providencia, debido a   que protege la interpretación que realiza esta Corporación de los contenidos   constitucionales, normas sobre las que tiene la guarda y protección. Como se   explicó arriba, los significados que atribuye este Tribunal a la norma superior   hacen parte del a misma y deben tener una protección especial[151].    

En consecuencia, el   defecto por desconocimiento del precedente se configura cuando el juez desconoce   o se aparta de las decisiones de la Corte Constitucional, sin realizar   referencia expresa a la jurisprudencia que sirvió de sustento para resolver   casos análogos y sin exponer razones suficientes que ameriten el   distanciamiento. Para decidir sobre la procedencia de la   acción de tutela por la causal estudiada es preciso:    

“(i)   determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes   aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en   estos precedentes;    

(ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta   necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un   desconocimiento del principio de igualdad; (iii) verificar si el juez tuvo   razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien por encontrar   diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, bien por   considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una   interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y   más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de   acuerdo con el principio pro-persona” [152].    

Por el contrario el defecto no se   configurará, siempre que el funcionario jurisdiccional reconozca y señale las   decisiones anteriores de las que se aparta, y argumente con suficiencia los   motivos de su distanciamiento. El manejo legítimo del precedente obliga a que el   juez: i) refiera el balance judicial vigente (regla de transparencia); ii)   ofrezca un argumento suficiente y adecuado para el abandono o cambio de la norma   jurisprudencial (regla de cambio); y iii)  explique que su propuesta desarrolla de mejor manera los derechos y principios   superiores (regla de suficiencia en jurisprudencia constitucional).    

7.2. El precedente constitucional sobre la aplicabilidad del IBL del régimen de transición   en materia pensional    

La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido de   manera reiterada que quienes son beneficiarios del régimen de transición   previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se les calculará el IBL con   base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los   factores salariales devengados durante los últimos 10 años. Dicha regla fue   fijada por este Tribunal en la sentencia C-258 de 2013 y fue extendida a todos   los beneficiarios del régimen de transición en virtud de la Sentencia SU-230 de   2015.    

En la sentencia C-258 de 2013, la Corte señaló la regla de   aplicación del IBL en el siguiente sentido:    

“En   vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de   los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original   del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36   de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de   prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos   perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear   reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar   mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma   mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 –  la Sala considera que   en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la   expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas   generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.    

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además   de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el   artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será   condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los   beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y   36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.”    

Si bien en esa   oportunidad la Corte analizó el régimen de transición en pensiones de los   Congresistas[153],   la Corte ha explicado[154]  que, en relación con la aplicación del IBL para efectos de la liquidación de la   pensión, fijó una regla general según la cual el IBL no quedaba cobijado por las   normas de transición. Con base en dicho precedente, la Corte ha señalado de   manera uniforme que el ingreso base de liquidación debe ser el fijado de   conformidad con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[155].   Sobre este punto, en la sentencia SU-230 de 2015 se señaló que:    

“(…) Como se   evidencia, la Corte, en sede de control abstracto de constitucionalidad, adoptó   una interpretación sobre la aplicación integral del régimen especial de los   beneficiarios del régimen de transición e interpretó la regla a seguir sobre el   IBL, estableciendo que este no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto,   existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la ley   100.    

Tal como fue   advertido por la Sala Plena mediante Auto No. 326 de 2014, esta Corporación no   se había pronunciado de manera expresa acerca de la interpretación que debía   otorgarse a las disposiciones que contemplaban lo atinente al monto y al ingreso   base de liquidación en el régimen de transición. En este respecto, expuso:    

‘En efecto, en un primer momento, en la Sentencia C-168 de 1995 se   declaró inexequible un aparte del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100   de 1993, por el cargo de igualdad frente al tiempo inferior a dos años para los   trabajadores del sector privado y un año para el público, pero no se hizo   pronunciamiento alguno sobre si el monto estaba o no ligado al concepto de base   de liquidación; en un segundo momento, en la Sentencia C-1056 de 2003, se   declaró inexequible la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 797   de 2003 al inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y, en la   Sentencia C-754 de 2004, se declaró inexequible el artículo 4° de la Ley 860 de   2003, mediante el cual se hizo un segundo intento de modificación a la norma de   la ley 100 antes referida, sin que se abordara lo referente a la interpretación   de las disposiciones de monto y base de liquidación dentro del régimen de   transición. Así, pues, sobre el contenido literal de la Ley 100 de 1993, que   hace referencia expresa a que en lo atinente a las demás condiciones y   requisitos pensionales que no estén regulados por ése artículo, se regirán por   las normas contenidas en la ley del sistema general de pensiones, la Sala Plena   de este tribunal no había hecho una interpretación antes de la Sentencia C-258   de 2013.’    

La mencionada interpretación ha sido   reafirmada por la Corte en las providencias SU-417 de 2016, SU-210 de 2017, y   SU-631 de 2017. En esas sentencias se ha manifestado que el modo de promediar la   base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en   razón de que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad,   monto y semanas de cotización. Ese beneficio excluye el ingreso base de   liquidación. De manera que, con base en tales reglas, la Corte ha concluido que   no es procedente un reajuste de la pensión si se efectuó sin tener en cuenta la   hermenéutica constitucional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo cual   deriva en un abuso del derecho, ya que dispone el aumento injustificado de la   prestación. En esas circunstancias, la Sala ha señalado que se debe dejar sin   efecto las decisiones atacadas en tutela.    

Así las cosas, la regla que fijó la Corte Constitucional en   la sentencia C-258 de 2013 y que reiteró en las SU-230 de 2015, SU-417 de 2016, SU-210 de 2017, y SU-631 de 2017, es el   precedente constitucional en la materia, y que señala que el ingreso base de   liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción   sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por   tal razón, a los beneficiarios del régimen de transición se les calcula el IBL   con base en el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó   durante los últimos 10 años de servicio.    

7.3. Configuración del defecto por desconocimiento del precedente   constitucional en el expediente T-6.487.740 (Caso número 1)    

En   demanda de tutela, la UGPP cuestionó la sentencia del 27 de febrero de 2014 por   la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmó la   decisión adoptada el 12 de julio de 2012 por el Tribunal Administrativo de   Caldas, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho   instaurado por la señora Gloria Cecilia Patiño Gutiérrez contra CAJANAL para   obtener la reliquidación de su pensión.    

En   virtud de la providencia censurada, se ordenó a la entonces CAJANAL reliquidar y   pagar a la demandante los ajustes económicos a la pensión de jubilación desde el   27 de diciembre de 2007, teniendo en cuenta todos los factores que integran el   salario y la asignación mensual más elevada que hubiere devengado durante el   último año de servicios. Esto implicó que la pensión de la citada se computara   con el salario percibido mientras ocupó por 1 mes y 16 días el cargo de   Magistrada de Tribunal Superior de Distrito Judicial, lo que adicionalmente   condujo a un incremento excesivo en su mesada.    

Analizada, entonces, la presente controversia conforme a las   consideraciones antes descritas, la Sala Plena observa que la señora Gloria   Cecilia Patiño ciertamente es beneficiaria del régimen de transición pensional.   Empero, en oposición a lo resuelto por los jueces de lo contencioso   administrativo, la prestación de que se trata ha debido calcularse a partir del   promedio de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de  servicio o todo el tiempo si este fuere superior o inferior, a la luz de lo   prescrito en la Ley 100 de 1993.    

Por lo tanto, el Consejo de Estado, Sección Segunda,   Subsección B, desconoció el precedente aplicable al caso de señora Gloria   Cecilia Patiño Gutiérrez, a la luz de la regla establecida en la C-258 de 2013 y   reiterada en las sentencias SU-230 de 2015, SU-417 de 2016,   SU-210 de 2017 y SU-631 de 2017 y, en consecuencia, se configuró el   defecto alegado.    

Verificada así la vulneración de los derechos fundamentales   al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de que es titular   la UGPP, la Sala revocará los fallos de tutela proferidos por las Secciones   Quinta y Cuarta del Consejo de Estado, en segunda y primera instancias,   respectivamente, para, en su lugar, conceder la protección invocada.    

En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia del 27 de   febrero de 2014, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección   B, con el fin de que dicha autoridad emita un nuevo pronunciamiento con base en   las consideraciones expuestas en esta sentencia.    

7.4. Configuración del defecto por desconocimiento del precedente   constitucional en el expediente T-6.571.449 (Caso número 5)    

En el asunto bajo examen, la Corte encuentra que el señor   Eduardo Enrique Burbano Burgos, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social   –Cajanal E.I.C.E.– la liquidación con el fin de obtener el reajuste de la   pensión de jubilación de la que era acreedor, con el fin de que se le incluyeran   todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en   especial, la bonificación por recreación y la prima de servicios.    

Mediante sentencia del 13 de septiembre de 2013, el Juzgado   Primero Administrativo de Descongestión de Pasto accedió a las súplicas de la   demanda y ordenó reajustar la pensión de jubilación del actor, sobre el 75% del   promedio mensual de lo devengado durante el último año de servicios, es decir,   de todos los emolumentos que percibió de manera permanente y habitual.    

La UGPP apeló la anterior decisión y mediante sentencia del   26 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó parcialmente la   anterior decisión, en el sentido de negar el reajuste pensional con la inclusión   de la bonificación por recreación y la prima de riesgo. Lo anterior, al   considerar que no se había demostrado que el señor Burbano aportara de manera   regular por concepto de esa prima y debido a que la bonificación no era factor   salarial.    

El 18 de julio de 2017 el señor Eduardo Rodrigo Burbano   Burgos presentó, mediante apoderado judicial, acción de tutela por considerar   vulnerados sus derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de   Nariño, con ocasión de la sentencia del 26 de abril de 2017, que revocó   parcialmente el fallo del 13 de septiembre de 2013, dictado por el Juzgado 1º   Administrativo de Descongestión de Pasto. Consideró que era beneficiario del   régimen de transición de la Ley 100 de 1993, razón por la que se le debía   aplicar el Decreto 1933de 1989 que remite, a su vez, al Decreto 1848 de 1969,   que consagra la pensión vitalicia de jubilación en un monto del 75% del promedio   de los salarios y primas de toda especia que hubieren percibido en el último año   de servicios.    

Mediante fallo de tutela del 17 de agosto de 2017, el Consejo   de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,   concedió el amparo solicitado. Señaló que si bien la decisión censurada había   seguido el precedente fijado por la Sección Segunda de la misma Corporación y   había reconocido el carácter salarial de la prima de riesgo, no había tenido en   cuenta las certificaciones que demostraban que el actor había percibido otras   prestaciones diferentes a las reconocidas en la liquidación de la pensión del   señor Burbano Burgos. Además advirtió que, contrario a lo afirmado por tribunal   demandado, la bonificación por recreación no tenía carácter salarial debido a   que así lo establece el artículo 15 del Decreto 40 de 1998.    

La sentencia de tutela de primera instancia fue apelada por   el Subdirector jurídico pensional de la UGPP el 17 de agosto de 2017. El   funcionario señaló que la sentencia del 26 de abril de 2017 se debía aplicar el   precedente fijado en la sentencia C-258 de 2013, según la cual el régimen de   transición solamente cobijaba lo relacionado con la edad, el tiempo de servicios   y el número de semanas cotizadas, no así lo relacionado con el ingreso base de   liquidación, que se rige por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.     

El 29 de noviembre de 2017, el Consejo de Estado, Sala de los   Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, confirmó la decisión del a quo,   por las mismas razones del fallo impugnado.    

En relación con el caso de la referencia, la Sala Plena   encuentra que el actor efectivamente se encuentra inmerso en el régimen de   transición pensional. No obstante, contrario a lo afirmado por los jueces   constitucionales de instancia y con base en los fundamentos de esta decisión, el   cálculo de su pensión se debe realizar con el promedio de los factores   salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio o todo el   tiempo si este fuere superior o inferior, de conformidad con lo dispuesto en la   Ley 100 de 1993.    

En vista de que se constató que los jueces de tutela no   siguieron los parámetros jurisprudenciales en materia de aplicabilidad del IBL   en relación con el régimen de transición pensional, se revocarán las decisiones   que concedieron el amparo deprecado por Eduardo Rodrigo Burbano Burgos, para, en   su lugar, negar la protección invocada.    

8.   Síntesis de la decisión    

En esta   oportunidad, la Sala Plena estudió nueve acciones de tutela formuladas contra   providencias judiciales que resolvieron procesos en los que se   cuestionaba si el IBL para computar las pensiones debía tener en cuenta el 75%   de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios y   con la inclusión de todos los factores devengados por el trabajador, o si, por   el contrario, el cálculo del IBL debía realizarse con el promedio de lo   devengado en los últimos 10 años de servicio e incluyendo sólo aquellos factores   respecto de los cuales el interesado efectuó cotizaciones al sistema de   seguridad social.    

El estudio   en torno a la procedencia formal de la acción de tutela fue divido en dos grupos   para su mejor comprensión, a partir de los causales generales fijadas por la   jurisprudencia y las reglas en torno al abuso palmario del derecho.    

De un lado,   se constató que siete de las ocho demandas de amparo formuladas por la UGPP no   acreditaban los requisitos generales de procedibilidad, específicamente la   subsidiariedad, por cuanto la entidad cuenta –o contaba− con el recurso   extraordinario de revisión para redargüir las providencias que la condenaron a   reliquidar y pagar aquellas prestaciones (expedientes T-6.568.757, T-6.569.788,   T-6.571.422, T-6.571.452, T-6.571.465, T-6.576.750, T-6.579.452). Sólo uno de   dichos casos (expediente T-6.487.740) superó el examen de procedencia, debido a   que se configuraron los presupuestos de abuso palmario del derecho, esto es, una   vinculación precaria (1 mes y 16 días de permanencia en el cargo que sirvió   para computar la pensión) que dio lugar a un aumento excesivo de la   prestación  de vejez.    

De otro   lado, se verificó que la solicitud de protección constitucional instaurada por   el pensionado Eduardo Rodrigo Burbano Burgos cumplió también con las exigencias   generales de procedencia que permitían su estudio de fondo.    

Específicamente, en el expediente de   tutela T-6.487.740 se evidenció que la pensionada obtuvo una ventaja   injustificada fundada en un abuso palmario del derecho, como resultado de la   reliquidación de la mesada con base en la asignación más alta devengada durante   el último año de servicios (el salario del cargo de Magistrada de Tribunal   Superior de Distrito Judicial que ocupó durante 1 mes y 16 días en el último   año), en lugar de aplicar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que exige que el   IBL tenga en cuenta los últimos 10 años de servicios.    

Por su parte, en el caso con número   de radicación T-6.571.449 se verificó que los jueces de tutela se apartaron del   precedente al ordenar la inclusión en el IBL de todos los factores devengados   por el trabajador para efectos de calcular su mesada (esto es, teniendo en   cuenta la bonificación por recreación y la prima de servicios), en lugar de   acoger la interpretación fijada por la jurisprudencia constitucional en torno al   régimen de transición en materia pensional, que señala que para computar la   prestación deben aplicarse los factores salariales autorizados por la Ley 100 de   1993.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución Política,      

             

            RESUELVE:    

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 19 de octubre   de 2017, así como la dictada en primera instancia por la Sección Cuarta de la   misma Corporación el 17 de agosto 2017, que declaró improcedente la acción de   tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– contra el Consejo de   Estado, Sección Segunda, Subsección B, y el Tribunal Administrativo de Caldas.   En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al   acceso a la administración de justicia invocados por la entidad demandante.   (Expediente T-6.487.740)    

SEGUNDO:   DEJAR SIN EFECTO, por las   razones expuestas en esta providencia, la sentencia del 27 de febrero de 2014   proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del   proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la ciudadana el   GLORIA CECILIA PATIÑO GUTIÉRREZ contra la Caja Nacional de Previsión ─CAJANAL   E.I.C.E.─. En consecuencia, ORDENAR al Consejo de Estado, Sección   Segunda, Subsección B, que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la   notificación de esta providencia, emita un nuevo fallo de segunda instancia en   torno a la demanda de reliquidación pensional reclamada por GLORIA CECILIA   PATIÑO GUTIÉRREZ, en el que se atienda a las consideraciones expuestas en la   parte motiva de esta sentencia en relación con las reglas judiciales sobre el   abuso palmario del derecho y la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993   frente a la composición del régimen de transición.    

TERCERO: CONFIRMAR la sentencia adoptada en segunda instancia por el Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el 3 de   noviembre de 2017, que confirmó la dictada en primera instancia por el Consejo   de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, el 2 de   agosto de 2017, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social –UGPP– en contra del Tribunal   Administrativo de Santander. (Expediente T-6.568.757)    

CUARTO: REVOCAR la sentencia adoptada en segunda instancia por la Corte Suprema de   Justicia, Sala de Casación Penal, el 28 de noviembre de 2017, que confirmó la   dictada en primera instancia por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación   Laboral, el 27 de septiembre de 2017, en el proceso de acción de tutela   promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– en contra del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja –Sala Laboral–, que negó el   amparo de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de   justicia. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA  formulada por la entidad demandante. (Expediente T-6.569.788)    

QUINTO: CONFIRMAR la sentencia adoptada en segunda instancia por el Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 30 de noviembre de   2017, que confirmó la dictada en primera instancia por el Tribunal   Administrativo del Valle del Cauca el 20 de octubre de 2017, en el proceso de   acción de tutela promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión   Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– en contra   del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura, que   declaró improcedente la acción de tutela. (Expediente T-6.571.422)    

SEXTO: REVOCAR la sentencia adoptada en segunda instancia por el Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 29 de noviembre de   2017, que confirmó la dictada en primera instancia por el Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el 17 de   agosto de 2017, en el proceso de acción de tutela promovido por EDUARDO RODRIGO   BURBANO BURGOS en contra del Tribunal Administrativo de Nariño. En su lugar,   NEGAR el amparo de los derechos al debido proceso, al mínimo vital, a la   seguridad social, a la igualdad, a la vida digna y a la familia, invocados por   el accionante. (Expediente T-6.571.449)    

SÉPTIMO: CONFIRMAR la sentencia adoptada en segunda instancia por el Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el 25 de   julio de 2017, que confirmó la dictada primera instancia por el Tribunal   Administrativo de Bolívar el 8 de mayo de 2017, en el proceso de acción de   tutela promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, en contra del   Juzgado Segundo Administrativo del Cartagena, que declaró improcedente la acción   de tutela. (Expediente T-6.571.452)    

OCTAVO: CONFIRMAR la sentencia adoptada en segunda instancia por el Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 29 de noviembre de   2017, que confirmó la dictada en primera instancia por el Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el 8 de   junio de 2017, en el proceso de acción de tutela promovido por la Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social –UGPP–, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   Sección Segunda, Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela.   (Expediente  T-6.571.465).    

NOVENO: CONFIRMAR la sentencia adoptada en segunda instancia por el Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 29 de noviembre de   2017, que confirmó la dictada en primera instancia por el Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el 24 de   julio de 2017, en el proceso de acción de tutela promovido por la Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social –UGPP–, en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala   de Descongestión, que declaró improcedente la acción de tutela. (Expediente   T-6.576.750)    

DÉCIMO: CONFIRMAR la sentencia adoptada en segunda instancia por el Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 23 de noviembre de   2017, que confirmó la dictada en primera instancia por el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, el 28 de agosto de 2017, en el proceso de acción   de tutela promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, en contra del   Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró   improcedente la acción de tutela. (Expediente T-6.579.452)    

UNDÉCIMO: Por   la Secretaría de la Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata   el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

Presidente    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Ausente en comisión    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Ausente en comisión    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Articulo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.    

[2] Nació el 27 de diciembre de 1957.    

[3] Cuaderno principal de la demanda. Folios 39 y 40.    

[4] Ibíd. Folios 105 y 106.    

[5] Ibíd. Folios 107-119.    

[6]   Escrito de tutela radicado el 30 de mayo de 2017 (Folio 35)    

[7] Ibíd. Folios 91-93.    

[8] Ibíd. Folio 150.    

[9] Ibíd. Folios 149-152.    

[10] Ibíd. Folios 212-223.    

[11] Ibíd. Folios 36-94.    

[12] Ibíd. Folios 95 – 106.    

[13] Ibíd. Folios 107-118.    

[14] Ibíd. Folios 121 y 122.    

[15] Nació el 04 de mayo de 1948.    

[16] Cuaderno principal de la demanda. Folios 47-58.    

[17] Ibíd. Folios 37-44.    

[18] Escrito de tutela radicado el 19 de abril   de 2017 (Folio 32 vto.)    

[19] Ibíd. Folios 33-36.    

[20] Ibíd. Folio 122.    

[21] Ibíd. Folios119-130.    

[22] Ibíd. Folios 189-195.    

[23] Ibíd. Folios 33-36.    

[24] Ibíd. Folios 37-44.    

[25] Ibíd. Folios45 y 46.    

[26] Ibíd. Folios 47-56.    

[27] Nació el 19 de mayo de 1949.    

[28]   Folios 50 y 51.    

[29] Ibíd. Folios 48 y 49.    

[30] Escrito de tutela radicado el 12 de  septiembre de 2017 (Folio   1)    

[31] Cuaderno 1. Folio 17.    

[32] Cuaderno de impugnación. Folios 4-17.    

[34] Ibíd. Folios 39-41.    

[35] Ibíd. Folios 42-44.    

[36] Ibíd. Folios 45-47.    

[37] Ibíd. Folios 48 y 49.    

[38] Ibíd. Folios 50-53.    

[39] Nació el 11 de enero de 1951.    

[40] Cuaderno principal de la demanda. Folios 50-53.    

[41] Ibíd. Folios 43-49.    

[42] El   escrito de tutela fue radicado el 6 de octubre de 2017 (Folio 70)    

[43] Ibíd. Folios 126-127    

[44] Ibíd. Folios 125- 131.    

[45] Ibíd. Folios 191-199.    

[46] Ibíd. Folios 50-53.    

[47] Ibíd. Folios 54-57.    

[48] Ibíd. Folios 58-59.    

[49] Ibíd. Folios 43-49.    

[50] Cuaderno principal de la demanda. Folios 11-18.    

[51] Ibíd. Folios 36-54.    

[52] Ibíd. Folios 56-71.    

[53] Ibíd. Folios 141- 148.    

[54] Cuaderno principal de la demanda. Folios 188-193.    

[55] Ibíd. Folio 10.    

[56] Ibíd. Folios 11-18.    

[57] Ibíd. Folios 19-35.    

[58] Ibíd. Folios 36-54.    

[59] Ibíd. Folios 56-71.    

[60] Nació el 15 de marzo de 1953.    

[61] Cuaderno principal de la demanda. Folios 31-33.    

[62] Ibíd. Folios 29 y 30.    

[64] Ibíd. Folios 38- y 39.    

[65] Ibíd. Folios 130-138.    

[66] Ibíd. Folios198-204.    

[67] Ibíd. Folios 21-23.    

[68] Ibíd. Folios 24 y 25.    

[69] Ibíd. Folios 26-28.    

[70] Ibíd. Folios 29 y 0.    

[71] Ibíd. Folios 31 y 32.    

[72] Ibíd. Folios 33y 34.    

[73] Ibíd. Folios 36 y 37.    

[74] Ibíd. Folios 38 y 39.    

[75] Ibíd. Folio 40.    

[76] Nació el 24 de junio de 1948.    

[77] (Folio 48).    

[78] Folio 37 vto.    

[79] Ibíd. Folios 56-64.    

[80] En el año 2009 la mesada pensional del señor Nelson Caicedo Flórez   correspondía a la suma de $3.181.586. Como resultado del respectivo reajuste   anual, en el año 2010 la prestación se elevó a $3.245.217, y en el año 2011, a   la suma de $3.348.091.    

[81] Ibíd. Folios 45-50.    

[82] Ibíd. Folios 51 y 52.    

[83] Folio 71 vto.    

[84] Escrito de tutela radicado el 9 de mayo de 2017.    

[85] Ibíd. Folios 235-242    

[86] Ibíd. Folios 35-38.    

[87] Ibíd. Folios 39-41.    

[88] Ibíd. Folios 42-44.    

[89] Ibíd. Folios 45-50.    

[90] Ibíd. Folios 51 y 52.    

[91] Ibíd. Folios 53-55.    

[92] Ibíd. Folios 56-69.    

[93] Ibíd. Folios 71 y 72.    

[94] Nació el 12 de septiembre de 1946.    

[95] Ibíd. Folios 66-81.    

[96] Cuaderno principal de la demanda. Folios 42-44.    

[97] Ibíd. Folios 4547.    

[98] Ibíd. Folios 84-93.    

[99] Ibíd. Folios 94 y 95.    

[100] Ibíd. Folios 96-118.    

[101] Escrito de tutela radicado el 21 de junio de 2017 (Folio 132)    

[102] Ibíd. Folio 171-177.    

[103] Ibíd. Folio 185.    

[104] Ibíd. Folios 184-191.    

[106] Ibíd. Folios 35-37.    

[107] Ibíd. Folios 38-41.    

[108] Ibíd. Folios 42-44.    

[109] Ibíd. Folios 45-47.    

[110] Ibíd. Folios 48-51.    

[111] Ibíd. Folios 52-54.    

[112] Ibíd. Folios 55-62.    

[113] Ibíd. Folios 63-65.    

[114] Ibíd. Folios 66-75.    

[115] Nació el 25 de junio de 1954.    

[116] Ibíd. Folios 38-52.    

[117] Ibíd. Folio 63 y 64.    

[118] Escrito de tutela radicado el 15 de agosto   de 2017 (Folio 1)    

[119] Ibíd. Folios 92.    

[120] Ibíd. Folios 88-105.    

[121] Ibíd. Folios 159-164.    

[122] Ibíd. Folios 54-56.    

[123] Ibíd. Folios 57-62.    

[124] Ibíd. Folios 63 y 64.    

[125] Ibíd. Folios 38-53.    

[126] Ibíd. Folios 65-66.    

[127] Esto es, que la liquidación de las pensiones reconocidas bajo el   régimen de transición debe efectuarse con las normas que rigen la Ley 100 de   1993 y no con las de regímenes anteriores.    

[128] En este acápite, se reiterará la posición jurisprudencial expuesta   en las sentencias SU-210 de 2017, T-534 de 2015, T-1029 de 2012 y T-553 de 2012   entorno a la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales.    

[129] Sentencias SU-210 de 2017, T-534 de 2015, T-1029 de 2012, T-553 de   2012, T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001 y T-037 de 1997.    

[130] Sentencia T-213 de 2012.    

[132] Sentencia T-053 de 2012.    

[133] Sentencias T-808 de 2007, T-821 de 2010 y T-513 de 2011.    

[134] Sentencia C-590 de 2005.    

[135] Al respecto, se pueden consultar las setencias SU-427 de 2016 y   SU-631 de 2017.    

[136] En la Sentencia SU-361 de 2017, la Sala Plena analizó los   expedientes T-5.574.837 y T-5.631.824. En el primer plenario, consideró que “para   el año 2017 la mesada pensional que se le paga de modo mensual a la señora   Santander es de $12.716.108,66 cuando no debía superar los $7.441.049,77”.   En el segundo expediente, manifestó que “la accionante debería percibir   mensualmente $8.384.857”, empero recibe $18.442.925. En contraste, en la   causa T-5.640.742, consideró que era inexistente el incremento excesivo de la   mesada pensional, porque el aumento de la prestación no había superado los tres   salario mínimos legales mensuales vigente de la época en que se ordenó dicho   acrecentamiento y “la emisión del fallo cuestionado implicó que actualmente   cuando debe pagársele una mesada pensional por valor de $4.243.694 se le paga la   suma de $6.755.960.”    

[137] En la Sentencia SU-427 de 2016, se estimó que el incremento del   valor de la pensión había sido excesivo, al pasar de $3.935.780 pesos m/cte. a   $14.140.249 pesos m/cte.    

[138] En el caso de las sentencias de unificación mencionadas, la UGPP no   había participado en los procesos judiciales de reliquidación de pensión, puesto   que, en esos trámites, CAJANAL fue la entidad demandad y condenada. Además, en   las causas objeto de revisión en las Sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017,   el plazo que existía para promover el recurso extraordinario de revisión había   caducado.    

[139] En Sentencia SU-631 de 2017, la Sala Plena indicó que “El   carácter palmario del abuso del derecho debe ser identificado por el juez de   tutela al momento de hacer el análisis de procedencia de la acción de tutela. No   solo debe advertir (i) que el ejercicio del derecho pensional pudo haber   desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de   seguridad social –caso en el cual no debe perder de vista que la acción de   tutela será, en principio, improcedente ante la existencia del recurso de   revisión-, sino además (ii) constatar que la ventaja irrazonable que generó pone   en un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad social,   con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, en relación con la   cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa y la UGPP se encuentra   obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su carácter periódico, atentan   contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera actual”.    

[140] Ibídem. La Sala Plena precisión que “la vinculación precaria ha   sido entendida como la relación entre un empleado o funcionario público y el   Estado, que tiene una duración reducida en el tiempo. El elemento que define la   precariedad del vínculo laboral es por lo tanto su fugacidad. En muchos casos el   carácter fugaz de la relación laboral obedece a la satisfacción de un encargo o   una provisionalidad (temporales por definición) por parte de un servidor que   desempeña funciones en propiedad o de un particular, para desempeñarse en un   cargo de mayor jerarquía y remuneración. La brevedad en el desempeño de las   funciones de mayor remuneración puede llegar a menoscabar en casos concretos los   cimientos del sistema de seguridad social, cuando propicia la consolidación de   derechos pensionales con fundamento único en la remuneración percibida durante   la vinculación precaria”. Por ejemplo, aclaró que esa precariedad no   ocurrirá cuando la persona ocupa el empleo por un nombramiento que tiene origen   en un concurso de mérito. En esas hipótesis, la vocación de permanencia en ese   tipo de nombramientos y cargos elimina el carácter fugaz del nexo e impedirá la   configuración de una vinculación precaria. “Entretanto, en relación con la   nominación hecha en propiedad, es necesario distinguir dos tipos de situaciones:   la primera, cuando el nombramiento se hace en un cargo de libre nombramiento y   remoción, mediando únicamente la voluntad del nominador; y la segunda, cuando   obedece a la superación del correspondiente concurso de méritos y de ostentar el   primer lugar en la lista de elegibles consolidada. En el primer caso, conforme   las particularidades del caso concreto, podrá predicarse la fugacidad de la   vinculación si el tiempo de ejercicio fue corto, mientras en el segundo, dada la   estabilidad que genera el vínculo con el Estado, no.”    

[141] Sentencia SU-631 de 2017    

[142] Cons. Sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017    

[143] Esta decisión confirmó la sentencia del   Tribunal Administrativo de Caldas dictada el 12 de julio de 2012 que ordenó la   reliquidación de la pensión de vejez de la señora Patiño Gutiérrez.    

[144] Conforme al régimen especial de pensiones   previsto en el Decreto 546 de 1971.    

[145] Folio 100 del cuaderno principal del expediente de tutela.    

[146] Folios 36 a 48 del cuaderno principal del expediente de tutela.    

[147] Folios 53 a 56 del cuaderno principal del expediente de tutela. En   la actualidad el monto de la pensión asciende a $15.841.548, debido al reajuste   por indexación ordenado en la Resolución RDP 003178 del 30 de enero de 2017.    

[148] Sentencia SU-631 de 2017    

[149] La suma de $3.348.091 resulta del ajuste anual a la pensión para el   año 2011. En el año 2010, la misma prestación equivalía a $3.245.217, y en año   2009, ascendía a $3.181.586.    

[150] En las Sentencia T-830 de 2012, en primer lugar, y luego en la   T-360 de 2014 se resumió el defecto sustantivo desarrollado por la   jurisprudencia, con énfasis en el desconocimiento del precedente, en los   siguientes términos: “El defecto sustantivo aparece, como ya se mencionó,   cuando la autoridad judicial desconoce las disposiciones de rango legal o   infralegal aplicables en un caso determinado. Específicamente, de conformidad   con la jurisprudencia constitucional, una providencia judicial adolece de un   defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una   disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones   previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica   un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto   de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del   caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le   reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente   –interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se   aparta del precedente judicial –horizontal o vertical- sin justificación   suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de   inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre   que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso”   (Subrayado del texto original). Sobre el defecto sustantivo también ver la   sentencias T-087 de 2007, T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-522 de 2001,   T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011 y   SU-611 de 2017..    

[151] En Sentencia SU-640 de 2008, la Sala Plena manifestó que: “La   interpretación de la Constitución, que además permite materializar la voluntad   del constituyente, tiene como propósito principal, oriental el ordenamiento   jurídico hacia los principios y valores constitucionales superiores. No   reconocer entonces el alcance de los fallos constitucionales vinculantes, sea   por desconocimiento, descuido, u omisión, genera en el ordenamiento jurídico   colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la   Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la   normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y   afectan la seguridad jurídica. Que perturba, además la eficiencia y la eficacia   institucional, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de   las autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene   una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra   organización judicial”    

[152]Sentencia   T-028 de 2012.    

[153] Como se explicó en ese momento, el análisis del régimen especial   consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, resultaba contrario a la   constitución debido a que (i) dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder   privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad, y (ii) en   la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene   ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales. No obstante,   la Corte precisó que lo anterior no excluía la interpretación en abstracto que   se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de   establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las   reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto   pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca. Cfr.   Sentencia C-258 de 2013.    

[154] Al respecto, consultar las sentencias SU- 417 de 2016, SU-210 de   2017 y SU 631 de 2017.    

[155] Al efecto ver Sentencia T-078/14, CP. Dr. Mauricio González Cuervo.