SU205-25

  SU205-25 

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia SU-205/25    

     

     

REFERENDO  TERRITORIAL DEROGATORIO-Jurisprudencia constitucional    

     

     

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos  generales de procedibilidad    

     

RELEVANCIA CONSTITUCIONAL COMO REQUISITO DE PROCEDENCIA  DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia    

     

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS  JUDICIALES-Requisitos específicos de procedibilidad    

     

DEMOCRACIA  PARTICIPATIVA Y SOBERANIA POPULAR-Ejes  definitorios de la Constitución    

     

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Profundización    

     

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tensión/DEMOCRACIA  PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Distinción    

     

PRINCIPIO DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Universal y  expansivo    

     

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Alcance    

     

(…), la democracia  participativa es un principio fundacional de la Constitución Política de 1991.  Nuestro régimen constitucional “va más allá de los atributos generales que  ostenta cualquier democracia y que se ponen de manifiesto en sus modalidades de  representación”. El pueblo es la fuente de legitimidad del poder político y,  además, “él mismo ejerce ese poder, que lo tiene y ha de tenerlo en todo  momento”.    

     

DERECHOS  POLITICOS-Definición/DERECHOS POLITICOS-Instrumentos internacionales    

     

DERECHO DE PARTICIPACION  POLÍTICA-Conformación, ejercicio y  control    

     

El artículo 40 de la  Constitución Política reconoce múltiples derechos políticos en la (i)  conformación, (ii) ejercicio y (iii) control del poder político.  El ciudadano interviene para ordenar, estructurar e integrar el poder  político (conformación), para practicar, desplegar o manifestar la titularidad  del poder político (ejercicio) y para vigilar, explorar y examinar la gestión  de los órganos que expresan institucionalmente el poder político (control).    

     

DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA-Fundamental/DERECHO DE PARTICIPACION POLÍTICA-Características    

     

DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA-Directa e indirecta    

     

DERECHO A LA PARTICIPACIÓN  POLÍTICA-Atributos    

     

     

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter  universal y expansivo/PRINCIPIO PRO HOMINE-Interpretación  normativa y aplicación    

     

Este principio (pro  homine) sólo aplica cuando una norma legal admite más de una interpretación y  una de ellas restringe el acceso de la ciudadanía a mecanismos de  participación, mientras que otra permite su ejercicio sin desconocer otros  principios constitucionales. En estos casos, el juez tiene la obligación de optar  por la interpretación que favorezca en mayor grado el ejercicio del derecho  fundamental a la participación política.    

     

DERECHO DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA-Límites    

     

DERECHOS POLITICOS-Restricciones/MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Regulación estatutaria    

     

MECANISMOS DE  PARTICIPACION CIUDADANA-Jurisprudencia  constitucional    

     

(…), la Constitución  consagra el derecho a la participación directa de los ciudadanos a tomar parte  en los distintos mecanismos de participación democrática. Los derechos políticos  y de participación democrática deben interpretarse conforme al principio pro  homine. Sin embargo, no son absolutos; su ejercicio debe llevarse conforme a  los límites fijados en la Constitución y la ley y de acuerdo con las  finalidades constitucionales que los justifican.    

     

REFERENDO-Concepto    

     

REFERENDO-Contenido y alcance/REFERENDO-Modalidades    

     

REFERENDO-Distinción entre aprobatorio y derogatorio    

     

REFERENDO-Características esenciales/REFERENDO-Mecanismo  de democracia participativa    

     

(…), la Corte Constitucional  ha enfatizado que el referendo es un derecho político “altamente participativo”. Es un mecanismo que implica una intervención intensa y  autónoma del pueblo en el ejercicio del poder político, pues los ciudadanos  desplazan a las instancias representativas (Congreso, asambleas y concejos) en  la toma de una decisión de su competencia para “definir mediante el voto la  pertenencia de una norma al sistema jurídico”. En el mismo sentido, la Comisión  IDH ha señalado que mecanismos de participación directa como el referendo es  “un ejercicio de los derechos políticos, y también (…) una expresión de la  opinión política protegida por el derecho a la libertad de expresión y el  principio de no discriminación”.    

     

REFERENDO TERRITORIAL-Concepto    

     

REFERENDO TERRITORIAL DEROGATORIO-Contenido    

     

     

REFERENDO TERRITORIAL-Procedimiento    

     

REFERENDO-Control previo de constitucionalidad    

     

(…), la Corte ha señalado  que este control de constitucionalidad tiene las siguientes características:  (i) es previo a la convocatoria y al pronunciamiento del pueblo; (ii)  es automático, en tanto no exige la presentación de una demanda y (iii)  es integral, dado que se ocupa de juzgar tanto el procedimiento de la  iniciativa como su validez material.    

     

REFERENDO TERRITORIAL-Materias objeto de iniciativa  ciudadana     

     

REFERENDO TERRITORIAL-Límites de competencia de la  iniciativa ciudadana    

     

DERECHO A LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA-Diferencias de  la nueva regulación estatutaria    

     

CARACTERIZACION  DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION  DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia    

     

INICIATIVA DE REFERENDO DEROGATORIO-Alcance y  naturaleza jurídica de la intervención ciudadana en el término de fijación en  lista    

     

DEFECTO  SUSTANTIVO-Caracterización/DEFECTO  SUSTANTIVO-Reiteración de  jurisprudencia    

     

REFERENDO  DEROGATORIO-Contenido y alcance    

     

En criterio de la Corte, el referendo derogatorio es,  por definición, un instrumento para materializar la democracia participativa.  En este sentido, en ausencia de una prohibición constitucional y legal expresa,  las autoridades judiciales y administrativas no deben limitar su alcance  material con fundamento en interpretaciones que amplíen las prohibiciones y restrinjan  su ejercicio. Por el contrario, conforme a la jurisprudencia constitucional  tienen el deber de promover “en cuanto resulte posible, la manifestación  de formas democráticas de decisión y de control”    

     

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

SENTENCIA SU-205 DE 2025    

     

Expediente: T-10.547.998    

     

Asunto: acciones de tutela presentadas por las sociedades  Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S y Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S, en contra del Tribunal Administrativo de Casanare y la  Registraduría Nacional del Estado Civil    

     

Magistrada  ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera    

     

Bogotá,  D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025)    

     

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias  constitucionales y legales, profiere la siguiente    

     

     

SENTENCIA    

     

Síntesis de la decisión    

     

Hechos. El 30 de diciembre de 2022, el Concejo Municipal de Paz  de Ariporo, Casanare, aprobó el Acuerdo Municipal núm. 500.02.023, mediante el  cual le confirió facultades transitorias a la alcaldesa para constituir una  sociedad de economía mixta que se encargaría de prestar el servicio de  alumbrado público en el municipio. El municipio adelantó un proceso para la selección  de un socio estratégico para la creación y constitución de la sociedad, dentro  del cual fue seleccionado el proponente  “Alumbrado de Paz de Ariporo S.A.S”, integrado por las sociedades Soluciones  Integrales de Colombia S.A.S y Servicio Integral de la Costa Caribe e  Ingeniería S.A.S, y junto con el cual el municipio constituyó la sociedad  denominada Empresa Mixta de Alumbrado  Público de Paz de Ariporo S.A.S.    

     

El 6 de febrero de 2023, un grupo  de ciudadanos presentó ante la Registraduría Municipal de Paz de Ariporo una  solicitud de inscripción de un referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.02.023. Mediante las resoluciones 001 de 16 de febrero de 2023 y 004 de 4 de septiembre de  2023, la Registraduría Municipal certificó que la iniciativa cumplía con los  requisitos legales y constitucionales. El 8 de septiembre siguiente, envió  copia de estas resoluciones al Tribunal Administrativo de Casanare para que  adelantara el control previo de constitucionalidad de la iniciativa, conforme  al artículo 21 de la Ley 1757 de 2015.    

     

El 2 de noviembre de 2023, el  Tribunal Administrativo de Casanare emitió Sentencia en la que declaró la  constitucionalidad de la iniciativa del referendo derogatorio. El Tribunal  determinó que el trámite de la iniciativa cumplió con los requisitos legales,  el texto de la pregunta era claro y el referendo no encajaba dentro de las  prohibiciones establecidas en los artículos 29 de la Ley 134 de 1994 y 18 de la  ley 1757 de 2015.    

     

Las acciones de tutela. En contra de las resoluciones  de la Registraduría Municipal y la Sentencia de 2 de noviembre de 2023 del  Tribunal Administrativo de Casanare, se presentaron dos acciones de tutela: una  el 31 de enero de 2024, por el  representante legal de la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e  Ingeniería S.A.S; y otra el 18 de abril de 2024, por el representante legal de  la sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S. Las  accionantes consideraron que las accionadas incurrieron en dos defectos:    

     

Defecto procedimental                    

Sostuvieron que no    fueron notificadas ni vinculadas en el proceso de constitucionalidad previa    del referendo derogatorio, pese a ser terceros con interés en el proceso.   

Defecto sustantivo                    

La Registraduría Municipal y el Tribunal    Administrativo del Casanare inaplicaron los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015, así como 29 y 35 de la Ley    134 de 1994, de los cuales se deriva una prohibición legal para llevar a cabo    referendos derogatorios de actos administrativos que versen sobre materias    que sean de iniciativa exclusiva de los alcaldes. Afirmaron que la creación    de una sociedad de economía mixta es una materia de iniciativa exclusiva del    alcalde, por lo que el Acuerdo Municipal    núm. 500.02.023 no podía ser objeto    de referendo derogatorio.    

     

Decisión de la Corte. La Sala encontró que no se configuraron ninguno de los  defectos alegados por los accionantes:    

     

–          Defecto procedimental.  La Corte concluyó que el Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió en  defecto procedimental por indebida notificación o vinculación. Esto, porque no  existía ninguna norma procesal que disponga que, en los procesos de revisión  previa de constitucionalidad de las iniciativas de referendo, los tribunales  administrativos deban vincular o notificar de forma personal a terceros con  interés. Por el contrario, los artículos 44 de la Ley 134 de 1994 y 21  de la Ley 1757 de 2015 disponen que el mecanismo procesal para  poner en conocimiento de la ciudadanía el proceso es la fijación en lista por  un término de 10 días. La Corte constató que el Tribunal Administrativo de  Casanare fijó en lista el proceso por diez (10) días, por lo que no desconoció  disposición procesal alguna.    

–          Defecto sustantivo. La  Sala Plena encontró que el Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió en  un defecto sustantivo, al concluir que el referendo derogatorio no encajaba  dentro de las prohibiciones establecidas en las leyes 134 de 1994 y 1757 de  2015. Esto, porque (i) a partir de una interpretación literal, sistemática,  teleológica y funcional, es posible concluir que la prohibición prevista en el  literal (a) del inciso 2° del artículo 18 de la ley 1757 de 2015 no cobija a  los referendos territoriales derogatorios; (ii) la limitación consagrada en el inciso 2º del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 no era aplicable a este caso, pues esta sólo aplica a los referendos territoriales aprobatorios -no  los derogatorios- y, en cualquier caso, el artículo 18 de la Ley 1757 prevalece  sobre el artículo 29 de la ley 134 de 1994; y (iii) el principio pro homine  y el carácter expansivo de la democracia implican que la interpretación que ha  de primar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático  por lo que, en este caso, el Tribunal Administrativo de Casanare debía –como en  efecto lo hizo– preferir la interpretación más favorable a la iniciativa del  referendo.    

Órdenes y remedios. Con fundamento en  las anteriores consideraciones, la Sala adoptó, principalmente, las siguientes  órdenes y remedios: (i) revocó las sentencias de instancia y, en su lugar, negó  el amparo; (ii) dejó sin efectos la Sentencia de reemplazo emitida el 11 de  julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Casanare y, en su lugar,  confirmó la Sentencia de 2 de noviembre de 2023 que declaró la  constitucionalidad del referendo derogatorio y (iii) ordenó a la Registraduría  Nacional del Estado Civil que continúe con el trámite para la celebración del  referendo Acuerdo Municipal núm. 500.0223 del 30 de diciembre del 2022.    

     

Tabla de contenido    

I.     ANTECEDENTES    

1.    Hechos probados    

2.    El trámite de  tutela    

3.    Actuaciones  judiciales en sede de revisión    

II.    CONSIDERACIONES    

1.    Competencia    

2.    Estructura de la decisión    

3.    Examen de los requisitos generales  de procedibilidad    

3.1.     Legitimación  en la causa    

3.2.     Inmediatez    

3.3.     Subsidiariedad    

3.4.     Relevancia constitucional    

3.5.     Identificación razonable  de los hechos    

3.6.     Efecto decisivo de la irregularidad procesal    

3.7.     La tutela no se  dirige contra un fallo de tutela control abstracto de constitucionalidad,  nulidad por inconstitucionalidad o interpretativa de la JEP    

4.    Examen de fondo    

4.1.     El principio  constitucional de democracia participativa    

4.2.     Los derechos  políticos. Reiteración de jurisprudencia    

4.3.     El referendo:  regulación constitucional y estatutaria    

5.    Caso concreto    

5.1.     El Tribunal  Administrativo de Casanare no incurrió en un defecto procedimental absoluto    

5.2.     El Tribunal  Administrativo de Casanare no incurrió en un defecto sustantivo    

6.    Remedios y órdenes a impartir    

III.  DECISIÓN    

     

I.       ANTECEDENTES    

     

1.      Hechos probados    

     

1.                  El Acuerdo Municipal núm. 500.02.023.  El 11 de febrero de 2022, Eunice Escobar Bernal, en calidad de alcaldesa del  municipio de Paz de Ariporo, Casanare, presentó el proyecto de Acuerdo  Municipal núm. 300.47.1-003. Este proyecto tenía como objeto que el Concejo  Municipal de ese municipio le confiriera a la alcaldesa “facultades protempore  (…) para la creación y constitución de una sociedad de economía mixta de orden  municipal y descentralizada para que opere la prestación integral del servicio  de alumbrado público” en el municipio. Luego, por medio del Decreto 300.21-197  de 2022, la alcaldesa del municipio convocó al Concejo Municipal para un  período de sesiones extraordinarias para tramitar algunos proyectos de Acuerdo  Municipal, dentro de los que se encontraba el proyecto de Acuerdo Municipal  núm. 300.47.1-003.    

     

2.                  El 30 de diciembre de 2022, en las  sesiones reglamentarias de comisión y plenaria, el Concejo Municipal de Paz de Ariporo aprobó el Acuerdo  Municipal núm. 500.02.023. Mediante este acuerdo, el Concejo Municipal confirió  facultades transitorias a la alcaldesa del municipio para crear y constituir  una sociedad de economía mixta denominada “Empresa Mixta de Alumbrado Público  de Paz de Ariporo S.A.S”[1]  (art. 1º). Esta sociedad tendría como objeto la “prestación y operación  integral del servicio de alumbrado público”[2],  lo que incluía las actividades de “modernización, administración,  repotenciación, ejecución de mantenimientos, expansión, iluminación navideña y  desarrollo tecnológico asociado al mismo”[3].  Asimismo, facultó a la alcaldesa para que “mediante los mecanismos de selección  objetiva, de convocatoria pública y/o licitación pública que regulan la  normatividad vigente aplicable a la materia, seleccione, promueva o escoja a la  persona natural o jurídica del sector privado, para la conformación o creación  de la Sociedad de Economía Mixta denominada ‘EMPRESA MIXTA DE ALUMBRADO PÚBLICO  DE PAZ ARIPORO S.A.S’, de orden municipal, que deberá operar como Entidad  descentralizada la prestación del servicio integral del servicio de alumbrado  público del municipio” (art. 5º). El Consejo Municipal concedió las facultades  a la alcaldesa por el término de 12 meses[4].    

     

3.                  Por otro lado, el Acuerdo Municipal dispuso  que (i) la sociedad de economía mixta “se sujetará a lo establecido en la Ley  489 de 1998, bajo la forma societaria por acciones simplificada” (art. 2º ), (ii)  el “mecanismo para financiación y sostenimiento (…) será el total de la renta  municipal que se recaude por concepto de impuesto al servicio de alumbrado  público, como mecanismo de contraprestación de conformidad al artículo 350 de  la Ley 1819 de 2016” (art. 3º), y (iii) el “aporte accionario del municipio de  Paz de Ariporo como socio miembro de dicha Sociedad, será en especie; los  cuales están representados en unos activos fijos de alumbrado público en buen  estado descrito en el Estudio Técnico de Referencia que reposa en el municipio,  valores en 37.37%, con relación total del valor de los activos fijos de  alumbrado público que se tendrán una vez se modernice, se expanda y se hagan  las obras exclusivas de alumbrado público” (art. 4º).    

     

4.                   El proceso de selección del socio  estratégico y la constitución de la sociedad. El municipio de Paz de  Ariporo adelantó el proceso de selección núm. “CONV PUBLIC PZA CP 001 2023”,  con el objeto de seleccionar un “socio estratégico para la creación y  constitución de una sociedad de economía mixta de orden municipal y  descentralizada para la prestación integral del servicio del alumbrado público”[5]. El 27 de abril de 2023, mediante la  Resolución núm.300.52-187, la Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo adjudicó y  seleccionó como socio al proponente “Alumbrado de Paz de Ariporo S.A.S”. Este  proponente estaba integrado por dos sociedades: (i) Soluciones Integrales de  Colombia S.A.S, representada por Rafael Tomás Escobar Morales, y (ii) Servicio  Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S, cuyo representante era  Alexander Antonio Rodríguez Pacheco. Luego, la Alcaldía Municipal de Paz de  Ariporo y la sociedad “Alumbrado de Paz de Ariporo S.A.S” constituyeron la  sociedad “Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S”.    

     

5.                  El periodo de la señora Eunice Escobar  Bernal como alcaldesa del municipio de Paz de Ariporo culminó el 1° de enero de  2024. El 29 de octubre de 2023, fue electo como alcalde del municipio de Paz de  Ariporo el señor Jorge Camilo Abril Tarache.    

     

6.                  La iniciativa de referendo  derogatorio. El 6 de febrero de 2023, el  señor Denis Fernández Parada, junto con otros 7 ciudadanos[6], dentro de los cuales se encontraba  el señor Jorge Camilo Abril Tarache –actual alcalde  del municipio–, presentaron ante la Registraduría  Municipal de Paz de Ariporo (la “Registraduría Municipal”) una solicitud  de inscripción de una iniciativa ciudadana, para “adelantar un referendo  derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.03-023 del 30 de diciembre de 2022”[7]. Señalaron que la solicitud de  inscripción se fundamentaba en que (i) el Acuerdo Municipal “no contó con la  legitimidad ciudadana”[8]  y, por el contrario, “durante su trámite fu[e] objeto de manifestaciones de  rechazo ciudadano en diferentes formas y escenarios”[9]; (ii) el acuerdo no contó con “un  estudio técnico riguroso de factibilidad y viabilidad que justifique la  autorización a la alcaldesa para la creación de una empresa de economía mixta  para el manejo del servicio de alumbrado público”[10] y (iii) el “documento técnico del  proyecto”[11]  no fue socializado con la comunidad[12].    

     

7.                  Trámite de la iniciativa. El 16 de febrero de 2023, la Registraduría Municipal emitió  la Resolución núm. 001 de 2023, en la que, entre otros[13], declaró que “la inscripción  para adelantar la Iniciativa de referendo derogatorio al núm. 500.02-023 del 30  de diciembre de 2022 (…) cumple con el lleno de los requisitos legales  establecidos en la Ley Estatutaria 1757 del 6 de julio de 2015”[14]. Luego, el 4 de septiembre  siguiente, expidió la Resolución núm. 004 de 2023, mediante la cual certificó  el “cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para la propuesta  de un mecanismo de participación democrática”[15].  La Registraduría Municipal señaló que (i) el Informe Técnico de verificación de  firmas certificó que la iniciativa de referendo tenía los apoyos necesarios y  (ii) de acuerdo con la certificación emitida por el Fondo de Financiación  Política, “la campaña no excedió los topes individuales y generales permitidos  por el Consejo Nacional Electoral”[16].    

     

8.                  El 8 de septiembre de 2023, la Registraduría  Municipal envió copia de las Resoluciones núm. 001 de 16 de febrero de 2023 y  004 de 4 de septiembre del mismo año al Tribunal Administrativo de Casanare. Lo  anterior, en virtud del literal (b) del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, el  cual confiere a los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo  la competencia para revisar de forma previa la constitucionalidad de los  mecanismos de participación ciudadana, entre ellos, el referendo[17].    

     

9.                  El 26 de septiembre de 2023, el Tribunal  Administrativo de Casanare asumió la competencia de revisión previa de  constitucionalidad de la iniciativa de referendo. Asimismo, conforme al inciso  2º del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, fijó en lista el proceso por el  término de diez días (10) para que “cualquier ciudadano impugne o coadyuve la  constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto”[18]. Durante el término de fijación en  lista, se presentaron 2 intervenciones:    

     

–          La Alcaldía Municipal de  Paz de Ariporo presentó escrito en el que solicitó al Tribunal Administrativo de  Casanare declarar la inconstitucionalidad de la iniciativa. En su criterio, el Acuerdo  Municipal no podía ser objeto de referendo derogatorio, de conformidad con “las excepciones contenidas en los numerales 1° y 2° del artículo 29  de la Ley 134 de 1994 en concordancia con los literales a) y b) del artículo 18  de la Ley 1757 de 2015”[22].  Esto, porque el Acuerdo Municipal (i) era de iniciativa exclusiva de la  administración municipal[23]  y (ii) crear una empresa de economía mixta, está relacionado con “materias  fiscal, presupuestal y tributaria”[24].  Además, (iii) adujo que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de  Estado, el servicio de alumbrado público se presta a través de los recursos que  suministran los contribuyentes[25].    

     

10.             Sentencia de constitucionalidad de  la iniciativa. El 2 de noviembre de 2023,  el Tribunal Administrativo de Casanare emitió Sentencia en la que declaró la  constitucionalidad de la iniciativa del referendo derogatorio[26]. El Tribunal Administrativo fundó su  decisión en los argumentos que se sintetizan en la siguiente tabla:    

     

Sentencia de 2 de noviembre de 2023 –providencia judicial    cuestionada–   

1.   El trámite de la iniciativa cumplió con los requisitos    procedimentales previstos en los artículos 4 a 19 de la Ley 1757 de 2015.    Esto, porque (i) por medio de la Resolución núm. 001 de 2023, la    Registraduría Municipal aprobó la inscripción del mecanismo y aprobó el    vocero y el comité promotor, (ii) por medio de la Resolución núm. 004 de    2023, la Registraduría Municipal certificó que el comité promotor  recolectó 4318    firmas válidas, lo que superaba el número mínimo de apoyos establecido en la    ley, el cual ascendía a 2696, y (iii) el comité promotor entregó los estados    contables dentro del plazo previsto en la Ley 1737 de 2015 y la Registraduría    Municipal “verificó que la campaña no excedió los topes individuales”.    

2.   El texto de la pregunta que se sometería referendo es    “claro pues no da lugar a interpretaciones ambiguas; además se refiere con    precisión al acuerdo que se pretende derogar por su número, fecha y asunto,    de tal manera que por este aspecto también satisface el control material que    debe realizarse al mismo”.    

3.   El “referendo que pretende derogar el Acuerdo 500.02-23    del 30 de diciembre del 2022 emitido por el Concejo Municipal de Paz de    Ariporo no encaja dentro de las prohibiciones establecidas en los artículos    18 de la Ley 1757 de 2015 y 29 de la Ley 134 de 1994”[27].    

4.      Por último, el Tribunal    Administrativo de Casanare refirió que, durante la fijación en lista, el    municipio de Paz de Ariporo presentó escrito. Con todo, señaló que carecía de    “competencia para pronunciarse sobre el contenido material (…). Tampoco hay    lugar a examinar y pronunciarse sobre los documentos aportados por esta    coadyuvante por cuanto que la revisión previa de constitucionalidad no    implica el análisis y decisión sobre la legalidad o ilegalidad del acuerdo    mencionado”.    

     

2.      El trámite de tutela    

     

11.             Solicitudes de tutela. En contra de las  resoluciones núm. 001 y 004 de 2023 de la Registraduría Municipal y la Sentencia  de 2 de noviembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Casanare, se  presentaron dos acciones de tutela[28].  El 31 de enero de 2024, Alexander  Antonio Rodríguez Pacheco, en calidad de representante legal de la sociedad  Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S, presentó acción de  tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare y la Registraduría  Nacional del Estado Civil (acción de tutela Rad. 11001031500020240044300). A su  vez, el 18 de abril de 2024, Rafael Tomás Escobar Morales, representante legal  de la sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S.,  interpuso acción de tutela contra esas mismas entidades (acción de tutela Rad. 11001031500020240187400).    

     

12.             Las sociedades accionantes  sostuvieron que el Tribunal Administrativo de Casanare, así como la  Registraduría Municipal, vulneraron sus derechos fundamentales al debido  proceso, confianza legítima, igualdad y a la libertad de empresa, al concluir  que la iniciativa de referendo derogatorio era constitucional. Según el escrito  de tutela, las accionadas incurrieron en dos defectos: (i) indebida  notificación y vinculación y (ii) defecto sustantivo:    

     

Indebida notificación y vinculación[29]                    

Las sociedades accionantes    argumentaron que el Tribunal Administrativo de Casanare desconoció el derecho    debido proceso porque no las notificó ni las vinculó al proceso de revisión previa de constitucionalidad de    la iniciativa del referendo, por lo que no pudieron ejercer su derecho de    defensa y contradicción. Sostuvieron que eran “tercero[s] con interés”[30]    dado que habían invertido un importante capital en la sociedad que el Acuerdo    Municipal autorizó crear, por lo que la iniciativa afectaba sus intereses. En    este sentido, alegaron que el Tribunal Administrativo de Casanare debió haberlas    citado o vinculado formalmente[31]; no limitarse a ordenar la    notificación del inicio del proceso, a través de la fijación de un aviso en    la Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo.   

Defecto sustantivo                    

Las sociedades accionantes    afirmaron que el Tribunal    Administrativo de Casanare y la Registraduría Municipal incurrieron en un    defecto sustantivo, porque no aplicaron los artículos 18 de la Ley 1757 de    2015[32],    así como 29 y 35 de la Ley 134 de 1994[33]. En su criterio, de estos    artículos se deriva una prohibición legal para llevar a cabo referendos    derogatorios de actos administrativos que versen sobre materias que sean de    iniciativa exclusiva de los alcaldes. Según el escrito de tutela, los    artículos 313.6 de la Constitución Política y 71 de la Ley 136 de 1993 disponen    que la creación de una sociedad de economía mixta para la operación de    alumbrado público es una materia de iniciativa exclusiva del alcalde. Por lo    tanto, concluyeron que el Acuerdo Municipal    núm. 500.02.023 no podía ser objeto    de referendo derogatorio.    

     

13.             Con fundamento en estas  consideraciones, las sociedades accionantes formularon tres pretensiones: (i)  amparar sus derechos fundamentales, (ii) revocar la Sentencia de 2  de noviembre de 2023, emitida por el Tribunal Administrativo de Casanare y, por  último, (iii) ordenar a la Registraduría Municipal que, en el término de 48  horas, revoque, suspenda y deje sin efectos legales el referendo derogatorio.    

     

14.             Admisión, acumulación y  vinculaciones. Las tutelas correspondieron por reparto a la  Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado (la “Sección Segunda”). El 27 de febrero de  2024, esta autoridad (i) admitió la tutela presentada por la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería  S.A.S[34], (ii) notificó a las accionadas y (iii) vinculó al trámite  a los terceros con interés, a saber: el Municipio de Paz de Ariporo, el Concejo  Municipal de ese municipio, la Registraduría Municipal, la Empresa Mixta de  Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S, la sociedad Soluciones Integrales de Colombia S.A.S y al vocero y a los ciudadanos miembros del comité  promotor del referendo derogatorio. Luego, el 29 de abril de 2024, la Sección  Segunda admitió la tutela que presentó la  sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S y la  acumuló con la tutela presentada por la  sociedad Servicio Integral de la Costa  Caribe e Ingeniería S.A.S[35].    

     

15.             Contestaciones de las  entidades accionadas y vinculadas.  La siguiente tabla sintetiza los escritos de respuestas de las accionadas y vinculadas:     

     

Accionada                    

Argumentos   

Tribunal    Administrativo de Casanare                    

Se opuso a las pretensiones de la tutela. Afirmó que la Sentencia    de 2 de noviembre de 2023 “se limitó a aplicar la normatividad que rige el    mecanismo de participación ciudadana denominado referendo derogatorio y la    jurisprudencia que el H. Consejo de Estado ha proferido sobre el tema”[36].   

Registraduría    Nacional del Estado Civil                    

Solicitó su desvinculación del    trámite de tutela, por considerar que no estaba legitimada por pasiva. Esto, al    considerar que según el literal (b) del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015,    corresponde a los tribunales administrativos la revisión de la constitucionalidad    de los mecanismos de participación democrática. En cualquier caso, sostuvo    que la presunta vulneración de derechos fundamentales no lo sería imputable.    Al respecto, recordó que, de acuerdo con las leyes 134 de 1994 y 1757 de    2015, así como la Resolución núm. 6245 de 22 de diciembre de 2015, la    intervención de la registraduría se limita a certificar (i) el número de    apoyos y (ii) los estados contables de la campaña de recolección de apoyos.    En el caso concreto, la iniciativa de referendo derogatorio cumplió con el    mínimo de firmas y los estados contables, por lo que era procedente    certificar el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales.   

Vinculados                    

Los demás vinculados guardaron    silencio.    

     

16.             Sentencia de tutela de  primera instancia. El 6 de junio de 2024, la Sección Segunda amparó los derechos  fundamentales de las sociedades accionantes[37]. Sostuvo  que el Tribunal Administrativo de Casanare  incurrió en un defecto sustantivo, porque “desconoció e inaplicó la prohibición  establecida en los artículos 29 de la Ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757 de  2015”[38],  según la cual “no se pueden adelantar mecanismos de participación ciudadana,  como lo es el referendo, sobre asuntos que sean de iniciativa exclusiva del  Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes”[39]. La Sección Segunda resaltó que los  artículos 313.6 de la Constitución Política[40]  y 71 de la Ley 136 de 1994[41]  disponen de forma expresa que la iniciativa para crear sociedades de economía  mixta es exclusiva de los alcaldes municipales. En la Sentencia C-152 de 1995,  que declaró la exequibilidad del artículo 71 de la Ley 136 de 1994, la Corte  Constitucional precisó que la reserva de la iniciativa legislativa que la ley  otorgó a los alcaldes para crear sociedades de economía mixta desarrollaba los  artículos 287 y 313.6 de la Constitución Política y era razonable:    

     

     

 6.  No considera la Corte que la norma legal haya hecho una interpretación  analógica de las restricciones que respecto de materias semejantes la  Constitución establece en el artículo 154. El Congreso tiene en esta materia  capacidad innovadora, siempre que respete la Constitución (CP art. 287). El  hecho de que la restricción legal guarde semejanza con la constitucional, abona  su exequibilidad, pues simplemente acredita que los motivos que tuvo en mente  el Constituyente para restringir en ciertos casos la iniciativa legislativa de  los congresistas, guardadas las proporciones, pueden ser pertinentes en el  ámbito municipal” (resaltado fuera de texto)[42].    

     

17.             En este sentido, la Sección Segunda precisó que “si bien la creación de  sociedades de economía mixta en el ámbito municipal proviene de la aprobación  por parte de los concejos municipales a través de acuerdos, lo cierto es que la  iniciativa para su surgimiento está constitucional y legalmente establecida en  cabeza de los alcaldes municipales, ya que estos, como cabeza de la  administración local, deben salvaguardar el erario y la solidez de la hacienda  municipal, los cuales pueden verse comprometidos con el nacimiento de entidades  comerciales como la descrita”. Con fundamento en estas consideraciones, la  Sección Segunda concluyó que el Tribunal Administrativo de Casanare “incurrió  en defecto sustantivo, ya que desconoció e inaplicó la prohibición establecida  en los artículos 29 de la Ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757 de 2015” (énfasis  en el original).    

     

18.             Por otra parte, la Sección Segunda consideró que el Tribunal  Administrativo de Casanare no vulneró el derecho al debido proceso de las  accionantes al omitir notificarlas o vincularlas de forma personal al trámite  de la iniciativa de referendo. Esto, porque el artículo 21 de la Ley 1757 de  2015 no contempla la vinculación de terceros con interés o de otras partes en  los procesos de control previo de constitucionalidad de referendos. Según la  Sección Segunda, esta norma sólo dispone que el juez debe fijar en lista el  proceso por diez (10) días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la  constitucionalidad de la propuesta. En el caso concreto, el Tribunal  Administrativo de Casanare cumplió con este deber.    

     

19.             En tales términos, la Sección Segunda resolvió: (i) amparar los derechos fundamentales de las  sociedades accionantes; (ii) dejar sin efectos la Sentencia de 2 de noviembre  de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, (iii) ordenar al  Tribunal Administrativo de Casanare que emitiera una nueva decisión y, por  último, (iv) ordenar a la Registraduría Municipal que suspenda el trámite del  referendo revocatorio hasta que el Tribunal Administrativo emitiera la nueva  decisión.    

     

20.             Impugnaciones. Dos intervinientes presentaron escritos de impugnación. De un  lado, el señor Denis Fernández Parada –promotor  de la iniciativa de referendo– argumentó que la Sentencia cuestionada no  incurrió en un defecto sustantivo. En su criterio, la prohibición prevista en (i)  el artículo 29 de la Ley 134 de 1994[43]  “no aplica para el referendo derogatorio”[44], pues la norma sólo se refiere al  referendo aprobatorio y (ii) la prohibición prevista en el literal (a) del  inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 sólo aplica para las “iniciativas  populares legislativa y normativas”, que, según el promotor, son un mecanismo  de participación diferente al referendo[45].  Por su parte, el señor Leonardo  Arvey Morales Niño –miembro del comité  promotor–[46]  argumentó que la decisión de primera instancia contrariaba el principio de  participación previsto en los artículos 2, 4, 40 y 103 de la Constitución  Política, y desarrollado por la jurisprudencia interamericana[47].    

     

21.             Sentencia de tutela de segunda instancia. El 22 de agosto de 2024, la Sección Quinta del Consejo de  Estado confirmó el fallo de primera instancia. A título preliminar, refirió  que:    

     

“El artículo 18 de la precitada Ley 1757 de 2015, en  concordancia con el artículo 29 de la Ley 134 de 1994, establece que solo serán  susceptibles de referendo aquellas que son de la competencia exclusiva de la  respectiva corporación o entidad territorial; sin embargo, dicha disposición  excluyó los siguientes asuntos para que sean objeto de tales mecanismos de  participación: a) los que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los  gobernadores o de los alcaldes; b) presupuestales, fiscales o tributarias;  c) relaciones internacionales; d) concesión de amnistías o indultos; y e)  preservación y restablecimiento del orden público” (énfasis en el original).    

     

22.             Según la Sección Quinta, el Tribunal  Administrativo de Casanare inaplicó esta prohibición. Resaltó que el artículo  313.6 de la Constitución Política dispone que a los concejos municipales les  corresponde “[…] crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y  empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades  de economía mixta”. Asimismo, enfatizó que el parágrafo 1º del artículo 171 de  la Ley 136 de 1994 prevé que “[l]os  acuerdos a los que se refieren los numerales 2, 3 y 6 del artículo 313 de la  Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde”. En  este sentido, señaló que, si bien la creación  de sociedades de economía mixta del orden municipal es competencia de los  concejos municipales, lo cierto es que “la iniciativa para su surgimiento está  constitucional y legalmente establecida en cabeza de los alcaldes municipales,  ya que estos, como cabeza de la administración local, deben salvaguardar el  erario y la solidez de la hacienda municipal”[48]. Por esta razón, concluyó que estaba de acuerdo “con el análisis efectuado por el  a quo, en la medida que la providencia cuestionada incurrió en un defecto  sustantivo, ya que desconoció la prohibición establecida en los artículos 29 de  la Ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757 de 2015, según las cuales, se reitera,  no se pueden adelantar mecanismos de participación ciudadana, como lo es el  referendo, sobre asuntos que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los  gobernadores o de los alcaldes”.    

     

3.      Actuaciones judiciales en sede  de revisión    

     

23.             Selección del expediente. El 29 de octubre de 2024, la Sala de Selección Número Diez seleccionó para revisión el expediente de la  referencia y lo repartió a la Sala Séptima de Revisión de la Corte  Constitucional, presidida por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera. El 5  de febrero de 2025, la Sala Plena decidió asumir el conocimiento del  expediente.    

     

24.             Solicitud de pruebas. Los días 16 de  diciembre de 2024 y 10 de abril de 2025, la suscrita magistrada sustanciadora decretó  pruebas. En concreto, solicitó la remisión de la siguiente información: (i) la  totalidad del expediente de los trámites de tutela; (ii) la documentación  relacionada con la iniciativa del referendo derogatorio; (iii) el expediente  del proceso de revisión de constitucionalidad previa del referendo derogatorio;  (iv) los documentos del proceso de selección “CONV PUBLIC PZA CP-001 2023”, (v)  la documentación relacionada con la expedición del Acuerdo Municipal núm.  500.02-023 de 30 de diciembre de 2022 y (vi) la información relacionada con la  prestación del servicio público de alumbrado en el municipio. El 23 de abril de  2025, la Sala Plena suspendió los términos del proceso por el término de un  mes.    

     

25.             Respuesta al auto de pruebas. El siguiente cuadro resume las respuestas al auto de  pruebas:    

     

Interviniente                    

Respuesta en    sede de revisión   

Consejo de Estado                    

Envió copia digital de la    totalidad de los expedientes de tutela número 11001-03-15-000-2024-01874 y    11001-03-15-000-2024-00443.   

Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo                    

Remitió copia de la totalidad de    los documentos relacionados con (i) el proceso de selección “CONV PUBLIC PZA    CP-001 2023”, el cual tenía como objeto la selección de un socio estratégico    para la creación y constitución de una sociedad de economía mixta del orden    municipal, para la prestación del servicio de alumbrado público y (ii) el    trámite de expedición del Acuerdo Municipal núm. 500.0223 de 30 de diciembre    del 2022. Por otro lado, señaló que la Empresa Mixta de Alumbrado Público de    Paz de Ariporo S.A.S es la entidad encargada de prestar el servicio de    alumbrado público. No obstante, afirmó que la empresa no ha cumplido con sus    funciones, pues no se evidencian inversiones en infraestructura que obliguen    al municipio a girarle recursos. Por último, aseguró que el servicio ha sido    suspendido por falta de pagos de la empresa, y no tiene información que le    permita establecer el costo de la prestación del servicio.   

Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo SAS                    

Remitió copia de la totalidad de    documentos relacionados con el proceso de selección “CONV PUBLIC PZA CP-001    2023”, el cual tenía como objeto la selección de un socio estratégico para    constituir la sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo    S.A.S.    

Indicó que actualmente se encarga    de la prestación del servicio de alumbrado público, asume los costos de la    prestación del servicio y ha ejecutado una inversión en mejoras de la    infraestructura para la prestación del servicio por un valor de    $4.397.247.090. Señaló que la Alcaldía Municipal le “mintió a la Corte” pues    no era cierto que no hubiera llevado a cabo inversiones, como señaló en su    contestación, y tampoco que el servicio de alumbrado hubiera sido suspendido.    Además, adujo que el municipio no le ha girado los recursos que requiere para    la prestación del servicio.   

Tribunal Administrativo de Casanare                    

Indicó que el proceso de    revisión de constitucionalidad del referendo derogatorio fue notificado de    conformidad con los artículos 186, 199, 201 y 205 del CPACA. Asimismo,    informó que notificó el proceso a las direcciones electrónicas de: Denis    Fernández Parada, la Registraduría Nacional de Paz de Ariporo, el Municipio    de Paz de Ariporo, el Concejo Municipal de Paz de Ariporo, el Ministerio    Público y la ANDJE.    

Por otra parte, informó que el    11 de julio de 2024, en cumplimiento de la sentencia de primera instancia,    emitió Sentencia de reemplazo en el que resolvió, entre otras, (i) “DECLARAR contrario a la constitución el referendo derogatorio del    Acuerdo núm. 500.0223 del 30 de diciembre del 2022 del Concejo Municipal de    Paz de Ariporo” y (ii) ordenar a la Registraduría Nacional del Estado    Civil abstenerse de proseguir con los trámites del referendo.   

Adjuntó copia de la totalidad    del expediente de la iniciativa de referendo derogatorio del Acuerdo    Municipal núm. 500.0223 de 30 de diciembre del 2022. Asimismo, informó que,    en cumplimiento de la sentencia de remplazo de 11 de julio de 2024, archivó    la iniciativa de referendo por ser “inconstitucional”.    

     

II.    CONSIDERACIONES    

     

1.      Competencia    

     

26.             La Sala Plena de la Corte  Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos  dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los  artículos 86 y 241.9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33 a  36 del Decreto Ley 2591 de 1991.    

     

2.        Estructura de la decisión    

     

27.             La presente decisión tendrá la  siguiente estructura. En primer lugar, la Sala examinará si la tutela satisface  los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela contra  providencias judiciales (sección II.3 infra). En segundo lugar, en caso de que la acción de tutela sea  formalmente procedente, la Sala pasará al fondo y examinará si el Tribunal  Administrativo de Casanare y la Registraduría Nacional del Estado Civil incurrieron  en alguno de los defectos alegados por las sociedades accionantes (secciones  II.4 y II.5 infra). En tercer lugar, adoptará los remedios y órdenes  que correspondan (sección II.6 infra).    

     

3.      Examen de los requisitos generales de  procedibilidad    

     

28.             La Corte Constitucional ha señalado que  la procedencia formal de la acción de tutela contra providencias judiciales está  supeditada al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de  procedibilidad formal: (i) legitimación en la causa –activa y pasiva–, (ii)  inmediatez, (iii) subsidiariedad, (iv) relevancia constitucional, (v)  identificación razonable de los hechos, (vi) efecto decisivo de la  irregularidad procesal y (vii) que la tutela no se dirija contra un fallo de  tutela, control abstracto de constitucionalidad, nulidad por  inconstitucionalidad o interpretativa proferida por la Sección de Apelación del  Tribunal Especial para la Paz. A continuación, la Sala examinará si la presente  acción de tutela satisface estos requisitos.    

     

3.1.  Legitimación  en la causa    

     

29.             Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución dispone que toda  persona tendrá acción de tutela para reclamar la protección inmediata de  sus derechos constitucionales fundamentales[49].  Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 señala que la solicitud  de amparo “podrá ser ejercida por cualquier persona vulnerada o  amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a  través de representante” (énfasis propio). La jurisprudencia constitucional ha  precisado que las personas jurídicas, públicas o privadas, son titulares de ciertos  derechos fundamentales, tales como el debido proceso, la igualdad y el acceso a  la administración de justicia[50],  entre otros. Asimismo, ha determinado que las personas  jurídicas pueden presentar acciones de tutela a través de sus representantes  legales o apoderados judiciales[51].    

     

30.             En este caso, la Sala Plena advierte  que las tutelas acumuladas satisfacen el requisito de legitimación en la causa  por activa. Esto es así, porque, de un lado, la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S que  presentó la acción de tutela Rad. 11001031500020240044300 es una de las  empresas que forma parte de la empresa que fue creada por el Acuerdo Municipal.  De otro, la sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S  –que presentó la acción de tutela Rad. 11001031500020240187400– es la sociedad que  se creó en virtud de la autorización que hizo el Concejo Municipal mediante el Acuerdo  Municipal núm. 500.02.023, que el referendo buscaba derogar. En tales términos,  las accionantes son las titulares de los derechos al debido proceso, confianza  legítima, igualdad y a la libertad de empresa, presuntamente vulnerados por la Registraduría  Municipal, quien certificó el cumplimiento de los requisitos legales de la  iniciativa de referendo, y el Tribunal Administrativo de Casanare, quien llevó  a cabo la revisión previa de constitucionalidad del mecanismo de participación.  Por lo demás, la Sala Plena constata que las acciones de tutela fueron  presentadas por Alexander Antonio Rodríguez Pacheco y Rafael Tomás Escobar  Morales, quienes, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente[52], son los  representantes legales de las sociedades Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería  S.A.S y Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S,  respectivamente.    

     

31.             Legitimación en la causa por pasiva. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y la  jurisprudencia constitucional, el requisito de legitimación en la causa por  pasiva exige que la acción de tutela sea interpuesta en contra del sujeto –autoridad  pública o privado– que cuenta con la aptitud o capacidad legal[53] para responder a la acción y ser  demandado, bien sea porque es el presunto responsable de la vulneración o  amenaza de los derechos fundamentales o es el llamado a resolver las  pretensiones[54].    

     

32.             La Corte constata que el  Tribunal Administrativo de Casanare y la Registraduría Nacional del Estado  Civil están legitimadas en la causa por pasiva.  Esto, porque dichas autoridades expidieron las decisiones judiciales y  administrativas que son las presuntas responsables de la vulneración a los  derechos de las accionantes, como se explica a continuación:    

     

–        El Tribunal Administrativo de Casanare  está legitimado por pasiva, porque es la autoridad que, presuntamente, no  vinculó a las accionantes al proceso de revisión de constitucionalidad previa  del referendo derogatorio. Asimismo, emitió la Sentencia de 2 de noviembre de  2023, que declaró la constitucionalidad del referendo derogatorio.    

–        La Registraduría Nacional del Estado  Civil también está legitimada por pasiva. La Sala Plena advierte que los  artículos 24 de la Ley 134 de 1994 y 15 de la Ley 1757 de 2015 no habilitan a  la Registraduría Nacional del Estado Civil a hacer un control material de la  iniciativa ni a verificar si las materias sobre las que versa pueden ser objeto  de referendo, sino que su competencia se limita a la verificación del  cumplimiento de los requisitos formales sobre los apoyos. Esta es una  competencia que corresponde a los tribunales administrativos. Sin embargo, de  acuerdo con los artículos 34, 41 y 48 de la Ley 134 de 1994, así como 33, 41 y  42 de la Ley 1757 de 2015, la Registraduría Nacional del Estado Civil es la  autoridad encargada de llevar a cabo las actividades relacionadas con la  convocatoria, votación y promulgación de los referendos derogatorios. Por esta  razón, en este caso la Sala podría eventualmente adoptar ordenes relacionadas  con el ámbito de sus competencias.    

3.2.  Inmediatez    

     

33.             Conforme al artículo 86 de la  Constitución y la jurisprudencia constitucional, el requisito de procedencia de  inmediatez exige que la acción de tutela sea interpuesta en un “término  razonable”[55]  respecto de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta amenaza  o vulneración de los derechos fundamentales[56].  Asimismo, en los casos de tutelas contra providencias judiciales este requisito  se torna más exigente, habida cuenta de que puede comprometer principios definitorios  del Estado Social de Derecho, como lo son la cosa juzgada y la seguridad  jurídica[57].    

     

34.             La Sala Plena constata que las acciones  de tutela sub examine satisfacen el requisito de inmediatez, porque  fueron presentadas en un plazo razonable respecto del último hecho vulnerador,  esto es, la Sentencia de 2 de noviembre de 2023 emitida por el Tribunal Administrativo  de Casanare y ejecutoriada el 8 de noviembre siguiente:    

     

–        La sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S interpuso  la tutela el 31 de enero de 2024, esto es, poco menos de 3 meses después de la  ejecutoria de la Sentencia cuestionada[58].    

–        La sociedad Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S,  por su parte, presentó la solicitud de amparo el  18 de abril de 2024. Esto es, aproximadamente 5 meses después de la ejecutoria  de la decisión cuestionada[59].    

     

3.3.  Subsidiariedad    

     

35.             El artículo 86 de la Constitución  Política prescribe que la acción de tutela tiene carácter subsidiario respecto  de los medios ordinarios de defensa judicial. En virtud del principio de  subsidiariedad, la acción de tutela sólo procede en dos supuestos excepcionales[60]. Primero, como mecanismo de  protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz. De acuerdo  con la jurisprudencia constitucional, el mecanismo judicial ordinario es idóneo  si “es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos  fundamentales”[61].  Por su parte, es eficaz si “está diseñado para brindar una protección oportuna  a los derechos amenazados o vulnerados”[62]  (eficacia en abstracto) en consideración de las circunstancias en que se  encuentre el solicitante (eficacia en concreto)[63]. Segundo, como mecanismo de  protección transitorio si, a pesar de existir medios ordinarios idóneos y  eficaces, la tutela es interpuesta para evitar la consumación de un perjuicio  irremediable[64].    

     

36.             La Sala Plena encuentra que las  acciones de tutela satisfacen el requisito de subsidiariedad. Esto es así,  porque el ordenamiento jurídico no prevé ningún recurso ordinario o  extraordinario contra la Sentencia de 2 de noviembre de 2023, mediante la cual  el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la constitucionalidad de la  iniciativa del referendo derogatorio. Conforme a lo previsto en el literal (b)  del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, las sentencias de los tribunales que  resuelven la constitucionalidad de estas iniciativas de referendo son de única  instancia[65].  En este sentido, de acuerdo con el artículo 243A de la Ley 1437 de 2011 (CPACA),  “no son susceptibles de recursos ordinarios”. Por  otro lado, la Sala Plena constata que los defectos invocados por las sociedades  accionantes no encuadran en ninguna de las causales de procedencia del recurso  extraordinario de revisión, previstas en el artículo 250 del CPACA.    

     

37.             Ahora bien, la Sala Plena reconoce que  el inciso 2º del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 dispone que “[t]odo proceso  de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de  participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de  diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la  constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto”. Asimismo,  la Sala Plena advierte que las pruebas que reposan en el expediente demuestran que,  en el proceso de revisión de constitucionalidad de la iniciativa de referendo  derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.03-023 del 30 de diciembre de 2022,  las sociedades accionantes no presentaron un escrito de intervención durante el  término de fijación en lista. En criterio de la Sala Plena, sin embargo, la  falta de presentación de este escrito no implica el incumplimiento del  requisito de subsidiariedad.    

     

38.             En la Sentencia SU-095 de 2018, la Sala  Plena unificó una regla de decisión según la cual la fijación en lista en los  procesos de constitucionalidad previa de consultas populares, a la se  refiere el artículo el inciso 2º del 21 de la Ley 1757 de 2015, “no es en sí mismo un recurso judicial pues no es un mecanismo  diseñado para controvertir una decisión ni tampoco tiene la capacidad jurídica  de entablar un contradictorio”[66]. Esto, porque en el proceso de  constitucionalidad previa (i) las intervenciones ciudadanas que se allegan en  este proceso no son vinculantes para el  tribunal; (ii) la participación en el término de fijación en lista no  constituye un recurso judicial conforme a las características que la  jurisprudencia de la Corte IDH ha establecido[67]  y (iii) las decisiones no surten un trámite de notificación personal, sino una  publicidad general para los ciudadanos interesados mediante la fijación en  lista, por lo que exigirle a una persona interesada en esta clase de procesos  haber participado en ellos para que proceda la acción de tutela, puede  obstaculizar su derecho al acceso a la justicia y al debido proceso. Por lo  demás, (iv) el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 dispone que en el proceso de  revisión de constitucionalidad sólo puede intervenir el “ciudadano”, lo que  significa que no es posible la intervención de personas jurídicas quienes, de  conformidad con el artículo 99 de la Constitución, no ostentan esta calidad[68].    

     

39.             La Sala Plena considera que el criterio  adoptado en la Sentencia SU-095 de 2018 es aplicable para los procesos de  revisión de la constitucionalidad de las iniciativas de referendo derogatorio.  Esto es así, porque el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 regula el proceso de  constitucionalidad previa de todos los mecanismos de participación  democrática, sin hacer ninguna distinción entre las consultas populares y el  referendo. Por lo demás, las sociedades accionantes son personas jurídicas, por  lo que no habrían podido intervenir en el proceso de constitucionalidad, habida  cuenta de que no ostentan la calidad de ciudadanos.    

     

3.4.   Relevancia constitucional    

     

     

41.             La Sala Plena encuentra que la presente solicitud de amparo satisface el  requisito de relevancia constitucional por tres razones principales. Primero, no recae sobre  asuntos puramente legales o económicos. Segundo, está encaminada a proteger facetas constitucionales de los derechos  fundamentales al debido proceso, confianza legítima y la libertad de empresa,  así como a la participación política. En efecto, las sociedades accionantes  afirman que, al declarar la constitucionalidad de la iniciativa de  referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.03-023 del 30 de diciembre  de 2022, las accionadas vulneraron estos principios, “así como también los principios de legalidad, confianza legítima  y seguridad jurídica”[74]. Asimismo,  tal y como lo ponen de presente las sentencias de tutela de instancia y el  escrito de impugnación de los promotores de la iniciativa de referendo, el caso  involucra un debate de indiscutible relevancia constitucional en torno a (i) el  alcance y contenido y límites del derecho fundamental a la participación política  (art. 40 de la CP); (ii) la posibilidad de que por medio de referendo los  ciudadanos deroguen acuerdos municipales que fueron expedidos en virtud del  ejercicio de la iniciativa exclusiva del alcalde en ciertas materias; y (iii) la  interpretación conjunta de este derecho con los artículos 170 y 313.6 de la  Constitución Política, los cuales prevén las materias que son de competencia  exclusiva de los alcaldes. Tercero, las actoras no buscan reabrir un debate ya concluido. Por el  contrario, cuestionan la interpretación de la Registraduría Nacional del Estado  Civil y del Tribunal Administrativo de Casanare sobre la constitucionalidad del  referendo, la cual, en su criterio, desconoció la prohibición prevista en los artículos 29 y 35 de la Ley 134 de  1994 y 18 de la Ley 1757  de 2015.    

     

3.5.  Identificación razonable de los hechos    

     

42.             Las solicitudes de tutela que cuestionen providencias judiciales deben  cumplir con “cargas argumentativas y explicativas mínimas”[75].  El accionante tiene la obligación de identificar de manera razonada los hechos  que generaron la vulneración, así como los derechos vulnerados[76]  y precisar la causal específica o defecto que, de constatarse, “determinaría la  prosperidad de la tutela”[77]. Estas  cargas no buscan condicionar la procedencia de la acción de tutela al  cumplimiento de “exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas  por el constituyente”[78]. Tienen  como propósito que el actor exponga con suficiencia y claridad los fundamentos  de la transgresión de los derechos fundamentales y evitar que el juez de tutela  lleve a cabo “un indebido control oficioso de las providencias  judiciales de otros jueces”[79].    

     

43.             La Sala Plena constata que las accionantes cumplieron  esas cargas explicativas mínimas. Esto, porque describieron el trámite de solicitud del referendo, en  especial la revisión previa de constitucionalidad adelantada por el Tribunal  Administrativo de Casanare. Asimismo, precisaron los defectos procedimentales y sustantivos que, en  su concepto, se configuraron en la actuación judicial y administrativa. Luego,  indicaron por qué esos supuestos yerros vulneraron sus derechos fundamentales al  debido proceso, a la libertad de empresa, a la legalidad, a la confianza  legítima y a la seguridad jurídica.    

     

3.6.  Efecto decisivo de la  irregularidad procesal    

     

44.             No cualquier error u omisión en el curso del proceso ordinario constituye  un defecto que vulnere el debido proceso[80].  En este sentido, las acciones de tutela contra providencia judicial en las  que se alega que las vulneraciones a los derechos fundamentales del accionante  son producto de irregularidades procesales en el curso del proceso ordinario,  deben demostrar que dicho yerro tuvo un “efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna”[81].  Para que el amparo proceda, las irregularidades deben tener una magnitud  significativa[82],  afectar los derechos fundamentales del accionante y haber incidido  efectivamente en la providencia que se cuestiona.    

     

45.             La Sala Plena constata que las presuntas irregularidades y defectos señalados  por la accionante resultan determinantes. De un lado, la presunta falta de  notificación del inicio del proceso a las accionantes, en caso de constatarse,  sería decisiva. De otro, la posible configuración de un defecto sustantivo por  desconocimiento de la prohibición prevista en los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015 y 29 de la Ley 134 de  1994, tendría un efecto decisivo en el  proceso de la iniciativa del referendo derogatorio, así como en la providencia  judicial cuestionada.    

     

3.7.         La tutela no se dirige contra un fallo de tutela, control abstracto de  constitucionalidad, nulidad por inconstitucionalidad o interpretativa de la JEP    

     

46.             Finalmente, la Sala constata que las  tutelas sub examine no se interpusieron contra un fallo de tutela,  control abstracto de constitucionalidad, nulidad por  inconstitucionalidad ni contra una sentencia interpretativa proferida por la  Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz[83].    

     

47.             Conclusión en materia de procedibilidad. Con fundamento en las consideraciones precedentes, la  Sala Plena concluye que las presentes acciones de tutela satisfacen los  requisitos generales de procedibilidad y proceden formalmente como mecanismo definitivo de protección.    

     

4.     Examen de  fondo    

     

48.             Delimitación del asunto objeto de revisión. La Corte Constitucional  ha reiterado que para que prospere la acción de tutela en contra de  providencias judiciales, además de satisfacer los requisitos generales, el  actor debe acreditar que la decisión cuestionada incurrió en al menos uno de  los siguientes requisitos específicos o defectos: (i) defecto orgánico, (ii)  defecto material o sustantivo, (iii) defecto por desconocimiento del  precedente, (iv) defecto procedimental, (v) defecto fáctico, (vi) decisión sin  motivación y (vii) violación directa de la Constitución. La acreditación de la  configuración de alguno de estos defectos es una condición necesaria para  emitir una orden de amparo.    

     

49.             En este caso, las sociedades  accionantes alegan que el Tribunal Administrativo de Casanare y la  Registraduría Nacional del Estado Civil vulneraron sus derechos fundamentales  al debido proceso, igualdad, libertad de empresa y confianza legítima. Esto,  porque incurrieron (i) en un defecto procedimental absoluto, porque no fueron  llamadas ni notificadas para concurrir en el proceso de revisión previa de  constitucionalidad y (ii) en un defecto sustantivo, porque no aplicaron los  artículos 18 de la Ley 1757 de 2015, 29 y 35 de la Ley 134 de 1994, 71 de la  Ley 136 de 1994 y 313.6 de la Constitución Política, en el proceso de revisión  de constitucionalidad previa del referendo derogatorio.    

     

50.             Problemas jurídicos. En estos términos, la Sala Plena considera que debe  resolver los siguientes problemas jurídicos:    

     

¿El  Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto procedimental  absoluto al no notificar de forma personal a las sociedades Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S y Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de  Ariporo S.A.S del proceso de revisión constitucional previa del referendo  derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.02.023?    

     

¿El  Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto sustantivo al concluir  que la iniciativa del referendo derogatorio del Acuerdo Municipal  núm. 500.02.023 no encuadraba en ninguna de las prohibiciones previstas  en los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015 y  29 de la Ley 134 de 1994 y, en consecuencia, declarar su constitucionalidad?    

     

51.             Metodología de decisión. Para resolver los problemas jurídicos,  la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, se referirá al  principio democrático y a los mecanismos de participación ciudadana (sección II4.1  infra). En segundo lugar, reiterará la jurisprudencia relacionada  con los derechos políticos (sección II4.2 infra). En tercer lugar,  se referirá a la regulación constitucional y estatutaria del referendo (sección  II4.3 infra). Por último, resolverá el caso concreto (sección  II.5 infra).    

4.1.   El principio constitucional de democracia  participativa    

     

52.             La democracia participativa es un eje definitorio de nuestro  régimen constitucional[84].  La Constitución Política de 1991 consagra la democracia  participativa como un principio fundamental, un fin esencial del Estado y una  forma de gobierno fundada en la soberanía popular[85]. El artículo 1º de la  Constitución Política –principios fundamentales– establece que Colombia  es un Estado social de derecho, organizado en forma de República “unitaria,  descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa  y pluralista” (énfasis añadido). El artículo 2º, por su parte, prevé que son  fines esenciales del Estado, entre otros, “facilitar la participación de todos  en las decisiones que los afectan”. En el mismo sentido, el artículo 3º dispone  que la “soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder  público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus  representantes, en los términos que la Constitución establece” (énfasis  añadido).    

     

53.             El fortalecimiento y la profundización de la democracia  participativa “fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional  Constituyente”[86].  El carácter “participativo” de nuestro régimen constitucional y político  implicó un cambio cualitativo en la concepción de la democracia[87], así como un  replanteamiento y vigorización del concepto tradicional de ciudadanía[88].  Durante el proceso constituyente, delegatarios de todas las  bancadas[89]  expresaron la necesidad de relegitimar el poder público y el Estado Social de  Derecho a través de un proceso de democratización en permanente expansión y  crecimiento, en el que el ciudadano fuera no sólo elector de los  representantes, sino que jugara un rol protagónico en la toma de decisiones. Lo  anterior, bajo el entendido de que la participación directa de la ciudadanía  era una herramienta para la “reconstrucción, más horizontal, de la relaciones  sociales y políticas”[90]  entre gobernante y gobernado. En palabras del constituyente:    

     

“[D]emocracia es no sólo representación, sino ante todo,  amplia y permanente participación de los ciudadanos en los asuntos de interés  común (…) El día que la función del ciudadano no se  agote en el rito del sufragio y se multiplique en numerosas oportunidades de  participación, como la consulta popular, el plebiscito, el referendo, el  fortalecimiento de las comunas, y la presencia en el proceso y en los  organismos de planeación, nacerá un colombiano nuevo, sensibilizado y  responsable, consciente y orgulloso protagonista de su propio destino y  nacionalidad”.    

     

54.             La Corte Constitucional ha reafirmado la voluntad del  constituyente. Este Tribunal ha reiterado que “la Constitución de  1991 hace un tránsito de una democracia representativa a una participativa, con  lo cual amplía el espacio de intervención de los ciudadanos”[91].  La democracia representativa liberal clásica se funda en la  premisa de que el pueblo, en tanto titular de la soberanía, elige a sus  representantes por medio del voto[92]. Su objeto  es garantizar la existencia de instituciones que protejan el derecho  universal y libre al sufragio, así como elecciones periódicas, legítimas y  justas que aseguren que quienes ejercen el poder son las personas que el pueblo  designa –sus representantes–[93].  La democracia participativa, por su parte, implica una ampliación de la  participación política del ciudadano a otros espacios  deliberativos y decisorios, diferentes al electoral[94]. Su  propósito es garantizar la intervención directa y permanente de los ciudadanos  en la conformación, el ejercicio y el control del poder  político[95].  En tales términos, en las democracias genuinamente participativas la  relación de los ciudadanos con el poder político no se limita a  la elección de sus representantes mediante la votación periódica[96], sino que  también cobija el control en el ejercicio de sus funciones, la intervención  directa en la toma de decisiones públicas[97],  así como la posibilidad “de dejar sin efecto o modificar las  que sus representantes en las corporaciones públicas hayan adoptado,  ya sea por convocatoria o por su propia iniciativa”[98]. Al respecto, ha dicho la Corte:    

     

“La  expresión ‘participativo’ que utiliza el Constituyente de 1991  va más allá del atributo de participación que ostenta toda democracia fundada  en la soberanía popular y generalmente expresada en modalidades de  representación: alude a la presencia inmediata –no mediada– del Pueblo, en el  ejercicio del poder público, ya como constituyente, legislador, administrador o  veedor. Con ello, la clásica participación democrática de representación se  complementa con formas de participación democrática de decisión, ya no solo en  función de la legitimación del origen del poder público sino en procura de la  legitimidad de su ejercicio. Así, la democracia se vitaliza y completa por  cuanto el Pueblo ejerce la soberanía, tanto ‘por medio de sus  representantes’ como ‘en forma directa’, siempre en los  términos establecidos en la Constitución”[99].    

     

55.             De acuerdo con la jurisprudencia  constitucional reiterada y uniforme, el principio de democracia participativa  en la Constitución Política de 1991 tiene dos características esenciales: es  universal y tiene carácter expansivo[100].  En primer lugar, es universal porque (i) comprende “diversos escenarios, procesos y lugares dentro  de la esfera pública y privada”[101],  no se limita al ámbito político.  En este sentido, ha dicho la Corte, el proceso de ampliación de la democracia “supera la  reflexión sobre los mecanismos de participación directa y especialmente hace  énfasis en la extensión de la participación de las personas interesadas en las  deliberaciones de los cuerpos colectivos diferentes a los políticos”[102]. Además, (ii) el concepto  de política se funda en la democracia participativa y “se nutre de todo lo que  le puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado”[103]. Por último, (iii) “el ejercicio de  la democracia participativa abarca al individuo como ciudadano en la  multiplicidad de roles que desempeña en la sociedad”[104].    

     

56.             En segundo lugar, el principio de  democracia participativa tiene carácter expansivo “en tanto busca  ampliarse progresivamente a nuevos ámbitos con el fin de maximizar la  incidencia de la comunidad en la toma de decisiones”[105]. Las formas y  mecanismos de participación en el marco de la democracia colombiana no se  agotan en los instrumentos mencionados en el artículo 103 de la Constitución  Política. La Corte Constitucional ha reiterado que aun  cuando la Constitución determina algunos espacios o ámbitos en lo social,  económico, político, cultural, o de la vida privada de las personas en las que  se debe procurar la participación, “ello no impide que, por medio de otros  instrumentos normativos –como la ley– se promueva la participación de estos  últimos en diferentes ámbitos de la vida política, económica y social”[106]. Por otro lado, este Tribunal ha  indicado que el carácter expansivo de la democracia participativa implica que  “su dinámica comprende el conflicto social y busca encauzarlo a partir del  respeto y la constante reivindicación de un mínimo de democracia política y  social”[107].  La tendencia expansiva de la democracia  participativa “proscribe los obstáculos y trabas que impiden la efectiva  realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas que  regulan el ejercicio de los derechos políticos”[108].    

     

57.             La Corte Constitucional ha precisado  que la consagración de la democracia participativa como principio  constitucional esencial no implicó, sin embargo, la pérdida de vigencia de la  democracia representativa. Por el contrario, el artículo 3° de la Constitución Política indica de forma  expresa que el pueblo ejerce la soberanía “en forma directa o por medio de sus  representantes, en los términos que la constitución establece”. En este  sentido, la jurisprudencia constitucional ha  enfatizado que en nuestro sistema constitucional y político la democracia  representativa y la democracia participativa “se complementan logrando así que  el pueblo, titular originario de la soberanía, pueda escoger –mediante el  sufragio universal– a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los mecanismos  jurídicos propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan  directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”[109].    

     

58.             La democracia participativa, ha dicho la Corte, es un  instrumento para darle “efectividad a la representación que los gobernantes  ejercen”[110].  El Estado tiene obligación de promover “en cuanto resulte  posible, la manifestación de formas democráticas de decisión y de control  y, en cuanto sea necesario, la expresión de sus dimensiones  representativas”[111].  Corresponde al legislador definir el alcance y límites de los  mecanismos de participación directa, así como las materias que deben quedar  reservadas a la decisión de los representantes elegidos[112]. Asimismo,  corresponde a los jueces y operadores jurídicos interpretar de forma  sistemática y armonizar estos dos principios[113].    

     

59.             En síntesis, la democracia  participativa es un principio fundacional de la Constitución Política de 1991.  Nuestro régimen constitucional “va más allá de los atributos generales que  ostenta cualquier democracia y que se ponen de manifiesto en sus modalidades de  representación”[114].  El pueblo es la fuente de legitimidad del poder político y, además, “él mismo ejerce  ese poder, que lo tiene y ha de tenerlo en todo momento”[115].    

     

4.2.   Los derechos políticos. Reiteración de  jurisprudencia    

     

(i)           Fundamento constitucional, contenido y ámbito de protección    

     

60.             El principio de participación  democrática “implica un redimensionamiento en la concepción y alcance de los  derechos políticos”[116]. En concordancia con los artículos 1º, 2º y 3º de la  Constitución Política, el artículo 40 superior dispone que “[t]odo ciudadano  tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder  político”. Los derechos políticos de participación también están consagrados en  otros instrumentos que forman parte del bloque de constitucionalidad, a saber:  (i) el artículo 21 de la Declaración  Universal de los Derechos Humanos[117]; (ii) el artículo 25 del Pacto Internacional de  Derechos Civiles y Políticos[118]; y (iii) el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos  Humanos[119], entre otros.    

     

61.             La Corte Constitucional ha definido los  derechos políticos como “las herramientas con las que cuentan los ciudadanos  para incidir sobre la estructura y el proceso decisional en el cual tienen  interés en participar”[120].  En el mismo sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la  Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) han señalado que los  derechos políticos “son entendidos como aquellos que reconocen y protegen el  derecho y el deber de todos los ciudadanos de participar en la vida política de  su país”[121].  Según la jurisprudencia constitucional e interamericana, los derechos políticos  son derechos fundamentales[122],  dado que están ubicados Capítulo 1 –De los derechos fundamentales– del Título  II de la Constitución Política. Además, tienen una relación intrínseca con  la autodeterminación de la persona en  la sociedad, “el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de  un orden justo”[123]. Son “titularidades  de las que se desprenden los mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía  se ejerce”[124].  Asimismo, son instrumentos para “alimentar la  preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas  colectivos; [contribuyen] a la formación de unos ciudadanos capaces  de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente,  hacen más viable la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales  oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene  derecho”[125].    

     

62.             El artículo 40 de la Constitución  Política reconoce múltiples derechos políticos en la (i) conformación, (ii)  ejercicio y (iii) control del poder político.  El ciudadano interviene para ordenar,  estructurar e integrar el poder político (conformación), para practicar,  desplegar o manifestar la titularidad del poder político (ejercicio) y  para vigilar, explorar y examinar la gestión de los órganos que expresan  institucionalmente el poder político (control)[126]. En la Sentencia  C-150 de 2015, la Corte Constitucional categorizó los derechos políticos en los  siguientes términos:    

     

Derechos políticos (art.    40 de la CP)   

Conformación                    

Los titulares del derecho a participar en    política tienen la competencia para formar o constituir, en el sentido de    definir quienes lo ejercen, el poder político. Por esto, son titulares de:    

–       El derecho a elegir y a ser elegidos (núm. 1).    

–       El derecho a tomar parte en elecciones (núm. 2).    

–       El derecho a revocar el mandato de los elegidos    (núm. 4).    

–       El derecho de acceder al desempeño de    funciones públicas (núm. 7).   

Ejercicio                    

El derecho a participar se concreta en la    posibilidad de adoptar decisiones que implican una materialización directa    del poder político. En esta manifestación –ejercicio– se inscriben, con    intensidad y consecuencias diferenciadas, los siguientes derechos:    

–       El derecho a tomar parte en plebiscitos,    referendos y consultas populares (núm. 2).    

–       El derecho a tener iniciativa en las    corporaciones públicas (núm. 5).    

Control                    

Los ciudadanos tienen la    facultad de vigilar o inspeccionar las actividades desplegadas por las    autoridades en ejercicio del poder político. A partir de este tipo de vínculo    con el poder la Constitución reconoce el derecho a revocar el mandato (núm.    4), a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley    (núm. 6), a presentar peticiones respetuosas a las autoridades (art. 23) y a    constituir y participar en organizaciones orientadas a vigilar la gestión    pública (arts. 103. inc. 3, 270 y 369).    

     

63.             El derecho a la participación  política directa. El numeral 2º del  artículo 4 de la Constitución Política reconoce el derecho a la participación  política directa. Al respecto, dispone que todo ciudadano tiene derecho a  “[t]omar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y  otras formas de participación democrática”. El artículo 103 de la Constitución,  por su parte, establece que “[s]on mecanismos de participación del pueblo en  ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta  popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del  mandato. La ley los reglamentará”[127].    

     

64.             El derecho a la participación política  directa se materializa por medio de los mecanismos de participación directa[128].  Los mecanismos de partición directa “resultan fundamentales para la efectiva  materialización de la democracia participativa. De lo contrario, sin unos  mecanismos adecuados para permitir que efectivamente la ciudadanía manifieste  su opinión política, de tal modo que esta sea tenida en cuenta por las  autoridades públicas, el modelo quedaría completamente desdibujado y la  democracia se limitaría al derecho al voto”[129].  En este sentido, en virtud de estos mecanismos, la participación política no  solo se ejerce de forma indirecta, esto es, a través de  representantes que canalizan los intereses del pueblo, “sino que también  involucra la posibilidad de que los ciudadanos, directamente o  por sí mismos, hagan parte del proceso de toma de ciertas decisiones, ya sea  por convocatoria o por su iniciativa propia”[130].  En virtud del amplio reconocimiento de los mecanismos de participación directa  en la Constitución Política, “los ciudadanos no votan sólo para elegir, sino  también para decidir”[131].    

     

65.             La Ley 1757 de 2015 dispone  que son atributos del derecho a la participación política: (i) la  disponibilidad, (ii) el acceso, (iii) la calidad y (iv) la permanencia[132]:    

     

Disponibilidad                    

El ciudadano debe contar “con las condiciones normativas,    institucionales y sociales para participar en la construcción de lo público    en los términos de equidad, con reconocimiento de la autonomía ciudadana”[133].   

Acceso                    

El ciudadano debe poder “ejercer la libre expresión,    libre asociación, libre movilización, protesta social, elegir y ser elegido;    en condiciones de equidad e igualdad, sin ningún tipo de discriminación, que    permita la expresión de sus diferencias, intereses, posiciones políticas y    visiones de futuro de manera autónoma”[134].   

Calidad                    

El Estado debe “garantizar la pertinencia, oportunidad,    suficiencia de la información y la cualificación ciudadana para la incidencia    real de la participación en la construcción de lo público y el desarrollo de    procesos democráticos”[135].   

Permanencia                    

El Estado debe garantizar “procesos sostenibles de    participación ciudadana, logrando mayor incidencia en la construcción de lo    público”[136].    

     

66.             De acuerdo con la jurisprudencia  constitucional, el carácter universal y expansivo de la democracia  participativa implica que la interpretación del contenido y alcance de los  derechos de participación política debe llevarse a cabo conforme al principio pro  homine, el cual exige que el intérprete adopte la  interpretación más favorable para el goce ejercicio y ejercicio del derecho,  priorizando aquella que imponga menos restricciones[137].  Al respecto, este Tribunal ha señalado que “[l]a interpretación constitucional  encuentra en el principio democrático una pauta inapreciable para resolver  dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto”. En  tales términos, “a la luz de la Constitución la interpretación que ha de primar  será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya sea  exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a  un nuevo ámbito”[138].    

     

67.             Con todo, la Corte ha precisado  que el principio pro homine no se puede invocar de forma genérica, automática  ni como cláusula de cierre argumentativo. Este principio sólo aplica cuando una  norma legal admite más de una interpretación y una de ellas restringe el  acceso de la ciudadanía a mecanismos de participación, mientras que otra  permite su ejercicio sin desconocer otros principios constitucionales[139]. En estos casos, el juez tiene la  obligación de optar por la interpretación que favorezca en mayor grado el  ejercicio del derecho fundamental a la participación política[140].    

     

(ii)         Límites constitucionales y  legales de los derechos políticos    

     

68.             La Corte Constitucional y la Corte  Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)[141] han enfatizado que los derechos  políticos de participación, pese a ser fundamentales y ser un instrumento  esencial de la democracia participativa, no son absolutos. De acuerdo con la  jurisprudencia constitucional, “como  todo derecho fundamental, el derecho de participación política tiene un  carácter limitado, entre otras, para permitir el desarrollo normal y adecuado  de las instituciones e impedir que su ejercicio obstruya injustificadamente el  gobierno de las mayorías (…)”[142].  En tales términos, ha dicho la Corte, el  derecho a la participación política debe ejercerse y los mecanismos de  participación directa deben llevarse a cabo “bajo los parámetros  constitucionales y legales aplicables”[143].    

     

69.             Límites constitucionales. La Constitución Política establece restricciones, así  como limitaciones competenciales y materiales expresas, para algunos mecanismos  de participación directa. A título de ejemplo, el inciso 3º del artículo 170 de  la Constitución, que regula el referendo legal del orden nacional, dispone que  “[n]o procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados  internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias  fiscales o tributarias”. En tales términos, la Corte Constitucional ha  enfatizado que el constituyente “excluyó de la democracia directa –momento de decisión de la dimensión  participativa– algunos asuntos que por su especial complejidad debían ser  examinados y decididos en escenarios técnicos con una incidencia ciudadana  limitada”[144].  Estos asuntos no son objeto de participación directa y,  por lo tanto, están reservados a las instituciones y procesos de tomas de  decisión propios de la democracia participativa.    

     

70.             Límites legales. Los artículos 103[145] y 152(d)[146] de  la Constitución Política confieren al legislador estatutario la potestad de  regular los derechos políticos y los mecanismos de participación ciudadana.  Esta facultad cobija la potestad de establecer restricciones, prohibiciones y  límites razonables y proporcionados para el ejercicio de los derechos políticos  de participación, así como requisitos procesales y sustantivos de los  mecanismos de participación ciudadana[147]. En cumplimiento de este mandato, el legislador  expidió las leyes estatutarias (i) 134 de 1994  “[p]or la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana” y (ii) 1757 de 2015, “[p]or la cual se  dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la  participación democrática”. En el  ejercicio de los derechos políticos, los ciudadanos deben cumplir con las  reglas previstas en estas leyes.    

     

71.             La jurisprudencia constitucional ha  reiterado que el margen de amplitud o alcance de la potestad de configuración  del legislador para regular los mecanismos de participación democrática “no es  uniforme y depende del grado de regulación constitucional de la materia o, en  los términos que ha señalado la Corte, del nivel de institucionalización  constitucional de la faceta democrática de que se trate”[148]. En relación con este punto, la Corte ha fijado las  siguientes subreglas de decisión:    

     

–          Subregla 1. El margen de  configuración del legislador “es más  amplio respecto de aquellas materias con un bajo nivel de institucionalización  al paso que se torna más estrecho cuando se encuentra altamente  institucionalizado. Ello implica que, en algunas de las dimensiones de la  democracia, el constituyente adoptó decisiones más precisas que en otras y, en  esa medida, en algunos casos confirió al Congreso la competencia para elegir  entre diferentes opciones regulatorias y, en otras, lo privó de tal  posibilidad”[149].    

–          Subregla 2. El legislador tiene la facultad de “establecer condiciones para el ejercicio de determinados  mecanismos de participación, aun en aquellos casos en los que la Constitución  no los hubiere previsto”[150].    

–          Subregla 3. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional e  interamericana[151], los  límites que el legislador estatutario imponga al ejercicio de los derechos  políticos de participación deben (i) respetar su núcleo esencial, (ii) cumplir  con el principio de legalidad, lo que implica que deben estar previstos de  forma clara y expresa en la ley y (iii) ser razonables y proporcionados[152].    

     

72.             Por último, al margen de la regulación  constitucional y legal, la Corte Constitucional ha señalado que los derechos de  participación política directa deben ejercerse conforme a sus finalidades  constitucionales. En este sentido, ha resaltado que los mecanismos de  participación ciudadana no pueden “dificultar la actuación oficial ni  entorpecerla, porque su misión fundamental es colaborar con el  Estado en la atención de los problemas básicos de la comunidad, sin que para  estos efectos deban convertirse en un apéndice de la estructura estatal”[153].    

     

73.             En síntesis, la Constitución Política y  el derecho internacional de los derechos humanos reconocen el derecho  fundamental de los ciudadanos a la participación en la conformación, ejercicio  y control del poder político. Asimismo, la Constitución consagra el derecho a  la participación directa de los ciudadanos a tomar parte en los distintos  mecanismos de participación democrática. Los derechos políticos y de  participación democrática deben interpretarse conforme al principio pro  homine. Sin embargo, no son absolutos; su ejercicio debe llevarse conforme  a los límites fijados en la Constitución y la ley y de acuerdo con las  finalidades constitucionales que los justifican.    

     

74.             La Constitución Política y el  legislador estatutario prevén una regulación específica para cada mecanismo de participación  directa (consulta popular, iniciativa legislativa, revocatoria de mandato etc.).  En atención al objeto de la presente acción de tutela, a continuación, la Sala  Plena se referirá en detalle al referendo.    

     

4.3.   El referendo: regulación constitucional y  estatutaria    

4.3.1.      Fundamento  constitucional, definición y características esenciales    

     

75.             El 103 de la Constitución Política  establece que el referendo es uno de los mecanismos de participación directa  del pueblo en ejercicio de su soberanía. Asimismo, el artículo 40 (2) establece  que tomar parte en los referendos es un derecho político fundamental[154]. De acuerdo con la jurisprudencia  constitucional, el referendo es “tanto un procedimiento como (…) un recurso de quien, en  ejercicio de la soberanía nacional, consulta al legislador primario para que  ‘refrende, autorice, corrobore, certifique o respalde’ un texto normativo ya  formalizado’”[155].  La regulación estatutaria –procesal y sustantiva– de este mecanismo está desarrollada  en las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015.    

     

76.             El artículo 3° de la Ley 134 de 1994  define al referendo como “la convocatoria que se hace al pueblo para que  apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente”.  Mediante el referendo, el pueblo, como titular de la soberanía, puede modificar  el ordenamiento jurídico al incorporar o excluir del mismo un proyecto de  disposición normativa o una norma jurídica previamente aprobada[156]. Los referendos son aprobatorios o derogatorios. El referendo  derogatorio consiste en “el sometimiento de un acto legislativo, de una  ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus  partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si  lo deroga o no”[157].  El referendo aprobatorio, por su parte, consiste en “el  sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza,  de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido  adoptado por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo  para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente”[158].    

     

77.             La Corte Constitucional ha reiterado  que el referendo tiene cuatro (4) características esenciales:    

     

–          Rol de los ciudadanos. Los ciudadanos que toman parte en el referendo adoptan las decisiones jurídico-normativas de forma  directa[159].  Esta característica diferencia al referendo de otros derechos políticos y  mecanismos de participación en los que los ciudadanos se limitan a (i)  determinar quién tomará las decisiones (elección de representantes mediante el  voto), o (ii) promover una deliberación para la toma de decisiones (cabildo  abierto e iniciativa popular normativa).    

–          Efecto del voto. En el referendo,  el ejercicio del voto del ciudadano “tiene como efecto imponer inmediatamente  una decisión que modifica el ordenamiento jurídico”[160]. Lo  anterior, en contraste con otros mecanismos en los que el voto simplemente  “impone la obligación de implementar una determinada decisión –consulta  popular– (…) [o] permite establecer el apoyo respecto de una determinada  actuación o política –plebiscito- (…)”[161].    

–          Norma objeto de referendo. En el referendo, el pronunciamiento popular se refiere a  “un texto normativo ya elaborado que bien puede ser un proyecto de norma  jurídica o una norma jurídica ya en vigor”[162].  Esta característica permite diferenciar al referendo de (i) el plebiscito, que  “versa sobre una decisión que no se ha plasmado normativamente en un texto  positivo o escrito”[163],  y (ii) la consulta popular, dado que en esta “no se somete a  consideración del pueblo un texto normativo, sino que se le hace una pregunta  de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional o territorial,  según el caso”[164].    

–          Intervención de las autoridades. El referendo es un mecanismo de participación con un grado “leve”[165] de  intervención de las autoridades públicas porque la iniciativa, convocatoria y  resultados depende de los ciudadanos (ver párr. 83 infra).    

     

78.             En tales términos, la Corte  Constitucional ha enfatizado que el referendo es un derecho político “altamente participativo”[166]. Es un mecanismo que implica una intervención intensa y autónoma  del pueblo en el ejercicio del poder político, pues los ciudadanos desplazan a  las instancias representativas (Congreso, asambleas y concejos) en la toma de  una decisión de su competencia para “definir mediante el voto la pertenencia de  una norma al sistema jurídico”[167].  En el mismo sentido, la Comisión IDH ha señalado que mecanismos de  participación directa como el referendo es “un ejercicio de los derechos  políticos, y también (…) una expresión de la opinión política protegida por el  derecho a la libertad de expresión y el principio de no discriminación”[168].    

     

4.3.2.  El referendo territorial    

     

79.             La Constitución Política, la Ley 134 de  1994 y la Ley 1757 de 2015 establecen tres tipos de referendo, en función de la  jerarquía normativa de la norma que es objeto de referendo: (i) referendo  constitucional, (ii) referendo legal, y (iii) referendo territorial. En  atención al objeto de la presente demanda, a continuación, la Sala se referirá al  referendo territorial.      

     

80.             Los referendos territoriales son  aquellos que tienen como objeto la aprobación o derogatoria de normas expedidas  por entidades del orden territorial, tales como acuerdos, ordenanzas y  resoluciones. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el artículo 106  de la Constitución Política “establece  el fundamento general para la regulación de los referendos territoriales”[169]:    

     

“ARTICULO 106.   Previo el cumplimiento de los requisitos que la ley señale y en los casos que  ésta determine, los habitantes de las entidades territoriales podrán presentar  proyectos sobre asuntos que son de competencia de la respectiva corporación  pública, la cual está obligada a tramitarlos; decidir sobre las disposiciones  de interés de la comunidad a iniciativa de la autoridad o corporación  correspondiente o por no menos del 10% de los ciudadanos inscritos en el  respectivo censo electoral; y elegir representantes en las juntas de las  empresas que prestan servicios públicos dentro de la entidad territorial  respectiva.    

     

81.             La Constitución Política, sin embargo,  no establece reglas específicas sobre (i) los tipos de referendo, (ii) el  procedimiento de aprobación, y (iii) las materias que pueden ser objeto de  referendo. Estas materias, están reguladas en la Ley 134 de 1994 y la Ley 1757  de 2015, las cuales, según la jurisprudencia constitucional, son  complementarias.    

     

82.              Tipos de referendo territorial.   De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los referendos territoriales  pueden ser aprobatorios o derogatorios:    

     

Referendo territorial aprobatorio                    

El referendo territorial    aprobatorio consiste en el sometimiento de un proyecto de una ordenanza, de    acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido    adoptado por la corporación pública correspondiente, a consideración del    pueblo para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza. Conforme a la    jurisprudencia constitucional, para este tipo de referendos sólo podrán    participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio o    departamento, so pena de nulidad de un respaldo[170].   

Referendo territorial derogatorio                    

El referendo territorial    derogatorio es aquél en virtud del cual, por iniciativa de la autoridad o    corporación territorial o de un mínimo del 10% de los ciudadanos inscritos en    el censo electoral, se somete a decisión del pueblo “la posibilidad de    solicitar la derogatoria de normas que interesan a la comunidad”[171].  La jurisprudencia    constitucional ha precisado que “los ciudadanos, al tener la facultad para    tomar determinaciones respecto de normas que interesan a la comunidad, también    cuentan con la posibilidad de solicitar la derogatoria de las existentes”[172]. Conforme al artículo 35 de la    Ley 134 de 1994, para efectos de este tipo de referendo son ordenanzas    las expedidas por las asambleas departamentales y los decretos adoptados por    el gobernador con fuerza de ordenanza; acuerdos los adoptados por los    concejos municipales y los decretos expedidos por el alcalde con fuerza de    acuerdo y; resoluciones las dictadas por las juntas administradoras    locales o los alcaldes locales.    

     

83.             Procedimiento del referendo  territorial. El Título II –Capítulo I–  de la Ley 1757 de 2015 establece las reglas comunes para los mecanismos de  participación ciudadana –con excepción del cabildo abierto– dentro de los  cuales se encuentra el referendo derogatorio territorial. Estas disposiciones  complementaron y modificaron las contenidas en la Ley 134 de 1994, en lo  relativo al procedimiento de los referendos. De acuerdo con estas normas, este  tipo de referendos tienen las siguientes etapas:    

     

Etapas del    referendo derogatorio territorial   

1.     Solicitud, inscripción y registro de la iniciativa. Cualquier ciudadano, organización social, partido o    movimiento político, como también los gobiernos locales[173], pueden solicitar a la    Registraduría Nacional del Estado Civil (“RNEC”) su inscripción como promotor    de un referendo derogatorio territorial[174].    Una vez presentada la solicitud, el registrador correspondiente asignará un    número consecutivo de identificación a la propuesta y se publicará en la página    web de la entidad[175].    

2.     Recolección de apoyos.    Después de presentada la solicitud, la RNEC diseñará y entregará al promotor    de la iniciativa los formatos para la recolección de los apoyos de la    iniciativa de referendo, el cual deberá contener los datos señalados en la    ley[176].    Para el caso de los referendos derogatorios territoriales, la iniciativa    requiere del apoyo de un número superior al 10% del censo electoral    departamental, municipal, distrital o local, según sea el caso[177]. Los promotores contarán con 6    meses para la recolección de firmas de quienes apoyan la iniciativa[178].    

3.     Verificación y certificación de apoyos. Al vencer el plazo para la recolección de apoyos, el    promotor presentará los formularios debidamente diligenciados al registrador    correspondiente[179].    Quince (15) días después de la entrega de los formularios, el promotor deberá    entregar los estados contables de la campaña[180]. El registrador verificará los    apoyos conforme a los requisitos fijados en la ley, en un plazo máximo de 45    días calendario[181]    y, una vez vencido este plazo, certificará el número total de respaldos    consignados, los apoyos válidos y nulos y, finalmente, si se han cumplido o    no con los requisitos constitucionales y legales “exigidos para el apoyo de    la propuesta de mecanismo de participación democrática”[182].    

4.     Revisión de constitucionalidad previa. Conforme a los artículos 44 de la Ley 134 de 1994 y 21    de la Ley 1757 de 2015, el tribunal de la jurisdicción de lo contencioso    administrativo competente se pronunciará sobre la constitucionalidad de la iniciativa    de manera previa. Estos procesos de revisión de constitucionalidad previa    deberán “permitir un período de fijación en lista de diez días, para    que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la    propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto” (resaltado fuera    de texto).    

5.     Convocatoria. Dentro    de los 8 días siguientes a la notificación del pronunciamiento del tribunal    competente[183],    el gobernador o alcalde –según corresponda– fijará mediante decreto la fecha    en la que se llevará a cabo la jornada de votación del referendo y adoptará    las medidas necesarias para su ejecución[184].    La votación deberá realizarse dentro de los 6 meses siguientes al    pronunciamiento del tribunal de lo contencioso administrativo, y no podrá    acumularse con  otros actos electorales[185].    

6.     Votación. Luego de    cumplir los requisitos y procedimientos previstos en la ley, se llevará a    cabo la votación popular. La tarjeta electoral o el mecanismo electrónico    deberá garantizar que se presente a los ciudadanos libremente su decisión    sobre la respectiva pregunta. Para el caso de los referendos que se refieran    a un solo tema, se contará con una casilla para el voto en bloque.    

7.     Decisión. La    decisión del referendo es obligatoria cuando en la votación se obtenga el    voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de    estos exceda de la cuarta parte de los ciudadanos que integran el censo    electoral. Las normas que hayan sido derogadas mediante referendo, no podrán    ser objeto de trámite dentro de los dos años siguientes.    

     

84.             La jurisprudencia constitucional ha  precisado que, conforme a las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, el control  judicial previo que adelantan los tribunales de lo contencioso administrativo  aplica a todos los tipos de iniciativas de referendo, es una condición  necesaria para la expedición del decreto de convocatoria de la jornada de  votación e incluye el examen del texto que se pretende someter a referendo.  Asimismo, la Corte ha señalado que este control de constitucionalidad tiene las  siguientes características: (i) es previo a la convocatoria y al  pronunciamiento del pueblo; (ii) es automático, en tanto no exige la  presentación de una demanda y (iii) es integral, dado que se ocupa de  juzgar tanto el procedimiento de la iniciativa como su validez material.    

     

85.             La Corte Constitucional ha resaltado  que el control de constitucionalidad previa, que ejercen los tribunales de lo  contencioso administrativo sobre los referendos territoriales, debe asegurar  que la iniciativa de referendo corresponda a una de las materias que autoriza  la Ley y, en particular, que sea competencia de la Corporación de la respectiva  entidad territorial. En la Sentencia C-150 de 2015, la Corte indicó que:    

     

“Es imperativo advertir que los limites respecto de las  materias que pueden ser objeto de pronunciamiento en el referendo territorial  –en particular las relativas a que no se trate de un asunto que exceda las  competencias de la entidad territorial correspondiente-  exige que el control  judicial previo de sus diferentes modalidades por parte de la jurisdicción de  lo contencioso administrativo, se ocupe de examinar, de manera estricta, si el  proyecto de norma que se somete al pronunciamiento del pueblo puede o no ser  aprobado en el respectivo nivel territorial”.    

     

4.3.3.  Materias que pueden ser  objeto de referendo territorial      

     

86.             La Constitución Política no define las  materias que pueden ser objeto de referendo territorial y tampoco establece los  límites competenciales y sustantivos aplicables a este mecanismo.  Estas  materias están reguladas en la Ley 134 de 1994 y la Ley 1757 de 2015, en los  siguientes términos:    

     

–          Ley 134 de 1994    

     

87.             El artículo 35 de la Ley 134 de 1994  regula las materias que pueden ser objeto de referendo legal y territorial. Al  respecto, dispone que:    

     

Artículo 35. Materias que pueden ser objeto de  referendos. Pueden ser objeto de referendos los proyectos de ley, de  ordenanza, de acuerdo o de resolución local que sean de la competencia de la  corporación pública de la respectiva circunscripción electoral de  conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de esta Ley.    

     

Para efectos del referendo derogatorio son leyes las  expedidas por el Congreso y los decretos que dicte el Presidente de la  República en ejercicio de facultades extraordinarias que éste le haya  conferido; son ordenanzas las expedidas por las asambleas departamentales y los  decretos que dicte el gobernador con fuerza de ordenanza; son acuerdos los  expedidos por los concejos municipales y los decretos que dicten los alcaldes  con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las expedidas por las Juntas Administradoras  Locales y las resoluciones que dicte el alcalde local, todos de conformidad con  las facultades extraordinarias otorgada para tal evento (énfasis añadido).    

     

     

89.             El artículo 29 de la Ley 134 de 1994  prevé lo siguiente:    

     

“Artículo 29. Materias que pueden ser  objeto de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones  públicas. Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y  normativa ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia  de la respectiva corporación.    

     

No se podrán presentar iniciativas populares legislativas  y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas  administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

     

1.      Las que sean de iniciativa exclusiva del  Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los  artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de  la Constitución Política (subrayado fuera del texto).    

2.      Presupuestales, fiscales o tributarias.    

3.      Relaciones internacionales.    

4.      Concesión de amnistías o indultos.    

5.      Preservación y restablecimiento del orden público”.    

     

90.             El artículo 29 de la Ley 134 de 1994 establece  dos tipos de limitaciones en relación con los asuntos que pueden ser objeto de  iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas: (i)  una limitación en razón de la competencia de la respectiva entidad  territorial y (ii) una limitación en razón de la materia:    

     

–          Limitación en razón de la  competencia. El inciso 1º de la Ley 134 de  1994 dispone que sólo pueden ser  materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones  públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva  corporación. En la Sentencia C-180 de 1994 la  Corte Constitucional señaló que, con fundamento en la remisión que efectúa el  artículo 35 de la ley 134 de 1994, esta disposición es aplicable a los  referendos legales y territoriales. Esto implica que sólo pueden ser objeto de  referendo territorial los asuntos que sean de “la competencia de la corporación  pública de la respectiva circunscripción electoral”.    

–          Limitación en razón de la materia. El inciso 2º lista las materias que no pueden ser objeto  de iniciativas popular legislativa y normativa. En la Sentencia C-180 de 1994  la Corte Constitucional señaló que, en virtud del reenvío del artículo 35, este  artículo dispone “qué materias no pueden ser objeto de referendo (…) por  tratarse de asuntos a los que la Constitución reconoce especial responsabilidad  al Gobierno en su manejo que, además, expresamente prohíbe la Carta en su  artículo 170, inciso tercero”.    

     

91.             La Sala Plena resalta que el numeral 1°  del inciso 2º del artículo 29 establece que no pueden ser objeto de iniciativa  popular legislativa y normativa aquellas materias que sean de iniciativa  exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, de conformidad  con los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución Política, en  concordancia con el artículo 71 de la Ley 136 de 1994. Estos artículos  constitucionales, disponen lo siguiente:    

     

Materias que pueden ser objeto de iniciativa popular    legislativa y normativa ante las corporaciones públicas   

Iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional    

(Art. 154 de la CP[186])                    

Son iniciativa exclusiva del    gobierno nacional los proyectos de ley: (i), del plan nacional de desarrollo    y de inversiones públicas (art. 150.3 de la CP); (ii) que determinan la    estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,    departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y    otras entidades del orden nacional (art. 150.7 de la CP); (iii) que concedan    autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y    enajenar bienes nacionales(art. 150.9 de la CP); (iv) que establezcan rentas    nacionales y fijen los gastos de la administración (art. 150.11 de la CP);    (v) relacionados con el Banco de la República y las funciones que desempeñe    su junta directiva (art. 150.22 de la CP); (vi) relacionadas con el crédito    público, el comercio exterior, el régimen de cambio internacional y el    régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros    del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública ( literales a, b y e del art.    150.19 de la CP) y (vii) las que ordenen participaciones en las rentas    nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o    suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que    decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (art. 154    de la CP).   

Iniciativa exclusiva de los gobernadores    

(Art. 300 de la CP[187]    y art. 71 de la Ley 136 de 1994[188])                    

Son iniciativa exclusiva del    gobernador los proyectos de ordenanza (i) que adopten los planes y programas    de desarrollo económico y social y los de obras públicas (art. 300.3 de la    CP);  (ii) las relacionadas con las normas orgánicas del presupuesto    departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos (art. 300.5 de la    CP); (iii) las que determinen la estructura de la administración    departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración    correspondientes a sus distintas categorías de empleo, que creen los    establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del    departamento y autoricen la formación de sociedades de economía mixta (art.    300.7 de la CP) y (iv) las que decretan    inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y    las que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él (art.    300 de la CP).   

Iniciativa exclusiva de los alcaldes (Arts. 313[189], 315[190] y 322 de la CP[191]                    

De acuerdo con los artículos    313, 315 y 322 de la Constitución Política –en concordancia con el artículo    71 de la Ley 136 de 1994–, corresponde a los concejos municipales (i) “[d]eterminar    la estructura de la administración municipal y las funciones de sus    dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas    categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde,    establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar    la constitución de sociedades de economía mixta” (resaltado fuera de    texto) y (ii) dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo con    las características sociales de sus    habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones    administrativas.    

     

92.             En la Sentencia C-180 de 1994, la Corte  Constitucional llevó a cabo el control constitucional previo e integral del  proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 134 de 1994. En esta  sentencia, la Corte examinó el contenido y alcance de los artículos 29 y 35 del  proyecto de ley. En particular, la Corte precisó que el artículo 35 “señala qué  materias no pueden ser objeto de referendo, en concordancia con lo dispuesto en  el artículo [29] de la presente ley, por tratarse de asuntos a los que la  Constitución reconoce especial responsabilidad al Gobierno en su manejo”. Según la Corte, estas materias “corresponden a  decisiones políticas de inusitada importancia o gravedad para la conducción o  seguridad del Estado, de sus entidades territoriales o para el manejo del orden  público en los órdenes nacional y local, en consideración a lo cual se confían  exclusivamente a los órganos constitucionalmente responsables de la respectiva  función”[192].    

     

–          Ley 1757 de 2015    

     

93.             La Ley Estatutaria 1757 de 2015, “por  la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del  derecho a la participación democrática”, también regula los asuntos que pueden  ser objeto de algunos mecanismos de participación ciudadana, entre ellos, el  referendo. El artículo 18 de esta ley, el cual forma parte del Título I –Capítulo  1– “Reglas comunes a los mecanismos de participación ciudadana”, dispone lo  siguiente:    

     

     

No se podrán presentar iniciativas populares  legislativas y normativas o consultas populares ante el Congreso, las  asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las  siguientes materias:    

     

a) Las que sean de iniciativa exclusiva del  Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;    

b) Presupuestales, fiscales o tributarias;    

c) Relaciones internacionales;    

d) Concesión de amnistías o indultos;    

e) Preservación y restablecimiento del orden  público.    

     

94.             La jurisprudencia de la Corte  Constitucional, en la Sentencia C-150 de 2015 –que llevó a cabo el control de  constitucionalidad previo e integral de la Ley Estatutaria 1757 de 2015–,  precisó que el artículo 18 establece dos reglas. En primer lugar –limitación  competencial–, indica que únicamente podrán ser  objeto de una iniciativa popular legislativa o normativa, consulta popular o  referendo ante las corporaciones públicas aquellos asuntos que correspondan a  la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial. De acuerdo  con la Corte, esta disposición busca garantizar los principios de legalidad,  separación de poderes y autonomía de las entidades territoriales, para evitar  “que estos mecanismos se emplearan con el propósito de aprobar asuntos que  corresponden a otras autoridades o a otros niveles territoriales”.    

     

95.             En segundo lugar –limitación material–,  define aquellas materias cuya aprobación o derogación no resulta posible  mediante la iniciativa popular y legislativa[193] o la consulta popular[194]  ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras  locales. Conforme a la Sentencia C-150 de 2015, la exclusión de estas materias  se justifica “en el hecho de que la competencia para su regulación o aplicación  está radicada en otras autoridades”.    

     

96.             La Sala Plena resalta que, en contraste  con la Ley 134 de 1994, la Ley 1757 de 2015 introdujo dos cambios que son  relevantes para resolver el presente caso concreto:    

     

     

–          La Ley 1757 de 2015 no prevé una norma  equivalente al artículo 35 de la Ley 134 de 1994, la cual, se reitera, dispone  que las materias que pueden ser objeto de referendo son las mismas que las que  pueden ser objeto de iniciativa popular y normativa.    

–          El artículo 18 de la Ley 1757 de 2015  incluye la consulta popular. Esto implica que los límites competenciales y  materiales allí previstos son aplicables a este mecanismo.      

–          Por último, la Sala Plena resalta que,  en contraste con el artículo 29 de la Ley 134 de 1994, el artículo 18 de la Ley  1757 de 2015 menciona de forma explícita al referendo en el inciso 1º, que  regula los límites competenciales. Sin embargo, no menciona el referendo en el  inciso 2º, que regula los límites materiales de estos mecanismos de  participación. La siguiente tabla ilustra este punto:    

     

     

Ley 134 de 1994                    

Ley 1757 de 2015   

“Artículo 29. Materias que pueden ser    objeto de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones    públicas. Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y    normativa ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la    competencia de la respectiva corporación.    

     

     

No se podrán presentar iniciativas populares    legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas    administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

     

1. Las que sean de iniciativa exclusiva del    Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los    artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de    la Constitución Política.    

2. Presupuestales, fiscales o    tributarias.    

3. Relaciones internacionales.    

4. Concesión de amnistías o indultos.    

5. Preservación y restablecimiento del orden público”.    

                     

Artículo    18. Materias que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa,    referendo o consulta popular. Solo    pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta    popular o referendo ante las corporaciones públicas,    aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad    territorial.    

     

No se podrán presentar    iniciativas populares legislativas y normativas o consultas    populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las    juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

a) Las que sean de    iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;    

b) Presupuestales,    fiscales o tributarias;    

c) Relaciones    internacionales;    

d) Concesión de    amnistías o indultos;    

e) Preservación y    restablecimiento del orden público.    

     

     

5.     Caso  concreto    

     

97.             En este acápite, la Corte resolverá el  caso concreto, para lo cual dividirá el examen en dos secciones. En la primera  sección, la Sala Plena estudiará si el Tribunal Administrativo de Casanare  incurrió en defecto procedimental absoluto al no notificar ni vincular de forma  personal a las sociedades accionantes en el trámite de revisión previa de  constitucionalidad de la iniciativa de referendo (sección 5.1 infra).  En la segunda sección, la Sala Plena evaluará si el Tribunal Administrativo de  Casanare incurrió en defecto sustantivo al concluir que la iniciativa del  referendo no encuadraba en las prohibiciones previstas en los artículos 29 y 35  de la Ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757 de 2015 (sección 5.2 infra).  En cada una de estas secciones, la Corte (i) caracterizará el defecto correspondiente  (factico o sustantivo), (ii) resumirá las posiciones de las partes y (iii)  luego resolverá el caso concreto.    

     

5.1.   El Tribunal  Administrativo de Casanare no incurrió en un defecto procedimental absoluto    

     

(i)                Caracterización del defecto  procedimental absoluto. Reiteración de jurisprudencia    

     

98.             El defecto procedimental absoluto se  presenta cuando “el operador judicial desconoce o se aparta del procedimiento  legalmente establecido”. Esto ocurre cuando el juez sigue un trámite  completamente ajeno al que corresponde u omite etapas sustanciales del  procedimiento en abierta violación de los derechos de defensa y contradicción  de una de las partes del proceso[195].  Conforme a la jurisprudencia constitucional, “la indebida notificación viola el  debido proceso y, cuando es consecuencia de la conducta omisiva de la  autoridad, es un defecto procedimental absoluto”[196].    

     

(ii)              Posiciones de las partes y  decisiones de instancia    

     

99.             Las sociedades accionantes argumentaron que el Tribunal Administrativo de  Casanare desconoció el derecho debido proceso porque no las notificó ni las  vinculó al proceso de revisión previa de constitucionalidad de la  iniciativa del referendo, por lo que no pudieron ejercer su derecho de defensa  y contradicción. Sostuvieron que eran “tercero[s] con interés”[197]  dado que habían invertido un importante capital en la sociedad que el Acuerdo  Municipal autorizó crear, por lo que la iniciativa afectaba sus intereses. En  este sentido, alegaron que el Tribunal Administrativo de Casanare debió  haberlas citado o vinculado formalmente[198]; no limitarse a ordenar la  notificación del inicio del proceso, a través de la fijación de un aviso en la  Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo.    

     

100.        El Tribunal Administrativo de Casanare señaló que el trámite de revisión  de constitucionalidad de la iniciativa de referendo derogatorio se adelantó conforme  al procedimiento previsto en las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015. En el mismo  sentido, los jueces de tutela instancia consideraron que el Tribunal  Administrativo no vulneró el derecho al debido proceso de las sociedades  accionantes, al no notificarlas o vincularlas formalmente. Esto, dado que el  artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 no contempla la vinculación de terceros con interés o de otras  partes en los procesos de control previo de constitucionalidad de referendos.    

     

(iii)           Análisis de la Sala Plena    

     

101.        La Sala considera que el Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió  en un defecto procedimental absoluto. Esto es así, por dos razones:    

     

102.        Primero. No existe disposición procesal alguna que ordene que en  los procesos de constitucionalidad previa de los referendos territoriales el  tribunal competente deba notificar o vincular de forma personal a terceros con  interés. Los artículos 44 de la Ley 134 de 1994 y 21 de la Ley 1757 de 2015  disponen que el tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se  pronunciará sobre la constitucionalidad previa de la medida, para lo cual  deberá “permitir un período de fijación en lista de diez días, para que  cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y  el Ministerio Público rinda su concepto”. En tales términos, el legislador  dispuso que el mecanismo para que la ciudadanía u otros terceros se dieran por  enterados del trámite de la iniciativa fuera la fijación en lista. En las  sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015, que llevaron a cabo el control  constitucional previo e integral de estas disposiciones, la Corte  Constitucional validó su constitucionalidad. En particular, la Sala Plena  resalta que en la Sentencia C-150 de 2015 la Corte señaló que:    

     

“6.21.5. La regla procedimental establecida en el  último inciso del artículo 21 del proyecto de ley es compatible con la Carta.  En efecto, la consagración de un período mínimo de fijación en lista de diez  días para la intervención de los ciudadanos en los procesos a los que alude la  norma, se encuentra comprendida por el margen de configuración del que dispone  el Congreso para regular los mecanismos de participación (art. 152.d).  Adicionalmente, garantizar un término mínimo para que el Ministerio Público  rinda su concepto, es una medida que pone en evidencia el papel destacado de  tal organismo en la defensa del ordenamiento constitucional. Debe advertir la  Corte que la regla relativa al termino de fijación en lista, no se opone a la  vigencia de normas que prevén períodos de intervención más amplios para el  Ministerio Público, tal y como ocurre con la participación del Procurador en  los procesos que se surten ante la Corte Constitucional (arts. 7º y 42 del  Decreto 2067 de 1991)”    

     

103.        Segundo. El Tribunal Administrativo de Casanare actuó conforme a  las normas aplicables al proceso de constitucionalidad previa de los  referendos. De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, la Sala  observa que, mediante auto de 26 de septiembre de 2023, el Tribunal  Administrativo de Casanare resolvió, entre otros, fijar en lista a través de la  página web de la rama judicial por el término de 10 días y ordenar fijar un  aviso en un lugar visible de la Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo. Mediante  oficio 5978 de 27 de septiembre de 2024, la Secretaría General del Tribunal  Administrativo de Casanare certificó que el proceso se fijó en lista a través  de la página web de la Rama Judicial por el término de 10 días[199]. Asimismo, la Oficina Asesora de  Planeación de la Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo certificó que entre el 28  de septiembre y el 13 de octubre de 2023, fijó en la página web del municipio  el aviso del trámite de constitucionalidad previa del referendo derogatorio.    

     

104.        En tales términos, la Sala Plena  considera que el Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió en un defecto  procedimental absoluto, al no haber notificado ni vinculado al proceso de  revisión de constitucionalidad previa de la iniciativa de referendo  derogatorio.    

     

5.2.   El Tribunal  Administrativo de Casanare no incurrió en un defecto sustantivo    

     

(i)                Caracterización del defecto  sustantivo. Reiteración de jurisprudencia    

     

105.        El defecto sustantivo se presenta cuando la providencia judicial  cuestionada desconoce de manera manifiesta “el régimen jurídico  aplicable a un caso concreto”[200].  Esto ocurre, entre otras, cuando (i) la decisión judicial se fundamenta en  una norma que no era aplicable “por impertinente o porque ha perdido vigencia”[201]; (ii) el  juez interpreta la norma aplicable al caso “de  forma contraevidente o manifiestamente irrazonable”[202]; (iii) la  autoridad judicial “dejó de aplicar una norma claramente relevante”[203],  (iv) el juzgador “incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos  y la decisión”[204]  o (v) la norma “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó,  porque, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente  señalados por el legislador”[205].  Para que el yerro dé lugar a la procedencia de la acción de tutela “debe  evidenciarse una irregularidad de significante trascendencia, que haya llevado  a adoptar una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos  fundamentales”[206].    

     

(ii)              Posiciones de las partes y  decisiones de instancia    

     

106.        En la Sentencia del 2 de noviembre de 2023 –providencia judicial cuestionada– el Tribunal Administrativo de  Casanare consideró que el “referendo que pretende derogar el Acuerdo 500.02-23  del 30 de diciembre del 2022 emitido por el Concejo Municipal de Paz de Ariporo  no encaja dentro de las prohibiciones establecidas en los artículos 18 de la  Ley 1757 de 2015 y 29 de la Ley 134 de 1994”[207].    

     

107.        En el escrito de tutela, las sociedades accionantes argumentan  que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto sustantivo.  Esto, porque inaplicó los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015, así como 29 y 35  de la Ley 134 de 1994, de los cuales se deriva, según las accionantes, una  prohibición legal para llevar a cabo referendos derogatorios sobre materias que  sean de iniciativa exclusiva de los alcaldes. A juicio de las accionantes, la  iniciativa de referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.02.023 busca  dejar sin efectos una norma que, en razón de su materia, es de iniciativa  exclusiva del alcalde, dado que autoriza la creación de sociedades de economía  mixta.    

     

     

109.        En primera y segunda instancia en el  trámite de tutela, las Secciones Segunda y Quinta del Consejo de Estado  ampararon los derechos fundamentales de las sociedades accionantes, por  considerar que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto  sustantivo. Argumentaron que esta autoridad desconoció e inaplicó la  prohibición establecida en los artículos 29 de la Ley 134 de 1994 y 18 de la  Ley 1757 de 2015, según la cual no se pueden adelantar mecanismos de  participación ciudadana, como lo es el referendo, sobre asuntos que sean de  iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes. Para  estas autoridades judiciales, la iniciativa para la creación de sociedades de  economía mixta es exclusiva del alcalde, de manera que existía una prohibición  legal para promover referendos derogatorios contra este tipo de actos  administrativos.    

     

(iii)           Análisis de la Sala Plena    

     

110.        A diferencia de lo que alegan las  sociedades accionantes y lo que decidieron los jueces de instancia en el  trámite de tutela, la Corte considera que el Tribunal Administrativo de Casanare  no incurrió en defecto sustantivo al concluir que la iniciativa del referendo  para derogar el Acuerdo Municipal núm. 500.02.023 era constitucional. Esto es  así, por tres razones: (a) la prohibición prevista en el literal (a) del  inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 no cobija los referendos  territoriales derogatorios; (b) la limitación material prevista en el  inciso 2º del artículo 29 de la Ley  134 de 1994 no era aplicable a este caso y (c) en cualquier caso, aun si  se aceptara que existe un debate interpretativo sobre el alcance de estas  prohibiciones, en virtud del principio pro  homine y el carácter expansivo de la democracia participativa, el Tribunal  Administrativo de Casanare estaba obligado, como en efecto lo hizo, a preferir  la interpretación más favorable a la iniciativa del referendo.    

     

(a)            La prohibición prevista  en el literal (a) del inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 no  aplica a los referendos territoriales derogatorios    

     

111.        La Sala Plena considera que la  iniciativa de referendo derogatorio del Acuerdo  Municipal 500.02-23 no encaja en la prohibición prevista en el literal (a)  del inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015.  La Corte reitera que el  artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 dispone lo siguiente:    

     

“Artículo 18. Materias que pueden ser  objeto de iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o consulta  popular. Solo pueden ser materia de iniciativa  popular legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante las  corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva  corporación o entidad territorial.    

     

No se podrán presentar iniciativas populares  legislativas y normativas o consultas populares ante el Congreso, las  asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las  siguientes materias:    

     

a) Las que sean de iniciativa exclusiva del  Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;    

b) Presupuestales, fiscales o tributarias;    

c) Relaciones internacionales;    

d) Concesión de amnistías o indultos;    

e) Preservación y restablecimiento del orden  público”.    

     

112.       En criterio de la Sala, una interpretación literal,  sistemática, teleológica y funcional permite concluir que la prohibición  prevista en el literal (a) del inciso 2° del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015  no es aplicable a los referendos territoriales derogatorios. Primero, una  interpretación literal de la norma refleja que el artículo 18 de la Ley  1757 de 2015 prevé dos reglas o tipos de limitaciones. El inciso 1º –limitación  competencial– establece una limitación en razón de la competencia de la  entidad territorial. Conforme a este inciso “[s]olo pueden ser materia de iniciativa popular  legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante las  corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva  corporación o entidad territorial” (énfasis añadido). El artículo 18 de la Ley  1757 de 2015 dispone de forma expresa que esta limitación competencial es  aplicable al referendo. Por su parte, el inciso 2 –limitación material–  prevé una limitación taxativa en razón de la materia. La Corte advierte, sin  embargo, que en contraste con el inciso 1º, esta limitación no aplica al  referendo. El tenor literal del inciso 2º dispone que la limitación en  razón de la materia sólo es aplicable a (i) las iniciativas populares  legislativas y normativas o (ii) las consultas populares.    

     

113.        En la Sentencia C-150 de 2015, que  llevó a cabo el control constitucional previo e integral de la Ley 1757 de  2015, la Corte Constitucional se refirió al alcance del inciso 2º del artículo  18 de la Ley 1757 de 2015. Al respecto, la Corte señaló que:    

     

“6.18.3. Para la Corte, no plantea problema de constitucionalidad  de ninguna naturaleza que se establezca la procedencia de la iniciativa popular  y legislativa, de la consulta popular o del referendo, ante la respectiva  corporación pública, únicamente en aquellas materias que sean de su  competencia. De permitirse que estos mecanismos se emplearan con el propósito  de aprobar asuntos que corresponden a otras autoridades o a otros niveles  territoriales, se desatenderían reglas constitucionales básicas, con  desconocimiento no solo del principio de legalidad sino, también, de la separación  de poderes y la autonomía de las entidades territoriales.    

     

6.18.4. La segunda parte del artículo se ocupa de precisar  las restricciones que respecto de la materia son aplicables a las iniciativas  normativas y a las consultas populares allí reguladas. Las  exclusiones que se contemplan para el objeto de tales mecanismos se justifican  en el hecho de que la competencia para su regulación o aplicación, está  radicada en otras autoridades” (énfasis añadido).    

     

     

115.        La Corte advierte que una  interpretación sistemática, teleológica y funcional confirma esta conclusión.  De un lado, a partir de una interpretación sistemática, es posible inferir  que esta restricción no aplica a los referendos derogatorios. La Ley 1757 de  2015 regula de forma diferenciada cada uno de los mecanismos de participación  ciudadana. De este modo, la distinción entre el referendo, la iniciativa  normativa y legislativa y la consulta popular no es meramente formal, sino que  obedece a sus lógicas jurídicas y finalidades específicas. Por esta razón, la  Corte encuentra razonable deducir que el hecho de que el inciso 2° del artículo  18 de la ley 1757 de 2015 no incluya de forma expresa al referendo de las  limitaciones o prohibiciones en razón de la materia, obedece a las diferencias que  existen entre cada uno de los mecanismos de participación y a la intención del  legislador estatutario de que solo fueran objeto de limitaciones materiales las  iniciativas populares normativas y legislativa, así como las consultas  populares.    

     

116.        De igual manera, conforme a una  interpretación teleológica, es posible interpretar que la finalidad del  inciso 2° del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 es proteger el principio de  separación funcional en la creación de normas. En concreto, tiene como objeto  evitar que la ciudadanía, mediante iniciativas normativas o consultas  populares, se arrogue competencias que la Constitución Política y la ley asignaron  a entidades específicas, como los alcaldes. Esta finalidad, sin embargo, no es  aplicable al referendo derogatorio, pues este mecanismo no tiene como  objeto proponer o formular una norma jurídica, sino, como se expuso (pár. 76 supra), permitir  al pueblo pronunciarse sobre si deroga o conserva un acto normativo previamente  adoptado.    

     

117.        Por último, a partir de una  interpretación funcional, la Corte advierte que el referendo derogatorio  es un derecho político “altamente  participativo”[208].  Así lo ha reconocido la jurisprudencia  constitucional. En tales términos, es posible inferir que, habida cuenta de su  naturaleza, el legislador estatutario consideró que no se justificaba incluirlo  dentro de las restricciones materiales contenidas en el inciso 2° del artículo  18 de la Ley 1757 de 2015. Lo anterior, justamente, con el objeto de  profundizar la democracia participativa.     

     

118.        Con fundamento en estas premisas, la  Corte considera que no era procedente que el Tribunal Administrativo de  Casanare extendiera al referendo derogatorio los límites materiales que, conforme  a una interpretación literal, sistemática, teleológica y funcional del inciso  2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 y la Sentencia C-150 de 2015, solo  son aplicables a las iniciativas  normativas y a las  consultas populares.    

     

119.        En tales términos, contrario  a lo sostenido por las sociedades accionantes y los jueces de instancia, la  Sala Plena concluye que el Tribunal de Casanare  no incurrió en defecto sustantivo al  concluir que la iniciativa de referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.02-23 no encuadraba en la  prohibición prevista en literal (a) del inciso 2º del artículo 18 de la Ley  1757 de 2015.    

     

(b)            La prohibición prevista  en el inciso 2º del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 no era aplicable a este caso    

     

120.        La Corte considera que la limitación prevista en el inciso 2º del artículo 29 de  la Ley 134 de 1994 no era aplicable a este caso. Esto, porque (i) esta  limitación sólo es aplicable los referendos territoriales aprobatorios –no  a los derogatorios– y (ii) en cualquier caso, el artículo 18 de la Ley 1757 de  2015 prevalece sobre el artículo 29 de la Ley 134 de 1994, conforme al criterio  según el cual, en casos de antinomia normativa, la “ley posterior prevalece  sobre la ley anterior”. A continuación, la Corte desarrolla estos puntos:    

     

121.        (i) El inciso 2º del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 dispone  que no se podrán presentar iniciativas populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas  administradoras locales, sobre, entre otras, las materias que “sean de  iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según  lo establecido en los  artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de  la Constitución Política”. A juicio de la Sala Plena, esta limitación cobija el referendo territorial aprobatorio,  pero no a los referendos derogatorios. Esto es así, por dos razones:    

     

122.        Primero. El artículo 35 de la Ley 134 de 1994 regula las “materias  que pueden ser objeto de referendo”. Este artículo tiene dos incisos. El inciso  1º del artículo 35 de la Ley 134 de 1994 dispone que sólo pueden ser objeto de  referendo los “proyectos de ley, ordenanza, acuerdo y resolución que  sean competencia de la corporación pública de la respectiva circunscripción  electoral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de esa Ley”  (énfasis añadido). En criterio de la Sala Plena, el uso de la expresión “proyecto”  es indicativo de que esta disposición sólo regula los referendos territoriales que  buscan aprobar un acuerdo o resolución, no los que buscan derogarlos. Asimismo,  la remisión contenida en este artículo tiene como objeto reiterar la  restricción de competencia que está definida en el artículo 29, pues ambas  normas tienen la misma finalidad. Además, el artículo 35 de la Ley 134 de 1994  no se refiere a ningún tipo de límite material. En tales términos, dado que en  el presente caso la ciudadanía buscaba derogar el Acuerdo Municipal  500.02-23, las prohibiciones o limitaciones en razón de la materia previstas en  el inciso 2º del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 no eran aplicables.    

     

123.        Segundo. La limitación prevista en el numeral 1º del inciso 2º del  artículo 29 de la Ley 134 de 1994 no aplica para referendos derogatorios. El  literal 1º del inciso 2º de la Ley 134 de 1994 dispone que:    

     

“No se podrán presentar iniciativas populares  legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las  juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

     

1.    Las que sean de iniciativa exclusiva del  Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los  artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de  la Constitución Política (…)” (énfasis añadido)    

     

124.        La Sala Plena resalta que, conforme al  tenor literal de la norma, la limitación prevista en el literal a) del inciso  2º del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 es proteger la “iniciativa” de  los alcaldes en relación con algunas materias que son de su exclusiva  competencia, tales como la creación de sociedades de economía mixta para la  prestación de un servicio público. En criterio de la Sala Plena, sin embargo, no  es posible interpretar que este numeral busca sustraer de los mecanismos de  participación directa, como el referendo derogatorio, la posibilidad de que la  ciudadanía decida dejar sin efectos normas ya expedidas.    

     

125.        (ii) Ahora bien, aun si en gracia de discusión se aceptara que  la limitación prevista en el literal 1º del inciso 2º del artículo 29 de la Ley  134 de 1994 cobijaba el referendo derogatorio, esta norma no puede prevalecer  sobre el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015.    

     

126.        El título I de la Ley 153 de 1887 prevé  “Reglas generales sobre validez y aplicación de las leyes”, así como criterios  para superar las antinomias entre normas que regulan la misma materia. La Sala  Plena resalta que los artículos 1º y 2º disponen lo siguiente:    

     

“ARTÍCULO 1. Siempre que se advierta  incongruencia en las leyes, ú ocurrencia oposición entre ley anterior y ley  posterior, ó trate de establecerse el tránsito legal de derecho antiguo á  derecho nuevo, las autoridades de la república, y especialmente las judiciales,  observarán las reglas contenidas en los artículos siguientes.    

     

ARTÍCULO 2. La ley posterior prevalece  sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra  anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley  posterior”.    

     

127.        Como se expuso (párr. 96 y 112 supra), la  limitación material prevista en el inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de  2015 no cobija a los referendos. Así lo advirtió la Corte en la Sentencia  C-150 de 2015. En tales términos, si se interpretara que el inciso 2º del  artículo 29 de la Ley 134 de 1994 aplica a los referendos, existiría una  antinomia normativa entre estas normas, ambas de rango estatutario. De acuerdo  con los artículos 1º y 2º de la Ley 153 de 1887, las antinomias normativas de  este tipo deben resolverse conforme a la regla según la cual “[l]a ley  posterior prevalece sobre la ley anterior”. En este caso, la Ley 1757 de 2015  es posterior, lo que conlleva a concluir que debe prevalecer sobre la Ley 134  de 1994.      

     

128.        En síntesis, al concluir que la  iniciativa de referendo derogatorio del Acuerdo Municipal no encajaba en la  prohibición prevista en el numeral 1º del inciso 2º del artículo 29 de la Ley  134 de 1994, el Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió en defecto  sustantivo.    

     

(c)              En virtud del principio  pro homine y el carácter expansivo de la democracia participativa, debía  preferirse la interpretación más favorable a la iniciativa del referendo    

     

129.        La Sala Plena advierte que la  controversia entre las partes en el presente proceso de tutela, así como las  decisiones de instancia en el proceso de tutela, reflejan que existe un debate  en relación con el alcance de las prohibiciones previstas en el inciso 2º del  artículo 29 de la Ley 134 de 1994 y el inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757  de 2015. Este debate parte de la existencia de dos interpretaciones contrapuestas  sobre el alcance de los límites materiales que son aplicables a los referendos  territoriales derogatorios:    

     

Interpretación    1    

                     

El inciso 2º del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 y el    inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 no son aplicables a los    referendos territoriales derogatorios. Esto, porque:    

–       Los límites materiales previstos en el inciso 2º del    artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 solo son aplicables a la iniciativa    popular normativa y la consulta popular, no al referendo. Así lo señaló la    Corte en la Sentencia C-150 de 2015.    

–       La prohibición prevista en el numeral 1º del inciso 2º    del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 solo es aplicable a los referendos    territoriales aprobatorios, no a los referendos territoriales    derogatorios.    

* Esta fue la interpretación con    fundamento en la cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la    constitucionalidad de la iniciativa de referendo en este caso[209].   

El inciso 2º del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 y el    inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 son aplicables a los    referendos territoriales derogatorios. Esto, porque:    

–       El artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 forma parte del    Título 1 -Capítulo 1- de la Ley 1757 de 2015, el cual prevé “Reglas comunes    a los mecanismos de participación ciudadana”. En tales términos, debe    interpretarse que el artículo 18, en su integridad, cobija al referendo.    

–       El artículo 35 de la Ley 134 dispone que las materias que    pueden ser objeto de referendo son las previstas en el artículo 29 de la    misma ley. Esta remisión no distingue entre referendo aprobatorio o    derogatorio. En tales términos, los límites competenciales y materiales    previstos en los incisos 1º y 2º del artículo 29 son aplicables a todos los    referendos.    

* Esta es la interpretación que    invocan las sociedades accionantes y que los jueces de instancia en el    trámite de tutela sub examine adoptaron.    

     

130.        Como se expuso en las secciones  precedentes, la Sala Plena considera que la interpretación correcta de las  disposiciones normativas citadas es la interpretación 1 supra. Con todo,  aun si se aceptara que la interpretación 2 también es razonable, la Corte  encuentra que, en virtud del principio pro homine y el carácter  expansivo de la democracia participativa, el Tribunal Administrativo de  Casanare debía preferir la interpretación 1, dado que era la más favorable a la  iniciativa del referendo.    

     

131.        La Sala Plena reitera que, ante  interpretaciones diversas de una determinada norma, el principio pro homine  impone al operador jurídico el deber de adoptar la interpretación más favorable  para el goce ejercicio y ejercicio del derecho político, priorizando aquella  que imponga menos restricciones a la participación democrática[210]. Al respecto,  la Corte Constitucional ha señalado que “[l]a interpretación constitucional  encuentra en el principio democrático una pauta inapreciable para resolver  dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto”. En  tales términos, “a la luz de la Constitución la interpretación que ha de primar  será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya sea  exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a  un nuevo ámbito”[211].    

     

132.        Asimismo, la Corte reafirma que el  principio de democracia participativa tiene carácter expansivo, “en  tanto busca ampliarse progresivamente a nuevos ámbitos con el fin de maximizar  la incidencia de la comunidad en la toma de decisiones”[212]. Su “dinámica comprende el conflicto social y busca  encauzarlo a partir del respeto y la constante reivindicación de un mínimo de  democracia política y social”[213].  La tendencia expansiva de la democracia  participativa “proscribe los obstáculos y trabas que impiden la efectiva  realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas que  regulan el ejercicio de los derechos políticos”[214].    

     

133.        En criterio de la Sala Plena, el  principio pro homine y el carácter expansivo de la democracia  participativa imponen concluir que las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 no  prohíben que se lleven a cabo referendos derogatorios que tengan por objeto  dejar sin efectos acuerdos municipales que autoricen la creación de sociedades de  economía mixta para la prestación del servicio de alumbrado público. Aun cuando  pudieran existir dudas sobre el alcance de la limitación material prevista en el  inciso 2º del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 y el inciso 2º del artículo 18  de la Ley 1757 de 2015, el juez administrativo estaba obligado a interpretar  las normas de la forma más favorable al ejercicio del derecho político y que  maximice en mayor medida el principio de democracia participativa.     

     

134.        La Corte reitera que la voluntad inequívoca del constituyente de  1991 fue la de ampliar, fortalecer y profundizar los escenarios de  participación directa. Lo anterior, bajo la premisa de una concepción del  ciudadano sensibilizado y responsable, consciente y protagonista permanente de  los asuntos públicos.  En criterio de la Corte, el referendo derogatorio es,  por definición, un instrumento para materializar la democracia participativa.  En este sentido, en ausencia de una prohibición constitucional y legal expresa,  las autoridades judiciales y administrativas no deben limitar su alcance  material con fundamento en interpretaciones que amplíen las prohibiciones y restrinjan  su ejercicio. Por el contrario, conforme a la jurisprudencia constitucional  tienen el deber de promover “en cuanto resulte posible, la manifestación  de formas democráticas de decisión y de control” [215].    

     

135.        En este caso, Tribunal Administrativo de  Casanare cumplió con este deber al adoptar la interpretación más favorable al  derecho político a tomar parte en el referendo. En efecto, al constatar que las  leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 no establecen una limitación clara y expresa  aplicable a los referendos derogatorios que busquen dejar sin efecto un acuerdo  municipal que autoriza crear una sociedad de economía mixta para la prestación  del servicio público de alumbrado público, el Tribunal Administrativo concluyó  que la iniciativa de referendo para derogar el Acuerdo Municipal 500.02-23 era  constitucional[216].  Interpretar lo contrario hubiera implicado una limitación irrazonable y  desproporcionada de los derechos del comité promotor y de los habitantes del  municipio de Paz de Ariporo a participar de forma activa en el ejercicio y  control del poder político.    

     

136.        Por último, la Sala Plena considera  importante hacer cuatro precisiones. Primero, la posibilidad de que los  ciudadanos promuevan referendos derogatorios contra actos administrativos no  desconoce la iniciativa exclusiva de los alcaldes que consagra el artículo 313  de la Constitución Política. Esto, porque, como se expuso, los ciudadanos en  ningún caso tienen iniciativa para proponer proyectos de acuerdos  municipales sobre estas materias, sino que únicamente se encuentran habilitados  para derogar acuerdos ya expedidos por vía de referendo. Segundo, la  interpretación adoptada por la Sala Plena en esta sentencia sólo aplica para  los referendos territoriales derogatorios que versen sobre las materias  previstas en el inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015, por lo que no  cobija a los referendos legales y constitucionales, los cuales tienen una  regulación específica en la Constitución Política y en las leyes 134 de 1994 y  1757 de 2015. Tercero, el inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de  2015 prevé limitaciones materiales respecto de múltiples asuntos (materias de  iniciativa exclusiva los gobernadores o de los alcaldes; materias  presupuestales, fiscales o tributarias; relaciones internacionales; la  concesión de amnistías o indultos; y la preservación y restablecimiento del  orden público). En esta sentencia, la Corte sólo pronunció respecto de la  limitación material prevista en el literal (a). Pese a que las otras  limitaciones en razón de la materia también se encuentran previstas en el  inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015, la posibilidad de que por  medio de un referendo derogatorio se dejen sin efectos acuerdos que versen  sobre los asuntos listados en los literales (b)-(e) involucra el examen de otro  tipo de tensiones constitucionales. Cuarto, esta decisión no implica que  el legislador tenga prohibido extender a los referendos derogatorios  territoriales los límites materiales que están previstos para las iniciativas  normativas y las consultas populares. Sin embargo, de hacerlo, tales  restricciones deben quedar consignadas de forma clara y expresa en la ley.    

     

137.        Conclusión. En síntesis, con fundamento en las consideraciones  expuestas, la Corte concluye que el Tribunal Administrativo de Casanare no  incurrió en defecto sustantivo, por tres razones:      

     

–          La prohibición o limitación  material prevista en el inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 no  cobija los referendos territoriales derogatorios. Conforme a una  interpretación literal, sistemática, teleológica y funcional, esta prohibición  solo comprende la iniciativa popular normativa y la consulta popular. Así lo  señaló la Corte en la Sentencia C-150 de 2015. En criterio de la Sala Plena, no  es procedente para el juez administrativo extender al referendo territorial las  prohibiciones y limitaciones legales aplicables a la iniciativa popular  normativa y la consulta popular. Esto, porque (i) son mecanismos de  participación directa distintos y (ii) las limitaciones a los derechos  políticos fundamentales son de interpretación restrictiva.    

–          El principio pro homine y el  carácter expansivo de la democracia implican que la interpretación que ha de  primar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya  sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su  imperio a un nuevo ámbito. En tales términos, aun si se aceptara que existe un debate interpretativo  sobre el alcance de estas prohibiciones  previstas en los artículos 18 de la Ley 1757  de 2015 y 29 de la Ley 134 de 1994, el Tribunal Administrativo de Casanare estaba obligado,  como en efecto lo hizo, a preferir la interpretación más favorable a la  iniciativa del referendo. Esto es, aquella según la cual la ley no prohíbe  adelantar iniciativas de referendo que tengan por objeto derogar acuerdos que,  como el Acuerdo Municipal núm. 500.02-23, autoriza crear una sociedad de  economía mixta para la prestación del servicio de alumbrado público.    

     

6.     Remedios y  órdenes a impartir    

     

138.        Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena  adoptará los siguientes remedios y órdenes:    

     

–          Revocará la Sentencia de 22 de agosto de 2024,  proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que confirmó la Sentencia  de 6 de junio de 2024,  emitida por Subsección A de la  Sección Segunda del Consejo de Estado. En su lugar, negará  el amparo de los derechos fundamentales de las  sociedades Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S y Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de  Ariporo S.A.S, por las razones expuestas en  esta providencia.    

–          Dejará sin efectos la sentencia de reemplazo emitida el 11 de julio de  2024 por el Tribunal Administrativo de Casanare, que declaró contrario a la  Constitución Política el referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm.  500.0223 del 30 de diciembre del 2022, proferido por el Concejo Municipal de  Paz de Ariporo. En su lugar, confirmará a la sentencia del Tribunal  Administrativo de Casanare de 2 de noviembre de 2023.    

–          Ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil que continúe con  el trámite establecido en las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 para la  celebración del referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.0223 del  30 de diciembre del 2022 del Concejo Municipal de Paz de Ariporo.    

     

III.            DECISIÓN    

     

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte  Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la  Constitución,    

     

RESUELVE    

     

PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente asunto.    

     

SEGUNDO. REVOCAR la Sentencia de  22 de agosto de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado,  que confirmó la Sentencia de 6 de junio de 2024, emitida por Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de  las sociedades Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S y  Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S, por las razones  expuestas en esta providencia.    

     

TERCERO. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de  reemplazo emitida el 11 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de  Casanare, en la que declaró contrario a la Constitución Política el referendo  derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.0223 de 30 de diciembre del 2022 del  Concejo Municipal de Paz de Ariporo. En su lugar, CONFIRMAR la sentencia  del Tribunal Administrativo de Casanare de 2 de noviembre de 2023.    

     

CUARTO. ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil que continúe con  el trámite establecido en las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 para la  celebración del referendo derogatorio del Acuerdo Municipal núm. 500.0223 del  30 de diciembre del 2022 del Concejo Municipal de Paz de Ariporo.    

     

QUINTO.  Por Secretaría General, LIBRAR las  comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

     

Comuníquese y cúmplase.    

     

     

     

     

     

JORGE ENRIQUE  IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

Con aclaración  de voto    

     

     

     

     

     

Magistrada    

Con salvamento  parcial de voto    

     

     

     

JUAN CARLOS  CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

DIANA FAJARDO  RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

Salvamento de  voto    

     

     

     

PAOLA ANDREA  MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

CAROLINA  RAMÍREZ PÉREZ    

Magistrada (e)    

     

     

     

MIGUEL POLO  ROSERO    

Magistrado    

Salvamento  parcial de voto    

     

     

     

JOSE FERNANDO  REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA  ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

     

     

     

      

     

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

A LA SENTENCIA SU 205 de 2025    

     

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS  JUDICIALES-Improcedencia  por no configuración de defecto procedimental absoluto (Salvamento de voto)    

     

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración de defecto sustantivo por indebida  motivación (Salvamento de voto    

     

(…), el Tribunal accionado no puso de presente las razones por las  cuales, a su juicio, la prohibición de los artículos 29 (inciso dos, numeral 1)  y 35 de la Ley 134 de 1994 y 18 (inciso dos, literal a.) de la Ley 1757 de 2015  no aplicaba al caso concreto.    

     

INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Alcance/REFERENDO DEROGATORIO (Salvamento  de voto)    

     

(…), la mera literalidad de la  citada norma de remisión, vigente y obligatoria, permite afirmar que la  prohibición de que se trata sí es plenamente aplicable a los referendos, en  cualquiera de sus modalidades.    

     

     

     

Referencia: Expediente T-10.547.998    

     

Acciones de tutela presentadas  por las sociedades Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S y  Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S, en contra del  Tribunal Administrativo de Casanare y la Registraduría Nacional del Estado  Civil    

     

Magistrada  ponente:    

Paola Andrea  Meneses Mosquera    

     

     

1.                  Tomo distancia de la decisión adoptada por la  Sala Plena de revocar el amparo concedido en primera y segunda instancias para,  en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de las sociedades  Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S. y Empresa Mixta de  Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S., así como también discrepo de los  remedios judiciales consistentes en (i) dejar sin efectos la sentencia por la  cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró contrario a la  Constitución Política el referendo derogatorio de que se trata –dictada en  reemplazo de la del 2 de noviembre de 2023, que había declarado su  constitucionalidad–, y en (ii) ordenar a la Registraduría Nacional del  Estado Civil que continúe con el trámite establecido para la celebración del  mismo.    

     

2.                  En contraste con las conclusiones que acogió  la mayoría de la Sala dentro en su análisis respecto del presente asunto,  considero que, por un lado, la acción de tutela resultaba improcedente para  ventilar bajo la figura del defecto procedimental la supuesta afectación  al debido proceso derivada de la omisión en la notificación a las sociedades  accionantes en su alegada calidad de terceros interesados; y, por otra parte,  advierto que, en cambio, sí se acreditó un defecto sustantivo por parte  del Tribunal Administrativo de Casanare que se  tradujo en la vulneración de las garantías fundamentales invocadas en las  solicitudes de amparo.    

     

3.                  Sobre la improcedencia parcial de la acción de  tutela en relación con los supuestos a partir de los cuales se pretendió  estructurar un defecto procedimental. Como  se puso de presente en la sentencia, aduciendo la configuración de un posible defecto  procedimental, las sociedades accionantes estimaron lesionadas sus  garantías iusfundamentales porque no se les vinculó al trámite del control  previo de constitucionalidad del referendo derogatorio del Acuerdo  Municipal 500.03-023 del 30 de diciembre de 2022.    

     

4.                  Al efectuar el análisis de procedibilidad de la  acción de tutela, la mayoría de la Sala Plena concluyó que se satisfacía el  requisito de subsidiariedad debido a que la providencia del 2 de  noviembre de 2023, por la cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró  la constitucionalidad de la iniciativa del referendo derogatorio, era una  decisión de única instancia y, por ende, no era susceptible de ser  controvertida mediante recursos ordinarios ni extraordinarios. Sostuvo esta  Corte, además, que el hecho de que las promotoras de la acción hayan guardado  silencio durante el correspondiente término de fijación en lista del que trata  el inciso 2º del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 no comprometía tampoco este  presupuesto de procedencia, a la luz de lo sentado en la Sentencia SU-095 de 2018.    

     

5.                  Este Tribunal pasó por alto, sin embargo, que frente al aspecto a partir  del cual las accionantes pretendían dar cuenta de la configuración de un defecto  procedimental, era menester verificar la posibilidad de acudir al  incidente de nulidad, en tanto mecanismo judicial puesto a disposición de las  presuntas afectadas por la ausencia de vinculación.    

     

6.                  Si, como es sabido, la procedencia de la acción de tutela se acredita  sobre la base de que quien reclama la protección constitucional carezca de  otros medios judiciales idóneos y eficaces para repeler la amenaza y/o  vulneración de sus derechos fundamentales, entonces en la sentencia se ha  debido valorar si el incidente de nulidad era un instrumento tanto idóneo como  eficaz en el caso concreto. De no haber soslayado este análisis, la Sala Plena  habría constatado que, de conformidad con el numeral 8 del artículo 133 del  Código General del Proceso[217],  en concordancia con los artículos 208, numeral 1 del 209 y 210 del CPACA[218], las sociedades Servicio  Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S. y Empresa Mixta de Alumbrado  Público de Paz de Ariporo S.A.S. contaban con una vía de defensa que se  aprecia tanto idónea como eficaz de cara a la situación de no haber sido  convocadas.    

     

7.                  Conviene señalar que en el fallo objeto de este salvamento de voto no se  pone de manifiesto que las accionantes hayan demostrado que estuvieran  soportando alguna circunstancia en cuya virtud les resultara irrazonable y  desproporcionado agotar la alternativa de formular el respectivo incidente de  nulidad ante el Tribunal Administrativo de Casanare en orden a plantear su  inconformidad respecto del hecho de que se hubiese impulsado y decidido el  control previo de constitucionalidad sin proceder a su vinculación en calidad  de terceros con interés. Por la naturaleza y el alcance de dicho mecanismo  incidental, es claro que aquel era el escenario propicio para que se suscitara  el debate en torno al correcto modo de enteramiento de la actuación, al margen  de si les asistía o no razón a los solicitantes en sus argumentos encaminados a  evidenciar un supuesto vicio procesal.    

     

8.                  Así las cosas, al haber pretermitido el estudio de la anotada variable  en el examen de procedibilidad, la Sala Plena obvió que la omisión en la promoción  del incidente de nulidad, sin revelarse justificación alguna para ello, tornaba  improcedente la acción de tutela en lo que a este preciso reproche concernía.  De haberse percatado de ello, entonces, en lugar de adelantar un análisis en  torno al defecto procedimental alegado en el escrito de tutela, la Sala  habría declarado improcedente la acción de tutela en lo relativo a esta arista  de la solicitud de amparo.    

     

9.                  Sobre las falencias en el razonamiento que subyacen a la conclusión  de que no se configuró en el presente asunto un defecto sustantivo.  Las sociedades demandantes alegaron que el Tribunal accionado incurrió en un defecto  sustantivo y vulneró sus derechos al debido proceso, a la  confianza legítima, a la igualdad y a la libertad de empresa al concluir que la  iniciativa de referendo derogatorio era constitucional. En su criterio,  la autoridad judicial no aplicó los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015 y 29 y  35 de la Ley 134 de 1994 bajo el argumento de que el mecanismo de participación  en cuestión no encajaba dentro de las prohibiciones allí establecidas, pero  –alegan– con ello desconoció que el objeto del Acuerdo Municipal 500.02.023  no podía ser objeto de referendo derogatorio en tanto versaba sobre materias de  iniciativa exclusiva del alcalde –como lo es la creación de una sociedad de  economía mixta– al tenor de los artículos 313.6 de la Constitución Política y  71 de la Ley 136 de 1993.    

     

10.             Conviene resaltar en este punto que el reparo relativo al posible defecto  sustantivo se contrajo apenas a uno de los diversos aspectos de los que se  ocupó el control previo de constitucionalidad que adelantó el Tribunal  Administrativo de Casanare mediante la providencia del 2 de noviembre de 2023,  y este es un aspecto del cual no da cuenta en debida forma la Sentencia SU-205  de 2025.    

     

11.             La mayoría de la Sala opinó que, contrario a lo señalado por la parte  actora, la vulneración iusfundamental no tuvo lugar. Según la interpretación  acogida por la Corte en la sentencia de la que respetuosamente me aparto, los  referendos territoriales derogatorios –como el que suscitó el pleito– no están  cobijados por la prohibición contemplada en el literal a. del  inciso 2° del artículo 18 de la ley 1757 de 2015, como tampoco por la  limitación prevista en el inciso 2º del artículo 29 de la  Ley 134 de 1994. Ello, aunado a que –se afirmó en el fallo– debe privilegiarse  la interpretación que maximice el principio democrático.    

     

12.             Aunque en abstracto podría parecer persuasiva la apuesta de la Corte por  hacer prevalecer el principio democrático, el cual sin lugar a dudas constituye  un eje axial de nuestro modelo de Estado social de Derecho, lo cierto es que,  más allá de cualquier loable declaración de principios, para dar una respuesta  debidamente fundamentada dentro de esta controversia en concreto era  imperativo, por un lado, formular en términos más precisos y congruentes el  problema jurídico, y por otro lado, evaluar con el mayor cuidado cuáles fueron  las razones soportaron la conclusión de la autoridad accionada en cuanto a que  la iniciativa de referendo derogatorio se ajustaba al  ordenamiento superior, en orden a optar por la interpretación más plausible y  arribar así a una decisión contundentemente fundamentada.    

13.             En cuanto a la formulación del problema jurídico, observo que la  sentencia de la que tomo distancia incurrió en un dislate desde el punto de  partida, habida cuenta de que el segundo interrogante que se propuso resolver fue  el siguiente: “¿El Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto  sustantivo al concluir que la iniciativa del referendo derogatorio del Acuerdo  Municipal núm. 500.02.023 no encuadraba en ninguna de las prohibiciones  previstas en los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015 y 29 de la Ley 134 de 1994  y, en consecuencia, declarar su constitucionalidad?”.    

     

14.             Tal aproximación a la cuestión es problemática, en mi criterio, no sólo  porque da por sentados unos supuestos respecto de una postura interpretativa  que la autoridad accionada no explicitó –como explicaré enseguida–, sino porque  no puntualiza de manera clara y precisa el debate hermenéutico suscitado. Por  ello, en atención a los argumentos planteados dentro del trámite y a la luz del  contenido de los artículos 29 y 35 de Ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757 de  2015, propuse que el interrogante que debía dilucidarse en esta ocasión por la  Corte era si la prohibición prevista en las normas citadas es aplicable a  cualquier mecanismo de participación ciudadana, o si no es aplicable a los  referendos territoriales derogatorios, en tanto solamente aplica a los  referendos territoriales aprobatorios, en el caso de la Ley 134 de 1994, y a la  iniciativa popular normativa y la consulta popular, en el caso de la Ley 1757  de 2015.    

     

15.             Ahora bien: en línea con lo anterior y como lo expresé en el marco de  las deliberaciones en Sala Plena, he de insistir en que a la hora de resolver  el segundo problema jurídico, la mayoría dio por cierto que el Tribunal  Administrativo de Casanare adoptó una determinada postura interpretativa[219], pero en realidad no se detuvo a  analizar el razonamiento efectuado por dicha autoridad judicial. De haber  apreciado con rigor y exhaustividad las manifestaciones plasmadas por dicha  corporación en la censurada sentencia del 2 de noviembre de 2023, esta Corte  habría advertido que la decisión estuvo desprovista de fundamento, toda vez que  el Tribunal accionado, respecto de la aplicabilidad al caso de la prohibición  de los artículos 29 (inciso dos, numeral 1) y 35 de la Ley 134 de 1994 y 18  (inciso dos, literal a.) de la Ley 1757 de 2015 se limitó a sostener, sin  ninguna explicación o motivación expresa, que “[e]l referendo que pretende  derogar el Acuerdo 500.02-23 del 30 de diciembre del 2022 emitido por el  Concejo Municipal de Paz de Ariporo no encaja dentro de las prohibiciones  establecidas en los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015 y 28 [sic] de la Ley  134 de 1994”[220].    

     

16.             Significa lo anterior que, en contraste con lo que asumió la mayoría de  la Sala, el Tribunal accionado no puso de presente las razones por las cuales,  a su juicio, la prohibición de los artículos 29 (inciso dos, numeral 1) y 35 de  la Ley 134 de 1994 y 18 (inciso dos, literal a.) de la Ley 1757 de 2015 no  aplicaba al caso concreto.    

     

17.             Inclusive, el déficit de motivación en el razonamiento del Tribunal de  Casanare al momento de declarar ajustada a la Constitución la iniciativa de  referendo derogatorio fue puesto en evidencia durante el trámite de tutela por  parte del juez constitucional de primera instancia cuando, previo a amparar los  derechos invocados por las sociedades accionantes, indicó lo siguiente:    

     

“Al respecto, y en virtud de lo indicado en  los hechos probados, el aludido tribunal, en la providencia objeto de tutela,  analizó la constitucionalidad del tantas veces mencionado referendo  derogatorio, estableciendo que su trámite se llevó a cabo conforme a la ley. No  obstante, de manera somera, y sin mayor ahondamiento, concluyó que «[e]l  referendo que pretende derogar el Acuerdo 500.02-23 del 30 de diciembre del  2022 emitido por el Concejo Municipal de Paz de Ariporo no encaja dentro de las  prohibiciones establecidas en los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015 y 28  (sic) de la Ley 134 de 1994», lo cual no está sujeto a la realidad.    

     

Dicho de  otro modo, si bien es cierto que el Tribunal Administrativo de Casanare llevó a  cabo el control de constitucionalidad previsto en el pluricitado artículo 21 de  la Ley 1757 de 2015, lo cierto es que el aludido control no lo realizó de  manera exhaustiva y rigurosa, desconociendo el mandato legal de velar porque  las iniciativas populares no sean inconstitucionales.    

     

Por  consiguiente, el defecto sustantivo, por la inaplicación de los artículos 29 de  la Ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757 de 2015 tiene vocación de prosperidad” (se subraya)[221].    

     

18.             Debo señalar que, en mi criterio, tal aproximación compartida por los  jueces constitucionales de primera y segunda instancias, no sólo recoge un  criterio autorizado, sino que además está sólidamente justificada y, por lo  tanto, la Corte ha debido ratificarla confirmando las decisiones objeto de  revisión, en vez de revocarlas para negar el amparo.    

     

19.             Y es que en la Sentencia SU-205 de 2025 la Corte asegura que la decisión  de negar la protección constitucional implorada e impartir aprobación al  referendo derogatorio del Acuerdo Municipal 500.0223 de 30 de diciembre del  2022 se funda en una “interpretación literal, sistemática, teleológica y  funcional”, pero no logra desvirtuar otras interpretaciones plausibles desde una  perspectiva constitucional que habrían encauzado el análisis por una senda  distinta.    

     

20.             Así, al referirse a la Sentencia C-150 de 2015, en la que se llevó a  cabo el control de constitucionalidad respecto del artículo 18 de la Ley 1757  de 2015, la mayoría de la Sala Plena pareció entender que en aquella  providencia la Corte tomó partido sobre la aplicabilidad o no del inciso  segundo de ese artículo a los referendos territoriales, lo cual no es cierto.  Aunque, en efecto, en dicho pronunciamiento esta Corporación se ocupó de fijar  el alcance de la disposición mencionada al tenor de su literalidad, de allí no  se infiere que haya excluido otras interpretaciones igualmente razonables sobre  el alcance de la restricción allí contemplada, como serían las que surgen bajo  el prisma de una interpretación sistemática o de una interpretación  teleológica.    

     

21.             En ese sentido, a partir de una interpretación sistemática de todas las  disposiciones que describen la prohibición y que otorgue efecto útil a la  remisión del artículo 35 de la Ley 134 de 1994, habría podido concluirse  válidamente que la prohibición de los artículos 29 (inciso dos, numeral 1) y 35  de la Ley 134 de 1994 y 18 (inciso dos, literal a.) de la Ley 1757 de 2015 es  aplicable a cualquier mecanismo de participación ciudadana, tal como lo  entendieron los accionantes y los jueces de las instancias.    

     

22.             A su vez, una interpretación teleológica de todas las disposiciones que  describen la prohibición, bien habría llevado a colegir que la prohibición de  los artículos 29 (inciso dos, numeral 1) y 35 de la Ley 134 de 1994 y 18  (inciso dos, literal a.) de la Ley 1757 de 2015 tiene como propósito que ningún  mecanismo de participación ciudadana tenga cabida respecto de materias que son  de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes,  según lo establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la  Constitución Política, tal como lo entendieron los accionantes y los jueces de  las instancias.    

     

23.             Nótese que, aunque la sentencia objeto de este disenso alude a la  vigencia y obligatoriedad de la remisión del artículo 35 de la Ley 134 de 1994,  no se encarga de examinar de manera exhaustiva y redargüir el argumento según  el cual esta remisión no introduce ninguna distinción entre referendo  aprobatorio y referendo derogatorio y de ahí que a todos los referendos  resultarían aplicables los límites concebidos en los incisos 1º y 2º del  artículo 29 ejusdem. En criterio del suscrito, la mera literalidad de la  citada norma de remisión, vigente y obligatoria, permite afirmar que la  prohibición de que se trata sí es plenamente aplicable a los referendos, en  cualquiera de sus modalidades.    

     

24.             Es por las anotadas razones que me separo de la interpretación acogida  en esta oportunidad por la Sala Plena y, en cambio, suscribo aquella que  sentaron en su momento los jueces de tutela en las sentencias objeto de  revisión, por cuanto considero que la aproximación hermenéutica de estos  últimos se acompasa, no sólo con la interpretación sistemática y teleológica  que la sentencia soslaya, sino con la excepcionalidad de los actos jurídicos  que el ordenamiento jurídico ha reservado a la exclusiva iniciativa del  gobierno. Dichos actos, bajo nuestro diseño democrático representativo, no  pueden quedar expuestos a la posibilidad de ser derogados vía referendo.    

     

25.             En definitiva, las descritas debilidades de la tesis interpretativa  defendida por la mayoría dan cuenta de que los argumentos ofrecidos en el fallo  no son suficientes para que la Corte Constitucional adoptara una decisión que,  en la práctica, se traduzca en la autorización constitucional para que, a  partir de ahora, vía referendo, puedan derogarse los acuerdos mediante los  cuales, a iniciativa del alcalde, se hayan creado establecimientos públicos,  empresas industriales o comerciales o sociedades de economía mixta.    

     

26.             En los términos anteriores consigno mi voto disidente respecto de la  sentencia SU-205 de 2025, con el respeto pleno que profeso por las decisiones  de la Corte Constitucional.    

     

     

Fecha ut supra,    

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

      

     

ACLARACIÓN  DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

A  LA SENTENCIA SU.205/25    

     

     

Referencia: Expediente  T-10.547.998    

     

Magistrada  ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera    

     

     

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala,  presento las razones que me llevan a aclarar mi voto.    

     

Si bien comparto la decisión adoptada y destaco que la  sentencia hace importantes reflexiones relacionadas con el concepto de  democracia participativa, el referendo territorial, su alcance y límites,  considero que esta era una importante oportunidad para que la Corte fijara una  línea jurisprudencial respecto del alcance del referendo, cuando el asunto  analizar es una iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los  alcaldes.    

     

La Constitución de 1991 redefinió el concepto de soberanía,  revaloró el papel del ciudadano y profundizó en el modelo de democracia  participativa, lo que constituyó una genuina expresión del mandato que el pueblo  le confirió a la Asamblea Nacional Constituyente para que fortaleciera la  democracia participativa. Aquel mandato se tradujo en varias disposiciones de  la Carta Política de las que se infiere la obligación de extender y afianzar la  democracia tanto en el escenario electoral como en los demás procesos públicos  y sociales en los que se adopten decisiones y concentren poderes que interesen  a la comunidad por la influencia que puedan tener en la vida social y personal.[222]    

     

Desde su preámbulo, la Constitución señala dentro de sus  propósitos esenciales “fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus  integrantes,  entre otras, la igualdad, la libertad y la paz, dentro de un  marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,  económico y social justo (…).” A su turno, los artículos 1 y 2 instituyen  la democracia participativa como un principio fundante del Estado y fin  esencial de su actividad. Se pretende, pues, la complementación de los dos  modelos -democracia representativa y democracia participativa-, aprovechando  las virtudes del sistema representativo e incorporando las ventajas de la  participación ciudadana.    

     

La concepción de participación democrática reconoce un  vínculo estrecho entre los electores y los elegidos, pues “postula un  vínculo estrecho entre los electores y los elegidos, que se traduce en la  institucionalización del mandato imperativo, a consecuencia de lo cual se  convierte en revocable. Además, incorpora mecanismos de participación como la  consulta, el referendo, el plebiscito, la iniciativa ciudadana, etc., que hacen  posible la intervención activa de los ciudadanos en la toma de decisiones.”[223]    

     

     

De manera particular, la Sentencia C-180 de 1994 recuerda  que el artículo 40.2 de la Carta prevé que es un derecho político fundamental “[t]omar  parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras  formas de participación democrática.” A su turno, el artículo 103 de la Carta Política  establece que el referendo es uno de los mecanismos de participación directa  del pueblo en ejercicio de su soberanía.    

     

La regulación de este mecanismo de participación ciudadana  se encuentra en las Leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015. El artículo  3 de la Ley 134 de 1994 define el referendo como “la convocatoria que se  hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o  derogue o no una norma ya vigente.” El artículo siguiente se refiere al  referendo derogatorio como “el sometimiento de un acto legislativo, de una  ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus  partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si  lo deroga o no.” Por su parte, el artículo 5 define el referendo  aprobatorio como “el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una  ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa  popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a  consideración del pueblo para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total  o parcialmente.”    

     

En el caso del referendo constitucional, la Asamblea  Nacional Constituyente estableció una regulación cuidadosa con el fin de  asegurar que fuera un “instrumento que permitiera la participación directa  de la ciudadanía en la reforma de la Carta, pero también para evitar que  pudiera ser fácilmente usado por intereses económicos oscuros que desfiguraran  la voluntad ciudadana, o que pudiera ser transformado en un recurso al servicio  del gobernante, y a través de él se pudiera convertir a la democracia  colombiana en un sistema plutocrático o napoleónico.”[224]    

     

En el caso del referendo de iniciativa ciudadana, los  artículos 155 y 378 superiores prevén reglas precisas, que están encaminadas a  evitar esos riesgos. En primer lugar, el artículo 378 establece que los  ciudadanos no pueden convocar directamente a un referendo constitucional, pues  éste debe ser convocado mediante una ley, que debe ser aprobada por la mayoría  absoluta  de los miembros de ambas cámaras. En segundo lugar, el artículo 155 asegura que  ese grupo de ciudadanos que promueve la iniciativa sea por lo menos equivalente  al 5% del censo electoral vigente, lo cual es un número suficientemente  representativo de la existencia de un interés ciudadano particular y razonable  para facilitar la participación ciudadana. En últimas, estos artículos buscan  una articulación entre la democracia representativa, la participación directa  del pueblo y la garantía judicial de la supremacía de la Carta Política.    

     

Ahora bien, no todas las materias pueden ser objeto de  referendos de iniciativa popular. El artículo 29 de la Ley 134 de 1994 señala  que sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante  las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la  respectiva corporación. Por otra parte, indica:    

     

“No se podrán presentar  iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, las  asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las  siguientes materias:    

     

1. Las que sean de iniciativa  exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo  establecido en los  artículos 154, 300, 313 315, 322 y 336 de la  Constitución Política.    

2. Presupuestales, fiscales o  tributarias.    

3. Relaciones  internacionales.    

4. Concesión de amnistías o  indultos.    

5. Preservación y restablecimiento  del orden público.”    

     

De manera concordante, el artículo 35 siguiente enumera como  materias que pueden ser objeto de referendos “los proyectos de ley, de  ordenanza, de acuerdo o de resolución local que sean de la competencia de la  corporación pública de la respectiva circunscripción electoral de conformidad  con lo dispuesto en el artículo 29 de esta Ley.” Para efectos del  referendo derogatorio, este artículo describe las leyes, las ordenanzas, los  acuerdos y las resoluciones, en los siguientes términos: “son leyes las  expedidas por el Congreso y los decretos que dicte el Presidente de la  República en ejercicio de facultades extraordinarias que éste le haya  conferido; son ordenanzas las expedidas por las asambleas departamentales y los  decretos que dicte el gobernador con fuerza de ordenanza; son acuerdos los  expedidos por los concejos municipales y los decretos que dicten los alcaldes  con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las expedidas por las Juntas  Administradoras Locales y las resoluciones que dicte el alcalde local, todos de  conformidad con las facultades extraordinarias otorgadas para tal evento.”    

     

Por su parte, el artículo 18 de la Ley Estatutaria 1757 de  2015 establece que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y  normativa, referendo o consulta popular ante las corporaciones públicas, “aquellas  que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.”  Por el contrario,    

     

“[n]o se podrán presentar  iniciativas populares legislativas y normativas o consultas populares ante el  Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales,  sobre las siguientes materias:    

     

a) Las que sean de iniciativa  exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;    

b) Presupuestales, fiscales o  tributarias;    

c) Relaciones  internacionales;    

d) Concesión de amnistías o  indultos;    

e) Preservación y  restablecimiento del orden público.”    

     

Bajo este marco normativo, la Sentencia SU-205 de 2025  concluye que, pese a que una materia de exclusiva iniciativa del alcalde no  puede ser objeto de un referendo aprobatorio, sí puede ser objeto de uno  derogatorio. Si bien esta era la materia a debatir en el trámite de tutela,  considero que la novedad del asunto y la importancia que tiene el principio de  democracia participativa en nuestro ordenamiento jurídico apremiaban a la Sala  a definir qué otros asuntos pueden ser o no materia de los distintos tipos de  mecanismos de participación ciudadana.    

     

Por ejemplo, no puede ser objeto de una iniciativa popular  una ordenanza que reglamente el ejercicio de las funciones y las prestaciones  de los servicios a cargo de un Departamento, o aquella que adopte los planes y  programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la  determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para  impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.[225]  Sin embargo, nada dice la ley sobre la facultad que tendría la ciudadanía para  derogar una ordenanza a este respecto mediante un referendo territorial. Lo  mismo podría decirse de las autorizaciones que puede dar un concejo a los  alcaldes para celebrar contratos, la determinación de la estructura de la  administración municipal, la elección de personeros, la supresión o fusión de  entidades y dependencias municipales, la ordenación de gastos municipales e  incluso actos legislativos o leyes de carácter tributario.    

Definir el alcance del derecho de la ciudadanía a participar  y decidir sobre materias que son de competencia del Gobierno, las asambleas  departamentales, alcaldes y concejos es fundamental para esclarecer de qué  manera se articulan los principios de democracia representativa, participación  directa del pueblo y la garantía judicial de la supremacía de la Constitución.  Identificar en qué casos el pueblo podía actuar como soberano mediante  referendos derogatorios era una oportunidad para delimitar el concepto de “Constituyente  primario”, insertado en la concepción de democracia liberal y en un  escenario deliberativo que garantiza el principio de pluralismo político.  Asimismo, era una buena ocasión para analizar las razones constitucionales por  las cuales, si bien el pueblo no puede aprobar ciertos proyectos de norma  jurídica, sí puede derogar normas vigentes de aquellas materias como expresión  del derecho a ejercer control del poder político.    

     

En última instancia, uno de los mandatos  de la Constitución es la extensión y consolidación del principio fundante de la  democracia participativa, con el fin de que los ciudadanos tengan una  injerencia activa en las decisiones que los afectan, y la presente sentencia,  en la cual aclaro mi voto, pudo clarificar los escenarios en los cuales el  pueblo puede ejercer control político mediante un referendo, más allá del  asunto específico de que trataba la acción de tutela. Con ello, se aclaraba el  alcance de uno de los principios fundantes de nuestro Estado Social y  Democrático de Derecho.    

     

En los anteriores términos, de manera respetuosa, dejo  consignada mi aclaración de voto.     

     

     

Fecha ut supra.    

     

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Magistrado    

[1]  Acuerdo Municipal núm. 500.02.023 de 30 de  diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Paz de Ariporo,  art. 1º.    

[2] Ib.    

[3] Ib.    

[4] Ib., art. 6º.    

[5]  Pliego de condiciones definitivo del proceso “CONV  PUBLIC PZA CP 001 2023”.    

[6]  Estos eran Yudy Paola Salcedo Abril, Armando Hilario Camargo  Gil, Leonardo Arvey Morales Niño, Gabriel Elías Peña Montaño, Michael D’Andreis  Castillo Jara, José Edelmo Chaparro Fonseca y Jorge Camilo Abril Tarache.    

[7]  Resolución núm. 001 de 16 de febrero de 2023 de la Registraduría Municipal de  Paz de Ariporo, p. 1. En anexos al Escrito de Tutela presentada por la sociedad  Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería  S.A.S, p. 38.    

[8]  Anexo 2 de la Resolución núm. 001 de 16 de febrero de 2023 de la Registraduría  Municipal de Paz de Ariporo, p. 1. En anexos al Escrito de Tutela presentada  por la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe  e Ingeniería S.A.S, p. 44.    

[9]  Ib.    

[10]  Ib.    

[11]  Ib.    

[12]  Ib.    

[13]  Asimismo, (i) reconoció al señor Fernández Parada  como vocero de la iniciativa y a los demás ciudadanos como miembros del comité  promotor; (ii) asignó a la iniciativa el consecutivo RD-2023-07-001-46-680 y (iii)  ordenó notificar de la Resolución al vocero de la  iniciativa, al Ministerio Público y a la alcaldesa Municipal y comunicarlo al  Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría delegada en lo  Electoral-Dirección de Gestión Electoral.    

[14]  Resolución núm. 001 de 16 de febrero de 2023 de la Registraduría Municipal de  Paz de Ariporo, p. 3. En anexos al Escrito de Tutela, p. 40.    

[15]  Ib.    

[16]  Ib.    

[17]  Ley 1757 de 2015. “ARTÍCULO 21. REVISIÓN PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD. No se  podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas  inconstitucionales. Para tal efecto:    

a) La Corte Constitucional revisará previamente el  texto que se somete a referendo constitucional y el texto que se somete a  consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente;    

b) Los tribunales de la jurisdicción de lo  contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la  constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse.    

Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad  de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un  período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne  o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda  su concepto”.    

[18]  Tribunal Administrativo de Casanare, auto de 26 de  septiembre de 2023, p. 1. Asimismo, indicó que la “ley no prevé que la  providencia por medio de la cual se avoca el trámite a que nos venimos  refiriendo ni la decisión, deban notificarse, aunque sí establece un término de  10 días para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad  de la propuesta y para que el Ministerio Público rinda su concepto. Por tal  motivo, se ordenará la fijación en lista por el término de 10 días en la página  web de la Rama Judicial y que se corra traslado al agente del Ministerio  Público para esos efectos”.    

[19]  Señaló que, de acuerdo con los numerales 3° y 6° del artículo  313 de la Constitución Política, “corresponde a los Concejos: ‘3°) Autorizar al  alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las  que corresponden al concejo; (…) 6°) Determinar la estructura de la  administración municipal y las funciones de sus dependencias, las escalas de  remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a  iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o  comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta’”.    

[20]  Ley 1757 de 2015, art. 18. Artículo 18. Materias que pueden  ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o consulta  popular. Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa,  consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean  de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial. No se  podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas  populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas  administradoras locales, sobre las siguientes materias: a) Las que sean  de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes (…).    

[21]  Intervención de la Procuraduría 53 Judicial II Administrativa de Yopal en el  proceso de revisión, p. 13.    

[22]  Intervención de la Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo en  el proceso de revisión, p. 6.    

[23]  Ib. Por esto, señaló, se configura la prohibición contenida en el numeral 1°  del artículo 29 de la Ley 134 de 1994, en concordancia con el literal a) del  artículo 18 de la Ley 1757 de 2015.    

[24]  Ib., p. 7. Por esta razón, “se configur[a] la prohibición  contenida en el numeral 2° del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 en  concordancia con el literal b) del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015.”    

[25]  Por lo demás, indicó que no era posible “continuar adelantando el trámite  correspondiente hasta tanto se ordene la vinculación y notificación del auto  que admitió el trámite a la promesa de sociedad futura denominada ‘Alumbrado de  Paz de Ariporo S.AS’”. La Alcaldía anexó a su intervención los documentos de  aprobación del Acuerdo Municipal y del proceso de selección del socio  estratégico.    

[26]  Tribunal Administrativo de Casanare, Sentencia de 2 de noviembre de 2023, p.  16. Asimismo, ordenó la notificación del fallo a todos los sujetos procesales y  a la comunidad, remitir copia del fallo a la Registraduría Nacional del Estado  Civil y reconocer como coadyuvante al municipio de Paz de Ariporo.    

[27]  Por lo demás, el Tribunal Administrativo de Casanare resaltó que el Ministerio  Público “cumplió con el deber legal de pronunciarse sobre la Constitucionalidad  y legalidad de mecanismo de participación ciudadana y lo encontró ajustado a la  Constitución y a la ley”.    

[28]  Habida cuenta de que ambas acciones de tutela comparten esencialmente los  mismos argumentos y que los jueces de instancia las acumularon, se presentan  sus argumentos de manera conjunta.    

[30]  Escrito de la tutela presentada por la sociedad Servicio Integral  de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S, p. 7.    

[31]  Ib., p. 9. Esto, máxime, cuando se trata de uno de los  accionistas de la sociedad de economía mixta que fue creada por el Acuerdo  Municipal objeto del referendo derogatorio, la cual “para esa fecha ya se había  conformado y efectuado importantes inversiones”.    

[32]  Ley 1757 de 2015. “ARTÍCULO 18. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA  POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR. Solo pueden ser  materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o  referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia  de la respectiva corporación o entidad territorial //.    

No se podrán presentar iniciativas populares  legislativas y normativas o consultas populares ante el Congreso, las  asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las  siguientes materias:    

a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno,  de los gobernadores o de los alcaldes;    

b) Presupuestales, fiscales o tributarias;    

c) Relaciones internacionales;    

d) Concesión de amnistías o indultos;    

e) Preservación y restablecimiento del orden público”  (subrayado fuera del original).    

[33]  Ley 134 de 1994. “ARTÍCULO 29. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA  POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS. Sólo pueden  ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las  corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva  corporación.    

No se podrán presentar iniciativas populares  legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las  juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

1. Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno,  de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los artículos  154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución Política (…)”.    

Ley 134 de 1994. “ARTÍCULO 35. MATERIAS QUE PUEDEN SER  OBJETO DE REFERENDOS. Pueden ser objeto de referendos los proyectos de ley, de  ordenanza, de acuerdo o de resolución local que sean de la competencia de la  corporación pública de la respectiva circunscripción electoral de conformidad  con lo dispuesto en el artículo 29 de esta Ley”.    

[34]  El 8 de febrero de 2024, la Sección Segunda inadmitió la tutela,  y requirió al accionante para que, dentro de los tres días siguientes, aportara  (i) un certificado de existencia y representación legal que demostrara que es  el representante legal de la sociedad accionante y (ii) la información  necesaria para vincular al vocero los miembros el comité promotor como terceros  con interés. Durante el término legal, el demandante presentó la información  requerida en el auto inadmisorio.    

[35]  De igual manera, ordenó notificar a las accionadas y vinculadas de la decisión.    

[36]  Escrito de contestación del Tribunal Administrativo de  Casanare, p. 1.    

[37]  A título preliminar, la Sección Segunda se refirió a la legitimación en la  causa por pasiva de la Registraduría Municipal. “Como se advirtió en el numeral  1.3.3., ut supra, la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó su  desvinculación de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la  causa por pasiva, con el argumento de que los hechos cuestionados y los  derechos que se invocan como vulnerados no fueron producto de su actuación  administrativa. A pesar de ello, para la Sala no es de recibo la mencionada  manifestación, ya que a dicha entidad sí le asiste interés en las resultas del  proceso, pues, de prosperar los sustentos expuestos por las empresas  accionantes se vería afectado el referendo derogatorio que se adelanta contra  el Acuerdo Municipal 500.02-023 del 30 de diciembre de 2022, cuyo trámite  administrativo fue adelantado por la Registraduría Municipal de Paz de Ariporo  bajo el radicado RD-2023-07-001-46-680”.    

[38]  Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,  Sentencia de 6 de junio de 2024, p. 17.    

[39]  Ib., p. 18.    

[40]  Constitución Política. “ARTICULO 313. Corresponde a  los concejos: (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y  las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes  a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde,  establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la  constitución de sociedades de economía mixta” (énfasis añadido).    

[41]  Ley 136 de 1994. ARTÍCULO 71. INICIATIVA. Los proyectos de acuerdo pueden ser  presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus  atribuciones por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras  Locales. También podrán ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley  Estatutaria correspondiente.    

PARÁGRAFO 1o. Los acuerdos a los que se refieren los  numerales 2o., 3o., y 6o., del artículo 313 de la Constitución Política, sólo  podrán ser dictados a iniciativa del alcalde” (énfasis añadido).    

[42]  Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1995.    

[43]  Ley 134 de 1994. “ARTÍCULO 29. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA  POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS. Sólo pueden  ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las  corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva  corporación.    

No se podrán presentar iniciativas populares  legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las  juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

1. Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno,  de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los artículos  154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución Política (…)”.    

[44]  Escrito de impugnación de Denis Fernández Parada, p.  4.    

[45]  Ley 1757 de 2015. “ARTÍCULO 18. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA  POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR. Solo pueden ser  materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o  referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia  de la respectiva corporación o entidad territorial //.    

No se podrán presentar iniciativas populares legislativas  y normativas o consultas populares ante el Congreso, las asambleas, los  concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno,  de los gobernadores o de los alcaldes;    

b) Presupuestales, fiscales o tributarias;    

c) Relaciones internacionales;    

d) Concesión de amnistías o indultos;    

e) Preservación y restablecimiento del orden público”  (subrayado fuera del original).    

[46]  Los ciudadanos fueron reconocidos como terceros con interés en el trámite de  tutela, por ser vocero y miembro del comité promotor del referendo derogatorio.    

[48]  Ib.    

[49]  Constitución Política, art. 86.    

[50]  Corte Constitucional, sentencias SU-182 de 1998 y SU-149 de  2021.    

[51]  Corte Constitucional, sentencias T-317 de 2019, T-889 de 2013, SU-439 de 2017,  SU-388 de 2022, T-105 de 2023, entre otras.    

[52]  Anexos al Escrito de tutela presentada por la sociedad Servicio  Integral de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S. En concreto, en el certificado  de existencia y representación legal de la Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo S.A.S (p. 51) y en el Registro Único Tributario de la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería  S.A.S (p. 56).    

[53]  Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 2021.    

[54]  Corte Constitucional, Sentencia T-593 de 2017.    

[55]  Corte Constitucional, Sentencia SU-961 de 1999.    

[56]  Corte Constitucional, Sentencia T-273 de 2015.    

[57]  Corte Constitucional, sentencias T-594 de 2008 y T-410 de  2003.    

[58] La  Sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare fue notificada el 3 de  noviembre de 2023 y quedó ejecutoriada el 8 de noviembre de 2023.    

[59]  Al respecto, ver nota al pie 59.    

[60]  Corte Constitucional, Sentencia T-071 de 2021.    

[61]  Corte Constitucional, Sentencia SU-379 de 2019.    

[62]  Ib.    

[63]  Decreto 2591 de 1991, art. 6.  “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando  existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se  utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La  existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su  eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.    

[64]  Constitución Política, art. 86.    

[65]  El literal (b) del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 dispone que “Los  tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se  pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación  democrática a realizarse”.    

[66]  Corte Constitucional, Sentencia SU-095 de 2018.    

[67]  Ib.    

[68] Constitución Política de Colombia. “Artículo 99.  La calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para  ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos  públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción”.    

[69]  Corte Constitucional, sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de  2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de  2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de  2014.    

[70]  Corte Constitucional, Sentencia SU-073 de 2019.    

[71]  Corte Constitucional, Sentencia T-102 de 2006.    

[72]  Corte Constitucional, Sentencia SU-573 de 2019. Ver  también, Sentencia C-590 de 2005.    

[73]  Corte Constitucional, Sentencia T-102 de 2006.    

[74]  Escrito de Tutela, p. 5.    

[75]  Corte Constitucional, Sentencia SU-379 de 2019.    

[76]  Corte Constitucional, Sentencia T-093 de 2019.    

[77]  Corte Constitucional, Sentencia SU-379 de 2019.    

[78]  Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.    

[79]  Corte Constitucional, Sentencia SU-379 de 2019.    

[80]  Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.    

[81]  Corte Constitucional, sentencias C-590 de 2005, SU-061 de 2018 y T-470 de 2018,  entre otras.    

[82]  Ib.    

[83]  Corte Constitucional, Sentencia SU-484 de 2024.    

[85]  Corte Constitucional, Sentencia SU-316 de 2021. Ver  también, Sentencia C-497 de 2019.    

[86]  Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994. Así se deriva, por  ejemplo, del informe ponencia para primer debate en plenaria denominado  “Democracia Participativa, Reforma y pedagogía de la Constitución” presentado  por los constituyentes Juan Carlos Esguerra Portocarrero y Jaime Arias López  (Gaceta Constitucional núm. 81). Existen otros textos que evidencian la  inequívoca decisión de avanzar en la ampliación de la democracia según se  constata, por ejemplo, en el Informe Ponencia de los Constituyentes Darío Mejía  Agudelo, Juan Carlos Esguerra Portocarrero y Jaime Arias López (Gaceta  Constitucional núm. 52). Igualmente, esta orientación se registra en algunos  documentos presentados por los constituyentes en esta materia y entre los  cuales se destaca el presentado por Fernando Carrillo Flórez denominado  “Instituciones de la democracia participativa – objetivos de la participación”  (Gaceta Constitucional núm. 107).       

[87]  Corte Constitucional, sentencias C-490 de 2011, C-150 de 2015  y SU-115 de 2019.    

[88]  Corte Constitucional, sentencias C-150 de 2015, C-065  de 2021 y T-150 de 2022.    

[89]  Juan Carlos Esguerra. Los cimientos de la Constitución. Tirant  lo Blanch, 2023, pág. 98.    

[90]  Uribe, M. (2002). Las promesas incumplidas de la democracia participativa. En  V. Moncayo, El debate a la Constitución (pp. 191-208). Bogotá: Universidad  Nacional de Colombia/ILSA.    

[91]  Corte Constitucional, Sentencia T-1337 de 2001.    

[92]  Corte Constitucional, Sentencia SU-369 de 2024. Ver también, Informe  Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2022, Capítulo IV.  Cuba. “16. […] para la CIDH, el concepto de democracia representativa se  asienta sobre el principio de que es el pueblo el titular de la soberanía  política y que, en ejercicio de esta soberanía, elige a sus representantes para  que ejerzan el poder político”.    

[93]  Corte Constitucional, Sentencia C-292 de 2003. Ver también, CIDH.  Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2022, Capítulo  IV. Nicaragua, párr. 25. “La CIDH recuerda que, la democracia es  entendida como “[…] un valor universal basado en la voluntad libremente  expresada de los pueblos para determinar su propio sistema político, económico,  social y cultural y su participación plena en todos los aspectos de sus vidas”.  Esta resulta indispensable para el ejercicio efectivo de derechos humanos y  libertades fundamentales. Para su consolidación, es imprescindible contar con  una institucionalidad guiada por la separación, independencia y equilibrio de  poderes, así como el ejercicio efectivo de derechos políticos, a través de  elecciones libres y justas, y el respeto y la promoción del pluralismo en la  sociedad”.    

[94]  Corte Constitucional, Sentencia C-065 de 2021.    

[95]  Corte Constitucional, sentencias T-1337 de 2000, T-637 de 2001 y C-030 de 2023.    

[96]  Corte Constitucional, Sentencia T-445 de 2020.    

[97]  Corte Constitucional, Sentencia C-479 de 2019.    

[98]  Corte Constitucional, Sentencia C-065 de 2021. Ver también,  Sentencia C-074 de 2021.    

[99]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[100]  Corte Constitucional, sentencias C-150 de 2015 y SU-207 de 2022.    

[101]  Corte Constitucional, sentencias C-522 del 2002, SU-095  de 2018, SU-115 de 2019, C-040 de 2020, C-030 de 2023    

[102]  Corte Constitucional, Sentencia C-522 del 2002.    

[103]  Corte Constitucional, sentencias C-089 de 1994, C-040 de 2020  y C-030 de 2023.    

[104]  Corte Constitucional, Sentencia C-522 del 2002. Ver  también, Sentencia T-123 de 2009.    

[105]  Corte Constitucional, sentencias C-179 de 2002, C-150 de 2015, SU-095 de 2018,  SU-115 de 2019, C-030 de 2023 y C-359 de 2024.    

[106]  Corte Constitucional, Sentencia C-065 de 2021.    

[107]  Corte Constitucional, sentencias C-089 de 1994, SU-095 de  2018, SU-115 de 2019, C-040 de 2020 y C-030 de 2023.    

[108]  Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 2002.    

[109] Corte  Constitucional, Sentencia C-089 de 1994.Ver también, sentencias C-490 de 2011 y C-150 de 2015.    

[110]  Corte Constitucional, Sentencia SU-077 de 2018.    

[111]  Corte Constitucional, sentencias C-150 de 2015, T-445 de 2016, y C-040 de 2020.    

[112]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015. “Estas  tensiones, al adoptar las normas que disciplinan los mecanismos de  participación y que se proyectan no solo en las instancias de control sino  también en las de decisión, deben ser cuidadosamente resueltas por el  legislador a quien le corresponde definir no solo el mecanismo que para ello es  adecuado sino, adicionalmente, si resulta o no oportuno ampliar o limitar la  discusión y debate en atención, por ejemplo, al grado de complejidad de la  materia que se decide”.    

[113]  Ib. Ver también, Sentencia C-141 de 2010.    

[114]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015    

[115]  Ernst Wolfgang Bockenforde, “Estudios de Derecho y la  democracia. Tirant lo Blanch, pág. 52.    

[116]  Corte Constitucional, sentencias C-179 de 2002 y C-150 de 2015.    

[117] Artículo 21. 1. Toda persona tiene derecho a  participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de  representantes libremente escogidos.    

2. Toda persona tiene el  derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su  país.    

3. La voluntad del pueblo es  la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante  elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio  universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que  garantice la libertad del voto.    

[118] Artículo 25. Todos los ciudadanos gozarán,  sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin  restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a)  Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de  representantes libremente elegidos;     

b) Votar y ser elegidos en  elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y  por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los  electores;    

c) Tener acceso, en condiciones  generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.    

[119] “Artículo 23. Derechos Políticos    

1. Todos los ciudadanos deben  gozar de los siguientes derechos y oportunidades:    

a. de participar en la  dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes  libremente elegidos;    

b. de votar y ser elegidos en  elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y  por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los  electores, y    

c. de tener acceso, en  condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.    

2. La ley puede  reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el  inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia,  idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente,  en proceso penal.    

[120]  Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2015, T-445 de 2020 y  SU-115 de 2019.    

[121]  CIDH. Nicaragua: Concentración del poder y debilitamiento del Estado de  Derecho. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 288 25 octubre 2021, párr. 117.    

[122]  Corte Constitucional, sentencias T-469 de  1992, T-045 de 1993, T-1050 de  2002, T-1337 de 2001, C-329  de 2003, SU-095 de 2018 y  SU-115 de 2019, SU-316 de 2021 y T-270 de 2024.    

[124] Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2015 y  SU-077 de 2018. Picado, Sonia. 2007.  Derechos Políticos como Derechos Humanos. En Tratado de derecho  electoral comparado de América Latina  — 2ª ed. — México : FCE,  Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg,  International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,  Instituto Federal Electoral, 2007.     

[125]  Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994. Ver también, sentencias C-351 de  2013 y C-152 de 2023.    

[126]  Ib.    

[127]  Corte Constitucional, Sentencia SU-095 de 2018. En desarrollo del postulado de democracia participativa en los  artículos 40, 103 y 105 de la Constitución Política de 1991 se establecieron  distintos mecanismos de participación ciudadana, con el propósito de  efectivizar el derecho fundamental a la participación del que gozan todos los  ciudadanos, siendo estos: el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el  cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Vale  aclarar que esta lista no es taxativa, y que el Legislador por potestad  constitucional podrá adoptar nuevos mecanismos para permitir la participación  ciudadana.    

[128]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[129]  Corte Constitucional, Sentencia T-084 de 2023. Ver también,  sentencias T-117 de 2016 y SU-077 de 2018.    

[130]  Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 2023.    

[131] Corte  Constitucional, Sentencia T-631 de 2001.    

[132]  Al especto, ver también Sentencia C-040 de 2020.    

[133]  Ley 1757 de 2015, art. 109.    

[134]  Ib.    

[135]  Ib.    

[136]  Ib.    

[137]  Corte Constitucional, sentencias  T-171 de 2009, C-438 de 2013, C-313 de 2014, SU-381 de 2024 y T-124 de  2025.    

[138]  Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994. Ver  también, Corte Constitucional, Sentencia C-189 de 2002. “El anterior recuento  jurisprudencial muestra cómo los criterios de universalidad y de fuerza  expansiva del principio participativo han irradiado la interpretación del  ordenamiento jurídico a fin de hacer real el nuevo modelo democrático que  propone la Constitución Política. No obstante, estos criterios no están  llamados a presidir únicamente la interpretación y aplicación del derecho, sino  que el legislador, a quien corresponde regular mediante ley estatutaria los  mecanismos de participación, también debe tenerlos en cuenta en el momento de  producir las normas legales. Por ello, no cualquier regulación estatutaria  puede ser considerada como materialmente ajustada a la Constitución, sino  solamente aquella que razonablemente permita la vigencia del modelo democrático  participativo que determina la Carta”.    

[139]  Corte Constitucional, sentencias T-609 de 2009, T-822 de  2009, T-533 de 2010 y T-823 de 2010.    

[140]  Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2013.    

[141]  Corte IDH. Caso Yatama v. Nicaragua.  Sentencia del 23 de junio de 2005. Excepciones Preliminares, Fondo,  Reparaciones y Costas. Párrafos 196 y 206. “La previsión y  aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen,  per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Esos derechos no son  absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones. Su reglamentación debe  observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una  sociedad democrática”. Ver también, Corte IDH. Caso  Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Sentencia de 6 de  Agosto de 2008. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Párrafo  166.    

[142] Corte  Constitucional, Sentencia C-1017 de 2012.    

[143]  Corte Constitucional, Sentencia SU-095 de 2018.    

[144]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[145]  Constitución Política, art. 103. “Son mecanismos de  participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito,  el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa  y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará” (subrayado fuera  del texto).    

[146]  Constitución Política, art. 152. “Mediante las leyes  estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…)  (d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana”.    

[147]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015. Ver también, Sentencia  T-117 de 2016.    

[148]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[149]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015. Ver  también, Sentencia C-292 de 2003.    

[150]  Ib. Ver también, Sentencia SU-1122 de  2001.    

[151]  Corte I.D.H., Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo,  Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C núm. 127,  párr. 207; Caso Castañeda Guzmán Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo,  Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008, párr. 145.    

[152]  Corte Constitucional, sentencias C-150 de 2015 y SU-1122 de 2001.    

[153]  Corte Constitucional, sentencias C-580 de 2001 y C-065 de 2021.    

[154]  Corte Constitucional, sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015.    

[155] Corte  Constitucional, Sentencia C-180 de 1994.    

[156]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[157]  Ley 134 de 1994, art. 4.    

[158]  Ib., art. 5.    

[159]  Ib.    

[160]  Ib.    

[161]  Ib.    

[162]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[163]Corte Constitucional,  Sentencia C-180 de 1994.    

[164]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[165]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[166]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[167]  Ib.    

[168]  CIDH. Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2016,  Capítulo IV. Venezuela, párr. 117. Ver también, CIDH, Rocío San Miguel Sosa y  otras Vs. Venezuela, Informe núm.75/15 Caso 12.923, 28 de octubre de 2015 y  CIDH, Comunicado de Prensa núm. 154/16 CIDH y su Relatoría Especial condenan el  cierre de espacios de participación política en Venezuela y alertan sobre  impacto en la democracia, 25 de octubre de 2016.     

[170]  Ib. Cfr. Sentencia C-180 de 1994.    

[171]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[172] Ib.    

[173] Ley 1757 de 2015, art.  5.    

[174] Ib., art. 31.    

[175] Ib., art. 6.    

[176] Ib., art. 7.    

[177] Ley 134 de 1994, art. 32. Respaldo para  la convocatoria. Un número de ciudadanos no menor al diez por ciento del censo  electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local, según el caso,  podrá solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la  convocatoria de un referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de  ordenanza, de acuerdo o de resolución local de iniciativa popular que sea negado  por la corporación respectiva o vencido el plazo de que trata el artículo 163  de la Constitución Política, o solicitar la derogatoria total o parcial de  leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales.    

[178] Ley 1757 de 2015, art. 10.    

[179] Ib., art. 11.    

[180] Ib.    

[181] Ib., art. 14.    

[182] Ib., art. 15.    

[183] Ib., art. 33.    

[184] Ib.    

[185]  Ib.    

[186]  Constitución Política, art. 154. “Las leyes pueden tener  origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros,  del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por  iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.    

No obstante, sólo podrán ser  dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren  los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del  artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o  transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del  Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de  impuestos, contribuciones o tasas nacionales (…)”.    

[187]  Ib., art. 300. “(…)”Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de  ordenanzas:    

(…)    

3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y  programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con las  determinaciones de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para  impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.    

(…)    

5. Expedir las normas orgánicas del presupuesto  departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos.    

(…)    

7. Determinar la estructura de la Administración  Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración  correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los  establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del  departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.    

(…)    

Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3, 5 y  7 de este artículo, las que decretan inversiones, participaciones o cesiones de  rentas y bienes departamentales y las que creen servicios a cargo del  Departamento o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o reformadas a  iniciativa del Gobernador.    

[188]  Ley 136 de 1994, art. 71. “Iniciativa: Los proyectos de  acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias  relacionadas con sus atribuciones por los personeros, los contralores y las  Juntas Administradoras Locales. También podrán ser de iniciativa popular de  acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente.    

Parágrafo 1°. Los acuerdos a los  que se refieren los numerales 2, 3, y 6 del artículo 313 de la Constitución  Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde”.    

[189]  Constitución Política., art. 313. Corresponde a los concejos: (…) 6. Determinar  la estructura de la administración municipal y las funciones de sus  dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas  categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos  públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de  sociedades de economía mixta(…).    

[190]  Ib., art. 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 4. Suprimir o fusionar  entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos  respectivos. (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias,  señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los  acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto  global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado  (…).    

[191]  Ib., art. 322.    

[192]  Ib.    

[193]  La iniciativa popular legislativa, definida en el artículo 2° de la Ley  134 de 1994, es “el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar  Proyecto de Acto Legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de  Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos  Municipales o Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras  Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades  territoriales, de acuerdo con las leyes que las reglamentan, según el caso,  para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por  la corporación pública correspondiente”. De acuerdo con la jurisprudencia  constitucional, –en concreto las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015– este  mecanismo tiene la naturaleza de un derecho político fundamental de origen  constitucional, atribuido a todo ciudadano, con miras a que pueda participar en  la conformación, ejercicio y control político.    

[194]  La consulta popular, conforme al artículo 8 de la Ley 134 de 1994, es  “la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un  asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local,  es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde,  según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie  formalmente al respecto”. En las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015, la  Corte definió este mecanismo como “la posibilidad que tiene el gobernante de  acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y luego tomar  una decisión”.    

[195]  Corte Constitucional, Sentencia SU-286 de 2021. Cfr. Sentencias T-166 de  2022, T-028 de 2023, T-326 de 2023 y T-340 de 2023.    

[196]  Corte Constitucional, Sentencia SU-286 de 2021. Cfr. Sentencias  T-181 de 2019, T- 276 de 2020 y T-166 de 2022.    

[197]  Escrito de la tutela presentada por la sociedad Servicio Integral  de la Costa Caribe e Ingeniería S.A.S, p. 7.    

[198]  Ib., p. 9. Esto, máxime, cuando se trata de uno de los  accionistas de la sociedad de economía mixta que fue creada por el Acuerdo  Municipal objeto del referendo derogatorio, la cual “para esa fecha ya se había  conformado y efectuado importantes inversiones”.    

[199]  El mismo día, certificó que notificó personalmente del proceso al promotor del  referendo y a distintas entidades. En concreto, indicó que notificó  personalmente del proceso a Denis Fernández Prada, la Registraduría Nacional  del Estado Civil, al Municipio y al Concejo Municipal de Paz de Ariporo al  Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.    

[200] Corte  Constitucional, sentencias SU-074 de 2022, SU-273 de 2022 y SU-060 de 2024.    

[202] Ib. Ver  también, sentencias SU-060 de 2024, SU-573 de 2017 y SU-115 de 2019.    

[203] Ib. Ver  también, sentencias SU-424 de 2016, T-462 de 2003 y T-842 de 2001.    

[204] Corte  Constitucional, sentencias SU-060 de 2024, SU-573 de 2017 y SU-659 de 2015.    

[205] Corte  Constitucional, Sentencia SU-354 de 2020. Cfr. Sentencia SU-448 de 2011.    

[206] Corte  Constitucional, Sentencia SU-396 de 2024. Para analizar la configuración de  esta clase de defecto, la Corte Constitucional ha tenido como base el principio  iura novit curia, según el cual el juez conoce el derecho, y por tanto  tiene los elementos para resolver el conflicto puesto de presente de cara a las  sutilezas de cada caso concreto. Así las cosas, se ha entendido que “la  construcción de la norma particular aplicada es una labor conjunta del legislador  y del juez, en la cual el primero de ellos da unas directrices generales para  regular la vida en sociedad y el segundo dota de un contenido específico a esas  directrices para darle sentido dentro del marco particular de los hechos que  las partes le hayan probado”. Corte Constitucional, sentencias T-346 de 2012 y  SU-354 de 2020.    

[207]  Por lo demás, el Tribunal Administrativo de Casanare resaltó que el Ministerio  Público “cumplió con el deber legal de pronunciarse sobre la Constitucionalidad  y legalidad de mecanismo de participación ciudadana y lo encontró ajustado a la  Constitución y a la ley”.    

[208]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[209]  La Sala reconoce que, tal y como se señaló (nota al pie 208  supra), el Tribunal Administrativo de Casanare no presentó una  argumentación robusta, sino que se limitó a afirmar que: “referendo que  pretende derogar el Acuerdo 500.02-23 del 30 de diciembre del 2022 emitido por  el Concejo Municipal de Paz de Ariporo no encaja dentro de las prohibiciones  establecidas en los artículos 18 de la Ley 1757 de 2015 y 29 de la Ley 134 de  1994”. Para la Sala, no obstante, esta afirmación es suficiente para concluir  que el Tribunal Administrativo de Casanare interpretó que el inciso 2º del artículo 29 de la Ley 134 de 1994 y el  inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 no son aplicables a los  referendos territoriales derogatorios.    

[210]  Corte Constitucional, sentencias  T-171-2009, C-438- 2013. C-313 de 2014, SU-381 de 2024 y T-124 de 2025.    

[211]  Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994. Ver  también, Corte Constitucional, Sentencia C-189 de 2002. “El anterior recuento  jurisprudencial muestra cómo los criterios de universalidad y de fuerza  expansiva del principio participativo han irradiado la interpretación del  ordenamiento jurídico a fin de hacer real el nuevo modelo democrático que  propone la Constitución Política. No obstante, estos criterios no están  llamados a presidir únicamente la interpretación y aplicación del derecho, sino  que el legislador, a quien corresponde regular mediante ley estatutaria los  mecanismos de participación, también debe tenerlos en cuenta en el momento de  producir las normas legales. Por ello, no cualquier regulación estatutaria  puede ser considerada como materialmente ajustada a la Constitución, sino  solamente aquella que razonablemente permita la vigencia del modelo democrático  participativo que determina la Carta”.    

[212]  Corte Constitucional, sentencias C-179 de 2002, C-150 de 2015, SU-095 de 2018,  SU-115 de 2019, C-030 de 2023 y C-359 de 2024.    

[213]  Corte Constitucional, sentencias C-089 de 1994, SU-095 de  2018, SU-115 de 2019, C-040 de 2020 y C-030 de 2023.    

[214]  Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 2002.    

[215]  Corte Constitucional, sentencias C-150 de 2015, T-445 de 2016, y C-040 de 2020.    

[216]  La Sala reconoce que el Tribunal Administrativo de Casanare no presentó una  argumentación extensa de las razones por las cuales consideraba que el  referendo no encuadraba dentro de ninguna de las prohibiciones consagradas en  las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015. Asimismo, no hizo referencia de forma  expresa al principio pro homine. Sin embargo, es posible inferir que,  entre las interpretaciones que fueron puestas de presente por las partes en el  trámite de constitucionalidad, optó por la interpretación literal de la norma,  la cual, a su turno, era la más  favorable al derecho político.    

[217]  Ley 1564 de 2012. «ARTÍCULO 133. CAUSALES  DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los  siguientes casos:    

[…]    

8. Cuando no se practica en legal forma la  notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el  emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser  citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera  de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al  Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la  ley debió ser citado.    

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha  dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o  del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación  omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha  providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.    

[…]».    

[218]  Ley 1437 de 2011. «ARTÍCULO 208. NULIDADES. Serán causales de  nulidad en todos los procesos las señaladas en el Código de Procedimiento Civil  y se tramitarán como incidente.    

ARTÍCULO 209. INCIDENTES. Solo se  tramitarán como incidente los siguientes asuntos:    

1. Las nulidades del proceso.    

[…]    

ARTÍCULO 210. OPORTUNIDAD, TRÁMITE Y  EFECTO DE LOS INCIDENTES Y DE OTRAS CUESTIONES ACCESORIAS. El incidente  deberá proponerse verbalmente o por escrito durante las audiencias o una vez  dictada la sentencia, según el caso, con base en todos los motivos existentes  al tiempo de su iniciación, y no se admitirá luego incidente similar, a menos  que se trate de hechos ocurridos con posterioridad.    

La solicitud y trámite se someterá a las siguientes  reglas:    

1. Quien promueva un incidente deberá expresar lo que  pide, los hechos en que se funda y las pruebas que pretenda hacer valer.    

2. Del incidente promovido por una parte en audiencia  se correrá traslado durante la misma a la otra para que se pronuncie y en  seguida se decretarán y practicarán las pruebas en caso de ser necesarias.    

3. Los incidentes no suspenderán el curso del proceso  y serán resueltos en la audiencia siguiente a su formulación, salvo que  propuestos en audiencia sea posible su decisión en la misma.    

4. Cuando los incidentes sean de aquellos que se  promueven después de proferida la sentencia o de la providencia con la cual se  termine el proceso, el juez lo resolverá previa la práctica de las pruebas que  estime necesarias. En estos casos podrá citar a una audiencia especial para  resolverlo, si lo considera procedente.    

Cuando la cuestión accesoria planteada no deba  tramitarse como incidente, el juez la decidirá de plano, a menos que el Código  de Procedimiento Civil establezca un procedimiento especial o que hubiere  hechos que probar, caso en el cual a la petición se acompañará prueba siquiera  sumaria de ellos, sin perjuicio de que el juez pueda ordenar la práctica de  pruebas».    

[219]  Condensada bajo la denominación de “Interpretación 1” en la  tabla ilustrativa del párrafo 129 de la Sentencia en los siguientes términos:     

«El inciso 2º del  artículo 29 de la Ley 134 de 1994 y el inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1757  de 2015 no son aplicables a los referendos territoriales derogatorios. Esto,  porque:    

a.                    Los límites materiales previstos en el inciso 2º del artículo 18  de la Ley 1757 de 2015 solo son aplicables a la iniciativa popular normativa y  la consulta popular, no al referendo. Así lo señaló la Corte en la Sentencia  C-150 de 2015.    

b.                    La prohibición prevista en el numeral 1º del inciso 2º del  artículo 29 de la Ley 134 de 1994 solo es aplicable a los referendos  territoriales aprobatorios, no a los referendos territoriales derogatorios.    

* Esta fue la interpretación con fundamento en la  cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la constitucionalidad de la  iniciativa de referendo en este caso.»    

[220]  Sentencia consultable en el expediente en línea, de acceso público en la  plataforma Samai, bajo el número de radicación 85001233300020230006800.    

[221]  Sentencia de tutela de primera instancia proferida el 6 de  junio de 2024 por la Sección Segunda la Subsección A de la  Sección Segunda del Consejo de Estado.    

[222]  Sentencia C-180 de 1994.    

[224]  Sentencia C-397 de 2010.    

[225]  Constitución Política, art.300.

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