SU221-15

           SU221-15             

Sentencia SU221/15    

VOTO EN BLANCO-Caso en que se estudia cuál es la mayoría que debe   alcanzar el voto en blanco para invalidar una elección    

Respecto a las exigencias del artículo 258 de la Constitución, el voto en   blanco requiere reunir la mayoría de los votos válidos para producir efectos.   Esta mayoría se obtiene con la mitad más uno de los votos válidos. El   constituyente podrá determinar otra mayoría, pero para ello será necesario que   lo disponga de forma expresa.     

CARENCIA ACTUAL DE   OBJETO-Fenómeno que puede presentarse   a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: hecho   superado y daño consumado    

La carencia actual de objeto consiste en la inexistencia de   los supuestos fácticos sobre los que se sustenta la acción de tutela. En virtud   de ella, suelen aplicarse dos figuras, a saber, hecho superado o daño consumado.   La primera ocurre cuando la pretensión de la acción de tutela ha sido concedida,   y por lo tanto se ha protegido el derecho fundamental comprometido. La segunda   acontece cuando ha ocurrido el perjuicio que la acción pretendía evitar. En   ambos casos el objeto de protección desaparece, bien sea porque fue concedido, o   porque ya no es posible, fácticamente, protegerlo. Por lo tanto, se presume que no procede la   intervención del juez de tutela en tales ocasiones.    

         DERECHOS   POLITICOS EN LA CONSTITUCION DE 1991    

Los derechos políticos son, ante todo, herramientas para el   debate y toma de decisiones en materia política, que deben ser usadas para “propender al logro y el mantenimiento de la paz”, como lo   establece el artículo 92 de la Constitución.    

         DERECHOS   POLITICOS Y DERECHO A LA INFORMACION    

En relación con la información para el ejercicio de los derechos   políticos, y en especial para el derecho al voto, el Estado tiene la carga de   indicar a la ciudadanía toda la información que ella requiera para el adecuado   ejercicio de sus derechos. El Estado debe cumplir con las características   propias de la información, es decir, debe ser oportuna, objetiva, veraz,   completa y accesible, en cumplimiento de los artículos 20 y 74 de la   Constitución.    

         DERECHO AL   VOTO-Forma de expresión política    

SISTEMA DE MAYORIAS COMO FORMULA PARA DESCIFRAR LA   VOLUNTAD GENERAL    

El sistema de mayorías ha sido entendido como la mejor forma de determinar cuál   es la decisión que se debe tomar después de que la ciudadanía expresa su   voluntad. En ese sentido, se ha afirmado que el criterio mayoritario es “la   espina dorsal de cualquier régimen democrático”.    

MAYORIA CALIFICADA-Definición    

MAYORIA ABSOLUTA-Definición     

MAYORIA SIMPLE-Definición    

MAYORIA RELATIVA-Definición    

VOTO EN BLANCO-Significado    

El voto en blanco es una forma de participar en política y expresar   inconformismo frente a las candidaturas de una determinada contienda electoral.   Se ejerce al escoger la opción, “voto en blanco”, en las elecciones para   alcaldes, gobernadores, miembros de una corporación pública o primera vuelta   presidencial. Así como el voto se utiliza, en general, para apoyar a la opción   política de la preferencia, el voto en blanco constituye otra opción política,   que rechaza el acceso a un cargo público de quienes se han presentado como   candidatos. En ese sentido, es un acto de participación política, pues implica   concurrir a las urnas para tomar una decisión colectiva que consiste en   desestimar la idoneidad de todos los candidatos para exigir que las votaciones   se realicen con otros candidatos.    

VOTO EN BLANCO-Regulación   constituye una opción legítima de los sufragantes/FORMA DE CONTABILIZAR VOTO   EN BLANCO    

VOTO EN BLANCO EN REGLAMENTO 01 DE 2003 DEL CONSEJO   NACIONAL ELECTORAL-Exceso de las   competencias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2003     

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2009-Antecedentes    

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2009-Jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo   de Estado sobre el alcance del Acto Legislativo No. 01 de 2009    

Aunque la Corte nunca hizo un examen general del Acto   Legislativo 01 de 2009, por falta de una demanda contra esa reforma   constitucional, varios pronunciamientos previos son útiles para determinar su   alcance. La Corte concluyó que la exigencia constitucional del artículo 258   superior, imponía mayoría absoluta. Esto, porque el porcentaje de los votos   sobre el cual se constituye una mayoría de este tipo es de la mitad más uno,   según como la ha entendido la jurisprudencia. Lo cual dista mucho de “el mayor   número de votos” de la mayoría relativa, pues el porcentaje de mitad más uno, se   desprende del concepto de mayoría. Para el Consejo de Estado, tanto en el Acto   Legislativo No. 01 de 2003 como en el Acto Legislativo No. 01 de 2009 la mayoría   exigida sería la mitad más uno de los votos válidos.    

ACCION DE TUTELA CONTRA REGISTRADOR   NACIONAL-Improcedencia   por cuanto la información   entregada por el Registrador era veraz, pues estaba basada en la interpretación   más razonable sobre el voto en blanco vigente para el momento    

ACCION DE TUTELA CONTRA REGISTRADOR   NACIONAL-Improcedencia   por cuanto los pronunciamientos   del funcionario se guiaron por las autoridades constitucionalmente competentes   para definir la mayoría a la que hacía referencia el artículo 258 superior, en   específico, por la sentencia C-490 de 2011 de la Corte Constitucional    

Referencia: Expediente T-4314422.    

Acción de tutela presentada por Jaime Araujo Rentería   contra el Registrador Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral.    

Procedencia: Secretaría de la Sección Tercera del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca    

Asunto: Derechos políticos. Sistema de mayorías. Voto   en blanco.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los   magistrados María Victoria Calle Correa–quien preside–, Mauricio González   Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge   Iván Palacio Palacio, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub   y Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de   sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En   la revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, dentro de la acción de tutela   presentada por Jaime Araújo Rentería contra el Registrador Nacional del Estado   Civil y el Consejo Nacional Electoral.    

El   asunto llegó a esta Corporación por remisión que hizo el citado tribunal, en virtud de lo ordenado por los artículos 86, inciso 2°, de la Constitución y 32   del Decreto 2591 de 1991, y fue escogido para revisión, por la Sala de Selección   N° 4, del 30 de abril de 2014.    

En   sesión del 20 de agosto de 2014, la   Sala Plena de esta Corporación decidió asumir el conocimiento del   presente asunto, con fundamento en el artículo 54A del Acuerdo 05 de 1192, “por   el cual se adopta el Reglamento de la Corte Constitucional”, tal como   consta en auto del 26 de agosto de 2014, expedido por la Magistrada   Sustanciadora.    

I.                   ANTECEDENTES    

El 18 de febrero de 2014,   el ciudadano Jaime Araújo Rentería interpuso acción de tutela contra el   Registrador Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, con el   propósito de solicitar la protección de sus derechos a la información, a la   libertad de conciencia, igualdad, dignidad humana y a la paz, en el marco del   ejercicio de los derechos políticos, teniendo en cuenta que en semanas previas a   las elecciones legislativas y presidenciales del año 2014, el Registrador   Nacional del Estado Civil hizo afirmaciones en medios de comunicación, sobre el   conteo y los efectos del voto en blanco, que a juicio del accionante, eran   incorrectas y comprometían los derechos fundamentales mencionados.    

En específico, el   accionante cuestiona lo dicho por el Registrador Nacional, en relación con la   mayoría que exige la Constitución para que el voto en blanco obligue a la   repetición de las elecciones. En su opinión, el Registrador sostiene que se   requiere un tipo de mayoría, que no es la que, en efecto, contiene la Carta. Por   lo tanto, solicita que se ordene a las autoridades electorales correspondientes,   corregir esa información.    

Hechos y pretensiones narrados en la solicitud de   tutela.    

1.   En las semanas anteriores a las elecciones para el Congreso de la República, del   9 de marzo de 2014 y, con anterioridad a la fecha de elección, en primera   vuelta, para definir quienes estarían a cargo de la Presidencia y   Vicepresidencia de la República, del 25 de mayo de 2014, la Registraduría   Nacional del Estado Civil informó a la ciudadanía, a través de los medios de   comunicación y su página web, cómo se desarrollarían las votaciones.    

En   relación con el voto en blanco señaló en qué consistía la figura, cómo se podía   ejercer ese derecho libremente en los comicios presentados y cuáles serían sus   efectos. Para ello, presentó en la página web, respuestas a las preguntas más   frecuentes de los ciudadanos, en entrevistas en medios de comunicación, el   Registrador Nacional del Estado Civil expuso lo consignado en su página web,   sobre el escrutinio y los efectos del voto en blanco.    

En   concreto, la Registraduría sostuvo que, siguiendo la Constitución y la   jurisprudencia de la Corte Constitucional, el voto en blanco podía obligar,   eventualmente, a la repetición de las elecciones en primera vuelta, de reunir la   mayoría absoluta de los votos válidos. Así por ejemplo, en el portal de internet   de la entidad se concluyó que, de acuerdo con una valoración del voto en blanco   que se ajuste a los objetivos del Acto Legislativo 01 de 2009 que reformó el   artículo 258 de la Constitución sobre voto en blanco: “la mayoría necesaria para repetir la   elección es mayoría absoluta, es decir el 50% más 1 de los votos válidos, y no   mayoría simple.”[1]    

2.   El ciudadano Jaime Araújo Rentería presentó tutela el 18 de febrero de 2014 en   contra de las entidades de la referencia, porque a su juicio, la información   emitida por el Registrador Nacional del Estado Civil y la entidad que dirige, es   errónea, teniendo en cuenta que el voto en blanco no requiere alcanzar la   mayoría absoluta para producir los efectos mencionados por el Registrador   Nacional, conforme al Acto Legislativo No. 01 de 2009.    

Esa   interpretación es ilustrada en la demanda a través del siguiente ejemplo: “Si   en las elecciones para presidencia de la República los candidatos son 5: el   candidato Santos, saca 30 votos válidos, la candidata López, saca 8 votos   válidos, la candidata de la UP, saca 2 votos válidos y el voto en blanco,   obtiene 31 votos válidos, para un total de 100 votos válidos. Con lo establecido   por el acto legislativo No. 01 de 2009, artículo noveno, habrá ganado el voto en   blanco, habrá que repetir las elecciones, y ninguno de los candidatos que   participaron por la Presidencia de la República podrán volver a presentarse como   candidatos; en cambio con la tesis del Registrador y de la organización   electoral, para que el voto en blanco triunfe, se necesitarían 51 votos en   blanco válidos, para que produjese efectos jurídicos, esto es para que los   candidatos no pudieran volver a presentarse”[2]            

3.   El demandante explica que la interpretación que él hace, es fruto del artículo   258 de la Constitución, tal y como fue modificado por el Acto Legislativo No. 01   de 2009. Y advierte que al revisar la intención y el trámite del Acto   Legislativo en el Congreso, es evidente que el Legislador buscaba reducir la   mayoría exigida previamente –mayoría absoluta- para que el voto en blanco   pudiese invalidar las elecciones. En efecto, el Congreso “(…) quiso   expresamente derogar el acto legislativo 1 de 2003, que establecía una mayoría   absoluta para el voto en blanco válido, y establecer en el 2009, una mayoría   simple o relativa, que es la que exige un solo voto en blanco válido de más,   para que éste, gane y produzca los efectos jurídicos de obligar a repetir la   elección y excluir a los candidatos que fueron derrotados por el voto en blanco”.    

4.   Señala también el ciudadano, que el Registrador Nacional fundamentó sus   aseveraciones en la sentencia C-490 de 2011 de la Corte Constitucional, donde se   señala que la mayoría a la que hace referencia el artículo 258 de la   Constitución es la mayoría absoluta. Pero, en su opinión, si bien la Corte   Constitucional en su momento sostuvo esa postura, su pronunciamiento fue   equivocado, porque un análisis del trámite del Acto Legislativo No. 01 de 2009,   lleva a otra conclusión.     

Explica que en dicha sentencia, la Corte revisó el artículo 30 de proyecto de   ley sobre participación política y lo declaró inexequible, con base en lo   expuesto en una intervención ciudadana presentada después del plazo máximo,   razón por la que no debió haber sido tenida en cuenta.    

Considera que el artículo 9° del Acto Legislativo 1 de 2009 no ha sido sometido   a control de constitucionalidad y se encuentra vigente, por lo que, siguiendo al   “constituyente delegado” se trata en este caso de una “mayoría simple”,   ya que no ha habido un pronunciamiento definitivo sobre esa norma. Por   ello, previa explicación de la evolución histórica de las facultades de los   jueces y los derechos ciudadanos entorno a la democracia, aprecia que la Corte   Constitucional debió revisar con mayor juicio los antecedentes legislativos y   “aceptar que el constituyente del año 2009, expresamente había acabado la   mayoría solutos (sic) y allí establecido la mayoría relativa para el voto   en blanco valido. Y eso fue lo que no hizo precisamente el tribunal   constitucional”.         

5.   En consecuencia, el demandante considera que, de un lado, el Registrador   Nacional del Estado Civil no informó correctamente sobre los efectos del voto en   blanco; y de otro lado, el Consejo Nacional Electoral omitió ejercer su deber de   supremacía y control de la función electoral, al no corregir la información   emitida por el Registrador en su momento.    

En   su concepto, la interpretación errónea del Registrador constituye entonces una   violación a derechos reconocidos en la Constitución y en instrumentos   internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad.    

Por   consiguiente, afirma que se vulneran los derechos políticos a la conformación   del poder público y la participación política suyos y de los demás ciudadanos,   porque el voto en blanco es una vía para cumplir un deber ciudadano, elegir bien   y demostrar rechazo “contra el orden de cosas existentes en una sociedad y en   un gobierno (…)”[3].  También advierte que se compromete la dignidad humana y la igualdad de   quienes deciden votar en blanco, pues mientras quienes votan por un candidato   específico no están obligados a reunir la mitad más uno de los votos totales,   quienes votan en blanco sí tienen esa obligación, en virtud de la indebida   valoración del voto en blanco. En ese orden de ideas, se le otorgaría mayor   valor al voto de ciertos ciudadanos que eligen un candidato específico, frente   al voto de quienes marcan en blanco.    

Finalmente, aduce que lo dicho por el Registrador pone en riesgo el derecho a la   paz, en la medida que no permitir ejercer el derecho al voto en condiciones de   igualdad, impide que quienes lo encuentran útil puedan “hacer una revolución   pacífica en Colombia, barriendo a la clase política, con todos sus vicios de   corrupción y negación de derechos de los colombianos, en sólo dos días, 9 de   marzo y 25 de mayo para alcanzar una verdadera paz, la paz con justicia social”.[4]    

Frente a los instrumentos internacionales que estima vulnerados, cita la   Declaración de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, la   Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana de los   Derechos y Deberes del Hombre y la Carta de las Naciones Unidas, en relación con   los derechos y valores, como la paz, la libertad, la honra y la dignidad humana.   Y concluye que éstos se hacen irrealizables cuando a una persona se le limita,   anula o se trata diferente, en el contexto de sus derechos a participar en la   conformación, ejercicio y control del poder político.    

Además, manifiesta que la conducta del Consejo Nacional Electoral de no informar   a la opinión pública sobre la “verdadera mayoría” que exige el   constituyente, genera una omisión violatoria de los derechos fundamentales que   invoca y, en consecuencia, causa perjuicios irremediables para él y para los   colombianos que intentan hacer una revolución pacífica de las costumbres   corruptas, a través del voto en blanco.    

7.   Por lo anterior, el accionante reclama la protección de los derechos políticos,   los derechos a la libertad de conciencia, información, igualdad, dignidad humana   y a la paz, suyos y de los demás ciudadanos colombianos, con el fin de que se   les garantice la participación efectiva en la conformación, ejercicio y control   del poder político.    

8.  En ese orden de ideas, el accionante solicita que se ordene al Registrador   Nacional del Estado Civil que (i) cese de “desinformar” a la opinión   pública sobre los efectos jurídicos del voto en blanco, pregonado en sus   intervenciones y en la página web oficial de la organización electoral, la   información errada, por las razones descritas anteriormente; (ii) que rectifique   por los medios masivos de comunicación la información suministrada, en los   términos indicados por el actor; y (iii) publique todas las gacetas del Acto   Legislativo 1 de 2009 y especialmente lo pertinente a su artículo 9°, en la   página web de la entidad y de la organización electoral y por otros medios   masivos de comunicación a fin de que se informe con veracidad sobre la mayoría   exigida por el artículo 258 de la Constitución, para efectos del ejercicio del   voto en blanco.    

Del   mismo modo, pide que el Consejo Nacional Electoral (i) cese en su omisión de   controlar al Registrador Nacional del Estado Civil para que no “desinforme”  sobre el voto en blanco; (ii) ejerza las funciones de suprema inspección,   vigilancia y control de la organización electoral y (iii) realice las   publicaciones respectivas, con sustento en la tesis propuesta por el actor para   el conteo de votos en blanco.    

9.   A su vez, mediante escrito del 22 de mayo de 2014, el accionante solicitó, con   base en el artículo 7° del Decreto Ley 2591 de 1991, que la Corte Constitucional   dictara medidas cautelares para evitar la supuesta desinformación en las   elecciones presidenciales. Así, su petición consistía en que se instara a la   Registraduría para que cesara de “desinformar” sobre los efectos del voto   en blanco y que rectificara, de acuerdo con su interpretación, las publicaciones   de la página web de la entidad. Igualmente, reclama protección al derecho a la   vida e integridad personal de quienes promueven el voto en blanco.    

También solicitó que, a través de estas medidas, se le permitiera inscribirse   como vocero del comité promotor de voto en blanco, y en virtud de ello, pudiera   acceder a medios de comunicación y vigilar el proceso electoral. Sostuvo que   esta petición inicialmente fue rechazada por la Registraduría Nacional porque,   al parecer, el actor no cumplía con los requisitos de ley, pero, a su juicio,   dado que la Constitución no exige dichos requisitos, en virtud de la prevalencia   de la Constitución, debería permitírsele dicha inscripción, inaplicando las   normas que obstaculizan su participación, en la medida en que los requisitos   para ejercer el derecho al voto tienen reserva de ley, y no pueden estar en una   Resolución.    

Finalmente, en el mismo escrito, el demandante insistió que la sentencia C-490   de 2011 revisó de forma equivocada el artículo 30 del proyecto de ley, en tanto,   dicho artículo no indicaba que los votos en blanco se debían contabilizar sólo   sobre los votos válidos, de manera tal que era imposible contrastarlo con el   artículo 258 de la Constitución ya que este último traía otro planteamiento de   mayorías que sí se relacionaba con el parámetro de los votos válidos. Además, el   artículo 30 no consagraba la imposibilidad de los candidatos para presentarse de   nuevo a elecciones en caso de que el voto en blanco reuniera amplia proporción   de votos, mientras que en el texto de la Constitución sí. En consecuencia, el   artículo 258 de la Constitución y el artículo 30 del proyecto de ley no eran   comparables.    

II. ACTUACIONES DE INSTANCIA      

A.   Respuesta del Consejo Nacional Electoral.     

Mediante memorial del 25 de febrero de 2014, la apoderada de esta entidad   solicitó la desvinculación del Consejo Nacional Electoral del proceso, por falta   de legitimación en la causa por activa.    

Con   apoyo en la sentencia C-230 de 2008 (sic)[5],   señaló que la omisión endilgada al Consejo Nacional Electoral en el contexto de   las elecciones de marzo y mayo de 2014, carece de sustento, puesto que el   esquema de inspección y vigilancia instituido por la Constitución para esta   entidad, no afecta la autonomía de la Registraduría Nacional del Estado Civil.    

Adujo que las atribuciones asignadas en el artículo 265 de la Carta a su   representada, deben ser cumplidas estrictamente bajo los parámetros de su   competencia, que no comprenden funciones tendientes a cambiar o modificar las   decisiones de la Registraduría Nacional del Estado Civil en materia de   publicidad en tiempos de elecciones, dado que entre sus servidores no existe   relación jerárquica o funcional, aun cuando formen parte de la organización   electoral del Estado.    

B.   Respuesta de la Registraduría Nacional del   Estado Civil.    

El   25 de febrero de 2014, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría   Nacional solicitó denegar las pretensiones del accionante, “por existencia de   cosa juzgada constitucional”.     

Con   fundamento en el artículo 120 de la Constitución y el Decreto Ley 1010 de 2000,   dirigidos a garantizar la organización y transparencia del proceso electoral,   señaló que “la entidad no ha mal informado a la ciudadanía por medio de los   conceptos que se encuentran en la página web en lo que a los temas de voto en   blanco se refiere”, como lo sostiene el demandante.    

Indicó que los textos emitidos se ajustaron plenamente al artículo 9° del Acto   Legislativo 01 de 2009, a lo decidido por la Corte Constitucional en la   sentencia C-490 de 2011, y a la sentencia del 9 de marzo de 2012 emanada del   Consejo de Estado[6]  sobre requisitos del voto en blanco, por lo que resulta evidente que la entidad   no ha incurrido en actuación administrativa violatoria de los derechos invocados   por el accionante. Sugirió entonces que en el caso concreto operó el fenómeno de   cosa juzgada constitucional, puesto que revisado el Proyecto de Ley Estatutaria   N° 190/10 Senado – 092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas de   organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los   procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, que culminó con la   Ley 1475 de 2011, la Corte Constitucional declaró inexequible el inciso tercero   del artículo 30 que proponía que el voto en blanco produjera efectos al alcanzar   la mayoría simple, en contravención al artículo 258 superior que dispone la   exigencia de mayoría absoluta.    

C.   Sentencia de única instancia.    

Mediante providencia del 27 de febrero de 2013, la Subsección A de la Sección   Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó la tutela.  El   Tribunal estimó que pese a la interpretación del accionante sobre el Acto   Legislativo 01 de 2009 a partir de los debates surtidos en el Congreso, la Corte   Constitucional definió el tema en controversia, mediante la sentencia C-490 de   2011 donde estableció que la mayoría a la que se refiere el parágrafo 1° del   artículo 258 de la Carta, es mayoría absoluta. Así las cosas, aunque el actor   considere equívoco tal pronunciamiento, el juez de tutela no puede darle un   sentido contrario.     

Por   último, expuso que los comunicados de la Registraduría Nacional del Estado Civil   se ajustan a la sentencia mencionada, y por lo tanto son veraces y no vulneran   los derechos fundamentales invocados.    

Ahora bien, el 6 de marzo de 2014, el accionante presentó escrito ante el juez   de instancia, en el que manifestó su intención de no apelar la decisión   judicial. No obstante, insistió en que la Corte Constitucional, en aras de   proteger los derechos ciudadanos, debía rectificar, en su momento, la sentencia   C-490 de 2011, en los términos expuestos en su escrito de tutela.    

Por   último, abogó por la defensa del voto en blanco, y reiteró algunas razones del   escrito inicial, referidas al deber de razonabilidad y coherencia que tenía que   tener el ordenamiento jurídico, frente a la vigencia y validez del artículo 9°   del Acto Legislativo 01 de 2009 –actual parágrafo del artículo 258 de la   Constitución-, y la ausencia de un pronunciamiento de constitucionalidad   específico y definitivo sobre el artículo en mención.        

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia.    

1.   La Sala Pelan de esta Corporación es competente para decidir el presente asunto,   de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y   31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y el artículo 54A del Reglamento.    

Asunto objeto de análisis y problema jurídico.    

2.   Las reclamaciones del actor, en esta oportunidad, se presentan en el contexto de   las elecciones para Congreso y Presidencia y Vicepresidencia de la República de   2014, contra los informes a medios de comunicación y en su página web de la   Registraduría Nacional del Estado Civil, según los cuales, de acuerdo con la   Constitución, las elecciones deberían repetirse únicamente si el voto en blanco   alcanzaba la mayoría absoluta. Sin embargo, el accionante manifiesta que la   Constitución sólo exige una mayoría simple para que el voto en blanco invalide   las elecciones, de conformidad con el Acto Legislativo No. 01 de 2009, cuya   constitucionalidad no fue evaluada por esta Corporación, por falta de demanda   respectiva.    

3.   Antes de revisar en qué consiste el fondo de la discusión que propone la tutela,   esta Corporación encuentra necesario pronunciarse respecto a la procedencia de   la misma.    

Como se ha expuesto, el accionante solicita que se corrija la información   presentada por el Registrador Nacional del Estado Civil, con ocasión de los   comicios del primer semestre de 2014. Pero al momento de resolver esta tutela,   las votaciones ya se efectuaron. En ese sentido, es necesario examinar si, por   el transcurso del tiempo y la realización de las elecciones, existe carencia   actual de objeto.    

Al   respecto, cabe precisar que la carencia actual de objeto consiste en la   inexistencia de los supuestos fácticos sobre los que se sustenta la acción de   tutela. En virtud de ella, suelen aplicarse dos figuras, a saber, hecho superado   o daño consumado. La primera ocurre cuando la pretensión de la acción de tutela   ha sido concedida, y por lo tanto se ha protegido el derecho fundamental   comprometido. La segunda acontece cuando ha ocurrido el perjuicio que la acción   pretendía evitar. En ambos casos el objeto de protección desaparece, bien sea   porque fue concedido, o porque ya no es posible, fácticamente, protegerlo.[7]  Por lo tanto, se presume que no procede la intervención del juez de tutela en   tales ocasiones.    

No   obstante, la jurisprudencia ha admitido que aun cuando se configura hecho   superado o daño consumado es posible que el juez de tutela, y en especial, la   Corte Constitucional, revise ciertos asuntos. De forma simplemente enunciativa,   algunas razones en las que se ha fundamentado la Corte para revisar los fallos a   pesar de la carencia actual de objeto, son: Primero, porque corresponde a la   Corte no sólo emitir una orden concreta, sino revisar los fallos, y en ese   sentido, puede “entrar a analizar la juridicidad de la referida decisión   judicial respecto del ordenamiento y su interpretación constitucional”[8].   Segundo, porque cuando se presenta hecho superado, la Corte ha permitido nuevos   pronunciamientos con el objeto de “prevenir a la entidad respectiva para que   evite incurrir en ciertos comportamientos en el futuro o tomar otras medidas   reparativa”[9].  Tercero, porque aunque se haya concedido la petición, esto no es impedimento   para “determinar el alcance de los derechos cuya protección se invocó y   verificar si estuvo o no ajustada a la Constitución y a la jurisprudencia”[10].    

En   la acción de tutela de la referencia, se observa que si bien pasaron los   comicios del 2014, que era el contexto de las peticiones del accionante, el   cuestionamiento que él hace sobre el alcance que el Registrador Nacional fijó al   artículo constitucional 258, sigue vigente, pues dicho artículo sigue   produciendo los efectos que la autoridad demandada le confiere. Por   consiguiente, no existe carencia actual de objeto porque la información sobre el   ejercicio de un derecho como el voto en blanco, es relevante en todo momento.   Aun sin un escenario electoral, es posible que la afectación del derecho   continúe, y requiera urgente la intervención del juez de tutela para corregir   los pronunciamientos del funcionario encargado, entre otras cosas, de informar   cómo se ejercen los derechos políticos. E incluso, si existiese un daño   consumado, que aún no puede determinar la Corte pues no ha revisado si ocurrió   un perjuicio, ésta actuación debe ser revisada con el propósito de advertir en   qué consiste la vulneración y evitar que suceda de nuevo, así como para   determinar el alcance de los derechos fundamentales involucrados.         

4.   Bajo los anteriores supuestos, corresponde a la Corte determinar si, de una   parte, ¿Vulneró la Registraduría Nacional del Estado Civil, los derechos a la   información, libertad de conciencia, igualdad, dignidad humana y a la paz, en   relación con los derechos políticos del actor y otros ciudadanos colombianos,   cuando previamente a las elecciones, esa entidad sostuvo, a través de medios de   comunicación y en la página web oficial, que el voto en blanco requería de una   mayoría absoluta para producir efectos? Y de otra parte, si ¿Vulneró igualmente   los derechos invocados, el Consejo Nacional Electoral, al omitir, aparentemente,   el ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia en el contexto previo a   las elecciones, en relación con la información suministrada por el Registrador   Nacional del Estado Civil?    

5.   Para abordar las solicitudes de tutela, esta Corporación encuentra que el   problema jurídico central consiste en determinar si se vulneró el derecho a la   información en el marco de los derechos políticos del accionante, cuando la   Registraduría Nacional hizo afirmaciones en medios de comunicación y a través de   su página web, en relación con la mayoría que, a su juicio, debería reunir el   voto en blanco, de acuerdo con el artículo 258 de la Constitución. En   específico, cuando señaló que la mayoría exigida por el artículo 258 de la   Constitución era una mayoría absoluta. Y a partir de este análisis, examinar la   posible responsabilidad de las entidades accionadas, así como la eventual   afectación de los demás derechos que se alegan vulnerados.    

Para resolver el problema planteado, esta sentencia desarrollará principalmente   los siguientes temas: i) breves consideraciones sobre los derechos políticos y   el derecho a la información; ii) instrumentos democráticos de conformación de la   voluntad general – derecho al voto como forma de expresión política y el sistema   de mayorías como fórmula para descifrar la voluntad general-; y luego, iii) el   voto en blanco y sus principales características. En este último apartado, la   Corte se detendrá en las reformas constitucionales al artículo 258 de la   Constitución, los antecedentes del Acto Legislativo No. 01 de 2009, la   jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado respecto de, y   la mayoría exigida en esa norma superior.  Posteriormente, se ocupará del caso   concreto para determinar si se comprometió el derecho a la información, y en   razón de éste, los otros derechos referenciados.      

Breves consideraciones sobre los derechos políticos y el derecho a la   información.    

6.   Los estados democráticos se construyen bajo la participación activa de la   ciudadanía que participa en los debates de interés público y expresa su voluntad   para que sea tenida en cuenta en la toma de decisiones. Para hacer efectiva esta   idea, recaen en el Estado y en los ciudadanos, varias responsabilidades y   derechos. Uno de los deberes del Estado es brindar la información completa para   el ejercicio de los derechos políticos, de forma que ellos puedan ser ejercidos   en debida forma por los ciudadanos. De lo contrario, el sentido y objeto de los   derechos políticos se vería diezmado. Por eso a continuación se expondrá algunas   generalidades sobre los derechos políticos, y luego, se ahondará en el derecho a   la información, en relación con tales derechos.    

Los derechos políticos en la Constitución de 1991    

7.   Los derechos políticos son los instrumentos de los ciudadanos para participar en   la construcción colectiva del Estado. Surgen en cabeza de quien es parte de una   comunidad política organizada, que se determina de forma autónoma y colectiva, a   partir de las decisiones de cada uno de sus miembros. Por lo tanto, su   concepción, se alimenta del principio de soberanía popular. En general, los   asuntos de interés que reúnen a la comunidad política, y hacia donde se   proyectan los derechos políticos, tienen que ver con el ejercicio del poder   público y la toma de decisiones colectivas, aspectos que exigen “reglas dentro de las cuales se desarrolla   la relación gobernantes gobernados (…) donde la definición de los derechos   políticos configura los límites y garantías que tienen los ciudadanos, frente a   las formas o instituciones de gobierno”[11].    

Estos derechos aparecen entonces como instrumentos para posibilitar una   participación activa y pacífica en las discusiones políticas de los asociados,   con el objeto de que ella se logre a través de canales institucionales y se   excluya el uso de la fuerza. En ese sentido, los derechos políticos son, ante   todo, herramientas para el debate y toma de decisiones en materia política, que   deben ser usadas para “propender al logro y el mantenimiento de la paz”,   como lo establece el artículo 92 de la Constitución.[12]    

Los   derechos políticos, permiten a la ciudadanía incidir, a través de los canales   institucionales, en la orientación del Estado. Son la vía para asegurar que las   decisiones sean tomadas de acuerdo con la voluntad de sus ciudadanos. Ese   ejercicio conjunto de expresión política es el que posteriormente dota de   legitimidad las decisiones y el rumbo que tome cierto Estado, o cierta   institución política. Como señala Benjamin Constant: “No hay en el mundo,   sino dos poderes; el ilegítimo, que es la fuerza, y el legítimo, que es la   voluntad general”. [13]  Entonces, así como la ciudadanía ejerce estos derechos para interferir en el   Estado y en todas las decisiones que éste tome; el Estado se nutre   inevitablemente de ellos, pues con los derechos políticos se determina y   organiza la comunidad política.    

8.   Ahora bien, la voluntad general es relevante en muchos asuntos del poder   público. No se agota con eventuales actos de participación, sino que en virtud   del principio expansivo, pretende que cada vez más espacios involucren a la   ciudadanía y las decisiones se tomen de conformidad con sus deseos. Como ha   señalado la jurisprudencia de esta Corporación, el principio democrático “lejos de ignorar el conflicto social, lo   encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de   democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse   progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su   vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y   privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”[14]    

En   el modelo constitucional colombiano son varias las opciones que plantea la   Constitución para la confluencia de esa voluntad general. En relación con los   presupuestos de la democracia representativa, los derechos políticos giran   alrededor de la elección de representantes, en tanto, será a través de ellos que   se exprese la voluntad ciudadana. Así pues, son especialmente importantes los   derechos a elegir, a ser elegido, y a conformar partidos políticos, consignados   en el artículo 40 de la Constitución. Y en la democracia participativa que busca   involucrar en otras instancias a la ciudadanía, aparecen más vías para expresar   la opinión política y ejercer las funciones generales de conformación y control   del poder político, tales como tomar parte en las elecciones, plebiscitos,   referendos, consultas populares y otras formas de participación. De hecho, según   la jurisprudencia constitucional: “En la democracia participativa el pueblo no   sólo elige sus representantes, por medio del voto, sino que tiene la posibilidad   de intervenir directamente en la toma de ciertas decisiones, así como la de   dejar sin efecto o modificar las que sus representantes en las corporaciones   públicas hayan adoptado, ya sea por convocatoria o por su propia iniciativa, y   la de revocarle el mandato a quienes ha elegido.”      

9.   Lo anterior impone una carga al Estado de garantizar la existencia de canales   que permitan las deliberaciones y expresiones políticas, de la democracia   representativa y participativa, así como el deber de asegurar al máximo que esa   voluntad popular se construya en debida forma. Dicha responsabilidad implica   garantizar instrumentos para que la ciudadanía exprese su opinión y sea posible   leer aquella voluntad general, así como brindar condiciones específicas en el   acceso, información y ejercicio de cada uno de tales derechos.    

Derechos políticos y el derecho a la información    

10.   En relación con la información para el ejercicio de los derechos políticos, y en   especial para el derecho al voto, el Estado tiene la carga de indicar a la   ciudadanía toda la información que ella requiera para el adecuado ejercicio de   sus derechos. El Estado debe cumplir con las características propias de la   información, es decir, debe ser oportuna, objetiva, veraz, completa y accesible,   en cumplimiento de los artículos 20 y 74 de la Constitución.    

Así   mismo, la jurisprudencia constitucional ha advertido que quienes hacen parte de   la función pública y tienen el deber de brindar los elementos de juicio para que   la ciudadanía se relacione en debida forma con el Estado, tienen deben tener un   nivel de diligencia superior que cualquier actor privado cuando emiten   información.[15]  Y cuando se trata de altos funcionarios públicos, sus declaraciones sobre   asuntos de interés general   “no entran en el   ámbito de su derecho a la libertad de expresión u opinión sino que se   constituyen en una forma de ejercer sus funciones a través de la comunicación   con la ciudadanía.”[16] Por lo tanto, la   diligencia especial de los altos funcionarios públicos exige que sus   pronunciamientos cuenten con: “(i) la   veracidad e imparcialidad cuando transmitan información, (ii) la mínima   justificación fáctica y la razonabilidad de sus opiniones y, en todo caso, (iii)   el respeto de los derechos fundamentales, especialmente de los sujetos de   especial protección constitucional.”[17]    

Con base en lo anterior, el   derecho de acceso a la información pública guarda una estrecha relación con el   principio democrático y el derecho a la participación política de los   ciudadanos. La democracia se construye a partir de la participación de la   ciudadanía en los asuntos públicos, y para ello, es indispensable que cada   ciudadano tenga conocimiento sobre los temas de trascendencia nacional o local y   cómo puede intervenir en la conducción de tales asuntos. De allí que el Estado   deba entregar información cierta, lo más amplia posible, para posibilitar que   cada ciudadano conozca las variables del panorama político, forme su criterio y   determine libremente su postura política. Y en el escenario tradicional de   participación política, como son las elecciones, el deber de diligencia en la   entrega de información de ese tipo, es más que evidente.    

El   requisito de veracidad en relación con la información sobre derechos políticos,   implica que los funcionarios expongan con sustento en la realidad,  las   características constitucionales y legales de tales derechos.  Esto pasa   por revisar varios aspectos relacionados con el voto, las mayorías, el voto en   blanco y las consideraciones constitucionales sobre el tema. En ese sentido, a   continuación, pasará la Corte a presentar algunos de esos elementos.    

Instrumentos democráticos de conformación de la voluntad general    

11. La participación de la ciudadanía como sustento y fuente de   legitimidad de la organización del Estado, demanda de éste, que habilite   mecanismos para que la ciudadanía delibere y exprese sus opiniones, pero   también, que diseñe fórmulas orientadas a determinar, en medio de todas estas   expresiones políticas, cómo se constituye la voluntad general, y en qué sentido   deben tomarse las decisiones. En ese contexto, el derecho constitucional   colombiano asigna al derecho al voto, la función de instrumento de expresión   política individual; y confía al sistema de mayorías, los métodos para descubrir   cuál es la voluntad general y cómo se convierte la multiplicidad de posturas   políticas individuales, en una sola postura de Estado. Es decir, cómo se   determina la toma de la decisión. A continuación se expondrán entonces algunos   alcances del derecho al voto y del sistema de mayorías.    

El derecho al voto como forma de   expresión política.    

12. Para expresar la opinión política en   diferentes mecanismos de participación, existe un derecho-instrumento clave: el   voto. El artículo 258 de la Constitución, lo define como “un derecho y un   deber ciudadano”; frente al cual el Estado tiene el compromiso de velar   porque “se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los   ciudadanos (…)”. El voto no ha sido definido sólo como “un derecho individual, sino también   como una función en cuanto contribuye a la formación de la voluntad política y   al buen funcionamiento del sistema democrático. En su doble vertiente – derecho   y función – las posibilidades de ejercicio y cumplimiento están supeditadas a la   existencia de una adecuada, consciente y eficiente organización electoral que   facilite su realización.”[18]    

El ejercicio concreto del derecho al voto supone la   obligación del Estado de garantizar los medios para su ejercicio, pues uno de   los elementos esenciales de éste derecho consiste en conocer la forma de   ejercerlo, esto es a “obtener del Estado los medios logísticos e informativos   para que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y libre.”[19]    

13.   A través del voto, la ciudadanía toma entonces, decisiones de forma directa. De   acuerdo con el artículo 260 de la Constitución, los ciudadanos eligen de forma   directa al Presidente y Vicepresidente la República, senadores, representantes,   gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales,   miembros de las juntas administradoras locales, y a los miembros de la Asamblea   Nacional Constituyente.    

14.   Pero el voto también es un mecanismo para el ejercicio y toma de decisiones   públicas de manera indirecta. En efecto, se trata de una herramienta utilizada   por los representantes elegidos popularmente o por otras autoridades públicas   colegiadas, para manifestar su opinión en ejercicio de sus deberes   constitucionales y legales. En el primer caso, lo utilizan, por ejemplo, los   miembros del Congreso, en calidad de representantes ciudadanos para aprobar o   rechazar leyes o situaciones puestas a su conocimiento.    

En   ese sentido, el voto es un instrumento utilizado no sólo para la elección   directa de algunas autoridades, sino también para otro tipo de elecciones o   decisiones en las que participan los representantes. En otros casos relevantes y   relacionados con la organización del Estado, el voto es un instrumento que usan   también los miembros de cuerpos colegiados, para tomar determinaciones sobre los   asuntos sometidos a su competencia, como ocurre por ejemplo, en el caso de las   Cortes.    

Sistema de mayorías como fórmula para descifrar la voluntad general    

16.   Históricamente en la democracia, la voluntad general expresada en las urnas, se   ha tomado bajo la idea de mayorías. El sistema de mayorías ha sido entendido   como la mejor forma de determinar cuál es la decisión que se debe tomar después   de que la ciudadanía expresa su voluntad. En ese sentido, se ha afirmado que el   criterio mayoritario es “la espina dorsal de cualquier régimen democrático”[20].    

El   ideal en una democracia es que las decisiones se tomen por consenso. Sin   embargo, ante la imposibilidad de un acuerdo absoluto, la decisión tomada debe   reflejar, de la mejor forma posible, el deseo ciudadano. Y la fórmula que se ha   encontrado para optimizar que las expresiones individuales se vean reflejadas en   las decisiones finales, a pesar de los eventuales desacuerdos, ha sido el de   aplicar el principio de la mayoría. En ese sentido, “el principio de la   mayoría opera entonces como una especie de consenso imperfecto, y por eso parece   el mecanismo más adecuado y justo de decisión.”[21]    

El   principio mayoritario, por consiguiente, parte de una legitimidad de las   decisiones que se soporta en la idea de que en el proceso de votación, la   situación aprobada recibió más apoyo que rechazo. Ello configura, el consenso   imperfecto.    

Ahora bien, por ser el reflejo de la voluntad general, la principal facultad de   las mayorías permitir la toma de decisiones. Y bajo ese entendido, las mayorías   deben actuar en pro del interés general, en tanto, como lo señaló esta   Corporación: “La democracia es entonces un régimen basado en el principio de   mayoría pero que debe procurar satisfacer igualitariamente los intereses de   todos. Las mayorías tienen el derecho de optar por determinadas políticas,   siempre y cuando esas estrategias tomen en consideración, de manera imparcial,   los intereses de todos los gobernados. (…)”[22]     

17.   Con todo, el poder de las mayorías alerta también sobre sus posibles abusos. La   facultad de tomar decisiones que puedan afectar a toda la población, incluso a   quienes se opusieron originalmente a ella, avizora la posibilidad de adoptar   posturas que vulneren los derechos de las minorías. Por ello, el poder de las   mayorías tiene límites que se concretan en las garantías constitucionales y   legales que se deben brindar a las minorías, no sólo para que sean escuchadas en   el debate público, sino para que las decisiones de las mayorías no puedan   desconocer sus derechos.    

El   mismo Benjamin Constant dio cuenta de esta problemática al señalar que las   mayorías, al ser expresión de “la voluntad general lo puede todo, los   representantes de esta son tanto más temibles, cuanto que no se llaman sino   instrumentos dóciles de esta pretendida voluntad, y cuanto que tiene en su mano   los medios necesarios”. Por lo tanto, indicó que en “una sociedad fundada   en la soberanía del pueblo, ningún individuo o clase puede someter el resto a su   voluntad particular; pero tampoco residen facultades en aquella para ejercer un   poder sin límites en sus miembros”[23],  por lo que dicha voluntad debería ser limitada.    

18.   Sin embargo, los límites al poder de las mayorías no llevan a conceder el poder   decisorio a las minorías, en razón de las especiales garantías que se les deba   brindar. Las mayorías conservan su poder para tomar la decisión, salvo que de   forma expresa se permita un nivel de consenso menor para ciertos asuntos, o   salvo que se desconozcan directamente los derechos de las minorías. La alerta de   los posibles abusos de quienes se erigen como la voluntad general resulta útil   para tomar medidas que brinden garantías a quienes se pueden ver afectados, más   no para eliminar en cabeza suya el poder de tomar decisiones, que tienen, por   regla general.    

19.   En consecuencia, dado que la aprobación de las mayorías sigue siendo relevante   para la toma de decisiones y que, en gran parte, es a través de este mecanismo   que se les dota de legitimidad, el ordenamiento jurídico acude a un sistema para   contabilizar o consolidar las opiniones encontradas en las votaciones, que tiene   diferentes fórmulas para conciliar, de un lado, la voluntad general; y del otro,   la eficacia en el procedimiento de toma de decisión, que es, de una u otra   forma, también una garantía para las minorías.    

En   concreto, el sistema de mayorías lo comprenden diferentes estándares que se   pueden usar en escenario de una elección o de una toma de decisión, por más de   tres sujetos involucrados. Para detallar a qué hace referencia este sistema de   mayorías, a continuación se presentan aquellas consignadas en la Constitución.      

20.   Existen entonces diferentes tipos de mayorías consagradas en la Carta en los   artículos 135, 146, 148, 150, 151, 153, 190, 258, 375, 377 y 378. Sin embargo,   no todas las situaciones en las que la Constitución usa las mayorías, lo hace en   forma homogénea.    

Así, las mayorías constitucionales pueden clasificarse de diferentes formas. Por   lo menos dos, según los sujetos involucrados, o según la exigencia de cada una.   Si se clasifican de acuerdo con los sujetos involucrados, se trata de las   mayorías exigidas por la democracia directa cuando la ciudadanía elige   directamente, o de aquellas en las que funcionarios toman decisiones relevantes   para el poder público, como aquellas que se exigen para la toma de decisiones de   los representantes en el Congreso. Pero si se clasifican según la cantidad de   votos que se deben reunir, las mayorías se dividen en calificada, absoluta,   simple y relativa.    

20.1. En la tipología que se construye a partir de los sujetos involucrados, las   mayorías dependen de quienes depositen el voto. Pueden identificarse al menos   dos grupos relevantes: uno, la ciudadanía cuando de forma directa vota, sea para   elegir a quiénes ocuparán cargos públicos, o sea para aprobar o reprobar ciertas   medidas; y otro, los funcionarios que toman decisiones en ejercicio de sus   competencias, en especial, los funcionarios de Congreso, cuyo proceso de   deliberación y decisión encuentra gran detalle en la Constitución.    

20.2. En los casos donde la ciudadanía participa directamente y ejerce el   derecho al voto, vale resaltar los artículos 376 y 377 de la Constitución. El   primero de ellos, sobre la convocatoria a una Asamblea Constituyente cuando lo   aprueba al menos “una tercera parte de los integrantes del censo electoral”;   y el segundo, acerca de las reformas constitucionales sometidas a referendo, que   se entenderá derogada si así lo señala “la mayoría de los sufragantes,   siempre que en la votación hubiere participado al menos la cuarta parte del   censo electoral”.     

Adicionalmente, el artículo 170 señala que convocado el referendo para la   derogatoria de una ley, ésta quedará derogada si así lo determina “la mitad   más uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando   participe en éste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo   electoral”.    

20.3. Constitucionalmente para la elección de autoridades, por ejemplo, la Carta   señala en el artículo 260 de la Constitución, que los ciudadanos eligen de forma   directa al Presidente y Vicepresidente la República, senadores, representantes,   gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales,   miembros de las juntas administradoras locales, y a los miembros de la Asamblea   Nacional Constituyente.    

En   el artículo 190, la Carta precisa el tipo de mayoría que se exige para la   elección del Presidente y el Vicepresidente de la República, al señalar que   serán elegidos por “la mitad más uno de los votos que, de   manera secreta y directa, depositen los ciudadanos”. Luego dice,   “si ningún candidato obtiene dicha mayoría”, se celebrará una nueva votación   donde sólo participarán los dos candidatos que “hubieren obtenido las más   altas votaciones. Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de   votos”.  Y, en caso de ausencia de alguno de los dos candidatos con   “mayoría de votos, su partido o movimiento política podrá inscribir un nuevo   candidato para la segunda vuelta”.    

Frente a la forma de elección de miembros de corporaciones públicas, esta se   determinará bajo el sistema de cifra repartidora entre las listas que superen el   umbral establecido a cada Corporación, de acuerdo con el artículo 163 de la   Constitución.    

20.4. En cuanto al segundo grupo, esto es, al relacionado con las mayorías   necesarias para la toma de decisiones públicas, por ejemplo, al interior del   Congreso, son relevantes los artículos 135, 146, 148, 150, 151, 161, 167 y 375   superiores. Cada uno de tales artículos de la Carta, acude al sistema de   mayorías para la aprobación de una decisión, así:    

–   En el artículo 135 de la Constitución en relación con la moción de censura de   ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos, se   dice que la aprobación de la moción requerirá “el voto afirmativo de la mitad   más uno de los integrantes de la cámara que la haya propuesto”.    

–   En el artículo 146, la Constitución indica que: “En el Congreso pleno, en las   cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la   mayoría  de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija   expresamente una mayoría especial”. Y advierte, en el artículo 148 de la   Constitución que “las normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán   también para las demás corporaciones públicas de elección popular”.    

–   El artículo 150 núm. 10 expone que el Congreso podrá conceder facultades   extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de   ley, en ciertas circunstancias, y cuando ello sea aprobado por “la mayoría   absoluta de los miembros de una y otra cámara”.    

20.5. Según el tipo de norma que se emite, varían las mayorías constitucionales   exigidas en el Congreso. El artículo 151 estipula que las leyes orgánicas   requerirán la aprobación de “la mayoría absoluta de los miembros de   una y otra cámara”.  El artículo 153 exige para la aprobación, modificación   o derogación de leyes estatutarias, “la mayoría absoluta de los   miembros del Congreso”.    

En   caso de existir discrepancias en el texto aprobado por una y otra cámara, el   artículo 161 dispone que las comisiones de conciliación de cada cámara   intentarán llegar a un acuerdo, y “en caso de no ser posible, definirán por   mayoría”.    

El   artículo 167 señala que el Presidente podrá objetar un proyecto de ley, pero   deberá sancionarlo si, una vez reconsiderado el proyecto, fue aprobado por “la   mitad más uno de los miembros de una y otra cámara”.      

         

Finalmente, algunas reglas especiales que estipula la Constitución en las   discusiones al interior del Congreso, tienen que ver con el trámite de actos   legislativos. El artículo 375 dispone que la aprobación en el primer periodo   requiere la mayoría  de los asistentes, y en el segundo periodo, de la mayoría de los   miembros de cada cámara.    

20.6. Otra tipología de mayorías se construye a partir de la cantidad de votos   que se deben acumular para aprobar la decisión. En líneas generales es posible   identificar, al menos, cuatro tipos de mayorías: calificada, absoluta, simple, o   relativa. La jurisprudencia y la doctrina explican, en general, lo que significa   cada una de las categorías que vamos a reseñar.    

20.6.1. Primero, la más estricta, es la mayoría calificada que requiere   la aprobación de dos tercios (2/3) de los miembros de la Corporación. Por   ejemplo, ella se encuentra en el artículo 150 núm. 17 de la Carta, que da al   Congreso la facultad de “conceder, por mayoría de los dos tercios de los   miembros de una y otra cámara y por graves motivos de conveniencia pública,   amnistías o indultos generales por delitos políticos”.    

20.6.2. Segundo, la mayoría absoluta que hace referencia a la mitad más   uno de los votos de los integrantes de una Corporación, es decir, la mitad más   uno de los votos de quienes pueden ejercer el voto, tal y como lo exige el   artículo 153 de la Constitución que dispone: “la aprobación, modificación o   derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros   del Congreso (…)” O también en el artículo 150 núm. 10 y el artículo 151.    

Así, por ejemplo, al revisar la aprobación de dos artículos que requerían una   mayoría absoluta para su aprobación, la Corte revisó la votación que se llevó a   cabo en el Congreso, y encontró que por no superar la mitad más uno de los votos   de los miembros, no se cumplía con dicha mayoría. En ese caso la Corte hizo el   análisis de la siguiente forma:    

“Según la constancia   expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el “número   exacto” de congresistas que integraban esta Corporación, (…) era de ciento   sesenta y uno (161). En consecuencia, la mayoría absoluta era de ochenta y un   (81) representantes, es decir, la mitad más uno de los miembros.”.[24]     

Con   base en lo anterior, es importante precisar qué ocurre en las corporaciones   públicas cuando el total de los integrantes es un número impar, y, por   consiguiente, la mitad no es un número entero sino un número con   decimal.    

Siguiendo el caso de la citada sentencia, en un total de 161 miembros (número   impar), en estricto sentido, la mitad es 80,5 (número con decimal). Para   determinar cómo se calcula el porcentaje de la mayoría, esta Corporación ha   precisado que basta con aproximar la mitad aritmética al siguiente número   entero. En este caso, basta con aproximar 80,5 a 81. De acuerdo con la   sentencia C-784 de 2014, lo relevante para constatar el porcentaje de la   mayoría es que ésta agrupe más de la mitad de los votos. En consecuencia, cuando   la mitad aritmética es un número con decimal, la mayoría la constituye el número   entero superior. Así, si la mitad es 80,5, la mayoría absoluta respecto de 161   integrantes de la corporación, se obtiene con 81 votos, que son más de la   mitad de los votos.    

Al   respecto es pertinente retomar lo expuesto por esta Corporación en la   sentencia C-784 de 2014:    

“Concebir la mayoría   absoluta como la mitad más uno de los miembros tiene ante todo un problema de   inconsistencia. Si por ejemplo la célula tiene –como en este caso la Comisión   Primera de Senado- 19 miembros, la mitad más uno de esa cifra es 10.5. Dado que   no es posible entre personas llegar de forma exacta a esa cifra (sin excesos ni   defectos), pues cada integrante tiene un voto, la pregunta es entonces qué debe   hacerse: ¿una aproximación por exceso –hacia 11- o por defecto –hacia 10? El   Procurador propone hacer una aproximación hacia arriba, para que la mayoría   absoluta la conformen 11 Senadores, pues si se pudiera hacer una aproximación   por defecto se obtendría mayoría absoluta con menos de la mitad más uno.   No obstante, lo cierto es que incluso una aproximación hacia arriba incumple la   definición de la cual parte el Procurador, pues en ese caso la mayoría absoluta   no sería en sentido estricto la mitad más uno, sino más de la mitad más uno (la   mitad más uno y medio). Habría entonces una definición poco consistente, ya que   en unos casos -de asambleas pares- la mayoría absoluta se definiría como el   apoyo por un número igual o superior a la mitad más   uno, mientras que en otros -de conformación impar- la misma mayoría   tendría que definirse como más de la mitad más uno (más   uno y medio).  La definición de la cual se parte para conceptualizar la   mayoría absoluta no puede ser distinta según si es par o impar el número de   asambleístas.” [25]    

Así   pues, frente a un total de 161 votos, el respaldo obtenido por 81 votos, nunca   será superado por la oposición, que como máximo será de 80 votos. En ese   sentido, no se requiere sumar un voto a la cifra de la mitad de los integrantes,   pues la aproximación al número entero superior es suficiente para evidenciar que   la opción que obtuvo tal mayoría, contó más respaldo que cualquier otra opción.    

Entonces, aunque la definición genérica del porcentaje de mayoría se expone como   la mitad más uno de los votos, en el caso de las asambleas impares, sólo será   necesario aproximar la mitad del número con decimal, al número entero   siguiente para determinar cuál es el porcentaje de mayoría. Esto, sin perjuicio   de lo que disponga el Legislador en una norma concreta, respecto a la forma de   contabilizar la mayoría absoluta.    

20.6.3. Tercero, en un nivel intermedio de exigencia, está la mayoría simple que   se toma con la mitad más uno de los asistentes[26],   así reduce el parámetro de la mayoría absoluta porque las decisiones no se toman   por todos aquellos quienes tienen capacidad de tomarla, sino quienes   efectivamente participan. Ejemplo de este tipo de mayoría puede encontrarse en   el artículo 161 de la Constitución, que señala que a falta de acuerdo en la   conciliación de los textos entre las cámaras del Congreso, se definirá por   mayoría.    

Nótese que el artículo constitucional habla sólo de mayoría. No obstante, el   hecho de que se afirme que se trata de mayoría simple, surge de la forma en que,   por regla general, se ha interpretado la expresión mayoría. En la   sentencia T-1227 de 2003[27],   por ejemplo, la Corte revisó la elección del rector de la Universidad Nacional y   definió cómo opera la mayoría absoluta y mayoría simple en órganos colegiados.   Precisó que la mayoría simple implica que la decisión es tomada por la   mayoría de votos de los asistentes, y la mayoría absoluta requiere   la mayoría de votos de los integrantes. Y para mayor claridad usó un   ejemplo para ilustrar cómo se configura cada mayoría, señalando lo siguiente:    

“Esto significa, entonces, a título de   ejemplo, que si un cuerpo colegiado se encuentra integrado por 30 miembros, la   mayoría absoluta será configurada por 16 de ellos si votan en idéntico sentido   para la adopción de una decisión.  Si, en el mismo caso, son 30 los   integrantes de una Corporación, pero a la sesión asisten 24 y se puede decidir   por mayoría simple, entonces será la mitad más uno de los asistentes, es   decir, en este caso, no sería de 16 sino de 13 votos en idéntico sentido.” [28]    

            

20.6.4. Cuarto, en un menor nivel de exigencia, está aquella que hace referencia   al “mayor número de votos”, sin que se trate de la mitad más uno, que está   presente, por ejemplo, en un apartado del artículo 190 de la Carta que sostiene  (…) se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde,   en la que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más   altas votaciones”. Esta modalidad ha sido denominada por la jurisprudencia   administrativa como mayoría relativa. Y si bien es adecuado traer la   categoría para esclarecer dudas sobre la aplicación de las mayorías, este no es   un concepto que haya estado en el centro de la discusión, o de los debates de   las mayorías constitucionales, pues en los contados eventos en los que la   Constitución se refiere a esa posibilidad no lo denomina como mayoría, sino como   mayor número de votos. No obstante, por razones de clarificación conceptual,   siempre es relevante explicar estos diferentes tipos de mayorías conforme a la   jurisprudencia constitucional y administrativa.    

En   todos estos casos, como se observa, los elementos clave para determinar este   tipo de mayorías son: el parámetro y/o el porcentaje. El parámetro, es el total   de votos sobre el cual se contabiliza, a saber, miembros o asistentes. Y el   porcentaje, es el nivel mínimo que debe obtener una opción para ser ganadora,   sobre ese total de votos, esto es la mitad más uno (o 50%+1), 2/3, o sólo un   voto más que la mayor votación.    

En   el siguiente cuadro, se intentan presentar todas las mayorías explicadas, con   detenimiento en su parámetro y su porcentaje, en el caso de la toma de   decisiones:    

        

Mayoría                    

Parámetro                    

Ejemplo basado en una Corporación de 100 integrantes y 70 asistentes.   

Calificada                    

Dos tercios.                    

Miembros de la Corporación.                    

La aprobación requiere mínimo de 67 votos.   

Absoluta                    

Mitad más uno.                    

Miembros de la Corporación.                    

La aprobación requiere mínimo de 51 votos.   

Simple                    

Mitad más uno.                    

Asistentes.                    

La aprobación se requiere, mínimo, de 36 votos.   

Relativa                    

Mayor número de votos.                    

Asistentes.                    

La aprobación de cierta decisión depende de la votación de las otras           opciones en contienda. Si había tres opciones, la primera con 28 votos, la           segunda con 27, y la tercera con 15, entonces se requiere sólo la aprobación           de 28 votos.       

Ahora bien, en caso de democracia directa, dado que quienes participan son los   ciudadanos, estas categorías son entonces así:    

Mayoría                    

Porcentaje                    

Parámetro   

Absoluta                    

Mitad más uno                    

Todos miembros    

(Censo electoral)   

Simple                    

Mitad más uno                    

Participantes    

(Votos válidos)    

21.   Las anteriores consideraciones muestran que la idea de mayoría no es unívoca.   Sin embargo, por regla general, la “mayoría”, sin apelativos adicionales, ha   sido entendida desde el punto de vista del porcentaje, como la mitad más uno de   los votos. Y para casos especiales, el Constituyente o el legislador han   precisado el parámetro y el porcentaje de votos requeridos, en cada caso.    

22.   Ahora bien, no son muchos los precedentes donde la Corte Constitucional se ha   ocupado expresamente del alcance de la locución “mayoría”. Ni tampoco ha   precisado si las mayorías que operan en algunos cuerpos colegiados son   diferentes a las mayorías aplicadas a las decisiones que toma directamente la   ciudadanía, aunque esta providencia ha citado las diferencias constitucionales   que pueden desprenderse en cada ocasión. Pero la jurisprudencia sí ha discutido   de forma más específica sobre el alcance de la expresión “mayoría” en relación   con el artículo 258 de la Constitución, que es el objeto de controversia en la   presente tutela, por ende, a continuación, revisará esta Corte ese punto en   particular, no sin antes hacer algunas consideraciones sobre el voto en blanco.    

Breves   consideraciones sobre el voto en blanco    

23.   El voto en blanco es una forma de participar en política y expresar   inconformismo frente a las candidaturas de una determinada contienda electoral.   Se ejerce al escoger la opción, “voto en blanco”, en las elecciones para   alcaldes, gobernadores, miembros de una corporación pública o primera vuelta   presidencial. Así como el voto se utiliza, en general, para apoyar a la opción   política de la preferencia, el voto en blanco constituye otra opción política,   que rechaza el acceso a un cargo público de quienes se han presentado como   candidatos. En ese sentido, es un acto de participación política, pues implica   concurrir a las urnas para tomar una decisión colectiva que consiste en   desestimar la idoneidad de todos los candidatos para exigir que las votaciones   se realicen con otros candidatos.    

Ese   acto de participación política, tiene efectos en la elección, pues de acuerdo   con el artículo 258 de la Constitución, cuando el voto en blanco ha reunido un   amplio apoyo, obliga a la repetición de los comicios, con el agravante de que no   podrán presentarse a las siguientes elecciones, quienes hayan pretendido ser   elegidos cuando el voto en blanco evidenció un rechazo de todas aquellas   candidaturas. Por ende, la elección deberá incluir a nuevos candidatos.    

En   ese orden de ideas, el voto en blanco no se puede asimilar a la abstención, pues   mientras ésta última refleja que la ciudadanía no está involucrada en el   ejercicio participativo de la toma de decisión, el voto en blanco es una forma   activa de participar, de expresar una opinión de inconformismo con los   candidatos específicos, y de solicitar que la elección sea en otros términos.   Además, por regla general, con la abstención no se ejerce el derecho, ni se   cumple el deber del voto; en cambio, con el voto en blanco, sí se ejerce el   derecho y se cumple el deber de votar. En la abstención no existe la posibilidad   de limitar el derecho de un ciudadano a ser elegido y pedirle que retire su   candidatura, mientras que con el voto en blanco sí.    

La   única similitud entre la abstención y el voto en blanco, en concreto, es que en   ambos casos se omite manifestar el apoyo a un candidato específico, pero no son   situaciones equiparables, pues quien se abstiene de votar muestra,   principalmente, una apatía a concurrir al ejercicio colectivo de toma de   decisiones. Mientras que, en efecto, el voto en blanco sí significa una   oposición a los candidatos particulares, aunque no frente al sistema electoral   en su conjunto. Como lo ha precisado la Sección Quinta del Consejo de Estado, “esa   forma de disentimiento, abstención o inconformidad que representa el voto en   blanco en nuestro sistema jurídico, no lo es frente al sistema electoral sino   frente a los candidatos o listas puestos a su disposición y entre los cuales se   le pide al ciudadano escoger.” [29]    

24.   Ahora bien, esta distinción no ha sido siempre así. La concepción y los efectos   del voto en blanco han variado significativamente en las últimas décadas. En sus inicios, el voto en blanco se   asimiló al voto nulo, y con ello, se asociaba a no acudir de forma seria y   responsable a las urnas. Sin embargo, Colombia ha avanzado en una regulación   legal y constitucional que fortalece cada vez más, esta forma de participación.    

A nivel legal, la Ley 28 de 1979 definió el voto en   blanco, como aquel voto no marcado de forma legible[30].   La Ley 96 de 1985 lo definió como aquel voto que decía expresamente “en blanco”   o que no contenía ningún nombre, y se entendía como voto nulo, pero era   contabilizado junto con los demás votos, para determinar el cuociente electoral.[31]  Después, la Ley 84 de 1993 creó una casilla especial en el tarjetón para el voto   en blanco, pero determinó no tener en cuenta el voto en blanco para establecer   el cuociente electoral[32].  Sin embargo, en la sentencia C-145 de 1994, la Corte Constitucional declaró   inexequible la norma anterior, porque consideró que restarle validez al voto en   blanco al no contabilizarlo para el cuociente electoral “equivale a hacer nugatorio el derecho de expresión   política de disentimiento, abstención o inconformidad que también debe tutelar   toda democracia.”[33]   Más adelante, la Ley 163 de 1994, advirtió que el voto en blanco es diferente al   voto nulo o no marcado.[34]  Posteriormente, la Ley 1475 de 2011, actualmente vigente, estableció   varias medidas para reforzar el voto en blanco, tales como la posibilidad de   crear comités de promoción, su financiación, y el acceso a medios de   comunicación para su divulgación.[35]    

25. A nivel constitucional, son relevantes frente al   voto en blanco: primero, el Acto Legislativo No. 01 de 2003, que introdujo un   parágrafo al artículo 258 de la Constitución para dotar de efectos al voto en   blanco; y segundo, el Acto Legislativo No. 01 de 2009 que buscó reducir la   exigencia establecida al voto en blanco del citado Acto Legislativo de 2003,   como se verá a continuación.    

Las reformas constitucionales al artículo 258 de la Constitución.    

26.   Dos reformas constitucionales se han ocupado del voto en blanco. El Acto   Legislativo No. 01 de 2003 incluyó por primera vez en el texto constitucional   una referencia al voto en blanco, al introducir el siguiente parágrafo al   artículo 258[36]  de la Constitución:    

“PARÁGRAFO 1. Deberá repetirse por una sola vez la   votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o   la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en   blanco constituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos.   Tratándose de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos   candidatos, mientras que en las de corporaciones públicas no se podrán presentar   a las nuevas elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral.” (Subrayas   propias)    

Con   esta norma, se permitió a la ciudadanía manifestar su inconformismo en   elecciones, con el efecto de derrotar todas las opciones en contienda y limitar   la posibilidad de que fueran elegidas. El único requisito era que los votos en   blanco fueran mayoría absoluta en relación con los votos válidos.     

Un   ejemplo hipotético de cómo operaría dicha mayoría puede ser: De 100 votos   válidos, la mayoría absoluta requeriría obtener en un mismo sentido, 51 votos,   pues era mayoría consiste en la mitad más uno, del parámetro ya establecido, que   son los votos válidos.    

27.   En el año 2009 el constituyente modificó el mismo artículo, y en relación con el   parágrafo, a través de un nuevo acto legislativo, eliminó la palabra “absoluta”,   que calificaba la mayoría requerida por los votos en blanco para repetir la   elección. El Acto Legislativo No. 01 de 2009 que actualmente está vigente reza   lo siguiente:    

“PARÁGRAFO 1. Deberá repetirse por una sola vez la votación para   elegir miembros de una Corporación Pública, Gobernador, Alcalde o la primera   vuelta en las elecciones presidenciales, cuando del total de votos válidos,   los votos en blanco constituyan la mayoría. Tratándose de elecciones   unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos, mientras en las de   Corporaciones Públicas no se podrán presentar a las nuevas elecciones las listas   que no hayan alcanzado el umbral.” (Subrayas propias).    

En ese caso, un ejemplo hipotético, muestra que al   mantener la expresión mayoría, cuyo porcentaje implica la mitad más uno, de 100   votos válidos, se requerirían 51 votos para que el voto en blanco superara el   requisito del artículo. A continuación se expondrá con detalle por qué, en la   práctica, se mantuvo la forma de contabilización de los votos fijada en el Acto   Legislativo No. 01 de 2003.    

Antecedentes del Acto Legislativo No. 01 de 2009    

28.   En el proyecto de reforma constitucional que dio origen al Acto Legislativo 01   de 2009, presentado por el Gobierno en el año 2008, se destacó en la exposición   de motivos, la normatividad que concebía el voto en blanco como forma válida de   disentimiento electoral, pero se resaltó también su dificultad para producir   efectos. En ese momento, se entendía que el requerimiento de la norma era de una   mayoría de “la mitad más uno del total del censo electoral (…)”[37],  ya que se trataba de mayoría absoluta, expresamente consagrada. En   consecuencia, el proyecto de Acto Legislativo propuso para modificar dicha   facultad, “que al voto en blanco se exija una mayoría “simple” para tener   plenos efectos”[38]  y así darle toda la efectividad.    

A   fin de reducir el requisito a una mayoría simple, el Gobierno propuso el   siguiente texto, que sólo eliminó la palabra “absoluta” que calificaba a la   mayoría del Acto Legislativo No. 01 de 2003:    

“Deberá repetirse por una sola vez la votación para   elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera   vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan   mayoría en relación con los votos válidos (…)”    

En el trámite de aprobación en el Congreso, el informe   de ponencia para el primer debate en el Senado retomó las consideraciones de la   exposición de motivos para avanzar en el debate y aprobar el artículo en primera   vuelta.[39]    

En   segunda vuelta la propuesta de exigir mayoría simple al voto en blanco, también   recibió apoyo. Esto consta en las gacetas del Congreso que señalaban: “La   obligatoriedad de repetir elecciones por una sola vez cuando este obtiene   mayoría absoluta es modificada por mayoría simple”[40].  Y se propuso redactar el artículo de la siguiente forma:     

“Deberá repetirse por una sola vez la votación para   elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera   vuelta en las elecciones presidenciales, cuando del total de los votos   válidos, los votos en blanco constituyan mayoría. Tratándose de elecciones   unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos, mientras que en las   de corporaciones públicas no se podrán presentar a las nuevas elecciones las   listas que no hayan alcanzado el umbral.”    

Sin   embargo, no se evidencia cuál era la forma de contabilización de votos   específica que el constituyente pretendía para el voto en blanco, al eliminar el   calificativo “absoluta” de la mayoría. Sólo es posible percibir de la lectura de   los antecedentes, que la intención de reducir la exigencia, se fundamentaba en   que la mayoría absoluta se entendía como aquella que tiene como parámetro los   votos de todos los miembros, es decir, los votos de todo aquel con capacidad de   votar, que se traduce en la cifra que arroja el censo electoral. De hecho, el   informe de ponencia para segundo debate retoma la exposición de motivos   esgrimida también en el informe de primera vuelta, que sostenía que el fin de la   reforma era disminuir el requisito de mayoría que se contabilizaba sobre el   “censo electoral”.[42]  Finalmente, el Congreso aprobó el texto actualmente vigente del parágrafo   primero del artículo 258 de la Constitución.    

De   acuerdo con esto, en principio, se podría sostener que el constituyente tuvo,   realmente, la intención de disminuir las exigencias para que el voto en blanco   generara efectos. Pero dicha disminución se enfocó en reducir el total de votos   sobre el cual se contaba la mayoría de los posibles votantes, o censo electoral.    

29.   Así pues, el Acto Legislativo No. 01 de 2009 eliminó la palabra “absoluta” que   calificaba la mayoría del artículo 258 de la Constitución, bajo la premisa según   la cual esta mayoría se contabilizaba frente al total del censo electoral. Es   decir, que por tratarse de una mayoría absoluta, tenía un parámetro amplio que   consistía en el total de quienes podían ejercer el derecho al voto. Por eso, el   objeto de la reforma fue ciertamente en reducir tal exigencia que tenían los   votos en blanco para invalidar las elecciones, pues ante el índice de   abstención, era muy difícil lograr una mayoría contada sobre quienes pueden   votar, y no sobre quienes efectivamente lo hacen. Sin embargo, en el trámite del   Acto Legislativo, no se tuvo en cuenta que, a pesar de que el artículo 258 de la   Constitución hacía referencia a una mayoría absoluta, el parámetro estaba   expresamente consignado como el total de los votos válidos. De allí que la   mayoría ya se contabilizaba sobre los votos depositados no anulados, más no   sobre la cifra de todos los posibles votantes. Entonces el estándar ya era   restringido.    

En   este punto, encuentra pertinente esta Corporación, comparar cómo se aplicarían   las concepciones antes expuestas de mayoría simple y absoluta, en el marco de   unas elecciones directas por parte de la ciudadanía, con las concepciones de las   mismas mayorías, que finalmente diseñó el Congreso en las reformas del artículo   258 de la Constitución:    

        

Tipología expuesta previamente                    

Tipología adoptada en Actos Legislativos de 2003 y 2009.   

Mayoría                    

Porcentaje                    

Parámetro                    

Mayoría                    

Porcentaje                    

Parámetro                    

    

Absoluta                    

Mitad más uno                    

Todos miembros    

(Que para el caso concreto, puede ser del censo electoral)                    

Absoluta                    

Mitad más uno                    

Votos válidos                    

Acto Legislativo No. 01 de 2003   

Simple                    

Mitad más uno                    

Participantes    

(Votos válidos)                    

Mitad más uno                    

Votos válidos                    

Acto Legislativo No. 01 de 2009      

Con   ese panorama encuentra la Corte que en el Acto Legislativo No. 01 de 2003   estipuló en el parágrafo del artículo 258 de la Constitución una mayoría   absoluta, pero no la acompañó del parámetro clásico de la mayoría absoluta, como   sería el total de los miembros de una corporación, en este caso, el censo   electoral. Por ello, había una duda razonable en el Congreso del 2009, sobre el   tema de la mayoría. Ante esa duda, el Congreso asumió que el parámetro era el   censo electoral, en coherencia con el sentido clásico del concepto. Pero desde   el 2003 el parámetro fue expresamente los votos válidos, y sobre ese parámetro   no se introdujeron modificaciones, la determinación del tipo de mayoría   –absoluta o simple-, no incidirá en el tema de los votos válidos. En esa medida,   el objetivo del legislador se cumplió, pues, en cualquier caso, actualmente se   trata de una mayoría simple que no se cuenta sobre el censo electoral.    

Ahora bien, después del Acto Legislativo No. 01 de 2003, eliminada la   calificación “absoluta” de la mayoría, se despeja cualquier duda sobre el   parámetro aplicable, y es más que evidente que el parámetro actual corresponde a   los votos válidos.    

La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el   alcance del Acto Legislativo No. 01 de 2009.    

30.   El parágrafo primero del artículo 258 de la Constitución ha sido objeto de   pronunciamiento de la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado.   Aunque la Corte nunca hizo un examen general del Acto Legislativo 01 de 2009,   por falta de una demanda contra esa reforma constitucional, varios   pronunciamientos previos son útiles para determinar su alcance.    

El   antecedente jurisprudencial más pertinente es la sentencia C-490 de 2011, donde   la Corte estudió un proyecto de ley estatutaria, que posteriormente fue   sancionado como la Ley 1475 de 2011 sobre partidos y movimientos políticos, y   procesos electorales. El artículo 30 del entonces proyecto, hacía una   trascripción casi literal del primer parágrafo del artículo 258 constitucional.   La única diferencia era que mientras el texto constitucional exigía “que los   votos en blanco constituyan mayoría”, el proyecto de ley estatutaria exigía   que “el voto en blanco [obtuviera] más votos que el candidato o lista que   haya sacado la mayor votación”. El inciso 3° del artículo 30 del proyecto de   ley enunciado, disponía:    

“Deberán repetirse por una sola vez las   votaciones que se realicen para elegir alcaldes, gobernadores, Presidente de la   República en primera vuelta o miembros de una Corporación Pública cuando el   voto en blanco obtenga más votos que el candidato o lista que haya sacado la   mayor votación” (Negrillas fuera del texto original).    

El proyecto de ley   proponía entonces la repetición de elecciones cuando el voto en blanco obtuviera   más votos que el candidato más votado, es decir, que fuera la opción con   mayor número de votos. De esa forma, se trataba al voto en blanco, como un   candidato más, que sólo tenía que superar, por al menos un voto, a los demás   candidatos.    

La Corte   Constitucional declaró inexequible el inciso, al contrastarlo con el parágrafo   primero del artículo 258 de la Constitución. La Corte señaló que el proyecto de   ley reducía la mayoría exigida en el texto constitucional y sujetaba la   repetición de elecciones a la decisión de una minoría simple:    

“(…) Es claro que se trata de   estándares muy distintos para la cuantificación de la mayoría que debe obtener   el voto en blanco con poder invalidante. Mientras que la norma constitucional   impone una mayoría absoluta, el proyecto de ley estatutaria reduce el   presupuesto a una minoría simple, en clara vulneración de la norma   constitucional.” [43]    

La   Corte declaró entonces inexequible el artículo 30 del proyecto de ley porque   consideró que la mayoría del artículo 258 no es comparable con la regla según la   cual el voto en blanco invalida las elecciones cuando obtiene al menos un voto   más que el candidato más votado, es decir, cuando el voto en blanco obtiene el   mayor número de votos.    

Para esta Corporación, el artículo 30 del proyecto de ley, autorizaba a que con   la decisión de una minoría, se generaran los efectos dispuestos para el voto en   blanco. La minoría sería la que comprende a los electores de la opción más   votada. Para mayor comprensión de este razonamiento, pasa a ilustrarse con un   ejemplo hipotético: de 200 electores, el candidato No. 1 obtuvo 50 votos, el   candidato No. 2 obtuvo 50 votos, el candidato No. 3 obtuvo 48 votos, y el voto   en blanco alcanzó 52 votos. En este caso, el voto en blanco obtuvo una   votación superior a la del candidato más votado o el mayor número de   votos; no obstante, no obtuvo la mayoría de los votos válidos, por eso, el   número de votos en blanco, podría considerarse una minoría. En el ejemplo   citado, las opciones No. 1, No. 2 y No. 3, sumaron 148 votos, de forma que   evidencian la intención de las personas de apoyar a candidatos particulares. En   contraste, el voto en blanco obtuvo 52 votos, de allí que la oposición a los   candidatos fue menor que el respaldo, pues de 200 votos, 148 apoyaron a un   candidato, y 52 son una minoría que se opuso a todas las opciones.    

Por   lo anterior, la Corte desestimó este razonamiento y concluyó que la exigencia   constitucional del artículo 258 superior, imponía mayoría absoluta. Esto, porque   el porcentaje de los votos sobre el cual se constituye una mayoría de este tipo   es de la mitad más uno, según como la ha entendido la jurisprudencia[44].   Lo cual dista mucho de “el mayor número de votos” de la mayoría relativa, pues   el porcentaje de mitad más uno, se desprende del concepto de mayoría. Ahora   bien, aunque la mayoría absoluta también supone un parámetro más amplio que el   total de votos, si la Constitución enuncia una mayoría absoluta con un parámetro   expresamente restringido, el resultado de contabilización de votos será la mitad   más uno de los votos válidos.    

31.   Un segundo antecedente relevante, es la sentencia de la Sección Quinta del   Consejo de Estado que revisó la elección de los Representantes del Parlamento   Andino en el año 2012. Los demandantes argumentaban que el voto en blanco había   reunido el mayor número de votos, y que por lo tanto, debían repetirse   las elecciones, de acuerdo con el artículo 258 de la Constitución. El Consejo de   Estado desestimó la pretensión, al considerar que bajo lo preceptuado por el   artículo 258 de la Constitución, el voto en blanco debía alcanzar una mayoría   simple, definida como la mitad más uno de los votos válidos para   invalidar una elección. Y concluyó que la mayoría exigida por el vigente   artículo 258 de la Constitución es una mayoría simple, entendida como la   mitad más uno de los votos válidos, así: “para que proceda la anulación   de una elección por efectos del voto en blanco, se requiere que dicho voto   resulte ser el mayoritario en relación con los votos válidos, en otros términos   que representen la mitad más uno del total de votos válidos.”[45]    

Para llegar a esta conclusión se basó principalmente en la definición de mayoría   simple y en la tipología de mayorías ya descrita. Sin embargo, también tuvo en   cuenta varios aspectos que vale la pena traer a colación.    

Constató que el constituyente buscaba reducir la mayoría exigida al voto en   blanco, de acuerdo con la exposición de motivos. Sin embargo, en la misma   exposición de motivos, se indica que se buscaba reducir la exigencia de mayoría   absoluta entendida como aquella que se contabilizaba sobre el censo electoral.   Así pues, eliminó la palabra “absoluta” para que el conteo de votos no fuera   sobre el censo electoral. Pero no tuvo en cuenta que el texto objeto de reforma   -Acto Legislativo No. 01 de 2003- no contemplaba nunca un parámetro basado en el   censo electoral, y de hecho,  ya contemplaba que el parámetro sobre el cual   se iba a medir la mayoría era el total de votos válidos.    

En   consecuencia, el Consejo de Estado señaló que cuando el Congreso eliminó la   palabra “absoluta” a través del Acto Legislativo No. 01 de 2009, en realidad, no   hizo ningún cambio, pues quería modificar el parámetro ya que la calificación de   absoluta sirve para modificarlo, pero en este caso el parámetro ya estaba   expreso como el total de votos válidos, y quedó igual. En líneas generales,   buscó modificar un texto para dotarlo de cierto alcance, que ya estaba contenido   en el texto original. Y cuando lo reformó, no afectó ninguno de los elementos   claves para su propósito –como era el parámetro-, así que el sentido se mantuvo   igual.    

En   relación con la reforma a la calificación de la mayoría, señaló que, dado que se   conservaba la palabra mayoría, ella inequívocamente llevaba a entender   que debía contabilizarse la mitad más uno de los votos sobre el parámetro   establecido, pues exigir otro porcentaje requería su disposición expresamente.    

En   la misma sentencia, el Consejo de Estado revisó si su interpretación le restaba   efecto útil a la norma y determinó que no, ya que el poder jurisdiccional no   puede modificar la redacción de una regla constitucional clara, con el fin de   otorgarle mayor efecto. No se puede entonces, de una norma que enuncia de forma   clara una mayoría simple desprender una minoría como lo es el mayor número de   votos. Es pertinente traer literalmente lo dicho por el Consejo de Estado:    

“la redacción de la regla contenida en el   artículo 258 de la Constitución es clara y no es posible hacer interpretaciones   que ni se deducen de su texto ni son acordes con él. No es lo mismo, ni tiene el   mismo efecto señalar que el precepto constitucional ordena que el voto en blanco   es mayoría cuando obtenga una votación mayor a la del candidato o lista   mayoritaria que afirmar que esa mayoría lo es en relación o frente a la   totalidad de los votos válidos emitidos, como expresamente lo exige el precepto   reformado.” [46]    

En   consecuencia, para el Consejo de Estado, tanto en el Acto Legislativo No. 01 de   2003 como en el Acto Legislativo No. 01 de 2009 la mayoría exigida sería la   mitad más uno de los votos válidos.    

Por   ello, aunque en el caso concreto de las votaciones para el Parlamento Andino, el   voto en blanco obtuvo más votos que los cada uno de los partidos que   participaron, el Consejo de Estado consideró que no alcanzó la mayoría requerida   de mitad más uno. Así fueron las votaciones en esa ocasión:    

        

NOMBRE DEL PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO                    

VOTOS                    

Porcentaje respecto al total de votos válidos   

Partido Social de Unidad Nacional – De la U                    

1.381.893                    

18,8%   

Partido Conservador Colombiano                    

838.288                    

11,4%   

Partido Liberal Colombiano                    

759.646                    

10,3%   

Polo Democrático Alternativo                    

729.536                    

9,9%   

Movimiento Independiente de Renovación Absoluta                    

549.110                    

7,5%   

Partido Verde                    

479.196                    

6,5%   

Partido Cambio Radical                    

436.757                    

5,9%   

Partido de Integración Nacional – PIN                    

248.708                    

3,4%   

Alianza Social Indígena                    

129.302                    

1,8%   

Movimiento Apertura Liberal                    

111.338                    

1,5%   

Partidos Alas                    

57.906                    

Movimiento Nacional Afrocolombiano – Afro                    

48.612                    

0,7%   

Alianza Social Afrocolombiana – ASA                    

33.425                    

0,5%   

Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia                    

24.164                    

0,3%   

TOTAL DE VOTOS POR PARTIDOS                    

5.827.881                    

79,2%   

VOTOS EN BLANCO                    

1.531.128                    

20,8%   

VOTOS VALIDOS                    

7.359.009                    

100,0%      

(Cuadro tomado de la Sentencia del Consejo de Estado)[47]    

Como se muestra en el cuadro, en esa ocasión, el voto en blanco obtuvo el 20.8%   de los votos, y de esa forma, mayor votación que cualquier otro partido   individualmente considerado. No obstante, no obtuvo la mitad más uno de los   votos válidos (o 50% +1). Por lo tanto, de acuerdo con la citada sentencia del   Consejo de Estado, no cumplió con el requisito del artículo 258 vigente   actualmente.     

32.   Finalmente, vale la pena citar otra sentencia de la Sección Quinta del Consejo   de Estado que discutía si la elección del Secretario del Senado había obtenido   la mayoría mínima requerida, en la medida en que se hace una nueva discusión   sobre la expresión “mayoría”. La demanda solicitaba la anulación de la elección,   dado que a dicha elección se le aplica la regla general del artículo 146   constitucional que dispone que las decisiones se toman por “mayoría” de los   asistentes, la elección debía superar la mitad más uno de los votos. Sin   embargo, la Sección decidió que no era necesario obtener más de la “mitad más   uno” de los votos, y bastaba con obtener el “mayor número de votos”. Esto,   porque para elecciones del Congreso se exige una mayoría simple, que juicio de   los Consejeros, está determinada sólo por el parámetro de los asistentes, y no   requiere ningún porcentaje estricto, sólo obtener la mayor votación. Por lo   tanto, la Sección decidió que la decisión elección hecha por el mayor número de   votos de los asistentes, se adecuaba al concepto de mayoría simple del artículo   146 de la Constitución, y era la interpretación más garantista, menos   restrictiva y más acorde con el principio pro homine de quien era   elegido.[48]    

Resulta ilustrativo lo que sucedió en ese caso concreto: De acuerdo con la   sentencia del Consejo de Estado, 92 senadores participaron en la elección del   Secretario del Senado, y la “mayoría” se obtuvo con 29 votos a favor de quien   finalmente resultó elegido, pues los demás candidatos obtuvieron votaciones   menores.[49]    

Esta sentencia es pertinente, además, porque decidió replantear las   consideraciones sobre la definición general de la expresión “mayoría” de la   sentencia previa sobre voto en blanco en las elecciones de los representantes al   Parlamento Andino citada anteriormente, pues consideró que las mayorías   constitucionales no implican, per se, la mitad más uno de los votos, como   se sostuvo las dos providencias, y que dicha sentencia se fundamentó en la C-490   de 2011 que tampoco impone tal definición. Pero señaló que, en relación con el   voto en blanco, es posible exigir la mitad más uno de los votos, pues se trata   de una regulación especial.[50]       

En   ese sentido, modificó algunas de las consideraciones que entendían la mayoría   como un porcentaje que siempre impone reunir la mitad más uno de los votos, pero   no entró a modificar la definición específica que sobre este concepto de mayoría   había hecho el Consejo de Estado en relación con el artículo 258 de la   Constitución, porque se limitó a interpretar el artículo 146 de la Constitución   sobre votaciones en el Congreso de la República[51],   y el artículo 136 de la Ley 5ta de 1992[52]  sobre las elecciones que allí se llevan a cabo.    

La mayoría exigida en el artículo 258 de la Constitución.    

        

Tipo de mayoría                    

Sustento o entidad que la sostiene                    

Definición   

Mayoría absoluta                    

Sentencia C-490 de 2011.                    

Mayoría absoluta de los votos válidos.   

Registrador Nacional del Estado Civil                    

Mitad más uno de los votos válidos.   

Mayoría simple                    

Sentencia del Consejo de Estado de 2012 sobre voto en blanco y elección de           miembros del Parlamento Andino.[53]                    

La mitad más uno de los votos válidos.   

Congreso cuando tramitó el Acto Legislativo de 2009 que quería reducir la           mayoría absoluta entendida esta como la que se contabilizaba sobre el censo           electoral.                    

Sólo la definió como mayoría simple, que ya no se contabiliza sobre el censo           electoral, sino sobre los votos válidos.   

Mayoría relativa                    

Es la postura aducida por algunos           ciudadanos como el accionante, pero podría tener sustento en la sentencia           del Consejo de Estado (2013) en relación con la elección del Secretario del           Senado, que aduce que la expresión mayoría simple hace referencia al           “mayor número de votos”. Replantea el fallo de voto en blanco en el           Parlamento Andino sobre la expresión mayoría, por regla general, pero           asegura que tratándose de voto en blanco, la definición de mayoría es           específica.                     

Más allá del pronunciamiento que hace en el caso concreto, en lo relativo al           alcance del artículo 258 de la Constitución, señala que éste exige una           mayoría específica y el artículo es claro, así que no es necesario acudir a           interpretación.    

La sentencia citada, en consecuencia, es independiente de la interpretación           del artículo 258 de la Constitución.      

De   las consideraciones presentadas anteriormente, la Corte identifica entonces   diferentes interpretaciones del artículo 258 de la Constitución y de la   expresión “mayoría”, tanto en la visión originaria del legislador, como en la   interpretación de la Corte y del Consejo de Estado. Una primera interpretación,   sugiere que el artículo exige una mayoría absoluta, -postura de la Corte   Constitucional y el Registrador Nacional del Estado Civil, con apoyo en la   sentencia C 490 de 2011-. Otra interpretación, expone que el mismo artículo   exige una mayoría simple, que se debe contabilizar como la mitad más uno de los   votos válidos, -postura de la sentencia de 2012 del Consejo de Estado sobre la   elección de los representantes del Parlamento Andino-, y que también encuentra   sustento en la forma en la que el Congreso denominó en los debates a la mayoría   del parágrafo primero del artículo 258 de la Constitución. Y, una tercera   interpretación, que podría asociarse con una reciente sentencia de la Sección   Quinta del Consejo de Estado, sobre elección del Secretario del Senado, según la   cual cuando la Constitución hace referencia a la expresión “mayoría” ella se   cumple cuando una opción de votación supere,  al menos, por un voto, la   votación obtenida por las otras opciones de votación.    

De   la misma forma, las anteriores interpretaciones ilustradas en un ejemplo   hipotético de 100 votos posibles y 70 votos efectivamente depositados y válidos,   implicarían lo siguiente: La postura que sostiene que se aplica mayoría absoluta   supone -como dice el Registrador Nacional- la mitad más uno de los votos   válidos, ello sería: 36 votos válidos. La postura de la mayoría simple según la   sentencia del Consejo de Estado de la sentencia del Parlamento Andino, que la   contabiliza como la mitad más uno, requeriría en total 36 votos. Y finalmente,   de acuerdo con la última postura del Consejo de Estado según la reciente   sentencia de la Sección Quinta, las consideraciones allí establecidas no afectan   la forma de contabilizar la mayoría del artículo 258 de la Constitución, pero si   se trae el concepto que ella crea de “mayoría”, esta podría alcanzarse con 15   votos, si las otras opciones de votaciones obtienen, respectivamente, 14, 14,   14, 9 y 4 votos. Es decir, esta requeriría un porcentaje mucho menor, que   resulta indeterminado, pues depende de los demás resultados.    

Al   respecto, vale aclarar que el Congreso la definió como mayoría simple, pero no   expuso, en concreto, cómo se contabilizaría.    

34.   Para determinar cuál es la interpretación más adecuada, la Corte analizará cada   una de las propuestas interpretativas, de acuerdo con (i) la jurisprudencia   constitucional y administrativa; y (ii) el trámite en el Congreso del Acto   Legislativo No. 01 de 2009.    

35.   En relación con la postura según la cual el artículo 258 sólo exige que el voto   en blanco supere, con al menos un voto, al candidato más votado, recuerda la   Corte que esta interpretación se asocia al concepto de mayoría relativa.  De acuerdo con la tipología de mayorías esbozada previamente, es posible   sostener entonces que esa interpretación considera que el artículo 258 superior   exige una mayoría relativa.    

Dicho esto, esta Corporación considera que esa interpretación del artículo 258   es incorrecta, y la jurisprudencia constitucional y administrativa tradicional   ha explicado que el estándar del artículo 258 de la Constitución no es   asimilable al de la mayoría relativa o mayor número de votos. De hecho, la   sentencia C-490 de 2011, la Corte ya rechazó de plano esa posible   interpretación, por lo que, como se ha visto, es una forma improcedente de   valorar ese artículo constitucional. Con ocasión del estudio del proyecto de ley   estatutaria “Por la cual se adoptan reglas de organización y   funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos   electorales y se dictan otras disposiciones”[54] esta Corporación   estudió el artículo 30 que reproducía casi de manera completa el artículo   258 de la Constitución, salvo un apartado donde indicaba que se invalidarían las   elecciones “cuando el voto en blanco obtenga más votos que el candidato o lista que   haya sacado la mayor votación”.    En la sentencia C-490 de 2011, la Corte dijo que el   estándar de mayoría del artículo 258 de la Constitución -modificado por el Acto   Legislativo 01 de 2009- distaba mucho del estándar del citado artículo 30   del proyecto de ley. Para la Corte, este último artículo sólo exigía una minoría   simple, que no se ajustaba a lo dispuesto por el constituyente. Y declaró   inexequible el artículo.    

El   precedente sentado por la sentencia C-490 de 2011 es suficiente para rechazar   esta interpretación de mayoría relativa, porque el centro del análisis jurídico   en esa ocasión consistió precisamente en determinar si el artículo 258   establecía el estándar de mayor número de votos o mayoría relativa.     

Adicionalmente, se observa también que la sentencia de la Sección Quinta del   Consejo de Estado del año 2012 que analizó el artículo 258 de la Constitución,   del mismo modo, desestimó la interpretación según la cual dicho artículo impone   el requisito de mayoría relativa.    

36.   Ahora bien, frente a la sentencia del Consejo de Estado del año 2013 que   sostiene que la expresión mayoría hace referencia al mayor número de votos, esta   Corte encuentra que una interpretación en ese sentido, fija, por regla general,   un estándar muy flexible donde el grueso de las decisiones podría tomarse con la   aquiescencia de una minoría y la objeción de la mayoría. Si bien esto puede   suceder cuando el constituyente así lo autorice, adoptar como regla general que   las minorías, en todos los casos, puedan definir las decisiones a tomar, no   resulta acorde, de entrada, con el principio mayoritario, establecido en el   artículo 258 de la Constitución. Vale la pena ilustrar esta afirmación con un   ejemplo. En una votación, con 100 votos válidos y 5 candidatos, donde cada   candidato obtiene 15 votos, y el voto en blanco obtiene 25 votos, se podría   definir la votación a favor de la repetición de las elecciones. O por ejemplo,   si no se tratase del voto en blanco sino una elección en el Congreso, bajo las   mismas circunstancias del caso planteado, puede suceder que, por regla general,   25 de 100 personas decidan el sentido en el que se toman decisiones.    

Por   consiguiente, es necesario alertar que entregar el poder de decisión a una   minoría, requiere una disposición expresa del constituyente y del legislador, y   no puede ser la regla general, o tenerse como la fórmula adecuada típica para la   toma de decisiones.        

No   obstante, esta sentencia del Consejo de Estado se separa de la interpretación   del artículo 258 de la Constitución, como lo reconoce la misma providencia, pues   considera que ésta es una mayoría específica para el voto en blanco. En ese   orden de ideas, encuentra la Corte que si bien esta sentencia del Consejo de   Estado del año 2013, reafirma las diferentes interpretaciones frente al tema,   para el caso del artículo 258 superior, persisten las consideraciones de las   sentencia C-490 de 2011 de la Corte Constitucional y la providencia del 9 de   marzo de la Sección Quinta del Consejo de Estado, sobre el voto en blanco en la   elección de miembros del Parlamento Andino.    

37.   Descartada la interpretación de la mayoría relativa, procede esta Corte a   definir si el artículo 258 de la Constitución consigna una mayoría simple o   absoluta. Con este objeto, a continuación partirá del texto aprobado en el Acto   Legislativo no. 01 de 2009 y su trámite en el Congreso, para luego, examinar el   pronunciamiento de la Sección Quinta del Consejo de Estado en relación con la   demanda contra la elección de los representantes del Parlamento Andino en el año   2012, por ser el precedente jurisprudencial más relevante en tanto tiene el   mismo objeto de estudio.    

La   Corte evidencia que, en efecto, el artículo 258 antes y después del Acto   Legislativo No. 01 de 2009, siempre hizo referencia a que la mayoría se cuente   sobre el total de votos válidos, y no como se suponía en el Congreso en el año   2009, que el parámetro se fijaba sobre el total del censo electoral. Ese   razonamiento tenía sentido en tanto las mayorías absolutas en el Congreso se   determinan por el parámetro amplio del total de los miembros de una Corporación.   Por ello, es entendible que por la expresión de mayoría absoluta, se haya   inferido que el parámetro era el censo electoral. Sin embargo, dado que el   parámetro estaba expresamente consignado como el total de votos válidos, no   existía tal parámetro del censo electoral.    

Ahora bien, al eliminar la palabra “absoluta” que calificaba la mayoría   requerida del artículo 258 de la Constitución, y a su vez, mantener el parámetro   como el total de votos válidos, surge la duda acerca de si el porcentaje exigido   se cambiaba también. Es decir, si la “mayoría absoluta sobre los votos válidos”   es diferente a la “mayoría sobre el total de los votos válidos”. Al respecto,   esta Corte encuentra que no son diferentes, porque la calificación de absoluta   suele ser relevante en tanto fija un parámetro más amplio, pero no, para   determinar un porcentaje menor de aprobación de votos. Esto encuentra respaldo   en la forma que predominantemente se ha entendido la expresión mayoría, y cómo   la Corte Constitucional la ha aplicado.    

La  mayoría ha sido considerada como la mitad más uno de los votos, por regla   general, en tanto es una fórmula básica que garantiza más consenso que rechazo   frente a la decisión a tomar. Pero que puede ser modificada si de manera expresa   lo dispone el constituyente o el legislador en el caso concreto. Así lo ha   entendido la Corte Constitucional, en otras providencias como la T-1227 de 2003,   reseñada anteriormente.        

38.   A modo de anotación, advierte la Corte que la expresión mayoría en la   Constitución aparece en escenarios diversos. Cada espacio tiene elementos   específicos que deben tenerse en cuenta al determinar el tipo de mayoría   aplicable. Algunos de esos elementos son: los votantes, la forma de votación, la   posibilidades de votación, el número de decisiones o elecciones que se pretenden   llevar a cabo –por ejemplo, elecciones de varios congresistas en una misma   jornada electoral-. Por todo ello, encuentra oportuno la Corte que el   constituyente precise cómo operan estas mayorías en cada caso, y al   consignarlas, indique de forma clara todos sus elementos.    

39.   Es importante concluir entonces que, respecto a las exigencias del artículo 258   de la Constitución, el voto en blanco requiere reunir la mayoría de los votos   válidos para producir efectos. Esta mayoría se obtiene con la mitad más uno de   los votos válidos. El constituyente podrá determinar otra mayoría, pero para   ello será necesario que lo disponga de forma expresa.     

Caso concreto    

40.   En mérito de lo expuesto en la acción de tutela del presente caso,  corresponde   a la Corte indagar si los pronunciamientos del Registrador Nacional del Estado   Civil acerca del voto en blanco y sus requisitos, emitidos en vísperas de las   elecciones para Congreso y Presidente y Vicepresidente de la República –a   realizarse en marzo y mayo del año 2014- afectaron los derechos políticos a la   igualdad, información y a la paz en el ámbito del ejercicio de los derechos   políticos, del accionante y de los demás ciudadanos.    

El   accionante plantea que la interpretación del artículo 258 de la Constitución   hecha por el Registrador Nacional del Estado Civil es errada porque le otorga un   alcance al voto en blanco, diferente a lo dispuesto por la Constitución. En   concreto, estima que el funcionario incurrió en una equivocación cuando afirmó   que el voto en blanco debería reunir, al menos, la mayoría absoluta para   invalidar las elecciones. De acuerdo con el accionante, el artículo 258 de la   Constitución exige que el voto en blanco reúna la mayoría simple o relativa,   entendida como “el mayor número de votos” frente a otras opciones de la   contienda electoral, es decir, que obtenga al menos un voto más que el candidato   que más votos haya acumulado.     

41.   Así las cosas, la tutela plantea una interpretación del artículo 258 diferente a   la esbozada por el Registrador, así:    

        

Sujeto                    

Tipo de mayoría                    

Definición de la mayoría                    

Parámetro                    

Sustento   

Registrador Nacional del Estado Civil                    

Mayoría absoluta                    

La mitad más uno de los votos válidos.[55]                    

Votos válidos.                    

Se fundamenta en la sentencia C 490 de 2011 para decir que se exige “mayoría           absoluta”. Pero no soporta con otra fuente la definición del porcentaje de           mayoría como 50% más uno.   

Accionante                    

Mayoría simple o relativa                    

Al menos un voto más que el candidato con mayor votación.                    

Votos válidos.                    

Antecedentes del Acto Legislativo 01 de 2009 en el Congreso de la República.      

42.   De acuerdo con lo expresado previamente sobre la mayoría que exige el artículo   258 de la Constitución y cómo debe contabilizarse, encuentra esta Corporación   que la interpretación del accionante no se adecua a los alcances del artículo   258 de la Constitución. No es posible interpretar la mayoría consignada en el   artículo 258 de la Constitución como aquella que define la elección a favor de   la opción que tenga “el mayor número de votos”, por las razones ya expuestas.   Esta interpretación enmarcada en el concepto de mayoría relativa es equivocada,   de acuerdo a la jurisprudencia constitucional y administrativa esbozada con   anterioridad. E incluso, al analizar los antecedentes del Acto Legislativo No.   01 de 2009, tampoco es posible concluir tal interpretación, del querer del   Legislador.    

43.   Ahora bien, frente a lo dicho por el Registrador, esta Corporación observa que   sus afirmaciones tienen sustento en los pronunciamientos de la Corte   Constitucional, como lo es la sentencia C-490 de 2011, y concuerda con la forma   en la que, en la práctica, se debe contabilizar el voto en blanco para plantear   la posibilidad de repetir elecciones. Esto es, la mitad más uno de los votos   válidos.    

En   ese sentido, no se vulneró el derecho a la información, ni las pautas que ha   fijado la jurisprudencia para su pleno cumplimiento, tales como “(i) la veracidad e   imparcialidad cuando transmitan información, (ii) la mínima justificación   fáctica y la razonabilidad de sus opiniones y, en todo caso, (iii) el respeto de   los derechos fundamentales, especialmente de los sujetos de especial protección   constitucional.”[56].  En el caso concreto, (i), la información entregada por el   Registrador era veraz, pues estaba basada en la interpretación más razonable   sobre el voto en blanco vigente para el momento, y además, porque en la página   web de la entidad se describió de forma atinada, cómo se contabilizaría la   mayoría exigida, como la mitad más uno de los votos válidos[57]. Los   pronunciamientos del funcionario (ii) tuvieron un fundamento adecuado, pues se   guiaron por las autoridades constitucionalmente competentes para definir   la mayoría a la que hacía referencia el artículo 258 superior, en específico,   por la sentencia C-490 de 2011 de esta Corporación; y finalmente, (iii) sus   aseveraciones no afectaron derechos fundamentales porque siempre se brindaron   los medios para la expresión participativa y la plena garantía de los derechos   políticos.    

Ahora bien, dado que la eventual vulneración de los demás derechos tenía como   premisa que la Registraduría había entregado información equivocada, esta   Corporación encuentra que una vez concluido que no se vulneró el derecho a la   información, es forzoso señalar que no se vulneraron los demás derechos   alegados.    

44.   Cabe advertir que la Corte desestima que los derechos políticos en sí mismos,   hayan sido afectados para el momento en que se presentó la tutela, teniendo en   cuenta que (i) el Registrador Nacional del Estado Civil nunca dejó de garantizar   los canales para que cada quien ejerciera el derecho al voto, ni se desincentivó   su ejercicio; y (ii) no se limitó en modo alguno la posibilidad de que el   accionante accediera a las vías democráticas necesarias para lograr su   participación política a través del voto en blanco.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-  LEVANTAR la suspensión de los términos del presente   proceso decretada por Auto del 26 de agosto de 2014.    

Segundo.- CONFIRMAR la sentencia del 27 de febrero de   2014, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, en cuanto negó la tutela promovida por el señor   Jaime Araújo Rentería contra el Registrador Nacional del Estado Civil y el   Consejo Nacional Electoral.    

Tercero.-  Por Secretaría General, LÍBRESE  la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Ausente    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Ausente con excusa    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General    

[1]  Página web oficial de la Registraduría Nacional del Estado Civil.   http://www.registraduria.gov.co/-Voto-en-blanco-.html.   Recuperado el 27 de octubre de 2014.    

[2]  Acción de tutela, página 2.    

[3]  Acción de tutela, página 10.    

[4]  Acción de tutela, página 27.    

[5]  La sentencia a la que busca referirse la representante del Consejo Nacional   Electoral es la C-230A de 2008 que establece que la Registraduría Nacional y el   Consejo Nacional Electoral son entidades autónomas y sus funciones, aunque   complementarias, no “da margen para la interferencia o intervención de alguno   de ellos en los asuntos confiados al otro”         

[6] Sección Quinta del Consejo de Estado. Sentencia del 9 de marzo de   2012. Expediente N°11 001-03-28-000-2010-00029-00.  C.P. Alberto Yepes   Barreiro.    

[7]  Corte Constitucional, sentencia T-683 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero   Pérez.    

[8]  Corte Constitucional. sentencia T-746 de 2008. M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[9]  Corte Constitucional, sentencia T-683 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero   Pérez.    

[10]  Íbid.    

[11] Corte Constitucional, sentencia C-522 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[12]  Artículo 92 de la Constitución.    

[14] Corte Constitucional, sentencia C-089 de   1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[15]  Corte Constitucional, sentencia T 263 de 2010. M.P. Juan   Carlos Henao    

[16] Corte Constitucional, sentencia T-627 de 2012. M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto.    

[17]  Íbid.    

[18]  Corte Constitucional, sentencia C-142 de 2001. M.P. Eduardo   Montealegre Lynett.    

[19]   Íbid.    

[20]  Corte Constitucional, sentencia C- 179 de 2002.   MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[21]  Aclaración de voto a la Sentencia T-1207/01   del Magistrado (E) Rodrigo Uprimny Yepes.    

[22]  Aclaración de voto a la Sentencia   T-1207/01 del Magistrado (E) Rodrigo Uprimny Yepes.    

[23]  Constant, Benjamin. Curso de política constitucional. Lawalle   jóven, 1823.    

[24]  Corte Constitucional, sentencia C-376 de 1995. M.P. Jorge   Arango Mejía.    

[25] Corte Constitucional, sentencia C-784 de   2014. M.P. María Victoria Calle Correa. Ver párrafos 36 a 44.    

[26]  Ver por ejemplo: Sentencia T 1227 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[27]  M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[28]   Corte Constitucional, sentencia T 1227 de 2003.   M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Señaló: “Esto significa, entonces, a título de   ejemplo, que si un cuerpo colegiado se encuentra integrado por 30 miembros, la   mayoría absoluta será configurada por 16 de ellos si votan en idéntico sentido   para la adopción de una decisión.  Si, en el mismo caso, son 30 los   integrantes de una Corporación, pero a la sesión asisten 24 y se puede decidir   por mayoría simple, entonces será la mitad más uno de los asistentes, es decir,   en este caso, no sería de 16 sino de 13 votos en idéntico sentido.”    

[29]  Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 9 de   marzo de 2012. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. Radicado No.:   11001-03-28-000-2010-00029-00.    

[30]  El artículo 107 de la ley 28 de 1979 decía: “Se considerará como voto en   blanco el que no exprese de un modo legible y claro el nombre y apellido de la   persona que encabeza la lista o del candidato a cuyo favor se vota.”.    

[31]  El artículo 29 de la ley 96 de 1985 decía: “El artículo 107 de la Ley   28 de 1979 quedará así: “Voto en blanco es el que no contiene nombre alguno o   expresamente dice que se emite en blanco. El voto en blanco se tendrá en cuenta   para obtener el cuociente electoral. El voto ilegible es voto nulo”.    

[32]  El primer inciso del artículo 14 de la ley 84 de 1993 decía: “Voto en Blanco   es el que en la tarjeta electoral señala la casilla correspondiente. El voto en   Blanco no se tendrá en cuenta para obtener el cuociente electoral.” Pero fue   declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-145 de 1994.    

[33] Corte Constitucional, sentencia C-145 de 1994. M.P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[34]  El artículo 17 de la ley 163 de 1994 decía: “Voto   en blanco es aquél que fue marcado en la correspondiente casilla. La tarjeta   electoral que no haya sido tachada en ninguna casilla no podrá contabilizarse   como voto en blanco.”    

[35]  El artículo 38 de la Ley 1475 de 2011, dice: “Los   partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y grupos   significativos de ciudadanos que promuevan el voto en blanco en las campañas   para cargos o corporaciones de elección popular, podrán realizar propaganda   electoral en las mismas condiciones fijadas para las demás opciones a elegir   respecto del mismo cargo o corporación, en la respectiva circunscripción.”    

[36]  El inciso 1 del artículo constitucional señala: “El Estado velará porque se ejerza sin   ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos   individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios   electrónicos o informáticos. En las elecciones de candidatos podrán emplearse   tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las   cuales serán distribuidas oficialmente. La Organización Electoral suministrará   igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer   identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos   políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar   mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre   ejercicio de este derecho de los ciudadanos.” Y el parágrafo 2 del mismo artículo dice:  “Se podrá implementar el voto electrónico para lograr agilidad y   transparencia en todas las votaciones.”    

[37]  Exposición de motivos. Gaceta 374 de 2009.    

[38]  Íbid.    

[39] Gaceta 828 de 2008.    

[40]  Informe de ponencia a segundo debate al proyecto de Acto Legislativo 106   de 2008 Cámara, 018 de 2008 Senado.    

[41] El   pronunciamiento citado fue del congresista David Luna. Gaceta 828 de 2008.    

[42] Gaceta 828   de 2008.    

[43]  Corte Constitucional, sentencia C 490 de 2011. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[44]  Corte Constitucional. Sentencia T 1227 de 2003. M.P.   Alfredo Beltrán Sierra.    

[46]  Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 9 de marzo   de 2012. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. Radicado No.:   11001-03-28-000-2010-00029-00.    

[47]  Íbid.    

[48] Así lo señaló la sentencia: “Por lo tanto, resulta imprescindible la interpretación   adecuada favorable y garantista que debe realizar la Corporación frente al   derecho constitucional del artículo 40 de la Carta Política a ser elegido, por   cuanto no le es dable asumir supuestos jurídicos que no están consagrados en las   normas y que son más restrictivos y limitadores para el ejercicio de los   derechos y libertades individuales que atentan contra los principios pro homine   y pro libertatis, incorporados en nuestra carta de derechos y en instrumentos   internacionales ratificados por el Estado colombiano.” Consejo de Estado, Sección Quinta. C.P.   Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 19 de septiembre de 2013, Radicación:   11001-03-28-000-2012-00059-00.    

[49]  Íbid.    

[50] Consejo de   Estado, Sección Quinta. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 19 de septiembre   de 2013, Radicación: 11001-03-28-000-2012-00059-00. Literalmente señala la   sentencia: “De igual manera la Sala replantea el enfoque acogido en la   sentencia de marzo 9 de 2012 con radicación número 11001-03-28-000-2010-00029-00   en la que se resolvió la demanda contra los representantes de Colombia en el   Parlamento Andino, por cuanto la citada providencia se apoyó en el   pronunciamiento de la Corte Constitucional C-490 de 2011 (…) providencia en la   cual, en parte alguna se refiere a la “mitad más uno” como parámetro de conteo   de los votos, sino que atañe al total de votos válidos y no respecto de la mayor   votación de cada candidato o lista. Por otro lado debe agregarse que, ésta es   una regulación individual y concreta para el voto en blanco y no puede ser la   regla general aplicable a las disposiciones que se refieran a las MAYORÍAS   consagradas en el texto Constitucional. El razonamiento de la sentencia citada,   también concluye que el concepto de mayoría implica la mitad más uno cuando no   existe fundamento legal o constitucional para ello”.    

[51]  El artículo 146 de la Constitución dice: “En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones   permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los   asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.”    

[52] El artículo 136 de la Ley 5ta de 1992   dice: “Procedimiento   en caso de elección. En las elecciones que se efectúen en las Corporaciones   legislativas, se adelantará el siguiente procedimiento: 1. Postulados los   candidatos, el Presidente designará una Comisión escrutadora. 2. Abierta la   votación cada uno de los Congresistas, en votación secreta, escribirá en una   papeleta el nombre de uno de los candidatos al cargo por proveer, o la dejará en   blanco. 3. El Secretario llamará a lista, y cada Senador o Representante   depositar en una urna su voto. 4. Recogidas todas las papeletas, si no está   establecido un sistema electrónico o similar que permita cumplir la función,   serán contadas por uno de los escrutadores a fin de verificar correspondencia   con el número de votantes. En caso contrario se repetirá la votación. 5. El   Secretario leerá en voz alta y agrupará, según el nombre, uno a uno los votos,   colocando las papeletas a la vista de los escrutadores, y anotará,   separadamente, los nombres y votación de los postulados que la obtuvieron. 6.   Agrupadas por candidatos las papeletas, la comisión escrutadora procederá a   contarlos y entregará el resultado indicando el número de votos obtenido por   cada uno de los candidatos, los votos en blanco, los votos nulos, y el total de   votos. 7. Entregado el resultado, la Presidencia preguntará a la respectiva   Corporación si declara constitucional y legalmente elegido, para el cargo o   dignidad de que se trate y en el período correspondiente, al candidato que ha   obtenido la mayoría de votos. 8. Declarado electo el candidato será invitado por   el Presidente para tomarle el juramento de rigor, si se hallare en las cercanías   del recinto legislativo, o se dispondrá su posesión para una sesión posterior.   (…)”.    

[53] En esa   ocasión, la Corte dijo: ““(…)   Es claro que se trata de estándares muy distintos para la cuantificación de la   mayoría que debe obtener el voto en blanco con poder invalidante. Mientras que   la norma constitucional impone una mayoría absoluta, el proyecto de ley   estatutaria reduce el presupuesto a una minoría simple, en clara vulneración de   la norma constitucional.”   Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 9 de marzo de 2012. Consejero   Ponente: Alberto Yepes Barreiro. Radicado No.:   11001-03-28-000-2010-00029-00    

[54] Proyecto   de ley estatutaria número 190 de 2010 Senado, 092 de 2010 Cámara que   posteriormente llevó a la ley 1475 de 2011.    

[55]  De acuerdo con lo expuesto en la página de la Registraduría Nacional del Estado   Civil.   http://www.registraduria.gov.co/-Voto-en-blanco-.html.   Recuperado el 27 de octubre de 2014.    

[56]  Corte Constitucional, sentencia T-627 de 2012. M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[57]  Op. Cit. 47.