SU277-25

  SU277-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia  SU-277/25    

     

TUTELA CONTRA  INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Vulneración del  debido proceso por defecto sustantivo al desconocer el precedente  constitucional    

     

La  Superintendencia Nacional de Salud vulneró el derecho fundamental al debido  proceso de los accionantes y de la EPS …, pues omitió considerar un asunto  determinante y de carácter constitucional para fundamentar el acto de toma de  posesión y adoptar las medidas administrativas correspondientes.    

     

ACCION DE TUTELA  INTERPUESTA POR PERSONA JURIDICA-Actuación por medio de su representante  legal, a través de apoderado judicial y extraordinariamente, en virtud de una  agencia oficiosa    

     

     

LEGITIMACION EN LA  CAUSA POR ACTIVA Y AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos/LEGITIMACION  EN LA CAUSA POR ACTIVA-Improcedencia de la agencia oficiosa en tutela a  favor de personas indeterminadas    

     

PRINCIPIO DE  SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reglas  jurisprudenciales    

     

(…), la acción  de tutela será procedente para conjurar la vulneración de derechos  fundamentales a partir de la expedición de un acto administrativo cuando (i) se  utilice como medio transitorio de protección, para lo cual se tendrá que  demostrar la configuración de un perjuicio irremediable. También resulta  procedente cuando se (ii) acredite la ausencia de idoneidad y de eficacia de  los mecanismos ordinarios para la protección oportuna e inmediata de los  derechos fundamentales transgredidos.    

     

SUPERINTENDENCIA  NACIONAL DE SALUD-Facultades/SUPERINTENDENCIA  NACIONAL DE SALUD-Competencia/INTERVENTOR-Funciones y competencias    

     

INTERVENTOR DE  ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Conflicto de intereses para interponer o coadyuvar la  acción de tutela    

     

FALTA DE  LEGITIMACION POR ACTIVA-Imposibilidad de individualizar a personas concretas    

     

(…) en casos  como este no se exige que cada afiliado de una EPS presente una acción de  tutela, ya que ello congestionaría de manera desproporcionada la administración  de justicia, con lo que se afectaría el acceso a esta y, por ende, los  principios de eficacia y celeridad procesal. Lo que se requiere es el  cumplimiento de unos mínimos de legitimación, como lo podría ser, entre otras  opciones, la coadyuvancia de algunos usuarios u organizaciones a la acción de  tutela si se quisiese plantear el debate constitucional desde la perspectiva de  la población afiliada a la EPS.    

     

PRINCIPIO DE  SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Ineficacia de los  medios de control de la jurisdicción contenciosa administrativa    

     

(…) la toma de  posesión implica la remoción de los miembros de la junta directiva y, en  consecuencia, una pérdida del control decisorio de la EPS por parte de los  accionistas. (…), la resolución cuestionada no tuvo en cuenta, ni refirió ni  argumentó que el problema financiero de la EPS se debe al incumplimiento de la  obligación de reajuste de la UPC, de acuerdo con las órdenes impartidas en los  autos 996, 2881 y 2882 de 2023 por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte  Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008.    

     

PRINCIPIO DE  SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia  de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo    

     

DEBIDO PROCESO  ADMINISTRATIVO-Finalidad/DEBIDO  PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración    

     

DEBIDO PROCESO  ADMINISTRATIVO-Representa  un límite al ejercicio del poder de la administración pública    

     

DEFECTO SUSTANTIVO-Configuración    

     

(…), aquel  ocurre cuando se desatiende la normativa aplicable o el alcance que sobre esta  defina la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto, es  imperativo reconocer que también cabe su ocurrencia cuando una decisión  administrativa se adopta sin atender los parámetros, obligaciones o  requerimientos que el Tribunal Constitucional establece al adoptar una decisión  de tutela o al realizar el seguimiento sobre el cumplimiento de esta.    

     

DEFECTO SUSTANTIVO  COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA  PROVIDENCIAS JUDICIALES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS    

     

DEFECTO SUSTANTIVO-Reiteración de  jurisprudencia    

     

(…), si la  Administración ejerce sus funciones legales con desconocimiento o incumpliendo  mandatos del juez constitucional, que se han dictado en desarrollo del control  concreto de constitucionalidad para la defensa y garantía de los derechos  fundamentales o en seguimiento a decisiones previas, incurre en una actuación  arbitraria susceptible de amparo, pues con ella se afecta el derecho al debido  proceso de los administrados.    

     

PROCESO DE  INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA-Finalidad de liquidación o administración    

     

PROCESO DE  INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Marco normativo    

     

(…) toda  intervención administrativa para la administración y toma de posesión de una  entidad promotora de salud se debe sujetar a las disposiciones de la  Constitución, de la Ley 100 de 1993, del Estatuto Orgánico del Sistema  Financiero, de la Ley 715 de 2001, de la Ley 1753 de 2015, del Decreto 1080 de  2021 y de las demás normas concordantes, así como respetar las garantías  propias del debido proceso administrativo.    

     

UNIDAD DE PAGO POR  CAPITACION-Concepto/UNIDAD  DE PAGO POR CAPITACION-Contenido y alcance    

     

PLAN DE BENEFICIOS  EN SALUD-Cobertura    

     

UNIDAD DE PAGO POR  CAPITACION-Constituye  el eje del andamiaje financiero del Sistema General de Seguridad Social en  salud    

     

UNIDAD DE PAGO POR  CAPITACION-Papel  dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud    

     

PRESUPUESTOS  MÁXIMOS-Concepto    

     

     

PRESUPUESTOS  MÁXIMOS-Cobertura    

     

(…), se  financian a través de ellos (Presupuestos Máximos) algunos medicamentos para  enfermedades huérfanas, los servicios sociales complementarios, la mayoría de  los medicamentos nuevos, Alimentos Nutricionales Para Propósito Médico Especial  (APME), algunos procedimientos, entre otros conceptos.    

     

SEGUIMIENTO SENTENCIA  DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Suficiencia de  los presupuestos máximos para garantizar la financiación del Plan de Beneficios  en Salud, que no se cubren con recursos de la UPC    

     

SEGUIMIENTO  SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Competencia para  verificar el cumplimiento de las órdenes estructurales de la Sentencia T-760 de  2008    

     

SEGUIMIENTO  SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA  VIDA-Nivel  de cumplimiento bajo    

     

PROCESO DE  INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA-Impacto en el desempeño de la Entidad  Promotora de Salud, por la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud    

     

SALA ESPECIAL DE  SEGUIMIENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Actuaciones tienen carácter procesal y  obligatorio    

     

(…), los autos  de seguimiento son de obligatorio cumplimiento por lo que, en el caso concreto,  se comprueba una vulneración del debido proceso por no haber sido tenidos en  cuenta por la entidad accionada al dictar la medida de intervención que ahora  se cuestiona mediante acción de tutela.    

     

PROCESO DE  INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Obligación de la  Superintendencia Nacional de Salud de acatar las órdenes de la Sala Especial de  Seguimiento de la Corte Constitucional    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA    

         

     

CORTE  CONSTITUCIONAL    

     

     

SENTENCIA  SU-277 DE 2025    

     

     

Referencia:  expediente T-10.477.327    

     

Asunto:  acción de tutela instaurada por Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S.  Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada  Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez contra la Superintendencia Nacional  de Salud    

     

Temas:  garantía del derecho al debido proceso administrativo en los procedimientos de  intervención y toma de posesión de EPS adelantados por la Superintendencia  Nacional de Salud    

     

Magistrado  ponente:    

Juan  Carlos Cortés González    

     

     

Bogotá  D.C., veintiséis  (26) de junio dos mil veinticinco (2025)    

     

La Sala Plena de la Corte  Constitucional, en ejercicio de sus competencias  constitucionales y legales, ha proferido la presente    

     

SENTENCIA    

     

En el trámite de revisión  de los fallos de tutela proferidos, en primera instancia, por el Tribunal  Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. –Sala Civil Especializada en  Restitución de Tierras, el 30 de mayo de 2024, y por la Corte Suprema de  Justicia –Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, en segunda instancia, dentro  de la acción de tutela promovida por la Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas  S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina  Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez, contra la  Superintendencia Nacional de Salud.    

     

Síntesis de la decisión    

     

¿Qué    estudió la Corte?                    

La    Sala Plena estudió una acción de tutela promovida por Clínica Colsanitas    S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S.,    Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez (en    nombre propio y de EPS Sanitas) contra la Superintendencia Nacional de Salud.    Los accionantes solicitaron el amparo de los derechos fundamentales al debido    proceso, libre asociación e igualdad. Por lo anterior, pidieron la suspensión    de la Resolución No. 2024160000003002-6, por medio de la cual la accionada    ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de EPS    Sanitas por el término de un año, así como la intervención forzosa para    ejercer la administración de dicha EPS. La parte actora afirmó que el acto    contiene múltiples irregularidades graves que hacen viable el amparo    transitorio. Los jueces de instancia declararon la improcedencia de la acción    de tutela, bajo el argumento de que los tutelantes no acreditaron el    cumplimiento del requisito de subsidiariedad, por la existencia de medios de    control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.   

¿Qué    consideró la Corte?                    

La Corte estudió lo relacionado con la    presentación de la acción de tutela por personas jurídicas; por agencia    oficiosa; así como lo concerniente a la agencia de derechos fundamentales de    personas indeterminadas. Luego, la Sala abordó lo atinente a la idoneidad de    los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    Finalmente, realizó un análisis sobre el derecho al debido proceso y el    trámite de intervención y toma de posesión de las EPS; sobre lo concerniente    a la UPC y los Presupuestos Máximos; así como sobre los autos proferidos por    la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 que fueron    relacionados en la acción de tutela.   

¿Qué    decidió la Corte?                    

La Sala indicó que los accionantes están    legitimados en la causa por activa para obrar en nombre de EPS Sanitas, así    como para solicitar la protección de sus derechos como accionistas y como    exrepresentante legal de la EPS. En cuanto a la legitimación para obrar en    nombre de personas indeterminadas, la Sala encontró que no se satisfacía este    presupuesto, en tanto no se acreditaron las condiciones para obrar en    representación de terceras personas.    

     

Por otro lado, la Sala encontró que la    acción de tutela superaba el requisito de inmediatez, en tanto la solicitud    de amparo fue presentada en un término razonable. De igual modo, se acreditó    el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que los medios    ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si bien son    idóneos, no resultaban eficaces. Lo anterior se sustenta en que debido a las    particularidades de este caso, resulta desproporcionado exigir a los    accionantes y al anterior representante legal acudir al proceso ante el    Consejo de Estado y esperar hasta su culminación.    

     

En cuanto al    fondo, la Sala Plena concluyó que la entidad accionada vulneró el derecho al    debido proceso de los accionantes y de EPS Sanitas al expedir la resolución    acusada, pues interpretó el artículo 114 del EOSF sin valorar ni aplicar las    órdenes impartidas por la Sala Especial de Seguimiento. En concreto, la Sala    sostuvo que la insuficiencia de la UPC y la falta de reconocimiento oportuno    y transferencia de los Presupuestos Máximos tiene impacto transversal en los    componentes financieros de la EPS intervenida.    

     

Asimismo,    precisó que en este caso se evidenció una omisión absoluta y determinante por    parte de la autoridad accionada de cara a considerar, valorar y aplicar los    autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte    Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008, cuyas órdenes a la    Superintendencia Nacional de Salud guardan íntima relación con las causas en    que se soportó la toma de posesión y, en concreto, en lo que respecta con el    capital necesario para operar.    

     

¿Qué ordenó la Corte?                    

La Corte Constitucional revocó las    sentencias de primera y segunda instancia y, en su lugar, amparó el derecho    fundamental al debido proceso de la parte accionante. En consecuencia, dejó    sin efectos la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, la    Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024, que corrigió la    anterior y la Resolución 2025320030001947-6 del 1 de abril de 2025, que la    prorrogó. Por último, se remitió el expediente a la Sala Especial de    Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, para lo    de su competencia.    

     

     

I.    ANTECEDENTES    

     

1. Hechos    

     

1.         Contenido general de la resolución objeto de la acción  de tutela. El 2 de abril de 2024, la Superintendencia Nacional  de Salud expidió la Resolución No. 2024160000003002-6, por medio de la cual  ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la  Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. (EPS Sanitas o la EPS) por el término  de un año, así como la intervención forzosa para ejercer la administración de  dicha EPS.    

     

2.         La  Resolución No. 2024160000003002-6[1]  se fundamentó en los siguientes hechos y argumentos:    

     

Tabla1. Contenido del  acto acusado    

Contenido   

El    2 de abril de 2024, la Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud    presentó ante el Comité de Medidas Especiales, un concepto técnico sobre EPS    Sanitas que arrojó los siguientes resultados:    

·           Respecto    de los tres indicadores de condiciones financieras y de solvencia (Capital    Mínimo, Patrimonio Adecuado y Régimen de Inversiones de la Reserva Técnica),    la EPS incumplió, para la vigencia de 2023, el correspondiente a Patrimonio    Adecuado. En cuanto al Capital Mínimo, la EPS cumple con ese indicador en todas    las vigencias. Ahora, respecto del  Régimen de Inversiones de Reserva Técnica    señaló un incumplimiento desde el cierre de la vigencia 2020 a 2023.    

·           Sobre    el indicador de siniestralidad señaló lo siguiente: “[l]os resultados del    indicador de siniestralidad PBS financiada con la UPC del Régimen    Contributivo y la Movilidad del Régimen Subsidiado entre el cierre de la    vigencia 2019 a 2023 aumentó en 11%, pasando del 92,9% al 103,9%”.    

·           Con    corte a enero de 2024, EPS Sanitas presentó una tasa de reclamaciones en    salud de “26.07” y “15.070”. Asimismo, destacó que “[e]n el marco de la    auditoría realizada para verificación de la Resolución 497 de 2021[2] -sobre    criterios de habilitación para entidades de aseguramiento en salud- EPS    SANITAS cumplió con el 57.6% de los estándares de habilitación y permanencia    y registró 17 hallazgos”.    

De    acuerdo con los anteriores hallazgos, la superintendente Delegada para las    Entidades de Aseguramiento en Salud, en sesión del Comité de Medidas    Especiales del 1 de abril de 2024, recomendó la toma de posesión inmediata de    los bienes, haberes y negocios de EPS Sanitas por un año, así como la    intervención forzosa para ejercer su administración.    

En    ese orden, estimó que todo lo anterior ponía en riesgo la prestación del    servicio de salud y a los afiliados, en cuanto a oportunidad y calidad, por    lo que su recomendación propendía por garantizar dicho servicio y desarrollar    el objeto social de la EPS.    

Causales del artículo 114 del Estatuto Orgánico del    Sistema Financiero    

La    Superintendencia Nacional de Salud destacó que la situación expuesta    implicaba una vulneración de los derechos de los usuarios, así como el    incumplimiento de las funciones indelegables de aseguramiento, lo que la    facultaba para ordenar la toma de posesión de sus entidades vigiladas, de    acuerdo con lo dispuesto en el régimen del Estatuto Orgánico del Sistema    Financiero (EOSF).    

Por    otro lado, la resolución citó un pronunciamiento del Consejo de Estado[3] en el que se    señaló que la toma de posesión procede cuando se presentan situaciones que    afectan gravemente el interés público tutelado por la Superintendencia    Nacional de Salud, específicamente, la correcta prestación del servicio de    salud y la confianza en el sistema. De este modo, ante la configuración de    alguna de las causales previstas en el artículo 114 del EOSF, aquella    superintendencia tiene la obligación de verificar, de manera detallada y    exhaustiva, los hechos que motivaron la medida. Asimismo, indicó que la    adopción de las medidas de salvamento, establecidas en el artículo 113 del    EOSF, es una decisión discrecional de la superintendencia, es decir, que    dichas medidas no operan como requisito previo para la toma de posesión.     

La    resolución expuso los siguientes incumplimientos por parte de la EPS:    

·           Acatamiento    del 28.6% de los estándares de cumplimiento. Lo anterior refleja un déficit    en cuanto al cumplimiento de los estatutos y los parámetros de organización    de la EPS.    

     

·           Cumplimiento    del 25% de la prestación efectiva de servicios y tecnologías en salud. Por su    parte, la red de prestadores de servicios en salud muestran un 0% de    cumplimiento.    

     

·           Un    indicador de 40% de cumplimiento en la política de contratación y pagos.    

     

Asimismo expuso    las siguientes falencias de la EPS:    

     

·           Las    deudas con las IPS, para diciembre de 2023, ascendían a la suma de $    2.043.289.989.569, lo que pone en riesgo la prestación del servicio a sus    afiliados y de todos los usuarios de las redes acreedoras.    

     

·           Incremento    progresivo de la tasa de siniestralidad, desde 2019 hasta 2023, por encima    del 100%, lo que implica un aumento en los costos de salud respecto de los    ingresos operacionales.    

     

·           En    2023 se reportaron 185.634 reclamos, con una tasa de incidencia de 321.25 por    cada 10.000 afiliados, lo que supera el promedio nacional.    

·           Vulneración    sistemática de los principios de continuidad, disponibilidad, accesibilidad y    oportunidad en la prestación del servicio de salud (artículo 6 de la Ley 1751    de 2015).    

     

·           Aumento    alarmante de los reclamos, con un total de 185.634 para 2023, cuya tasa de    reincidencia fue de 321.25 por cada 100.000 afiliados, lo que supera, de    manera significativa, el promedio nacional.    

     

·           Para    2023, se produjo un reporte de 15.088 acciones de tutela (sin precisar si a    favor o en contra) interpuestas por los usuarios.    

     

·           A    enero de 2024, la tendencia referida continuó con 15.070 reclamaciones    nuevas. Las principales razones de dichos reclamos obedecen a las    deficiencias en la asignación oportuna de citas y consultas médicas; la    entrega de tecnologías en salud; así como en la autorización y atención de    otros servicios de salud.     

     

·           Configuración    de la causal consagrada en el literal i) del artículo 114 del EOSF[4], sobre    requerimientos mínimos de capital de funcionamiento, de acuerdo con el    estudio técnico realizado por la Delegada para las Entidades de Aseguramiento    en Salud con corte a diciembre de 2023. Dicha causal corresponde al    incumplimiento del Capital Mínimo. Para lo anterior, se expuso la siguiente    gráfica:    

         

La    aludida resolución señaló que la configuración de la causal debe    interpretarse de acuerdo con los estándares normativos del Sistema General de    Seguridad Social en Salud y del Decreto Único Reglamentario del Sector Salud    y Protección Social 780 de 2016 (artículo 2.5.2.2.1.5[5]).    Asimismo, resaltó que lo anterior reflejaba el deterioro de la EPS en los    componentes financiero, técnico científico y jurídico, por lo que se    configuraban las causales “previstas en los literales d), i) del artículo 114    del EOSF”. Sobre la causal d) no se presentó argumentación.    

Asimismo,    la mencionada resolución fundamentó su decisión en el incumplimiento del    literal e) del artículo 114 del EOSF. Sobre la configuración de esta causal,    el acto consignó que los problemas financieros de la EPS afectaron,    directamente, la garantía del derecho fundamental a la salud de los    afiliados.     

Así,    el Comité de Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud, de    acuerdo con el concepto presentado por la superintendente Delegada para    Entidades de Aseguramiento en Salud, en el marco de la mencionada sesión,    recomendó al superintendente Nacional de Salud efectuar la toma de posesión    inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la intervención    administrativa forzosa a efectos de administrar a EPS Sanitas.    

Por    otro lado, el acto administrativo en cuestión indicó que, en sesión del 1 de    abril de 2024, el Comité de Medidas Especiales acogió la    recomendación presentada por la superintendente Delegada para Entidades de    Aseguramiento en Salud consistente en seleccionar al agente interventor    mediante el mecanismo RILCO. Luego, en sesión del 2 de abril de 2024,    presentó terna de hojas de vida de agentes especiales para el cumplimiento de    la decisión de toma de posesión.    

De    conformidad con lo anterior, en la resolución se decidió lo siguiente:    

·           Dispuso    la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la    intervención administrativa forzosa a efectos de administrar a EPS Sanitas    por el término de un año (desde el 2 de abril de 2024 hasta el 2 de abril de    2025).    

·           Ordenar    al interventor de EPS Sanitas presentar un plan de trabajo (que deberá ser    discutido y aprobado por la Dirección de Medidas Especiales para EPS y    Entidades Adaptadas). Dicho plan de trabajo incluirá estrategias para    impactar en el estado de salud de los afiliados; también para mejorar los    indicadores de siniestralidad; así como las gestiones tendientes a pagar las    obligaciones pendientes, entre otros aspectos.    

·           No    remover al revisor fiscal de EPS Sanitas.    

·           Se    ordenó el cumplimiento de medidas preventivas, de acuerdo con el artículo 9.1.1.1.1    del Decreto 2555 de 2010, así como las medidas de salvamento consagradas en    el artículo 9.1.1.1.2 del mismo decreto y constituir la junta asesora, de    conformidad con lo estipulado en el artículo 9.1.1.3.1 de la mencionada    norma.    

·           Se    ordenó la separación del gerente o representante legal, de la Junta Directiva    y de la asamblea de accionistas de EPS Sanitas, de conformidad con el    artículo 116 del EOSF.    

·           Se    designó como interventor de EPS Sanitas a Duver Dicson Vargas Rojas.    

·           Se    ordenó al interventor presentar, ante la Superintendencia Nacional de Salud,    una serie de informes periódicos sobre la situación de la EPS.    

·           Se    indicó que contra la resolución procedía el recurso de reposición en el    efecto devolutivo.    

     

3.         El  1 de abril de 2025[6],  la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución 2025320030001947-6[7]  por medio de la cual efectuó una prórroga, por el término de un año, de la toma  de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como de la  intervención forzosa para ejercer la administración de EPS Sanitas.    

     

2.  Fundamentos de la acción de tutela    

     

4.         Acción de tutela. El 16 de mayo de  2024[8],  la Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada,  Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo  Rueda Sánchez (quien afirmó actuar como representante legal removido de EPS  Sanitas), mediante apoderado judicial, interpusieron una acción de tutela en  contra de la Superintendencia Nacional de Salud. Invocaron la protección de los  derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad de EPS Sanitas,  así como del debido proceso y de la libre asociación de sus accionistas. Por lo  anterior, la parte accionante solicitó dejar sin efectos la Resolución No.  2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 y, subsidiariamente, pidió la  suspensión del referido acto administrativo hasta que el Consejo de Estado  resuelva de fondo las demandas en ejercicio del medio de control de nulidad que  se interpusieron contra el mencionado acto administrativo[9].    

     

5.         Igualmente,  solicitó que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud la cesación  inmediata de todas las medidas administrativas adoptadas en virtud de la  resolución, con el fin de garantizar los derechos invocados. Asimismo, pidió  que se ordene a la entidad accionada abstenerse de continuar con la  transgresión de derechos de la EPS y de sus accionistas. Por último, solicitó,  como medida provisional, la suspensión de los efectos de la Resolución No.  2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 mientras se surtía el proceso de  tutela.    

     

6.         La  acción de tutela se divide, esencialmente, en tres partes: (i) relato contextual  sobre las circunstancias del presente caso; (ii) argumentación para acreditar  la procedencia de la solicitud de amparo y el acaecimiento de un perjuicio  irremediable; y (iii) sustentación de fondo para evaluar la vulneración de los  derechos fundamentales al debido proceso, defensa (como componente del debido  proceso), igualdad y libre asociación de los accionantes.    

     

3. Descripción sobre el contexto del caso    

     

7.         La  parte accionante alegó que, el 2 de abril de 2024 y un día después de que se  citara a debate en el Senado de la República para discutir el archivo de la  reforma a la salud propuesta por el Gobierno nacional, la Superintendencia  Nacional de Salud profirió la resolución objeto de la acción de tutela. Adujo  que “el supuesto procedimiento administrativo”, que derivó en la mencionada  resolución, inició el mismo día en que la Comisión VII del Senado de la  República citó a debate para la discusión de la ponencia de archivo de la  reforma a la salud que presentó el Gobierno nacional y que finalizara en la mañana  siguiente. Por lo anterior, advirtió que el procedimiento administrativo previo  a la expedición de la resolución, duró menos de un día hábil.    

     

8.         Por  otro lado, aportó pronunciamientos del presidente de la República, como el  extracto de una entrevista, para concluir que el Gobierno nacional tiene  interés en desaparecer las EPS, por lo que emprendió una serie de acciones con  el fin de debilitarlas financieramente, lo que se ha reflejado en una crisis  del sistema de salud que ha afectado la calidad de la prestación del servicio.  Como soporte de lo anterior, adjuntaron una serie de boletines de prensa[10].    

     

9.         La  parte accionante señaló que, históricamente, este tipo de procesos culminan en  la liquidación de la sociedad intervenida, dado que ninguna EPS intervenida se  ha librado de ser liquidada[11]  y que los agentes encargados, por lo general, resultan responsables  disciplinaria y fiscalmente por irregularidades durante los trámites.     

     

10.   Luego,  el apoderado de los accionantes indicó que, el 4 de abril de 2024, los ciudadanos  Gloria Elena Quiceno Acevedo y Álvaro Enrique Molina Quiñonez radicaron,  individualmente, recusación contra el entonces superintendente Nacional de  Salud. Asimismo, adujo que, el 16 de abril de 2024, los accionistas de la EPS  presentaron recurso de reposición contra la resolución referida, el cual, a la  fecha de presentación de la acción de tutela, no había sido resuelto. También  indicó que, el 9 de mayo de 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social  profirió la Resolución No. 00000788, por medio de la cual resolvió, de manera  desfavorable, las recusaciones presentadas.    

     

4. Argumentos sobre la procedencia de  la acción de tutela    

     

11.   Como  sustento de la procedencia de la acción de tutela, los actores afirmaron que  (i) el acto cuestionado se fundamentó en datos falsos. Al respecto, mencionaron  que según la accionada, la EPS tenía una deuda con sus proveedores y  prestadores por más de 2 billones de pesos para diciembre de 2023. No obstante,  alegaron que dicha cifra no correspondía a la realidad, pues, aunque se refería  a las cuentas por pagar, era necesario desagregarla, en sus diferentes  componentes, para entender su verdadero origen y significado.    

     

     

13.   En  cuanto al número de acciones de tutela, los actores afirmaron que el número  real fue de 11.241, en el segundo semestre de 2023, y no 15.088 como  erróneamente lo mencionó el acto administrativo.    

     

14.   (ii)  Otro fundamento de la solicitud de amparo, de cara a sustentar su procedencia,  se refirió a que el acto se basó en datos desactualizados, toda vez que el  concepto técnico rendido por la superintendente Delegada para Entidades de  Aseguramiento se sustentó en información con corte a marzo de 2023.    

     

15.   (iii)  Los accionantes también manifestaron que la resolución no realizó un análisis  detallado sobre los datos expuestos, como el índice de siniestralidad de 2019 a  2023, que sugería que la EPS no conseguía equilibrar su operación corriente, lo  que significaba una afectación en la prestación del servicio de salud.    

     

16.   (iv)  En la solicitud de amparo se relató que el acto no hizo un análisis de la  idoneidad, necesidad ni proporcionalidad de la decisión adoptada.    

     

17.   (v)  Por último, se adujo que la Superintendencia Nacional de Salud no cumplió con  las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en los autos 996 de 2023,  2881 de 2023 y 2882 de 2023. Los accionantes alegaron que el déficit  presupuestario experimentado por la EPS se debe a la insuficiencia de la UPC y  a la falta de equiparación de los presupuestos máximos. Esto refleja un  incumplimiento de la Superintendencia Nacional de Salud de los autos proferidos  por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte  Constitucional.    

     

18.   Perjuicio  irremediable. Los accionantes alegaron que la  vulneración de los derechos reclamados se configuró con la expedición irregular  de la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 y que, al  tratarse de un acto administrativo “inconstitucional e ilegal”, puede ser  objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  No  obstante, en procura de evitar un perjuicio irremediable, “al punto de que la  EPS desaparezca del mundo jurídico”, la intervención del juez de tutela se  torna necesaria.    

     

19.   Además,  afirmaron que no podían acudir a la jurisdicción de lo contencioso  administrativo porque no se había resuelto un recurso de reposición contra el  acto administrativo.    

     

20.   En  ese orden, los accionantes expusieron sus argumentos para acreditar el  perjuicio irremediable, así: (i) “el medio de control contencioso  administrativo disponible” no es idóneo ni eficaz por sus tiempos prolongados,  lo que conllevaría a la consumación de un daño (liquidación de la EPS). (ii)  Incapacidad de la accionada para administrar la EPS Sanitas debido a la  cantidad de entidades intervenidas. En ese sentido, el perjuicio irremediable,  a su juicio, se podría configurar por las medidas que adoptaría la Superintendencia  Nacional de Salud, como disponer de los activos y derechos de EPS Sanitas, de  sus relaciones contractuales y, probablemente, de su liquidación. (iii) Con la  medida adoptada, los accionistas se encuentran imposibilitados para ejercer sus  derechos como socios.    

     

21.   Asimismo,  los tutelantes alegaron, como fundamento de la configuración del perjuicio  irremediable, que (iv) el entonces superintendente Nacional de Salud ha  expresado su animadversión contra la EPS, lo que demuestra su enemistad grave,  por lo que estaba impedido para ordenar la intervención contra EPS Sanitas.  Asimismo, refirieron que (v) la junta directiva quedó conformada por acreedores  de EPS Sanitas, quienes presentan conflicto de interés para ejercer esa  función. Otro de los argumentos expuestos fue que con la intervención (vi) se  ponía en riesgo la prestación del servicio de salud de más de 5,6 millones de  usuarios. Por último, afirmaron que (vii) en otros casos a los interventores  los han encontrado responsables disciplinaria y fiscalmente por actuaciones  irregulares.    

     

5. Argumentos de fondo en que se basa  la tutela    

     

22.   La  parte accionante mencionó que se vulneró su derecho al debido proceso,  de acuerdo con los siguientes argumentos:    

     

23.   El  29 de septiembre de 2023, EPS Sanitas presentó un Plan de Reorganización  Institucional (PRI) ante la Superintendencia Nacional de Salud, con la  finalidad de “manejar la grave crisis financiera que enfrentaba”. Al respecto,  adujo que, el 5 de diciembre de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud le  informó que sólo debía remitir aquellos documentos sobre los cuales se  realizaran modificaciones producto de la reorganización y le concedió un  término de 10 días hábiles para ello.    

     

24.   Asimismo,  sostuvo que, el 20 de diciembre de 2023, remitió la totalidad de la  documentación requerida y, en la misma fecha, presentó su PRI de acuerdo con  las indicaciones de la Superintendencia Nacional de Salud. No obstante, afirmó  que la entidad no respondió su solicitud, como tampoco presentó el estudio que  la Corte Constitucional le había ordenado por medio de los autos referidos.  Dicho estudio consistía en identificar si los incumplimientos en los pagos por  parte del Gobierno nacional imposibilitaban el cumplimiento de los indicadores  financieros aplicables por parte de las EPS en el país, lo que incluye a EPS  Sanitas.    

     

25.   Más  adelante, señaló que, mediante el Auto 996 de 2023, la Corte Constitucional  señaló que el Gobierno nacional no ha demostrado la suficiencia de la Unidad de  Pago por Capitación (UPC), pues no acreditó que la información sobre la cual se  calculó el monto fuese técnicamente adecuada y confiable. En ese sentido,  destacó las órdenes dirigidas en dicha providencia a la Superintendencia  Nacional de Salud consistentes en verificar:    

     

(i)       “[S]i existe una incidencia negativa en la prestación de los  servicios de salud la liquidación de las EPS que salieron del sistema en los  últimos tres años, y las consecuencias que ello eventualmente generaría en la  definición de la Unidad de Pago por Capitación.    

     

(ii)    Si  se presenta un nexo causal entre el detrimento patrimonial de las EPS y el  valor de la prima asignada a cada una de esas entidades, con el fin de  determinar si el primero es consecuencia de la insuficiencia de la UPC. Esto  deberá hacerse respecto de cada una de las EPS de ambos regímenes; (iii)  reportar cada 6 meses a partir de la notificación de este auto, sobre los  avances obtenidos en los numerales anteriores”.    

     

26.   Adujo  que en la referida providencia se declaró un nivel de cumplimiento medio por  parte del Ministerio de Salud y Protección Social a las órdenes de la Sentencia  T-760 de 2008 respecto de “si las fuentes de financiación de todos los  servicios y tecnologías en salud PBS alcanzan la suficiencia requerida para la  prestación de los mismos”.    

     

27.   Luego,  sostuvo que, mediante el Auto 2881 de 2023, la Corte Constitucional declaró un  nivel de cumplimiento bajo por parte del Ministerio de Salud y Protección  Social en lo relacionado con el pago de los Presupuestos Máximos (PM). Explicó  que el mencionado auto advirtió sobre el deterioro de la financiación del  sistema de salud. Asimismo, resaltó que el auto indicó que la  Superintendencia  alegó que varias EPS no satisfacían los estándares financieros, debido a los  bajos niveles de cumplimiento del Gobierno nacional respecto de los pagos a  estas entidades. De acuerdo con ello, refirió que esta Corte reiteró la orden a  la Superintendencia Nacional de Salud de analizar los efectos que tienen los  incumplimientos del Gobierno nacional en los indicadores financieros de las  EPS.    

     

28.   Hizo  alusión al Auto 2882 de 2023 para señalar que esta Corporación declaró un nivel  de cumplimiento bajo por parte del Ministerio de Salud y Protección Social  respecto de la orden vigesimocuarta de  la Sentencia T-760 de 2008[12]. De acuerdo con ello, destacó que el auto advirtió que la  insuficiencia de recursos para cubrir la reserva técnica legal se debe, entre  otras razones, a la cantidad de sumas glosadas (6 billones de pesos).    

     

29.   Con  base en lo reseñado, los accionantes alegaron que se incurrió en un defecto  sustantivo porque la Superintendencia omitió el cumplimiento de los autos  citados. A juicio de los accionantes, el déficit presupuestario endilgado a EPS  Sanitas se debe a la insuficiencia de la UPC y a la falta de equiparación de  los Presupuestos Máximos.    

     

30.   De  igual modo, adujeron que, el 5 de abril de 2024, en sesión técnica ante la  Corte Constitucional, la Superintendencia Nacional de Salud reconoció “que la  UPC y, su cálculo, es insuficiente para cubrir los costos asociados a las  tecnologías y servicios que debe financiar”.    

     

31.   Por  otro lado, expusieron que, en el marco de una visita administrativa llevada a  cabo por la Procuraduría General de la Nación, se constató que no existía  expediente administrativo que diera cuenta de los antecedentes, estudios y análisis  del acto objeto de la acción. Adujo que, quizás por ello, la resolución se  expidió sin la autorización de los funcionarios que debían hacerlo antes de la  toma de posesión, de acuerdo con el artículo 114 del EOSF, que es aplicable  según lo dispuesto en el Decreto 780 de 2016.    

     

32.   Asimismo,  señalaron que sólo se expidió un acta del 1° de abril de 2024 elaborada por la  Superintendencia Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud que, hasta  el momento de la presentación de la acción de tutela, se desconocía.    

     

33.   Respecto  de lo referido, los actores afirmaron que la resolución tuvo como sustento un  informe del 1° de abril de 2024 por parte de la superintendente Delegada para  Entidades de Aseguramiento en Salud por medio del cual, supuestamente, sugirió  la toma de posesión, lo cual es falso.    

     

34.   Igualmente,  los accionantes expresaron los siguientes reparos contra la Resolución No.  2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024: (i) la ausencia de firma y, por  ende, de validez de la resolución; (ii) la separación del representante legal y  de la asamblea de accionistas; (iii) la ausencia de soporte normativo para la  expedición de la resolución; (iv) la vulneración del derecho de defensa porque  la decisión no se fundamentó en un procedimiento administrativo, sino en un  informe del día anterior con serias irregularidades; (v) así como el  impedimento del entonces superintendente Nacional de Salud para expedir el acto  administrativo por su grave enemistad con las EPS y su activismo para acabarlas[13].    

     

     

36.   También  expresaron los actores que el acto administrativo reprochado incurrió en los  defectos sustantivo, orgánico y procedimental absoluto, sobre lo cual  expusieron lo siguiente:    

     

37.   Defecto  sustantivo de la resolución. Sobre el particular, los  demandantes adujeron que este defecto se concreta en la falta de normativa  legal que justifique la toma de posesión, pues la medida se fundamentó en un  acto administrativo inexistente ante la falta de firma, lo que implica una  irregularidad grave. Señalaron, además, que la accionada no demostró la  configuración de las causales del artículo 114 del EOSF. Asimismo, sostuvieron  que la Superintendencia Nacional de Salud omitió el cumplimiento de las órdenes  de la Corte Constitucional contenidas en los autos ya referidos. También  agregaron que no se les permitió el ejercicio del derecho de defensa y de  contradicción en la toma de posesión.    

     

38.   Defecto  orgánico. Con relación a este defecto, expresaron que la  resolución reprochada fue proferida por un funcionario impedido por su  animadversión contra las EPS, por lo que carecía de imparcialidad para adoptar  la respectiva decisión y, aun así, no se declaró impedido. Reiteraron que el  entonces superintendente Nacional de Salud, Luis Carlos Leal Angarita, se  encontraba dentro de las causales de impedimento dispuestas por el artículo 11  de la Ley 1437 de 2011, debido a sus declaraciones públicas y a su hostilidad  contra las EPS en general y, específicamente, contra EPS Sanitas. Por último,  refirió que ninguno de los artículos en los que se basó la medida cuestionada  (artículos 114, 115 y 116 del EOSF) autorizan la separación de la asamblea  general de accionistas de la entidad intervenida.    

     

39.   Precisaron  que la falta de firma del acto administrativo objeto de controversia implica la  ausencia de la expresión de la voluntad de la Administración. En ese sentido,  acotó que el acto administrativo no existe y, por ende, no genera efectos  jurídicos. Asimismo, agregó, de acuerdo con el Decreto 1074 de 2015 y la Ley  527 de 1999, que la firma electrónica contiene una serie de requisitos (datos  biométricos o claves criptográficas privadas, entre otros aspectos), que la  resolución reprochada no cumple. Lo anterior fue encuadrado dentro del defecto orgánico  así como del sustantivo.    

     

40.   Defecto  procedimental absoluto. La resolución censurada se expidió  sin un procedimiento administrativo que la sustentara, tal como se demostró  durante la visita realizada por parte de la Procuraduría General de la Nación a  la sede de la Superintendencia Nacional de Salud. Así, se expuso que no hubo  concepto técnico y tampoco hubo expediente que reflejara los antecedentes de la  medida adoptada, de acuerdo con los artículos 36 y 53 de la Ley 1437 de 2011.  Por otro lado, afirmó que el fundamento del acto fue un concepto técnico  presentado el 2 de abril de 2024, por la superintendente Delegada para el  Aseguramiento en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud, mientras que  la recomendación de la toma de posesión tuvo lugar el 1 de abril del mismo año.  En criterio de los accionantes, lo anterior significa que no hubo un procedimiento  administrativo para la toma de posesión, como tampoco se aplicaron criterios  técnicos suficientes.    

     

41.   Además  de lo anterior, los accionantes reclamaron la protección del derecho de (i)  defensa, (ii) igualdad y (iii) libre asociación.    

     

42.   (i)  En cuanto a la eventual vulneración del derecho de defensa, como  componente del debido proceso, los tutelantes alegaron que no se les permitió  defenderse adecuadamente ni participar en un proceso transparente y equitativo.    

     

43.   Respecto  del (ii) derecho a la igualdad, el escrito de tutela se fundamentó en  que funcionarios del Gobierno nacional han realizado manifestaciones  discriminatorias en contra de los accionistas extranjeros de las sociedades que  tienen el control de EPS Sanitas. Otro argumento consistió en señalar que la  mencionada intervención se realizó contra una de las EPS (Sanitas) con mejores  índices de calidad y sin tener en cuenta que existen otras empresas promotoras  de salud en condiciones alarmantes que sí pudiesen ser objeto de este tipo de  medidas. De acuerdo con ello, alegó que la decisión era desproporcionada e  irrazonable.    

     

44.    Por  último, frente al (iii) derecho a la libre asociación, el escrito de  tutela esgrimió que con la medida adoptada no solo se vulneró el derecho que  tienen los accionistas de reunirse para llevar a cabo una actividad lícita,  como lo es la prestación del servicio de salud, sino la garantía de no ser  obligados a separarse de su asociación.    

     

6. Trámite de la acción de tutela    

     

45.   Trámite  de primera instancia. El 21 de mayo de 2024[14],  el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. –-Sala Civil  Especializada en Restitución de Tierras–- admitió la acción de tutela y negó la  medida provisional. Sostuvo que dicha solicitud hacía parte de las pretensiones  de los accionantes, por lo que se trata de un asunto propio del fondo de la  cuestión y se debe proteger el derecho de defensa y contradicción de la  accionada. Asimismo, el despacho requirió a la Superintendencia Nacional de  Salud para que explicara y acreditara si la entidad cuenta con “manual de  procesos y procedimientos para la intervención forzosa administrativa para  administrar”.    

     

46.   Contestación  de la entidad accionada[15].  La accionada indicó que la intervención forzosa administrativa para administrar  se encuentra reglada y, por ende, no cuenta con un manual de procesos y  procedimientos para la intervención. Al respecto, alegó que el artículo 7.7 del  Decreto 1080 de 2021 dispuso que una de las funciones del superintendente  Nacional de Salud es ordenar la toma de posesión, así como iniciar los procesos  de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar, entre otras  medidas especiales aplicadas a las EPS. Del mismo modo, hizo referencia al  artículo 154 de la Ley 100 de 1993 para sostener que el Estado intervendrá en  el sistema de seguridad social en salud con la finalidad de asegurar el  cumplimiento de los principios constitucionales y legales. Luego, expuso que el  artículo 233 de la mencionada ley, así como los artículos 2.5.5.1.1. y  2.5.5.1.9 del Decreto 780 de 2016 disponen que la toma de posesión que adopte  la Superintendencia Nacional de Salud se regirá por lo establecido en el EOSF.    

     

47.   En  ese orden, la accionada señaló que el artículo 114 del EOSF establece las  causales de la toma de posesión, mientras que el artículo 115 del EOSF define  la procedencia de dicha medida, sus efectos y principios. Asimismo, explicó  que, de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 y 68 de la Ley 1753 de  2015, a la Superintendencia Nacional de Salud le corresponde ordenar la toma de  posesión de bienes, haberes y negocios, así como la intervención forzosa para  administrar o liquidar entidades bajo su inspección, control y vigilancia, como  las EPS. De igual forma, refirió que el Decreto 780 de 2016 (artículos  2.5.2.2.1.1 y 2.5.2.2.1.15) determina las condiciones financieras sobre las  cuales deben operar las EPS para el aseguramiento en salud y, del mismo modo,  define las hipótesis que dan lugar a las medidas correspondientes que debe  adoptar la Superintendencia Nacional de Salud.    

     

48.   La  Superintendencia Nacional de Salud adujo que las causales, procedencia,  características y naturaleza de la intervención forzosa administrativa para  administrar se encuentran consagradas en el sistema normativo y,  específicamente, en los decretos 663 de 1993 y 2555 de 2010 y en las demás  normas que los modifiquen, adicionen o complementen.    

     

49.   Dicha  entidad afirmó, asimismo, que la referencia a los autos proferidos por la Corte  Constitucional no tiene que ver con la finalidad de la tutela y, por el  contrario, desdibujan su objeto.    

     

50.   Para  finalizar este punto, la accionada informó que, mediante la Resolución  20215100013052-6 de 2021, creó el Comité de Medidas Especiales como instancia  consultiva y asesora del superintendente respecto de medidas como la  intervención forzosa para administrar. Asimismo, indicó que, a través de la  Resolución 2599 de 2016, se profirieron disposiciones relacionadas con los  agentes interventores, contralores y liquidadores de las entidades objeto de la  medida, que se refieren a sus funciones y obligaciones, entre otros aspectos. A  continuación se resumen los principales argumentos expuestos por la autoridad  accionada.    

     

51.   (i)  Procedencia de la acción de tutela. En cuanto a la  procedencia del amparo, la Superintendencia Nacional de Salud alegó que no se  acreditó el posible perjuicio causado con la expedición de la resolución, la  cual adquiere firmeza una vez se resuelvan los recursos. En ese orden, indicó  que aún se encontraba dentro del término procesal para resolver el recurso de  reposición.    

     

52.   Por  otro lado, expresó que el medio judicial idóneo y eficaz para resolver el caso  es la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Asimismo, destacó que  se presentaron tres demandas de nulidad contra el acto cuestionado y que se  negaron las medidas cautelares solicitadas, en las que se debaten “diferentes  argumentos que los tutelantes quieren traer erróneamente ante el [j]uez  [c]onstitucional”.    

     

53.   (ii)  Falta de legitimación por activa. Otro de los argumentos  expuestos por la accionada fue la falta de legitimación por activa. Sobre el  particular destacó que la legitimación por activa de una persona jurídica se  encuentra en cabeza de su representante legal. En ese sentido, sostuvo que el  accionante no se encuentra legitimado para interponer la solicitud de amparo,  pues la persona que ejerce la representación legal de EPS Sanitas, como agente  interventor, es Duver Dicson Vargas Rojas.    

     

54.   En  ese orden, trajo a colación la Sentencia T- 381 de 2022 para sostener que la  persona jurídica es distinta de sus asociados y que, en el caso particular, los  accionantes no son sujetos de la resolución cuestionada, pues se trata de un  acto administrativo particular que no afectó sus derechos.     

     

55.   (iii)  Inmediatez. Más adelante, la entidad señaló que la  parte accionante no cumplió el criterio de inmediatez porque la Resolución fue  expedida y notificada el 2 de abril de 2024. La Superintendencia Nacional de  Salud no ahondó en este argumento.    

     

56.   (iv)  Antecedentes del acto administrativo reprochado.  En el desarrollo de este punto, la entidad solicitó que se ponderen los  derechos fundamentales a la vida y a la salud de más de cinco millones de  usuarios de la EPS intervenida, frente a los intereses particulares de los  accionantes, cuyo escenario natural es distinto a la acción de tutela. De igual  modo, consideró que el resultado de dicha ponderación debería ser en favor de  los derechos de los usuarios. Asimismo, afirmó que el acto se basó en las  conclusiones del Comité de Medidas Especiales llevado a cabo el 2 de abril de  2024, sobre los indicadores financieros de la EPS, su tasa de siniestralidad,  entre otros aspectos ya referidos (§ 2).    

     

     

58.   (vi)  Ausencia de perjuicio irremediable. La entidad planteó que la  tutela se basa en hechos futuros para intentar acreditar el perjuicio  irremediable, sin tener en cuenta que dicha figura sólo se concreta con hechos  ciertos y actuales. Reiteró que el objetivo del acto es la protección de los  derechos a la vida y a la salud de los usuarios de EPS Sanitas.    

     

59.    Otro  de los argumentos de la accionada para rebatir lo planteado por los tutelantes  frente al perjuicio irremediable, es que la toma de posesión se llevó a cabo  para superar las condiciones que amenazan la estabilidad, continuidad y permanencia  de la EPS.    

     

60.   Luego,  sobre el argumento de que la resolución fue expedida por un funcionario  impedido, la entidad alegó que el Ministerio de Salud y Protección Social  resolvió las recusaciones contra el entonces superintendente, por lo que dicho  argumento partió de apreciaciones subjetivas.    

     

61.   Sobre  el argumento según el cual el interventor depende jerárquicamente de la Superintendencia  Nacional de Salud, dicha entidad señaló que: “los agentes especiales  desarrollarán las actividades que les sean confiadas bajo su inmediata  responsabilidad”, de acuerdo con el artículo 291.6 del EOSF:. Asimismo, destacó  que: “los numerales 1, 2, y 6 del artículo 295 y el artículo 9.1.1.2.2 del  Decreto 2555 de 2010, el agente especial es un particular que cumple  funciones públicas transitorias, es auxiliar de la justicia, tiene autonomía en  la adopción de decisiones relacionadas con el ejercicio de sus funciones y NO  puede reputarse como trabajador o empleado de la Superintendencia Nacional de  Salud; por ende, esta entidad ni el Superintendente Nacional de Salud, NO funge  como su superior jerárquico” (énfasis y mayúsculas del texto de la accionada).    

     

62.   (vii)  Existencia del expediente administrativo. La  Superintendencia Nacional de Salud afirmó que la existencia del expediente  administrativo es real, como ha quedado demostrado en los procesos ante el  Consejo de Estado, por lo que este argumento de los accionantes incurre en una  falacia argumentativa de causa. También alegó que los tutelantes incurren en  otra falacia argumentativa como la apelación a la autoridad, al replicar lo  que, erróneamente, manifestó un procurador delegado ante los medios de comunicación,  en el sentido de sostener que no existía acta.    

     

63.   Réplica  de la contestación. La parte accionante reiteró que no  existía expediente administrativo[16].  Expuso que, de acuerdo con la metadata del archivo, el expediente fue creado el  23 de mayo de 2024, es decir, mucho tiempo después de haberse proferido la  resolución que ordenó la toma de posesión en contra de EPS Sanitas. Así, adujo  que lo anterior se agrava con la inexistencia de un manual de procesos y  procedimientos para adelantar trámites de intervenciones y tomas de posesión,  ya que desconoce lo dispuesto por el artículo 4.40 del Decreto 1080 de 2021[17].     

     

64.   Por  otro lado, sostuvo que, contrario a lo manifestado por la Superintendencia  Nacional de Salud, en este caso no se discuten derechos económicos, sino los  derechos al debido proceso, igualdad y libre asociación, tanto de la EPS como  de sus accionistas. La acción de tutela fue presentada como mecanismo  transitorio para prevenir que se ejecuten medidas que vayan en contra de la  existencia de EPS Sanitas, cuestión con relevancia constitucional. Asimismo,  reiteró algunos argumentos presentados en la acción de tutela, como la  animadversión del entonces superintendente contra las EPS, el carácter  desproporcional de la medida, así como la ausencia de soporte normativo para la  resolución. Todo lo anterior implica la configuración del defecto orgánico  respecto del acto administrativo objeto de controversia.    

7. Decisiones objeto de revisión    

     

65.    Decisión de primera instancia[18].  El 30 de mayo de 2024, el Tribunal Superior del  Distrito Judicial de Bogotá D.C. –Sala Civil Especializada en Restitución de  Tierras declaró improcedente la acción. Como sustento de  su decisión señaló que las sociedades que acudieron a la acción de tutela no  tienen la capacidad para agenciar los derechos de la persona jurídica afectada,  por lo que no están legitimadas en la causa por activa.    

     

66.   Asimismo,  consideró que Juan Pablo Rueda Sánchez no ostentaba la calidad de representante  legal y, en consecuencia, no tenía la facultad de actuar en nombre de la EPS  Sanitas. Por otro lado, adujo que, contra la Resolución No. 2024160000003002-6  se interpuso recurso de reposición, el que se encuentra en trámite. Además,  hizo referencia a que contra el acto administrativo se presentó el medio de  control de nulidad y que, en dicho proceso, se solicitaron medidas cautelares,  sin que se haya proferido decisión de fondo. De este modo, expresó que el medio  de control de nulidad es idóneo para dirimir la controversia planteada. Por  otro lado, estimó que la parte accionante no demostró la ocurrencia de un  perjuicio irremediable, toda vez que sus argumentos corresponden a hipótesis.  Luego, expuso que las causales de impedimento por enemistad se predican de  personas naturales y no jurídicas, como ocurrió en el presente caso.  Finalmente, refirió que la resolución cuestionada corresponde a un acto  administrativo sobre el cual se presume su legalidad y que su respectivo  control está a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

     

67.   Impugnación[19].  La parte accionante, en el escrito de impugnación, incluyó expresiones del  entonces superintendente Nacional de Salud, Luis Carlos Leal Angarita, en redes  sociales, para justificar que dicho funcionario tiene una animadversión contra  las EPS. Por otro lado, sostuvo que la sentencia reprochada afirmó,  erróneamente, que EPS Sanitas no estaba legitimada para interponer la acción de  tutela, cuando dicho mecanismo es el único medio para proteger sus derechos  fundamentales, por cuenta de la representación del 100% de su capital  accionario y de su exrepresentante legal.    

     

68.   Asimismo,  expuso que el juez de primera instancia exigió requisitos adicionales a los  contemplados en la normativa aplicable para acreditar la legitimación por  activa. En concreto, sostuvo que la tesis según la cual el interventor es el  facultado para presentar la tutela, no tiene en cuenta que dicho funcionario se  encuentra inhabilitado para activar esta vía constitucional, debido a su  conflicto de interés. Más adelante, señaló que la sentencia de primer grado no  se pronunció sobre los derechos de los accionistas de EPS Sanitas ni de  “Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada,  Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo  Rueda Sánchez”, cuando aquellos son demandantes independientes que velan por  sus propios derechos.    

     

69.   Por  su parte, la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad  Social[20]  coadyuvó la referida impugnación[21].  Adujo que la medida cuestionada carece de fundamento y que ello impacta la  prestación eficiente del servicio de salud de más de cinco millones de  usuarios, así como la operación del Sistema General de Seguridad Social en  Salud. Asimismo, señaló que la toma de posesión hace parte de un plan del  Gobierno nacional para imponer un modelo de salud y debilitar a las EPS. En ese  sentido, sostuvo que la medida fue desproporcionada, al punto de remover, de  manera inédita, la junta directiva de la EPS.    

     

70.   Entre  otros aspectos, la Procuraduría Delegada sostuvo que la EPS se encontraba en  imposibilidad fáctica y jurídica para presentar la acción de tutela mediante su  representante legal, toda vez que este fue removido y, en su lugar, se ubicó a  una persona que no representa los intereses de los accionistas. En ese sentido,  afirmó que la Sentencia T-381 de 2022 no era aplicable al caso concreto, en la  medida en que los accionantes en dicho proceso sólo eran asociados de la EPS  intervenida y, además, no aportaron poder especial en la solicitud de amparo.  También alegó que ninguna EPS intervenida por la Superintendencia Nacional de  Salud ha mejorado la calidad del servicio y, por el contrario, siempre terminan  liquidadas.    

     

71.   La  Procuraduría Delegada expresó que el trámite de reposición no hacía prematura  la presentación de la acción de tutela porque el recurso se surtió en el efecto  devolutivo, de manera que los efectos de la resolución no se detuvieron.    

     

72.   Sobre  la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el  Ministerio Público destacó que la acción de nulidad no es idónea ni eficaz para  este caso, si se tiene en cuenta que la Superintendencia Nacional de Salud ha  tardado más de dos meses en resolver el recurso de reposición contra la atacada  resolución.    

     

73.   Por  otro lado, afirmó que el perjuicio irremediable en el asunto materia de  análisis se concreta con la afectación del servicio de salud a millones de  usuarios como consecuencia de la toma de posesión. Asimismo, adujo que las  irregularidades referidas se agravan ante la inexistencia del expediente  administrativo, lo cual constató la entidad en la visita realizada a la  Superintendencia Nacional de Salud el 4 de abril de 2024.    

     

74.   De  acuerdo con lo anterior, solicitó la suspensión provisional del acto  administrativo cuestionado hasta que se configuren los presupuestos legales  para que los accionantes puedan acudir a la jurisdicción de lo contencioso  administrativo.    

     

75.   Decisión  de segunda instancia[22].  El 10 de julio de 2024, la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil,  Agraria y Rural confirmó el fallo impugnado. Expuso que la parte accionante no  cumplió el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, toda vez que los  medios de control y las medidas cautelares ante la jurisdicción de lo  contencioso administrativo son lo suficientemente céleres para impedir  irregularidades. Además, señaló que no se acreditó la ocurrencia de un  perjuicio irremediable, en la medida en que los argumentos de los actores se  refieren a situaciones hipotéticas y especulativas.    

     

8. Actuaciones en sede de revisión    

     

76.   Selección  del caso[23].  El 30 de septiembre de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve  profirió auto mediante el cual escogió el expediente T-10.477.327 para  revisión, bajo el criterio objetivo de asunto novedoso. El mismo día el  expediente fue repartido a la Sala Segunda de Revisión. El 15 de octubre de  2024, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente al  despacho del magistrado sustanciador para lo de su competencia[24].    

     

     

78.   El  despacho sustanciador también requirió a la Clínica Colsanitas S.A.,  Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S. y Compañía de  Medicina Prepagada Colsanitas S.A. para que precisaran su condición jurídica en  el presente trámite de tutela y manifestaran la calidad en la que actuaban, así  como se pronunciaran sobre la vulneración de derechos fundamentales alegada. En  ese mismo sentido, ofició a Juan Pablo Rueda Sánchez y a Jorge Tirado Navarro  para que enviaran el poder debidamente otorgado. Por último, ofició a Duver  Dicson Vargas Rojas, en calidad de interventor designado por la Resolución No.  2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, o a quien hiciera sus veces, para  que, si lo estimaba pertinente, se pronunciara sobre los hechos y las  pretensiones que se plantean en la acción de tutela.    

     

79.   Una  vez transcurrido el plazo establecido en el auto del 22 de octubre de 2024, el  despacho recibió la siguiente información: el Consejo de Estado remitió la  documentación de varios procesos de nulidad y uno de nulidad y restablecimiento  del derecho. La Sección Primera del Consejo de Estado informó que admitió tres  demandas de nulidad contra la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril  de 2024, cuyos radicados son los siguientes: 11001-03-24-000-2024-00101-00[26],  11001-03-24-000-2024-00100-00[27]  y 11001-03-24-000-2024-00095-00[28].  Sobre estos procesos, el Consejo de Estado indicó que se solicitaron medidas  cautelares y fueron negadas. También se interpuso una demanda que se radicó con  el número 11001-03-24-000-2024-00113-00[29]  que fue rechazada. Asimismo, el Consejo de Estado recibió una demanda que se  radicó con el número 11001-03-24-000-2024-00111-00[30]  y la última información que se obtuvo es que fue inadmitida y que se solicitó  una acumulación con otro proceso.     

     

80.   De  otro lado, la Procuraduría General de la Nación remitió un oficio[31]  en el que informó que se abrió investigación disciplinaria contra el entonces  superintendente Nacional de Salud, Luis Carlos Leal Angarita, que se encontraba  en etapa de práctica de pruebas. Remitió un informe interno, por medio del cual  expuso que no existe acta del Comité de Medidas Especiales del 1 y 2 de abril  de 2024, donde se hubiese tratado la situación específica de Nueva EPS y de EPS  Sanitas, lo que tampoco se evidencia en las citaciones ni en el orden del día  de las reuniones. Asimismo, alegó que el Comité se citó por medio de correo  electrónico el 1 de abril de 2024 a las 11.04 a.m. pero que la sesión se  realizó el mismo día a las 10.00 a.m., lo que resulta desconcertante.    

     

81.   Sobre  el acto, el informe señaló que no existen datos precisos sobre si las acciones  de tutela fueron en contra o en favor de la Superintendencia Nacional de Salud,  como tampoco se tiene certeza sobre el tipo de decisiones, o si sólo se  demandaba a la Superintendencia o a otra entidad. Luego, adujo que EPS Sanitas  no incurrió en las causales del artículo 114 del EOSF porque cumplió a  cabalidad con la realización de un plan de mejoramiento.    

     

82.   En  el mismo sentido, sostuvo que las condiciones financieras de EPS Sanitas  advertidas por la Superintendencia Nacional de Salud no implican, por sí solas,  un incumplimiento de la EPS, sino que responden a circunstancias de fuerza  mayor.    

     

83.   Por  último, se expuso que el literal i) del artículo 114 del EOSF dispone que la  intervención procede por incumplimiento del capital mínimo y que el acto  administrativo cuestionado se fundamenta en el incumplimiento del patrimonio  adecuado y el de reserva técnica, pero el mismo acto afirma que dicho capital  se acreditó.    

     

84.   En  ese sentido, destacó que la resolución controvertida, por un lado, afirma que  EPS Sanitas incurre en los literales e) y el i) de la mencionada norma y, por  otro lado, concluye que la medida se adopta en virtud de los literales d) e i)  del citado artículo. Al respecto, el acto no esgrimió argumentación alguna  frente al literal d).     

     

85.   Lo  expuesto sirvió de fundamento para el inicio de la investigación disciplinaria  en contra del entonces superintendente Nacional de Salud.    

     

86.   Por  su parte, Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina  Prepagada, Keralty S.A.S. y Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A.  explicaron su rol dentro del presente proceso de tutela y expusieron los  argumentos por los cuales consideran que la entidad accionada vulneró sus  derechos fundamentales[32].    

     

87.   En  ese orden, por un lado, (i) señalaron que las sociedades accionistas acudieron  a este mecanismo en procura de la salvaguarda “de sus propios derechos  fundamentales” como el debido proceso, igualdad y libre asociación, que  consideran vulnerados de forma grave por la Superintendencia Nacional de Salud.  En el mismo sentido, indicaron que Juan Pablo Rueda Sánchez actuó de acuerdo  con su calidad de representante legal removido y en defensa de sus derechos  fundamentales al debido proceso e igualdad.    

     

88.   Por  otro lado, (ii) alegaron que las mencionadas sociedades ostentan el 100% del  capital accionario de EPS Sanitas, por lo que interpusieron la acción de  tutela, junto con Juan Pablo Rueda Sánchez, en representación de dicha EPS para  la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad.  Asimismo, consideraron que la situación particular impide que la EPS actúe por  sí misma, porque no tiene representante alguno habilitado o interesado para  interponer la acción de tutela. En ese orden, afirmaron que se encuentran  legitimados para defender, por vía de acción de tutela, los derechos de EPS  Sanitas.    

     

89.   Como  fundamento de lo anterior señalaron que el agente interventor se encuentra sometido  al mismo régimen de los liquidadores[33],  por lo que se encuentra sujeto al régimen de conflictos de interés propio de  los administradores sociales, de acuerdo con el artículo 23.7 de la Ley 222 de  1995[34].    

     

     

91.   Luego,  afirmaron que el caso de la Sentencia T-381 de 2022 es diferente al presente,  pues en aquella ocasión los accionantes no demostraron su vinculación con la  EPS intervenida y el exrepresentante legal se limitó a responder las preguntas  que le fueron realizadas, en el marco del trámite, y no manifestó ningún tipo  de coadyuvancia al respecto.    

     

92.   Por  su parte, el abogado Jorge Tirado Navarro remitió el poder otorgado por Juan  Pablo Rueda Sánchez[36].     

     

93.   Por  último, el agente interventor de EPS Sanitas (Duver Dicson Vargas Rojas)[37]  se pronunció sobre los hechos del presente caso. Sostuvo que con la  intervención el único cambio en la operación es la remoción de los órganos  directivos de la EPS, pues la entidad funciona con normalidad. Asimismo,  expresó que, con su equipo de trabajo, elaboró el plan de acción y el de  trabajo de la EPS, los cuales abarcan el componente técnico, asistencial,  financiero y jurídico, y que fueron aprobados por la Superintendencia Nacional  de Salud. Así, el agente interventor sostuvo que se reflejan importantes  cambios y mejorías en la prestación del servicio de salud a los usuarios, así  como la contención de las PQR y las acciones de tutela.    

     

94.   Por  otro lado, Duver Dicson Vargas Rojas adujo que la figura de agente especial  interventor, de acuerdo con el EOSF, es la de un auxiliar de la justicia que no  tiene vínculo alguno con la entidad nominadora y que fue seleccionado a partir  de una lista de auxiliares inscritos. En ese orden, alegó que los agentes  interventores actúan de manera autónoma e independiente, por lo que no es  subordinado de la Superintendencia Nacional de Salud. Finalmente, destacó que  no ha vulnerado derecho fundamental alguno, por lo que solicitó su  desvinculación del proceso por falta de legitimación por pasiva.    

     

95.   El  25 de octubre de 2024[38],  la Superintendencia Nacional de Salud solicitó acceso completo al expediente.    

     

96.   El  29 de octubre de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud remitió la  Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, así como el documento  que corrigió dicho acto administrativo. Igualmente, remitió documentos  correspondientes al trámite administrativo relacionados con la toma de posesión  de bienes, haberes y negocios, y con la intervención forzosa administrativa de  la EPS Sanitas.    

     

97.   Por  su parte, el 5 de noviembre de 2024[39],  los accionantes manifestaron que el expediente administrativo que soportó la  resolución cuestionada fue creado después de la intervención. Así, de acuerdo  con la metadata del archivo, el expediente administrativo habría sido creado el  26 de abril de 2024.    

     

98.   Segundo  auto de pruebas[40].  El  7 de noviembre de 2024, el magistrado  sustanciador profirió auto mediante el cual requirió a la Superintendencia  Nacional de Salud para que cumpliera con dar respuesta  completa a lo ordenado en el numeral primero del auto del 22 de octubre de 2024  y, de esta manera, enviar la documentación correspondiente (i) al trámite  impartido al recurso de reposición contra la Resolución No. 2024160000003002-6  del 2 de abril de 2024, (ii) a la recusación que se formuló en dicho proceso,  así como (iii) el certificado de las fechas en las cuales se expidió cada  documento dentro del referido trámite administrativo.    

     

99.   La  Superintendencia Nacional de Salud[41]  remitió los documentos correspondientes a los recursos de reposición, a los  trámites de recusación contra el entonces superintendente, así como un  documento en el que certificaba la fecha de expedición de los archivos que  componen el trámite administrativo de la Resolución No. 2024160000003002-6 del  2 de abril de 2024. En dicho certificado, la entidad señaló que el 1 de abril  de 2024, en virtud de la sesión del Comité de Medidas Especiales, se recomendó  la intervención de la EPS Sanitas.    

     

100.         El  8 de noviembre de 2024[42],  la Superintendencia Nacional de Salud presentó nueva solicitud de acceso  completo al expediente.    

     

     

102.         El  26 de noviembre de 2024[44],  el despacho del magistrado sustanciador ordenó la remisión del expediente  completo a la parte accionante.    

     

103.         El  28 de noviembre de 2024[45],  el despacho del magistrado sustanciador ordenó la remisión del expediente  completo a la Superintendencia Nacional de Salud.    

     

104.         Luego  del período probatorio, el 28 de noviembre de 2024[46],  la parte accionante allegó documento en el que explicó la relevancia del caso  concreto a partir de la afectación a los usuarios de la EPS Sanitas. En ese  sentido, adujo que los afiliados se encontraban en riesgo debido a la medida  adoptada por la accionada mediante la mencionada Resolución No. 2024160000003002-6.    

     

105.         En  ese orden, alegó la afectación en el servicio de salud a más de 5,6 millones de  usuarios de EPS Sanitas y aludió a casos particulares, de acuerdo con notas de  prensa, de la siguiente manera:    

     

(i)   Usuario  menor de edad (padece de enfermedad huérfana) que perdió sus citas médicas con  especialista porque la EPS intervenida no autorizó transporte intermunicipal  hacia la ciudad de Medellín. Lo anterior, debido a la cancelación del contrato  de transporte por parte de la nueva administración de la EPS.    

(ii) Usuario de 73  años, recién operado de trasplante de cadera, no recibió el medicamento  ordenado, Enoxoxaparina (anticoagulante) de 40 mg, lo que pone en peligro su  vida ante el riesgo de una trombosis.    

(iii)           Usuario  de 72 años con trasplante de hígado. El paciente no recibió a tiempo el  medicamento recetado (Cinacalcet de 60 mg) para  evitar el rechazo del órgano, lo que amenazó la efectividad del procedimiento y  de su vida.    

(iv)            Usuario  de 66 años, con hipertensión, no ha recibido los medicamentos ordenados, debido  a la falta de suministro de la EPS.    

(v) Usuario con  disfunción neuromuscular de la vejiga, además, dependiente de catéter vesical,  no ha recibido el reemplazo de sonda por omisiones de la EPS. Lo anterior pone  en riesgo la vida del paciente.    

(vi)            A  un usuario con epilepsia se le ha retrasado la entrega del anticonvulsionante,  ya que la EPS no ha hecho una correcta gestión con el proveedor, lo que pone en  riesgo la vida del paciente.     

(vii)         Señaló  que la suspensión de la entrega de los medicamentos, en estos casos, amenaza la  vida de los pacientes al aumentar el riesgo de sufrir un ataque cardíaco o  accidente cerebrovascular.    

     

106.         Por  último, solicitó  que el presente expediente fuese estudiado por la Sala Plena de la Corte  Constitucional y que también se realizara una audiencia pública sobre el asunto  en la que participara la Procuraduría General de la Nación, debido a su  importancia jurídica.    

     

107.         El  19 de diciembre de 2024[47],  la Defensoría del Pueblo, mediante el Delegado para los Asuntos  Constitucionales y Legales, informó que la Superintendencia Nacional de Salud  solicitó su coadyuvancia en el marco del presente proceso. En ese sentido,  solicitó la remisión de la sentencia de primera y segunda instancia, copia de  la acción de tutela y contestación de la accionada. El magistrado ponente  accedió a la referida solicitud.    

     

108.         Tercer auto de pruebas y decreto de inspecciones  judiciales[48].  El 17 de enero de 2025, el magistrado sustanciador profirió nuevo auto de  pruebas y decretó inspección judicial a la Superintendencia Nacional de Salud  para validar las actuaciones surtidas con relación a la Resolución No.  2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, sus  antecedentes y los desarrollos posteriores. En ese mismo auto, se decretó  también la realización de una inspección judicial en la sede física del Consejo  de Estado con el objeto de revisar la documentación relacionada con las  demandas interpuestas contra la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de  abril de 2024[49].  Por último, se ofició a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado  -Defensa Jurídica Internacional- para que remitiera información sobre la  existencia de trámites judiciales contra el Estado colombiano y, de ser así,  indicar las razones por las cuales se promovieron dichos procesos.    

     

109.         El  22 de enero de 2025[50],  la magistrada del Consejo de Estado, Nubia Margoth Peña Garzón informó que su  despacho conoce tres demandas contra la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2  de abril de 2024, cuyos radicados son los siguientes:  11001-03-24-000-2024-00095-00, 11001-03-24-000-2024-00100-00 y  11001-03-24-000-2024-00317-00. Sobre estos procesos, la magistrada del Consejo  de Estado indicó que todos fueron admitidos, se resolvieron las solicitudes de  medidas cautelares y se remitieron al despacho del magistrado del Consejo de  Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes para el estudio de la posible  acumulación al expediente con radicado No. 11001-03-24-000-2024-00101-00.    

     

110.         Suspensión de términos[51].  El 22 de enero de 2025, la Sala Segunda de Revisión profirió auto de suspensión  de términos judiciales, por 45 días, para la realización de las respectivas  inspecciones decretadas.    

     

111.         Cuarto auto de pruebas[52].  El  27 de enero de 2025, el despacho sustanciador ofició a la Sala Especial de  Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional para que  remitiera copia de los autos 411 de 2016, 2881, 996, 2882 de 2023 y 2049 de  2024, así como la información adicional relevante en relación con el objeto del  presente caso.    

     

112.         El  28 de enero de 2025[53],  la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado informó que, el 3 de enero  de 2025, se le notificó sobre una solicitud de arbitraje internacional de  inversión presentada por las sociedades Centauro Capital, S.L.U. y Natanor XXI  S.L.U. ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a  Inversiones (CIADI), en contra del Estado colombiano. Lo anterior amparado en  el Acuerdo de Protección y Promoción Recíproca de Inversiones vigente entre  Colombia y España. Asimismo, indicó que la referida solicitud fue registrada  por el CIADI el 21 de enero de 2025 (ARB/25/5). La Agencia Nacional de Defensa  Jurídica del Estado indicó que en la solicitud de arbitraje las sociedades  solicitantes alegaron que tenían una participación del 80.11% en EPS Sanitas,  mediante Keralty S.A.S., de la cual ostentan el 100% del capital accionario y  que controla a EPS Sanitas.    

     

113.         Por  otro lado, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado informó que las  sociedades solicitantes expresaron que el Estado habría efectuado una serie de  acciones para afectar el funcionamiento de las EPS y así conseguir su fin  ideológico y político de acabar con su participación privada en los manejos de  los recursos del sistema de salud. Asimismo, indicó que las sociedades  señalaron que, con lo anterior, el Estado tomaría ventaja de la situación  precaria para tomar posesión de manera ilegal de las EPS, lo que conlleva a una  destrucción del valor económico de EPS Sanitas y a una afectación de la  prestación del servicio de salud.    

     

114.         Del  mismo modo, refirió que, de acuerdo con las sociedades solicitantes, el Estado  colombiano se ha negado a revisar el método de cálculo de la UPC para el  correcto estudio del perfil epidemiológico de los afiliados a EPS Sanitas, así  como los riesgos en salud agravados por el Covid-19 y trasladó a esta EPS, de  manera irregular, el riesgo financiero asociado a tratamientos no PBS.    

     

115.         El  5 de febrero de 2025[54],  la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte  Constitucional remitió copia de los autos 411 de 2016, 2881, 996, 2882 de 2023,  del Auto del 8 de mayo de 2024, así como de los autos 2049 de 2024 y 007 de  2025, y de los informes presentados por el agente Interventor de Sanitas  EPS, la Superintendencia Nacional de Salud, la Defensoría del Pueblo y la  Asociación de Pacientes de Alto Costo.    

     

116.         El  6 de febrero de 2025[55],  el magistrado auxiliar delegado para practicar las inspecciones judiciales  decretadas, en virtud del auto del 17 de enero del mismo año, profirió auto por  medio del cual fijó fecha para la realización de la referida diligencia en el  Consejo de Estado[56]  y en la Superintendencia Nacional de Salud[57].    

     

117.         El  10 de febrero de 2025, en virtud del auto del 6 de febrero del mismo año, se  llevó a cabo la inspección judicial en el Consejo de Estado. En el desarrollo de la mencionada diligencia, se revisó el  expediente correspondiente al proceso con radicado  11001-03-24-000-2024-00317-00. Se revisaron tres documentos que corresponden al  proceso y los cuales están disponibles en la plataforma SAMAI de esa  corporación judicial.    

118.         No obstante, los índices[58] 36, 37, 38 y 39 del expediente No. 11001-03-24-000-2024-00095-00,  así como el índice 24 del proceso No. 11001-03-24-000-2024-00100-00 no fueron  objeto de revisión, toda vez que no se encontraban disponibles de manera  digital en el despacho del magistrado Osorio Cifuentes, en el que se decretó la  inspección, sino en el despacho de la magistrada Nubia Peña. El profesional  especializado del despacho del magistrado Osorio, quien atendió la diligencia,  indicó que luego de decidir la acumulación procesal, todos los archivos  estarían disponibles en dicho despacho.    

     

119.         El  11 de febrero de 2025, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la  subdirectora Técnica Jurídica, informó que el auto que citaba a la inspección  judicial en el Consejo de Estado fue recibido el 7 de febrero de 2025.  Asimismo, indicó que entre el 7 y 10 de febrero de 2025 recibieron 3100 correos  electrónicos y que sólo cuentan con un funcionario para la respectiva revisión.  En ese orden, adujo que tuvo conocimiento del referido auto el 10 de febrero al  medio día, motivo por el cual no asistió a la diligencia de inspección judicial  en el Consejo de Estado programada para las 9.30 a.m. De acuerdo con lo  anterior, solicitó remisión de la correspondiente acta, a lo cual el despacho  ponente accedió.     

     

120.         El  11 de febrero de 2025[59],  se expidió el acta de la inspección judicial realizada en el Consejo de Estado.    

     

121.         El  14 de febrero de 2025, se realizó la inspección judicial en la Superintendencia  Nacional de Salud. En dicha diligencia se exhibieron  documentos  relacionados con la expedición de la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de  abril de 2024. En ese sentido, se presentaron documentos sobre la habilitación  de funcionamiento de EPS Sanitas y sobre el cambio societario de S.A. a S.A.S.,  así como de la renovación de su funcionamiento.    

     

122.         Por  otro lado, se expusieron documentos sobre las condiciones financieras de EPS  Sanitas, así como indicadores de siniestralidad, metodología de siniestralidad  de enero de 2024, requerimiento de calidad financiera y la respectiva  respuesta. Más adelante, se expuso el informe de auditoría integral o especial  realizado entre el 21 y 30 de noviembre de 2022, y del 12 al 16 de diciembre  del mismo año. Asimismo, se indicó que la consolidación del informe (criterios  científicos, jurídicos y financieros) se realizó el 27 de abril de 2023. Del  mismo modo, se exhibió la aprobación del plan de mejoras de EPS Sanitas, que  tuvo lugar el 18 de agosto de 2023, así como el Acta No. 6 del 1 de abril de  2024, que corresponde a la recomendación de la Delegada para Entidades de  Aseguramiento en Salud en cuanto ordenar la medida de intervención forzosa  administrativa para administrar la EPS Sanitas por el término de un año.    

     

123.         En  el desarrollo de la diligencia, se dejaron varias constancias por parte de la  accionada, del apoderado de los accionantes, así como del magistrado auxiliar  delegado, como se sintetiza a continuación:    

     

·         El  apoderado de la parte accionante afirmó que, en el desarrollo de la diligencia,  se aludió a unos documentos de 2022 a 2023, que son anteriores a la toma de  posesión. Por ende, no guardan relación con la decisión administrativa. Además,  sostuvo que se apreciaron actas ilegibles del Comité de Medidas Especiales del  1° de abril de 2024, un día antes de la toma de posesión.    

·         La  directora jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud afirmó que los  documentos entre 2022 y 2023, a los que hizo alusión el apoderado de la parte  accionante, evidencian un análisis efectivo, consciente y argumentado respecto  de la expedición de la resolución objeto de controversia.    

·         El  apoderado de la accionante hizo alusión a las actas sobre las cuales la  Procuraduría General de la Nación realizó visita y señaló que no existía  expediente administrativo y advirtió que no se cumplió con el formato ni con el  lleno de los requisitos legales. Luego, alegó que la decisión de toma de  posesión, del 2 de abril de 2024, se profirió sin resolver la solicitud de  reorganización presentada por EPS Sanitas, antes de la toma, pues esta solo se  resolvió en agosto de 2024; es decir, 4 meses luego de la toma de posesión.    

·         La  Delegada de Entidades de Aseguramiento en Salud explicó que se presentaron dos  planes de reorganización institucional (PRI) y se refirió a sus fechas. La  directora jurídica sostuvo que el plan de mejoramiento no es prerrequisito para  la toma de posesión o intervención.    

·         Asimismo,  la Delegada de Entidades de Aseguramiento en Salud manifestó que el plan de  reorganización institucional (PRI) se negó después de la intervención. Por otro  lado, recalcó que el proceso del PRI es diferente al de toma de posesión e  intervención y, por ende, es regulado por normas distintas. Agregó que  remitiría a la Corte Constitucional la carpeta en la que consta todo el proceso  del PRI.    

·         El  magistrado auxiliar delegado señaló que algunas páginas del documento  correspondiente al acta del Comité de Medidas Especiales resultaban ilegibles,  por lo que solicitó la documentación física.    

·         La  documentación física se recibió y el magistrado auxiliar tomó dos fotografías  de la página inicial y final del acta, así como del correo que convocó al  Comité de Medidas Especiales.    

·         El  apoderado refirió que la Procuraduría, en el término de traslado en sede de  revisión, indicó que el Comité de Medidas Especiales había emitido una  recomendación que no era la que se plasmó en el concepto técnico. En ese  sentido, sostuvo que dicho concepto no coincide con la recomendación.    

·         La  Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud de la Superintendencia  Nacional de Salud refirió que el concepto técnico no tiene recomendación alguna  y que es un documento aparte. Asimismo, indicó que remitiría a la Corte  Constitucional la documentación relacionada.    

·         El  apoderado de los tutelantes señaló que el Comité de Medidas Especiales fue  citado por un correo remitido por Secretaría, a las 11.00 a.m. del 1° de abril  de 2024. Lo que, a juicio de la parte accionante, resulta extraño porque la  reunión tuvo lugar a las 9.00 a.m., es decir, el Comité se citó después de su  realización.    

·         La  directora jurídica señaló que el documento físico correspondiente a la  convocatoria por correo electrónico da cuenta de que aquella se realizó el 27  de marzo de 2024.    

·         El  apoderado reiteró que la Procuraduría, en su visita a la sede de la  Superintendencia Nacional de Salud, manifestó que el Comité de Medidas fue  convocado a las 11.00 a.m., esto es después de la hora en que la se reunió, a  las 9.00 a.m. del mismo día.    

·         La  directora jurídica señaló que no tiene conocimiento del informe de la  Procuraduría al que hace referencia el apoderado. Por ello presentó el acta  original del 1° de abril de 2024, con firmas legibles, donde, además, se  evidencia el soporte técnico. Asimismo, aportó una copia de la convocatoria del  Comité de Medidas Especiales. De este modo, indicó que la citación del Comité  se realizó a las 11.00 a.m. (del 1° de abril), pero la convocatoria de todos  los miembros se llevó a cabo el 27 de marzo de 2024.    

·         El  apoderado expuso que, en el documento correspondiente a la convocatoria del  Comité de Medidas Especiales, no se evidencia la fecha de dicho evento.    

·         La  Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud expresó que la fecha de  convocatoria del Comité de Medidas Especiales tuvo lugar el 27 de marzo de  2024. En ese contexto, aportó una copia en físico.    

·         El  magistrado auxiliar delegado tomó registro fotográfico de la convocatoria del  Comité de Medidas Especiales que se aportó en la inspección judicial.    

·         El  apoderado de la parte accionante expresó que, en el orden del día de la  mencionada convocatoria, se indicó que se estudiaría la información financiera  de siete EPS, pero no se menciona a EPS Sanitas. Así, alegó que dicho comité no  fue convocado para examinar la situación financiera de EPS Sanitas y, por ello,  no había lugar a la decisión de toma de posesión.    

·         La  Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud indicó que enviaría a la  Corte Constitucional la documentación correspondiente a la presentación del  Comité de Medidas Especiales del 1° de abril de 2024 con total legibilidad.    

     

124.         El  mismo 14 de febrero de 2025[60],  la Superintendencia Nacional de Salud, mediante su subdirectora Técnica de  Defensa Jurídica (oficio número 20251610000314271) remitió un enlace para  acceder a varias carpetas, con sus respectivas subcarpetas, relacionadas con la  documentación referida en la mencionada inspección judicial. En esa misma fecha[61],  y pese a que ya se le había remitido el expediente completo, reiteró su  solicitud de acceso al escrito de coadyuvancia a la presente acción de tutela  por parte de la Procuraduría General de la Nación y a documentos relacionados  con el proceso disciplinario que se adelantó contra el entonces superintendente  Nacional de Salud, Luis Carlos Leal Angarita.    

     

125.         El  18 de febrero de 2025[62],   la Superintendencia Nacional de Salud remitió una carpeta comprimida sobre el  plan de reorganización institucional al que se hizo alusión en la diligencia de  inspección judicial del 14 de febrero del año en curso.    

     

126.         El  20 de febrero de 2025[63],  se expidió el acta de la inspección judicial realizada en la Superintendencia  Nacional de Salud.    

     

127.         El  26 de febrero de 2025[64],  la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la subdirectora Técnica de  Defensa Jurídica, se pronunció sobre el acta de la inspección judicial  realizada en su sede el 14 de febrero de la misma anualidad. En ese sentido,  reiteró lo expuesto en la mencionada diligencia, como se muestra a  continuación:    

     

128.         (i)  Señaló que presentó documentos desde 1994 sobre la EPS intervenida, cuando se  le autorizó su funcionamiento. Asimismo, (ii) reiteró que la información  aportada del 2022 y 2023 sobre EPS Sanitas corresponde a un estudio “efectivo,  consciente y argumentado” respecto de la expedición del acto administrativo  objeto de controversia.    

     

129.         Por  otro lado, (iii) indicó que la fecha visible en el “formato código CTFT39  Versión 1 de 30 de diciembre de 2022”, corresponde a la actualización de dicho  formato en el Sistema de Gestión Documental, lo cual no refleja la fecha de  expedición del documento en el que se incorporó la recomendación de  intervención forzosa de EPS Sanitas[65],  por parte del Comité de Medidas Especiales. En ese orden, adujo que (iv) la  convocatoria al Comité de Medidas Especiales se realizó el 27 de marzo de 2024,  a las 11.29 a.m. Para lo anterior adjuntó una imagen del correo electrónico que  citó al mencionado Comité, en el que se observa la fecha del 27 de marzo de  2024, así como la hora referida. El contenido del correo electrónico es el  siguiente:    

     

     

· Llamado  a lista y verificación del quórum    

· Aprobación  del orden del día    

· Presentación  evaluación situación EPS en medida especial”.    

     

130.         Por  último, afirmó que (v) la citación para la presentación de la terna de  interventores se realizó el 1 de abril de 2024. Para sustentar lo mencionado,  aportó la imagen de un correo electrónico enviado el 1 de abril de 2024 a las  20.48, cuyo asunto es “Comité de Medidas Especiales” y contiene el siguiente  texto:    

     

“En el marco del artículo 7 de la Resolución No.  20215100013052-6 del 17 de septiembre de 2021, modificada por la Resolución  2023100000000915-6 del 14 de febrero de 2023, de manera atenta la secretaría  técnica convoca a sesión del Comité de Medidas Especiales para el próximo  martes 2 de abril de 2024 a partir de las 7:00 a.m. en la sala de juntas  del despacho del [s]uperintendente Nacional de Salud, con el siguiente orden  del día:    

     

·Llamado a lista y  verificación quórum    

·Aprobación del orden del  día    

·Presentación terna para  interventor y contralor EPS – 1    

·Presentación terna para  interventor y contralor EPS – 2    

·Proposiciones y varios.”  (subrayado del texto original)”.    

     

131.          El  3 de marzo de 2025[66],  el despacho ponente ofició a la Secretaría de la  Sección Primera del Consejo de Estado para que remitiera copia de (i) la  providencia que resolvió la medida cautelar solicitada en el expediente con  radicado 11001-03-24-000-2024-00317-00; (ii) los índices 36, 37, 38 y 39 del  expediente No. 11001-03-24-000-2024-00095-00; y (iii) el índice 24 del proceso  No. 11001-03-24-000-2024-00100-00.    

     

132.         El  5 de marzo de 2025[67],  el Consejo de Estado remitió documentación relacionada con el auto del 3 de  marzo del mismo año[68].    

     

133.         El  28 de marzo de 2025[69],  el apoderado de la parte actora remitió un memorial en el que solicitó a la  Corte desestimar, “por improcedente y extemporáneo” el pronunciamiento de la  accionada frente a la inspección judicial. Al respecto, el apoderado de los  accionantes adujo que el memorial que envió la Superintendencia Nacional de  Salud el 26 de febrero de 2025 para manifestarse sobre la referida inspección  judicial, corresponde a constancias que no fueron presentadas dentro del  término procesal oportuno. De esta manera, hizo alusión a los artículos 236 y  238 del Código General del Proceso, así como al Auto 268 de 2015 de la Corte  Constitucional para sostener que el límite temporal para que las partes dejen  constancias se vence en la misma diligencia de inspección judicial. Por último,  adujo que extender el término probatorio implicaría una vulneración del derecho  fundamental al debido proceso de los accionantes.    

     

134.         El  1° de abril de 2025[70],  la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado remitió intervención en la  que solicitó que se confirmen las sentencias de instancia que declararon la  improcedencia de la acción de tutela. Al respecto, señaló que, de acuerdo con  “el literal b) del parágrafo del artículo 2 y en el artículo 6, numeral 3,  literal i) del Decreto Ley 4085 de 2011[71],  en concordancia con los artículos 610 y 611 del Código General del Proceso, se  encuentra habilitada para intervenir en el presente proceso, en la medida en  que su objeto principal es la defensa de los intereses litigiosos de la Nación.    

     

135.         Por  otro lado, alegó que ante la existencia de mecanismos ordinarios, la acción de  tutela en este caso es improcedente. Al respecto, consideró que la jurisdicción  de lo contencioso administrativo es el escenario en el que se debe dirimir la  controversia planteada, máxime cuando no se acreditó la configuración de un  perjuicio irremediable. Asimismo, expuso que las razones propuestas por los  accionantes corresponden a criterios subjetivos que encuadran más en un control  de legalidad del acto (defectos procedimentales, competencia o motivación) que  en una acción de tutela. En ese orden, indicó que se trata de un acto  administrativo con presunción de legalidad, la que sólo puede ser rebatida en  ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al  tratarse de un acto particular.    

     

136.         La  Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado sostuvo que no se satisfacía la  legitimación por activa, en la medida en que la acción de tutela no había sido  interpuesta por EPS Sanitas, sino por Juan Pablo Rueda Sánchez, quien, para ese  momento, ya no era el representante legal de la EPS intervenida, y por sus  sociedades accionistas, que son personas jurídicas distintas. Además, alegó que  ninguno de los accionantes aportó poder o justificación para obrar como agentes  oficiosos de EPS Sanitas.    

     

137.         El  21 de abril de 2025, el despacho del magistrado sustanciador realizó registro  de ponencia ante la respectiva Sala de Revisión.    

     

138.         El  23 de abril de 2025[72],  la parte accionante reiteró su solicitud de remitir el caso a Sala Plena y de  realizar audiencia pública. Para el efecto, solicitó que los magistrados de  esta Corporación hicieran uso de la facultad prevista en el artículo 61 del  Acuerdo 02 de 2015.    

     

139.         El  28 de abril de 2025[73],  el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, en virtud del artículo 61 del  Acuerdo 02 de 2015 y como presidente de la Sala Especial de Seguimiento a la  Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, solicitó que la Sala Plena  asumiera el caso.    

     

140.         En  sesión del 30 de abril de 2025, la Sala Plena decidió avocar conocimiento del  caso, pues no se había producido fallo por parte de la Sala Segunda de Revisión  y se ejerció la competencia a partir de la solicitud de uno de los magistrados  de la Corporación, conforme los precedentes aplicables.    

     

II.                CONSIDERACIONES    

     

1.        Competencia    

     

141.         La  Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias  proferidas dentro del proceso de tutela de la referencia, de conformidad con lo  dispuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto  2591 de 1991.    

     

2.        Análisis sobre la procedibilidad  de la acción de tutela    

     

142.         Legitimación en la causa por activa. El  artículo 86 de la Constitución establece que “[t]oda persona tendrá  acción de tutela para reclamar ante los jueces (…), por sí misma o por quien  actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales  fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la  omisión de cualquier autoridad pública o de particulares”.    

     

143.         En  la Sentencia SU-150 de 2021, la Corte Constitucional señaló que, de acuerdo con  el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ser  presentada por cualquier persona, cuya legitimación por activa se acredita de  la siguiente manera: (i) de manera directa (la persona interesada interpone la  tutela por sí misma); (ii) mediante representante legal (como es el caso de los  menores de edad o de las personas jurídicas); (iii) por conducto de apoderado  judicial (abogado habilitado con mandato expreso); (iv) a través de agente  oficioso (cuando la persona afectada o titular del derecho no se encuentra en  condiciones para actuar por sí misma); o (v) por medio del defensor del pueblo  o de los personeros municipales, quienes se encuentran facultados para actuar  en nombre de terceras personas cuando el titular del derecho autoriza,  expresamente, su intervención o se presenten circunstancias de desamparo e  indefensión.    

     

144.         Por  ser relevante para este caso, esta providencia se referirá a la legitimación  por activa para interponer la acción de tutela por parte de (i) personas  jurídicas, (ii) por medio de agente oficioso y, en particular, (iii) a lo  concerniente a la interposición de la acción de tutela respecto de personas  indeterminadas.    

     

     

146.          En  dicha providencia, la Corte señaló que el término “persona” referido en el  artículo 86 de la Constitución hace alusión tanto a personas naturales como a  personas jurídicas. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional[74]  ha reconocido que las personas jurídicas también son titulares de derechos  fundamentales. De esta manera, aquellas cuentan con la facultad de acudir al  Estado y con el derecho a presentar acción de tutela para reclamar sus  derechos. Dentro de las garantías tutelables por las personas jurídicas se encuentran  las de preservar su existencia misma, así como su actividad, y garantizar el  ejercicio de derechos de las personas naturales cuando estos tengan interés  directo o indirecto en la persona jurídica, a quien se le hubieren vulnerado  sus derechos.    

     

147.         Con  relación a lo expuesto, la Corte Constitucional ha destacado que es indispensable  que  el representante legal que acuda a la acción de tutela manifieste si el reclamo  lo presenta como persona natural o si la titularidad de los derechos  presuntamente transgredidos corresponde a la persona jurídica que él representa[75].  De esta manera, la legitimación por activa frente a las personas jurídicas  radica, exclusivamente, en que la acción de tutela sea interpuesta por su  representante legal o por el apoderado de aquellas.    

     

148.         En  la citada sentencia, la Sala de Revisión adujo que la EPS accionante era una  persona jurídica sujeta de derechos y, por ende, estaba legitimada para  interponer una acción de tutela en procura de la salvaguarda de sus garantías  fundamentales. Asimismo, destacó que “la legitimidad por activa para las  personas jurídicas tiene que ser ejercida exclusivamente por su representante  legal o su apoderado judicial, quienes son los que tienen legitimidad jurídica  para controvertir actuaciones administrativas que las afectan”. En ese orden,  la legitimidad por activa de una persona jurídica depende de que entre la  persona natural que alega la vulneración y la persona jurídica afectada exista  una relación de representación legal o apoderamiento judicial[76].    

     

149.         (ii)  Presentación  de la acción de tutela por agencia oficiosa. La agencia  oficiosa encuentra su fundamento en tres principios constitucionales, como lo  son: (a) la eficacia de los derechos fundamentales, lo cual implica que las  distintas autoridades (públicas o privadas) deben implementar y extender las  herramientas institucionales para garantizar la materialización, de manera  efectiva, de los derechos fundamentales; (b) la prevalencia del derecho  sustancial sobre las formas, cuya finalidad es impedir que, por el exceso  ritual en el proceso, se amenacen o vulneren los derechos fundamentales de las  personas que se encuentran imposibilitadas para acudir a la acción de tutela  por sus propios medios; y (c) el principio de solidaridad, que establece el  deber en la ciudadanía de procurar la protección de los derechos fundamentales  de las personas que no puedan ejercer su defensa por sí mismas[77].    

     

150.         En  cuanto a los requisitos para la acreditación de esta figura, la jurisprudencia  de la Corte Constitucional ha destacado que (i) el agente oficioso debe invocar  dicha condición y (ii) el titular del derecho se debe encontrar en condiciones  que le impidan actuar por sí mismo. Esta Corte ha señalado[78]  que tales son los presupuestos constitutivos de la figura de la agencia  oficiosa y que la ratificación, es decir, que el agenciado manifieste su  voluntad de solicitar el amparo, es un presupuesto accesorio.    

     

151.         Ahora  bien, en cuanto al primer presupuesto -invocar la calidad de agente-, la  jurisprudencia ha manifestado que su exigencia no es estricta si, de acuerdo  con los hechos y pretensiones, resulta evidente que se actúa bajo dicha  condición[79].    

     

152.         Sobre  el segundo requisito, la Corte ha precisado que las condiciones que impiden  actuar a una persona por sí misma pueden suceder por desamparo e indefensión[80].     

     

153.         En  todo caso, esta Corporación también ha manifestado que la ratificación  por parte del agenciado, en tanto requisito accesorio, sobre los hechos y  pretensiones de la acción de tutela no es condición para la procedencia de esta  forma de legitimación por activa. En ese orden, la ratificación es un medio  excepcional al que puede acudir el juez de tutela cuando, durante el proceso,  no se ha logrado demostrar la imposibilidad del agenciado para presentar la  solicitud de amparo por sí mismo. De este modo, si la persona agenciada  ratifica la acción de tutela, se convalida la actuación del agente y se tiene  por acreditada la legitimación en la causa por activa[81].     

     

154.         (iii)  En lo concerniente a la agencia de derechos fundamentales de personas  indeterminadas, la Corte Constitucional ha expresado que las personas “sólo  pueden actuar dentro de los precisos límites que la ley ha señalado a sus  actuaciones, por lo tanto, no pueden de ninguna manera arrogarse la atribución  de interponer acciones de tutela a su arbitrio, es decir, sin que esté  justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para legitimar  sus actuaciones”[82].    

     

155.         De  esta manera, (i) la sola manifestación de obrar en nombre de sujetos de  especial protección constitucional no otorga la respectiva legitimación; (ii)  no es dable asumir que por el hecho de que el agenciado sea sujeto de especial  protección constitucional se encuentre imposibilitado de acudir por sus propios  medios a la acción de tutela; (iii) el hecho de que el agenciado sea sujeto de  especial protección constitucional no implica una razón, por sí sola, para  acreditar este tipo de legitimación por activa; por ende, (iv) el juez de  tutela debe estudiar las particularidades de cada caso, lo que implica el análisis  de las barreras de participación del titular de los derechos para constatar la  correcta configuración de la agencia oficiosa[83].    

     

156.         En  el mismo sentido, esta Corte ha señalado que cuando alguien pretende la  protección de derechos que no son propios, se hace necesaria la  individualización de los sujetos presuntamente afectados; de lo contrario, la  solicitud de amparo resulta improcedente[84].    

     

157.         En  la Sentencia T-365 de 2006 se estudió una acción de tutela interpuesta por un  representante legal de una empresa transportadora que se vio afectada por una  resolución que determinó el número de vehículos que podían prestar el servicio  de transporte público. El actor, además de obrar como representante legal de la  persona jurídica relacionada, también manifestó que buscaba la protección de  los derechos de los propietarios de los vehículos que serían desafiliados por  la decisión de la administración en cuanto reducir la capacidad transportadora,  la de los conductores y de sus familias.    

     

158.         En  este caso, la Sala de Revisión decidió que no se acreditaba la legitimación por  activa respecto de las personas que se verían afectadas con la medida, pues no  se aportó poder especial para su representación. Asimismo, la Corte determinó  que tampoco se reunían los presupuestos para la configuración de la agencia  oficiosa, ya que el actor no manifestó que actuaba en virtud de dicha calidad  ni demostró la incapacidad de los presuntos afectados para interponer la acción  de tutela por sí mismos.    

     

159.         Legitimación en la causa por pasiva.  La legitimación en la causa por pasiva tiene lugar cuando la acción de tutela  se interpone contra el responsable de la vulneración o amenaza de los derechos  fundamentales. De igual forma, el artículo 86 de la Constitución dispone que la  solicitud de amparo puede ser ejercida contra cualquier autoridad pública o  contra un particular en ciertos eventos.    

     

160.         Requisito de inmediatez.  La jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela debe  presentarse en un término razonable a partir de la alegada vulneración o  amenaza del derecho que se pretenda proteger. De este modo, se garantiza que  esta solicitud de amparo sea un mecanismo judicial de aplicación inmediata y  urgente, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución.    

     

161.         En  ese sentido, le corresponde al juez constitucional analizar las circunstancias  particulares y determinar qué se entiende por plazo razonable en cada caso que  conozca. Asimismo, el plazo razonable es fundamental de cara a determinar el  carácter apremiante de la situación que motivó la acción de tutela, pues un  retraso excesivo e injustificado, en principio, desvirtuaría la necesidad de  intervención urgente del juez de tutela y la naturaleza inmediata de esta  solicitud de amparo[85].    

     

162.         Requisito de subsidiariedad. El  artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela sólo procede  cuando el actor no cuente con otra herramienta de defensa judicial, salvo que  sirva como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio  irremediable. Así, la Constitución consagra el principio de subsidiariedad como  requisito de procedencia de la acción. Si existen otros medios que resulten  idóneos y eficaces para el amparo de los derechos fundamentales, se debe acudir  a estos y no a la acción de tutela[86].    

     

163.         A  partir de este principio, se pueden presentar dos escenarios de acuerdo con el  artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. El primer escenario es que la acción de  tutela proceda como mecanismo definitivo en dos eventos: (i) ausencia de  mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios, y (ii) cuando los  mecanismos judiciales existen, pero en la situación específica no son idóneos  ni eficaces. El segundo escenario se presenta cuando la acción de tutela  proceda como mecanismo transitorio porque existen mecanismos idóneos y eficaces,  pero se configura un perjuicio irremediable que amerita la intervención del  juez constitucional.    

     

164.         Por  su parte, la Corte Constitucional[87],  de forma pacífica y uniforme ha reiterado que, de acuerdo con el principio de  subsidiariedad, la acción de tutela no puede interponerse con el fin de revivir  escenarios procesales fenecidos. En ese orden, las etapas, incidentes, así como  los recursos (ordinarios y extraordinarios) factibles en un proceso hacen parte  del primer escenario de protección de los derechos fundamentales de las  personas, especialmente de lo concerniente al debido proceso. En ese sentido,  no es dable que una persona alegue la vulneración de un derecho cuando no ha  solicitado la protección de la respectiva garantía dentro del proceso que, en principio,  ha sido dotado por el sistema normativo con las herramientas necesarias para  conjurar situaciones de vulneraciones de derechos.    

     

165.         En  ese orden, la Sentencia T-480 de 2011 destacó que la acción de tutela no es una  instancia adicional para dirimir conflictos de naturaleza legal ni para la  subsanación de omisiones o errores cometidos, por parte de los interesados, en  el marco de un proceso. En concreto, este mecanismo de amparo no es un medio  alternativo ni complementario, como tampoco puede ser considerado como última  instancia de litigio. De manera que el juez de tutela debe declarar la  improcedencia de la acción cuando advierta la existencia de otro medio judicial  mediante el cual se pueda obtener la protección de derechos.    

     

166.         La  jurisprudencia constitucional ha señalado que el requisito de subsidiariedad  exige que el accionante acuda, de manera diligente, a los mecanismos judiciales  disponibles, siempre que estos resulten idóneos y eficaces para proteger los  derechos que se consideren vulnerados o amenazados.    

     

167.         De  este modo, un mecanismo judicial ordinario es, por un lado, idóneo cuando  materialmente sirve para garantizar la protección de los derechos fundamentales  y, por otro lado, efectivo cuando su diseño permite proteger, de forma oportuna  los derechos transgredidos o en riesgo de vulneración[88].  De esta manera, la procedencia de la acción de tutela se supedita a que el  medio ordinario de defensa judicial sea ineficaz, lo cual sólo se constata con  el estudio de cada caso en particular[89].  En ese sentido, es dable entender que si la Constitución no hubiese  implementado la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, los mecanismos  ordinarios de defensa judicial quedarían vaciados de contenido[90].    

168.         Subsidiariedad de la acción de tutela respecto de  actos administrativos. Ahora, frente a la subsidiariedad de la  acción de tutela respecto de los actos administrativos, aspecto relevante para  este caso, la Corte ha expresado que, en principio, la acción de tutela no es  procedente para rebatir la validez ni legalidad de un acto administrativo. Lo  anterior se fundamenta en que el carácter residual de la tutela impone una  carga razonable al ciudadano de acudir, previamente, a los medios de control  ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[91].    

     

169.         En  ese sentido, la acción de tutela será procedente para conjurar la vulneración  de derechos fundamentales a partir de la expedición de un acto administrativo  cuando (i) se utilice como medio transitorio de protección, para lo cual se  tendrá que demostrar la configuración de un perjuicio irremediable. También  resulta procedente cuando se (ii) acredite la ausencia de idoneidad y de  eficacia de los mecanismos ordinarios para la protección oportuna e inmediata  de los derechos fundamentales transgredidos[92].    

     

170.         A  partir de lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que  no es dable vaciar las competencias de la jurisdicción de lo contencioso  administrativo con el fin de obtener una decisión más ágil y expedita respecto  de los procesos ordinarios[93].  Al respecto, la Sentencia T-442 de 2017[94]  se refirió a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, al señalar que  “el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de  preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a  las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e  independencia judicial”.    

     

3.        Análisis sobre la procedibilidad de la acción de  tutela en el caso concreto    

     

171.         La acción de tutela satisface el requisito de  legitimación en la causa por activa en cuanto al amparo de derechos de EPS  Sanitas y propios. En primer  lugar, los accionantes están legitimados para interponer la acción de  tutela a nombre de EPS Sanitas. En segundo lugar, las sociedades  accionantes (Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina  Prepagada, Keralty S.A.S. y Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A.) y  Juan Pablo Rueda Sánchez, quien se desempeñaba como representante legal de EPS  Sanitas antes de la intervención, cumplen con la legitimación por activa. En  tercer lugar, los accionantes carecen de legitimación para obrar en nombre  de terceros indeterminados.    

     

172.         (i) Legitimación de  los accionantes para reclamar los derechos de EPS Sanitas. En primer  lugar, los accionantes invocaron la protección de los derechos fundamentales al  debido proceso, defensa e igualdad de EPS Sanitas. Si bien el agente  interventor de EPS Sanitas, quien ejerce funciones de representante legal de  dicha entidad[95],  no presentó ni coadyuvó la presente acción de tutela, se habilita la  legitimación de aquellos en relación con la entidad aseguradora, por cuanto se  configura un conflicto de interés en el caso concreto respecto de aquel agente,  lo que implica necesariamente que los accionistas y el representante legal  anterior pueden reclamar por los derechos de la EPS, específicamente frente a  las medidas administrativas de intervención y toma de posesión de esta. De no  poder hacerlo se desprotegería a la persona jurídica y se vaciaría el contenido  del derecho al debido proceso en un caso tal. Esta conclusión se sustenta en  dos razones.    

     

173.         Primera, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 295 y 296  del EOSF, en concordancia con el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y  los artículos 1 y 2 de la Resolución 2599 de 2016, el agente interventor es un  auxiliar de la justicia y ejerce sus funciones de manera autónoma. Ahora bien, el  artículo 7.8 del Decreto 1080 de 2021 dispone que una de las funciones del  superintendente Nacional de Salud es “[d]esignar y dar posesión a la persona  que actuará como agente especial interventor, liquidador y/contralor de las  entidades promotoras de salud”. De igual forma, el mismo artículo dispone que  es función del superintendente “[r]emover discrecionalmente del cargo al agente  especial, interventor, liquidador, contralor o promotor”. En el presente caso,  la resolución objeto de la acción, que se expidió por el superintendente  Nacional de Salud, designó un agente interventor.    

     

174.         En  el Auto 227 de 2023, la Corte indicó que “a partir del momento en que la  Superintendencia decreta la medida especial, asume la administración de la  institución objeto de la intervención, pues la ejerce a través de un agente  interventor, a quien encomienda la tarea de implementar un plan de acción –que  dicha entidad aprueba- tendiente a superar unos problemas y cumplir unas metas,  que también define”.    

     

175.         En  ese sentido, la Superintendencia Nacional de Salud tiene las siguientes  facultades respecto del interventor: (i) designarlo; (ii) impartir las  directrices sobre la forma como se desarrollará la intervención; (iii) aprobar  el plan de acción que diseñe (lo que implica también la posibilidad de  improbarlo); (iv) evaluar el desarrollo de la medida; así como (v) removerlo.    

     

176.         Así  las cosas, para la Sala Plena se acredita un conflicto de interés del  interventor en el presente asunto, dado que la acción de tutela tiene como  objeto el acto expedido por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante el  cual se le designó como tal, y la decisión de amparo que pudiere proceder  implicaría su remoción. Además, en este caso, al interventor se le asignó la  función de constituir la junta asesora que se encuentra definida en el artículo  9.1.1.3.1 del Decreto 2555 de 2010, la que estará conformada por cinco de los  mayores acreedores de la entidad intervenida.    

     

177.         Así,  en este evento, el ejercicio de las funciones propias de la intervención se  opone a la presentación o coadyuvancia de la acción, pues justamente con esta  se ataca el acto que designó a aquel como interventor y que le estableció  funciones respecto de la intervención. Igualmente, lo expuesto evidencia que la  autonomía de las decisiones del agente interventor está seriamente restringida  en atención a la vigilancia y monitoreo que la Superintendencia Nacional de  Salud realiza sobre el ejercicio de sus funcione, lo que configura un conflicto  de intereses para solicitar la protección de los derechos de la EPS por los  hechos narrados en esta acción de tutela.    

     

178.         Segunda, el artículo 116 del  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero consagra que la toma de posesión  implica “[l]a separación de los administradores y directores de la  administración de los bienes de la intervenida”. En la resolución que se  discute la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la separación del representante  legal, de la Junta Directiva, así como de la asamblea de  accionistas de EPS Sanitas.    

     

179.         Ante  el conflicto de interés del interventor para interponer o coadyuvar la acción  de tutela, los accionistas y el representante legal removido están  materialmente imposibilitados para promover el amparo, lo que significaría   dejar desprovista a la EPS de cualquier posibilidad de solicitar la protección  de sus derechos frente a la medida de intervención, por lo que aquellos no se  encontrarían legitimados para obrar en nombre de EPS Sanitas.    

     

180.         Una  interpretación tal implicaría entender que ningún actor relacionado con el  asunto podría ejercer la defensa de la EPS, específicamente respecto de la  presunta vulneración de derechos por el acto mismo de intervención y toma de  posesión. Lo dicho se sustenta en que, bajo ese entendido, la única persona  facultada para representar a la EPS en la acción de tutela, se encontraría en  un claro conflicto de intereses que le impide defender los derechos de aquella  frente a posibles irregularidades en el acto administrativo a través del cual  se ordenó la medida especial. No puede perderse de vista, de otra parte, que  los accionistas son los principales interesados en lo que ocurra con la EPS a  causa de su intervención, conforme al derecho constitucional de asociación y al  ejercicio de las libertades económica y de empresa, lo que implica  esencialmente la posibilidad para ellos de incoar el amparo constitucional a  nombre de la EPS, en estas particulares circunstancias.    

     

181.         Así  las cosas, se infiere que los accionantes se encuentran legitimados para obrar  en nombre de EPS Sanitas.    

     

182.         (ii) Los accionantes se  encuentran legitimados para obrar en nombre propio. En este escenario  se destaca que Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina  Prepagada, Keralty S.A.S. y Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y  Juan Pablo Rueda Sánchez cumplen con el presupuesto de legitimación para  interponer la acción de tutela. En efecto, las personas jurídicas que  promovieron la acción de tutela son los titulares de los derechos fundamentales  a la igualdad, al debido proceso y a libre asociación. Además, se trata de los  accionistas de la EPS intervenida[96],  que representan 100% del capital de aquella. Por su parte, Juan Pablo Rueda  Sánchez está legitimado en la causa por activa porque es el titular de los  derechos al debido proceso, a la igualdad y la libre asociación, pues era el  representante legal de la EPS intervenida y el acto objeto de la acción dispuso  su separación de manera expresa.    

     

183.         Si  bien el acto administrativo objeto de controversia se dirige exclusivamente  contra la EPS Sanitas, lo cierto es que con dicha decisión las sociedades  accionistas y el representante legal removido consideran que la actuación de la  accionada también los afectó directamente, por lo que solicitaron el amparo de  sus derechos fundamentales. La Sala constata que aquellos son titulares de los  derechos al debido proceso, igualdad y libre asociación que se alegan  impactados por la decisión administrativa en revisión.    

     

184.         Al  respecto, en la Sentencia T-926 de 2009 la Corte estudió un caso relacionado  con la intervención por parte de la Superintendencia Nacional de Salud de una  EPS, lo que derivó en la desvinculación laboral de la accionante, la cual  trabajaba en la entidad intervenida. La Sala de Revisión amparó los derechos al  trabajo y a la vida digna de la accionante, quien era cabeza de hogar y, en  consecuencia, ordenó su reintegro laboral. En esa ocasión, se dio por cumplido  el requisito de legitimación en la causa por activa, pues la intervención de la  EPS la afectó directamente en tanto titular de los derechos fundamentales.      

     

185.         En  la Sentencia T-381 de 2022, la Corte Constitucional resolvió un caso en el cual  las accionantes (en calidad de asociadas de la EPS intervenida) solicitaron que  se dejara sin efectos, o se suspendiera provisionalmente, la resolución que  ordenó la toma de posesión de la EPS.    

     

186.         Sobre  el particular, la Sala de Revisión planteó tres supuestos respecto de los  cuales analizó la legitimación por activa: (i) bajo la hipótesis consistente en  que la acción de tutela fue interpuesta a nombre propio, la sentencia indicó  que si bien las tutelantes estaban habilitadas para solicitar la protección de  los derechos propios, lo cierto es que no demostraron una relación directa  entre las actuaciones de la accionada y los derechos fundamentales invocados en  la acción. (ii) Tampoco se acreditó la legitimación por activa para que las  accionantes actuaran en nombre de los afiliados a la EPS, toda vez que no  aportaron poder, no acreditaron coadyuvancia de los usuarios ni cualquier  manifestación de apoyo por parte ellos. (iii) La sentencia expuso que la  legitimación por activa para obrar en nombre de la EPS tampoco fue satisfecha.  Lo anterior obedeció a que las actoras no figuraban como representantes legales  de la entidad intervenida; el representante legal no coadyuvó la acción de  tutela; y no se aportó poder judicial al respecto.    

     

187.         De  esta manera, se concluye que, en los casos referidos, la Corte ha sostenido que  personas que no tienen la representación de la EPS intervenida, se encuentran  habilitadas para interponer la acción de tutela en nombre propio y, así,  solicitar la protección de sus derechos fundamentales, como ocurre, en este  expediente con las sociedades accionistas y el representante legal removido de  EPS Sanitas.    

     

188.         (iii) Ausencia de legitimación para actuar en  nombre de terceros indeterminados. Respecto del tercer  escenario, la parte accionante alegó, tanto en el escrito de tutela como en  sede de revisión, la afectación por la medida administrativa en el servicio de  salud a más de 5,6 millones de usuarios de EPS Sanitas y aludió a casos  particulares, de acuerdo con notas de prensa tal como quedó expuesto (§ 8). En el mismo sentido, la Procuraduría  General de la Nación resaltó que la intervención de la EPS Sanitas fue  sorpresiva y que dicha EPS venía prestando el servicio de salud a más de cinco  millones de colombianos.    

     

189.         Sobre  lo anterior, cabe anotar que si bien la representación de los afiliados  corresponde a la EPS como una de las manifestaciones del aseguramiento en salud[97],  los accionistas y el exrepresentante legal son personas diferentes a la persona  jurídica afectada. Al respecto, la Sentencia C-090 de 2014 indicó que la  constitución de una sociedad implica, por lo general, el nacimiento de una  persona distinta de sus socios, en la medida en que dicha sociedad ostenta los  atributos propios de la personalidad jurídica.    

     

190.         Así  las cosas, la Sala concluye que no se acreditó la legitimación para que los  accionantes ejercieran la representación de aquellas personas en general, por  varias razones.    

     

191.         Primera, porque la parte  accionante no afirmó actuar como agente oficioso de los afiliados ni acreditó  poder para representarlos. Tampoco se explicaron las razones por las cuales  estos están imposibilitados para interponer la acción de tutela por sí mismos o  por sus representantes legales (§ 154-158).    

     

192.         De  otro lado y aunque los accionantes hacen referencia a casos relacionados con  sujetos de especial protección constitucional, como niños, la Corte  Constitucional ha sostenido que, para agenciar los derechos de los menores de  edad, es preciso demostrar, por lo menos de manera sumaria, que “(i) no hay  quien ejerza la patria potestad; (ii) la persona que la tiene está formal o  materialmente imposibilitada para formular la tutela; o (iii) quien la detenta  se niega a interponerla”[98].  Sobre los adultos mayores, como se explicó, no es dable asumir que por el hecho  de que el agenciado sea sujeto de especial protección constitucional se  encuentre imposibilitado de acudir por sus propios medios a la acción de  tutela, pues no se acreditó un escenario de desamparo e indefensión en estos  eventos.    

     

     

194.         En  cuanto a la agencia oficiosa, la Corte indicó que la sola manifestación de  obrar en nombre de las víctimas no le otorgaba la legitimación alegada. En el  mismo sentido, la Sala Plena señaló que tampoco se acreditó una situación de  desamparo e indefensión que justificara el reclamo de los derechos a través de  un tercero. En todo caso, se acreditó la legitimación por activa del actor para  obrar en nombre de las víctimas, bajo la figura de la agencia oficiosa, toda  vez que 15 organizaciones de víctimas, reconocidas formalmente, manifestaron su  coadyuvancia a la acción de tutela, así como 2 ciudadanos que alegaron su  condición de víctimas del conflicto armado apoyaron la solicitud de amparo.    

     

195.         Dicha  hipótesis no ocurrió en el expediente que se examina, pues no se evidenció  intervención alguna de afiliados o grupos de afiliados para apoyar la acción de  tutela objeto de estudio. Es decir, no se configuraron los elementos de la  agencia oficiosa (§ 154-158).  Por este motivo, no se analizarán los argumentos de la acción de tutela  referidos a la afectación en la prestación del servicio de salud a los usuarios  de EPS Sanitas, pues no se acredita la legitimación en la causa para interponer  la tutela a nombre de ellos.    

     

196.         Con  lo anterior, la Sala aclara que en casos como este no se exige que cada  afiliado de una EPS presente una acción de tutela, ya que ello congestionaría  de manera desproporcionada la administración de justicia, con lo que se  afectaría el acceso a esta y, por ende, los principios de eficacia y celeridad  procesal. Lo que se requiere es el cumplimiento de unos mínimos de  legitimación, como lo podría ser, entre otras opciones, la coadyuvancia de  algunos usuarios u organizaciones a la acción de tutela si se quisiese plantear  el debate constitucional desde la perspectiva de la población afiliada a la  EPS. Si bien las manifestaciones de distintas organizaciones de afiliados  demostraron su rechazo en este evento a la Resolución No. 2024160000003002-6  del 2 de abril de 2024, de acuerdo con los boletines de prensa que adjuntaron  los accionantes, lo cierto es que, a partir de ello, no se puede suponer que  coadyuvan la acción de tutela, puesto que no realizaron intervención alguna  respecto de este proceso.    

     

197.         Conclusión. La Sala concluye que se  cumple el requisito de la legitimación por activa de Clínica Colsanitas S.A.,  Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de  Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez para obrar en  representación de EPS Sanitas y como titulares de los derechos fundamentales  invocados en la acción de tutela. Por el contrario, los accionantes no están  legitimados en la causa por activa para promover la acción en nombre de los  afiliados de la EPS.    

     

198.         La acción de tutela satisface el requisito de la  legitimación en la causa por pasiva. Para el caso concreto se  encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva, puesto que la  Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad pública que profirió la  resolución que se cuestiona en esta acción de tutela y, en ese sentido, se  trata de la entidad pública respecto de la cual se alega la presunta  vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes.    

     

199.         La acción de tutela satisface el requisito de  inmediatez. La Sala Plena constata  que en el presente asunto se supera el requisito de la inmediatez. Lo anterior  se debe a que la Resolución No. 2024160000003002-6 fue proferida el 2 de abril  de 2024, mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 16 de mayo del  mismo año[99].  En ese sentido, se evidencia que la solicitud de amparo fue presentada en un  término razonable, esto es, aproximadamente un mes y medio después de la  expedición del acto.    

     

200.         La acción de tutela satisface el requisito de  subsidiariedad. Si bien contra los actos  administrativos proceden los respectivos medios de control ante la jurisdicción  de lo contencioso administrativo[100],  para el caso objeto de análisis los mecanismos ordinarios resultan idóneos pero  no eficaces, por las razones que se exponen a continuación.    

     

201.         Idoneidad de los medios de control ante la  jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los accionantes  afirmaron que “el medio de control contencioso administrativo disponible” no es  idóneo ni eficaz, pues implica tiempos prolongados, lo que abre la puerta para  la consumación de un daño. En ese orden, consideran que carecen de cualquier  “recurso judicial” para la protección efectiva de sus derechos. Igualmente, los  accionantes adujeron que no podían acudir a la jurisdicción de lo contencioso  administrativo porque no se había resuelto el recurso de reposición contra el  acto atacado.    

     

202.         Sobre  este último punto relativo al recurso de reposición, el Consejo de Estado ha  sostenido, de acuerdo con una interpretación sistemática de los artículos 74,  76, y 161 de la Ley 1437 de 2011, que el recurso de reposición contra los actos  administrativos no es obligatorio y, en consecuencia, se puede acudir  directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar  el acto.    

     

203.         En  efecto, el Consejo de Estado ha señalado que el deber de agotar los recursos  administrativos se predica del recurso de apelación, pues es el único recurso  obligatorio para acceder al juez. Sobre el particular, la Sección Segunda de  aquel  ha precisado que: “[…] la exigencia en comento recae en relación con el  recurso de apelación y tiene como propósito satisfacer la necesidad de usar los  recursos legales obligatorios para impugnar los actos administrativos, de  manera que la administración tenga la oportunidad de revisar sus propias  decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas o aclararlas antes de que  el juez, con ocasión de la puesta en marcha del aparato judicial, estudie su  legalidad”[101].    

     

204.         En  este caso quedó acreditado que el acto dispuso expresamente que procedía el  recurso de reposición, sin otra consideración adicional. Así las cosas, desde  ese momento los interesados podían demandar la resolución. Igualmente, está  acreditado que el 16 de abril de 2024, el apoderado de Juan Pablo Rueda  Sánchez presentó recurso de reposición contra la resolución de toma de  posesión. Asimismo, Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de  Medicina Prepagada, Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Keralty  S.A.S., en conjunto, también presentaron recurso de reposición. Ambos recursos  fueron rechazados el 9 de julio de 2024[102].  Por lo anterior, la Sala concluye que este argumento no es de recibo para  alegar la falta de idoneidad de los medios contenciosos.    

     

205.         Además,  los accionantes señalaron, como se indicó, que los medios de control de  nulidad, así como el de nulidad y restablecimiento del derecho, no son idóneos  ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales.    

     

206.         Sobre  el particular, la Sentencia SU-691 de 2017 sostuvo que, en términos generales,  la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuenta con mecanismos  procesales idóneos para la protección de derechos fundamentales, lo que se  concreta en el conocimiento de los casos por jueces especializados y de la  adopción de medidas cautelares que, conforme los requisitos para su  procedencia, pueden evitar el daño a un derecho.    

     

207.         Por  su parte, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el medio de  control de nulidad será procedente cuando el respectivo acto hubiere sido  proferido sin tener en cuenta las normas en que debería fundarse; sin  competencia; de forma irregular; con desconocimiento del derecho de defensa;  falsa motivación o desviación de poder. A su turno, el artículo 138 de la misma  ley consagra que al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho  puede acudir cualquier persona que considere que se le ha vulnerado un derecho  amparado por el ordenamiento jurídico. Además, podrá solicitar la nulidad del  acto administrativo particular respecto del cual estima que se vulneró su  derecho, así como el restablecimiento del mismo, lo que se concreta en la  reparación del daño causado.      

     

208.         El  Consejo de Estado precisó que la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de  abril de 2024 puede ser demandada a través del medio de control de nulidad (por  su relevancia a nivel nacional), motivo por el cual, en la actualidad, estudia  varias demandas contra el mencionado acto administrativo, en virtud del  artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Incluso, desde una perspectiva inicial, el  acto puede ser demandado por el medio de control de nulidad y restablecimiento  del derecho, por tratarse de un acto particular.    

     

209.         Justamente,  la Sección Primera del Consejo de Estado ha admitido las demandas con los  siguientes radicados: 11001-03-24-000-2024-00101-00,  11001-03-24-000-2024-00100-00, 11001-03-24-000-2024-00095-00 y  11001-03-24-000-2024-00317-00. La demanda con el radicado  11001-03-24-000-2024-00113-00 fue, en un principio, inadmitida por incumplimiento  de las exigencias contempladas en los numerales 2, 7 y 8 del artículo 162 de la  Ley 1437 de 2011[103],  así como del artículo 166.3[104]  de la misma ley. Posteriormente, fue rechazada por falta de subsanación.  También se interpuso otra demanda, con número de radicado  11001-03-24-000-2024-00111-00, la cual fue inadmitida y sobre ella se realizó  una solicitud de acumulación.    

     

     

211.         En  estos términos, la Sala concluye que frente a los argumentos que plantean los  accionantes y que se señalaron previamente, proceden medios judiciales idóneos  para discutirlos y que los mismos pueden presentarse ante el juez natural de  los actos administrativos, esto es, la justicia contencioso administrativa. No  obstante, aunque tales judiciales medios resultan idóneos, no son eficaces,  como pasa a explicarse.     

     

212.         Sobre la ineficacia de los medios contenciosos  administrativos en el caso concreto. La Sala considera que en  este caso resulta desproporcionado exigir a los accionantes acudir al proceso  ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y esperar hasta que este  culmine. Ello se fundamenta principalmente en que (i) la toma de posesión  implica la remoción de los miembros de la junta directiva y, en consecuencia,  una pérdida del control decisorio de la EPS por parte de los accionistas. (ii)  De otro lado, en el presente caso podría configurarse una vulneración clara y  manifiesta del derecho fundamental al debido proceso. En concreto porque, como  lo sostuvieron los accionantes, la resolución cuestionada no tuvo en cuenta, ni  refirió ni argumentó que el problema financiero de la EPS se debe al  incumplimiento de la obligación de reajuste de la UPC, de acuerdo con las  órdenes impartidas en los autos 996, 2881 y 2882 de 2023 por la Sala Especial  de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008.    

     

213.         Ahora  bien, por regla general, los medios de control de nulidad y de nulidad y  restablecimiento del derecho permiten a los interesados solicitar medidas  cautelares, lo que da cuenta de una alternativa para que se adopten decisiones  oportunas en cuanto a la protección eficaz de los derechos alegados. Así, el artículo  233 de la Ley 1437 de 2011 indica que la resolución sobre solicitud de medida  cautelar debe adoptarse dentro de los 10 días siguientes al vencimiento del  término con que cuenta el demandado para responder, que es de 5 días. Asimismo,  si un auto niega la concesión de medidas cautelares, dicha decisión es  susceptible del recurso de reposición, de acuerdo con el artículo 242 de la Ley  1437 de 2011.    

     

214.         Sin  embargo, para el caso concreto, estas medidas resultan ineficaces. En el  proceso está acreditado que el Consejo de Estado ha negado las medidas  cautelares fundadas en razones similares a las propuestas por los accionantes  en el amparo, tales como: falta de motivación; desviación de poder; vulneración  del debido proceso; quebranto del principio de proporcionalidad; ausencia de  competencia para expedir el acto administrativo objeto de reproche;  inexistencia de expediente administrativo para la intervención; el déficit  financiero de la EPS fue provocado por el mismo Gobierno nacional ante la  insuficiencia de la UPC; desconocimiento de los principios de confianza  legítima y seguridad jurídica, entre otros argumentos.    

     

215.         Otro  aspecto importante para analizar en cuanto a la eficacia de los mecanismos  judiciales ordinarios tiene que ver con el estado de los procesos contra la  resolución reprochada, que se encuentran en curso ante el Consejo de Estado, lo  cual se aprecia en el siguiente cuadro:    

     

     

Proceso                    

Fecha de radicación                    

Fecha de admisión                    

Medida cautelar /suspensión provisional                    

Estado   

11001-03-24-000-2024-00101-00                    

09-04-2024                    

14-04-2024                    

26-06-2024                    

A este proceso se acumularon los demás    (Auto 28-02-2025). Suspendido hasta tanto los expedientes 11001-03-24-000-2024-00111-00    y 11001-03-24-000-2024-00317-00 no se encuentren en la misma etapa procesal –    Sin sentencia   

11001-03-24-000-2024-00100-00                    

09-04-2024                    

17-04-2024                    

11-07-2024 Niega la medida cautelar                    

Acumulado y suspendido – Sin sentencia   

11001-03-24-000-2024-00095-00                    

05/04/2024                    

17-04-2024                    

11-07-2024 Niega la medida cautelar                    

Acumulado y suspendido – Sin sentencia   

11001-03-24-000-2024-00317-00                    

14/11/2024                    

Sin registro de admisión                    

                     

11001-03-24-000-2024-00111-00                    

19-04-2024                    

23-05-2024 Auto inadmisorio – sin    registro de admisión o inadmisión                    

                     

Acumulado – Sin sentencia    

     

216.         De  la información previamente expuesta se desprende que a pesar de que en la  mayoría de los procesos han transcurrido 14 meses desde la radicación de las  demandas, en ninguno de ellos se ha proferido sentencia y aquellos en los que  el trámite se encontraba más adelantado, se encuentran suspendidos en espera de  que los más rezagados se igualen en términos al proceso respecto del cual se  acumulan.    

     

217.         Así,  en un asunto en el que se pretende dejar sin efecto, por razones  constitucionales, el acto administrativo por medio del cual se decreta una  intervención forzosa para administrar una EPS por el término de un año, no  puede considerarse eficaz un mecanismo judicial de defensa en el cual dicho  término [el de intervención] venció, fue prorrogado y han transcurrido casi 3  meses desde su prórroga, sin que haya decisión sobre los medios de control  ejercidos al respecto.    

     

218.         De  este modo, la Sala constata que si bien los argumentos expuestos pueden ser  dirimidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es  que los mecanismos judiciales ordinarios resultan ineficaces en el caso  concreto y, por ende, la acción de tutela es procedente para la protección de  los derechos fundamentales alegados (§163,  167 y 169). Por consiguiente, la decisión adoptada por medio de  esta providencia tendrá efectos definitivos.    

     

219.          Ahora  bien, la Sala Plena considera importante hacer una precisión respecto de las  diferencias entre este caso y el decidido en la Sentencia T-381 de 2022. En  aquel expediente las accionantes eran asociadas de la EPS intervenida y no  acreditaron su calidad de accionistas o de miembros de la junta directiva, así  como tampoco condiciones para representar aquella entidad. Por el contrario, en  este evento los tutelantes, además de tener la calidad de accionistas y  representar el 100% del capital social, argumentan su solicitud en la necesidad  de una intervención de carácter impostergable e inmediato por parte del juez de  tutela y, en concreto, de la Corte Constitucional.    

     

4.        Planteamiento del problema jurídico y metodología de  la decisión    

     

220.         Como  la acción de tutela es procedente, la Sala Plena formulará el problema jurídico  correspondiente.    

     

221.         Precisión del problema jurídico.  Como se explicó, los accionantes, dentro de sus argumentos, alegaron que la  accionada incurrió en un defecto sustantivo porque el déficit presupuestario  experimentado por la EPS, que fue una de las causas de la medida de  intervención, se debe a la insuficiencia de la UPC y a la falta de  “equiparación” de los denominados Presupuestos Máximos (PM). Ello implica una  omisión de la Superintendencia Nacional de Salud en cuanto considerar los autos  proferidos por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de  la Corte Constitucional.    

     

222.         Lo  que se alega entonces es una falta de consideración, por vía del incumplimiento  a mandatos judiciales, de las órdenes proferidas por dicha Sala. En efecto,  como se explicó, en este caso la Superintendencia tomó posesión de la EPS por  dos causales contenidas en los siguientes literales del artículo 114 del EOSF:  (i) literal i), el cual se refiere al incumplimiento de los requerimientos  mínimos de capital de funcionamiento que, de acuerdo con el Decreto 780 de  2016, corresponden a las condiciones de habilitación y permanencia de una EPS  y, en particular, de (a) capital mínimo; (b) patrimonio adecuado; (c) reserva  legal; (d) reservas técnicas, entre otros. (ii) Literal e), que se refiere al  incumplimiento de la ley, lo cual, de acuerdo con la Superintendencia Nacional  de Salud, derivó en la afectación del derecho a la salud de los afiliados.    

     

223.         En  virtud de lo expuesto, el análisis sobre la decisión administrativa cuestionada  se centrará en este argumento de los accionantes, en la medida en que se trata  del eje axial que sustenta la decisión adoptada por la Superintendencia  Nacional de Salud. En efecto, las causales invocadas se refirieren a la  insuficiencia del componente patrimonial de la EPS, lo que termina por impactar  la prestación del servicio. El componente patrimonial, a su turno, tiene  relación con el alegado incumplimiento de los autos proferidos por la Sala  Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de  2008, en los cuales, se evidenció, entre otras cosas, la insuficiencia de la UPC  y de los Presupuestos Máximos.    

     

224.         Esta  circunstancia tiene relación con el debido proceso administrativo, cuya  protección se aplica no sólo respecto de las actuaciones judiciales sino  también de las administrativas[105].  Este derecho implica que las autoridades administrativas consideren todos los  elementos relevantes para motivar los actos administrativos y, en concreto, que  se justifiquen adecuadamente las medidas que afectan, de manera intensa, los  derechos fundamentales de los administrados. En este sentido, el cumplimiento  de los mandatos de la Corte Constitucional debe considerarse cuando se trate de  aplicar disposiciones o valorar situaciones respecto de las cuales aquellos  sean incidentes. Advierte la Sala Plena que por eficiencia y pertinencia  argumentativa y metodológica, solo en caso de no acreditarse configurada la  vulneración de los derechos fundamentales por esta razón, considerará los demás  argumentos expuestos por los accionantes.    

     

225.         Así,  el estándar de cumplimiento se entenderá satisfecho cuando la obligada, en  cualquiera de sus actuaciones relacionadas, (i) realice una valoración de fondo  de los mandatos proferidos por esta Corte y (ii) su decisión sea congruente con  ellos, en la medida en que los aplique. De esta forma, no basta con que se  realice un estudio de las providencias que se deben tener en cuenta, sino que  la decisión de la obligada no llegue a conclusiones contrarias a las  determinadas por este alto Tribunal y, en cambio, como ya se dijo, siga un orden  coherente con las determinaciones a las cuales se debe sujetar.    

     

226.         De  acuerdo con lo anterior, le corresponde a la Sala resolver el siguiente  problema jurídico para considerar en el análisis de fondo:    

     

–          ¿ La  Superintendencia Nacional de Salud vulneró el derecho fundamental al debido  proceso administrativo de EPS Sanitas, de sus accionistas y de su representante  legal removido, al no considerar los autos 996 de 2023, 2881 de 2023 y 2882 de  2023 de la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la  Sentencia T-760 de 2008, durante el proceso de evaluación de la  EPS que culminó con la medida especial cuestionada en cuanto a la decisión de  intervención y toma de posesión de aquella entidad?    

     

227.         Para  resolver el problema jurídico planteado, la Sala realizará una breve reseña  sobre (i) el debido proceso administrativo y el proceso de intervención y toma  de posesión de las EPS; (ii) la UPC y los Presupuestos Máximos; (iii) los autos  proferidos por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la  Sentencia T-760 de 2008 que fueron relacionados en la acción de tutela y, por  último, (iv) resolverá el caso concreto.    

     

5.        Debido proceso administrativo y el proceso de  intervención y toma de posesión de las EPS    

     

228.         La  Constitución consagra, en su artículo 29, que el debido proceso debe ser  garantizado en cualquier actuación judicial o administrativa. Del mismo modo,  el artículo 209 superior dispone que las actuaciones de la administración deben  ser acordes con los fines del Estado y con los principios que la rigen[106].    

     

229.          Por  su parte, la Corte Constitucional ha definido que el debido proceso  administrativo tiene tres finalidades, que son: “(i) asegurar el ordenado  funcionamiento de la administración, (ii) garantizar la validez de sus propias  actuaciones y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la  defensa de los administrados”[107].  Asimismo, estas finalidades se garantizan mediante cuatro componentes: (i)  libre acceso a la justicia en condiciones de igualdad; (ii) la legítima  defensa; (iii) “la determinación de trámites y plazos razonables”[108];  y (iv) el ejercicio imparcial de la función pública administrativa.    

     

230.         A  través del cumplimiento de los componentes mencionados, la Administración debe  garantizar un correcto y adecuado ejercicio de la función pública para evitar  actuaciones arbitrarias, como el desconocimiento de asuntos de relevancia  constitucional, por medio de actos administrativos que resulten transgresores  de los derechos fundamentales.    

     

231.         Asimismo,  el debido proceso administrativo se enmarca como un límite de las funciones de  las autoridades. De este modo, toda actuación de su parte debe ajustarse a los  parámetros dispuestos por el sistema normativo y, de esta manera, debe  suprimirse todo criterio subjetivo que pueda afectar los procesos  administrativos, así como conductas de omisión, negligencia o descuido[109].    

     

232.         En  ese orden, la Corte Constitucional ha señalado que el debido proceso se vulnera  “cuando una decisión administrativa resulta arbitraria y en abierta desconexión  con los mandatos constitucionales y legales. Su vulneración conlleva el  desconocimiento de las garantías propias del trámite y, a su turno, afecta  derechos sustanciales”[110].    

     

233.         El carácter esencial del defecto  sustantivo alegado por los accionantes, cuya aplicación se reconoce también  respecto de decisiones de la Administración, implica un desconocimiento de los  parámetros jurídicos que rigen la actuación de la autoridad concernida. Si bien  en su acepción ordinaria, aquel ocurre cuando se desatiende la normativa  aplicable o el alcance que sobre esta defina la Corte Constitucional en  ejercicio del control abstracto, es imperativo reconocer que también cabe su  ocurrencia cuando una decisión administrativa se adopta sin atender los parámetros,  obligaciones o requerimientos que el Tribunal Constitucional establece al  adoptar una decisión de tutela o al realizar el seguimiento sobre el  cumplimiento de esta.    

     

234.         En efecto, aplicar una norma para cumplir  una función administrativa, respecto de la cual la Corte Constitucional ha  señalado un criterio o mandato de aplicación o establecido una obligación o  parámetro para que aquella produzca efectos– como acontece en este evento  frente al ejercicio de la función de intervención administrativa, en ejecución  de las tareas de inspección, vigilancia y control a cargo de la  Superintendencia Nacional de Salud – exige que la autoridad acredite que ha  valorado y aplicado la orden del juez constitucional, específicamente en lo que  se refiere a la materialización de la función que se pretende ejercer. Lo  contrario implicaría habilitar el incumplimiento de órdenes dictadas por la  Corte Constitucional, así como desatender mandatos superiores en cuanto a la  eficacia de los derechos, cuyo alcance ha sido precisado por aquella, y  permitir que la Administración actúe sin considerar que la desatención de las  obligaciones que le impone el juez constitucional la coloca en un evento de incumplimiento  con impacto constitucional, lo que termina por afectar los derechos de los  administrados.    

     

235.         Más allá del encuadramiento de una  conducta tal en la tipología de defectos atribuibles al actuar de la autoridad  pública, de lo que se trata es de preservar la preeminencia de los mandatos  constitucionales, a través de las sentencias del máximo juez constitucional, no  solo de carácter general, sino también en cuanto atañe a aquellas dictadas en  control concreto de constitucionalidad. Es claro que el incumplimiento de la  Administración a órdenes judiciales de carácter constitucional no puede ser una  patente de corso que abra la puerta al desconocimiento de derechos  fundamentales, al permitir que la responsabilidad de aquella por tal  circunstancia se diluya en el ejercicio de sus competencias, sin atender a que  estas deben considerar tanto las normas jurídicas aplicables, como la eficaz y  plena realización de las órdenes que imparta la Corte Constitucional, cuyo  acatamiento es inobjetable.    

236.         En  conclusión sobre esta materia, si la Administración ejerce sus funciones  legales con desconocimiento o incumpliendo mandatos del juez constitucional,  que se han dictado en desarrollo del control concreto de constitucionalidad  para la defensa y garantía de los derechos fundamentales o en seguimiento a  decisiones previas, incurre en una actuación arbitraria susceptible de amparo,  pues con ella se afecta el derecho al debido proceso de los administrados. La  Administración no puede pretender evadir su culpa por el incumplimiento de  órdenes del juez constitucional, a través del ejercicio de sus atribuciones  legales, pues además de su responsabilidad propia sobre el particular, termina  trasladando a los administrados cargas que no les son admisibles, en tanto se  hace un uso irrazonable de las competencias administrativas alegando un  sustento normativo que carece finalmente de validez constitucional, pues la  aplicación de este procedería sin atender mandatos judiciales que condicionan  necesaria y esencialmente su ejercicio.    

     

237.         Proceso de intervención y toma de posesión de EPS.  El trámite de intervención de entidades promotoras de salud se encuentra regido  por una serie de normas a las cuales se debe sujetar la entidad interventora.    

     

238.         En  primer lugar, la superintendencia que lleve a cabo este proceso deberá  garantizar la protección del debido proceso de la entidad objeto de la medida,  de acuerdo con el artículo 29 de la Constitución y con base en la  jurisprudencia constitucional.    

     

239.         Por  su parte, el artículo 154 de la Ley 100 de 1993 dispone que, de conformidad con  los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 de la Constitución, el Estado intervendrá  en el servicio público de Seguridad Social en Salud, con el fin, entre otros  propósitos, de “[d]esarrollar las responsabilidades de dirección, coordinación,  vigilancia y control de la Seguridad Social en Salud y de la reglamentación de  la prestación de los servicios de salud”.    

     

240.         Por  otro lado, el Decreto 1080 de 2021 define, entre otros aspectos, la naturaleza[111],  objetivos[112],  funciones[113]  y el ámbito de la inspección, vigilancia y control[114]  de la Superintendencia Nacional de Salud. En ese sentido, el artículo 7.7[115]  consagra como una de las funciones del despacho del superintendente ordenar la  toma de posesión, así como los procesos de intervención forzosa administrativa  para la administración o liquidación de empresas promotoras de salud (EPS).    

     

241.         Asimismo,  el artículo 233 de la Ley 100 de 1993 consagra que “[e]l procedimiento  administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se  consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia [Financiera de  Colombia]”. De igual forma, los artículos 2.5.5.1.1. y 2.5.5.1.9 del Decreto  780 de 2016 disponen que para los procesos de intervención administrativa para  administrar o liquidar, así como respecto de las medidas cautelares y de toma  de posesión producto de aquella medida especial, la Superintendencia aplicará  las normas de procedimiento contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema  Financiero.    

     

242.         De  esta manera, el artículo 114 del EOSF señala las causales por las cuales  procede la toma de posesión de una entidad vigilada, dentro de las cuales se  encuentra el incumplimiento de los requerimientos mínimos de funcionamiento[116].  Por su lado, el artículo 115 define que el objeto de la toma de posesión es  establecer si la entidad intervenida debe ser liquidada o si es factible  ajustar su gestión en condiciones para el desarrollo adecuado de su objeto  social.    

     

243.         De  igual modo, el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 establece que la Superintendencia  Nacional de Salud ejerce la inspección, vigilancia y control sobre el sector  salud. Asimismo, dispone que esta Superintendencia realizará la intervención  forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas,  dentro de las cuales se encuentran las EPS.    

     

244.         Como  quedó expuesto, la intervención administrativa se efectúa para administrar o  liquidar la entidad objeto de la medida. Así, (i) la intervención  administrativa para administrar, relevante para este caso, tiene como finalidad  determinar si es posible ubicar a la entidad en condiciones para el desarrollo  de su objeto social o establecer si debe ser liquidada. Por su parte, (ii) en  la intervención administrativa para liquidar se dispone la extinción de la  persona jurídica vigilada, para lo cual se ordena la toma de posesión de dicha  entidad hasta su extinción legal.    

     

245.         Ahora,  de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 1753 de 2015, la medida de intervención  podrá tener una fase inicial que consistirá en el salvamento, etapa que no es  obligatoria para proceder con la intervención. Es decir, se trata de una medida  optativa. Al respecto, el Consejo de Estado mediante su Sala de Consulta y  Servicio Civil explicó que el referido artículo[117],  al incluir la expresión “podrá”, para referirse a las medidas de salvamento,  modificó tácitamente la obligación de la Superintendencia Nacional de Salud en  esa materia. Así, esta norma prescribe que la Superintendencia Nacional de  Salud, antes de proceder con la intervención, bajo las causales del artículo  114 del EOSF, podrá ordenar las medidas preventivas contenidas en el artículo  113 del mencionado estatuto[118].    

     

246.         Así  las cosas, toda intervención administrativa para la administración y toma de  posesión de una entidad promotora de salud se debe sujetar a las disposiciones  de la Constitución, de la Ley 100 de 1993, del Estatuto Orgánico del Sistema  Financiero, de la Ley 715 de 2001, de la Ley 1753 de 2015,  del Decreto 1080 de  2021 y de las demás normas concordantes, así como respetar las garantías  propias del debido proceso administrativo.    

     

6.        UPC y Presupuestos Máximos y decisiones de la Corte  Constitucional sobre la materia    

     

247.         La  Unidad de Pago por Capitación (UPC)[119]  corresponde al valor que el Estado reconoce a las EPS para financiar el  cumplimiento de las obligaciones atribuidas a estas, con el propósito de cubrir  los costos asociados a la provisión del aseguramiento del Plan de Beneficios en  Salud (PBS), de acuerdo con lo aprobado anualmente por el Ministerio de Salud y  Protección Social. Dicho aseguramiento se rige por los principios de  universalidad, solidaridad, eficiencia y progresividad, entre otros. Así, la  UPC se calcula con la información remitida por las EPS, de acuerdo con los usos  y costos de los servicios de salud y medicamentos.    

     

248.         En  ese sentido, el artículo 162 de la Ley 100 de 1993 establece que el Plan Obligatorio  de Salud (POS), hoy PBS, “permitirá la protección integral de las familias a la  maternidad y enfermedad general, en las fases de promoción y fomento de la  salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación para todas las  patologías, según la intensidad de uso y los niveles de atención y complejidad  que se definan”.    

     

249.         De  igual forma, el artículo 182 de la misma ley señala que “[p]or la organización  y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan de Salud  Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud  reconocerá a cada Entidad Promotora de Salud un valor percápita (sic), que se  denominará Unidad de Pago por Capitación UPC”. Así, por ejemplo, el monto de la  UPC del régimen contributivo para 2025, asignado mediante Resolución 2717 de  2024 por el Ministerio de Salud y Protección Social, fue de un millón  quinientos veintiún mil cuatrocientos ochenta y nueve pesos con sesenta  centavos, moneda corriente ($1.521.489,60).    

     

250.         Por  su parte, los Presupuestos Máximos (PM)[120]  corresponden a los valores que asigna el Ministerio de Salud y Protección  Social y que transfiere la Administradora de los Recursos del Sistema General  de Seguridad Social en Salud (Adres) a las EPS para costear los servicios y  tecnologías en salud que hacen parte del PBS en la medida en que no fueron  excluidos, pero que no son financiados con los recursos de la UPC.    

     

251.         De  acuerdo con el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019[121],  así como con lo expuesto en el Auto 2881 de 2023 de la Corte Constitucional,  los Presupuestos Máximos (PM) pueden ser entendidos como un medio de  financiación de las tecnologías en salud y de los servicios no cubiertos con  cargo a la UPC pero que, en todo caso, forman parte del Plan de Beneficios en  Salud (PBS). Los Presupuestos Máximos deben ser gestionados, de manera directa,  por las EPS (y entidades adaptadas), mientras que el Ministerio de Salud y  Protección Social es el encargado de asignar el respectivo monto de aquellos,  de acuerdo con la metodología dispuesta para hacer el cálculo.    

     

252.         Con  los Presupuestos Máximos se cubren aquellos servicios y tecnologías que no son  financiados por la UPC debido a sus condiciones inciertas, alta variabilidad de  precios o por ser servicios sociales complementarios ordenados por un juez.  Así, se financian a través de ellos algunos medicamentos para enfermedades  huérfanas, los servicios sociales complementarios, la mayoría de los  medicamentos nuevos, Alimentos Nutricionales Para Propósito Médico Especial  (APME), algunos procedimientos, entre otros conceptos.    

     

253.         Autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento  de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008.  La parte actora hizo alusión a tres autos proferidos por la Sala Especial de  Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008 que, en  particular para el asunto en revisión, contienen los siguientes  pronunciamientos:    

     

Tabla 4. Autos de la Sala Especial de Seguimiento a la  Sentencia T-760 de 2008 a los que se hizo alusión en la acción de tutela:    

Autos    de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008   

Auto 996/23                    

La Sala de Seguimiento declaró el nivel    de cumplimiento bajo de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la    Sentencia T-760 de 2008, al constatar que las deficiencias en el sistema de    información del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)    persistían, así como la baja calidad de los datos suministrados del régimen    subsidiado por parte de las EPS, a efectos de calcular su UPC. En ese    sentido, advirtió que los sistemas de datos no registraban ni actualizaban,    de manera rigurosa, las necesidades de la población. Por otro lado, indicó    que los registros de la frecuencia en la utilización de los servicios de    salud en el régimen subsidiado eran deficientes. También advirtió que el    Ministerio de Salud y Protección Social no demostró la suficiencia de la UPC,    ni equiparó el porcentaje del valor de la prima del régimen subsidiado al 95%    con el valor de la UPC del régimen contributivo, por lo que no se demostró la    suficiencia de la UPC.    

     

Se ordenó a la Contraloría General de la    República y a la Superintendencia Nacional de Salud continuar con las    investigaciones requeridas en el Auto 411 de 2016, así como un reporte    semestral acerca de los avances obtenidos. La orden contenida en el Auto 411    de 2016 consistió en iniciar investigaciones con el fin de: “(i) verificar si    existe una incidencia negativa en la prestación de los servicios de salud por    la liquidación de las EPS que salieron del sistema en los últimos tres años,    y las consecuencias que ello eventualmente generaría en la definición de la    Unidad de Pago por Capitación; y (ii) verificar si existe un nexo causal    entre el detrimento patrimonial de las EPS y el valor de la prima asignada a    cada una de esas entidades, con el fin de determinar si el primero es    consecuencia de la insuficiencia de la UPC. Esto deberá hacerse respecto de    cada una de las EPS de ambos regímenes, en conjunto con la Contraloría    General de la República”.   

Auto    2881/23                    

El mecanismo de los presupuestos máximos    nunca ha tenido la información completa ni de calidad que se necesita para el    cálculo de los montos anuales de forma anticipada a la prestación de los    servicios y tecnologías financiados con estos recursos; esta situación    continúa en la actualidad. Lo anterior se suma al retraso de la Comisión de    Regulación para la validación de los datos reportados por las entidades y el    Ministerio de Salud y Protección Social no ha implementado acciones    tendientes a remediar esta situación.    

     

     

Los presupuestos máximos no se reconocen    de manera oportuna. Por ejemplo, la metodología para definir el ajuste del    presupuesto máximo de 2021 “se expidió más de un año y dos meses después contados    desde la prestación de algunos servicios y tecnologías en salud, en febrero    de 2023 (Resolución 163 de 2023), periodo en el que tampoco se había    publicado la metodología para efectuar el ajuste definitivo de los techos del    2022, lo que representa una evidente mora en la aprobación de estos recursos,    y dificulta como se señaló, una eficiente planeación y ejecución de los    recursos.”. En otros términos, los reajustes entregados durante los primeros    meses de 2021 se aprobaron luego de dos años de su entrega. Esta situación    afecta la disponibilidad de los recursos administrados por las EPS y    desconoce el descenso del valor adquisitivo de la moneda, lo que demuestra    una insuficiencia de los valores calculados. Otra dificultad persistente se    trata de la falta de reconocimiento y desembolso ágil de los valores    correspondientes al reajuste.    

     

Se evidencia una situación crítica, ya    que no se introdujeron recursos suficientes para el desembolso periódico de    los montos que se entregan para el primer cálculo de los techos.    

     

Se necesita con urgencia que el Gobierno    nacional salde la cartera pendiente por presupuestos máximos y cancele, de    manera oportuna, el monto faltante de 2023.    

     

Lo referido afecta el patrimonio de las    EPS y, como lo ha manifestado la Superintendencia Nacional de Salud, varias    de las entidades que manejan el aseguramiento en salud no tienen lo    suficiente para cubrir la reserva técnica legal. “… cómo podrían cumplir con    estos requerimientos si al parecer las EPS tienen solicitudes de recobros    glosadas por elevadas sumas de dinero y así mismo, no han recibido el pago    completo de los PM del 2023 ni los reajustes definitivos del 2022, entre    otros”.    

     

Por todo lo anterior, reiteró a la    Superintendencia Nacional de Salud la orden impartida mediante el Auto 109 de    2021 correspondiente a iniciar las investigaciones para: “(i) verificar si    existe un nexo causal entre el detrimento patrimonial de las EPS y el valor    de la prima y los techos asignados a cada una de esas entidades, con el fin    de determinar si el primero es consecuencia de la insuficiencia de esos    valores. Esto deberá hacerse respecto de cada una de las EPS de ambos    regímenes. (ii) Allegar un informe semestral sobre las acciones    adelantadas.”.   

Auto    2882/23                    

La Superintendencia Nacional de Salud ha    informado, desde mediados de 2023, que varias entidades que operan el sistema    de salud no tienen los recursos suficientes para cubrir la reserva técnica    legal. Dicha situación obedece a, entre otras razones, los 6 billones de    pesos que se encuentran glosados. De este modo, de acuerdo con lo expuesto    por la Superintendencia Nacional de Salud, “tan solo 10 de las EPS citadas en    su informe cumple con las tres condiciones de sostenibilidad financiera, de    resto, a todas las demás siempre les falta cumplir con alguna condición”.    

     

A mediados de 2023, escasamente las EPS    cumplían con los requerimientos de sostenibilidad financiera “cuando además    de la enorme cartera que ponían de presente por PM (…), la cual ascendía para    esa época a $4 billones de pesos, aproximadamente, debían lidiar con el    faltante que representa los montos glosados.”. De igual modo, resaltó que “no    se conjuraron las dificultades evidenciadas en el flujo oportuno de recursos    con ocasión de la existencia de una elevada cartera por recobros al interior    del SGSSS, y que no desapareció con la creación de los PM que fueron creados    para aliviar el flujo de recursos por servicios y tecnologías PBS no UPC”.    

     

Pese a que se esperaba que la entrada en    vigencia de los presupuestos máximos contribuyera al flujo de los recursos    del sistema de salud, los resultados, respecto del recobro, no han sido    satisfactorios, en la medida en que las dificultades de dicho procedimiento    persisten y el proceso de auditoría no se hizo más expedito. Si bien, en la    actualidad, hay menos solicitudes de recobro, lo cierto es que las falencias    en el procedimiento continúan, lo que retrasa los desembolsos solicitados.    

     

En resumen, gracias a los presupuestos    máximos los recobros presentan menos deuda, pero persiste la problemática del    flujo de recursos.    

     

De acuerdo con lo anterior, se requiere    que el Gobierno nacional elimine las barreras que ha impuesto para que los    recursos de la salud sean desembolsados de manera oportuna. Lo anterior se    debe a que dicho retraso ha impactado, de manera negativa, en la liquidez de    las EPS, lo que impide el correcto desarrollo de los procesos al interior del    sistema de salud.    

     

Preocupa lo evidenciado en el Auto 2881    de 2023, por medio del cual se analizó la crisis, desde hace varias    vigencias, que ha ocasionado la falta de pago de presupuestos máximos, así    como sus reajustes de manera oportuna. Lo anterior se suma a las deficiencias    en el flujo de recursos y a los problemas de liquidez de las EPS, lo que    profundiza la crisis y afecta la salud de 50 millones de ciudadanos.    

     

De acuerdo con lo expuesto, se declaró    el nivel de cumplimiento bajo de la orden vigesimocuarta de la Sentencia    T-760 de 2008 y se profirieron órdenes tendientes a conjurar dicha situación.    

     

7.        Análisis del caso concreto    

     

254.         Análisis contextual. Como se explicó,  en la Sentencia T-760 de 2008, la Corte Constitucional emitió una serie de  órdenes estructurales tendientes a superar los déficits del funcionamiento del  sistema de seguridad social en salud y, por ende, respecto de la prestación del  servicio en este ámbito esencial para el Estado y la sociedad. A partir de  dicha decisión, esta Corporación creó una Sala Especial para el Seguimiento de  las órdenes dictadas en aquella providencia.    

     

255.         Los  autos a los que se ha hecho alusión dan cuenta de la crisis que ha impactado al  sistema de salud y en ellos se realiza un análisis general sobre la situación  del sector. Por su parte, el Auto 996 de 2023 declaró un nivel de cumplimiento  medio de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760  de 2008[122],  al constatar la baja calidad de la información tendiente a calcular la UPC. Por  consiguiente, ordenó, entre otras cosas, a la Superintendencia Nacional de  Salud verificar si existía nexo causal entre el detrimento financiero de las  EPS y el monto de la prima asignada a cada EPS, para así determinar si dicho  déficit era consecuencia de la insuficiencia de la UPC[123].    

     

256.         En  línea con lo anterior, el Auto 2881 de 2023 advirtió que los Presupuestos  Máximos no se han reconocido de manera oportuna y que nunca se ha tenido  información completa ni de calidad de cara a calcular los montos anuales para  la prestación de servicios y tecnologías financiados con tales recursos. Por  eso, reiteró que la Superintendencia Nacional de Salud debe verificar si  existía “un nexo causal entre el detrimento patrimonial de las EPS y el valor  de la prima y los techos asignados a cada una de esas entidades, con el fin de  determinar si el primero es consecuencia de la insuficiencia de esos valores”[124].    

     

257.         En  el Auto 2881 de 2023, la Sala Especial de Seguimiento de la Corte  Constitucional también declaró el nivel de cumplimiento bajo del componente de  suficiencia de Presupuestos Máximos de las órdenes 21 y 22 de la sentencia estructural.  En dicho auto se constató la existencia de valores pendientes de pago por las  vigencias 2021, 2022 y 2023 y, por ende, ordenó efectuar los pagos debidos en  los estrictos plazos.    

     

258.         Ahora,  mediante el Auto 2049 de 2024, proferido por la Sala Especial de Seguimiento a  la Sentencia T-760 de 2008, se constató que el Gobierno nacional adeudaba a EPS  Sanitas lo correspondiente a las vigencias de 2021 y de 2022 por concepto de  Presupuestos Máximos. Asimismo, la providencia referida señaló que lo correspondiente  a la deuda de la vigencia de 2021 fue saldada por cuenta de la orden de la  Corte Constitucional, luego de dos años de su exigibilidad. En cuanto a la  deuda de la vigencia de 2022, se declaró el incumplimiento de la respectiva  orden de pago, la cual fue cancelada solo hasta mayo de 2025, luego de un  incidente de desacato por parte de la Sala Especial de Seguimiento. Con todo lo  anterior, la Superintendencia Nacional de Salud, al momento de proferir el acto  administrativo objeto de reproche, no tuvo en cuenta las órdenes de la Sala  Especial de Seguimiento, tendientes a verificar si existe un nexo causal entre  el déficit financiero de las EPS y el valor por concepto de UPC y PM asignados  a cada EPS, “con el fin de determinar si el  primero es consecuencia de la insuficiencia de esos valores”.    

     

259.         Impacto de la intervención en el desempeño de EPS  Sanitas. No puede pasar por alto la Sala Plena que después de  la intervención de aquella entidad se reportó un mayor número de quejas y  acciones de tutela contra EPS Sanitas. Además, los indicadores financieros  registraron un deterioro significativo. Lo señalado es de suma relevancia para  la solución del caso, en la medida en que estas fueron las razones que  motivaron la medida especial de intervención.       

     

260.         Lo  anterior se fundamenta en que, de acuerdo con los datos de la misma  Superintendencia Nacional de Salud[125],  se registró una desmejora considerable de los indicadores financieros de EPS  Sanitas, como se observa en la siguiente gráfica:    

Fuente: https://fenix.supersalud.gov.co/Consultas/Stats/78b24c64-28e3-4939-a3a1-822758bb775f    

     

261.         Del  mismo modo, se registró un detrimento ostensible en el indicador técnico científico,  que se refiere a la efectividad y experiencia en la atención y gestión del  riesgo, que  podría corresponder con la causal de afectación al servicio y que motivó la  intervención, como se evidencia en la siguiente gráfica:    

         

Fuente: https://fenix.supersalud.gov.co/Consultas/Stats/78b24c64-28e3-4939-a3a1-822758bb775f    

     

262.         Ahora,  en lo concerniente a las acciones de tutela, para 2023 se reportaron 3.193  solicitudes de amparo en contra de EPS Sanitas y para 2024, el total fue de  3.724 acciones, lo que implica un aumento del 2.19%[126].    

     

263.         Por  otro lado, de conformidad con los estudios adelantados por el observatorio “Así  Vamos en Salud”[127],  Sanitas EPS, que cuenta con 5.764.404 afiliados, a lo largo de 5 años, ha  experimentado una tendencia ascendente en el número de PQR con fluctuaciones  mensuales.    

     

264.         Por  ejemplo, en 2023, el número de PQR varió entre, aproximadamente, 15.000 y  18.000 casos por mes, con algunos descensos (como se observará en la siguiente  gráfica). A partir de abril de 2024 (marcado por la línea roja en la gráfica),  que se realizó la intervención a la EPS por parte de la Superintendencia  Nacional de Salud, se observa un aumento más pronunciado en el número de PQR  interpuestas, con lo que se alcanzaron niveles superiores de 25.000 casos en  algunos meses, lo que sugiere un incremento del 46% a partir de abril hasta  enero de 2025, a pesar de la disminución histórica que se evidencia al finalizar  el año en todas las instituciones.    

         

     

265.         Por  su parte, otros observatorios[128]  han analizado la insatisfacción con el sistema de salud. En 2024, Colombia  registró más de 1,6 millones de PQR, lo que representa un aumento del 101% en  comparación con el inicio de 2022. Este aumento no es un fenómeno aislado y  refleja la frustración generalizada entre los usuarios del sistema,  especialmente en las EPS intervenidas, como Sanitas, Nueva EPS y Famisanar,  respecto de las cuales las quejas se incrementaron hasta en un 47% en  comparación con años anteriores.    

     

266.         Resolución del caso. En lo que  respecta a la solución del caso concreto, la Sala Plena evidencia, claramente,  que la Superintendencia Nacional de Salud no  consideró, valoró ni  aplicó los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte  Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008 al expedir la Resolución No.  2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024[129],  como tampoco tuvo en cuenta las órdenes que esta Corporación a través de dicha  Sala ha dictado a diferentes autoridades públicas, incluida la propia  Superintendencia Nacional de Salud, en la materia. Lo anterior derivó en una  interpretación y aplicación arbitraria del artículo 114, en sus literales e) e  i), del EOSF.    

     

267.         Sobre  este particular, es necesario tener en cuenta que se trata de considerar un  seguimiento a las órdenes de la Corte Constitucional de carácter estructural.  Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud y las EPS son actores  principales en lo que respecta a dicho seguimiento, sobre todo, por cuanto la  Superintendencia accionada es una de las autoridades concertadas al  seguimiento, así como la destinataria directa de las órdenes de la Sala  Especial.    

     

268.         Por  ello se concluye que la Superintendencia Nacional de Salud vulneró  el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y de la EPS  Sanitas, lo que derivó, como se dijo, en una aplicación arbitraria de las  normas del EOSF. Lo anterior se sustenta en que los autos proferidos por la  Corte Constitucional que omitió valorar y aplicar la accionada al dictar la  medida de intervención que se cuestiona en tutela, determinaban un elemento  jurídico y fáctico indispensable y esencial de cara a establecer la solvencia  financiera de la EPS Sanitas y la situación de ella en el sistema de seguridad  social en salud (§ 233-236). Las razones que sustentan este análisis se exponen  a continuación:    

     

269.         Primera, la resolución objeto de  tutela aludió al concepto técnico de la Delegada para Entidades de  Aseguramiento en Salud como uno de sus fundamentos y señaló que “[l]os  resultados del indicador de siniestralidad PBS financiada con la UPC del  Régimen Contributivo y la Movilidad del Régimen Subsidiado entre el cierre de la  vigencia 2019 a 2023 aumentó en 11%, pasando del 92,9% al 103,9%”. Luego de  esta alusión, la resolución no expuso ni precisó la relación de este aumento  porcentual respecto de la solvencia financiera de la EPS sujeta a intervención.    

     

270.         Esta  cuestión era crucial, pues el fundamento del acto administrativo cuestionado  que adoptó la medida de intervención fue el déficit financiero de EPS Sanitas.  Está acreditado que al menos una de las razones principales para intervenir la  EPS fue la insuficiencia del capital mínimo (literal i del artículo 114 del  EOSF) asunto que, esencialmente, tiene relación con la solvencia financiera de  dicha EPS. Por su parte, la solvencia tiene que ver con el patrimonio adecuado,  en la medida que depende directamente de la UPC, al igual que las reservas  técnicas.    

     

271.         Al  respecto, el Decreto 780 de 2016 dispone que la acreditación del capital mínimo  se obtiene a partir de la sumatoria de los siguientes presupuestos financieros:  capital suscrito y pagado; capital fiscal o la cuenta correspondiente en las  cajas de compensación familiar; capital garantía; reservas patrimoniales;  superávit por prima en colocación de acciones; utilidades no distribuidas de  ejercicios anteriores; así como revalorización del patrimonio. En todo caso, se  deducirán las pérdidas acumuladas, es decir, las pérdidas de ejercicios  anteriores más las pérdidas del ejercicio en curso.    

     

272.         La  causal contenida en el literal i) del artículo 114 del EOSF invocada en la  resolución aludida, se refiere al cumplimiento de los  requerimientos mínimos de capital de funcionamiento. Por su parte, el artículo  2.5.2.2.1.1. del Decreto 780 de 2016 define cuáles son las condiciones  financieras y de solvencia para la habilitación y permanencia de una EPS, esto  es, para su funcionamiento. Así, en los artículos subsiguientes se incluyen los  conceptos de (i) capital mínimo; (ii) patrimonio adecuado; (iii) reserva legal;  (iv) reservas técnicas, entre otros.    

     

273.         De  manera que el pago de la UPC tiene clara repercusión en el flujo de los  recursos y, por ende, en la solvencia financiera de las EPS. En términos  concretos, el pago de la UPC impacta en el patrimonio adecuado,  pues se calcula con los ingresos operacionales, entre ellos, principalmente, la  UPC. También tiene relación con las reservas técnicas que, en últimas, son el  respaldo financiero para el pago a prestadores y para que las EPS cumplan con  sus obligaciones de aseguramiento.    

     

274.         Así  las cosas, en este caso se evidencia una omisión absoluta y determinante por  parte de la autoridad accionada de cara a considerar, valorar y aplicar los  autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional  a la Sentencia T-760 de 2008, cuyas órdenes a la Superintendencia Nacional de  Salud guardan íntima relación con las causas en que se soportó la toma de  posesión y, en concreto, en lo que respecta con el capital necesario para  operar.    

     

275.         Esto  es así porque la insuficiencia de la UPC y la falta de reconocimiento oportuno  y transferencia de los Presupuestos Máximos tiene impacto transversal en los componentes  financieros de la EPS, en la medida en que con estos se cubren los costos que  demanda el aseguramiento del Plan de Beneficios en Salud (PBS), aseguramiento  que se rige por los principios de universalidad, solidaridad, eficiencia y  progresividad, entre otros.     

     

276.         Ahora  bien, la solvencia financiera de EPS Sanitas también impactó en el análisis  hecho por la Superintendencia Nacional de Salud sobre la configuración de la  causal contemplada en el literal e) del artículo 114 del EOSF, relativa a la  persistencia en la violación de los estatutos o la ley. El propio acto  administrativo así lo advierte:    

     

         “Que, los problemas financieros  de la EPS han incidido directamente en la garantía del derecho fundamental a la  salud que debe asegurar de acuerdo con las normas que la prestación del  servicio a la salud, y han afectado directamente el goce efectivo del derecho  fundamental a la salud de los afiliados, consagrado como un derecho a la  preservación de salud y bienestar, de acuerdo con las normas que regulan la  prestación del servicio a la salud, desconociendo entonces los mandatos  constitucionales de protección”.    

     

277.         Segunda, porque al momento de  proferir la resolución cuestionada la autoridad accionada ya tenía conocimiento  de los autos de la Corte Constitucional por medio de los cuales se le ordenó  una serie de verificaciones sobre la situación financiera del sistema de salud  y las EPS en particular y, en la expedición del acto administrativo, omitió su  análisis.    

     

278.         Así,  para la toma de posesión no se tenía certeza si las insuficiencias  patrimoniales a las que recurrió la Superintendencia Nacional de Salud  como sustento de la decisión administrativa adoptada, tenían como causa  actuaciones de la misma EPS o si se generaron por factores ajenos a su voluntad  y derivados de la insuficiencia de la UPC y de la falta de reconocimiento  oportuno de los Presupuestos Máximos. Esto debió valorarse y considerarse por  la accionada, pues todo ello repercute en una gestión adecuada y anticipada de  los riesgos financieros, particularmente de los relacionados con liquidez,  crédito y solvencia.  Sin embargo, la accionada  adoptó las medidas de intervención sin considerar siquiera, valorar ni aplicar  las órdenes dispuestas en dichos autos, con lo que omitió un aspecto relevante  y necesario que vulneró el debido proceso.    

     

     

280.         Además,  por medio del referido auto, la Sala Especial de Seguimiento de la Corte  Constitucional alertó que el giro de los dineros reconocidos se efectúa de  manera tardía y que, para la fecha en que se expidió la providencia (13 de  diciembre de 2024), los Presupuestos Máximos de julio, agosto y septiembre no  se habían terminado de pagar, mientras que los correspondientes a septiembre  sólo se habían cancelado a una EPS. De este modo, la aludida Sala Especial de  Seguimiento concluyó que, durante el 2024, los Presupuestos Máximos estuvieron  desfinanciados.    

     

281.         Ahora,  mediante el Auto 007 de 2025, que sigue la línea de los autos citados, esta  Corte advirtió que “la sola ampliación de los plazos para cumplir con las  reservas técnicas no era suficiente. Como se ha explicado, ello requiere de  ajustes tanto en la metodología de cálculo como en el valor de la UPC una vez  se establece para la vigencia en cuestión. En parecer de la Corte, para las EPS  será imposible atender estos requisitos de patrimonio y reservas técnicas, si  no cuentan con los recursos suficientes para ello y esto requiere corregir las  distorsiones y el rezago en el valor de esta prima”.    

     

282.         Igualmente,  en esta última providencia, la Sala Especial de Seguimiento señaló que si las  EPS registran mayores egresos que ingresos, por esto, deben escoger entre (i)  brindar los servicios de salud o (ii) guardar los valores correspondientes a  las reservas técnicas y al optar por la prestación del servicio,  indefectiblemente, sufren un impacto en los dineros de las reservas, lo que  conlleva al incumplimiento de los requisitos financieros de habilitación.    

     

283.         Se  acredita, entonces, que la accionada omitió argumentar, valorar y determinar su  conducta considerando si EPS Sanitas se encontraba o no en una imposibilidad  fáctica de cumplir con los requisitos de habilitación financiera derivados del  impago o el ajuste de la UPC y del no reconocimiento de los Presupuestos  Máximos, lo cual tiene repercusión constitucional, directa y esencial, en la  medida de intervención. Con base en lo anterior, la Sala Plena de la Corte  Constitucional concluye que la accionada vulneró el derecho fundamental al  debido proceso de los accionantes y de la EPS Sanitas, pues omitió considerar  un asunto determinante y de carácter constitucional para fundamentar el acto de  toma de posesión y adoptar las medidas administrativas correspondientes.    

     

284.         Tercera. Al no valorar el  impacto que las órdenes impartidas por la Corte Constitucional tenían respecto  de la situación de la EPS por intervenir, especialmente en su condición  financiera, la Superintendencia Nacional de Salud desconoció que del nivel de  acreditación de los estándares fijados por la Sala Especial de Seguimiento en  Salud de la Corte Constitucional se desprendían consecuencias directas y,  esencialmente, relacionadas con el análisis sobre las causas que podrían dar  lugar a una intervención administrativa sobre EPS Sanitas.    

     

285.         Por  ende, era insustituible realizar un análisis ponderado y sustentado sobre ese  impacto, tanto por tratarse de mandatos judiciales de obligatorio cumplimiento  que, además, se originaron como consecuencia de un precedente constitucional a  partir de una sentencia con alcance estructural y que encuadraban la actuación  de la propia Superintendencia Nacional de Salud.    

     

286.         Cuarta. La omisión en el  cumplimiento de deberes por parte de la accionada, derivados de órdenes  judiciales que definen el alcance constitucional de un derecho fundamental, no  puede servir de sustento para imputar responsabilidades o aplicar efectos a un  administrado, máxime cuando de aquel incumplimiento puede predicarse un impacto  directo frente a la conducta que se reprocha o en la que interviene el  particular. Los efectos que pueda generar la propia falla en el obrar  administrativo del ente de inspección, vigilancia y control cuando adopte una  medida cautelar, no pueden trasladarse automáticamente a los destinatarios de  la medida, sin siquiera hacer una evaluación sobre el particular, con  desconocimiento de lo ordenado por el Tribunal Constitucional.    

     

287.         Además,  cabe recordar que el Auto 089 de 2025, expedido por esta Corporación, indicó  que las órdenes proferidas por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia  T-760 de 2008 deben cumplirse de acuerdo con las normas que regulan el Sistema  General de Seguridad Social en Salud SGSSS. Asimismo, señaló que la actuación  de una entidad obligada por una orden sometida a seguimiento, como en este  caso, debe estar dirigida a demostrar el cumplimiento del respectivo auto  proferido por el juez constitucional.    

     

288.         De  otra parte, el mencionado auto recalcó que la finalidad de la gestión  administrativa debe estar encaminada a la puesta en marcha de medidas  eficaces, oportunas e integrales que permitan superar las  falencias estructurales expuestas en la Sentencia T-760 de 2008. Esto implica  que toda la actuación de las entidades obligadas, lo que incluye la expedición  de actos administrativos de intervención, debe responder a las órdenes de la  Corte Constitucional tendientes a superar las fallas estructurales del sistema  de salud, lo cual puede ser objeto de estudio y decisión por parte de la Sala  Plena de la Corte Constitucional.    

     

289.         Quinta. Las actuaciones de esta  Corte por conducto de su Sala Especial de Seguimiento en Salud tienen carácter  procesal y obligatorio. En efecto, el artículo 64 del Reglamento Interno de la  Corte Constitucional[130]  confirma la condición procesal de aquellas, al regular la práctica probatoria y  las demás actividades necesarias para verificar el cumplimiento de las órdenes  que se profieran. Todo ello dentro del mismo expediente y sin abrir un nuevo  litigio de naturaleza contenciosa. En efecto, los autos de seguimiento son de  obligatorio cumplimiento por lo que, en el caso concreto, se comprueba una  vulneración del debido proceso por no haber sido tenidos en cuenta por la  entidad accionada al dictar la medida de intervención que ahora se cuestiona  mediante acción de tutela.    

     

290.         Al  respecto, entender que las actuaciones de la Superintendencia Nacional de Salud  puedan darse de manera aislada o contraria respecto de los autos de la Sala  Especial de Seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008, no  responde al carácter estructural de las órdenes impartidas en esta providencia,  lo que, en el presente asunto, derivó en una interpretación y aplicación arbitrarias  del artículo 114 del EOSF que vulneró el debido proceso de la parte accionante.    

     

291.         De  manera que, como ha quedado expuesto, las causales invocadas para la toma de  posesión efectuada por la accionada se encuentran esencialmente relacionadas  con el cumplimiento de los autos expedidos por la Sala Especial de Seguimiento  de la Corte Constitucional. Por ende, el análisis y el cumplimiento de las  mencionadas providencias era un factor imperativo para la motivación y la  adopción del acto administrativo objeto de controversia. Con su omisión, no  sólo se puso en juego el respeto por la autoridad judicial, sino la eficacia y  vigencia real de la Constitución, pues la accionada no atendió el deber de  cumplimiento al que está compelido todo destinatario de una orden judicial[131].    

     

292.         Por  otro lado, cabe destacar que la toma de posesión por parte de la  Superintendencia Nacional de Salud, en virtud de sus funciones de inspección,  vigilancia y control[132],  no es una medida de carácter sancionatorio, sino que se trata de una de  carácter cautelar para la superación de falencias económicas y administrativas  en que incurra una entidad sujeta a la supervisión de aquella. Esta medida  tiene como objetivo realizar las gestiones posibles para que la entidad  intervenida vuelva a tener las condiciones suficientes para desarrollar su  objeto social, de acuerdo con el criterio de la Superintendencia[133].    

     

293.         De  este modo, la toma de posesión como medida cautelar, implica una restricción de  derechos de personas que todavía no han sido declaradas responsables ni  jurídica ni administrativamente[134].  Estas medidas, por tanto, no pueden obstaculizar, de manera absoluta, el goce  de los derechos fundamentales[135].    

     

294.         Lo  anterior implica que la medida cautelar debe adoptarse y aplicarse con respeto  al debido proceso. Por esto, y dado su carácter excepcional, tales medidas  deben ser impuestas luego de considerar todos los elementos que se requieren  para sustentarlas.    

     

     

296.         Por  las razones expuestas se concluye que la Superintendencia Nacional de Salud al  expedir la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 y la  Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024, que la corrigió,  incurrió en una arbitrariedad que desconoció los mandatos constitucionales en  cuanto al seguimiento y cumplimiento de órdenes emitidas por la Corte  Constitucional para el goce efectivo del derecho a la salud, bajo los cuales  debía regir su conducta y, en consecuencia, vulneró de manera grave, el derecho  al debido proceso de los accionantes y de la EPS Sanitas.    

     

     

     

8.        Remedio constitucional    

     

297.         Como  se constató una vulneración al debido proceso, la Sala Plena de la Corte  Constitucional revocará los fallos de instancia que declararon la improcedencia  de la acción de tutela en el presente caso. En su lugar, amparará de manera  definitiva el derecho al debido proceso administrativo. Lo anterior, porque el  acto desconoció los parámetros dispuestos en órdenes emitidas por la Sala  Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008  que resultaban esenciales para la interpretación y aplicación de las causales  de intervención alegadas como motivo de la decisión administrativa que se  revisa.    

     

298.         Por  lo anterior, dispondrá dejar sin efectos los actos administrativos contenidos  en la Resolución No. 2024160000003002-6  del 2 de abril de 2024 y en la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de  2024 que la corrigió. También se dejará sin efectos la Resolución 2025320030001947-6 del 1  de abril de 2025 que prorrogó la medida de intervención. Sobre este último  aspecto, la Sala Plena evidencia que la Superintendencia  Nacional de Salud señaló que los incumplimientos normativos de condiciones  financieras y prestación de servicios a los usuarios aún continuaban por parte  de EPS Sanitas, por lo cual concluyó que persistían las causales de  intervención consagradas en el artículo 114 del EOSF y adoptó una posterior  decisión administrativa para prorrogar la medida de intervención.    

     

299.         El remedio de dejar sin efectos dicha  medida se extiende entonces, necesariamente, respecto de la Resolución  2025320030001947-6 del 1 de abril de 2025, pues este acto se limitó a prorrogar  la medida dispuesta en el acto que inicialmente dispuso la toma de posesión de  la EPS Sanitas. Como se trata de una extensión de la medida administrativa  adoptada, persiste la circunstancia vulneradora del derecho al debido proceso  que se evidenció en el presente análisis por idéntica causa, toda vez que se  trata de la misma actuación administrativa.    

     

300.         Aunque el aludido acto no se demandó,  pues no podría haber sido atacado por los accionantes ya que se produjo estando  en revisión la tutela correspondiente, la Sala observa que se trata de una  extensión de la medida que se expidió por la misma autoridad accionada,  conserva sus fundamentos y versa sobre la misma medida de intervención por  idénticas causales. Por lo anterior, las razones que se  alegan como vulneradoras del derecho al debido proceso se mantienen y replican  en la nueva decisión de la Superintendencia Nacional de Salud, pues como se  advirtió el último acto administrativo prorrogó la medida de intervención  objeto del amparo.    

     

301.         Lo resuelto a este particular, se  fundamenta en que el juez de tutela tiene la competencia para emitir fallos más  allá y fuera de lo pedido cuando el asunto sometido a su conocimiento lo amerita.  En ese orden de ideas, la Sentencia T-015 de 2019 indicó que la Corte  Constitucional ha admitido que el juez constitucional puede resolver los  asuntos sin ceñirse estricta y forzosamente a las situaciones de hecho  relatadas en la acción y, como en este caso, identificar las causas  sustanciales de la vulneración para adoptar los remedios constitucionales  idóneos y eficaces que garanticen la efectividad de los derechos fundamentales  de quien demanda el amparo. Este principio aplica también al caso de tutela  contra actos administrativos.    

     

302.         La orden adoptada no significa que la  Superintendencia Nacional de Salud no pueda hacer uso de sus atribuciones  legales en materia de intervención administrativa respecto de la EPS Sanitas,  sino que implica que cuando estime necesario recurrir a dichas atribuciones  tiene la obligación de considerar, evaluar y aplicar a su gestión  administrativa las órdenes correspondientes de acuerdo con lo dispuesto en los  autos 411 de 2016, 109 de 2021, 996, 2881, 2882 de 2023, 2049 de 2024, 007 de  2025, así como en los que se emitan por la Sala Especial de Seguimiento de la  Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008 y así valorar el impacto de  las órdenes proferidas por esta Corporación frente a la situación financiera de  la EPS respecto de la procedencia de una medida de intervención.    

     

303.         En  ese sentido, la autoridad  de inspección, vigilancia y control cuando pretenda ejercer sus funciones de  intervención a una EPS, deberá acreditar previa y razonadamente el cumplimiento  de las órdenes proferidas por la Corte Constitucional, para lo cual deberá (i)  realizar una valoración de fondo sobre los autos emitidos por la Sala Especial  de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008 y (ii)  la decisión que se dicte deberá aplicar y ser congruente con las mencionadas  providencias.    

     

304.         De  igual forma, manifiesta la Sala Plena que ante el carácter definitivo de la  presente decisión, se configura una sustracción de materia sobre los procesos  en contra de la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 que  adelanta el Consejo de Estado.    

     

305.         Además,  la Sala dispondrá la remisión de esta providencia a la Sala Especial de  Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008, para lo de  su competencia.    

     

306.          Por  otro lado, la Sala advierte que esta decisión no impide que la Procuraduría  General de la Nación continúe con las investigaciones disciplinarias que cursen  en relación con los trámites que generaron la intervención de EPS Sanitas,  actuación que debe adelantarse en los términos establecidos por las normas  aplicables.    

     

307.         Finalmente,  la Corte Constitucional destaca que el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991  dispone que el juez constitucional “mantendrá la competencia hasta que esté  completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”,  motivo por el cual: (i) el conocimiento del escenario de desacato por parte de  la Superintendencia Nacional de Salud, frente a los mencionados autos de  seguimiento, dictados por la Corte Constitucional, corresponde a la Sala  Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008; y, además, (ii) la Sala  Plena de la Corte Constitucional está facultada para continuar con el ejercicio  de su jurisdicción luego de proferida la presente sentencia.    

     

III.           DECISIÓN    

En  mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional    

     

RESUELVE    

     

PRIMERO.  REVOCAR la sentencia del 10 de julio de 2024 proferida por la Corte  Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, Agraria y Rural que confirmó el  fallo del 30 de mayo de 2024 expedido por el Tribunal Superior del Distrito  Judicial de Bogotá D.C. – Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras,  que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Clínica Colsanitas  S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S.,  Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez  contra la Superintendencia Nacional de Salud. En su lugar, AMPARAR el  derecho fundamental al debido proceso de Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas  S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina  Prepagada Colsanitas S.A., Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. y Juan  Pablo Rueda Sánchez.    

     

SEGUNDO.  DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de  2024 que ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios  de la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. por el término de un año, así  como la intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS; la  Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024 que la corrigió; así como  la Resolución 2025320030001947-6 del 1 de abril de 2025, mediante la cual se  prorrogó dicha medida de intervención por un año, dictadas por la  Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con lo expuesto en la parte  considerativa de esta sentencia.    

     

TERCERO.  REMITIR, por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional,  esta providencia y sus antecedentes a la Sala Especial de Seguimiento a la  Sentencia T-760 de 2008, para lo de su competencia.    

     

CUARTO.  Por Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRESE la  comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

     

Notifíquese,  comuníquese y cúmplase.    

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

     

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

Ausente  con comisión    

     

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

Salvamento  de voto    

     

     

     

PAOLA  ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

CAROLINA  RAMÍREZ  PÉREZ    

Magistrada  (e)    

     

     

     

MIGUEL  POLO ROSERO    

     

     

     

JOSE  FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

     

     

     

     

     

     

     

     

     

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

A LA SENTENCIA SU.277/25    

     

Expediente: T-10.477.327    

     

Acción  de tutela instaurada por Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía  de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada  Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez contra la Superintendencia Nacional  de Salud    

     

Magistrada ponente:    

Juan Carlos Cortés González    

     

     

Con  el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, procedo a exponer  las razones que me llevan apartarme de la decisión adoptada en el asunto en  referencia.    

     

Sobre la falta de competencia de la Sala Plena para adoptar la  decisión    

     

En primer lugar, estimo que la Sala  Plena no tenía la competencia para decidir el asunto, pues, tal y como lo  exprese en la sesión de 30 de abril de 2025, la decisión de asumir el  conocimiento del expediente fue manifiestamente extemporánea y  desconoció el principio de competencia funcional y la garantía del juez natural,  en la medida en que para ese momento la Sala Segunda de Revisión, conformada  por los magistrados Juan Carlos Cortés González, la magistrada Diana  Fajardo Rivera y el suscrito ya había adoptado  una decisión, tal y como pasa a explicarse a continuación.    

     

El expediente de referencia fue seleccionado el 30 de  septiembre de 2024, por la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de la  Corporación y ese mismo día fue asignado a la Sala Segunda de Revisión,  presidida por el magistrado Juan Carlos Cortés González, quien recibió el  expediente el 15 de octubre de 2024.    

     

Asimismo, los días 22 de octubre y 7 de noviembre de  2024, así como el 17 de enero de 2025, el magistrado sustanciador decretó  pruebas, entre ellas, una inspección judicial a la Superintendencia de Salud.  Además, el 27 de enero de 2025, el despacho sustanciador ofició a la Sala  Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional  para que remitiera copia de los autos 411 de 2016, 2881, 996, 2882 de 2023 y  2049 de 2024, así como la información adicional relevante en relación con el  objeto del caso. En dicha providencia se le informó a la Sala de  Seguimiento en Salud del asunto que estaba conociendo la Sala Segunda de  Revisión. En particular, entre otras, se le indicó:    

     

“1. La acción de tutela en revisión.  El 2 de abril de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud (SNS) expidió la  Resolución No. 2024160000003002-6 por medio de la cual ordenó la toma de  posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Entidad Promotora de  Salud Sanitas S.A.S. (EPS Sanitas), por el término de un año, así como la  intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS.    

     

2. El 16 de mayo de 2024, la Clínica  Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty  S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda  Sánchez (quien afirmó actuar como representante legal removido de EPS Sanitas),  mediante apoderado judicial, interpusieron acción de tutela, como mecanismo  transitorio, en contra de la Superintendencia Nacional de Salud para la  protección de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad  de EPS Sanitas, así como del debido proceso y la libre asociación de sus  accionistas. De este modo, la parte accionante solicitó dejar sin efectos la  Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 y, subsidiariamente,  pidió la suspensión del referido acto administrativo hasta que el Consejo de  Estado resuelva de fondo el medio de control de nulidad que se interpuso contra  el mencionado acto administrativo […]”.    

Posteriormente, el 7 de  abril de 2025, dentro del término previsto para el efecto, el magistrado  sustanciador registró el proyecto de fallo ante la Sala Segunda de Revisión. En  consecuencia, la Secretaría General de la Corporación incorporó la anotación  sobre dicho registro al historial del expediente que se encuentra en el sitio web  de la Corte Constitucional y que es de acceso público. En virtud de lo  anterior, el 21 de abril de 2025, la magistrada Diana Fajardo Rivera envió sus  comentarios al proyecto de sentencia y manifestó el sentido de su voto.    

     

Asimismo, el 29 de abril  de 2025, remití mis comentarios a la ponencia y expresé el sentido de mi voto,  es decir, que, en ese momento, la Sala Segunda de Revisión adoptó una decisión.    

     

No obstante, el 30 de  abril de 2025, el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, quien preside la Sala  de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte  Constitucional, con fundamento en lo previsto en el artículo 60 del  Reglamento Interno de la Corte Constitucional, presentó el expediente  T-10.477.327 para consideración de la Sala Plena con el propósito  de que asumiera su conocimiento. Dicha solicitud se hizo tres meses después de  que la referida Sala de Seguimiento tuviera conocimiento del asunto.    

     

Así las cosas, el  conocimiento del expediente estuvo a cargo de la Sala de Revisión desde el 15  de octubre de 2024, es decir, durante aproximadamente seis meses y medio.  Sin embargo, durante dicho lapso ningún magistrado de la Corte Constitucional  consideró que el caso ameritara ser objeto de conocimiento de la Sala Plena.    

     

Bajo ese panorama,  considero que la Sala Plena de la Corporación no podía asumir el conocimiento  del asunto de referencia, pues, para el 30 de abril de 2025, la Sala Segunda de  Revisión ya había adoptado una decisión, en la medida en que para esa fecha la  magistrada Diana Fajardo y el magistrado Vladimir Fernández ya habían  presentado los comentarios a la ponencia que registró el magistrado Juan Carlos  Cortés González, el 7 de abril de 2025 y habían expresado el sentido de su  voto, por consiguiente, a mi juicio, en la SU-277 de 2025 se configuró un vicio  de validez insubsanable.    

     

Lo  anterior, de acuerdo con lo previsto en el Auto 823 de 2024, en el que la Sala  Plena de la Corporación señaló: “la garantía del juez  natural entonces exige que, dentro del marco de su jurisdicción, y en ejercicio  de su competencia, los jueces de la República, con independencia de su carácter  unipersonal o colegiado, conozcan de los asuntos previamente atribuidos por la  Constitución y la ley, los instruyan según el régimen procesal aplicable y los  resuelvan a través de una decisión de fondo. La función jurisdiccional por  parte de los jueces se ejerce como propia y habitual y de manera permanente,  por lo cual no están facultados para abandonar, de manera discrecional, la  dirección del proceso ni pueden ser apartados de su conocimiento por causas  ajenas a los eventos previamente definidos  en la ley.    

     

En el evento de que  ocurra lo anterior, el proceso adolece de un vicio de validez insubsanable que  afecta gravemente el debido proceso de las partes, por cuanto se impide que el  juez natural delibere y decida sobre el asunto que aquellos pusieron en  conocimiento de la administración de justicia. Como consecuencia de ello,  procede la declaratoria de la nulidad del procedimiento y/o de la decisión, de  manera que se retrotraiga la actuación al momento anterior del vicio que afectó  la validez del trámite”.    

     

Aunado a lo anterior,  cabe señalar que en relación con la decisión referente a que la Sala Plena  asumiera la competencia de este asunto la magistrada Diana Fajardo, en el acta  de la sesión de 30 de abril de 2025, indicó:    

     

 “La magistrada Diana  Fajardo salvó el voto, al considerar que la solicitud para que el expediente  fuera asumido por la Sala Plena fue presentada de manera extemporánea. Señaló  que, si bien el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015 —norma aplicable al caso,  por cuanto el expediente T-10477327 fue seleccionado y repartido antes de la  entrada en vigencia del Acuerdo 01 de 2025— permite que cualquier magistrado  solicite que un asunto sea conocido por la Sala Plena cuando se trate de una  unificación de jurisprudencia o se justifique por la trascendencia del tema,  dicha facultad debe ejercerse en el momento procesal oportuno, esto es, antes  de la radicación del proyecto y del inicio de su discusión en la Sala de Revisión  competente. A su juicio, admitir solicitudes de este tipo cuando ya se ha  radicado el proyecto de sentencia y se ha iniciado su deliberación compromete  la autonomía judicial de la Sala que recibió el reparto, debilita la  transparencia y la lógica del sistema de reparto y abre la puerta a  intervenciones estratégicas que distorsionan la distribución funcional de  competencias prevista en el reglamento interno de la Corte”.    

     

Así mismo, en el acta de la sesión de la Sala Plena de  30 de abril de 2025, la magistrada Natalia Ángel y el magistrado Miguel Polo  manifestaron:    

     

“En cuanto a la decisión  de asumir para conocimiento de la Sala Plena el expediente T-10.477.327, la  magistrada Natalia Ángel Cabo y el magistrado Miguel Polo Rosero aclararon su  voto. Si bien están de acuerdo con que la sala plena conozca de la tutela por  la relevancia de la temática, manifestaron reservas con el momento en el que se  hizo la solicitud de informe del artículo 60, para que esto así sucediera. Al  respecto, indicaron que, si bien las normas del reglamento no tienen un límite  para que un asunto sea de conocimiento del pleno, para el momento en que se  hizo la solicitud en el caso en cuestión, ya se habían activado las discusiones  propias de la Sala de Revisión. Esto puede tener efectos negativos en la forma  en la que se deciden los casos de tutela en la Corporación. Por ello, sugieren  que, en el futuro, la Corte adopte correctivos para reformar el reglamento, en  el sentido de establecer límites objetivos y temporales en el uso de la  atribución prevista en el artículo 60 del Acuerdo 01 de 2025, tal y como, por  lo menos, desde el punto de vista temporal, se consagra en el artículo 58 del  mismo acuerdo, en casos de cambio de jurisprudencia”.    

     

De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena no tenía  competencia para proferir la sentencia SU-277 de 2025.    

     

Ahora bien, en relación con el fondo del asunto,  reitero los argumentos que planteé ante la Sala Segunda de Revisión, el 29 de  abril de 2025, referentes a que en el expediente objeto de estudio no se  acreditaron los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela  relacionados con la legitimación por activa y la subsidiariedad.    

     

Sobre la legitimación por activa de los  accionistas de la EPS Sanitas y de su antiguo representante legal    

     

Al respecto, considero que la SU-277 de 2025 realiza  una interpretación extensiva e injustificada de la legitimación por activa, la  cual resulta incompatible con los criterios jurisprudenciales que ha  consolidado la Corte en casos relacionados con la protección constitucional de  los derechos de las personas jurídicas[136].  Si bien la Sala reconoce que la EPS Sanitas (sujeto directamente afectado por  la resolución de intervención) no presentó la acción de tutela ni la coadyuvó a  través de su representante legal (entiéndase, el agente interventor designado  en el marco de la medida), se concluye que sus accionistas y el exrepresentante  legal sí se encuentran legitimados para reclamar el amparo de sus propios  derechos fundamentales, como el debido proceso, la igualdad y la libre  asociación.    

     

Cabe recordar que la discusión principal de la acción  de tutela gira en torno a la legalidad del acto administrativo mediante el cual  se ordenó la intervención forzosa de la EPS Sanitas. Se trata, por tanto, de  una actuación administrativa que recae directamente sobre la persona jurídica,  y no sobre sus accionistas ni su antiguo representante legal. En tales  condiciones, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el sujeto procesal  legitimado para controvertir dicha decisión es la persona jurídica, en este  caso la EPS Sanitas a través de su representante legal, esto es, el interventor  designado.    

     

Bajo ese panorama, la referida providencia desconoce  el principio de representación legal como pilar de la legitimación por activa  de las personas jurídicas en el proceso de tutela, toda vez que la acción fue  presentada sin representación alguna de la entidad afectada, ni se acreditó  coadyuvancia de su parte.    

     

Aunado a lo anterior, se advierte que el derecho al  debido proceso administrativo que los accionantes  alegan como vulnerado no es un derecho inherente a los accionistas o al  exrepresentante legal como personas naturales o jurídicas autónomas, sino que  se predica de la entidad intervenida. De allí que, el análisis de afectación de  este derecho debía hacerse desde la perspectiva de la EPS como sujeto titular  del mismo. En ese contexto, estimo que los accionistas o administradores  removidos no tenían, por sí mismos, legitimidad para invocar la violación del  debido proceso de una persona jurídica que ya no representaban, salvo que  actuaran como apoderados, o acreditaran la agencia oficiosa, situación que no  ocurrió en este caso.    

     

Ahora bien, aun cuando es  posible que los accionantes tuvieran un interés económico en la presentación de  la acción de tutela, dado su rol como accionistas de la entidad promotora de  salud objeto de intervención forzosa, lo cierto es que la acción de tutela no  fue concebida para la protección de intereses exclusivamente patrimoniales o  financieros. Cabe recordar que el referido mecanismo constitucional fue  reservado para la salvaguarda inmediata de derechos fundamentales, y su  procedencia exige que el perjuicio alegado trascienda el ámbito económico y  comprometa de manera directa derechos fundamentales. En consecuencia, la sola  invocación de un interés económico, por legítimo que sea, no resultaba  suficiente para activar la intervención del juez constitucional, salvo que se  acreditara de manera clara e inequívoca la afectación directa de un derecho  fundamental.    

     

En ese escenario, considero que la decisión adoptada  excede los límites de la legitimación por activa concedida, pues tiene como  principal resultado la alteración del régimen jurídico de una entidad que no  fue parte en el proceso de tutela. Esta consecuencia desborda el ámbito de  protección de los derechos fundamentales de los accionantes y demuestra que, en  realidad, la acción constitucional fue utilizada como vehículo indirecto para  la defensa de la EPS Sanitas, sin que esta hubiese comparecido al proceso de  forma válida.    

     

Sumado a lo expuesto, estimo que la decisión adoptada  desconoce la jurisprudencia constitucional sobre la legitimación en casos de  intervención de una EPS, pues, en casos análogos, sentencias T-889 de 2013[137] y T-381 de  2022[138],  la Corte fue clara en afirmar que quienes no actúan como representantes legales  ni como apoderados judiciales de la persona jurídica intervenida no pueden  promover acciones de tutela para controvertir actos administrativos dirigidos  contra ella. Además, esta Corporación ha advertido que la falta de poder de  representación o de agencia oficiosa para actuar en nombre de la entidad  intervenida constituye causal suficiente para declarar la improcedencia de la  acción por falta de legitimación en la causa por activa. De acuerdo con esa  línea, no basta con ser accionista, antiguo directivo o trabajador de la EPS  para controvertir válidamente decisiones administrativas que afectan  exclusivamente a la persona jurídica, pues el derecho a la defensa no se  confunde ni se traslada automáticamente a quienes tienen interés económico en  ella.    

     

En ese escenario, considero que la SU- 277 de 2025  desconoce los límites constitucionales de la legitimación por activa en la  acción de tutela y permite, en la práctica, que terceros sin representación  procesal válida actúen en nombre de una persona jurídica para impugnar  decisiones que solo a ésta conciernen, desconociendo la jurisprudencia  constitucional frente a este tema. Esta flexibilidad excesiva debilita el rigor  procesal y abre la puerta a una instrumentalización de la tutela como mecanismo  alternativo para atacar actos administrativos, sin que medie representación  legítima del sujeto afectado.    

     

Sobre el análisis del requisito de  subsidiariedad    

     

Además de los reparos ya expuestos en torno a la  legitimación por activa de los accionantes, considero que la acción de tutela  era igualmente improcedente no solo en relación con el aparente desconocimiento  de los derechos a la igualdad y a la libre asociación, sino también respecto de  la alegada vulneración del debido proceso, en particular frente a la omisión de  la valoración de los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento a la  Sentencia T-760 de 2008 en la motivación del acto administrativo de intervención,  pues respecto de dicho reproche tampoco se satisfacía el presupuesto de  subsidiariedad. Si bien la providencia sostiene que, por regla general, los  medios de control ante la jurisdicción contencioso administrativa  (particularmente los de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del  derecho) son idóneos y eficaces para controvertir actos como la resolución de  intervención, introduce una excepción que no es congruente con el marco  jurídico vigente.    

El argumento central de la decisión es que  la omisión de considerar los autos proferidos por la Sala de Seguimiento de la  Sentencia T-760 de 2008 en la motivación del acto de intervención de la EPS  Sanitas vulnera el debido proceso administrativo de los accionantes y que dicha  cuestión no podría ser discutida ante el juez contencioso porque no se trataría  de un problema de legalidad del acto, sino de un incumplimiento de mandatos de  naturaleza constitucional. A partir de ello, se sostiene que este reproche no  se enmarca en ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 137  del CPACA y, por tanto, no puede ser objeto de control en sede contenciosa.    

     

Sin embargo, a mi juicio, dicha  afirmación desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado[139],  según la cual, la falsa motivación comprende, entre otros supuestos, la omisión  de hechos debidamente demostrados que, de haber sido valorados, habrían  conducido a una decisión sustancialmente distinta. En esa medida, si la  Superintendencia omitió valorar información relevante contenida en los autos proferidos  por la Corte Constitucional que pudiera incidir en el análisis de la solvencia  financiera de la EPS Sanitas, tal omisión se enmarcaba en esta causal y por lo  tanto debía ser examinada por el juez contencioso. Sobre el particular, la SU-  277 de 2025 advierte que tres demandas de nulidad en contra de la cuestionada  resolución ya han sido admitidas, por lo tanto, no se trataba, de un asunto  excluido de los medios de control, ni que justificara por sí solo la  intervención del juez constitucional.     

     

Así pues, no comparto que en este  caso se haya concluido que el juez contencioso carecía de competencia para  pronunciarse sobre este punto, ni que los accionantes estaban desprovistos de  medios adecuados para solicitar la protección de sus derechos en esa jurisdicción,  pues, la propia jurisprudencia ha reconocido que la falsa motivación puede  generar la nulidad de un acto administrativo y constituye una cuestión  plenamente susceptible de debate ante el juez natural, por consiguiente, le  correspondía a este último determinar si se configuraba o no dicho vicio en el  contexto específico de las demandas que se encuentran en curso, y no al juez  constitucional anticipar una conclusión al respecto por vía de tutela.    

     

Por último, estimó que no se  configuró el defecto sustantivo alegado, con base en los siguientes argumentos:    

     

Sobre el supuesto deber jurídico  específico de la Superintendencia Nacional de Salud  de motivar el acto de intervención de la EPS Sanitas con base en los autos de  seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008.    

     

La decisión adoptada en la SU-277de 2025 parte de la  premisa de que el contenido de los autos de la Sala Especial de Seguimiento de  la Sentencia T-760 de 2008 hace parte de los elementos que, por su relevancia  constitucional, debían obligatoriamente ser valorados en la motivación del acto  de intervención. A mi juicio, esta afirmación carece de un desarrollo  argumentativo suficiente.    

     

Aunque es cierto que los autos de seguimiento  desarrollan mandatos estructurales de una sentencia de tutela, su función  principal es orientar y verificar el cumplimiento progresivo de las órdenes  impartidas, no establecer criterios jurídicamente vinculantes para todos los  actos administrativos que se expidan en el sector salud, por lo tanto, su  contenido no genera, por sí mismo, un mandato automático de incorporación en la  motivación de decisiones administrativas concretas, como la toma de posesión de  una EPS, salvo que exista una orden directa aplicable al caso específico, lo  cual no se demostró en el presente expediente. Por tanto, afirmar que su  omisión configura automáticamente la vulneración del debido proceso  administrativo supone extender el alcance de estos autos más allá de sus  efectos reconocidos, sin ofrecer un fundamento claro que justifique tal  exigencia.    

     

En cualquier caso, si se consideraba que la  Superintendencia incurrió en una omisión relevante al no valorar ciertos  elementos contenidos en los autos, dicha discusión se enmarcaba dentro de un  análisis de legalidad del acto, esto es, si su motivación fue suficiente y  razonable, y no en la violación directa de un derecho fundamental. Esa  valoración, insisto, correspondía al juez contencioso, quien era el competente  para determinar si hubo una indebida valoración de los hechos o si el acto incurrió  en una causal de nulidad como la falsa motivación o la expedición irregular.    

     

En virtud de lo anterior, considero que la Sala Plena asumió  la  competencia de la Sala de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 al evaluar el  cumplimiento por parte de la Superintendencia Nacional de Salud de las órdenes  estructurales impartidas en los autos por ésta proferidos. Así mismo,  desconoció la jurisprudencia constitucional que ha señalado que corresponde  exclusivamente a la Sala Especial de Seguimiento verificar el cumplimiento de  las órdenes impartidas en el marco de una sentencia estructural. Esta  competencia incluye, entre otras, la posibilidad de iniciar incidentes de  desacato y de requerir a las entidades responsables el envío de informes  periódicos sobre los avances obtenidos. En ese sentido, la Sala Plena no estaba  facultada para declarar ni para presumir dicho incumplimiento como base para  dejar sin efectos un acto administrativo.    

     

Aunque es cierto que en el Auto 2881 de 2023 la Corte  reiteró a la Superintendencia Nacional de Salud la orden de “verificar si  existe un nexo causal entre el detrimento patrimonial de las EPS y el valor de  la prima y los techos asignados a cada una de esas entidades, con el fin de  determinar si el primero es consecuencia de la insuficiencia de esos valores”,  considero que esta orden está orientada a que dicha autoridad desarrolle una  labor técnica y evaluativa sobre el posible impacto sistémico de la  insuficiencia de recursos asignados a las EPS. Por lo tanto, no constituye una  instrucción directa que condicione la validez de actos administrativos  específicos como la intervención de una EPS. Así como tampoco se trata de una  orden que pueda ser interpretada como un mandato judicial incumplido en sede  constitucional sin el procedimiento correspondiente ante la Sala Especial de  Seguimiento.    

     

En mi criterio, no le correspondía a la  Sala Plena convertirse en un juez de cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008  ni de sus autos complementarios, pues tal función, de carácter estructural y  permanente, recae exclusivamente en la Sala de Seguimiento.    

     

En los referidos términos presentó las razones por las  cuales me aparto de la Sentencia de Unificación 277 de 2025.    

     

Fecha ut supra.    

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

[1] Corregida mediante la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de  2024. Este último acto corrigió el siguiente apartado: “[e]n el marco de la  auditoría realizada para verificación de la Resolución 497 de 2021, Nueva EPS  cumplió con el 57.6% de los estándares de habilitación y permanencia y registrò  17 hallazgos”. De esta manera, la corrección quedó así: “[e]n el marco de la  auditoría realizada para verificación de la Resolución 497 de 2021, EPS SANITAS  cumplió con el 57.6% de los estándares de habilitación y permanencia y registrò  17 hallazgos”. Por otro corrigió lo siguiente: “[q]ue, en efecto, la EPS ha  faltado a la obligación de pago a la red prestadora y proveedora de servicios y  tecnologías en salud. El no pago ha incidido particularmente en las condiciones  de garantía del derecho a la salud a su población afiliada. En efecto, las deudas  con IPS ascendían para diciembre de 2023 a la suma de $ 2.043.289.989.569  millones, poniendo en riesgo no solo la prestación del servicio a sus afiliados  sino de todos aquellos usuarios de las redes acreedoras”. En ese orden, la  corrección quedó de la siguiente forma: “[q]ue, en efecto, la EPS ha faltado a  la obligación de pago a la red prestadora y proveedora de servicios y  tecnologías en salud. El no pago ha incidido particularmente en las condiciones  de garantía del derecho a la salud a su población afiliada. En efecto, las  deudas con IPS ascendían para diciembre de 2023 a la suma de $  2.043.289.989.569 (DOS BILLONES CUARENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE  MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS),  poniendo en riesgo no solo la prestación del servicio a sus afiliados sino de  todos aquellos usuarios de las redes acreedoras”.    

[2] “Por el cual se reglamentan los criterios y estándares para el  cumplimiento de las condiciones de autorización, habilitación y permanencia de  las entidades responsables de operar el aseguramiento en salud”.    

[3] Consejo de Estado, Sala de Consulta y  Servicio Civil. Radicado 11001-03-06-000-2017-00192-00 (2358) M.P. Edgar  González López.    

[4] Artículo 114. Causales. “Corresponde  a la Superintendencia Bancaria tomar posesión inmediata de los bienes, haberes  y negocios de una entidad vigilada cuando se presente alguno de los siguientes  hechos que, a su juicio, hagan necesaria la medida y previo concepto del  consejo asesor (…) e. Cuando persista en violar sus Estatutos o alguna ley; (…) i. Cuando la entidad no cumpla  los requerimientos mínimos de capital de funcionamiento previstos en el  artículo 80 de este Estatuto.”.    

[5] “ARTÍCULO 2.5.2.2.1.5. Capital mínimo. Las entidades a que hace  referencia el artículo 2.5.2.2.1.2 del presente decreto deberán cumplir y  acreditar ante la Superintendencia Nacional de Salud el capital mínimo  determinado de acuerdo con las siguientes reglas:1. El monto de capital mínimo  a acreditar para las entidades que se constituyan a partir del 23 de diciembre  de 2014 será de ocho mil setecientos ochenta y ocho millones de pesos  ($8.788.000.000) para el año 2014. Además del capital mínimo anterior, deberán  cumplir con un capital adicional de novecientos sesenta y cinco millones de pesos  ($965.000.000) por cada régimen de afiliación al sistema de salud, esto es  contributivo y subsidiado, así como para los planes complementarios de salud.  Para efectos de acreditar el capital suscrito y pagado o el monto de los  aportes en el caso de entidades solidarias, solo computarán los aportes  realizados en dinero. Las entidades que al 23 de diciembre de 2014 se  encuentren habilitadas para operar el aseguramiento en salud, deberán acreditar  el Capital Mínimo señalado en el presente numeral, en los plazos previstos en  el artículo 2.5.2.2.1.12 del presente decreto. Para efectos de acreditar las  adiciones al capital suscrito y pagado o el monto de los aportes en el caso de  entidades solidarias que se requieran por efectos de la presente norma, solo computarán  los aportes realizados en dinero. Los anteriores montos se ajustarán anualmente  en forma automática en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de  precios al consumidor que suministre el DANE. El valor resultante se aproximará  al múltiplo en millones de pesos inmediatamente superior. El primer ajuste se  realizará en enero de 2015, tomando como base la variación del índice de  precios al consumidor durante 2014.2. La acreditación del capital mínimo  resultará de la sumatoria de las siguientes cuentas patrimoniales: capital  suscrito y pagado, capital fiscal o la cuenta correspondiente en las Cajas de  Compensación Familiar, capital garantía, reservas patrimoniales, superávit por  prima en colocación de acciones, utilidades no distribuidas de ejercicios  anteriores, revalorización del patrimonio, y se deducirán las pérdidas  acumuladas, esto es, las pérdidas de ejercicios anteriores sumadas a las  pérdidas del ejercicio en curso. Para el caso de las entidades solidarias la  acreditación del capital mínimo resultará de la sumatoria del monto mínimo de  aportes pagados, la reserva de protección de aportes, excedentes no  distribuidas de ejercicios anteriores, el monto mínimo de aportes no  reducibles, el fondo no susceptible de repartición constituido para registrar  los excedentes que se obtengan por la prestación de servicios a no afiliados de  acuerdo con el artículo 10 de la Ley 79 de 1988, los aportes sociales  amortizados o readquiridos por la entidad cooperativa en exceso del que esté  determinado en los estatutos como monto mínimo de aportes sociales no  reducibles y el fondo de readquisición de aportes y se deducirán las pérdidas  de ejercicios anteriores, sumadas a las pérdidas del ejercicio en curso.  En  todo caso en concordancia con la Ley 79 de 1988, deberá establecerse en los  estatutos que los aportes sociales no podrán reducirse respecto de los valores  previstos en el presente artículo. PARÁGRAFO. Las EPS que en virtud de lo  establecido en el Título 7 de la Parte 1 del Libro 2 del presente decreto, deben  operar el régimen contributivo y subsidiado simultáneamente no estarán  obligadas a acreditar el capital mínimo adicional a que se refiere el numeral 1  del presente artículo respecto del régimen al que pertenece el 10% o menos de  los afiliados.”.    

[6] Información obtenida de la página  institucional de la Superintendencia Nacional de Salud: https://www.supersalud.gov.co/es-co/Paginas/Home.aspx      

[7] Esta resolución expuso que “a partir  del cierre de la vigencia 2024, Sanitas EPS deja de cumplir con el indicador de  capital mínimo, pasando de tener un superávit de $728.287 millones en diciembre  de 2023 a un déficit de -$221.374 millones en la última vigencia evaluada. Esta  variación en el capital mínimo obedece al registro de pérdidas en el ejercicio  de 2024 por -$929.422 millones, las cuales se suman a las pérdidas acumuladas  con que inicia el ejercicio la entidad por -$441.743 millones. Estas pérdidas  en el ejercicio se deben en mayor proporción al exceso de costos de la  administración del aseguramiento financiado con la UPC frente a los ingresos  percibidos por este rubro”.    

[8] Fecha del acta de reparto al Juzgado Octavo de Familia de Bogotá D.C.,  quien rechazó la acción de tutela por falta de competencia. En consecuencia, el  caso fue asignado al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. –  Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras.    

[9] El Consejo de Estado admitió las siguientes demandas de nulidad, cuyos  demandantes se exponen entre paréntesis:11001-03-24-000-2024-00101-00 (Partido  Cambio Radical), 11001-03-24-000-2024-00100-00 (Wilson Ruiz Orejuela y William  Iván Mejía Torres), 11001-03-24-000-2024-00095-00 (Cesar Augusto Pizarro Barcasnegras)  y 11001-03-24-000-2024-00317-00 (José Manuel Torres Montañez).    

[10] Los accionantes aportaron una serie de boletines de prensa  relacionados con el sistema de salud en el país. Dentro de esas noticias, se  afirma que el sistema de salud se encuentra en una crisis financiera, lo que  impacta negativamente en la prestación del servicio, a causa de la  insuficiencia en los pagos de la UPC. Asimismo, tales noticias se refirieron a  la recusación que hizo la representante legal de la Asociación de Usuarios de Sanitas  contra el entonces superintendente, Luis Carlos Leal Angarita, al señalar que  era evidente el “arraigado desdén y repudio” del mencionado individuo hacia las  EPS.     

También se aportó un comunicado, con  fecha del 4 de abril de 2024, en el que la referida asociación expresa su  desacuerdo respecto de la toma de posesión de la entidad accionada sobre EPS  Sanitas, al señalar que no se cumplieron con los requisitos de vigilancia y  control para la adopción de la medida reprochada.  Del mismo modo, se allegó  una noticia que expuso que Pacientes Colombia, en representación de 198  organizaciones de usuarios del sistema de salud, rechazó la intervención y que  uno de sus voceros manifestó que intervenciones anteriores han terminado en la  liquidación de la EPS, lo que desmejora la calidad del servicio y aumenta la  mortalidad en un 25%. Asimismo, manifestó que la intervención sobre EPS Sanitas  no corresponde a indicadores negativos de su funcionamiento, sino a intereses  políticos y que este tipo de intervenciones no son efectivas ni contribuyen a  mejorar sus estados financieros.    

En otro de los recortes de prensa  allegados en la tutela, se muestra que la organización Pacientes Colombia y el  Observatorio Interinstitucional de Enfermedades Huérfanas-ENHU rechazaron la toma  de posesión sobre la EPS Sanitas. Al respecto, manifestaron que se ha  presentado una situación histórica de retrasos en la prestación del servicio de  salud, lo cual ha afectado, también, a pacientes con enfermedades huérfanas lo  que pone en riesgo su calidad de vida y supervivencia. En el mismo sentido,  adujeron que se han evidenciado fallas en la atención de usuarios de Emsanar,  Asmet Salud, Savia y Famisanar y que el Gobierno nacional no ha girado los  recursos suficientes para el buen funcionamiento del sistema de salud.    

También se hizo alusión a una carta que  EPS Sanitas, Sura y Compensar enviaron (en agosto de 2023), al Ministerio de  Salud para alertarlo sobre la inminencia de una crisis financiera. Lo anterior,  según lo manifestado, ponía en riesgo la prestación del servicio a más de 13  millones de afiliados y que el valor de la UPC era insuficiente, ya que el  valor definido para 2022 fue de un 8%, lo cual no se reajustó para 2023, cuya  necesidad era de un ajuste adicional por 5,7%.    

De igual manera, indicaron que la  situación descrita correspondía a una acumulación de problemas sin resolver a  lo largo de los años y no a una cuestión coyuntural. Así, la misma noticia  señaló que el ministro de salud, respaldado por el presidente de la República,  adujo que la UPC había sido correctamente ajustada y que su incremento fue del  16,2% superior a la tasa de inflación anual. Del mismo modo, se alegó que el  Gobierno nacional afirmó que tanto el financiamiento como el funcionamiento del  sistema de salud eran adecuados y que las EPS tenían manejos financieros y  equivocados, con lo que generaron una alarma innecesaria. Más adelante, la  noticia mencionó que, en octubre de 2023, la Superintendencia de Salud impuso  una medida cautelar a EPS Sanitas por demoras en la atención médica, sobre  todo, por el caso de una adulta mayor que necesitaba cirugía, con lo que  observó un patrón de incumplimiento, así como una desatención sistemática en  las reclamaciones, pese a resolver el 15% de las quejas. Luego, se relató que  Sanitas había asumido, de manera temporal, la financiación de los medicamentos  no PBS, dada la suspensión de suministros por parte de Cruz Verde, por lo que  celebró un acuerdo con Audifarma para la distribución de medicamentos.    

Asimismo, se anunció que EPS Sanitas  había solicitado un Plan de Reorganización Institucional (PRI). Por otro lado,  se informó sobre la multa impuesta, el 17 de enero de 2024, contra EPS Sanitas  por 350 millones de pesos por parte de la Superintendencia Nacional de Salud  por incumplimiento de las instrucciones impartidas en el marco de la pandemia  generada por el Covid-19. Otra de las noticias reportadas correspondió a la  apertura de investigación disciplinaria al entonces superintendente Nacional de  Salud, Luis Carlos Leal Angarita, por parte de la Procuraduría General de la  Nación.    

Por último, se remitió una noticia en la  que se afirmó que las deudas de EPS Sanitas con las IPS eran de 2.04 billones  de pesos, lo cual ponía en riesgo la salud tanto de sus afiliados como de los  usuarios de las redes acreedoras.    

[12] “Vigésimo cuarto.- Ordenar al Ministerio de la Protección Social y al  administrador fiduciario del Fosyga que adopten medidas para garantizar que el  procedimiento de recobro por parte de las Entidades Promotoras de Salud ante el  Fosyga, así como ante las entidades territoriales respectivas, sea ágil y  asegure el flujo oportuno y suficiente de recursos al sistema de salud para  financiar los servicios de salud, tanto en el evento de que la solicitud se  origine en una tutela como cuando se origine en una autorización del Comité  Técnico Científico. Para dar cumplimiento a esta orden, se adoptarán por lo  menos las medidas contenidas en los numerales vigésimo quinto a vigésimo  séptimo de esta parte resolutiva.”.    

[13] Sobre esto, los accionantes alegaron que el entonces superintendente  Nacional de Salud había expresado, públicamente, su intención de acabar con las  EPS y su enemistad con EPS Sanitas. Dentro de las expresiones que destacaron,  se encuentra que el entonces superintendente sostuvo que las EPS tenían un  negocio de la muerte y que él lideraba un grupo que invitaba al funeral de las  EPS.     

[14] Expediente digital T-10.477.327, archivo  “11001220300020240118201–WgmLxkq5Uutzum8rSsw_Firmado.pdf”.    

[15] Expediente digital T-10.477.327, archivo “02  120245800002298832_00005.pdf”.    

[16] Expediente digital T-10.477.327, archivo  “4_11001220300020240118200-(2024-08-02 12-32-12)-1722619932-3.pdf”.    

[17] “ARTÍCULO 4o. FUNCIONES. La Superintendencia Nacional de Salud  cumplirá las siguientes funciones: (…) 40. Desarrollar mediante acto  administrativo y con sujeción a las normas contenidas en el Código de  Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o ley especial,  los procedimientos aplicables a sus vigilados respecto de las investigaciones  administrativas sancionatorias que deba surtir, respetando los derechos del  debido proceso, defensa o contradicción y doble instancia.”.    

[18] Expediente digital T-10.477.327, archivo “04  11001220300020240118201–5QXm49hQHEGN0DeMOGx2ow_Firmado.pdf”.    

[19] Expediente digital T-10.477.327, archivo “05  Impugnacion fallo tutela – Rad. 2024-1182.pdf”.    

[20] Expediente digital T-10.477.327, archivo “06  0008Escrito_de_impugnacion.pdf”.    

[21] Manifestó que actuaba el artículo en virtud del artículo 277.1 de la  Constitución y del numeral 16 del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000.    

[22] Expediente digital T-10.477.327, archivo “07 Sentencia.pdf”.    

[23] Expediente digital T-10.477.327,  archivo “001 SALA A – AUTO  SALA SELECCION 30-SEPT-2024 NOTIFICADO 15-OCT-2024.pdf”.    

[24] Expediente digital T-10.477.327,  archivo “003  Informe_Reparto_Auto_30_Sep_2024_Juan_Carlos_Cortes_Gonzalez.pdf”.    

[25] Expediente digital T-10.477.327,  archivo “004 T-10477327  Auto de Pruebas 22-Oct-2024.pdf”.    

[26] Demandante: Partido Cambio Radical.    

[27] Demandantes: Wilson Ruiz Orejuela y William Iván Mejía Torres    

[28] Demandante: Cesar Augusto Pizarro Barcasnegras.    

[29] Demandante: José Ángel Espinosa Henao.    

[30] Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe, Andrés Felipe Olarte  Acosta Y Lucas Durán Hernández.    

[31] Expediente digital T-10.477.327, archivo “029 Rta.  Procuraduria General de la Nacion II (despues de traslado).zip.pdf”.    

[32] Expediente digital T-10.477.327, archivo “015 Rta. Jorge  Tirado Navarro II.pdf”.    

[33] “ARTÍCULO 2.2.2.11.1.4. Del cargo de agente interventor. El  agente interventor es la persona natural o jurídica, que actúa como  administrador de los bienes de la persona en proceso de intervención, así como  representante legal de la persona jurídica sometida a este proceso y que tendrá  a su cargo la ejecución de los actos derivados del proceso de intervención que  no estén en cabeza de otra autoridad. Dado que el proceso de intervención es un  único proceso dentro del cual el juez puede adoptar cualquiera de las medidas  señaladas en el artículo 7 del Decreto Legislativo 4334 de 2008, el auxiliar de  la justicia que ejerce el cargo en este proceso es el agente interventor, pero  en el evento en que se adopte como medida la liquidación judicial, el auxiliar  debe ocuparse además de las labores que le corresponden al liquidador. En  consecuencia, el agente interventor estará sometido a las mismas cargas,  deberes y responsabilidades que la ley dispone para los liquidadores,  indistintamente de si se trata de una medida de toma de posesión o de  liquidación judicial. Excepcionalmente, el juez de la intervención podrá  seleccionar al agente interventor del listado de aspirantes al cargo de  liquidador preseleccionados por el Fondo de Garantías de Instituciones  Financieras.    

[34] “ARTICULO 23. DEBERES DE LOS ADMINISTRADORES. Los administradores  deben obrar de buena fe, con lealtad y con la diligencia de un buen hombre de  negocios. Sus actuaciones se cumplirán en interés de la sociedad, teniendo en  cuenta los intereses de sus asociados (…) 7. Abstenerse de participar por sí o  por interpuesta persona en interés personal o de terceros, en actividades que  impliquen competencia con la sociedad o en actos respecto de los cuales exista  conflicto de intereses, salvo autorización expresa de la junta de socios o  asamblea general de accionistas.”.    

[35] The Credit and Industrial Bank & Moravec c. República Checa,  2901/95, 46-52; TEDH, Capital Bank AD c. Bulgaria, App. 49429/99; TEDH, Albert  c. Hungry, App 5294/14, 144; TEDH, Feldman & Slovyaknskyy v. Ucrania, App.  42758/05, 28-29; TEDH, Albert c. Hungría, App 5294/14 144.    

[36] Expediente digital T-10.477.327, archivo “014 Rta. Jorge  Tirado Navarro I.pdf”.    

[37] Expediente digital T-10.477.327, archivo “016  Rta. Keralty.pdf”.    

[38] Expediente digital T-10.477.327, archivo  “120241610205070452_04524.pdf”.    

[39] Expediente digital T-10.477.327, archivo “Exp. T-10.477.327.  Pronunciamiento traslado de pruebas.pdf”.    

[40] Expediente digital T-10.477.327, archivo “008  T-10477327 Auto de Pruebas 07-Nov-2024.pdf”.    

[41] Expediente digital T-10.477.327, archivo “034  Rta. Superintendencia Nacional de Salud II.pdf”.    

[42]  Expediente digital T-10.477.327, archivo “120241610205070452_04527.pdf”.    

[43] “Exp. T-10.477.327 – Respuesta al requerimiento de la Corte.pdf”.    

[44] Expediente digital T-10.477.327, archivo “045 T-10477327  Auto Autoriza Acceso Expediente 26-Nov-2024.pdf”.    

[45] Expediente digital T-10.477.327, archivo “049 T-10477327  Auto Autoriza Acceso Expediente 28-Nov-2024.pdf”    

[46] Expediente digital T-10.477.327, archivo “Exp. T-10.477.327 |  Solicitud para que el proceso sea remitido a conocimiento y decisión de Sala  Plena”.    

[47] Expediente digital T-10.477.327, archivo “202520014318.pdf”.    

[49] Para el desarrollo de esta diligencia se delegó al magistrado auxiliar  de la Corte Constitucional, Diego Felipe Younes Medina y se designó como  secretario ad hoc al auxiliar judicial grado II, Carlos Andrés Amaya Bello.    

[50] Expediente digital T-10.477.327, archivo “SECRETARIA GENERAL CONSEJO  DE ESTADO – CORTE CONSTITUCIONAL.pdf”    

[51] Expediente digital T-10.477.327, archivo “062  T-10477327 Auto Suspension Terminos 22-Ene-2025.pdf”.    

[52] Expediente digital T-10.477.327, archivo “070  T-10477327 Auto de Pruebas 27-Ene-2025.pdf”.    

[53] Expediente digital T-10.477.327, archivo “202520014318.pdf”.    

[54] Expediente digital T-10.477.327, archivo “20250203AutoRemiteCopiaAutosDespacho”.    

[55] Expediente digital T-10.477.327, archivo “074 T-10477327  Auto Cita Inspeccion Judicial 06-Feb-2025.pdf”.    

[56] 10 de febrero de 2025 a las 9.30 a.m.    

[57] 14 de febrero de 2025 a las 9.30 a.m.    

[58] Los índices de los expedientes remitidos por  el Consejo de Estado corresponden a una serie de documentos relacionados con  cada caso.    

[59] Expediente digital T-10.477.327, archivo “078  T-10477327_Acta_Inspeccion_Judicial_11-Feb-25.pdf”    

[60] Expediente digital T-10.477.327, archivo “120251610200768382_03825”.    

[61] Expediente digital T-10.477.327, archivo “120241610205070452_04531”.    

[62] Expediente digital T-10.477.327, archivo  “Plan de Reorganización Institucional PRI.zip”.    

[63]Expediente digital T-10.477.327, archivo “077  T-10477327_Acta_Inspeccion_Judicial_20-Feb-25.pdf”.    

[64] Expediente digital T-10.477.327, archivo  “120251610203729832_08326.pdf”.    

[65] “Recomendación ordenar la medida de intervención forzosa  administrativa para administrar ordenada para la entidad promotora de Salud  Sanitas S.A.S.”.    

[66] Expediente digital T-10.477.327, archivo  “T-10477327_Auto_de_pruebas.pdf”.    

[67]Expediente digital T-10.477.327, archivo “RESPUESTA REQUERIMIENTO CORTE CONSTITUCIONAL”    

[68] Proceso con radicado 11001-03-24-000-2024-00317-00[68]:  (i) auto del 22 de noviembre de 2024, proferida por la magistrada Nubia Margoth  Peña Garzón, mediante el cual se remite el caso al despacho del magistrado  Germán Eduardo Osorio Cifuentes para el estudio de una posible acumulación con  el expediente con radicado 11001-03-24-000-2024-00101-00. (ii) Imagen de la  plataforma SAMAI, donde se observa una cronología de las etapas que se han surtido  al interior del proceso, desde la radicación de la demanda hasta el recibo del  auto de pruebas el 3 de marzo de 2025. Cabe anotar que no se muestra trámite  alguno relacionado con medidas cautelares, como se había plasmado en la  información remitida por el Consejo de Estado el 22 de enero de 2025 (§ 109). En ese orden, el Consejo de Estado  indicó que no era posible cumplir con la orden del auto del 3 de marzo de 2025,  porque sólo obraba una providencia que corresponde a la del 22 de noviembre de  2024. Proceso con radicado 11001-03-24-000-2024-00095-00.     

Al respecto, esa autoridad judicial  señaló que los índices 38 y 39, pese a que tienen la anotación de reserva, se  encuentran vacíos, es decir, en dichos índices no existe archivo alguno. Sobre  los índices 36 y 37, el Consejo de Estado informó que el primero contenía 11  archivos, mientras que el segundo contenía 15. Asimismo, envió un auto del 13  de diciembre de 2024, mediante el cual se remitió el proceso al despacho del  magistrado Germán Eduardo Osorio Cifuentes para el estudio de una posible  acumulación con el expediente con radicado 11001-03-24-000-2024-00101-00.    

Por otro lado, envió una imagen de la  plataforma SAMAI, en el cual se observan las distintas actuaciones que se han  surtido al interior del proceso. A) Índice 36: (i) pronunciamiento de EPS  Sanitas frente a la correspondiente demanda de nulidad simple, mediante el cual  alegó su falta de legitimad por pasiva; (ii) poder especial, amplio y  suficiente para la actuación anterior; (iii) constancia del otorgamiento del  poder mediante correo electrónico; (iv) certificado de Cámara de Comercio; (v)  oficio con radicado 20233100501357421 del 18 de agosto de 2023, mediante el  cual la Superintendencia Nacional de Salud realiza algunos requerimientos frente  al plan de mejoramiento de EPS Sanitas; (vi) envío, por correo electrónico del  29 de octubre de 2023, del Plan de Mejoramiento de EPS Sanitas a la  Superintendencia Nacional de Salud; (vii) Plan de Reorganización Institucional  Operativa y Financiera de EPS Sanitas; (viii) oficio con radicado  20233100102173471 del 4 de diciembre de 2023, por medio del cual la  Superintendencia Nacional de Salud realiza un “requerimiento de observaciones”  a la solicitud de Plan de Reorganización Institucional presentado por EPS  Sanitas; (ix) envío de correo electrónico, del 20 de diciembre de 2023, a  través del cual EPS Sanitas responde al requerimiento anterior; (x) Plan de  Reorganización Institucional Operativa y Financiera de EPS Sanitas  (actualizado); (xi) correo electrónico por medio del cual la EPS se pronuncia  frente a la demanda de nulidad. B) Índice 37: (i) demanda de nulidad[68]  contra la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024; (ii) copia  del Decreto 0719 de 2024, proferido por el Ministerio de Salud y Protección  Social, el cual aborda, entre otros temas, lo concerniente a la intervención  forzosa administrativa para liquidar las EPS; (iii) imagen de la página web de  la Defensoría del Pueblo (26 de junio de 2024) en la que se muestra un reporte  sobre las acciones de tutela por derecho a la salud; (iv) informes sobre las  EPS intervenidas, dentro de los cuales se observan datos de siniestralidad,  reclamos, tutelas, así como “ejecución PM”; (v) imagen de la página web de la  Superintendencia Nacional de Salud con dos imágenes y con el agregado de un  título que reza “CAMBIO EN ENFOQUE DE LA SUPERSALUD EXPLICARÍA SU INTERVENCIONISMO A LAS  EPS DEL SISTEMA: DEL CUIDADO DE LA SALUD Y LOS DERECHOS, AL CUIDADO DE LOS  RECURSOS DE LA SALUD”; (vi) tesis de una maestría en Administración en Salud  sobre la facultad de intervenciones forzosas por parte de la Superintendencia Nacional de Salud; (vii) envío, por correo  electrónico del 27 de junio de 2024, de la reforma a la demanda de nulidad  presentada; (viii) respuesta de la subgerente Científica de la E.S.E. Hospital  Departamental de San Andres, Providencia y Santa Catalina a una petición, sobre  el número de traslados aéreos, presentada, aparentemente, por el demandante de  dicha acción; (ix) archivo de Excel con información detallada relacionada con  la respuesta anterior; (x) petición enviada a ACEMI por el demandante para la  obtención de información que le permitiera ampliar su demanda y responder los  argumentos de la Superintendencia  Nacional de Salud sobre los resultados de la intervención forzosa; (xi) reporte de prensa  en el que se asegura que los “[t]iempos de espera en el sistema de salud  colombiano pasaron de 90 a 150 días e incluso en algunos casos alcanzan los 200  días”; (xii) libro de la Defensoría del Pueblo titulado “LA TUTELA Y LOS  DERECHOS A LA SALUD Y A LA SEGURIDAD SOCIAL 2022”; (xiii) comunicado de la  Asociación Colombiana de Nefrología del 11 de junio de 2024, mediante el cual  sostiene que es urgente garantizar la atención y financiamiento del sistema de  salud; (xiv) reporte de prensa sobre una encuesta que arrojó que el 72% de la  población cree que la atención en salud ha empeorado; (xv) tabla con las 100  empresas en Colombia que tuvieron mayores ingresos en el 2023, donde Nueva EPS  ocupa el lugar número 20.    

[69] Expediente digital T-10.477.327, archivo “Memorial de los Accionantes  Inspección judicial SNS.pdf”.    

[70] Expediente digital T-10.477.327, archivo “T10477327 202510002779  INTERVENCIÓN TUTELA SANITAS-SUPERSALUD TOMA DE POSESIÓN.pdf”.    

[71] Modificado por el Decreto 2269 del 2019.    

[72] Expediente digital T-10.477.327, archivo “Exp. T-10.477.327 –  Reiteración de solicitud para que proceso de tutela sea remitido a conocimiento  y decisión de Sala Plena y se convoque a Audiencia Pública.pdf”.    

[73] Expediente digital T-10.477.327 “Informe a la Sala Plena Exp.  T-10.477.327”.    

[74] Ver sentencias SU-182 de 1998, T-889 de 2013, entre otras.    

[75] Ver sentencias T-300 de 2000, T-903 de 2001, T-889 de 2013, entre  otras.    

[76] Ver sentencias C-360 de 1996, SU-447 de 2011, así como la T-889 de  2013.    

[77] Ver sentencias T-603 de 1992, T-029 de 1993, T-044 de 1996, T-531 de  2002, T-995 de 2008, T-303 de 2016, T-406 de 2017, T-733 de 2017, SU-508 de  2020, T-382 de 2021, entre otras.    

[78] Ver Sentencia SU-397 de 2021.    

[79] Ver sentencias T-275 de 2009, SU-150 de  2021, entre otras.    

[80] Ver sentencias T-493 de 1993, SU-150 de  2021, entre otras.    

[81] Ver sentencias T-044 de 1996, T -452 de  2001, SU-055 de 2015, SU-173 de 2015, T-244 de 2015, T-303 de 2016, T-215 de  2019, SU-509 de 2020, SU-150 de 2021, entre otras.    

[82] Corte Constitucional. Sentencia T-493 de  1993. Reiterada en las sentencias T-078 de 2004 y T-461 de 2021.    

[83] Ver sentencias T-312 de 2009, SU-377 de 2014, SU-055 de 2015, T-072 de  2019 y SU-150 de 2021.    

[84] Corte Constitucional. Sentencia T-078 de 2004.    

[85] Corte Constitucional. Sentencia T-032 de 2023. M.P. Jorge Enrique  Ibáñez Najar.    

[86] Corte Constitucional. Sentencia T-102 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés  González.    

[87] Ver sentencias T-480 de 2011, T-113 de 2013, T-394 de 2014, T-001 de 2017, T-600 de 2017, T-310 de  2023, T-481 de 2024, entre muchas otras.    

[88] Corte Constitucional. Sentencia T-260 de 2018.    

[89] Corte Constitucional. Sentencia T-1268 de 2005. Reiterada en la  Sentencia T-926 de 2009.    

[90] Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 2020.    

[91] Corte Constitucional. Sentencia T-260 de 2018.    

[92] Corte Constitucional. Sentencia T-381 de 2022.      

[93] Ib.    

[94] Reiterada en la Sentencia T-381 de 2022.    

[95] Entre otras normas, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero rige  los trámites administrativos relacionados con las medidas preventivas, toma de  posesión e intervención forzosa administrativa por parte de la Superintendencia  Nacional de Salud. Lo anterior de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 1753 de  2015, así como en las resoluciones 2599 de 2016 y 11467 de 2018 de la  Superintendencia Nacional de Salud. En ese sentido, el artículo 15 de la  Resolución 2599 de 2016, adicionado por el artículo 6 de la Resolución 11467 de  2018, consagra la facultad de nombrar agente interventor, respecto de la  entidad objeto de la medida, en cabeza del superintendente nacional de salud.  Así, en la referida Resolución 2599 de 2016 (artículo 2) se indica que el  agente interventor cumple funciones de representante legal, por lo que está  obligado a proteger los intereses de la entidad intervenida.    

[96] Según da cuenta los distintos certificados de Cámara de Comercio.    

[97] El artículo 14 de la Ley 1122 de 2007  establece lo siguiente: “Para efectos de esta ley entiéndase por aseguramiento en  salud, la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud,  la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía  de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación  del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la  autonomía del usuario. Lo anterior exige que el asegurador asuma el riesgo  transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones establecidas en los  Planes Obligatorios de Salud”.    

[98] Corte Constitucional. Sentencia T-194 de  2022. Reiterada en la Sentencia T-319 de 2024.    

[100] Ley 1437 de 2011.    

[101] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Sandra Lisset  Ibarra Vélez. Fecha: 30 de julio de 2018. Rad.: 25000-23-42-000-2015-06524-01(3894-17)    

[102]   El recurso de reposición presentado por Clínica Colsanitas S.A.,  Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Compañía de Medicina  Prepagada Colsanitas S.A. y Keralty S.A.S., en conjunto fue rechazado por falta  de legitimación por activa. Por su parte, el recurso de reposición presentado  por representante legal removido de EPS fue rechazado, pese a que la misma  resolución anunció que se estudiaría de fondo. En todo caso, la resolución que  resolvió este último recurso indicó que no encontró procedentes los argumentos  del recurrente.    

[103] “ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA  DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…)  2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias  pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en  este mismo Código para la acumulación de pretensiones. (…) 7. <Numeral  modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el  siguiente:> El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien  demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán  indicar también su canal digital. (…) 8. <Numeral adicionado por el artículo  35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El demandante,  al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico  copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten  medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá  notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante  cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El  secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se  inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada,  se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.    

En caso de que el demandante haya  remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la  demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al  demandado.”.    

[104] “ARTÍCULO 166. ANEXOS DE LA DEMANDA. A la demanda deberá acompañarse:  (…) 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se  presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando  el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier  título”.    

[105] Corte Constitucional. Sentencia T-559 de  2015.    

[106] Constitución Política de la República  Colombia, 1991. “Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la  comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los  principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la  participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida  económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la  independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la  convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.    

[107] Corte Constitucional. Sentencia T-796 de 2006 reiterada en la  Sentencia SU- 213 de 2021, entre otras.    

[108] Ib.    

[109] Corte Constitucional. Sentencia T-051 de 2016.    

[110] Corte Constitucional. Sentencia T-105 de 2023.    

[111] Artículo 1.    

[112] Artículo 2.    

[113] Artículo 4.    

[114] Artículo 3.    

[115] Decreto 1080 de 2021. “ARTÍCULO 7. Funciones del Despacho del  Superintendente Nacional de Salud. Son funciones del Despacho del  Superintendente Nacional de Salud, además de las señaladas por la Constitución  Política y la ley, las siguientes: (…) 7. Ordenar la toma de posesión, los  procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar y  otras medidas especiales a las entidades promotoras de salud, las entidades  adaptadas, los prestadores de servicios de salud de cualquier naturaleza, y  monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra Entidad, así  como intervenir técnica y administrativamente a las secretarías  departamentales, distritales y municipales de salud o las entidades que hagan  sus veces.”.    

[116] Literal i).    

[117] Ley 715 de 2001, artículo 68.    

[118] El artículo 113 contiene medidas tales como:  vigilancia especial; recapitalización; administración fiduciaria; fusión;  programa de recuperación; exclusión de activos y pasivos; programa de desmonte  progresivo; provisión para el pago de pasivos laborales, entre otras.    

[119] Información disponible en la página web del  Ministerio de Salud y Protección Social: https://www.minsalud.gov.co/Paginas/MinSalud-revisa-UPC-y-presupuestos-maximos-con-EPS.aspx#:~:text=La%20UPC%20es%20el%20valor,salud%20y%20de%20los%20medicamentos     

[120] Ib.    

[121] “ARTÍCULO 240. EFICIENCIA DEL GASTO ASOCIADO A LA PRESTACIÓN DEL  SERVICIO Y TECNOLOGÍAS NO FINANCIADOS CON CARGO A LOS RECURSOS DE LA UPC. Los  servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a los recursos de la  UPC serán gestionados por las EPS quienes los financiarán con cargo al techo o  presupuesto máximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los  Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). El techo o  presupuesto máximo anual por EPS se establecerá de acuerdo a la metodología que  defina el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual considerará  incentivos al uso eficiente de los recursos. En ningún caso, el cumplimiento  del techo por parte de las EPS deberá afectar la prestación del servicio. Lo  anterior, sin perjuicio del mecanismo de negociación centralizada contemplado  en el artículo 71 de la Ley 1753 de 2015.    

En todo caso, las Entidades Promotoras  de Salud (EPS) considerarán la regulación de precios, aplicarán los valores  máximos por tecnología o servicio que defina el Ministerio de Salud y  Protección Social y remitirán la información que este requiera. La ADRES ajustará  sus procesos administrativos, operativos, de verificación, control y auditoría  para efectos de implementar lo previsto en este artículo.    

PARÁGRAFO. Las EPS podrán implementar  mecanismos financieros y de seguros para mitigar el riesgo asociado a la gestión  de los servicios y tecnologías no financiados con cargo a los recursos de la  UPC.”.    

[122] “Vigésimo primero.- Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud  unificar los planes de beneficios para los niños y las niñas del régimen  contributivo y del subsidiado, medida que deberá adoptarse antes del 1 de  octubre de 2009 y deberá tener en cuenta los ajustes necesarios a la UPC  subsidiada de los niños y las niñas para garantizar la financiación de la  ampliación en la cobertura. En caso de que para esa fecha no se hayan adoptado  las medidas necesarias para la unificación del plan de beneficios de los niños  y las niñas, se entenderá que el plan obligatorio de salud del régimen  contributivo cubre a los niños y las niñas del régimen contributivo y del  régimen subsidiado. Un informe sobre el proceso de cumplimiento de esta orden  deberá ser remitido a la Corte Constitucional antes del 15 de marzo de 2009 y  comunicado al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a la Defensoría del  Pueblo. En caso de que la Comisión de Regulación en Salud no se encuentre  integrada para el 1° de noviembre de 2008, el cumplimiento de esta orden  corresponderá al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.      

Vigésimo segundo.- Ordenar a la Comisión  de Regulación en Salud que adopte un programa y un cronograma para la  unificación gradual y sostenible de los planes de beneficios del régimen  contributivo y del régimen subsidiado teniendo en cuenta: (i) las prioridades  de la población según estudios epide­mio­ló­gicos, (ii) la sostenibilidad  financiera de la ampliación de la cobertura y su financiación por la UPC y las  demás fuentes de financiación previstas por el sistema vigente. El programa de  unificación deberá adicionalmente (i) prever la definición de mecanismos para  racionalizar el acceso a los servicios de salud por parte de los usuarios,  asegurando que las necesidades y las prioridades en salud sean atendidas y sin  que se impida el acceso a servicios de salud requeridos e, (ii) identificar los  desestímulos para el pago de cotizaciones por parte de los usuarios y  (iii)  prever la adopción de las medidas necesarias para estimular que quienes tienen  capacidad económica, efectivamente coticen, y que a quienes pasen del régimen  subsidiado al régimen contributivo se les garantice que pueden regresar al  subsidiado de manera ágil cuando su ingreso disminuya o su situación  socioeconómica se deteriore. La Comisión de Regulación en Salud deberá remitir  a la Corte Constitucional, antes del 1 de febrero de 2009, el programa y el  cronograma para la unificación de los planes de beneficios, el cual deberá  incluir: (i) un programa; (ii) un cronograma; (iii) metas medibles; (iv)  mecanismos para el seguimiento del avance y (v) la justificación de por qué se  presentó una regresión o un estancamiento en la ampliación del alcance del  derecho a la salud. Copia de dicho informe deberá ser presentada a la  Defensoría del Pueblo en dicha fecha y, luego, deberá presentar informes de  avance en el cumplimiento del programa y el cronograma cada semestre, a partir  de la fecha indicada. En la ejecución del programa y el cronograma para la  unificación de los planes de beneficios, la Comisión ofrecerá oportunidades  suficientes de participación directa y efectiva a las organizaciones que  representen los intereses de los usuarios del sistema de salud y de la  comunidad médica. En caso de que la Comisión de Regulación en Salud no se  encuentre integrada para el 1 de noviembre de 2008, el cumplimiento de esta  orden corresponderá al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.”.    

[123] Esta medida correspondió a la reiteración de  una orden del Auto 411 de 2016.    

[124] Esta medida correspondió a la reiteración de  una orden del Auto 109 de 2021.    

[126] Información extraída de la herramienta  Pretoria de la Corte Constitucional.    

[127] ”Información disponible en: https://www.asivamosensalud.org/publicaciones/noticias-especializadas/pqrs-en-eps-intervenidas-    

[128] Información disponible en https://consultorsalud.com/aumento-de-tutelas-reclamos-esta-fallando/    

[129] Corregida mediante la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de  2024.    

[130] Acuerdo 02 de 2015 que es aplicable al caso concreto por haber  iniciado bajo su vigencia.    

[131] Corte Constitucional. Auto 089 de 2025.    

[132] Decreto 1080 de 2021, artículos 3 y s.s. Ley  1122 de 2007, artículo 35.    

[133] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio  Civil. Rad. 11001-03-06-000-2017-00192-00(2358) del 12 de diciembre de 2017.    

[134] Corte Constitucional. Sentencia C-835 de 2013.    

[135] Ib.    

[136] Ver, por ejemplo, las Sentencias T-1135 de  2005, T-889 de 2013, T-627 de 2017 y T-381 de 2022.    

[137] sentencia  relacionada con la intervención forzosa de Solsalud EPS.    

[138] sentencia  relacionada con la intervención forzosa de la Asociación Mutual Barrios Unidos  de Quibdó “AMBUQ-EPS-S.    

[139] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicado  número 1001-03-27-000-2018 00006-00 (22326).

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