SU424-16

           SU424-16             

Sentencia   SU424/16    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad    

PERDIDA DE INVESTIDURA-Marco normativo    

PERDIDA DE INVESTIDURA-Naturaleza   jurídica    

PERDIDA DE INVESTIDURA-Carácter   sancionatorio    

La pérdida de   investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la   Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las   corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por   ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. En ese orden de   ideas, se trata de un juicio sancionatorio, que se efectúa en ejercicio del ius   puniendi del Estado, previsto por el Legislador como un procedimiento   jurisdiccional a cargo del juez contencioso administrativo – la Sala Plena del   Consejo de Estado-, quien hace un juicio de reproche sobre un comportamiento. Esta figura   jurídica comporta un juicio ético, que exige de los representantes elegidos por   el pueblo un comportamiento recto, pulcro y transparente. En efecto, el juez de   pérdida de investidura juzga a los miembros de los cuerpos colegiados a partir   de un código de conducta previsto en la Constitución que deben observar en razón   del valor social y político de la investidura que ostentan.    

PRINCIPIOS APLICABLES AL PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Legalidad, tipicidad, aplicación de la ley más favorable, non bis in   ídem y la presunción de inocencia de la cual se deriva principio de culpabilidad    

PERDIDA DE INVESTIDURA-Causales    

Son causales de pérdida de investidura: el incumplimiento de los deberes   inherentes a su cargo, la violación del régimen de inhabilidades e   incompatibilidades; la indebida destinación de dineros públicos; el conflicto de   intereses y el tráfico de influencias debidamente comprobado.    

PERDIDA DE INVESTIDURA-Debe gozar de las   garantías del debido proceso    

APLICACION DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN EL PROCESO DE PERDIDA DE   INVESTIDURA    

ACCION DE NULIDAD ELECTORAL Y ACCION DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Diferencias    

En el juicio   sancionatorio el juez confronta la conducta del demandado con el ordenamiento   para determinar si se debe imponer la consecuencia jurídica contenida en la   Constitución, en otras palabras, realiza un análisis subjetivo, pues conlleva   una sanción para quien resultó electo. En contraste, en el juicio de validez   electoral, en el que se somete a control jurisdiccional el acto electoral, se   confronta este último con las normas jurídicas invocadas y el concepto de   violación, es decir, se hace un control objetivo de legalidad. En consecuencia,   ambos procesos tienen garantías distintas. Por ejemplo, el juicio sancionatorio   de pérdida de investidura exige realizar un análisis de culpabilidad y en el de   validez puede aplicarse responsabilidad objetiva. De otra parte, desde la   perspectiva de los fines constitucionales que protegen es clara la autonomía   sustancial entre ambos: el primero conlleva la ponderación de la ética pública y   los derechos del elegido, pues su núcleo de protección es la dignidad que   implica el mandato otorgado en ejercicio de la democracia; y el segundo pondera   la regularidad del proceso democrático y los derechos de los elegidos y los   electores, es decir, busca preservar la validez del voto popular. Luego, no es   posible aceptar que la diferencia entre los procesos sea únicamente la   consecuencia jurídica que se impone. Por el contrario, la naturaleza del proceso   debe ser congruente con su reproche y con sus efectos.    

REGIMEN DE INHABILIDADES-Jurisprudencia   del Consejo de Estado sobre la inhabilidad consagrada en el numeral 5º del   artículo 179 de la Constitución, según el cual no puede ser congresista quien   tenga vínculo de matrimonio con funcionario que ejerza autoridad civil o   política    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Inexistencia de defecto fáctico, por cuanto, en proceso de pérdida de   investidura, se valoraron los medios de prueba y se determinó que no se   configuraba la confianza legítima    

APLICACION DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Criterios   a tener en cuenta    

Esta Corporación fijó los   parámetros que permiten determinar si en un caso es aplicable o no un   precedente. Así la sentencia T-292 de 2006, estableció que deben verificarse los   siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se   encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta   ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y   iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente. De   no comprobarse la presencia de estos tres elementos esenciales, no es posible   establecer que un conjunto de sentencias anteriores constituye precedente   aplicable al caso concreto, por lo cual al juez no le es exigible dar aplicación   al mismo.    

PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL O VERTICAL-Elementos básicos para que los jueces puedan apartarse de ellos    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-No hay desconocimiento del precedente del Consejo de Estado en   proceso de pérdida de investidura    

Al conocer de procesos de pérdida de investidura, la   Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado se puede apartar del precedente   fijado por la Sección Quinta de la misma Corporación en relación con la   interpretación de una causal de inhabilidad en procesos electorales, siempre y   cuando se refiera al precedente que no va a aplicar y presente una razón que   explique el distanciamiento de la regla de derecho fijada por aquella.   Todo lo expuesto permite inferir dos conclusiones. La primera, que la Sala Plena   del Consejo de Estado no se encontraba vinculada por la interpretación que del   artículo 179, numeral 5º, de la Constitución había hecho la Sección Quinta del   Consejo de Estado en el curso de los procesos electorales sometidos a su   conocimiento. Luego, las sentencias reprochadas no tenían el deber de acoger la   tesis adoptada por la posición mayoritaria de la Sección Quinta de esa misma   Corporación y, por ello, no desconocieron el precedente. La segunda, la Sala   Plena del Consejo de Estado se encontraba vinculada por su propio precedente, al   cual se remitió y falló de conformidad con el mismo. Además, con honestidad   argumentativa, hizo alusión a la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo   de Estado y señaló que esa tesis era controvertida aun en la misma sección. Eso   muestra que no se presenta el defecto por desconocimiento del precedente.    

DEFECTO SUSTANTIVO-Presupuestos para su   configuración    

La Sala reitera las reglas jurisprudenciales en las que se establece   que se configura un defecto sustantivo cuando: (i) se aplica una disposición que   perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por el ordenamiento, por   ejemplo, su inexequibilidad o derogatoria por una norma posterior; (ii) se deja   de aplicar una norma claramente aplicable al caso; (iii) se aplica una norma   manifiestamente inaplicable al caso y la aplicable pasa inadvertida por el   fallador; (iv) el juez realiza una interpretación contraevidente -interpretación   contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada que afecta los   intereses de las partes; (v) el juzgador se aparta del precedente judicial   –horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (vi) se abstiene de   aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la   Constitución.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto sustantivo, por omitir análisis de   responsabilidad subjetiva en un proceso sancionatorio de pérdida de investidura    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Vulneración por Consejo de Estado, al imponer sanción de pérdida de   investidura sin valorar la ausencia de culpa en la configuración de la causal de   inhabilidad aplicada    

Referencia: Expedientes T-3.331.156 y T-4.524.335    

Acciones de tutela instauradas por Noel Ricardo Valencia Giraldo y Héctor   Javier Vergara Sierra en contra de la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado.    

Procedencia: Sección Segunda, Subsección B -Sala de Conjueces- del Consejo   de Estado y Sección Primera del Consejo de Estado.    

Asunto: Aplicación del principio de culpabilidad en el proceso de pérdida   de investidura. Análisis subjetivo de responsabilidad en el proceso   sancionatorio.    

Magistrada   sustanciadora:    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016)    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión de los fallos de única instancia, adoptados (i)   por la Sección Segunda, Subsección B -Sala de Conjueces- del Consejo de Estado,   el 22 de noviembre de 2012, que declaró improcedente la tutela en el proceso   promovido por el señor Noel Ricardo Valencia Giraldo contra la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; y (ii) por la Sección Primera   del Consejo de Estado, el 31 de julio de 2014, que negó el amparo en el proceso   de tutela promovido por Héctor Javier Vergara Sierra, contra la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.    

Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política   y 33 del Decreto 2591 de 1991, mediante Auto del 31 de enero de 2012, la Sala de   Selección Número Uno de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su   revisión, el expediente T-3.331.156.    

En virtud de   lo dispuesto en el artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992, “por el cual se   adopta el Reglamento de la Corte Constitucional”[1],   la Sala Plena de esta Corporación, el 14 de marzo de 2012, decidió asumir el   conocimiento del expediente T-3.331.156.    

Posteriormente, mediante Auto del 6 de octubre de 2014, la Sala de   Selección número Diez escogió el expediente T-4.524.335 y decidió acumularlo al   expediente T-3.331.156, para ser fallados en una misma sentencia, por presentar   unidad de materia.    

El 4 de   febrero de 2015, la Sala Plena de esta Corporación decidió asumir el   conocimiento del expediente T-4.524.335 y ratificó la acumulación del mismo al   expediente T-3.331.156.    

I.         ANTECEDENTES    

Por reparto, la revisión de los expedientes correspondió al Magistrado   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sin embargo, el proyecto de fallo radicado   dentro del proceso de referencia no fue acogido por la mayoría de la Sala Plena,   razón por la cual la ponencia correspondió a la Magistrada Gloria Stella Ortiz   Delgado, siguiente en orden alfabético.    

La primera parte de esta sentencia fue tomada de la ponencia inicial,   presentada por el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, con excepción de   algunas modificaciones de forma y los resúmenes de las providencias judiciales   contra las cuales se presentan las tutelas de la referencia[2].    

Expediente T-3.331.156    

El 22 de marzo de 2011, Noel   Ricardo Valencia Giraldo, por intermedio de apoderado judicial, impetró acción   de tutela contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, por la presunta violación de sus derechos fundamentales al debido   proceso, a la igualdad y a la participación política, entre otros, los que,   según afirma, fueron vulnerados por la autoridad judicial demandada al proferir   la sentencia del 15 de febrero de 2011, mediante la cual declaró la pérdida de   su investidura como Representante a la Cámara por el departamento de Risaralda,   para el periodo 2010-2014.    

A.Hechos    

El señor Noel Ricardo Valencia Giraldo fundamenta la acción de tutela en   los siguientes hechos:    

1.    Afirma que es cónyuge de Luz Ensueño Betancurt Botero, quien fue elegida   Alcaldesa del municipio de Dosquebradas –Risaralda– para el periodo   constitucional 2008-2011.    

2.  En   su orden, el 26 y 28 de mayo de 2009 elevó consultas a la Sala de Consulta y   Servicio Civil del Consejo de Estado y al Consejo Nacional Electoral,   respectivamente, en las que puso de presente lo consignado en el punto anterior   e indagó si ese hecho configuraba alguna inhabilidad, incompatibilidad o   conflicto de intereses para aspirar a la Cámara de Representantes por el   departamento de Risaralda en los comicios electorales que se aproximaban. La   primera inquietud fue remitida al Ministerio del Interior y de Justicia, que le   informó que en el Consejo de Estado existía una postura que sostenía la   incursión en inhabilidad por dichas circunstancias, pero que, luego de un cambio   jurisprudencial, la misma desapareció, debido a que la circunscripción   departamental no coincidía con la municipal. Por su parte, la segunda consulta   concluyó que no se configuraba la prohibición.    

4.  El   19 de febrero de 2010, Jorge Armando Idarraga León pidió al Consejo Nacional   Electoral la revocatoria de la inscripción de Noel Ricardo Valencia Giraldo como   candidato a la Cámara de Representantes por el departamento de Risaralda,   alegando, entre otras causales, que su vínculo matrimonial con la Alcaldesa de   Dosquebradas –Risaralda–, configuraba la inhabilidad consagrada en el artículo   179-5 de la Constitución, solicitud a la que no accedió la mencionada entidad,   mediante Resolución número 041 A del 01 de marzo de 2010, al estimar que ese   vínculo no constituía inhabilidad. Además, advirtió que lo afirmado por el   petente carecía de sustento probatorio.    

5.  En   las elecciones celebradas el 14 de marzo de 2010, el actor resultó elegido como   Representante a la Cámara por la circunscripción del departamento de Risaralda,   con 17.398 votos, cargo del cual tomó posesión el 20 de julio de ese año.    

6.  El   3 de septiembre de 2010, el ciudadano Asdrúbal González Zuluaga formuló demanda   de pérdida de investidura contra Noel Ricardo Valencia Giraldo ante la Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Entre otros, el   demandante señaló que el señor Valencia Giraldo estaba incurso en la prohibición   consagrada en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución, debido al   vínculo matrimonial que lo unía con una funcionaria que ejercía autoridad civil   o política en la circunscripción en la que tuvo lugar la elección, pues su   esposa se desempeñaba como alcaldesa del municipio de Dosquebradas -Risaralda-.   El accionante manifiesta que la demanda ignoró que para esa específica causal de   inhabilidad, la coincidencia de circunscripciones está exceptuada expresamente,   según el inciso final del mismo artículo.    

7.    Surtido el trámite correspondiente y celebrada la audiencia pública respectiva,   mediante sentencia del 15 de febrero de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado declaró la pérdida de investidura del   accionante como Representante a la Cámara.    

B.   Providencia judicial contra la que se presenta la tutela    

Mediante sentencia del 15 de febrero de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, decretó la pérdida de investidura del   señor Noel Ricardo Valencia Giraldo, por considerar que cuando fue elegido como   Representante a la Cámara para el periodo 2010-2014 por el departamento de   Risaralda, estaba incurso en la causal de inhabilidad dispuesta en el numeral 5º   del artículo 179 de la Constitución, pues su esposa se desempeñaba como   Alcaldesa del municipio de Dosquebradas -Risaralda-.    

De las causales de pérdida de la investidura alegadas por el demandante[4],   la Sala Plena solamente analizó el cargo por estar incurso en la inhabilidad   consagrada en el numeral 5º del artículo 179, debido a que encontró probado que   el demandado tenía un vínculo matrimonial con una funcionaria que ejercía   autoridad civil o política en la circunscripción de la elección. En ese orden de   ideas, consideró que ante la verificación de la inhabilidad mencionada, no era   necesario pronunciarse sobre los demás cargos.    

En particular, la autoridad judicial accionada estableció que   concurrían los requisitos para que se configurara la mencionada causal, por   cuanto estaba acreditado que: (i) existía un vínculo matrimonial entre el   demandado y la alcaldesa de Dosquebradas, (ii) la cónyuge del aspirante a la   Cámara de Representantes ejercía autoridad civil -por tratarse de una autoridad   administrativa municipal-, y política –de conformidad con la Ley 136 de 1994-;   (iii) la autoridad civil y política ejercida por la esposa del demandado se   presentaba en la correspondiente “circunscripción territorial”; y (iv) la   circunstancia que generó la inhabilidad ocurrió antes de la elección   correspondiente (por tratarse de una circunstancia que tiene como propósito   evitar que sea elegido congresista, opera precisamente antes de la elección).    

En relación con el tercero   de los presupuestos anotados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado examinó el alcance de la expresión “circunscripción   territorial” pues a juicio del demandante, para que se configurara la   prohibición a la que se refiere el numeral 5º del artículo 179 Superior, la   autoridad civil o política ejercida por el pariente debía tener lugar en el   departamento en el cual se llevaba a cabo la elección del Representante a la   Cámara, o en algún municipio del mismo; mientras que el demandado consideraba   que ésta debía ejercerse en una entidad del orden departamental, pues la   circunscripción municipal no coincide con la departamental -en la cual fue   elegido-.    

Específicamente, la Sala   indicó que, para efectos de la elección de Representantes a la Cámara, la   circunscripción está conformada por el departamento, que alude a todo el   territorio, incluidas las entidades territoriales que lo componen.    

En efecto, de conformidad con   la sentencia de pérdida de investidura proferida por la Sala Plena del Consejo   de Estado el 28 de mayo de 2002 –Expedientes acumulados PI-033 y PI-034-,   “[p]ara la elección de Representantes a la Cámara cada departamento y el   distrito capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial. En   consecuencia los municipios que integran un departamento hacen parte de la misma   circunscripción territorial y por ello está inhabilitado para inscribirse como   representante a la Cámara quien tenga vínculos por matrimonio, unión permanente,   o parentesco, en los términos señalados por la ley, con funcionarios que ejerzan   autoridad civil o política en municipios del mismo departamento por el cual se   inscribe.”    

Con fundamento en el   precedente del año 2002, la Sala señaló que el demandado incurrió en un error al   considerar que la circunscripción departamental sólo incorporaba las entidades   del orden departamental, porque confundía las nociones de “entidad territorial   departamental” y “municipal” con la noción de “circunscripción electoral   territorial” para los efectos de elegir representantes a la Cámara. En ese   sentido, a juicio de la Sala el departamento en su conjunto es la   circunscripción territorial, y en éste se incluyen los municipios que lo   conforman, por lo que la prohibición contenida en el numeral 5º del artículo 179   Superior, se realiza en cualquier lugar del departamento, esto es, en uno o   varios de sus municipios.    

Además del fallo proferido   por la Sala Plena en el año 2002, la Sala citó sentencias de la Sección Quinta   de esa Corporación e indicó que la jurisprudencia mayoritaria de aquella Sección   tenía la misma posición[5] (se trata de   las sentencias proferidas el 14 de diciembre de 2001, del 17 de marzo de 2005,   del 8 de septiembre de 2005, y del 3 de marzo de 2006; según la Sala, en las   decisiones referidas se analizó la configuración de distintas inhabilidades para   diputados en procesos de nulidad electoral y se dijo que la circunscripción   municipal coincidía con la territorial).    

De otra parte, en relación con la posible confianza legítima generada en el   demandado por los conceptos emitidos por el Consejo Nacional Electoral y el   Ministerio del Interior y de Justicia, la Sala indicó que el memorial contentivo   de la intervención del demandado en la audiencia pública fue aportado de forma   extemporánea y en copia simple, por lo que tal argumento no podía ser tenido en   cuenta.    

No obstante, determinó que, en gracia de discusión, las opiniones emitidas por   ambas autoridades no generaban confianza legítima porque no comprometían el   ejercicio de la función jurisdiccional. En efecto, indicó que los conceptos   jurídicos mencionados no provienen del Consejo de Estado sino del Consejo   Nacional Electoral, y los actos de confianza deben proceder de la entidad de   quien se reclama su respeto y observación, lo que no ocurrió en este caso.    

Además, consideró que aunque el Consejo Nacional Electoral fundamentó su   concepto en una providencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado -que   resolvió un caso similar-, no podía hablarse de confianza legítima porque (i)   los precedentes judiciales pueden variar, previa fundamentación de las razones   para hacerlo; y (ii) no se tuvo en cuenta que la Sala Plena,   a quien le corresponde resolver los procesos de pérdida de investidura, tiene   una posición contraria al concepto emitido.    

En   consecuencia, la Sala encontró acreditados todos los supuestos de la prohibición   prevista en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución y por lo tanto,   concluyó que el demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura   contemplada en el numeral 1º del artículo 183 de la Carta, y decretó la pérdida   de su investidura.    

C.Fundamento de la tutela    

Noel   Ricardo Valencia Giraldo, promovió acción de tutela contra dicha decisión al   considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la   igualdad y a la participación política, por los defectos sustantivo, fáctico y   de indebida motivación en los que, a su juicio, incurrió la autoridad judicial   demandada    

Como los fundamentos de las   acciones de tutela promovidas por Noel Ricardo Valencia Giraldo (expediente   T-3.331.156) y Héctor Javier Vergara Sierra (expediente T-4.524.335), guardan   estrecha similitud, a continuación, en los aspectos coincidentes se expondrán,   de forma unificada, los defectos en los que, según los demandantes, incurrió la   autoridad judicial demandada, al proferir las sentencias del 15 de febrero de   2011 y 21 de agosto de 2012 que, respectivamente, pusieron fin a los procesos de   pérdida de investidura.    

No obstante, la Sala hace la   siguiente salvedad: en el primer caso, esto es, en la solicitud de amparo   elevada por el señor Valencia Giraldo, se plantearon, además otras   irregularidades que, a su juicio, también generan los defectos fáctico,   sustantivo y de indebida motivación. En el segundo asunto, es decir, la tutela   presentada por el señor Vergara Sierra, adicionalmente, se adujo el   desconocimiento del debido proceso por aplicación de la responsabilidad objetiva   en cuanto a la naturaleza del cargo que desempeñó su padre, el cual, afirma,   carecía del nivel de autoridad que de éste se predica.    

Luego de referirse a la   acreditación de los requisitos genéricos de la acción de tutela en el caso   concreto, consideran los demandantes que las sentencias emitidas por la Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 15 de febrero   de 2011 y 21 de agosto de 2012, por medio de las cuales se declaró la pérdida de   investidura de los cargos de elección popular que ocupaban como Representantes a   la Cámara por los departamentos de Risaralda y Sucre, incurrieron en defecto   sustantivo por desconocimiento del precedente y por interpretación errada de   principios y normas constitucionales, lo que condujo a la vulneración de los   derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de participación   política, los cuales solicitan que les sean protegidos como mecanismo   transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, debido a   que, según argumentan, el recurso extraordinario especial de revisión que tienen   a su alcance, no les garantiza oportuna, ni eficazmente, el restablecimiento de   los citados derechos, como se explicará más adelante.    

Defecto sustantivo por   desconocimiento del precedente del Consejo de Estado    

Los señores Valencia Giraldo y   Vergara Sierra sustentan el defecto sustantivo por desconocimiento del   precedente jurisprudencial, en que los fallos cuestionados desatendieron la   regla interpretativa vigente en el Consejo de Estado, consignada por lo menos en   9 sentencias proferidas por la Sección Quinta[6]  en las que, de manera uniforme, se manifestó que las circunscripciones   departamental y municipal, no coinciden para efectos de aplicar la inhabilidad   consagrada en el artículo 179-5 de la Constitución, en relación con los   Representantes a la Cámara, lo que afectó sus derechos fundamentales al debido   proceso, igualdad, participación política y los principios constitucionales de   seguridad jurídica, cosa juzgada y confianza legítima[7].    

Defecto sustantivo por   interpretación errada de principios y preceptos constitucionales    

Fundamentan esta irregularidad en   que la autoridad judicial demandada: (i) interpretó de manera analógica y   extensiva la causal de inhabilidad contenida en el artículo 179-5 de la   Constitución[8] al aplicar a   los congresistas el régimen de inhabilidades de los diputados[9],   de tal forma que conculcó los principios hermenéuticos de favorabilidad, in   dubio pro homine y de interpretación restrictiva de la causal de inhabilidad   allí consagrada[10] y, (ii)  soslayó el análisis de la buena fe que los acompañó en todo el proceso   electoral, desestimando la configuración de los principios de confianza legítima   y seguridad jurídica que se desprendían del precedente judicial vigente sobre la   materia, que sirvió como fundamento de la decisión de inscribirse como   candidatos y participar en el proceso electoral que culminó con sus elecciones   como Representantes a la Cámara por los departamentos de Risaralda y Sucre[11],   respectivamente.    

Por ese motivo, dicen que la   sanción de muerte política que se les impuso vulnera los principios de   proporcionalidad, razonabilidad y proscripción de responsabilidad objetiva.    

Defecto fáctico    

Noel Ricardo Valencia Giraldo,   fundamenta el defecto fáctico en que la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado: (i) se abstuvo de valorar los   conceptos que a su favor rindieron diferentes autoridades públicas y el acto   administrativo proferido por el Consejo Nacional Electoral en el que se dejó en   firme su inscripción como candidato, lo que habría permitido concluir que en   todo momento su actuación se ajustó a la línea jurisprudencial trazada por el   Consejo de Estado y, en ese orden de ideas, se amparó en los principios de buena   fe y confianza legítima, lo que, seguramente, hubiera atenuado el juicio de   reproche que se ejerció en su contra[12];   y (ii) omitió decretar, practicar y valorar pruebas aducidas en el curso   del proceso, de las cuales se desprendía que para la época de su elección como   Representante a la Cámara, su esposa se había separado temporalmente del cargo   de alcaldesa (del 7 al 14 de marzo de 2010 por licencia ordinaria), según el   contenido de la Resolución No. 0066 del 2 de marzo de 2010[13],   invocada por su apoderado en la Audiencia Pública, con lo que no se configura el   elemento temporal de la inhabilidad, el cual se predica del momento de la   elección y no antes o después, según la interpretación realizada por la Sala   Plena de esa Corporación.    

Falsa e indebida motivación de la   providencia    

Según el señor Valencia Giraldo,   la falsa motivación se origina[14] en el hecho   de que, contrario a lo sostenido en la sentencia, la Sección Quinta del Consejo   de Estado, en cuanto a la aplicación de la inhabilidad, nunca ha planteado que   las circunscripciones departamental y municipal son coincidentes. Desde siempre   ha mantenido una posición radicalmente opuesta, “que incluso la llevó a   desestimar la posición aislada que en el año 2002 pretendió introducir la Sala   Plena del Consejo de Estado”[15].    

Precisamente, una de las   consecuencias de la indebida y falsa motivación en que el Magistrado Ponente   incurrió en la sentencia objeto de reproche, es que indujo a error a los   Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, quienes no repararon en la impertinencia de las sentencias que   referenció, ni constataron la veracidad o completitud de las citas, con lo cual   se lesionó su derecho al debido proceso.    

D.Solicitud    

Noel Ricardo Valencia Giraldo,   solicita que se tutelen, como mecanismo transitorio, sus derechos fundamentales   al debido proceso, a la igualdad y a la participación política y se garanticen   los principios de favorabilidad, confianza legítima y buena fe, vulnerados con   la actuación de la autoridad judicial demandada al proferir la sentencia que   declaró la pérdida de su investidura como Representante a la Cámara, la cual   puede ocasionarle un perjuicio irremediable[16]  debido a la amenaza cierta e inminente que se cierne sobre él, sin que el   recurso extraordinario especial de revisión, que oportunamente formuló, resulte   eficaz para el restablecimiento de los derechos vulnerados, en razón de la   dilación en el trámite y la efectiva solución de los recursos en el Consejo de   Estado, lo que comporta la probabilidad de que se agote el periodo   constitucional para el que fue elegido, antes de que se resuelva ese medio de   impugnación.    

Como consecuencia de lo anterior,   pide que se deje sin efectos la sentencia proferida por la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 15 de febrero de 2011, hasta   que esa misma Corporación resuelva de fondo el recurso extraordinario de   revisión que interpuso contra dicha providencia.    

Además, solicita la adopción de   una medida cautelar con fundamento en lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto   2591 de 1991, encaminada a que se decrete la suspensión provisional de los   efectos de la citada sentencia. Medida que, a su juicio, es necesaria,   pertinente y urgente, debido a que resulta inminente la amenaza que se cierne   sobre sus derechos, originada en una decisión abiertamente inconstitucional.    

E.   Actuación procesal en única instancia.    

La acción de tutela fue conocida   por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Segunda, -Sala de Conjueces- Subsección B, quien por Auto del 1 de septiembre de   2011[17], resolvió   tramitarla y correr traslado de la misma a los Magistrados de la Sala Plena de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para que, dentro de los dos   días siguientes, se pronunciaran al respecto. De igual forma, vinculó al señor   Asdrúbal González Zuluaga, como tercero con interés legítimo, en calidad de   demandante en la acción de pérdida de investidura. En la misma providencia se   negó la medida provisional solicitada.    

Respuesta   del Consejero ponente de la decisión acusada    

Dentro del término otorgado, el   Consejero Enrique Gil Botero, ponente de la sentencia proferida por la Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 15 de febrero de   2011, que declaró la pérdida de investidura del cargo de Representante a la   Cámara ocupado por el actor, solicitó desestimar la solicitud de amparo. Además,   pidió que se remitiera copia de la acción de tutela y de su respuesta al Consejo   Superior de la Judicatura para que se investigara el comportamiento del   apoderado por la comisión de faltas contra el comportamiento y buen trato en los   procesos[18].    

Afirmó que en el escrito de tutela   se incurrió en error en la invocación de derechos fundamentales como “la   participación en política” y de los principios de “confianza legítima” y “buena   fe”, los cuales no tienen tal connotación, de forma autónoma ni por conexidad.    

Adujo que tampoco se advierte que   la Sala Plena de esa Corporación haya vulnerado los derechos al debido proceso y   a la igualdad del accionante porque: (i) los pronunciamientos en los que   fundamentó el desconocimiento del precedente, fueron emitidos por la Sección   Quinta en el trámite de acciones de nulidad electoral, y no por la Sala Plena   del Consejo de Estado al resolver procesos de pérdida de investidura; (ii) la   sentencia cuestionada se basó en el precedente, esto es, la sentencia del 28 de   mayo de 2002, en la que el Pleno de esa Corporación resolvió un caso similar;   (iii) el análisis del actor es contrario a lo que propone, por cuanto debió leer   que la Sección Quinta del Consejo de Estado “(…) ha desacatado   sistemáticamente el precedente jurisprudencial que estableció la Sala Plena en   el año 2002, porque si esta definió un entendimiento para un supuesto fáctico,   no es razonable -con la lógica que usa el actor- que la Sección Quinta haya   fallado procesos posteriores contra ese criterio y hermenéutica. No obstante, lo   cierto es que la Sala Plena entiende que se está ante dos acciones distintas y   dos órganos internos diferentes: la Sala Plena y la Sección Quinta. Cada cual en   su competencia tiene libertad razonable, de decidir las controversias que la ley   les ha asignado”[19]; (iv) los   principios de confianza legítima y buena fe no se desconocieron en el proceso de   pérdida de investidura, debido a que no se demostraron los supuestos de hecho   que los podrían configurar; y (v) no se estructura la vía de hecho alegada en la   acción de tutela, en razón a que las pruebas fueron tenidas en cuenta y   valoradas de conformidad con la sana crítica y las razones aplicadas al caso   concreto. Además, se siguió el precedente de la propia Sala Plena, que nunca se   ha modificado.    

Respuesta   del demandante en el proceso de pérdida de investidura    

Oportunamente, Asdrúbal González   Zuluaga, demandante en la acción de pérdida de investidura, solicitó que fuera   negado el amparo solicitado por el actor, con base en lo siguiente: (i) la   acción de tutela es improcedente por falta de ejecutoria de la sentencia   proferida el 15 de febrero de 2011 por la Sala Plena del Consejo de Estado y por   la existencia de otro medio de defensa judicial, cual es el recurso   extraordinario especial de revisión; (ii) al resolver la acción de pérdida de   investidura, la Sala Plena del Consejo de Estado no desconoció el precedente,   debido a que fundamentó su decisión en la sentencia del Pleno de esa entidad,   emitida el 28 de mayo de 2002, en la que resolvió un asunto similar; y (iii) el   tutelante fundamentó el defecto por desconocimiento del precedente en   jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en las que resolvió   acciones de nulidad electoral contra congresistas[20].    

Con la acción de tutela se   allegaron copias simples de los siguientes documentos:    

–  Respuestas a las consultas   elevadas por el actor al Consejo Nacional Electoral y a la Sala de Consulta y   Servicio Civil del Consejo de Estado (remitida al Ministerio de Justicia), del   29 de mayo y 27 de julio de 2009 (folios 53 a 86 del cuaderno 1 de expediente de   tutela).    

–  Copia de la Resolución 0412 A   del 01 de marzo de 2010, por medio de la cual el Consejo Nacional Electoral negó   la solicitud de revocatoria de la inscripción del actor como candidato a la   Cámara de Representantes (folios 71 a 82 del cuaderno 1 del expediente de   tutela).    

–  Copia de la sentencia emitida   el 15 de febrero de 2011 por la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio de   la cual se declaró la pérdida de investidura del cargo de Representante a la   Cámara para el que fue elegido el actor -periodo 2010-2014-, (folios 156 a 179   del cuaderno 1 del expediente de tutela).    

–  Copia de la constancia   suscrita por Leonardo Vega Velásquez, Oficial Mayor de la Secretaría General del   Consejo de Estado, del 22 de noviembre de 2011, en el sentido de que se está   tramitando recurso extraordinario especial de revisión en contra de la sentencia   mencionada en el punto anterior (folio 536 del cuaderno 1 del expediente de   tutela).    

G.     Decisión objeto de revisión    

Mediante   sentencia del 22 de noviembre de 2011, la Sala de Conjueces, Sección Segunda,   Subsección B, del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela   presentada por Noel Ricardo Valencia Giraldo, debido a la existencia de otro   medio de defensa judicial idóneo y eficaz para obtener el restablecimiento de   los derechos presuntamente afectados, cual es el recurso extraordinario especial   de revisión, y porque no se acreditó la inminencia de sufrir un perjuicio   irremediable[21].    

Luego de   citar las sentencias SU-858 de 2001, T-965 de 2002 y SU-1159 de 2003, esa   Corporación concluyó que: (i) no se cumplió con el requisito de subsidiaridad   por cuanto, mediante el recurso extraordinario especial de revisión el actor   puede ser reintegrado a su curul y rehabilitado en su capacidad para ser   nuevamente elegido, sin perjuicio de la reparación patrimonial que pueda   obtener; (ii) acceder al amparo transitorio de los derechos fundamentales   invocados, implicaría privar de sentido el medio ordinario de defensa, máxime   cuando los dos procesos tendrían la misma causa petendi y finalidad y no   pueden existir dos pronunciamientos concurrentes con idéntica causa; y (iii) de   aceptarse la posición contraria, basada en la tardanza del Consejo de Estado   para resolver el recurso extraordinario especial de revisión, el juez   constitucional, contra la voluntad del Legislador, vaciaría de contenido el   medio principal de defensa y contrariaría la naturaleza de la figura, que es   reglada y objetiva, y no de creación judicial.    

H.     Actuación en sede de revisión    

A través de escrito radicado el 16   de octubre de 2012 en la Secretaría General de esta Corte[22],   el Procurador General de la Nación pidió que se revocara el fallo proferido por   el juez de primera instancia y, en su lugar, se negara el amparo de los derechos   fundamentales alegados por el actor.    

Apoyó lo pedido en las siguientes   razones: (i) el recurso extraordinario especial de revisión es el medio de   defensa idóneo para que el actor busque la protección del derecho al debido   proceso cuya protección pretende; (ii) la Sala Plena del Consejo de Estado no   desconoció el precedente jurisprudencial sobre la coincidencia de la   circunscripción departamental y municipal -salvo la prevista en el numeral 5º   del art. 179 C.P.- para efectos electorales, sino que la reiteró; (iii) entre la   nulidad electoral y la pérdida de investidura de congresistas, hay diferencias   de fondo, tal y como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia   SU-399 de 2012; (iv) si bien es cierto que la Sala Plena del Consejo de Estado   citó algunos apartes de sentencias de la Sección Quinta que se referían a   inhabilidades de diputados y su configuración en casos similares al presente, el   fundamento del fallo controvertido es el precedente de la propia Sala Plena; y   (v) en el caso analizado, los conceptos emitidos por la administración no son   vinculantes, por lo que no es posible demostrar el desconocimiento del principio   de confianza legítima ante la existencia de un precedente de la Sala Plena del   Consejo de Estado que es adverso a los intereses del accionante.    

Expediente T-4.524.335    

El 16 de enero de 2013, Héctor   Javier Vergara Sierra, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de   tutela contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, por la presunta violación de sus derechos fundamentales al debido   proceso, a la igualdad y a la participación política, entre otros, los que,   según afirma, fueron vulnerados por la autoridad judicial demandada al declarar   la pérdida de su investidura como Representante a la Cámara por el departamento   de Sucre para el periodo 2010-2014, mediante sentencia del 21 de agosto de 2012.    

A.Hechos    

Héctor Javier Vergara Sierra   expone los hechos, en síntesis, así:    

1.    Afirma que su padre, el señor Alberto Vergara Estarita, se desempeñó como   Secretario de Despacho adscrito a la Secretaría General de la Alcaldía de   Sincelejo durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2008 y el 29 de   octubre de 2010.    

2.    Indica que resultó elegido Representante a la Cámara por la circunscripción del   departamento de Sucre, con 39.481 votos.    

3.  El   3 de marzo de 2011, el ciudadano Jesús Enrique Vergara Barreto formuló demanda   de pérdida de investidura contra Héctor Javier Vergara Sierra ante la Sala Plena   de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. A juicio del señor   Vergara Barreto, el demandado quebrantó el régimen constitucional de   inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, específicamente los   artículos 179, numeral 5º, de la Constitución y 280, numeral 2º, de la Ley 5ª de   1992, en cuanto no podía ser parlamentario, toda vez que al momento de su   elección, su padre, el señor Alberto Vergara Estarita, desempeñaba el cargo de   Secretario de Despacho de la Secretaría General de la Alcaldía de Sincelejo,   empleo en el que ejercía autoridad política, autoridad civil y dirección   administrativa.    

4.  El   21 de agosto de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado profirió sentencia en la que resolvió declarar la pérdida de   investidura del accionante como Representante a la Cámara, con fundamento en que   concurrían los elementos constitutivos de la causal de inhabilidad consagrada en   el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución[23].    

5.    Inconforme con la decisión, el señor Vergara Sierra, promovió acción de tutela,   porque, a su juicio, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso,   a la igualdad y a la participación política, como consecuencia de los defectos   en los que incurrió la autoridad judicial accionada.    

B. Providencia judicial contra   la que se presenta la tutela    

La Sala estudió el cargo único planteado por la violación del régimen de   inhabilidades, específicamente el numeral 5º del   artículo 179 de la Constitución, por cuanto al momento de la elección, su   padre desempeñaba un cargo en el que ejercía autoridad política, civil y   dirección administrativa.[24]    

En la providencia censurada, la Sala Plena verificó la concurrencia de los   supuestos para que se configurara la inhabilidad contenida en el numeral 5º del   artículo 179 de la Constitución, así: (i) el candidato a la Cámara de   Representantes tenía vínculo de parentesco en primer grado de consanguinidad con   Alberto Vergara Estarita; (ii) el señor Vergara Estarita se desempeñaba como   secretario de la Secretaría General de la Alcaldía de Sincelejo, cargo en el que   ejercía autoridad política (el artículo 189 de la Ley 136 de 1994, establece   expresamente que los secretarios de las alcaldías ejercen autoridad política);   (iii) la autoridad se ejercía en la circunscripción territorial para la cual fue   elegido el señor Vergara Sierra (el padre del Congresista ejercía dentro de la   circunscripción territorial que lo eligió, esto es, el municipio de Sincelejo   que está incluido en el departamento de Sucre), y (iv) la circunstancia que   generó la inhabilidad ocurrió antes y durante la elección.    

La Sala Plena analizó en detalle la interpretación del tercero de los requisitos   mencionados, pues el demandado indicó que la sentencia del 15 de febrero de 2011   -mediante la cual se estudió la demanda de pérdida de investidura contra   Noel Ricardo Valencia Giraldo-, citada por el   demandante, cambió la jurisprudencia reiterada de la Sección Quinta de esa   Corporación, según la cual no se configuraba la causal cuando la autoridad civil   y política por parte del pariente del candidato, se ejercía en una   circunscripción distinta de aquella en donde se debía efectuar la elección del   demandado.    

En particular, la Sala indicó que su jurisprudencia “ha sido enfática” en que la   circunscripción territorial departamental incluye a los municipios que la   integran. Para sustentar tal afirmación, citó la sentencias del 28 de   mayo de 2002 (Expedientes PI-033 y PI-034), y del 15 de febrero de 2011 (la sentencia en la que se decreta la pérdida de   investidura de Noel Ricardo Valencia).    

En este sentido, la Corporación indicó que la Sala Plena “que es la única   competente para dirimir las controversias relativas a la pérdida de investidura   de congresistas”, había resuelto el problema jurídico estudiado desde el año   2002, esto es, antes de la fecha en que se llevaron a cabo las elecciones en las   que el demandado fue elegido congresista, motivo por el cual no era posible   afirmar que se estaba ante un cambio jurisprudencial en relación con el análisis   de la causal de inhabilidad estudiada, por lo que no se desconocía el principio   de la confianza legítima.    

De otra parte, la Sala hizo alusión a una sentencia del 15 de febrero de 2011[25], mediante la cual “la Sección   Quinta” de esa Corporación estudió esta inhabilidad “respecto de la   elección de diputados” –la sentencia citada es la de pérdida de investidura   de Noel Ricardo Valencia Giraldo dictada por la Sala Plena-, y determinó que la   circunscripción departamental está integrada por los municipios que integran el   respectivo departamento, que es el entendimiento que la porción mayoritaria de   la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha dado a la causal de   inhabilidad invocada.    

Además, la Sala indicó que “(…)   la ‘intencionalidad o elemento subjetivo’ no es un factor integrante de la   causal de pérdida de investidura que en el presente caso sustenta la demanda[26],  como quiera que la circunstancia inhabilitante   puede ser preexistente a la elección, la que en todo caso se materializa en la   fecha de los comicios, en vista de la filosofía que la inspira, que no es otra   que, se repite, procurar salvaguardar el derecho a la igualdad de todos los   candidatos y eliminar la posibilidad de que alguno de ellos obtenga ventajas   partidistas (…)”.    

En síntesis, la Sala verificó que se configuraban los elementos constitutivos de   la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 5° del artículo 179 de la   Constitución, por lo que declaró la pérdida de investidura solicitada.    

C.Fundamento   de la tutela    

Como ya fueron expuestas las   razones por las cuales Héctor Javier Vergara Sierra considera que la sentencia   objeto de reproche incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del   precedente y por interpretación errada de principios y normas constitucionales,   que coinciden con lo afirmado por Noel Ricardo Valencia, la Sala se referirá a   la irregularidad adicional que planteó en sustento de la solicitud de amparo.    

Vulneración del debido proceso por   aplicación de la responsabilidad objetiva    

Según Héctor Javier Vergara   Sierra, la autoridad judicial demandada, al privarlo de su investidura por   estimar que incurrió en la causal del numeral 5 del artículo 179, sin analizar   el carácter funcional del cargo que desempeñó su padre y la estructura orgánica   del empleo, aplicó una responsabilidad objetiva, la cual está proscrita en   nuestro ordenamiento jurídico.    

A su juicio, la inhabilidad no se   configura solamente con el desempeño de un cargo público por parte del pariente,   cónyuge o compañera permanente del candidato a congresista en la fecha de las   elecciones, sino en virtud del ejercicio de autoridad civil o política que   subyace al ejercicio de determinadas funciones públicas, no de todas.    

Precisamente, de conformidad con   el manual específico de funciones y competencias laborales del cargo que ocupaba   su padre, esto es, de Secretario General de la Alcaldía de Sincelejo, aprobado   mediante el Decreto 075 del 14 de enero de 2008, no puede colegirse que aquél   hubiere estado investido de autoridad civil, entendida ésta como la potestad de   mando, imposición y dirección que se ejerce sobre la generalidad de las personas[27].    

Tampoco de autoridad política,   pues, en criterio del señor Vergara Sierra, aquella requiere que se haga parte   del Gobierno Municipal, entendido éste como la institución que realiza las   funciones de órgano de gobierno o administración local del municipio, pues de   conformidad con el citado decreto, dicho cargo no hace parte del Consejo de   Gobierno ni del Consejo de Seguridad.    

D.Solicitud    

Por lo expuesto, Héctor Javier   Vergara Sierra solicita la protección transitoria de sus derechos fundamentales   al debido proceso, a la igualdad y a la participación en política y que, de esta   forma, se garanticen los principios de favorabilidad, confianza legítima y buena   fe. En consecuencia, pide que se deje sin efectos la sentencia proferida el 21   de agosto de 2012 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado.    

Además, solicita que, con   fundamento en lo dispuesto por el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, se   decrete como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de la   citada sentencia. Medida que, a su juicio, es necesaria, pertinente y urgente,   debido a la inminencia de la amenaza que se cernía sobre sus derechos, originada   en una decisión abiertamente inconstitucional.    

E.   Actuación procesal de única instancia.    

La acción de tutela fue conocida   por la Sección Primera del Consejo de Estado, quien por Auto del 15 de agosto de   2013[28], resolvió   tramitarla y correr traslado de la misma a los Magistrados de la Sala Plena de   lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación para que, dentro de los   dos días siguientes, se pronunciaran al respecto. Así mismo, comunicó la acción   de tutela a Jesús Enrique Vergara Barreto como tercero con interés legítimo, en   calidad de demandante en la acción de pérdida de investidura[29]    

Respuesta del Consejero ponente de   la sentencia controvertida    

Dentro de la oportunidad procesal   correspondiente,   Hernán Andrade Rincón[30], Consejero   Ponente de la sentencia proferida el 21 de agosto de 2012 por la Sala Plena de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que declaró la pérdida de   investidura del cargo de Representante a la Cámara ocupado por el demandante,   solicitó desestimar las pretensiones esbozadas por el señor Vergara Sierra con   fundamento en las siguientes consideraciones:    

Destacó que la sentencia   cuestionada se encuentra debidamente argumentada, fue proferida con apego a la   normatividad sustancial y procedimental y soportada en el acervo probatorio y en   la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, único juez natural de   los congresistas en materia de pérdida de investidura.    

Sostuvo que no es posible predicar   el desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues las providencias   supuestamente soslayadas, fueron adoptadas por la Sección Quinta de la   Corporación en procesos de naturaleza electoral y riñen con el precedente fijado   por la Sala Plena en el año 2002, reiterado en el 2011[31].   Así, recalcó que no puede predicarse la configuración del defecto alegado, ni   que la sentencia reprochada haya incurrido en falsa e indebida motivación por el   hecho de no haber expresado las razones por las cuales se modificaba la línea   jurisprudencial invocada en la demanda[32].    

Advirtió que la Sección Quinta, en   sentencias del 18 de septiembre de 2003 (Exp. 2002-0007-01), 17 de marzo de 2005   (Exp. 2004-00014-01), 8 de septiembre de 2005 (Exps. 2003-00396-02 y   2003-00399-02) y 3 de marzo de 2006 (Exp. 2003-00384-01), sostuvo la misma tesis   de la Sala Plena, es decir, que la circunscripción mayor abarca a la de menor   extensión geográfica[33].    

Insistió en que la postura de la   Sala Plena, relacionada con la conformación de la circunscripción electoral en   el caso de las elecciones de Representantes a la Cámara, ha sido suficientemente   sustentada y no constituye la extensión analógica del régimen de inhabilidades   previsto en la ley para los diputados.    

Aclaró que, contrario a lo   manifestado por el demandante, en la sentencia acusada se tuvieron en cuenta los   argumentos referidos a la violación de los principios de confianza legítima y   buena fe, y se reiteraron los argumentos expuestos sobre el particular en la   providencia del 15 de febrero de 2011.    

Finalmente, señaló que la   sentencia acusada concluyó que resulta innecesario establecer el marco funcional   o la ejecución material de los actos que entrañen autoridad política para   acreditar la violación al régimen de inhabilidades, pues lo que prima es la   definición legal y la ubicación orgánica del cargo dentro de aquellos que, según   la ley, ejercen la mencionada autoridad[34].    

Tercero interesado    

Admitida la demanda de tutela,   mediante auto del 15 de agosto de 2013, y ordenada la notificación de la misma a   Jesús Enrique Vergara Barreto, tercero con interés en las resultas del proceso,   la empresa de correos 472 devolvió el telegrama de notificación Nº 15665 con   constancia de que el señor Vergara Barreto, no residía en la dirección   suministrada[35]. Mediante   auto del 28 de octubre de 2013, el Consejero ponente ofició al demandante para   que suministrara la dirección de notificación de Jesús Enrique Vergara Barreto,   pero éste informó que la ignoraba[36]. Por esta   razón, el Despacho Sustanciador ordenó dar noticia de la existencia del proceso   al tercero interesado, a través de un medio escrito de amplia circulación   nacional, mediante proveído del 14 de marzo de 2014[37],   sin embargo éste no compareció al proceso.    

F.    Pruebas    

Con la acción de tutela se   allegaron copias simples de los siguientes documentos:    

–  Contestación de la demanda de   pérdida de investidura (folios 57 a 62 del cuaderno 1 del expediente de tutela).    

–  Alegatos correspondientes a   la intervención en audiencia pública dentro del proceso de pérdida de   investidura número 110010315000201100254-00 (folios 63 a 88 del cuaderno 1 del   expediente de tutela).    

–  Sentencia del 21 de agosto de   2012, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado en el proceso de pérdida de investidura número 110010315000201100254-00 y   los salvamentos de voto a la misma decisión (folios 89 a 211del cuaderno 1 del   expediente de tutela).    

–  Recurso extraordinario   especial de revisión presentado contra la sentencia del 21 de agosto de 2012   (folios 212 a 259 del cuaderno 1 del expediente de tutela).    

G.     Decisión objeto de revisión    

Mediante   sentencia del 31 de julio de 2014, la Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Primera, del Consejo de Estado, decidió no acceder a la solicitud de   amparo constitucional formulada por Héctor Javier Vergara Sierra con fundamento   en las siguientes razones:    

En primer lugar, señaló que ante   la probabilidad de que se agotara el periodo para el cual fue elegido el   demandante como Representante a la Cámara por el departamento de Sucre antes de   que se resolviera el recurso extraordinario especial de revisión, resultaba   procedente analizar la posibilidad de conceder en forma transitoria el amparo   deprecado[38], pues “(…)   aún en el evento de llegar a prosperar dicho recurso, podría tornarse   irreparable el perjuicio derivado de la interdicción de ejercer la   representación política por el tiempo que resta para el período 2010-2014.”    

Así, la Sala verificó la   concurrencia de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela   contra providencias judiciales.    

En segundo lugar, la Sección   Primera del Consejo de Estado analizó cada uno de los defectos en los que, a   juicio del demandante, incurrió la sentencia censurada.    

-En relación con el defecto   sustantivo por el supuesto desconocimiento de la línea jurisprudencial de la   Sección Quinta del Consejo de Estado sobre el tema de las circunscripciones   municipal y departamental, estimó que la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo no se encuentra obligada a reiterar la jurisprudencia adoptada   por las Secciones de la misma Corporación. Destacó que la fuerza vinculante de   los precedentes verticales se predica precisamente de aquellas decisiones   adoptadas por una instancia superior y no por una de rango inferior[39].    

Respecto de la aseveración del   demandante, según la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cambió   de manera repentina y sorpresiva su jurisprudencia, manifestó que ello no es   cierto, pues la ratio decidendi de la sentencia del 28 de mayo de 2002,   con ponencia del Consejero Jesús María Lemus Bustamante, fue reiterada no solo   en la sentencia atacada, sino también en la decisión adoptada el 15 de febrero   de 2011. De ahí que la Sala Plena no estaba obligada a expresar ni sustentar los   fundamentos de “una nueva postura jurisprudencial”.    

-En lo que tiene que ver con el   presunto defecto sustantivo derivado del desconocimiento de los principios de   igualdad, buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima, razonabilidad,   proporcionalidad, favorabilidad, “in dubio pro homine” e interpretación   restrictiva de las normas prohibitivas y sancionatorias, estimó la Sala, que   éste carece de fundamento.    

Advirtió que al dictar la   sentencia censurada, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mantuvo su   propio precedente jurisprudencial. En efecto, argumentó que no se evidenciaba   que con posterioridad a la expedición de la sentencia de pérdida de investidura   del 28 de mayo de 2002, la Sala hubiera modificado los criterios plasmados en   aquella al resolver de fondo otro proceso sobre el mismo tema, en el cual se   hubieran planteado supuestos fácticos parecidos[40].    

En lo referente al presunto   desconocimiento del principio de seguridad jurídica, señaló que aquél no   propugna porque las normas y criterios adoptados por las autoridades tengan un   carácter inmutable, “pues ello conduciría a una petrificación inconveniente   del derecho, cuyas disposiciones deben evolucionar de manera permanente, al   mismo ritmo de la realidad y de las necesidades de la sociedad, con lo cual se   busca evitar su desuetud e inaplicabilidad.”    

Así, cuando medien razones   objetivas y plausibles debidamente justificadas que hagan imperiosa la   modificación de una norma o un criterio jurisprudencial, las autoridades se   encuentran habilitadas para adoptar, dentro del marco de sus competencias, los   ajustes que estimen pertinentes, siempre que ello se acompase con medidas de   transición, de tal suerte que sus destinatarios no sean sorprendidos con las   variaciones[41].    

Además, afirmó que tampoco podría   considerarse que la confianza invocada por el señor Vergara Sierra tuviera el   carácter de legítima, pues la Sala Plena jamás realizó una conducta objetiva y   concluyente, capaz de inducir o suscitar en este último la convicción de que esa   colegiatura iba a adoptar como propia la línea jurisprudencial asumida por la   Sección Quinta del Consejo de Estado en materia electoral[42].    

En lo que concierne a la supuesta   violación del principio de buena fe, afirmó que no había razón para entender que   al aplicar su propio precedente, la Sala Plena, hubiera infringido ese mandato   superior.    

La Sección Primera destacó que los   argumentos expuestos eran igualmente válidos para demostrar que tampoco se   incurrió en la violación de los principios de razonabilidad, proporcionalidad,   favorabilidad, “in dubio pro homine” e interpretación restrictiva de las   normas prohibitivas y sancionatorias. En efecto, indicó que “[e]l hecho de   que la Sala Plena haya desestimado los argumentos esbozados por el accionante en   el proceso de pérdida de investidura y que se hayan denegado las pretensiones de   la demanda, no significa que se haya incurrido en su violación y mucho menos aún   en la trasgresión del debido proceso.”    

-En cuanto al cargo relativo a que   la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurrió en   un defecto fáctico, en primer lugar, por motivación indebida, al señalar que la   causal de inhabilidad consagrada por el artículo 179 numeral 5º de la Carta,   establece que las circunscripciones departamental y municipal son coincidentes y   en segundo lugar, por ignorar los medios de prueba que acreditaban que el cargo   de Secretario General desempeñado por el padre del demandante no conllevaba el   ejercicio de autoridad civil o política; sostuvo que las consideraciones   contenidas en las sentencia controvertida satisfacen de manera adecuada y   suficiente la carga argumentativa y las exigencias en materia de razonabilidad,   que impone el ordenamiento a los operadores jurídicos, pues contiene un juicioso   análisis, relativo a la naturaleza de las funciones asignadas al Secretario   General de la Alcaldía de Sincelejo.    

En síntesis, la Sección Primera de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado concluyó que la   decisión que se cuestiona se encuentra “debidamente argumentada, con apego a   la normatividad sustancial y procedimental aplicable, así como a las pautas   jurisprudenciales sobre la materia, por lo que la providencia adoptada en   ejercicio de la autonomía e independencia que poseen los funcionarios judiciales   no vulneró derecho fundamental alguno.”    

II.   CONSIDERACIONES    

Competencia    

1.  Con fundamento en las   facultades conferidas por los artículos 86 y 241 -numeral 9°- de la Constitución   y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y de conformidad con el artículo 61 del   Acuerdo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para   revisar los fallos de tutela proferidos en los procesos de la referencia.    

Asunto   objeto de análisis y problemas jurídicos    

Expediente T-3.331.156    

2.  El   señor Noel Ricardo Valencia Giraldo, por intermedio de apoderado judicial,   presentó acción de tutela contra la sentencia del 15 de febrero de 2011,   proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, mediante la cual decretó la pérdida de su investidura, por considerar   que cuando fue elegido Representante a la Cámara para el periodo 2010-2014 por   el departamento de Risaralda, estaba incurso en la causal de inhabilidad   dispuesta en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución, pues su esposa   se desempeñaba como Alcaldesa del municipio de Dosquebradas -Risaralda-.    

El accionante   pretende que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la   igualdad y a la participación política, que considera vulnerados por la   providencia mencionada, ya que a su juicio incurre en 3 causales de procedencia   de la tutela contra providencias judiciales: decisión sin motivación, y los   defectos sustantivo y fáctico.    

En   consecuencia, el señor Valencia Giraldo solicita al juez de tutela: a)   como medida cautelar, ordenar que se suspendan provisionalmente los efectos de   la sentencia controvertida; b) conceder el amparo como mecanismo   transitorio; y c)  dejar sin efecto la decisión proferida por la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado el 15 de febrero de 2011, mediante la cual   se decretó la pérdida de su investidura, hasta que esa misma Corporación   resuelva el recurso extraordinario de revisión que interpuso contra dicha   sentencia.    

El juez de   única instancia negó por improcedente el amparo, porque consideró que no se   cumplía con el presupuesto de inmediatez debido a que el accionante podía acudir   al recurso extraordinario especial de revisión para resolver sus pretensiones y   omitió hacerlo.    

Expediente T-4.524.335    

3.  El   señor Héctor Javier Vergara Sierra, por intermedio de apoderado judicial,   presentó acción de tutela contra la sentencia del 21 de agosto de 2012,   proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, mediante la cual decretó la pérdida de su investidura, por considerar   que cuando fue elegido Representante a la Cámara para el periodo 2010-2014 por   el departamento de Sucre, estaba incurso en la causal de inhabilidad dispuesta   en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución, pues su padre desempeñaba   el cargo de Secretario de Despacho de la Secretaría General de la Alcaldía de   Sincelejo, empleo en el que ejercía autoridad política, autoridad civil y   dirección administrativa.    

El accionante   pretende que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la   igualdad y a la participación política, que considera vulnerados por la   providencia mencionada, ya que a su juicio incurre en 3 causales de procedencia   de la tutela contra providencias judiciales, a saber: decisión sin motivación, y   los defectos sustantivo y fáctico.    

En   consecuencia, el señor Vergara Sierra solicita al juez de tutela: a)  como medida cautelar, ordenar que se suspendan provisionalmente los efectos de   la sentencia controvertida; b) conceder la tutela como mecanismo   transitorio; y c) dejar sin efecto la decisión proferida por la   Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 21 de   agosto de 2012.    

El juez de   instancia negó el amparo, pues aunque concluyó que la tutela era procedente   porque el actor estaba ante la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable,   consideró que no se verificó la concurrencia de los defectos alegados por el   actor, pues la decisión proferida por la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo se ajustó a su propio precedente y correspondió a lo que estaba   probado en el proceso.    

Problemas   jurídicos    

4.  Las situaciones fácticas   planteadas exigen a la Sala determinar si concurren los requisitos generales de   procedencia de la tutela contra providencias judiciales para controvertir las   sentencias mediante las cuales la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura de los accionantes, como   Representantes a la Cámara para el periodo 2010-2014, por considerar que estaban   incursos en la causal de inhabilidad dispuesta en el numeral 5º del artículo 179   de la Constitución.    

En caso de ser   procedente, será preciso analizar el fondo de los casos objeto de estudio, los   cuales plantean los interrogantes que se explican a continuación.    

5.  En primer lugar, en ambos   casos la Sala Plena de lo Contencioso administrativo del Consejo de Estado   estimó que los accionantes violaron el régimen de inhabilidades porque tenían   vínculos matrimonial y consanguíneo con funcionarios que ejercían autoridad   civil y política en la circunscripción de la elección, esto es, en municipios   que hacen parte de la circunscripción territorial en la que fueron elegidos   Representantes a la Cámara.    

Sin embargo, los accionantes   manifiestan que la jurisprudencia reiterada de la Sección Quinta del Consejo de   Estado, y la existencia de conceptos proferidos por distintas autoridades –en el   caso de Noel Ricardo Valencia Giraldo-, generaron en ellos la confianza de que   uno de los presupuestos de la prohibición contenida en el numeral 5º del   artículo 179 Superior, relacionado con la coincidencia de circunscripciones   territoriales, no se configuraba, porque la autoridad civil o política de sus   familiares debía ser ejercida a nivel departamental y no municipal.    

En efecto, estimaron que la   autoridad judicial accionada desconoció sus derechos fundamentales, al ignorar   que su inscripción se dio bajo la convicción de que no estaban incursos en la   inhabilidad mencionada y concluir que el hecho de que existiera una providencia   de la Sala Plena del Consejo de Estado en la que en un proceso de pérdida de   investidura se dijo que la circunscripción departamental abarcaba uno o varios   municipios del departamento, era suficiente para demostrar su responsabilidad.    

Los   hechos antes descritos permiten formular este problema jurídico: ¿incurre en   alguna causal específica de procedencia de la tutela contra providencias   judiciales una sentencia mediante la cual la Sala Plena del Consejo de Estado   decreta la pérdida de investidura con fundamento en un análisis de   responsabilidad objetiva, es decir, sin hacer un juicio de culpabilidad?    

6.  En   segundo lugar, en el caso de Noel Ricardo Valencia Giraldo, la autoridad   judicial accionada concluyó que su esposa ejercía autoridad civil y política   antes y durante su elección, a pesar de que el accionante alegó que en ese   momento le había sido reconocida una licencia no remunerada. El señor Valencia   Giraldo estima que la Sala Plena del Consejo de Estado omitió decretar,   practicar y valorar pruebas aducidas en el curso del proceso, de las cuales se   desprendía que para la época de su elección como Representante a la Cámara, su   esposa se había separado temporalmente del cargo de alcaldesa.    

La situación   descrita plantea el siguiente problema jurídico: ¿incurre la sentencia proferida   por la Sala Plena del Consejo de Estado en el proceso de pérdida de investidura   adelantado contra Noel Ricardo Valencia Giraldo en defecto fáctico al no valorar   la ausencia temporal en el ejercicio del cargo de la esposa del demandante?    

7.   En tercer   lugar, en la sentencia que resolvió la demanda de pérdida de investidura en   contra del señor Héctor Javier Vergara Sierra, la Sala Plena del Consejo de   Estado determinó que el padre del demandado ejercía autoridad política en el   municipio de Sincelejo. No obstante, el accionante estima que la autoridad   judicial mencionada incurrió en un defecto, que se identifica como “aplicación   de responsabilidad objetiva”, por cuanto aplicó el artículo 189 de la Ley 136 de 1994, e ignoró la descripción de   las funciones del Secretario General de la   Alcaldía de Sincelejo, de conformidad con el cual su padre no hacía  parte del Gobierno Municipal, entendido éste como la institución que realiza las   funciones de órgano de gobierno o administración local del municipio.    

Aunque el demandante no nomina el   defecto alegado, en aplicación del principio pro actione, la Sala estima   que se refiere a un defecto sustantivo por indebida interpretación de la norma.    

La situación   descrita plantea el siguiente problema jurídico: ¿incurre la sentencia proferida   por la Sala Plena del Consejo de Estado en el proceso de pérdida de investidura   adelantado contra Héctor Javier Sierra Vergara en defecto sustantivo al concluir   que el Secretario General de la Alcaldía Municipal ejercía autoridad política   con fundamento en una ley y no en el manual específico de funciones de la   entidad?    

8.  Para   resolver las cuestiones planteadas, es necesario abordar el análisis de los   siguientes temas: primero, la procedencia excepcional de la tutela contra   providencias judiciales; segundo, el examen de los requisitos generales   de procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso concreto;   tercero, la naturaleza y el marco normativo de la acción de pérdida de   investidura; cuarto, las diferencias entre los procesos de pérdida de   investidura y de nulidad electoral; quinto, la jurisprudencia del Consejo   de Estado sobre la inhabilidad consagrada en el numeral 5º del artículo 179 de   la Constitución; y sexto, con base en lo   anterior se resolverán los problemas jurídicos planteados en este asunto.    

Procedencia   excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.    

9.        El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, consagra el principio de   subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y determina   que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro   medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.    

El artículo 86 Superior establece que la tutela procede   contra toda “acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Las   autoridades judiciales son autoridades públicas que en el ejercicio de sus   funciones tienen la obligación de ajustarse a la Constitución y a la ley, y   garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos reconocidos en   la Constitución.    

Bajo el presupuesto mencionado, la Corte Constitucional   ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales   que quebranten los derechos fundamentales de las partes y se aparten de los   mandatos constitucionales. No obstante, se ha precisado que la procedencia de la   acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, con el fin de que no se   desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial,   seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria que caracteriza a la tutela.[43]    

Así pues, la acción de tutela contra decisiones   judiciales tiene como finalidad efectuar un juicio de validez constitucional de   una providencia judicial que incurre en graves falencias, las cuales tornan la   decisión incompatible con la Carta Política.[44]    

10.  La   Sala Plena de la Corte, en sentencia C-590 de 2005[45],   señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos de   presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencias   judiciales, a saber: los requisitos generales de procedencia y los requisitos   específicos de procedibilidad.    

Requisitos   generales de procedencia.    

11.    Según lo expuso la sentencia C-590 de 2005[46], los   requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra   providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia   constitucional, esto es, que el caso involucre la posible vulneración de los   derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con el presupuesto de   subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se hayan agotado todos   los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se   trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se   cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un   término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;   (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto   decisivo en la sentencia que se impugna; (v) que la parte actora identifique de   manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los   derechos vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.    

Requisitos   específicos de procedibilidad.    

12.  Los   requisitos específicos aluden a la concurrencia de defectos en el fallo atacado   que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con los preceptos   constitucionales. En resumen, estos defectos son los siguientes:    

Defecto   orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia   impugnada carece en forma absoluta de competencia.    

Defecto   procedimental absoluto: se origina cuando el juez actuó completamente al   margen del procedimiento establecido.[47]    

Defecto   fáctico: se presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio que   permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o   cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.    

Defecto   material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas   inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o   cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y   la decisión.[48]    

Error   inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por   parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta   derechos fundamentales.[49]    

Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha   fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce   la regla jurisprudencial establecida.[50]    

Violación   directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta   una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta   Política.    

Examen de   los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias   judiciales en el caso que se analiza.    

13.  La   Sala observa que en el presente caso se reúnen todos los requisitos generales de   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido   fijados por la jurisprudencia de esta Corporación, veamos:    

14.  En   primer lugar, la cuestión objeto de debate es de evidente relevancia   constitucional. En el presente caso se encuentran involucrados los derechos   fundamentales de los accionantes al debido proceso y de acceso a cargos   públicos.    

Esto ocurre   porque las sentencias que se censuran tienen como efecto la sanción con pérdida   de investidura de los accionantes, la cual, comporta la imposibilidad de volver   a ser elegidos para un cargo de elección popular, es decir, restringe a   perpetuidad sus derechos políticos. En este orden de ideas las providencias   censuradas anulan el ejercicio del derecho fundamental de los accionantes a ser   elegidos, motivo por el cual se acredita la relevancia constitucional del asunto   estudiado.    

15.  En   segundo lugar, el requisito consistente en haber agotado todos los mecanismos   judiciales de defensa a su disposición, merece una consideración   especial.    

El artículo 17 de   la Ley 144 de 1994 consagra el recurso extraordinario especial de revisión, que   podrá interponerse contra las sentencias proferidas por el Consejo de Estado   mediante las cuales se decrete la pérdida de investidura, dentro de los cinco   años siguientes a su ejecutoria. Entre las causales para recurrir están el   desconocimiento del debido proceso, la violación del derecho de defensa y no   haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva Corporación para   proferir las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en   el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5ª de 1992.    

En el caso que se analiza, los accionantes presentaron el   recurso extraordinario especial mencionado.    

16.  No obstante, la   presentación del recurso, cuyo carácter es extraordinario, no interrumpe la   ejecución de la sentencia y, por lo tanto, la pérdida de investidura ya   decretada permanece vigente mientras se produce el fallo de revisión.    

En el asunto objeto de estudio se advierte que las órdenes   contenidas en las providencias judiciales censuradas conllevan la separación del   cargo de Congresista de manera inmediata y, de conformidad con la Ley 144 de   1994, suponen su actual ejecución, pues a pesar de que ambos demandantes   presentaron el recurso extraordinario especial de revisión, la sentencia de   pérdida de investidura se ejecuta.    

Lo anterior sería suficiente para demostrar que los   accionantes estarían ante la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable que   haría procedente la tutela como mecanismo transitorio.    

17.   Sin embargo, la Sala observa que en el trámite de las tutelas de la   referencia, la Sala Plena del Consejo de Estado resolvió el recurso   extraordinario especial de pérdida de investidura presentado por el señor   Vergara Sierra, y en sentencia del 4 de agosto de 2015 declaró infundado el   recurso. En la decisión mencionada se reiteraron los argumentos expuestos en la   sentencia censurada por esta vía.    

En este   sentido, para la Sala es claro que en la actualidad, en el caso del señor   Vergara Sierra, se acredita el requisito general consistente en haber agotado   todos los mecanismos judiciales de defensa a su disposición, pues acudió al   recurso extraordinario especial de revisión y éste fue resuelto de forma   desfavorable.    

18.    Ahora bien, en relación con la tutela presentada por el señor Valencia Giraldo,   la Sala observa que (i) a la fecha no se ha resuelto el recurso extraordinario   especial de revisión que presentó contra la sentencia proferida el 15 de febrero   de 2011, es decir que la sanción ha estado vigente por cinco años sin que a la   fecha se haya resuelto el mencionado recurso; y (ii) de la decisión adoptada por   la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el caso del señor Vergara   Sierra, se puede inferir cuál es el resultado previsible de la revisión, pues   sus argumentos giran en torno a la necesidad de hacer un análisis subjetivo de   responsabilidad en el juicio de pérdida de investidura.    

En   consecuencia, la Sala Plena estima que en este caso particular, dadas las   circunstancias antes descritas, el recurso extraordinario de revisión no es   idóneo para proteger los derechos fundamentales del señor Valencia Giraldo,   quien fue separado de su cargo hace 5 años y a la fecha no puede ejercer su   derecho a ejercer cargos de elección popular.    

19.  En   tercer lugar, la acción de tutela fue interpuesta en un término razonable,   debido a que las sentencias mediante las cuales la Sala Plena del Consejo de   Estado decretó la pérdida de investidura (i) en el caso del señor Noel Ricardo   Valencia Giraldo, se profirió el 15 de febrero de 2011, y la tutela se presentó   el 22 de marzo de 2011, esto es, menos de dos meses después de la última   actuación judicial; y (ii) en el caso del señor Héctor Javier Vergara Sierra se   profirió el 21 de agosto de 2012, y la tutela se presentó el 16 de enero de   2013, es decir, menos de cinco meses después de la última actuación.    

Así pues, los   demandantes indicaron que las decisiones judiciales proferidas en los procesos   cuestionados, vulneraron sus derechos al debido proceso, a la igualdad y a la   participación política, y tales objeciones   fueron alegadas en el proceso judicial cuando fue posible.    

Sobre este   punto, cabe aclarar que a pesar de que el señor Noel Ricardo Valencia radicó el   memorial contentivo de su intervención en audiencia pública -que según el   artículo 11 de la Ley 144 de 1994 es potestativo[51]-,   la Sala Plena estimó que éste había sido radicado de forma extemporánea, por lo   que no podía tenerse en cuenta el argumento relativo a la configuración de   confianza legítima.    

Sin embargo, para esta Sala es claro que en la mencionada diligencia el   demandado puso de presente que en respuesta a las consultas elevadas por el   actor al Consejo Nacional Electoral y a la Sala de Consulta y Servicio Civil del   Consejo de Estado (remitida al Ministerio de Justicia), de fechas 29 de mayo y   27 de julio de 2009, le fue informado que no estaba incurso en una inhabilidad.   Además, a pesar de afirmar que los documentos en mención no podían ser   estudiados, la Sala Plena del Consejo de Estado los valoró, y concluyó que no se   configuraba la confianza legítima aducida por el representante a la Cámara,   debido a que quienes emitieron los conceptos no fueron quienes profirieron la   sanción.    

Así pues, la   Sala Plena del Consejo de Estado tuvo conocimiento del argumento que apuntaba a   la configuración de la confianza legítima del accionante, por lo que se   evidencia que éste presentó las mismas objeciones en el proceso cuando cuando   fue posible.    

En quinto lugar, la acción de   tutela no se dirige contra un fallo de tutela. Los demandantes acusan las   sentencias mediante las cuales la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado decretó la pérdida de su investidura como Representantes a   la Cámara para el periodo 2010-2014, proferidas el 15 de febrero de 2011 y el 21   de agosto de 2012.    

Así las cosas, como la Sala   encuentra acreditados los requisitos generales de procedencia de la tutela   contra sentencias, procede ahora a estudiar los asuntos de fondo que plantean   los casos sub iúdice.    

Naturaleza y marco normativo   de la acción de pérdida de investidura    

Marco   normativo    

21.  El   proceso jurisdiccional sancionatorio de pérdida de investidura está regulado en   la Constitución y en la Ley 144 de 1994 –para congresistas- y en la Ley 617 de   2000 -para diputados, concejales y ediles-.    

En particular, el artículo 183 de la Constitución establece que los congresistas   perderán su investidura:    

“1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del   régimen del conflicto    

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones   plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones   de censura.    

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha   de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a   posesionarse.    

4. Por indebida destinación de dineros públicos.    

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. (…)”    

Del mismo modo, varios artículos de la Carta describen conductas   reprochables que son causales de pérdida de investidura. Por ejemplo, la   violación a los topes de financiación en las campañas (artículo 109)[52],   los aportes a candidaturas por parte de quienes desempeñan funciones públicas   (artículo 110)[53], o el   ejercicio de otro cargo público de forma simultánea a la pertenencia a una   corporación pública de entidades territoriales (artículo 291)[54].     

Naturaleza jurídica    

22.  La pérdida de   investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la   Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las   corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por   ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan.    

En ese orden de   ideas, se trata de un juicio sancionatorio, que se efectúa en ejercicio del   ius puniendi del Estado[55], previsto por   el Legislador como un procedimiento jurisdiccional a cargo del juez contencioso   administrativo – la Sala Plena del Consejo de Estado-, quien hace un juicio de   reproche sobre un comportamiento[56].    

Esta figura   jurídica comporta un juicio ético, que exige de los representantes elegidos por   el pueblo un comportamiento recto, pulcro y transparente. En efecto, el juez de   pérdida de investidura juzga a los miembros de los cuerpos colegiados a partir   de un código de conducta previsto en la Constitución que deben observar en razón   del valor social y político de la investidura que ostentan[57].    

Así pues, el fundamento de este   proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección   popular, y en esa medida, se trata de un mecanismo de democracia participativa,   mediante el cual los ciudadanos ejercen control sobre sus representantes, a   quienes han otorgado un mandato a través de la vía electoral. En ese orden de   ideas, este juicio constituye un mecanismo de control político de los ciudadanos   y un instrumento de depuración al alcance de las corporaciones públicas contra   sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al buen   servicio, el interés general o la dignidad que ostentan[58].    

Dado que las   conductas que dan origen a la sanción de pérdida de investidura comportan la   defraudación del principio de representación, el Constituyente previó una grave   consecuencia jurídica para el ejercicio de los derechos políticos del condenado,   que es   la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante   del cuerpo colegiado del cual hace parte y la inhabilidad permanente para serlo   de nuevo en el futuro.    

23.    En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación[59]  ha definido la pérdida de investidura como una sanción que encuentra su razón de   ser en el régimen constitucional de las actividades que cumplen los   congresistas. En ese orden de ideas, esta figura ostenta características   especiales: (i) es de carácter sancionador; (ii) la competencia para decretarla   es atribuida de manera exclusiva a un tribunal -el Consejo de Estado-; (iii)   sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que   la Carta Política establece; (iv) las causas que dan lugar a ella son taxativas   (artículo 183 C.P.) y tienen un sentido eminentemente ético; y (v) sólo tiene   una instancia.    

24.    La pérdida de investidura impone la prohibición perpetua de ejercer el derecho   político a ser elegido popularmente, de manera que comporta la imposibilidad de   realizar un derecho constitucional. Así pues, el procedimiento que se aplique en   el juzgamiento sobre la procedencia de la pérdida de la investidura debe ser   especialmente riguroso y respetuoso de las prerrogativas del demandado, en   especial, los derechos al debido proceso y a participar en política y conformar   el poder público.    

En ese orden de   ideas, en razón de las particularidades del proceso de pérdida de investidura, y   en especial de su carácter sancionador, la Corte ha establecido que se debe dar   plena observancia a las garantías y requisitos constitucionales del debido   proceso. Lo anterior implica que las normas constitucionales en las cuales se   consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas en armonía con el   artículo 29 de la Carta.    

De acuerdo con   lo expuesto, la pérdida de investidura es uno de los procedimientos que se   adelantan en virtud del “ius puniendi estatal”[60]  y el régimen de garantías aplicable corresponde al del derecho sancionador.   En otras palabras, los principios establecidos en la Constitución para imponer   sanciones deben guiar también el estudio de las demandas de pérdida de   investidura.    

Principios aplicables al proceso de pérdida de investidura    

25.  La Corte   Constitucional ha establecido que debido al carácter sancionatorio de la pérdida   de investidura, esta figura “está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el   debido proceso en materia penal, con las modulaciones especiales que son   necesarias para la realización de sus fines constitucionales”[62]. En ese orden de   ideas, las garantías básicas del debido proceso, son aplicables en estos   trámites, siempre bajo una interpretación adecuada a los fines propios que lo   caracterizan.[63]    

26.  Por ejemplo, en la   sentencia C-207 de 2003[64],   esta Corporación estableció que el principio de ley más permisiva o favorable en   materia penal, dispuesto en el artículo 29 de la Constitución es aplicable por   extensión a todo el derecho sancionatorio, “tanto en aspectos sustanciales como procedimentales”.    

En efecto, los   principios del derecho sancionatorio incluyen el principio de legalidad,   tipicidad, aplicación de la ley más favorable, non bis in ídem, y la   presunción de inocencia hasta no ser declarado culpable.[65]  De este último principio, se ha derivado el principio de culpabilidad,   que en el ámbito penal hace referencia a la necesidad de demostrar una   responsabilidad subjetiva en la comisión de un delito.    

27.  De otra parte, en   sentencia T-284 de 2006[66], la Corte   Constitucional estudió la tutela instaurada por el señor Libardo José López   Cabrales, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al   debido proceso, a “ejercer funciones públicas” y el principio de la buena fe. Lo   anterior, por considerar que la sentencia proferida por la Sección Quinta del   Consejo de Estado en única instancia, mediante la cual se declaró nulo el acto   de su elección como Gobernador del Departamento de Córdoba para el período   2004-2007, violaba sus garantías fundamentales.[67]    

El tutelante afirmó que en el proceso de   nulidad electoral, la Sección Quinta se atribuyó una función constitucional que   no le correspondía, al interpretar el contenido y alcance que da la Ley   Electoral y el concepto de entidad pública. Así, la adopción de tal   interpretación llevó a crear una inhabilidad para contratar, y a desconocer que   las inhabilidades se encuentran taxativamente establecidas en la ley, y por   tanto no pueden ser aplicadas de forma analógica.    

Este Tribunal   manifestó que, por regla general, los principios del derecho penal son comunes a   todos los procedimientos que evidencian el ius puniendi del Estado. Sin   embargo, precisó que debido a las particularidades de cada uno de los regímenes   sancionatorios, que difieren entre sí por las consecuencias derivadas de su   aplicación y por los efectos sobre los asociados, aquellos principios adquieren   matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate.    

En particular,   en consideración a que en los procesos de nulidad electoral está involucrado el   derecho a participar en la conformación del poder político,   específicamente el de elegir y ser elegido, los operadores jurídicos están   obligados a aplicar el principio pro homine, es decir, aquella que   signifique la menor restricción de los derechos políticos.    

En este orden de ideas, la Corte afirmó que con su interpretación el   Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho al considerar que se configuraba   la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 617   de 2000, al interpretar el parágrafo del art. 2° de Ley 80 de 1993, y   asimilar a la Cooperativa Ecogestar a una entidad estatal para efectos   contractuales. Así pues, la autoridad judicial demandada incumplió su deber de   “(…) propender por la hermenéutica que resulte menos restrictiva de los   derechos, pues se trata de garantizar que, en cada caso, la interpretación de   las disposiciones jurídicas en materia sancionatoria o anulatoria se lleve a   cabo sin acudir a criterios extensivos o analógicos, y tome en cuenta el   principio de legalidad, y en últimas, de acuerdo con los criterios “pro-homine”,   derivados de la filosofía humanista que inspira el constitucionalismo   colombiano.” (Negrillas fuera del texto)    

28.  En   otra ocasión, en la sentencia T-152 de 2009[68]  se estudió el caso de un concejal que había sido sancionado por la Procuraduría   con destitución del cargo e inhabilidad para ejercer función pública por el   término de once años, junto con sus compañeros, por el desconocimiento de las   inhabilidades aplicables a la elección del personero municipal[69].   Varios años después, las causales fueron modificadas[70],   motivo por el cual, el exconcejal presentó acción de tutela contra el órgano de   control, con el fin de que le fueran amparados sus derechos al debido proceso y   al ejercicio del poder político, los cuales consideró vulnerados en razón a que   tal entidad se negó a declarar que la sanción había perdido sustento con el   cambio de legislación, razón por la cual solicitó la revocatoria directa del   acto administrativo[71].    

La Corte   señaló que las garantías del debido proceso penal pueden ser aplicadas también   en el campo sancionatorio, siempre que haya compatibilidad con la naturaleza de   la sanción administrativa y correccional. En este sentido, agregó que no sólo la   ley exigió la aplicación del principio de favorabilidad en el derecho   administrativo disciplinario, sino que también lo impuso tanto en el proceso de   formación del acto sancionador, como en su ejecución, esto es, en el proceso   disciplinario, en la sanción y en su cumplimiento.    

No obstante,   la decisión aclaró que “(…) la favorabilidad en el derecho sancionador del   Estado, -penal o disciplinario-, es un principio orientador para el operador   jurídico no de la interpretación de la ley, sino de la escogencia de la ley   aplicable al caso cuando hay sucesión de leyes en el tiempo.” (Negrillas   fuera del texto)    

En   consecuencia, la Corte concluyó que debía aplicarse la ley que modificó los   elementos materiales de la inhabilidad –disminuyó la restricción al grado de   consanguinidad permitido entre los concejales y el personero elegido por éstos-,   de forma retroactiva. En este sentido, la inhabilidad no se habría verificado y   la sanción no podría seguirse ejecutando, por lo que ordenó dejar sin efectos la   sanción impuesta.    

29.  En   la sentencia SU-515 de 2013[72], este   Tribunal estudió el caso de la señora Flora Perdomo Andrade, quien presentó   acción de tutela contra la providencia judicial dictada por la Sección Primera   del Consejo de Estado en la segunda instancia del proceso de pérdida de   investidura iniciado en su contra, por considerar que vulneró el régimen de   inhabilidades e incompatibilidades definido en los artículos 31-7 y 32 de la Ley   617 de 2000, toda vez que la inscripción como candidata a diputada de la   Asamblea Departamental del Huila se llevó a cabo dentro de los 24 meses   posteriores a su designación como Gobernadora encargada[73].    

La tutelante   consideró que la decisión vulneró sus derechos fundamentales (i) porque las   causales anotadas fueron extendidas a su condición de diputada a pesar de que   únicamente estaban previstas para el mandatario departamental; (ii) aquellas   sólo estaban establecidas para el gobernador o quien quiera que el Presidente   designara en su reemplazo y no para los servidores encargados; y (iii) el   razonamiento de la providencia que decretó la pérdida de su investidura   constituía una interpretación analógica y extensiva de las normas   sancionatorias, que vulneraba su derecho al debido proceso, y los principios de   interpretación restrictiva y pro homine.    

La Corte determinó   que, “(…) dado el carácter sancionatorio del proceso de pérdida de   investidura, la entidad del castigo, así como los contenidos constitucionales   que se encuentran en juego, a él le son aplicables la totalidad de garantías del   debido proceso sancionatorio, dentro de las cuales tiene una importancia   categórica los principios de reserva legal, taxatividad y favorabilidad.”  (Negrillas fuera del texto)    

En virtud del   principio de favorabilidad, la Sala dio aplicación a la Ley 1475 de 2011, la   cual modificó las normas que soportaron la declaratoria de pérdida de   investidura. Así, empleó el nuevo ingrediente normativo surgido con   posterioridad a la sentencia, consistente en la modificación del elemento   temporal de la inhabilidad, de forma tal que el término aplicable a quienes   hubieren desempeñado el cargo de Gobernador se redujo a los 12 meses anteriores   a la fecha de elección.    

Por ende,   conforme a la nueva norma, la tutelante no estuvo inhabilitada para ejercer la   función pública, de manera que, según la Corte, la base de la sanción proferida   por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado perdió su fundamento jurídico a partir del 14 de julio de 2011. Lo   anterior “(…) constituye una circunstancia que impide que el fallo se siga   ejecutando[74]; de otra   forma, ello implicaría el desconocimiento del principio de favorabilidad,   específicamente el derecho del sancionado a la aplicación de la retroactividad   de la ley más benigna respecto de la inhabilidad permanente que en su momento   generó la sentencia de pérdida de su investidura.” (Negrillas fuera del   texto)    

Por ende, en   aplicación del principio de favorabilidad sancionatoria, y en virtud del   artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, la Sala decidió cesar de manera inmediata   los efectos de la sanción surgida del fallo proferido por la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, dictado dentro del proceso de pérdida de investidura.    

30.     Por su parte, el Consejo de Estado ha considerado que el proceso sancionatorio   de pérdida de investidura debe hacerse desde un examen de la responsabilidad   subjetiva. En la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del 1º de junio de 2010, al revisar la naturaleza de la   acción sancionatoria de pérdida de investidura, la Corporación mencionada señaló   lo siguiente:    

“Su   resolución está determinada por la prueba de circunstancias que encuadren dentro   de las descritas por la Constitución, así como por la presencia de una   responsabilidad subjetiva, pues implica el análisis de las condiciones en   las que se incurre en las conductas que se erigen en las causales de   desinvestidura.”[75]   (Negrilla fuera del texto)    

31.   En el mismo sentido, en sentencia del 21 de julio de 2004[76]  la Sección Primera del Consejo de Estado estudió una demanda de pérdida de   investidura contra el Presidente de un Concejo municipal, y señaló que la   responsabilidad objetiva no aplicaba para la indebida destinación de recursos.   En ese caso el funcionario había ordenado el pago de viáticos a un concejal que   residía en el municipio de Sincelejo, bajo el supuesto de que vivía en zona   rural aunque no lo hacía. El Consejo de Estado señaló que no existía certeza de   que el Presidente de esa Corporación conociera que a quien se ordenaban los   pagos no vivía en zona rural, y no podía ser sancionado únicamente desde una   consideración de responsabilidad objetiva. Así lo expuso la sentencia:    

“[C]omo  dicha causal no genera absolutamente una   responsabilidad objetiva, debe establecerse que la participación formal del   nominador u ordenador del gasto haya sido determinante frente a los hechos que   propiciaron el pago que se dice indebido”    

32.   Del mismo modo, en la sentencia de 23 de marzo de 2010[77],  la Sala Plena estudió la demanda de pérdida de investidura presentada contra   un congresista que omitió declararse impedido para participar de la elección del   Procurador General de la Nación, en razón a que estaba en curso una   investigación disciplinaria en su contra y en esa medida habría podido tener un   conflicto de intereses.    

Al analizar la causal de pérdida de investidura mencionada,   la Sala determinó:    

“Por tratarse (…) de una acción pública de tipo punitivo, la   acción de pérdida de investidura está sujeta a los principios generales que   gobiernan el derecho sancionador tales como la presunción de inocencia y el   principio de legalidad de la causal por la cual se impondría la sanción.   Sanción que debe imponerse según los postulados del Estado Social de Derecho y   conforme con las reglas del debido proceso. En ese orden, les corresponde tanto   al demandante como al Estado acreditar debidamente la existencia de la causal en   la que habría incurrido el congresista y la conducta constitutiva de la falta,   todo eso dentro de las garantías procesales, se repite, reconocidas por la   Constitución y los tratados internacionales en favor de los sujetos sometidos a   un juicio a cargo del Estado.”    

33.  De este capítulo resultan relevantes las siguientes   conclusiones:    

–        La pérdida de investidura es una acción pública[78],   que comporta un juicio de naturaleza ética que tiene como propósito proteger la   dignidad del cargo que ocupan los miembros de cuerpos colegiados, y permite   imponer como sanción no solo la desvinculación de un congresista de su cargo de   elección popular, sino también la imposibilidad futura de volver a ocupar un   cargo de la misma naturaleza, si éste llega a incurrir en alguna de las causales   de procedencia de la figura señaladas en la Carta Política.    

–        Son causales de pérdida de investidura[79]:   el incumplimiento de los deberes inherentes a su cargo, la violación del régimen   de inhabilidades e incompatibilidades[80];   la indebida destinación de dineros públicos[81];   el conflicto de intereses[82] y el tráfico   de influencias debidamente comprobado[83].    

–        La gravedad de la sanción que se impone, exige que el proceso de pérdida   de investidura se lleve a cabo con observancia del debido proceso,   particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo,   de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por   analogía), objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad, y   culpabilidad.    

34.  Los   presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de   responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de   investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican   un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de   responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius   puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley   (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico   (principio de antijuridicidad) y culpable.    

Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal,   el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura   el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto   es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta   y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló   y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión.    

En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se   configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna   circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya   actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una   situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna   circunstancia que permita descartar la culpa.    

Diferenciación entre los procesos de pérdida de   investidura y de nulidad electoral    

35.  El   artículo 179 de la Constitución prevé las causales de inhabilidad o de   inelegibilidad de los congresistas. Además, el artículo 183 de la misma   normativa regula las causales de pérdida de investidura, dentro de las cuales se   estipulan la violación del “régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o   del régimen de conflicto de intereses (…)”.    

De los   anteriores preceptos se evidencia que las inhabilidades, que constituyen el   fundamento para impugnar los actos de elección de los congresistas mediante la   acción electoral, también son causales de pérdida de investidura.    

En ese   sentido, puede presentarse acción electoral contra el acto de elección de un   congresista con fundamento en la trasgresión del régimen de inhabilidades, y al   mismo tiempo promoverse demanda de pérdida de investidura con fundamento en la   vulneración de tal régimen.    

37.  En   efecto, el Consejo de Estado ha sostenido que se trata de dos procesos distintos   y, en ese orden, se admite que los jueces de ambos valoren la configuración de   la inhabilidad alegada. Veamos:    

38.    Mediante  sentencia del 8 de septiembre de 1992[84],   la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, determinó   que los procesos de nulidad electoral y de pérdida de investidura, tienen   distinta naturaleza y consecuencias, a pesar de que en ambos los jueces pueden   analizar la configuración de una misma causal de inhabilidad.    

Lo anterior   ocurre en razón a que, a pesar de que se refieran a una misma persona, se funden   en los mismos hechos y tengan igualdad de causa; la pérdida de la investidura   implica una sanción por conductas asumidas por la persona del Congresista que lo   priva de esa condición, mientras que el juicio electoral pretende definir si la   elección es legítima o si, por el contrario, en el caso de que existan motivos   para su anulación, son ilegítimas.    

Así pues, en   el primero de estos se juzga la ruptura del pacto político existente entre el   elector y el elegido, que es un elemento fundamental de la democracia   representativa. En efecto, cuando el candidato se presenta ante el electorado   hace una declaración de no estar incurso en causal de inhabilidad que impida su   elección y si tal declaración no es cierta, el elegido viola ese pacto político,   evento en el que procede la pérdida de la investidura, cuya finalidad es   preservar la legitimidad de las instituciones de la sociedad política.    

De otro lado,   en el proceso de nulidad electoral, se cuestiona la legalidad de “(…) los   actos que permitieron el acceso del congresista a esa condición y si éstos se   declaran nulos, ello equivale a que nunca se tuvo acceso legítimamente a la   referida investidura.”    

39.    Del mismo modo, en sentencia del 20 de marzo de 2001[85],   la Sala Plena de esa Corporación determinó que en tanto que algunas de las   causales de pérdida de investidura que consagra el artículo 183 de la   Constitución Política son también causales de nulidad de los actos electorales,   la violación del régimen de inhabilidades da origen a dualidad de procesos   “(…) pues los dos, dadas sus diferencias, finalidades, los procedimientos   consagrados para el uno y el otro, los jueces competentes para adelantarlos, no   se excluyen entre sí”.    

Lo anterior es   posible porque en el proceso de pérdida de investidura se analiza la conducta  del congresista para determinar si incurrió o no en la causal de inhabilidad   alegada, mientras que en la acción de nulidad se revisa la legalidad del acto de   elección.    

40.    Posteriormente, en sentencia del 21 de abril de 2009[86],   al estudiar un caso de pérdida de investidura, la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo negó que existiera cosa juzgada en relación con un   pronunciamiento sobre la inhabilidad endilgada en un proceso electoral. La   Corporación mencionada determinó que un pronunciamiento previo del juez   electoral no impedía que la autoridad judicial que estudiara la pérdida de   investidura, examinara la configuración de la causal de inhabilidad alegada que   ya había sido decidida en el proceso electoral.    

En aquella   ocasión la Sala advirtió que entre los dos procesos no había identidad de   objeto, porque en la nulidad electoral se cuestiona la legalidad del acto por   medio del cual se declara la elección. De otra parte, el proceso de pérdida de   investidura consiste en despojar de forma permanente a la persona de su   investidura, a título de sanción, por la realización de una conducta   reprochable, y sus efectos son de carácter disciplinario, en cuanto   apareja la inhabilidad permanente de que trata el numeral 4 del artículo 179 de   la Constitución Política.    

Así, la Sala   Plena advirtió que, si bien es posible que la acción electoral y la acción de   pérdida de investidura refieran a una misma persona y versen sobre hechos   similares, ambos procesos difieren en cuanto al objeto, razón por la cual, de   acuerdo con la Constitución y la ley, es posible que en estos se analice la   configuración de la misma causal.    

En   consecuencia, a pesar de que la Sección Quinta había considerado que se   configuraba la causal de nulidad alegada y anuló la elección, con fundamento en   los mismos hechos y material probatorio, la Sala Plena consideró que no se probó   y se abstuvo de decretar la pérdida de investidura.    

41.  En   el mismo sentido, mediante sentencia del 19 de enero de 2010[87],   la Sala Plena de esa Corporación estudió una demanda de pérdida de investidura y   determinó que el carácter constitucional y autónomo del proceso de pérdida de   investidura permitía valorar la causal de inhabilidad bajo criterios de   valoración e interpretación propios.    

En particular,   la Sala determinó que ambos procesos “(…) difieren en cuanto al   objeto, razón por la cual es posible de acuerdo con la Constitución y la ley que   se pueda tramitar la (…) acción de pérdida de investidura y, por lo mismo,   resulta viable realizar un pronunciamiento en relación con el supuesto de la   causal invocada por el actor, bajo criterios de valoración e interpretación   normativa propios, pues, la acción de pérdida de investidura es una acción   constitucional, de carácter autónomo.”    

42.  Por   otra parte, la Corte Constitucional ha sostenido una posición similar a la del   Consejo de Estado. En las sentencias SU-399 y SU-400 de 2012[88]  este Tribunal estudió las acciones de tutela presentadas los ex congresistas   Martha Lucía Ramírez y Luis Alejandro Pera Albarracín, contra las decisiones de   la Sección Quinta del Consejo de Estado que declararon la nulidad electoral, con   fundamento en la configuración de una causal de inhabilidad que posteriormente,   en procesos de pérdida de investidura, la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo de la misma Corporación, no encontró probadas.    

En las   sentencias antes citadas se acogió la posición adoptada por la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo, según la cual las diferencias entre una y otra   acción, dadas por el objeto, la finalidad, el trámite que sigue el proceso, el   juez natural encargado de definirlas y las consecuencias y efectos especiales,   demuestran la independencia y autonomía de la acción electoral en relación con   la acción de pérdida de investidura de congresistas.    

43.  En efecto, para esta Sala es   evidente que la única interpretación constitucionalmente válida de la   admisibilidad de la coexistencia de los procesos electorales y de pérdida de   investidura que se generan con ocasión de la interpretación de la misma   inhabilidad, los mismos hechos inhabilitantes y la misma persona elegida, es la   de admitir la autonomía de los reproches y la independencia sustancial de los   procesos judiciales que la generan. Lo contrario, esto es, admitir que los dos   procesos juzgan la misma adecuación de la causal, el mismo grado de reproche   social por la conducta y el mismo grado de culpa en el resultado, implicaría el   desconocimiento del derecho al debido proceso y los principios de non bis in   ídem y cosa juzgada.    

Más grave resulta incluso que los   ciudadanos demandantes tengan la posibilidad de escoger el procedimiento que   quieren aplicar para efectos de producir el mismo reproche y el mismo resultado:   el retiro del congresista del ejercicio del cargo de elección popular, pues de   acuerdo con el principio de legalidad que rige todas las actuaciones públicas en   el Estado Social de Derecho, las actuaciones administrativas y judiciales están   ceñidas por el procedimiento debido configurado por el Legislador para cada   situación general y particular, con las consecuencias jurídicas y fácticas que   permitan diferenciar los distintos procedimientos adelantados.    

44.  Admitida entonces la   autonomía de los procesos electoral y de pérdida de investidura, la pregunta que   surge es la siguiente: ¿la diferencia en esos procesos es de naturaleza formal y   sustancial, o es posible únicamente admitir su autonomía formal?    

45.  En primer lugar, es clara la   autonomía formal entre los procesos de pérdida de investidura y de nulidad   electoral. En efecto los procesos se surten ante jueces diferentes, el primero   ante la Sala Plena del Consejo de Estado o la Sección Primera en segunda   instancia, dependiendo del cuerpo colegiado del que se trate, y el segundo ante   la Sección Quinta del Consejo de Estado.    

Del mismo modo, se trata de   procedimientos diferentes, uno que se rige por la Constitución y las Leyes 144   de 1994 –para congresistas- y 617 de 2000 -para diputados, concejales y ediles-,   y otro por la Ley 1437 de 2011 y el Código Electoral.    

Además, se trata de procesos que   tienen consecuencias diferentes, de un lado, el de pérdida de investidura   conlleva la separación inmediata de las funciones del sancionado como integrante   del cuerpo colegiado del cual hace parte y la inhabilidad permanente para serlo   de nuevo en el futuro, y de otro, el proceso electoral conlleva la nulidad del   acto de elección por voto popular (en el caso de los miembros de cuerpos   colegiados).    

46.  En segundo lugar, también se   evidencia la autonomía sustancial entre ambos procesos. Así pues, de una parte,   el proceso sancionatorio de pérdida de investidura comporta el reproche ético a   un funcionario con el fin de defender la dignidad del cargo que ocupa, y de   otra, el de nulidad electoral conlleva un juicio de validez de un acto de   naturaleza electoral, en el cual el demandante solamente está interesado en la   defensa objetiva del ordenamiento jurídico.    

En ese orden de ideas, en el   juicio sancionatorio el juez confronta la conducta del demandado con el   ordenamiento para determinar si se debe imponer la consecuencia jurídica   contenida en la Constitución, en otras palabras, realiza un análisis subjetivo,   pues conlleva una sanción para quien resultó electo. En contraste, en el juicio   de validez electoral, en el que se somete a control jurisdiccional el acto   electoral, se confronta este último con las normas jurídicas invocadas y el   concepto de violación, es decir, se hace un control objetivo de legalidad[89].    

En consecuencia, ambos procesos   tienen garantías distintas. Por ejemplo, el juicio sancionatorio de pérdida de   investidura exige realizar un análisis de culpabilidad y en el de validez puede   aplicarse responsabilidad objetiva.    

De otra parte, desde la   perspectiva de los fines constitucionales que protegen es clara la autonomía   sustancial entre ambos: el primero conlleva la ponderación de la ética pública y   los derechos del elegido, pues su núcleo de protección es la dignidad que   implica el mandato otorgado en ejercicio de la democracia; y el segundo pondera   la regularidad del proceso democrático y los derechos de los elegidos y los   electores, es decir, busca preservar la validez del voto popular.    

47.  Luego, no es posible aceptar   que la diferencia entre los procesos sea únicamente la consecuencia jurídica que   se impone. Por el contrario, la naturaleza del proceso debe ser congruente con   su reproche y con sus efectos. Así, si la naturaleza del proceso es   sancionatoria, el juicio debe corresponder al reproche sancionador, esto es,   entre otras cosas a la valoración de la conducta frente al resultado. Pero si la   naturaleza del proceso es correctivo o de depuración democrática frente al   resultado electoral, el juicio correspondiente debe verificar las condiciones   objetivas que lo produjeron. Dicho en otras palabras, la verdadera y principal   diferencia sustancial en el reproche que se produce entre los procesos electoral   y de pérdida de investidura, radica en establecer la culpa frente al resultado,   de ahí que mientras el proceso electoral no juzga la culpa, el proceso   sancionador de pérdida de investidura, sí lo debe hacer.    

Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la inhabilidad consagrada en el   numeral 5º del artículo 179 de la Constitución    

49.  De conformidad   con el artículo 123 de la Constitución los senadores y representantes son   servidores públicos, y por lo tanto se someten a los principios generales que   rigen la función pública. En consecuencia, están al servicio del Estado y de la   comunidad y deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución   y la ley.    

En ese sentido,   el artículo 133 de la Carta establece que, como representantes del pueblo, los   miembros de cuerpos colegiados de elección popular directa, son responsables   ante la sociedad y frente a sus electores de las obligaciones propias de su   investidura.    

Así pues, los   congresistas se sujetan a un estricto régimen de inhabilidades e   incompatibilidades.    

50.    Las incompatibilidades tienen como finalidad asegurar los cometidos básicos de   la institución, preservar la respetabilidad de quienes la componen, y garantizar   a los gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta   dignidad no abusarán de su poder, ni lo aprovecharán para alcanzar sus fines   personales.    

51.    De otra parte, las inhabilidades han sido entendidas como “requisitos   negativos”, cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien   concurren. Se trata de la exigencia de que el candidato no se encuentre en   determinada situación en el momento de efectuarse la elección.[90]    

Así pues, se trata de un conjunto de circunstancias que limitan el derecho fundamental de   acceso y ejercicio de la función pública, con el fin de garantizar las   condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en las que se   funda tal función. En efecto, las inhabilidades apuntan a que los intereses   personales –por ejemplo, el parentesco, la gestión de negocios, la intervención   en contratación, o el ejercicio de autoridad-, no se antepongan a los intereses   que deben soportar el ejercicio de la función pública.    

52.  De   conformidad con el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política,   serán sancionados con pérdida de investidura los congresistas que violen el   régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o el régimen de conflicto de   intereses.    

En el caso que   se analiza, los accionantes fueron demandados ante la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado porque al momento de su   elección estaban incursos en la inhabilidad prevista en el numeral 5º del   artículo 179 Superior, según el cual, no puede ser congresista quien tenga   vínculo de matrimonio con funcionario que ejerza autoridad civil o política.    

La causal de   inhabilidad mencionada contempla cuatro supuestos para su configuración, a   saber: (i) que el candidato al Congreso tenga vínculo de matrimonio, unión   permanente, o parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad,   o único civil, (ii) con un funcionario que ejerza autoridad civil o política,   (iii) que éste ejerza su labor en la correspondiente circunscripción   territorial, (iv) en el momento en que se presente la elección.    

La inhabilidad   objeto de análisis tiene como finalidad garantizar la igualdad en la contienda   electoral, al impedir que los familiares del candidato se aprovechen de su   autoridad para influir en el electorado y dirigir votos para favorecerlo.[91]    

53.  De   los elementos que configuran la causal estudiada, resulta relevante para los   casos analizados el tercero de ellos, esto es, que el funcionario ejerza   autoridad civil o política en la circunscripción territorial en la que se   efectúa la elección. Lo anterior ocurre porque, tal y como se evidenció en   las providencias judiciales censuradas, la Sala Plena Contenciosa del Consejo de   Estado y la Sección Quinta de la misma Corporación, han interpretado esta   circunstancia de forma diferente. Veamos:    

54.    Antes de la sentencia proferida en el proceso de pérdida de investidura de Noel   Ricardo Valencia, la Sala Plena se había referido al alcance del supuesto   mencionado en una ocasión. En efecto, en sentencia del 28 de mayo de 2002[92]  esa Corporación estableció que, en relación con los Representantes a la Cámara,   las circunscripciones departamental y municipal son coincidentes para efectos de   aplicar la inhabilidad consagrada en el numeral 5º del artículo 179 Superior.    

En efecto, la   Corporación mencionada determinó que de acuerdo con el artículo 176 de la   Constitución Política, la Cámara de Representantes se elegirá en   circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales. En ese sentido,  “[p]ara la elección de Representantes a la Cámara cada Departamento y el   Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial. En   consecuencia, los municipios que integran un departamento hacen parte de la   misma circunscripción territorial y por ello estaba inhabilitado para   inscribirse como representante a la Cámara quien tenga vínculos por matrimonio,   unión permanente, o parentesco, en los términos señalados en la ley, con   funcionarios que ejerzan autoridad civil.” (Negrillas fuera del texto)    

55.  De   otra parte, hasta antes de que se profiriera la sentencia mediante la cual se   decretó la pérdida de investidura de Noel Ricardo Valencia, la Sección Quinta   del Consejo de Estado había sido reiterativa en diferenciar la circunscripción   electoral departamental -la que cobija a los Representantes-, de la municipal   -en la que desempeña autoridad civil o política el pariente-, bajo el supuesto   de la excepción consagrada en el inciso final del artículo 179 Constitucional.   En ese orden de ideas, la Sección había determinado que sólo había coincidencia   de circunscripciones cuando se trataba de elecciones nacionales, esto es, de   Senadores, toda vez que los Representantes se eligen en una circunscripción   departamental, que no coincide con el territorio geográfico del municipio o   distrito del que se predica el vínculo que genera la inhabilidad –a excepción de   Bogotá, D.C.-.    

En efecto, en cinco   oportunidades la Sección Quinta del Consejo de Estado estudió   procesos de nulidad electoral en los que estimó que las circunscripciones   departamental y municipal no coinciden para efectos de aplicar la inhabilidad   consagrada en numeral 5º del artículo 179.    

56.  La sentencia del 11 de   marzo de 1999[93], estudió una   demanda de nulidad electoral en la que el actor alegaba que un representante a   la cámara por la circunscripción territorial del Valle del Cauca estaba incurso   en la causal prevista en el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución por   haber ejercido autoridad política y administrativa como Secretario General del   Concejo municipal de Santiago de Cali. La Sección determinó que se trataba   “(…) de un cargo del orden municipal y la circunscripción electoral para la cual   fue elegido el demandado corresponde al departamento del Valle del Cauca, por lo   que no está dada la causal de inhabilidad, ya que esta sólo se refiere a    situaciones que tengan lugar en la respectiva circunscripción, es decir, que la   jurisdicción o autoridad la haya ejercido el empleado público en todo el   territorio del departamento.”    

57.  Posteriormente, en   sentencia del 6 de mayo de 1999[94], esa   Corporación estudió las demandas de nulidad presentadas contra las elecciones de   distintos representantes a la cámara. En dos de los casos resueltos se estudió   la causal de inhabilidad establecida en el artículo 179, numeral 2º de la   Constitución, y se dijo que a pesar de que quien fue elegido Representante a la   Cámara por la circunscripción del Vaupés, dentro de los 12 meses anteriores a su   elección se desempeñó como Secretario de Gobierno de Mitú, la autoridad política   y administrativa fue ejercida en el municipio y no en el departamento.    

Así pues, en razón a que se trató   de un cargo del orden municipal y la circunscripción electoral para la cual fue   elegido Representante a la Cámara corresponde al departamento del Vaupés, se   indicó que no se presentaba la causal de inhabilidad, ya que aquella sólo se   refiere a situaciones que tengan lugar en la respectiva circunscripción, es   decir, que la jurisdicción o autoridad la haya ejercido el empleado público en   su calidad de tal, en todo el departamento.    

58.  Del mismo modo, el 14 de   diciembre de 2001[95], la Sección   Quinta estudió la demanda de nulidad de la elección de quien había sido elegida   diputada a la Asamblea Departamental del Cesar para el período de 2001 a 2003,   quien tenía vínculos de parentesco en segundo grado de consanguinidad con el   Señor Jhonny Concepción Pérez Oñate, elegido alcalde de Valledupar para el   periodo 1998-2000.    

Así pues, la Sala analizó si se   configuraba la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 5º del artículo   179 de la Constitución Política y determinó que el último inciso del artículo   señala que para los fines del mismo artículo, se considera que la   circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, “excepto   para la inhabilidad consignada en el numeral 5º, la cual exige que la autoridad  se ejerza ‘en la circunscripción en la cual deba efectuarse la elección’”,   esto es, que no opera si esta autoridad se ejerce en circunscripción electoral   diferente a aquélla en la que el pariente está inscrito al Congreso.    

Entonces, de   conformidad con la regla general consignada en su inciso final, “(…) debe   entenderse que la circunscripción departamental coincide con cada una de las   municipales, salvo para la inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179   de la Constitución Política, pues para este evento conforman circunscripciones   diferentes.”    

En ese   sentido, la Sección entendió que el hermano de la demandada no ejercía autoridad   civil ni política en todo el territorio del departamento sino únicamente en   jurisdicción de ese municipio, motivo por el cual no se configuraba la   inhabilidad invocada.    

59.  En el mismo sentido, mediante   sentencia del 18 de septiembre de 2003[96],   se estudiaron dos demandas relacionadas con la elección de algunos   Representantes a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento de   Boyacá. En el expediente 2989, se estudió si el Representante a la Cámara Marco   Tulio Leguizamón Roa, estaba incurso en la inhabilidad prevista en el artículo   179 –numeral 5º- Superior, debido a que su hermano ejercía el cargo de alcalde   de Garagoa.    

En aquella oportunidad, la Sección   estableció que para que se produzca la inhabilidad por parentesco, los cargos en   los que se ejerza autoridad civil o política deben ser dentro de la misma   circunscripción, y evidentemente ello no ocurría en este caso, por cuanto la   autoridad ejercida por el Alcalde de Garagoa era del orden municipal y la   circunscripción electoral para la que fue elegido el Representante a la Cámara   correspondía al departamento de Boyacá.    

En ese sentido, indicó:    

“(…) son   diferentes las circunscripciones electorales de los ordenes [sic] nacional,   departamental y municipal, razón por la cual dichas circunscripciones no   coinciden para efectos electorales. Frente a esta realidad, el constituyente   estableció una excepción exclusivamente ‘para los fines de éste artículo’   (artículo 179 C.P.) puntual al considerar que la circunscripción nacional   coincidía con cada una de las territoriales, es decir, las departamentales y las   municipales. No obstante, el mismo constituyente a renglón seguido excluyó de   ésta excepción la inhabilidad consignada en el numeral 5° de ese mismo artículo   (179 C.P.), además, respecto de dicha inhabilidad, precisó que tenía que   presentarse en la circunscripción donde se efectuara la elección (…)    

Dentro de   este orden de ideas, se concluye que los senadores no están inhabilitados para   ejercer tal cargo cuando su cónyuge o su compañero permanente, o uno de sus   familiares en los grados señalados ejerza autoridad civil o política en una   circunscripción departamental o municipal; con mayor razón, un representante   a la cámara menos aún va a estar inhabilitado cuando su cónyuge o compañero   permanente o uno de sus familiares en los grados de parentesco señalados ejerza   autoridad política o civil en un municipio, así el municipio geográficamente   esté ubicado en el mismo departamento por cuya circunscripción electoral fue   elegido como representante.    

Ciertamente, la circunscripciones electorales departamental y municipal son   diferentes según la regla general, y además, como lo precisó el mandato   constitucional, dicha inhabilidad debe tener ‘lugar en la circunscripción en la   cual deba efectuarse la respectiva elección’, y la elección del representante se   produce en toda la circunscripción departamental y no en la circunscripción   municipal, como es bien sabido.” (Negrillas fuera del texto)    

60.  Por último, en sentencia   del 31 de julio de 2009[97], la Sección   Quinta estudió si un diputado en el departamento del Cesar, estaba incurso en la   inhabilidad prevista en el artículo 37 numeral 4° de la Ley 617 de 2000, porque   su sobrino ejercía autoridad civil, política y administrativa como alcalde de   Valledupar. En aquella ocasión se estableció que la inhabilidad efectivamente se   configuró, por cuanto para el caso de diputados “(…) el legislador abandonó   la fórmula establecida por el constituyente de que el ejercicio de autoridad   correspondiera a la misma circunscripción electoral, para dar paso a la   configuración de la inhabilidad en los Diputados por el ejercicio de autoridad,   por parte de sus parientes, en cualquier parte del respectivo departamento, que   es a lo que equivale ‘en el respectivo departamento’.”    

No obstante, en la decisión mencionada se dejó claro   que en el caso de los congresistas la causal 5ª del artículo 179 de la Carta, no   se tiene por coincidente la circunscripción nacional con cada una de las   circunscripciones territoriales, de suerte que respeto de los Senadores de la   República o Representantes a la Cámara no puede proclamarse la existencia de   inhabilidad porque un pariente o allegado suyo ejerza autoridad en una   circunscripción de inferior extensión geográfica. Es decir, para los Senadores   la inhabilidad solamente opera por parientes que tengan autoridad a nivel   nacional, y para los Representantes por parientes que la ostenten en el mismo   departamento por el cual resultaron elegidos.    

61.  En síntesis, a la fecha en la   que se profirió la primera de las decisiones que se censuran, esto es, el 15 de   febrero de 2011, la Sección Quinta del Consejo de Estado presentaba una línea en   la que había reiterado que la interpretación del requisito de coincidencia de la   circunscripción territorial con la circunscripción en la que se ejerce autoridad   civil y/o política, se refiere, en el caso de los representantes a la Cámara, al   ámbito departamental y por lo tanto este supuesto no se presenta cuando la   autoridad es ejercida a nivel municipal.    

62.  Ahora bien, en las sentencias   censuradas en sede de tutela se advirtió que la Sección Quinta, en providencias   del 18 de septiembre de 2003 (Exp. 2002-0007-01), 17 de marzo de 2005 (Exp.   2004-00014-01), 8 de septiembre de 2005 (Exps. 2003-00396-02 y 2003-00399-02) y   3 de marzo de 2006 (Exp. 2003-00384-01), sostuvo la misma tesis de la Sala   Plena, es decir, que la circunscripción mayor abarca a la de menor extensión   geográfica; razón por la cual la línea jurisprudencial que debió seguirse era la   de la Sala Plena.    

Con fundamento en las   consideraciones expuestas entra la Sala a estudiar si las sentencias reprochadas   incurrieron en los defectos endilgados en las solicitudes de tutela.    

Las   decisiones reprochadas en sede constitucional no incurrieron en defecto fáctico    

63.    Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se produce   cuando el juez toma una decisión:    

“(…) sin que   los hechos del caso se subsuman adecuadamente en el supuesto de hecho que   legalmente la determina[98],   como consecuencia de una omisión en el decreto[99]  o valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable de las mismas; de la   suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los   medios probatorios.    

Para la   Corte, el defecto fáctico puede darse tanto en una dimensión positiva[100],   que comprende los supuestos de una valoración por completo equivocada, o en la   fundamentación de una decisión en una prueba no apta para ello, como en una   dimensión negativa[101],   es decir, por la omisión en la valoración de una prueba determinante, o   en el decreto de pruebas de carácter esencial[102].”(Negrillas   fuera del texto)[103]    

64.  En   este caso, el señor Noel Ricardo Valencia Giraldo indicó que la autoridad   judicial accionada incurrió en defecto fáctico, por cuanto (i) se abstuvo   de valorar los conceptos que a su favor rindieron diferentes autoridades   públicas y el acto administrativo proferido por el Consejo Nacional Electoral en   el que se dejó en firme su inscripción como candidato, lo que habría permitido   concluir que en todo momento su actuación se ajustó a la línea jurisprudencial   trazada por el Consejo de Estado y, en ese orden de ideas, se amparó en los   principios de buena fe y confianza legítima, lo que, seguramente, hubiera   atenuado el juicio de reproche que se ejerció en su contra[104];   y (ii) omitió decretar, practicar y valorar pruebas aducidas en el curso del   proceso, de las cuales se desprendía que para la época de su elección como   Representante a la Cámara, su esposa se había separado temporalmente del cargo   de alcaldesa (del 7 al 14 de marzo de 2010 por licencia ordinaria), según el   contenido de la Resolución No. 0066 del 2 de marzo de 2010[105],   invocada por su apoderado en la Audiencia Pública, con lo que no se configura el   elemento temporal de la inhabilidad, el cual se predica del momento de la   elección y no antes o después, según la interpretación realizada por la Sala   Plena de esa Corporación.    

65.  En   primer lugar, en relación con la censura relativa a que el juez no valoró los   conceptos emitidos en respuesta a las consultas elevadas por él al Consejo   Nacional Electoral y a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de   Estado (remitida al Ministerio de Justicia), para valorar su buena fe, la Sala   estima que ésta no se configura.    

En   efecto, a pesar de que la Sala Plena afirmó que los documentos en mención no   podían ser estudiados porque se presentaron de forma extemporánea, efectivamente   los valoró y concluyó que no se configuraba la confianza legítima aducida por el   representante a la Cámara, debido a que quienes emitieron los conceptos no   fueron quienes profirieron la sanción.    

Así   pues, no se configura el defecto fáctico aducido, pues la Sala finalmente valoró   los medios de prueba y sostuvo que no se configuraba la confianza legítima.    

66.  En   segundo lugar, el señor Valencia Giraldo manifestó que la autoridad judicial   accionada omitió decretar pruebas y valorar las existentes en relación con el   presupuesto de temporalidad de la inhabilidad. En particular, estimó que al   momento de la elección a su esposa le había sido concedida una licencia no   remunerada y esto no fue valorado por el juez para determinar que en el momento   de la elección no se configuró la inhabilidad.    

No   obstante, para la Sala Plena de esta Corporación es claro que el Tribunal   accionado no incurrió en el defecto alegado, pues el señor Valencia sólo alegó   dicha circunstancia en audiencia pública, y no allegó los documentos en término   para que aquella situación se valorara. Así pues, no existe fundamento para   entender que el juez de pérdida de investidura estuviera obligado a saber de la   licencia solicitada por la cónyuge del Representante a la Cámara y decretar las   pruebas para verificar el presupuesto temporal de la inhabilidad.    

Por   consiguiente, la Sala Plena descarta que se haya configurado un defecto fáctico   en las sentencias que se analizan.    

Las   sentencias objeto de análisis en esta tutela no desconocieron el precedente del   Consejo de Estado.[106]    

67.   El precedente es conocido como la   sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su   pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe   necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir   un fallo[107]. Lo anterior atiende a razones de diversa índole, que   en todo caso se complementan.    

La primera razón se basa en la necesidad de proteger el   derecho a la igualdad de las personas que acuden a la administración de justicia   y de salvaguardar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica.   Esto debido al evidente desconocimiento de esos derechos y principios, que   implicaría no tener en cuenta las sentencias anteriores a un caso que resulta   equiparable al analizado.    

El segundo argumento se basa en el reconocimiento del   carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado por órganos cuya   función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta Corte tal   reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el Derecho no   es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos   generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX…, sino   una práctica argumentativa racional”[108].   Con lo cual, en últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente de   derecho aplicable al caso concreto.    

68.   Esta Corporación fijó los parámetros que   permiten determinar si en un caso es aplicable o no un precedente. Así la   sentencia T-292 de 2006[109], estableció que deben verificarse los siguientes   criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se   encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver;   ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al   propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables  a los resueltos anteriormente.    

De no comprobarse la presencia de estos tres elementos   esenciales, no es posible establecer que un conjunto de sentencias anteriores   constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo cual al juez no le es   exigible dar aplicación al mismo.    

69.   De otro modo, cuando los funcionarios   judiciales encuentran cumplidos los tres criterios mencionados, tienen la   posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando i)   hagan referencia al precedente que no van a aplicar y ii) ofrezcan una   justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del   por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[110]. Así se protege el carácter dinámico del derecho y la   autonomía e independencia de que gozan los jueces.    

En esa medida,   sólo cuando un juez se aísla de un precedente establecido y plenamente aplicable   a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa antes descrita,   incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales, referente al desconocimiento del precedente judicial.   Debido a que, con ese actuar, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y   al debido proceso de las personas que acudieron a la administración de justicia.    

Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el   precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte   Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un   carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de   primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso.   Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener   la coherencia del sistema[111].    

En la práctica jurídica actual, las instancias de   unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el Derecho es dado a   los operadores jurídicos a través del lenguaje, herramienta que no tiene   contenidos semánticos únicos. Por tanto, el Derecho es altamente susceptible de   traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones   o significados[112].   Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el   alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, haya órganos que   permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad.    

71.   El carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho de la   jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones y   de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico, está ampliamente   reconocido hoy en día. Así, en sentencia C-816 de 2011[113],   esta Corte explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las   denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos   jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación   jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial,   únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una   orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la   interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de   igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus   decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)    

En síntesis, los   órganos judiciales de cierre cumplen el papel fundamental de unificar la   jurisprudencia, con base en los fundamentos constitucionales invocados de   igualdad, buena fe, seguridad jurídica y necesidad de coherencia del orden   jurídico.    

72.  En el caso objeto de análisis, los señores Valencia   Giraldo y Vergara Sierra sustentan el defecto sustantivo por desconocimiento del   precedente jurisprudencial, en que los fallos cuestionados desatendieron la   regla interpretativa vigente en el Consejo de Estado, consignada por lo menos en   9 sentencias proferidas por la Sección Quinta en las que, de manera uniforme, se   manifestó que las circunscripciones departamental y municipal, no coinciden para   efectos de aplicar la inhabilidad consagrada en el artículo 179-5 de la   Constitución, en relación con los representantes a la Cámara, lo que afectó sus   derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la participación   política y los principios constitucionales de seguridad jurídica, cosa juzgada y   confianza legítima.    

73.  Ahora bien, tal y como se estableció en los fundamentos   jurídicos 53 a 62 de esta providencia, es cierto que a la fecha en la que se profirió la primera de las   decisiones que se censuran, esto es, el 15 de febrero de 2011, en desarrollo de   su competencia para conocer procesos electorales, la Sección Quinta del Consejo   de Estado presentaba una línea en la que había reiterado que la interpretación   del requisito de coincidencia de la circunscripción territorial con la   circunscripción en la que se ejerce autoridad civil y/o política, se refiere, en   el caso de los representantes a la Cámara, al ámbito departamental y por lo   tanto este supuesto no se presenta cuando la autoridad es ejercida a nivel   municipal.    

De igual manera, también es cierto   que una sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso en el año 2002,   sostuvo que la circunscripción mayor abarca a la de menor extensión geográfica,   al analizar el mismo tema en un proceso de pérdida de investidura.    

Eso significa que, respecto del   mismo contenido normativo: el concepto de identidad de circunscripción en la   cual deba darse la respectiva elección como hecho inhabilitante del artículo 179   Superior, la Sección Quinta del Consejo de Estado interpreta la norma de una   manera, para efectos del proceso electoral (no existe coincidencia entre las   circunscripciones departamental y municipal para efectos de evaluar la   inhabilidad para ser elegido representante a la Cámara), mientras que la Sala   Plena del Consejo de Estado, en los procesos de pérdida de investidura, la   interpreta de otra forma (sí existe coincidencia entre las circunscripciones   departamental y municipal para efectos de evaluar la inhabilidad para ser   elegido representante a la Cámara).    

Pues bien, la autonomía de los   procesos electoral y de pérdida de investidura permitiría inferir que, a pesar   de que los dos juicios analizan la misma norma y valoran situaciones fácticas   similares, es posible que los jueces lleguen a conclusiones distintas, pues   tanto la Sección Quinta como la Sala Plena del Consejo de Estado son órganos de   cierre en los asuntos de su competencia. Así, a pesar de que la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo integra todas las secciones con jurisdicción en el   Consejo de Estado, para efectos de la acción electoral, la competencia general   está atribuida por la ley a la Sección Quinta y no a la Sala Plena.    

Con esta tesis, cuando se trata de   imponer el respeto por el precedente, la situación que aquí se presentaría,   sería la propia del precedente horizontal y no la del precedente vertical, de   tal forma que la interpretación de la causal que origina los procesos   electorales y de pérdida de investidura no necesariamente debía ser coincidente   en los dos procesos.    

Con todo, pese a su aparente   fortaleza, esa conclusión no puede aceptarse por dos razones. La primera, porque   la Sala Plena Contencioso Administrativa es superior jerárquico de la Sección   Quinta del Consejo de Estado y bien podría revocar una sentencia proferida en un   asunto electoral, a través del recurso extraordinario de revisión, previsto en   los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011. La segunda, porque los   principios de igualdad y seguridad jurídica exigen a los jueces la misma   consecuencia jurídica cuando interpretan la misma norma y los mismos hechos   aplicables al caso, de ahí que la Sección Quinta y la Sala Plena del Consejo de   Estado podrían diferir en la valoración de la prueba pero no en el entendimiento   de la misma inhabilidad que interpretan, de tal forma que en los dos procesos   (electoral y de pérdida de investidura), la interpretación de la causal que los   origina debe ser necesariamente coincidente, a menos que se justifique con   razones suficientes la separación del precedente.    

En efecto, consideraciones de   coherencia interna en el ordenamiento jurídico y certeza en el derecho e   igualdad de trato jurídico, exigen que si las circunstancias fácticas que   configuran en concreto una inhabilidad son idénticas, regulada por el mismo   artículo 179 superior, aplicable tanto para los procesos de nulidad electoral   como para los de pérdida de investidura, su entendimiento sea el mismo, a pesar   de que su consecuencia sea distinta, pues esta última depende de la pretensión y   del proceso en curso. Así, la seguridad jurídica impone que el juicio de   adecuación de la causal debe ser uniforme si se trata de aplicar la misma norma   inhabilitante, a la misma situación fáctica, a pesar de que la consecuencia sea   distinta: nulidad electoral y/o pérdida de investidura.    

A esa misma conclusión se llega si   se analiza el problema jurídico desde la perspectiva de los destinatarios de las   normas jurídicas, a quienes no se les debe generar incertidumbre con varias   lecturas normativas contradictorias y aplicables al mismo asunto fáctico   sometido a consideración judicial. Así, quien se somete a dos procesos no puede   ser sorprendido con dos lecturas contradictorias de la misma norma superior con   la misma fuerza de autoridad, pues la Constitución no varía de un proceso a   otro, ni el ciudadano neófito en derecho puede ser sometido por el mismo hecho a   tratos jurídicos distintos sin justificación suficiente que lo autorice.   Entonces, aunque los jueces de pérdida de investidura y de nulidad electoral   pueden valorar la prueba de distinta manera, y en esa medida los fallos que   profieran son independientes, no deben generar entendimientos contradictorios de   la misma causal y para los mismos hechos.    

Así, la jurisprudencia de la   Sección Quinta vincula a esa misma sección y a todos los jueces de inferior   jerarquía cuando adelantan un proceso electoral y, la jurisprudencia de la Sala   Plena del Consejo de Estado, obligaría a todas sus secciones y a todos los   jueces cuando resuelven procesos de pérdida de investidura. De esta manera, la   interpretación de la misma norma en vía de pérdida de investidura vincula a la   Sección Quinta del Consejo de Estado cuando resuelve un proceso electoral.    

74.  Sin embargo, también es   importante reiterar que, tal y como la jurisprudencia de esta Corporación lo ha   señalado en varias oportunidades, la vinculación del precedente horizontal no   implica violación del principio de autonomía e independencia judicial, pues los   jueces pueden apartarse del precedente siempre y cuando justifiquen   suficientemente su distanciamiento.    

En   efecto, siempre que se verifique que (i) en la   ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla   jurisprudencial aplicable al caso a resolver; (ii) esta ratio resuelva un   problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y (iii) los hechos del   caso sean equiparables a los resueltos anteriormente; una decisión constituye   precedente aplicable a un caso concreto.    

No obstante, la autonomía e independencia de los   jueces, conlleva la posibilidad de que estos se aparten de la jurisprudencia en   vigor, siempre y cuando hagan referencia al precedente que no van a aplicar y   ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada,   que dé cuenta del por qué se aparta de la regla jurisprudencial previa, siempre   y cuando no desconozca el principio de igualdad material.    

En esa medida, sólo cuando un juez   se aísla de un precedente establecido y plenamente aplicable a determinada   situación, sin cumplir con la carga argumentativa antes descrita, incurre en la   causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales,   referente al desconocimiento del precedente judicial. Debido a que, con ese   actuar, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de   las personas que acudieron a la administración de justicia.    

Entonces, al conocer de procesos de pérdida de   investidura, la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado se puede apartar   del precedente fijado por la Sección Quinta de la misma Corporación en relación   con la interpretación de una causal de inhabilidad en procesos electorales,   siempre y cuando se refiera al precedente que no va a aplicar y presente una   razón que explique el distanciamiento de la regla de derecho fijada por aquella.    

75.  Todo lo expuesto permite   inferir dos conclusiones. La primera, que la Sala Plena del Consejo de Estado no   se encontraba vinculada por la interpretación que del artículo 179, numeral 5º,   de la Constitución había hecho la Sección Quinta del Consejo de Estado en el   curso de los procesos electorales sometidos a su conocimiento. Luego, las   sentencias reprochadas no tenían el deber de acoger la tesis adoptada por la   posición mayoritaria de la Sección Quinta de esa misma Corporación y, por ello,   no desconocieron el precedente. La segunda, la Sala Plena del Consejo de Estado   se encontraba vinculada por su propio precedente, al cual se remitió y falló de   conformidad con el mismo. Además, con honestidad argumentativa, hizo alusión a   la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado y señaló que esa   tesis era controvertida aun en la misma sección. Eso muestra que no se presenta   el defecto por desconocimiento del precedente.    

Así pues, se evidencia que no   existe claridad de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tuviera   una carga argumentativa mayor, pues citó un precedente pertinente proferido por   ella misma e hizo alusión a la jurisprudencia de la Sección Quinta de la misma   Corporación que retomaba tal posición. Además, hizo explícito que esta tesis era   controvertida en la Sección Quinta.    

76.   En conclusión, los demandantes no demostraron que la Sala Plena tuviera   el deber de acoger la tesis adoptada por la posición mayoritaria de la Sección   Quinta, ni desvirtuaron que la argumentación presentada para justificar su   interpretación, fuera insuficiente. Por consiguiente, no se presenta el defecto   por desconocimiento del precedente.    

Los jueces   demandados adoptaron decisiones motivadas.    

77.  La   jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la causal específica de   procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales por falta de   motivación, conlleva el incumplimiento de los servidores judiciales de la   obligación a su cargo de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de   sus decisiones[114].   En efecto, el deber de justificar las decisiones judiciales garantiza la   transparencia de las providencias y previene la arbitrariedad del juez.    

En la   sentencia T-233 de 2007[115],   esta Corporación precisó que “(…) la motivación suficiente de una decisión   judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto.   Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos   puede constituir una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna regla   de derecho. Además, en virtud del principio de autonomía del funcionario   judicial, la regla básica de interpretación obliga a considerar que sólo en   aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente   insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez de tutela intervenir en   la decisión judicial para revocar el fallo infundado. En esos términos, la Corte   reconoce que la competencia del juez de tutela se activa únicamente en los casos   específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia   en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad.”    

Por otra   parte, la jurisprudencia ha determinado que no corresponde al juez de tutela   establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino   señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que   la deslegitima como tal.[116]    

78.  En   este caso, los accionantes afirman que se presenta una falsa motivación que se   origina en el hecho de que, contrario a lo sostenido en la sentencia,   la Sección Quinta del Consejo de Estado ha reiterado que las circunscripciones   departamental y municipal no son coincidentes.    

En particular, señalaron que la   argumentación indujo a error a los Magistrados de la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, quienes no repararon en la   impertinencia de las sentencias que referenció, ni constataron la veracidad o   completitud de las citas, con lo cual se lesionó su derecho al debido proceso.    

79.  Tal y como se estableció en   los fundamentos jurídicos 53 a 62 de esta sentencia, la Sección Quinta del   Consejo de Estado presentaba una línea en la que había reiterado que en el caso   de los representantes a la Cámara, la circunscripción departamental no coincidía   con la autoridad ejercida a nivel municipal.    

No obstante, en las sentencias   censuradas en sede de tutela se advirtió que la Sección Quinta, en providencias   del 18 de septiembre de 2003 (Exp. 2002-0007-01), 17 de marzo de 2005 (Exp.   2004-00014-01), 8 de septiembre de 2005 (Exps. 2003-00396-02 y 2003-00399-02) y   3 de marzo de 2006 (Exp. 2003-00384-01), sostuvo la misma tesis de la Sala   Plena, es decir, que la circunscripción mayor abarca a la de menor extensión   geográfica.    

La Sala estima que tales   decisiones se caracterizan porque no eran aplicables al caso y, contrario a lo   que se afirma en la sentencia controvertida, la providencia del 18 de septiembre   de 2003, no adopta la posición de la Sala Plena, sino que reiteró la tesis de la   Sección Quinta, según la cual se trataba de circunscripciones distintas.    

80.  Sin embargo, es evidente que   tales imprecisiones no tienen la entidad para configurar una falsa o indebida   motivación, pues no cabe duda que el fundamento de la valoración de la   coincidencia de circunscripciones, se basó en la sentencia proferida por la Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo en el año 2002, criterio que se   complementaba con una de las dos posiciones adoptadas por la jurisprudencia de   la Sección Quinta.    

Entonces, la Sala considera que   las diferencias antes señaladas no comportan una argumentación “decididamente   defectuosa”, “abiertamente insuficiente” o, “inexistente”, por lo que el juez de   tutela no debe intervenir en la decisión judicial por ser infundada.    

Las   autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo por omitir   el análisis de responsabilidad subjetiva en un proceso sancionatorio    

81.    Conforme a la jurisprudencia de esta Corte, una decisión judicial incurre en   defecto sustantivo en el evento en que su motivación contradice, de manera   manifiesta, el régimen jurídico que debe aplicar. Así pues, el defecto   sustantivo tiene fundamento en el hecho de que el principio de autonomía   judicial se encuentra limitado por el orden jurídico prestablecido y por el   respeto de los derechos fundamentales de los sujetos procesales.[117]    

Por este   motivo, cuando se está ante esta causal, la actividad del juez constitucional se   limita a verificar la ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, de   manera que se circunscribe a identificar la incompatibilidad entre las   razones de la decisión y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en   sede jurisdiccional.[118]    

82.  Este Tribunal se ha   pronunciado en diferentes oportunidades sobre los eventos en los que se   configura el defecto sustantivo. En particular, en la sentencia SU-159   de 2002[119],   la Corte estableció que éste se presenta cuando el juez se apoya en una norma   que es evidentemente inaplicable a un caso concreto, por ejemplo, cuando: (i) ha   sido derogada y en consecuencia, no produce efectos en el ordenamiento jurídico;   (ii) ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional; (iii) es   inconstitucional y no se aplicó la excepción de inconstitucionalidad; y (iv) la   norma no está vigente o a pesar de estarlo y ser constitucional, no se adecúa a   las circunstancias fácticas del caso.    

Del mismo   modo, en la sentencia T-686 de 2007[120],  esta Corporación determinó que además de las circunstancias anteriormente   referidas, el defecto material como requisito de procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales ocurre cuando: (i) la aplicación de una   norma es irracional y desproporcionada en contra de los intereses de una de las   partes del proceso; (ii) el juez desconoce lo resuelto en una sentencia con   efectos erga omnes, de la jurisdicción constitucional o contenciosa en la   interpretación de una norma, es decir que desconoce el precedente horizontal o   vertical; o (iii) la norma aplicable al caso no es tenida en cuenta por el   fallador.    

83.  En esta oportunidad, la Sala   reitera las reglas jurisprudenciales en las que se establece que se configura un   defecto sustantivo cuando: (i) se aplica una disposición que perdió vigencia por   cualquiera de la razones previstas por el ordenamiento, por ejemplo, su   inexequibilidad o derogatoria por una norma posterior; (ii) se deja de aplicar   una norma claramente aplicable al caso; (iii) se aplica una norma   manifiestamente inaplicable al caso y la aplicable pasa inadvertida por el   fallador; (iv) el juez realiza una interpretación contraevidente   -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada   que afecta los intereses de las partes; (v) el juzgador se aparta del precedente   judicial –horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (vi) se   abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación   manifiesta de la Constitución.    

84.  Los   accionantes sostienen que sus actuaciones estuvieron amparadas por el principio   de buena fe exenta de culpa, como quiera que la jurisprudencia reiterada de la   Sección Quinta del Consejo de Estado configuró a su favor la confianza legítima   de que las circunscripciones departamental y municipal no coincidían para   efectos de aplicar la causal de inhabilidad contemplada en el numeral 5º del   artículo 179 de la Constitución.    

85.    Así, la Sala encuentra que la sanción de pérdida de investidura impuesta por la   Sala Plena del Consejo de Estado a los ahora accionantes generó un defecto   sustantivo en la sentencia porque omitió la aplicación de una norma claramente   aplicable al caso. En efecto, como se vio en los fundamentos jurídicos 24 a 34   de esta providencia, el proceso sancionador de pérdida de investidura exige la   aplicación del principio de culpabilidad, pese a lo cual ese elemento no fue   valorado en los procesos y, por el contrario, se impuso la responsabilidad   objetiva en este asunto. Son cuatro las premisas que apoyan esa conclusión:    

La segunda: el hecho de que una   misma causal de inhabilidad pueda interpretarse y aplicarse a la misma situación   fáctica en dos procesos distintos (el de nulidad electoral y del pérdida de   investidura), exige reglas de coherencia y certeza en el derecho que otorgue un   sentido útil a la autonomía de los procesos diseñados para el efecto. De esta   manera, la diferencia sustancial, y no solo formal, entre los procesos electoral   y de pérdida de investidura, consistiría en valorar el tipo de reproche a   efectuar, pues mientras en el primero la consecuencia puede medirse únicamente   por el resultado, en el segundo es indispensable evaluar la conducta y la   intención en la producción del resultado. Dicho en otras palabras, mientras el   juicio electoral evalúa la adecuación de la causal de inhabilidad en forma   objetiva (estaba o no estaba inhabilitado), el juicio constitucional de pérdida   de investidura analiza la adecuación de la causal de inhabilidad en forma   subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía saber que estaba   inhabilitado).    

La tercera: la Sala Plena del   Consejo de Estado impuso la sanción de pérdida de investidura a los accionantes   sin valorar la ausencia de culpa en la configuración de la causal de inhabilidad   aplicada. Por la conducta asumida por los demandantes en este caso es fácil   inferir que se inscribieron al cargo de elección popular con la convicción de   que no se encontraban inhabilitados para su ejercicio. Las sentencias   reprochadas soslayaron el hecho de que los accionantes no solo fueron diligentes   en la averiguación del estado actual de la jurisprudencia en torno a la   interpretación de la causal en debate, sino también actuaron con sujeción al   precedente vigente y vinculante de la Sección Quinta del Consejo de Estado.    

En   efecto, para el momento de su inscripción y elección como Representantes a la   Cámara, la Sección Quinta de Consejo de Estado había fallado reiteradamente   casos sustancialmente similares a los suyos, en el sentido de que no se   configuraba la causal de inhabilidad por el hecho de que un pariente, cónyuge o   compañero permanente del candidato, ejerciera autoridad civil o política en una   circunscripción a nivel geográfico menor a aquella por la cual resultara   elegido, y la única decisión de la Sala Plena sobre el particular, se había   proferido en el año 2002.    

La   cuarta: si como se expuso anteriormente, en el proceso de pérdida de investidura   deben aplicarse los principios del derecho sancionatorio, dado que la sanción   impone la restricción perpetua de los derechos políticos, era obligatorio dotar   de amplias garantías el procedimiento jurisdiccional. En ese sentido, en virtud   del artículo 29 de la Constitución, que dispone el principio de presunción de   inocencia, del cual se desprende la culpabilidad, es necesario verificar culpa o   dolo en la conducta reprochable para imponer el castigo de inhabilitación para   ser elegido a perpetuidad, razón por la cual la jurisprudencia del Consejo de   Estado ha indicado que el proceso de pérdida de investidura se desarrolla en el   ámbito de la responsabilidad subjetiva.    

86.  Al   examinar la conducta de los accionantes desde los principios aplicables al   proceso de pérdida de investidura, esta Corte concluye que aquellos actuaron sin   culpa por tres razones:    

(i) Los accionantes actuaron bajo   la confianza que en ellos generó una interpretación válida de la autoridad   judicial electoral. En efecto, la interpretación adoptada por la Sección Quinta   del Consejo de Estado respecto de la causal aplicable y de hechos idénticos a   los de los ahora accionantes, resultaba vinculante para los operadores jurídicos   en general, pues constituía una línea jurisprudencial vigente, reiterada y   constante del órgano de cierre de la jurisdicción electoral en Colombia. No debe   olvidarse que las sentencias más recientes que se produjeron en el tema   surgieron de los procesos electorales y no en los de pérdida de investidura de   congresistas. Por lo tanto, era razonable entender, como lo hicieron los   congresistas, que la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado era la de la   Sección Quinta de la entidad y que, por lo tanto, la posición de la Sala Plena   había sido modificada.    

(ii) Ante la existencia de dos   interpretaciones adoptadas respecto de la misma norma y la misma situación   fáctica por los órganos de cierre de los procesos electoral y constitucional de   pérdida de investidura, era razonable entender que en estos casos es posible   aplicar el principio pro homine, según el cual debe preferirse la   interpretación menos restrictiva de los derechos fundamentales del ciudadano.    

(iii) En el particular caso del   señor Valencia Giraldo, además debía valorarse la conducta diligente que   adelantó para indagar sobre si se encontraba inhabilitado o no para aspirar al   cargo de elección popular. En forma uniforme obtuvo concepto a favor de su   candidatura en el Ministerio del Interior y en el Consejo Nacional Electoral,   quien, además, negó una solicitud de revocatoria de la inscripción de su   candidatura.    

Pese   a lo anterior, las sentencias proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado   que declararon la pérdida de investidura no tuvieron en cuenta que los   accionantes actuaron con buena fe exenta de culpa, por lo que no se les puede   endilgar responsabilidad alguna por estar incursos en la conducta analizada. En   efecto, a la luz de un régimen de responsabilidad subjetiva, como el aplicable a   la pérdida de investidura, no es posible imponer una sanción perpetua sin antes   hacer un análisis subjetivo de la configuración de la causal.    

En   consecuencia, esta Corporación encuentra que se configuró un defecto sustantivo,   pues se omitió la aplicación del principio de culpabilidad que guía el   procedimiento de pérdida de investidura. Las consideraciones de las sentencias   que decretaron la pérdida de investidura juzgaron la conducta de los accionantes   como si se tratara de un régimen de responsabilidad objetiva, e ignoraron que el   problema jurídico debía resolverse bajo la óptica de la responsabilidad   subjetiva, de conformidad con las garantías mínimas aplicables cuando se   restringe en forma vitalicia un derecho político. Por lo tanto, se omitió la   aplicación de un elemento de derecho relevante para la resolución del caso.    

87.  Lo anterior es suficiente   para concluir que las providencias controvertidas incurren en un defecto   sustantivo, motivo por el cual la Sala Plena se abstendrá de estudiar la censura   propuesta por el señor Héctor Javier Vergara Sierra en relación con el presunto   defecto material, por hacer un análisis de responsabilidad objetiva en cuanto a   las funciones desempeñadas por su padre, para concluir que este último ejercía   autoridad política. En efecto, de conformidad con la jurisprudencia   constitucional, la Corte no tiene el deber de estudiar todos los argumentos   expuestos por los demandantes en la tutela, puesto que se ha estimado que así   como esta Corporación goza de discrecionalidad para determinar cuáles procesos   de tutela selecciona para revisión, también goza de un margen razonable para   establecer qué problemas jurídicos aborda dentro de la sentencia que resuelve la   acción de tutela.[121]    

88.  Así pues, en este caso las   providencias judiciales controvertidas incurren en un defecto sustantivo que   hace necesario dejarlas sin efectos. Ahora bien, la Sala advierte que no se   proferirá una orden para que se dicten nuevamente las providencias judiciales   correspondientes, debido a que por la especificidad de las situaciones   examinadas, no habría un margen de autonomía en la decisión judicial, sino que   habría que ordenar dictar una sentencia en el sentido de negar la pretensión de   pérdida de la investidura de los señores Noel Ricardo Valencia Giraldo y Héctor   Javier Vergara Sierra, lo cual resultaría mucho más lesivo del ámbito de   competencia del Tribunal que decide sobre la pérdida de investidura.    

Conclusiones y decisión a adoptar    

89.    Del análisis del caso planteado, se derivan las siguientes conclusiones:    

(i)                En este caso concurren los requisitos de procedibilidad formal de la   acción de tutela contra providencias judiciales, así: a) la cuestión   objeto de debate es de evidente relevancia constitucional, pues están   involucrados los derechos fundamentales de los accionantes al debido proceso y   de acceso a cargos públicos, porque las sentencias que se censuran restringen a   perpetuidad sus derechos políticos; b) en el caso del señor Vergara   Sierra, se acredita el requisito consistente en haber agotado todos los   mecanismos judiciales de defensa a su disposición, pues acudió al recurso   extraordinario especial de revisión y éste fue resuelto de forma desfavorable, y   en relación con el señor Valencia Giraldo, en este caso particular el recurso   mencionado no es idóneo para proteger sus derechos fundamentales pues tras 5   años apartado de su cargo éste no se ha resuelto; c) las tutelas fueron   interpuestas en un término razonable, debido a que se presentaron menos de cinco   meses después de la última actuación; d) los demandantes identificaron de   manera razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos, así   como las irregularidades que a su juicio hacen procedente la acción de tutela; y   e) la solicitud de amparo no se dirige contra un fallo de tutela.    

(ii)              Los procesos electoral y de pérdida de investidura son autónomos, pues   ostentan particularidades formales y sustanciales que demuestran que se trata de   juicios disímiles, y por lo tanto, aunque en principio deberían generar   interpretaciones similares de una misma causal de inhabilidad, ésta puede ser   distinta. Ahora bien, aunque una causal de inhabilidad puede ser interpretada de   forma diferente por el juez de cada proceso, éste tiene la carga de justificar   por qué se aparta del precedente horizontal o vertical en el que se haya   efectuado un análisis desigual sobre la configuración de la causal.    

(iii)           El sentido útil de la diferencia sustancial en el reproche originado por   los procesos electoral y de pérdida de investidura, radica en la necesidad de   evaluar la culpabilidad en el proceso constitucional. De esta forma, al juez   contencioso electoral le corresponde evaluar la validez del acto de elección y   no la conducta del demandado, es decir, realiza un juicio objetivo de legalidad;   mientras que al juez constitucional de pérdida de investidura no solo le   corresponde averiguar la adecuación de la causal, sino también si la conducta   del demandado concurrió a la ocurrencia de la inhabilidad, en ese sentido,   efectúa un juicio subjetivo.    

(iv)           La sentencia controvertida por el señor Valencia Giraldo no incurrió en   defecto fáctico, pues (i) la Sala Plena Contencioso Administrativa valoró los   conceptos emitidos en respuesta a las consultas elevadas por el actor al Consejo   Nacional Electoral y a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de   Estado y concluyó que no se configuraba la confianza legítima; y (ii) la Sala no   valoró que al momento de la elección a su esposa le había sido concedida una   licencia no remunerada porque el señor Valencia sólo alegó dicha circunstancia   en audiencia pública y no allegó los documentos en término para que aquella   situación se analizara.    

(v)              Las providencias censuradas no desconocen el precedente,   pues la Sala Plena del Consejo de Estado no se encontraba vinculada por   la interpretación que del artículo 179, numeral 5º, de la Constitución había   hecho la Sección Quinta del Consejo de Estado en el curso de los procesos   electorales sometidos a su conocimiento, sino que estaba vinculada por su propio   precedente, y argumentó con suficiencia por qué lo reiteraría y se apartaría de   la tesis adoptada por la Sección Quinta.    

(vi)           No se configura el defecto por indebida motivación, pues   aunque las providencias controvertidas incurren en imprecisiones, éstas   no tienen la entidad para configurar una falsa o indebida motivación. En efecto,   el fundamento de la valoración de la coincidencia de circunscripciones, se basó   en la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en   el año 2002, criterio que se complementaba con una de las dos posiciones   adoptadas por la jurisprudencia de la Sección Quinta, de manera que las   diferencias identificadas por los accionantes no comportan una argumentación   “decididamente defectuosa”, “abiertamente insuficiente” o, “inexistente”.    

(vii)         La gravedad de la sanción que se impone en el proceso de pérdida de   investidura, exige que éste se lleve a cabo con observancia del debido proceso,   particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo,   de legalidad –las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por   analogía-, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad, y   culpabilidad.    

(viii)      El análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso   sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de   Derecho los juicios sancionatorios, por regla general, no pueden operar bajo un   sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio   del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta típica,   antijurídica y culpable.    

(ix)           Una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura, incurre   en un defecto sustantivo, cuando sanciona a un Representante a la Cámara sin   analizar si su conducta se produjo con culpa o dolo.    

(x)              Así pues, tras verificar la configuración de la causal, el juez de   pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento   de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a   las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si   el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su   voluntad se enderezó a esa acción u omisión.    

(xi)           En el caso concreto no se valoró la diligencia en la averiguación del   estado de la jurisprudencia, la buena fe y la confianza que generó la   jurisprudencia reciente de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que de   manera reiterada interpretó la causal de inhabilidad contenida en el artículo 5º   del artículo 179 Superior de la misma manera. Así pues, la sanción impuesta a   los demandados no correspondió a un análisis de culpabilidad, y en esa medida   resultó desproporcionada respecto de la conducta por ellos asumida en la   configuración del hecho inhabilitante reprochado. En consecuencia, esta   Corporación encuentra que se configuró un defecto sustantivo, pues se omitió la   aplicación del principio de culpabilidad que guía el procedimiento de pérdida de   investidura.    

III.- DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- REVOCAR la decisión adoptada por la Sección Segunda, Subsección B   -Sala de Conjueces- del Consejo de Estado, el 22 de noviembre de 2012, que   declaró improcedente la tutela en el proceso promovido por el señor Noel Ricardo   Valencia Giraldo contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado. En su   lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido   proceso, a la participación política, y al ejercicio de cargos y funciones   públicas del actor.    

SEGUNDO.- En consecuencia,   DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, el 15 de febrero de 2011, por la cual se   declaró la pérdida de investidura como representante a la Cámara del señor Noel   Ricardo Valencia Giraldo.    

TERCERO.- REVOCAR la decisión adoptada por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia el 31 de julio de   2014, que negó la tutela en el proceso promovido por el señor Héctor Javier   Vergara Sierra contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado. En su lugar,   CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la   participación política, y al ejercicio de cargos y funciones públicas del actor.    

CUARTO.- En consecuencia,   DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, el 21 de agosto de 2012, por la cual se   declaró la pérdida de investidura como representante a la Cámara del señor   Héctor Javier Vergara Sierra.    

QUINTO.- Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de que   trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí   contemplados.    

Cópiese,   notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y   cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

Con impedimento aceptado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Ausente    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Ausente    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] El Acuerdo 05 de 1992 fue unificado y actualizado por el Acuerdo 02   de 2015.    

[2]Hasta antes de la competencia, es decir todos los antecedentes, salvo   los subtítulos en los que resumen las decisiones contra las cuales se presentan   las tutelas, tienen como base el proyecto inicial presentado por el Magistrado   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[3] Según esta causal, no puede aspirar al cargo quien   tenga vínculo de matrimonio con   funcionarios que ejerzan autoridad civil o política en la circunscripción en   donde se realiza la elección.    

[4] El demandante presentó cuatro cargos: (i) violación al régimen de   inhabilidades, por tener parentesco con funcionarios que ejercen autoridad civil   o política; (ii) violación al régimen de incompatibilidades, debido a que,   siendo Representante a la Cámara, ejercía cargo o empleo privado; (iii)   violación al régimen de inhabilidades, porque intervino en la gestión de   negocios ante entidades públicas; (iv) violación al régimen de   incompatibilidades, porque intervino en la gestión de negocios ante entidades   públicas.    

[5] El pie de página No. 14 de la   sentencia dice: “No obstante, existen providencias de la misma Sección que han   decidido lo contrario. Tal es el caso de la sentencia de 18 de septiembre de   2003 –exp. 11001-03-28-000-2002-0007-01(2889-2907)”    

[6] Los demandantes enumeran las siguientes   sentencias: del 11 de marzo de 1999 ( Rad-1999-N1847), del 6 de mayo de 1999   (Rad.1999-N1868), del 14 de diciembre de 2001 (Rad. 2000-1544), del 18 de   septiembre de 2003(Rad. 2002-0007), del 11 de agosto de 2005(Rad.2003-04747 y   2004-00023), del 3 de febrero de 2006(Rad. 2004-90011), del 23 de febrero de   2007(Rad.2006-00018), del 9 de agosto de 2007 (Rad 2006-00026) y del 31 de julio   de 2009 (Rad.2007-00240).    

[7] Folios 388 a 392 y 14 a 32 de los cuadernos   1 de los expedientes de tutela T-3.331.156 y T-4.524.335, respectivamente.    

[9] Folios 396 y 35 ibídem.    

[10]  Sobre el mismo tema, señalaron que la pérdida de investidura, comporta un juicio   de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de   carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario, de tal forma que esta clase de   proceso implica la limitación de los derechos políticos, motivo por el cual las   causales de inhabilidad e incompatibilidad deben ser aplicación e interpretación   taxativa restrictiva, lo cual excluye su aplicación analógica. De la misma   manera, al restringir derechos fundamentales, dichas normas deben ser   interpretadas con especial sujeción al principio in dubio pro homine  (estar siempre a favor del hombre), de suerte que se pueda proteger la libertad   individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad de todas   las personas ante el poder punitivo estatal.    

[11] Folios 399 y 37 ibídem.    

[12] Folios 401 y 402 del cuaderno 1 del expediente de tutela   T-3.331.156.    

[13] Folios 370 y 371 ibídem.    

[14] Para sustentar lo afirmado, trae un aparte de la sentencia atacada en la   que se dijo que “[l]as anteriores ideas, que tienen respaldo en la   jurisprudencia de la Sala Plena, ya citada- y que, se insiste, regulan el mismo   supuesto de este proceso -, también las avala la jurisprudencia   mayoritaria de la Sección Quinta de esta Corporación, en virtud de la   cual, analizado el caso de un diputado cuyo régimen de inhabilidades aplicado   fue directamente el artículo 179 C.P., señaló: (cita la sentencia de la   Sección Quinta del Consejo de Estado, del 14 de diciembre de 2001, Exp. 2773)”  (folio 389 del cuaderno 1 del expediente de tutela).    

[15] En la demanda de tutela presentada por Noel   Ricardo Valencia Giraldo, se advirtió que más grave aún se considera la falsa   motivación, debido a que si bien es cierto la Sección Quinta sostuvo en la   sentencia del 14 de diciembre de 2001 que aplicada la regla general, debe   entenderse que la circunscripción departamental coincide con cada una de las   municipales, también lo es que en el mismo párrafo dispuso la excepción a dicha   regla cuando se afirmó que “salvo para la inhabilidad prevista en el   numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política, pues para este evento   conforman circunscripciones diferentes”, aparte que de forma   caprichosa fue cortado por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la sentencia   reprochada. Para reiterar lo dicho, el señor Valencia Giraldo manifestó que en   la misma irregularidad, consistente en citar solos los apartes que convienen   para fundamentar la regla hermenéutica que pretende aplicar, incurrió el Consejo   de Estado cuando citó los fragmentos de las sentencias proferidas por la Sección   Quinta, el 17 de marzo y 8 de septiembre, ambas del 2005 y del 3 de marzo de   2006, en las que se señala la coincidencia de circunscripciones departamental y   municipal, pero frente a la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 3º   del artículo 33 de la Ley 617 de 2000. (Folio 391 del cuaderno 1 del expediente   de tutela T-3.331.156).    

[16] Considera que en su caso se satisfacen los   requisitos de la jurisprudencia constitucional sobre el perjuicio irremediable:   es un perjuicio inminente, debido a que es un hecho cierto que tan pronto como   quede ejecutoriada la sentencia proferida por el Consejo de Estado, objeto de la   acción de tutela, perderá su credencial de Representante a la Cámara y a pesar   de que procede el recurso extraordinario especial de revisión, la dilación en el   tiempo de su resolución incide negativamente en el efectividad de sus derechos   fundamentales. Se trata de un perjuicio grave, por cuanto de no corregirse   urgentemente mediante la acción de tutela los yerros en los que incurrió la   entidad demandada, sufrirá un daño de gran magnitud respecto de su derecho a   elegir y a ser elegido. Además, las medidas que se requieren para conjurar el   perjuicio son urgentes para restablecer la eficacia de sus derechos   fundamentales, debido a que la dilación en resolverse los recursos por el   Consejo de Estado implica que el periodo constitucional para el que resultó   elegido para ese entonces, estará vencido. Por último, la acción de tutela   resulta impostergable con el fin de restablecer el orden justo. (Folios 362 a   368 del cuaderno 1 del expediente de tutela).    

[17] Folios 458 a 460 del cuaderno 1 del expediente de tutela.    

[18] Folios 464 a 471 ibídem.    

[19] Folios 466 y 467 del cuaderno 1 del   expediente de tutela.    

[20] Folios 473 a 482 ibídem.    

[21] Folios 537 a 569 del cuaderno 1 del expediente de tutela   T-3.331.156.    

[22] Folio 35 Cuaderno de Revisión.    

[23] Según la Sentencia del 21 de agosto de 2012, proferida por la Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual   se declaró la pérdida de investidura de Héctor Javier Vergara Sierra, “(…) la   causal de inhabilidad invocada contempla los siguientes supuestos para su   configuración: i) el candidato al Congreso debe tener vínculo de matrimonio,   unión permanente, o parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de   afinidad, o único civil, con ii) un funcionario que ejerza autoridad civil o   política, iii) siempre que lo anterior ocurra en la correspondiente   circunscripción territorial, iv) el día en que se lleven a cabo las elecciones.”    

[24]El demandante sostuvo que el padre del candidato ejercía autoridad   civil y política, de conformidad con: (i) los   artículos 189 y 190 de la Ley 136 de 1994; (ii) la Resolución No. 002 de 2 de   enero de 2008, mediante la cual le fueron concedidas facultades de ordenación de   gasto; y (iii) el Decreto No. 076 de 14 de enero de 2008, mediante el cual se le   delegaron funciones de contratación.    

[25] Radicación: 11001-03-15-000-2010-01055-00. Consejero   Ponente: Dr. Enrique Gil Botero.    

[26] Esta valoración sólo se ha realizado en   tratándose de la causal fundada en el conflicto de intereses. Al respecto puede   en la sentencia de 27 de julio de 2010, expediente   11001-03-15-000-2009-01219-00(PI), Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo   Gómez, se expresó: “La Sala no ha sido explícita ni uniforme en señalar la   intencionalidad o elemento subjetivo como un elemento determinante de la causal   de pérdida de investidura que se analiza -violación del conflicto de intereses-   entendido como i) “el saber” de la existencia de un impedimento que conduciría a   un choque entre el interés propio del Congresista y el interés general que   orienta el ejercicio de sus funciones legales o ii) el “querer” actuar en su   correspondiente Cámara, a pesar de dicho conocimiento. Sin embargo la Sala, con   apoyo en la regulación legal del impedimento, sí ha destacado, al ocuparse de   examinar o resolver asuntos relacionados con conflictos de intereses, que el   congresista conozca su situación y sea consciente de la posible colisión que   habría de darse si ejerce las funciones que se le han encomendado en esas   circunstancias. Y es natural que deba saber o conocer su situación frente al   ejercicio de sus funciones legales, si se tiene en cuenta que es deber del   Congresista, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 6, artículo 268 de la   Constitución, “Poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones que   los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su   consideración”, deber de informar que se traduce en la obligación comunicar,   advertir, explicar o señalar algo, cuestión que de manera obvia exige el previo   conocimiento de lo que se deba transmitir.”    

[27] Según el señor Vergara Sierra, de conformidad con las funciones   atribuidas al Secretario General de la Alcaldía de Sincelejo, a éste le compete   la planeación y organización de los procesos y procedimientos relacionados con   el ejercicio de actividades de orden administrativo. De ahí que éstas puedan   resumirse en coordinación y trámites internos en su misma dependencia, apoyo   técnico y personal, manejo de la correspondencia y de control sobre los   requerimientos a los organismos de control, de justicia y demás entidades   oficiales.    

[28] Folios 347 del cuaderno 1 del expediente de tutela   T-4.524.335.    

[29] En el   proceso de tutela de la referencia, mediante memoriales del 29 de enero, 2 y 23   de abril, 3 de mayo, 11 de junio, 22 de julio y 5 de agosto de 2013, los   Consejeros Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Hugo Fernando Bastidas Bárcenas,   Martha Teresa Briceño de Valencia, William Giraldo Giraldo, Susana Buitrago   Valencia, Alberto Yepes Barreiro, Mauricio Torres Cuervo, Marco Antonio Velilla   Moreno, María Claudia Rojas Lasso y María Elizabeth García González;   manifestaron su impedimento para conocer de la acción constitucional presentada   por Héctor Javier Vergara Sierra por estar incursos en la casual de impedimento   prevista en el artículo 56 (6) del Código de Procedimiento Penal, por cuanto   suscribieron la providencia atacada por el demandante.     

Mediante proveído del 15 de agosto de 2013, la Sección Primera del Consejo de   Estado (i) resolvió no dar trámite a los impedimentos manifestados por los   Consejeros William Giraldo Giraldo y Mauricio Torres Cuervo, toda vez que al   momento de decidirlos ellos ya no hacían parte de la Sala de lo Contencioso   Administrativo; (ii) declaró fundados los impedimentos   manifestados por los Consejeros Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Hugo Fernando   Bastidas Bárcenas, Martha Teresa Briceño de Valencia, Susana Buitrago Valencia,   Alberto Yepes Barreiro, Marco Antonio Velilla Moreno, María Claudia Rojas Lasso   y María Elizabeth García González; y (iii) remitió el expediente al despacho del   Consejero Guillermo Vargas Ayala    

[30] Mediante memorial del 27 de agosto de 2013, el Consejero   Hernán Andrade Rincón, manifestó que para dar contestación a la demanda de   tutela presentada por Héctor Javier Vergara Sierra, se remite en su integridad   al contenido del escrito radicado el pasado 29 de febrero de 2014 con el mismo   fin, obrante a folios 266 a 288 del cuaderno 1 del expediente de tutela   T-4.524.335.    

[31]Afirmó que la Sala Plena ha sido enfática en   señalar que, de acuerdo con el artículo 176 de la Constitución, la Cámara de   Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y especiales y que   para la elección de Representantes a la Cámara, cada departamento y el distrito   capital de Bogotá, conformarán una circunscripción territorial, concluyéndose   que los municipios que integran un departamento hacen parte de la misma   circunscripción territorial. Así, está inhabilitado para inscribirse como   Representante a la Cámara quien tenga vínculos por matrimonio, unión permanente   o parentesco, en los términos fijados en la ley, con funcionarios que ejerzan   autoridad civil o política en el municipio del mismo departamento por el cual se   inscribe.    

[32] El Magistrado ponente de la sentencia acusada destacó   que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no   varió el criterio de interpretación adoptado en torno a la circunscripción   electoral, relacionado con la elección de los Representantes a la Cámara, pues   en la sentencia se hizo explícito el precedente fijado desde el año 2002 y se   consignaron los argumentos jurídicos que sustentaron la reiteración y   ratificación del criterio jurisprudencial. Así, concluyó que no existió   modificación de ninguna línea de interpretación vigente sobre el tema, contrario   a lo que sostiene el demandante.    

[33] Según el interviniente, la jurisprudencia de   la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre el particular ha sido uniforme. En   particular, la sentencia del 17 de marzo de 2005, textualmente estableció:    

“El Tribunal de primera instancia negó las   pretensiones de la demanda en cuanto consideró, de una parte, que no se demostró   mediante prueba idónea el parentesco alegado entre la diputada electa y el   funcionario municipal y, de otra, que ese parentesco no la inhabilitaba, dado   que tanto la circunscripción electoral municipal como la departamental tienen su   ámbito entre los límites correspondientes a cada uno de ellos. Señaló que la   circunstancia de que los municipios integren los departamentos no significa que   sus circunscripciones electorales coincidan. Tampoco advirtió la violación de   las normas de la Ley 200 de 1997, pues no se acreditó que la Señora Pérez Oñate   hubiera ejercido funciones públicas. (…)    

Para establecer si la jurisdicción ejercida   por el demandado en el Distrito de Santa Marta implica su ejercicio en la   circunscripción departamental del Magdalena, la Sala se remite al siguiente   antecedente jurisprudencial, que data de fecha anterior a la vigencia de la   norma que consagra la inhabilidad que aquí se analiza, pero que tiene aplicación   en este caso, por las razones que se señalarán más adelante: (…)    

El pronunciamiento anterior tuvo lugar   respecto a la elección de un Diputado con anterioridad al año de 2001, razón por   la cual en su caso no regían las inhabilidades consagradas en el artículo 33 de   la Ley 617 de 2000, sino las consagradas para los representantes a la Cámara en   el artículo 179 de la Constitución Política, por virtud del artículo 299 de la   misma Carta, en cuyo numeral 2 se consagra la inhabilidad que aquí se alega.”    

En la sentencia del 8 de septiembre de 2005, la Sección   Quinta, estimó, respecto del caso de un Diputado cuyo régimen de inhabilidades e   incompatibilidades no puede ser menos gravoso que el de los Congresistas –art.   299, inciso 2, CP.-, lo siguiente:    

“Así las cosas, en cuanto a   diputados se refiere, para quienes su régimen de inhabilidades no podía ser   menos estricto que el de los Congresistas, es claro que esa equivalencia   establecida por el constituyente entre la circunscripción nacional y las   circunscripciones territoriales, descarta de plano la posibilidad de éxito de la   tesis de la defensa, puesto que la celebración de un contrato con una entidad   pública para ser ejecutado o cumplido en un municipio tiene la potencialidad de   inhabilitar a ese contratista para aspirar a la Duma Departamental, ya que el   sentido que a esa norma se le debe dar no es otro distinto al de que la   circunscripción menor se asimila a la circunscripción mayor, sin que interese   por lo mismo que el contrato deba ejecutarse o cumplirse solamente en una parte   del departamento.    

Esa equivalencia prevista por el   constituyente era más que necesaria para dar eficacia a causales de inhabilidad   como la estudiada, ya que por su conducto se logra cerrar el paso a   interpretaciones como la aquí planteada, que de ser acogidas darían al traste   con el sentido de las inhabilidades, al edificarse sobre supuestos físicamente   imposibles de cumplir, puesto que a nadie se le puede ocurrir que, por ejemplo,   un senador que celebra un contrato con el Estado, solamente queda inhabilitado   si su lugar de ejecución o cumplimiento es en todo el territorio nacional, dado   que es elegido por circunscripción nacional. La equivalencia busca hacer   efectiva las causales de inhabilidad, haciendo inelegibles a candidatos que   hayan contado con factores de poder derivados del Estado, tales como los   recursos provenientes del erario a través de la contratación pública, que sin   duda son una fuente importante de recaudo electoral”    

El anterior criterio se reiteró en la sentencia del 3 de   marzo de 2006, que analizó el caso de un Diputado elegido que había suscrito un   contrato con un municipio cuando ya tenía la calidad de candidato:    

“Las razones expresadas en la sentencia que   se acaba de transcribir, son de aplicación en el presente caso y sirven para   desvirtuar la afirmación de la demandada, en el sentido de que no puede tenerse   como ejecutado el contrato en el respectivo departamento, porque la   circunscripción municipal no coincide con la circunscripción departamental, pues   como se sostuvo en la misma, el sentido que a esa norma se le debe dar no es   otro distinto al de que la circunscripción menor se asimila a la circunscripción   mayor, sin que interese que el contrato deba ejecutarse o cumplirse solamente en   una parte del departamento, como ocurrió en el presente caso”.    

[34] La sentencia objeto de reproche, señaló: “En lo que   toca con el presente asunto, la Sala acoge el criterio expuesto por la Sección   Quinta en materia electoral, en orden a señalar que, mutatis mutandis, basta con   desempeñar uno de los cargos señalados en el artículo 189 de la Ley 136 de 1994,   para considerar válidamente que el servidor que sea o haya sido titular de uno   de ellos, sin distinción alguna, ejerce o ejerció autoridad política, ya que su   desempeño implica tal atribución por expresa y clara definición del legislador   (…)”    

[35] Folio 392 del cuaderno 1 del expediente de tutela   T-4.524.335.    

[36] Folios 416 a 417 ibídem.    

[37] Folios 419 y 420 ibídem.    

[38] El juez de instancia, destacó, que el hecho de   considerar la posibilidad de amparar el derecho fundamental a la participación   política, no significa que, la protección deba brindarse de manera forzosa o   automática, pues en últimas, debe acreditarse probatoriamente la afectación o   amenaza del aludido derecho fundamental.    

[39]La Sección Primera del Consejo de Estado   advirtió que la única instancia competente para decidir sobre los procesos de   pérdida de investidura de los Senadores y Representantes a la Cámara, es la Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo de dicha Corporación, tal y como lo   dispone el numeral 6º del artículo 111 del CPACA. En ese orden de ideas, según   lo dispone el Reglamento Interno de la entidad, la Sección Quinta de la misma   Corporación conoce de los procesos electorales relacionados con elecciones o   nombramientos, entre otros. Procesos, aclara, que difieren en cuanto al objeto.   En virtud de lo expuesto, puntualizó: “las decisiones de la Sección Quinta   del Consejo de Estado en materia electoral, no pueden condicionar o direccionar   el sentido de las decisiones que deban dictarse en procesos de pérdida de   investidura, pues sin lugar a dudas, ello equivaldría a reducir el margen de   autonomía funcional que le reconoce nuestro plexo normativo a la Sala Plena de   lo Contencioso Administrativo para pronunciarse sobre la suerte que han de   correr las investiduras de los parlamentarios cuestionados.”    

[41]Bajo este contexto, concluyó la Sala, no es   válido considerar que en el presente caso, se haya vulnerado dicho principio,   pues una postura jurisprudencial que fue inicialmente acogida por la Sala Plena   del Consejo de Estado en el 2002 fue reiterada en el 2012 sin que ello pueda   generar un clima de inestabilidad jurídica o de incertidumbre. “Así las   cosas, el hecho cierto e indiscutible de que ese precedente no haya sido objeto   de modificaciones, ajustes o variaciones en ese lapso, constituye la prueba más   clara e irrefutable de que la violación de ese principio no se presentó.”    

[42]“Desde esta perspectiva, estima la Sala que   ante la divergencia de posturas existentes entre la Sección Quinta y la Sala   Plena con respecto a la causal de inhabilidad endilgada al congresista afectado,   debe colegirse que en realidad no estaban dadas las condiciones para que el   Congresista afectado creyera de forma razonable y justificada que su situación   personal no se enmarcaba en el supuesto fáctico de la norma que consagra dicha   causal. Expresado de esta manera, no estaban dadas las circunstancias objetivas   y plausibles para el surgimiento de la situación de confianza alegada por el   accionante, quien de haber atendido en forma diligente los dictados de la   jurisprudencia acogida por la Sala en el año 2002, se habría abstenido de   postular su nombre a ese cargo de elección popular.”    

[43] Ver sentencia T-283 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[44] Al respecto, ver la sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto   Vargas.    

[45] M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[46] Ibídem.    

[47] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz): “… sólo en aquellos casos en los cuales el acto que   adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, – bien por   la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora   porque su contenido sea abiertamente antijurídico -, el juez constitucional   puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en   ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones   descritas puede el juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la   decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del   funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por   defecto orgánico.    

[48] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa): “… opera cuando la decisión que toma el juez desborda   el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una   norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.)   porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento   jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se   abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su   aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada   inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar   vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual   se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos   distintos a los expresamente señalados por el legislador    

[49] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha   Victoria Sáchica Méndez): “Es posible distinguir la sentencia violatoria de   derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial – presupuesto   de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que aunque no   desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio   iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos   órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la   administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los   derechos constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por   consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su   alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,   cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos   constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos – vía de hecho por   consecuencia – se presenta una violación del debido proceso, no atribuible al   funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como   consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”    

[50] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-292/06 (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa).    

[51] ARTÍCULO 11 “A la audiencia pública asistirá el Consejo de Estado   y será presidida por el Magistrado ponente.    

Las partes podrán intervenir, por una sola   vez, en el siguiente orden: El solicitante o su apoderado, el agente del   Ministerio Público y el Congresista y su apoderado. Quien presida la audiencia   podrá fijar el tiempo para las intervenciones.    

Las   partes podrán presentar al final de su intervención un resumen escrito.”    

[52] El artículo 109 de la Constitución dice: “Para las elecciones   que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la   violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente   comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley   reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto.”    

[53] El artículo   110 de la Constitución dice: “Se   prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los   partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las   excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas   prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”.    

[54] El primer inciso del artículo 291 de la Constitución dice: “Los   miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán   aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su   investidura.”    

[55]Ver sentencias C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-948   de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-1093 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa).    

[56]Sentencia SU-1159 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[57]Ver sentencia C-319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).    

[58]Ver sentencia T-147 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).    

[59] Sentencias C-247 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y   C-319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).    

[60] Corte Constitucional, sentencia SU-400 de   2012. M.P. Adriana M. Guillén Arango. Corte Constitucional, SU-399 de 2012, M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[61] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[62] Corte Constitucional, C-254A de 2012.M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[63] Corte Constitucional, sentencia T-1285 de 2005. M.P.   Clara Inés Vargas Hernández.    

[64] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[65] Artículo 29 de la Constitución.    

[66] M.P. Clara Inés Vargas Hernández    

[67] En la decisión controvertida, la Sección   Quinta consideró que el señor López Cabrales estaba inhabilitado para ser   elegido como gobernador, toda vez que había contratado con una entidad estatal,   dentro del año inmediatamente anterior a la fecha de su elección. Para arribar a   tal decisión la autoridad judicial estableció que,   al no existir en el ordenamiento jurídico colombiano una definición legal de lo   que ha de entenderse por entidades públicas, se debía acudir al parágrafo del   artículo 2 de la Ley 80, conforme al cual la Cooperativa Ecogestar se asimila a   una entidad estatal para efectos contractuales. Así pues, concluyó que para   efectos de la inhabilidad establecida en el numeral 4 del artículo 30 de la Ley   617 de 2000, se trata de una entidad pública, y el demandado participó en la   celebración de contratos con aquella sociedad.    

[68] Cristina Pardo Schlesinger.    

[69] En el año 2004, el Concejo del Municipio de Distracción   (La Guajira), eligió como Personera de esa localidad a la señora Nela Alejandra   Mendoza Tovar. Como consecuencia de dicha designación, mediante Resolución del   15 de abril de 2004, la Procuraduría Regional de La Guajira encontró   disciplinariamente responsable al accionante y a cinco concejales más, a título   de dolo, por cometer falta gravísima en la elección de la Personera, quien   estaba vinculada en el cuarto grado de consanguinidad con uno de los   nominadores, inhabilidad que estuvo regulada en idénticos términos en los   artículos 174, literal f, de la Ley 136 de 1994, 49 de la Ley 617 de 2000 y 1º   de la Ley 813 de 2003.    

[70] La Ley 1148 de 2007, modificó la   inhabilidad para ocupar el cargo de personero en los municipios de cuarta,   quinta y sexta categoría, -el acto ejercía función pública en un municipio de   sexta categoría, disminuyendo el impedimento del cuarto grado al segundo de   consanguinidad.    

[71] En esa ocasión se planteó el siguiente problema jurídico: “¿procede   la acción de tutela para debatir la aplicación del principio de favorabilidad en   casos en los que la falta disciplinaria que originó una sanción en ejecución   desaparece después de varios años en que el acto administrativo sancionador se   encuentra en firme?”    

[72] M.P. Jorge Iván Palacio.    

[73] La señora Perdomo Andrade, quien fue   Secretaria de Educación del Departamento del Huila, desde el 2 de enero de 2004   hasta el 1 de enero de 2006, ejerció el cargo de Gobernadora, por un día, el   miércoles 30 de noviembre de 2005. El 8 de agosto de 2007, tras 20 meses y 8   días de la cesación de sus funciones como Secretaria, fue inscrita por el   Partido Liberal colombiano dentro de las listas de candidatos a la Asamblea   Departamental del Huila, con el fin de participar dentro de los comicios del 28   de octubre de 2007, y el 9 de noviembre de 2007, fue declarada Diputada.    

[74] Véase sentencia SU-195 de 2012, en la que la Corte aplicó el   principio de favorabilidad a partir del cambio de la jurisprudencia de la Sala   de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. En esta providencia se afirmó   lo siguiente: “En ese orden de ideas, es evidente que la Corte Suprema varió su   posición respecto de la aplicación del aumento punitivo consagrado en la Ley 890   de 2004, para aquellos procesos que se guíen por los presupuestos de la Ley 600   de 2000, como ocurre con los congresistas. Por tanto, encuentra este Tribunal   Constitucional que en el caso sometido a examen existe una nueva postura por   parte de la Sala de Casación Penal, que implica su valoración en torno a la   decisión sobre este asunto. (…) Por tanto, en aras de garantizar la efectividad,   la celeridad y la eficiencia en la administración de justicia, especialmente   cuando involucra los protección de los derechos fundamentales a la libertad y al   debido proceso, máxime si se tiene en cuenta que de no adoptarse una pronta   decisión, la providencia objeto de impugnación en tutela adquiriría plena   vigencia y obligaría a su cumplimiento, aún cuando ella contenga una decisión   desfavorable atendiendo la nueva postura del ente accionado, se hace imperativo   remitir inmediatamente el presente asunto a la Sala de Casación Penal de la   Corte Suprema de Justicia, para que adopte la decisión que corresponda en   observancia de la aplicación de la posición más beneficiosa e igualdad en las   decisiones judiciales.”    

[75] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P.   Filemón Jiménez Ochoa. Sentencia del 1 de junio de 2010. Radicación No.   11001-03-15-000-2009-00598-00.    

[76] Consejo de Estado, Sección Primera, Sala de lo Contencioso   Administrativo. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia del 21 de julio   de 2004.    

[77] Consejo de Estado. Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo, No. Radicación: 2001641.   11001-03-15-000-2009-00198-00. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.    

[78] Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003. M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[79] Art. 183 de la Carta Política. Sin embargo,   otra causal también es la consagrada en el artículo 110 constitucional   relacionada con la prohibición a quienes desempeñan funciones públicas, de hacer   contribuciones a partidos, candidatos o movimientos políticos.    

[80] Art. 179 (El numeral 8 de este    artículo fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003); 180, 181 y 183    de la Constitución Política.    

[82] Art. 182 y 183 de la Constitución Política.    

[83] Art. 183 C.P. Al respecto puede consultarse   la sentencia C-207 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[84] Consejo de Estado. Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de septiembre de 1992, Exp. AC-175;   C.P. Guillermo Chahín Lizcano.    

[85]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.   Sentencia del 20 de marzo de 2001, Exp. AC-12157; C.P. Darío Quiñónez Pinilla.     

[86]Consejo de Estado. Sala Plena   de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 21 de abril de 2009. Radicación   numero:   11001-03-15-000-2007-00581-00(PI).  C.P. Ruth Stella Correa   Palacio.    

[87] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo. Sentencia de 19 de enero de 2010. Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00708-00. C.P. Gerardo   Arenas Monsalve.    

[88] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y M.P. Adriana María Guillén   Arango, respectivamente.    

[89] Sobre el particular, se pueden estudiar las siguientes sentencias   antes citadas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.   (i) Sentencia del 8 de septiembre de 1992, Exp. AC-175; C.P. Guillermo Chahín   Lizcano, y (ii) Sentencia del 20 de marzo de 2001, Exp. AC-12157; C.P. Darío   Quiñónez Pinilla.    

[90] Ver sentencia C-247 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[91] Sobre el particular, en sentencia del 13 de junio de 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estableció   que “(…) lo que pretende la institución constitucional es impedir que la   influencia sobre el electorado proveniente del poder del Estado, se pueda   utilizar en provecho propio (art. 179.2) o en beneficio de los parientes o   allegados (art. 179.5), pues tal circunstancia empañaría el proceso político   electoral, quebrantando la igualdad de oportunidades de los candidatos.”    

[92] Consejo de Estado. Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de mayo de 2002. No. Expediente:   PI-033 y PI-034. C.P. Jesús María Lemos Bustamante.    

[93] Consejo de Estado. Sección Quinta de Sala de lo Contencioso   Administrativo. Sentencia del 11 de marzo de 1999. No. Radicado: 1847. C.P.   Mario Alirio Méndez.    

[94] Consejo de Estado. Sección Quinta de Sala de lo Contencioso   Administrativo. Sentencia del 6 de mayo de 1999. No. Radicado: 1845, 1851, 1856,   1857 y 1868 (acumulados). C.P. Mario Alirio Méndez.    

[95] Consejo de Estado. Sección Quinta de Sala de lo Contencioso   Administrativo. Sentencia del 14 de diciembre de 2001. No. Radicado: 2773, C.P.   Darío Quiñones Pinilla.    

[96]   Consejo de Estado. Sección Quinta de Sala de lo Contencioso Administrativo.   Sentencia del 18 de septiembre de 2003. No. Radicado:   2889-2907. C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.    

[97] Consejo de Estado. Sección Quinta de Sala de lo Contencioso   Administrativo. Sentencia del 31 de julio de 2009. No. Radicado: 1847. C.P.   María Nohemí Hernández Pinzón.    

[98] Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el   defecto fáctico como “la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los   hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas”.    

[99] Cabe resaltar que si esta omisión obedece a una negativa   injustificada de practicar una prueba solicitada por una de las partes, se torna   en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de   contradicción.    

[100] Cfr. Sentencias SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   T-538 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y T-061 de 2007 M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[101] Ver sentencias T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-567   de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  y SU–159 de 2002 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[102] Nuevamente, remite la Sala a la sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[103] Sentencia T-704 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[104] Folios 401 y 402 del cuaderno 1 del expediente de tutela   T-3.331.156.    

[105] Folios 370 y 371 ibídem.    

[106] Esta consideración reitera las reglas sobre el desconocimiento del   precedente contenidas en la sentencia SU-172 de 2015; M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[107] Cfr., sobre la definición de precedente,   las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José   Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[108] C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[109] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P. Jorge   Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y T-285 de   2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.    

[110] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-794 de   2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto   Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La Corte   también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del   precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta válido   que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta   Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en   cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos,   entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la   jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii)   demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece   desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales.    Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en   reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de derecho   legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del   precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho   consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del   stare decisis.”    

[111] Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José   Cepeda Espinosa: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los   precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y   armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de   la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal   constituye una exigencia inevitable.”    

[112] Según lo establecen algunas corrientes doctrinales del derecho.    

[113] M. P. Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la  jurisprudencia de los   órganos judiciales de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia   constitucional-.    

[114] Sentencia C-590 de 2005 antes citada.    

[115] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[116] Sentencia T-247 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[117] Sentencia T-140 de 2012, M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[118] Sentencia T-310 de 2009, M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[119] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[120] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[121] En sentencia T-088 de 1999 (M.P. José   Gregorio Hernández Galindo) se estableció: “(…) esta Corporación determinó   que Según lo determina la propia Carta Política en su artículo 86, la revisión   constitucional de las sentencias de tutela es de carácter eventual y no tiene el   propósito de resolver en todos sus detalles el asunto ya examinado por los   jueces sino el de verificar, frente a la Constitución, lo actuado por ellos, con   miras al señalamiento de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia sobre   el alcance de las disposiciones relativas a los derechos fundamentales. Cosa   distinta es que la Corte, cuando encuentre razones fundadas en su análisis para   revocar total o parcialmente, o para modificar lo resuelto, introduzca los   necesarios cambios en la determinación concreta, o en la orden impartida,   adecuándolas a su doctrina. Pero este efecto es secundario y accesorio a las   funciones primordiales de unificación jurisprudencial y pauta doctrinal   confiadas a la Corte, e indica que la controversia propiamente dicha, con la   plenitud de los elementos de hecho sobre los cuales recae la solicitud de   amparo, la legitimidad de las partes y de los intervinientes y la discusión   detallada acerca de las pruebas llevadas al proceso, debe darse en las   instancias.” Sobre este tema se pueden consultar también los Autos 031A de   2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y 187 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado).