SU431-15

           SU431-15             

Sentencia SU431/15    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO   ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Improcedencia general    

CONTROL FISCAL-Importancia   en el Estado de Derecho    

CONTROL FISCAL EN LA CONSTITUCION   VIGENTE    

En el artículo 267 de la Constitución   Política se establece que la Contraloría General de la República es la entidad   encargada de ejercer el control fiscal, esto es, de vigilar la gestión fiscal de   la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes   de la Nación. Dicha vigilancia incluye un control financiero, de gestión y de   resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de   los costos ambientales. Allí mismo se señala que el control se ha de realizar en   forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y   principios que establezca la ley.    

           CONTROL FISCAL-Nueva dimensión en la Constitución de 1991    

En relación con la nueva dimensión que   adquiere la función pública del control fiscal con la promulgación de la   Constitución de 1991, esta Corporación ha considerado que este control fiscal se   encuentra ajustado a la filosofía del Estado Social de Derecho y se dirige a la   aplicación de los principios de eficacia económica, equidad y valoración de los   costos ambientales. En este sentido ha considerado que el control fiscal   “…comprende la “gestión fiscal de la administración” que no solo se limita a   la rama ejecutiva del poder público, sino que se hace extensivo a todos los   órganos del Estado y a los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación”.    

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones     

CONTROL FISCAL-Definición/CONTROL FISCAL-Finalidad     

CONTROL FISCAL-Características, alcance y sistemas    

PROCESO DE   RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza/PROCESO   DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad    

El proceso de responsabilidad fiscal constituye una facultad   complementaria a la del control y vigilancia de la gestión fiscal que le   corresponde ejercer a la Contraloría General de la República y a las   contralorías departamentales, municipales y distritales, en aras de establecer   la responsabilidad por acción y omisión de los servidores públicos y de los   particulares, en el manejo de fondos y bienes públicos cuando se advierte un   posible daño al patrimonio estatal.    

RESPONSABILIDAD FISCAL-Elementos    

Son tres los elementos de la responsabilidad, a saber: el daño, las conductas relacionadas con la gestión fiscal y el nexo   causal.    

PROCESOS   ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS-Contenido    

CONTROL   FISCAL-Sujetos sobre los   cuales se ejerce     

El sujeto de la responsabilidad en   quien recae la responsabilidad fiscal es el servidor público o el particular que   ejerza actos de gestión fiscal sobre el patrimonio público -bien jurídico   tutelado-, en la medida, claro está, que le produzcan a ese patrimonio un   menoscabo económico en el marco de las condiciones estructurales de carácter   legal. Corolario que, de algún modo, permite apreciar que dicho servidor   público, en principio, puede ser cualquier funcionario de cualquiera de las   entidades y organismos públicos sujetos a la vigilancia fiscal por parte de la   Contraloría General de la República.    

           FISCAL GENERAL DE LA NACION-Fuero   constitucional    

Cuando existan causas constitucionales, el Fiscal General de   la Nación será investigado y si es del caso, acusado ante el Senado de la   República, por la Cámara de Representantes.    

PRINCIPIOS DE UNIDAD Y ARMONIZACION   PARA INTERPRETACION DE LA CONSTITUCION-Alcance    

FUERO ESPECIAL-Finalidad    

El fuero especial de juzgamiento tiene como objetivo, tanto garantizar la dignidad del cargo y de las instituciones, como   asegurar la independencia y la autonomía de los funcionarios, para que puedan   ejercer las labores que les han sido encomendadas, sin ser afectados por   interferencias indebidas provenientes de intereses extra jurídicos, que pudieran   canalizarse por conducto de funcionarios de investigación o juzgamiento. Se   trata de una verdadera garantía de protección institucional que otorga mayor   control, freno y contrapeso, tal y como corresponde al sistema jurídico en el   Estado de Derecho.    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO   ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Procedencia por cuanto se configura un   defecto orgánico ante la incompetencia absoluta de la Contraloría General de la   República para asumir como juez natural del Fiscal General de la Nación    

La Contraloría incurrió en un defecto   orgánico al evadir el mandato constitucional que establece el régimen de   responsabilidad especial de los aforados descritos en el artículo 174 Superior,   entre los que se cuenta al Fiscal General de la Nación, por formular cargos   contra dicho servidor dentro de un proceso sancionatorio fiscal por el presunto   incumplimiento del deber de rendir el informe de gestión contractual   correspondiente al cuarto trimestre de 2012.    

Referencia: expediente T-4.124.790    

Demandante:    

Luis Eduardo Montealegre Lynett    

Demandado:    

Contraloría General de la República    

Magistrado Ponente:    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D.C., nueve (9) de julio de dos mil   quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la   siguiente,    

SENTENCIA    

en el trámite de revisión del fallo   proferido por la Corte Suprema de Justicia     -Sala de   Casación Penal- que, a su turno, revocó el dictado por el Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Bogotá -Sala Penal-, a propósito del recurso de amparo   constitucional presentado por Eduardo Montealegre Lynett, quien funge   actualmente como Fiscal General de la Nación, contra la Contraloría General de   la República.    

I.         ANTECEDENTES    

Al tenor de los artículos 86 y 241 de la   Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número   Once de la Corte Constitucional, mediante Auto del 14 de noviembre de 2013,   resolvió seleccionar el expediente de tutela T-4.124.790 y repartirlo a la Sala   Tercera de Revisión.    

En consideración a la relevancia de la   problemática jurídica que suscitaba el asunto comprendido en el citado   expediente[1], el magistrado   sustanciador resolvió ponerlo a disposición de la Sala Plena para que el mismo   fuera decidido a través de sentencia de unificación de jurisprudencia. Por lo   tanto, en la sesión ordinaria celebrada el día 26 de febrero de 2014, la Sala   Plena de la Corporación asumió el conocimiento de dicho asunto, sirviéndose para   ello del artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992[2]. De igual modo, ordenó   la suspensión de los términos del proceso mientras se adopta la respectiva   decisión[3].    

Finalmente, se destaca que la Magistrada   Gloria Stella Ortiz Delgado presentó impedimento el 13 de abril de 2015, el cual   fue aceptado por la Sala Plena, tal como consta en el Acta No. 31 del 7 de mayo   del presente año.    

1.      La   solicitud    

Según se ilustra en la demanda, el 28 de   junio de 2013, Luis Eduardo Montealegre Lynett, actual Fiscal General de la   Nación, promovió acción de tutela contra la Contraloría General de la República   por la presunta violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la   igualdad, en la que considera incurrió la entidad demandada por conducto del   Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad, en la medida en   que éste decidió formularle pliego de cargos dentro de un proceso administrativo   sancionatorio de naturaleza fiscal. Los presupuestos fácticos que respaldan la solicitud de   amparo, son los que seguidamente se exponen:    

2.      Hechos   Relevantes    

2.1. El 26 de febrero de 2013, la   Contraloría Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad, de la   Controlaría General de la República, recibió de la oficina de planeación de ese   organismo, un oficio en donde se revelaba que     la Fiscalía General de la   Nación no había procedido a registrar el informe de gestión contractual   correspondiente al cuarto trimestre de 2012[4].    

2.2. Frente a esa circunstancia, el   Contralor Delegado, actuando en el marco del trámite de averiguaciones   preliminares, solicitó a la dependencia encargada de recursos humanos de la   Fiscalía que le proporcionara información sobre el sueldo y las direcciones   registradas a nombre del Fiscal General de la Nación[5].   Acto seguido, dirigió a éste último un memorial en el que le pedía que explicara   los motivos por virtud de los cuales la entidad que representa legalmente rindió   de forma tardía el informe trimestral sobre los procesos contractuales   adelantados con recursos públicos ante el Sistema de Rendición Electrónica de la   Cuenta e Informes -SIRECI-[6],   aplicativo utilizado por los sujetos de control fiscal y las entidades del nivel   territorial para rendir cuentas e informes, según la modalidad de que se trate,   a la Contraloría General de la República[7].    

2.3. El requerimiento fue asignado en la   Fiscalía General a la Dirección Nacional Administrativa y Financiera, cuya Jefe   de División dio respuesta el 17 de mayo de 2013 a través de oficio en el que   manifestó que, de manera previa al vencimiento del término para la rendición del   aludido informe, se había solicitado una prórroga para su presentación, toda vez   que el cese de actividades de la rama judicial llevado a cabo en noviembre de   2012 había entorpecido la consolidación y oportuna validación de información a   nivel nacional[8].    

De hecho, puso de relieve que la petición de   aplazamiento había sido aceptada por la propia Contraloría el 17 de enero de   2013, cuando se fijó como plazo límite el 8 de marzo de ese mismo año, fecha en   la que, efectivamente, se generó el reporte.    

2.4. Sin embargo, más allá de los argumentos   justificativos consignados,         el Contralor Delegado para el sector   Defensa, Justicia y Seguridad, resolvió iniciar un proceso administrativo   sancionatorio contra Luis Eduardo Montealegre Lynett, en calidad de Fiscal   General de la Nación, por haber dado cumplimiento en forma extemporánea a su   obligación de rendir el informe de gestión contractual en el cuarto trimestre de   2012[9];   conducta que, calificó, fue cometida a título de culpa grave, “pues la   responsabilidad como Fiscal General de la Nación conlleva ciertas pautas de   comportamiento, mucho más rígidas que las que se exigen a los particulares, dada   la naturaleza del cargo y porque la condición de esta clase de servidor público   implica la representación de una colectividad, en aras de dar cumplimiento a los   fines esenciales del Estado”[10].    

El acto administrativo de formulación de   cargos fue expedido con sustento en el artículo 267 de la Constitución Política,   el cual radica en cabeza de la Contraloría General de la República la función   del control fiscal de                  la administración y de los particulares o   entidades que manejen fondos o bienes de la Nación[11].    

3.      Fundamentos   de la demanda    

Teniendo como fondo lo descrito en   precedencia, el tutelante comienza por señalar que la actuación de la   Contraloría General de la República, consistente, básicamente, en la formulación   de cargos en su contra dentro de un proceso administrativo sancionatorio, al   tiempo que infringe sus derechos fundamentales al debido proceso y a la   igualdad, desconoce abierta y ostensiblemente el fuero constitucional que lo   ampara en su condición de alto dignatario del Estado, prerrogativa que abarca   cualquier tipo de responsabilidad que se le atribuya, incluida aquella que se   derive de la gestión fiscal. En apoyo de ese planteamiento, procede a explicar y   desarrollar las irregularidades que, en su concepto, dieron lugar a la acción de   tutela, en los términos que a continuación se sintetizan.    

3.1.   Configuración de un defecto   órganico    

Restringiendo el análisis a los criterios de   aptitud y capacidad suministrados por el Ordenamiento, el actor puntualiza, en   primer lugar, que la Contraloría General de la República carece de competencia   para investigar y adelantar actuaciones administrativas sancionatorias en su   contra, pues la investidura que ostenta como Fiscal General de la Nación está   protegida por un fuero especial de carácter general e integral. Por ende, tanto   las averiguaciones preparatorias como la formulación de cargos acometida por el   órgano de control constituyen un desbordamiento de sus facultades   constitucionales y legales que, lejos de estar dotado de racionalidad y   legitimidad, se erige, a su vez, en un instrumento de abuso y restricción   ilegítima de los derechos fundamentales al debido proceso y al juez natural.    

3.2.   Configuración de un defecto   sustantivo    

En segundo término, censura el hecho de que   la Contraloría General de la República, siendo el máximo ente de vigilancia   fiscal del Estado, no haya verificado que, en la Fiscalía General de la Nación,   el encargado funcional de rendir electrónicamente la cuenta y el informe   solicitados es la Dirección Nacional Administrativa y Financiera, pues así   aparece claramente contemplado en el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 938 de   2004 “Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la   Fiscalía General de la Nación”, que le adjudica a esa dependencia la responsabilidad de acopiar la   información administrativa y financiera para elaborar estudios e informes   requeridos por organismos externos.    

De ahí que, en su criterio, sean reveladas   serias irregularidades sustantivas y fácticas en el proceder de la Contraloría,   producto de la absoluta inobservancia de los ámbitos competenciales y de la   dinámica de distribución de funciones en la Fiscalía General de la Nación.    

3.3.   Violación del derecho   fundamental a la contradicción y a la defensa    

Sobre el particular, el tutelante afirma que   en el auto de formulación de cargos no se justificó debidamente la imputación   que se le hizo a título de culpa grave, toda vez que “no se sustenta por   medio de prueba la importancia del deber aparentemente infringido ni la   intención o descuido del funcionario cuando supuestamente incumplió su deber”.   Deficiencia incuestionable en el análisis del elemento subjetivo que se predica   de quien presuntamente incurrió en la conducta objeto de reproche para efectos   de valorar el grado de injerencia, imprudencia, dolo, descuido o impericia[12].    

Y es que por contraste con el incumplimiento   propiamente dicho, el acatamiento extemporáneo de un deber impuesto, reflejo de   lo originado en     el caso concreto, no supone un ilícito que tenga la   virtualidad de quebrantar sustancialmente los deberes propios de la función   pública. Luego, si no existe una lesión material al deber funcional cuestionado,   no tendría por qué prosperar procedimiento administrativo alguno dirigido a   establecer una responsabilidad fiscal inexistente.    

Por lo demás, agrega que el juicio realizado   tuvo como parámetro de interpretación el artículo 63 del ordenamiento civil[13], que tradicionalmente   ha sido aplicado en el seno del derecho contractual privado y cuyo alcance no se   advierte en los contornos de regímenes de carácter sancionatorio, en cuanto que   son disímiles los comportamientos entre particulares y aquellos adoptados por   los funcionarios públicos, por fuera de lo cual es inadmisible el empleo de la   analogía por extensión de una disposición legal para dar lugar a una limitación   o sanción a hechos distintos a los específicamente enunciados en ella.    

3.4.   Desconocimiento del fuero   constitucional integral del Fiscal General de la Nación    

Finalmente, estima conveniente dejar en   claro que en el ordenamiento colombiano la figura del Fiscal General de la   Nación goza de fuero constitucional en materia sancionatoria, lo que por contera   lleva a que solamente pueda ser investigado y sancionado por el Congreso de la   República. Esta tesis, a su juicio, ha sido avalada por la Corte Constitucional   en su jurisprudencia, por obra de la cual se ha arribado a la conclusión de que   los altos funcionarios del Estado, entre los que se incluye al Fiscal General de   la Nación, por su investidura y la necesaria autonomía en el ejercicio de sus   atribuciones, están sometidos únicamente al escrutinio y juicio del Senado de la   República cuando incurran en las faltas que la Carta Política de 1991 contempla   y, al de la Corte Suprema de Justicia -Sala Penal-, cuando quiera que se trate   de la comisión de delitos[14].    

Ese fuero sancionatorio especial, según   resalta, no se basa en la competencia general que la Constitución Política le   asigna a los órganos de control, como es el caso, por ejemplo, de la   Procuraduría General de la Nación, sino que encuentra asidero en el sujeto   específico investigado, con lo cual debe entenderse que la norma que debe ser   aplicada  “no es la que le asigna competencia general ni administrativa ni   sancionatoria a la Contraloría General de la República, sino la disposición   específica que le confiere al servidor público particular el fuero ante el   Congreso de la República”[15].    

Con todo, prosigue, siempre que se adviertan   visos de indeterminación normativa en cuanto al fuero de juzgamiento de altos   funcionarios, ha dicho la propia Corte Constitucional, que debe darse aplicación   al criterio hermenéutico de la unidad de la Constitución, el cual busca que el   sistema constitucional guarde coherencia y evite contradicciones entre los   valores, principios, derechos y garantías institucionales que la integran[16].   Bajo esa óptica, deviene irrazonable la interpretación que efectúa la   Contraloría sobre la inexistencia de fuero en cabeza del Fiscal General, sin   tener en cuenta, como ya se ha revelado, que es el Congreso de la República el   que tiene la potestad exclusiva y excluyente de investigarlo y sancionarlo.   Asegura que esto último, encuentra pleno respaldo en la cláusula de competencia   de la Contraloría General de la República, en la medida en que los artículos 267   y 268 Superiores nada disponen acerca de vigilar la gestión fiscal de un aforado   constitucional y mucho menos de establecer en su contra algún tipo de   responsabilidad en esa materia o imponerle sanciones pecuniarias.    

Tal planteamiento obedece, en estricto   sentido, a la existencia del fuero como una garantía institucional de   independencia y autonomía entre los diferentes poderes del Estado, de suerte que   si dentro de las atribuciones asignadas a la Contraloría General de la República   estuviera investigar al Fiscal General de la Nación se estaría ante un   “desequilibrio funcional y las actuaciones de cada uno estarían mediadas por   razones no jurídicas(…)”, por lo que inevitable es proponer que “la   interpretación que asegura más la Unidad de la Constitución en sus principios de   separación de poderes y de la garantía institucional de independencia es la que   mantiene el fuero general del Fiscal General de la Nación para toda clase de   actuaciones ante el Congreso, incluidas las de naturaleza fiscal”.    

A este respecto, agrega el accionante que   debe recordarse que la Constitución Política no consagra un andamiaje de   instituciones omnímodas y de poderes absolutos, sino un sistema de control y de   frenos y contrapesos del que no        es ajena la Contraloría General de la   República, aun cuando las normas superiores que regulan el sistema de gestión y   responsabilidad fiscal no dispongan de concretas excepciones en relación con el   fuero de ciertos funcionarios.    

4.1. Valiéndose de la acción de tutela como   el instrumento judicial idóneo para lograr la protección de sus derechos   fundamentales, al tratarse de un acto de trámite contra el cual no cabe   posibilidad alguna de defensa frente a otras autoridades y en atención a la   gravedad de la afectación que se produce en su caso particular, el Fiscal   General de la Nación insta al juez de tutela para que proteja la autonomía e   independencia judicial del ente que tiene a su cargo, al igual que sus derechos   fundamentales al debido proceso y a la igualdad[17],   de forma que se le ordene a la Contraloría General de la República que declare   la nulidad del Auto No. 002-13-07 de formulación de cargos en el proceso   administrativo sancionatorio fiscal proferido en su contra por la Contraloría   Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, y en consecuencia,   disponga el correspondiente archivo de las actuaciones por cuenta de la falta de   garantías y extralimitación funcional y competencial del señalado organismo.    

4.2. En todo caso, como medida provisional,   solicita que se adopte la suspensión de las actuaciones desplegadas por el   Contralor Delegado para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, dentro del   trámite de formulación de cargos en el proceso administrativo sancionatorio,   hasta tanto el juez de tutela decida definitivamente sobre la controversia[18].    

5.   Pruebas que obran en el expediente    

Una vez verificadas las pruebas relevantes que fueron   aportadas al trámite de tutela,   todas de origen documental, vale destacar las siguientes:    

–  Copias simples del auto No. 002-13-07 de   formulación de cargos dentro del proceso administrativo sancionatorio fiscal No.   002-13 de la Contraloría General de la República (Folios 53 a 63 del Cuaderno   Principal del expediente).    

–  Copias simples del oficio 2013IE0013547   sobre información enviada por la Dirección de la Oficina de Planeación de la   Contraloría General de la República a la Contraloría Delegada para el Sector   Defensa, Justicia y Seguridad (Folio 65 del Cuaderno Principal del expediente).    

–  Copias simples de la información SIRECI en   donde se registra la petición de prórroga para la presentación del informe   trimestral y su correspondiente aceptación por la Contraloría General de la   República (Folios 67 a 76 del Cuaderno Principal del expediente).    

–  Copias simples de memorial dirigido por el   Contralor Delegado para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad al Fiscal   General de la Nación para que explicara las razones por las cuales había   presentado extemporáneamente el informe de gestión contractual del último   cuatrimestre de 2012 y su correspondiente respuesta por parte de la Directora   Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación (Folios 78 a 80   del Cuaderno Principal del expediente).    

6.      Oposición a la demanda de tutela    

El Tribunal Superior del Distrito Judicial   de Bogotá -Sala Penal-, en providencia del 28 de junio de 2013, asumió la   competencia del asunto y dio traslado del mismo a la Contraloría General de la   República y a la Dirección Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía   General de la Nación, teniendo en cuenta que sus intereses podían resultar   afectados con la      decisión que llegare a adoptarse.    

Así mismo, solicitó a la Contraloría   Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad de la Contraloría General   de la República que remitiera copia del proceso administrativo sancionatorio   fiscal No. 002-13 y se pronunciara frente   a las pretensiones y a la problemática jurídica planteada en el recurso de   amparo constitucional, a fin de conformar debidamente el contradictorio.    

6.1.   Contraloría Delegada para   el Sector Defensa, Justicia y Seguridad de la Contraloría General de la   República    

6.1.1. El Contralor Delegado para el Sector Defensa,   Justicia y Seguridad de la Contraloría General de la República expresó su   disentimiento en torno a los argumentos esbozados por el Fiscal General de la   Nación en su calidad de accionante, al estimar que no se evidenciaba   transgresión alguna a derechos fundamentales ni mucho menos a garantías   institucionales contenidas en la Constitución Política.    

6.1.2. Sostuvo respecto de la competencia de la   Contraloría General de la República que los numerales 1º y 2º del artículo 268   Superior le atribuyeron    la facultad de “prescribir los métodos y   la forma de rendir cuentas a los responsables del manejo de fondos o bienes de   la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de   resultados que deberán seguirse, además de revisar y fenecer las cuentas que   deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia,   eficacia y economía con que hayan obrado”.    

De hecho, en los numerales 4º y 11º del citado artículo   se determinó que dentro de las atribuciones del Contralor General de la   República estaba “exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados   oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que   administre fondos o bienes de la Nación” y “presentar informes al   Congreso y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones   y certificación sobre la situación de finanzas del Estado, de acuerdo con la   ley”, premisas que, a no dudarlo, permiten someter a la Fiscalía General de   la Nación y a su representante legal al control fiscal que ejerce la Contraloría   General de la República.    

Tratándose del régimen administrativo sancionatorio   fiscal, precisa que en el Título II, Capítulo V, de la Ley 42 de 1993, se reguló   la materia y se facultó a los contralores para imponer sanciones en el ejercicio   de la vigilancia y control de la gestión fiscal de la administración pública o   de particulares que manejen fondos, bienes o recursos públicos, señalando   causales, forma y monto de las mismas.    

De lo anterior se sigue que si una entidad tiene la   potestad de imponer una obligación con el fin de lograr el cumplimiento de la   misión que le ha sido encomendada, es lógico también que dicha atribución   incorpore la posibilidad de sancionar potenciales incumplimientos en procura de   asegurar la vigencia del orden jurídico mediante la aplicación de la   amonestación correspondiente. Para el caso de la Contraloría General de la   República, el procedimiento administrativo sancionatorio es el desarrollo de la   facultad que aparece claramente reglada en las Resoluciones Orgánicas 5554 de   2004 y 5707 de 2005.    

6.1.4. Pero además, llama la atención en cuanto a que   ha de presumirse la existencia del principio de responsabilidad en los   servidores públicos desde el momento mismo en que asumen sus funciones, lo que   significa la imposición a éstos de un deber especial de cuidado y diligencia en   aras de alcanzar los fines esenciales del Estado. Conforme con ese   entendimiento, la conducta desplegada por el actor fue calificada en el auto de   formulación de cargos a título de culpa grave puesto que no ejerció de manera   pronta y diligente el cumplimiento de su deber de allegar la información   solicitada por el órgano de control fiscal sobre la gestión contractual de la   Fiscalía General de la Nación en el último cuatrimestre del año 2012.    

6.1.5. Vistas así las cosas, considera que la   Contraloría General de la República no incurre en las irregularidades o   violaciones endilgadas por el Fiscal General, pues, al fin y al cabo, todas las   actuaciones y operaciones administrativas adelantadas tienen como objetivo   cumplir de forma eficiente con la supervisión a las entidades que están sujetas   al control fiscal, entre las que se encuentra, por supuesto, la Fiscalía General   de la Nación.    

II.      DECISIONES   JUDICIALES QUE SE REVISAN    

1.   Primera Instancia    

1.1. Tras despachar negativamente la medida   provisional solicitada por el Fiscal General de la Nación[19], al   considerar que la decisión administrativa censurada estaba amparada, en   principio, por la presunción de legalidad, y que no se apreciaba la ocurrencia   de un perjuicio irremediable, el Tribunal Superior de Bogotá -Sala Penal-, en   sentencia del 15 de julio de 2013, negó la protección constitucional invocada   por considerarla improcedente, ya que la entidad accionada procedió a archivar   el auto objeto de reproche en providencia del 2 de julio de 2013; cuestión que,   a final de cuentas, daba lugar a que se configurara un hecho superado.    

1.2. Esto último se explica en el hecho de   que el Fiscal General de la Nación envió memorial a la Contraloría Delegada para   el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, por medio del cual le puso de presente   que la formulación de cargos en su contra dentro de un proceso administrativo   sancionatorio violaba flagrantemente sus derechos fundamentales al debido   proceso y a la igualdad, debido a la falta de competencia de la que adolece la   entidad para investigarlo y sancionarlo por ser un aforado constitucional, a más   del desconocimiento protuberante de sus competencias como representante legal y   de los precisos acontecimientos que impidieron consolidar la información   relativa a los procesos contractuales gestionados por la Fiscalía General en el   último trimestre de 2012.    

1.3. Así, a modo de respuesta, la citada   Contraloría Delegada expidió la Resolución No. 011, el 02 de julio de 2013, en   la que dispuso archivar el proceso administrativo sancionatorio inicialmente   impulsado contra Luis Eduardo Montealegre Lynett en su calidad de Fiscal General   de la Nación por haberse demostrado una causal que lo excusaba de la   responsabilidad endilgada, como era la existencia de una fuerza mayor en la   presentación oportuna del reporte de gestión contractual derivada de la   dificultad en el acopio de la información a nivel nacional por el paro judicial   llevado a cabo en el último trimestre de 2012.    

2.   Impugnación    

La decisión señalada en precedencia fue   impugnada por el accionante sobre la base de que una situación similar podría   surgir y trascender en el futuro, debido a que la Contraloría General de la   República insiste en su facultad de investigar al Fiscal General de la Nación en   cualesquiera oportunidad, habida cuenta que considera que éste no tiene fuero   alguno en tratándose de procesos administrativos sancionatorios ni de   responsabilidad fiscal.    

3.   Segunda Instancia    

3.1. El asunto fue conocido por la Sala de   Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que, en providencia del 5 de   septiembre de 2013, revocó la decisión adoptada en primera instancia y, en su   lugar, concedió la protección del derecho al debido proceso al Fiscal General de   la Nación. Consecuentemente, ordenó dejar sin efecto la Resolución expedida por   el Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad, y dispuso   que se emitiera otra decisión que declarara la nulidad del proceso sancionatorio   fiscal a partir de la apertura de la investigación y su archivo definitivo,   atendiendo a las razones de incompetencia alegadas por el Fiscal General de la   Nación. Sumado a lo anterior, previno a la Contraloría para que se abstenga de   incurrir en irregularidades sustanciales como la que generó la interposición de   la acción de tutela, y señaló, concretamente, que no podrá iniciar o proseguir   investigación alguna de carácter fiscal contra funcionarios aforados   constitucionalmente en el artículo 174 Superior.    

3.2. Luego de repasar la jurisprudencia   constitucional sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela   contra decisiones judiciales o administrativas, así como aquella relativa a los   sujetos pasivos del control fiscal ejercido por la Contraloría General de la   República, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia concluyó   que el Fiscal General de la Nación no era un sujeto pasivo fiscalizable, puesto   que, por un lado, la función que se le adjudica a este funcionario no es de su   resorte, sino de la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía General   de la Nación, tal y como lo prevé el artículo 31 de la Ley 938 de 2004 (la   función de vigilancia de la gestión fiscal recae sobre el funcionario que maneje   o administre los fondos o bienes públicos), y, por otro lado, porque aun si en   gracia de discusión se admitiera que el Fiscal General es el encargado de la   atribución endilgada, no es la Contraloría la entidad llamada a investigarlo,   juzgarlo o sancionarlo, pues aquél se encuentra sometido al régimen de   responsabilidad especial previsto en la Carta Política.    

3.3. En ese sentido, la Corte Suprema de   Justicia advierte que resolver el asunto es altamente complejo, teniendo en   cuenta que ni siquiera en la jurisprudencia constitucional existe claridad   suficiente en relación con el esquema específico de gravámenes atribuidos a los   aforados constitucionales o en lo atinente a la tesis prevalente en el   ordenamiento jurídico colombiano sobre si el fuero especial que les acoge debe   ser limitado o integral. Escenario en el que consideró atinado acudir a la   cláusula subjetiva y amplia que asigna al Congreso la competencia, pues lo   contrario sería tanto como admitir la inestabilidad institucional y la   alteración en el equilibrio de los poderes públicos al otorgar a la Contraloría   una función que no le fue asignada en forma específica, pero a la que aspira a   través de una dudosa interpretación constitucional.    

3.4. Desde esa perspectiva, la Corte Suprema   concluye que la Contraloría incurrió en un defecto orgánico al evadir el mandato   constitucional que establece el régimen de responsabilidad especial de los   aforados descritos en el artículo 174 Superior, entre los que se cuenta al   Fiscal General de la Nación, por formular cargos contra dicho servidor dentro de   un proceso sancionatorio fiscal por el presunto incumplimiento del deber de   rendir el informe de gestión contractual correspondiente al cuarto trimestre de   2012.    

III.    SOLICITUDES DE   REVISIÓN    

1. El 29 de octubre de 2013, Germán Silva   García, en calidad de representante judicial de la Contraloría General de la   República, solicitó la revisión del trámite de tutela en el asunto de la   referencia. En el documento, se invocan como argumentos principales los   siguientes:    

1.1. El Fiscal General de la Nación no está   amparado por el artículo 174 Superior cuando se trata de procesos de   responsabilidad fiscal    

Según afirma, es incorrecta la tesis   enunciada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la   que se establece que la Contraloría General de la República está inhibida para   iniciar o proseguir investigación alguna de carácter fiscal, sea resarcitoria o   meramente sancionatoria, contra los altos funcionarios que gozan de fuero   constitucional en los términos del artículo 174 de la Carta Política, asumiendo   que esa competencia le corresponde de modo exclusivo al Congreso de la   República.    

Tal orientación, en su criterio, desconoce   abiertamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que nunca ha   introducido excepción alguna a                  la competencia de la Contraloría   en materia fiscal[20],   pues, por el contrario, ha señalado “en forma clara y directa, al referirse a   las atribuciones de la Contraloría General en el ámbito del control fiscal, que   “ningún ente, por soberano o privado que sea, puede abrogarse (sic) el derecho   de no ser fiscalizado”, antes de lo cual ha recordado que fue precisamente el   constituyente quien quiso que ninguna rama del poder público, quedara sin   control fiscal de gestión”.    

Así mismo, menciona que esa noción también   se opone a lo planteado por       la Sala de   Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que al pronunciarse sobre el   conflicto de competencias administrativas planteado entre la Contraloría General   de la República y la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de   Representantes, conceptuó que era competente la primera para adelantar procesos   de responsabilidad fiscal contra Magistrados del Consejo Superior de la   Judicatura por el presunto detrimento patrimonial causado al Estado a raíz del   nombramiento de magistrados auxiliares en los despachos de los que son   titulares.    

En esa oportunidad, la Sala de Consulta y   Servicio Civil también adujo que la competencia de la referida Comisión se   limitaba a la investigación de las conductas constitutivas de faltas   disciplinarias o delitos, no siendo válido el fuero previsto en el artículo 174   Superior para efectos de establecer responsabilidades de tipo fiscal y, mucho   menos, para dotarle de un carácter integral. Es más, en dicho concepto se   puntualizó que el artículo 267 de la Carta Política consagra en favor de la   Contraloría una cláusula general de competencia en materia de control fiscal,   que no contempla excepción alguna y que se encuentra en plena sintonía con los   artículos 2º de la Ley 42 de 1993 y 4º del Decreto Ley 267 de 2000.    

1.2. La Contraloría General de la República   no se autoinvistió de atribuciones de las que carece    

A diferencia de lo señalado por la Sala de   Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, expresa el interviniente que el   ejercicio de la función de control fiscal ejercida por la Contraloría General de   la República como su juez natural, se circunscribió estrictamente a los dictados   constitucionales y legales que le atribuyen, sin distinciones, tal competencia.    

1.3. La Contraloría General de la República   está facultada para llevar a cabo procesos administrativos sancionatorios y de   responsabilidad fiscal    

Al tratarse de un proceso de naturaleza   administrativa en virtud del cual se establece la responsabilidad patrimonial de   los servidores públicos y de las personas de derecho privado que manejen o   administren bienes, recursos o fondos públicos, derivada de una inadecuada   gestión fiscal que cause un daño directo al patrimonio del Estado, “las   funciones asignadas por la Ley y la Constitución a la Contraloría General de la   República deben ser interpretadas en forma íntegra, sin que le fuera dable a la   Corte Suprema de Justicia y menos a través de un mecanismo como la tutela   confundir temas de procedimiento administrativo con temas de procedimiento   judicial”.    

1.4. La sentencia de tutela de la Corte   Suprema de Justicia efectúa una interpretación para la cual no es competente    

En su criterio, la interpretación que se   realizó del artículo 174 recién mencionado por parte de la Sala de Casación   Penal de la Corte Suprema de Justicia para resolver el caso concreto, no hace   parte del resorte de sus competencias. Al efecto, la fijación de una decisión   definitiva sobre el alcance normativo de una disposición contenida en el Texto   Superior le incumbe únicamente a la Corte Constitucional.    

Por manera que no podía tal cuerpo   colegiado, a través de un fallo de tutela, crear un fuero de responsabilidad   fiscal y anular la competencia de                   la Contraloría para   investigar y sancionar en materia fiscal a los servidores públicos amparados con   el fuero especial previsto en el artículo 174 de la Constitución,   transfiriéndosela a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de   Representantes.    

1.5. La decisión de tutela de la Corte   Suprema de Justicia desborda                   el contenido de la Constitución Política    

Aparte de haberse indicado en el fallo que   censura que ningún alto dignatario con fuero especial debe quedar sujeto a la   vigilancia de la Contraloría General de la República, también allí se pone en   duda la legalidad y legitimidad de la función pública del control fiscal que   efectúa esa entidad sobre los funcionarios que gozan del aforamiento previsto en   el artículo 235 Superior, lo que, en otras palabras, “sería un cataclismo   para la lucha contra la corrupción en el país, que daría al traste con decenas   de procesos de responsabilidad fiscal”.    

1.6. La decisión de tutela de la Corte   Suprema de Justicia contraría el fallo de la Sala Plena de esa Corporación    

La decisión de la Sala de Consulta y   Servicio Civil del Consejo de Estado que fue reseñada con anterioridad se   demandó ante la Corte Suprema de Justicia y pese a que la propia demanda   discutía la competencia de la Contraloría para ejercer control fiscal sobre   magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de la Corte   Suprema decidió rechazarla[21].    

2. Por otra parte, Lina María Tamayo Berrío,   actuando en calidad de apoderada judicial de la Contraloría General de la   República, en escrito del 16 de enero de 2014, solicitó que fuera seleccionado   el caso bajo estudio con fundamento en el desconocimiento protuberante que   existía de las líneas de jurisprudencia sentadas por el Consejo de Estado y por   la Corte Constitucional en materia de las atribuciones de los organismos de   control.    

Aseguró al respecto que la Sala de Casación   Penal de la Corte Suprema de Justicia, a partir de una interpretación   desafortunada del artículo 174 de la Constitución Política, determinó que la   Contraloría no puede iniciar ni proseguir investigaciones de carácter fiscal,   resarcitoria o sancionatoria, contra los funcionarios aforados por dicha norma.   En su sentir, esa orientación hermenéutica contradice los múltiples   pronunciamientos delineados en la materia.    

Siendo ello así, la sentencia de la cual se   solicita revisión, genera vacilación e inseguridad en el ordenamiento jurídico y   suscita una contradicción intolerable en un Estado constitucional y democrático   de derecho. Por lo anterior, se hace necesario que se aclare el alcance de los   derechos fundamentales en discusión y que la Corte cumpla con las funciones de   orientación, pedagogía constitucional y consolidación de la jurisprudencia, en   los estrictos y precisos términos que se expresan en la Carta Política.    

3. Por último, el 18 de marzo de 2014, la   entonces Contralora General de la República, Sandra Morelli Rico, presentó ante   la Secretaría General de esta Corporación, un escrito en el cual solicita se le   imprima celeridad al trámite de revisión de la acción de tutela que ahora ocupa   la atención de la Sala Plena, por cuanto en su criterio, el fallo de la Sala   Penal de la Corte Suprema de Justicia suspendió indefinidamente el ejercicio de   la función pública de control fiscal del ente que legalmente representa, motivo   que impide la realización a cabalidad de los cometidos consagrados en la propia   Constitución en cuanto se refiere a la vigilancia y administración de los fondos   y bienes de la Nación.    

IV.    CONSIDERACIONES    

1.      Competencia    

2.        Presentación del caso    

2.1. Al hilo de lo expuesto en el acápite de   antecedentes, el Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y   Seguridad, inició en contra de Luis Eduardo Montealegre Lynett, en su calidad de   Fiscal General de la Nación, un proceso administrativo sancionatorio por haber   rendido, en forma extemporánea, el informe de gestión contractual   correspondiente al cuarto trimestre de 2012. Dicha conducta se le endilgó a   título de culpa grave por virtud de la naturaleza del cargo que ocupa y la   representatividad que el mismo tiene dentro de la colectividad.    

La referida actuación tuvo como soporte el   artículo 267 de la Constitución Política, según el cual el control fiscal es una   función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, entidad que   vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades   que manejen fondos o bienes de la Nación[23].    

2.2. En abierta oposición a las diligencias   desplegadas, el Fiscal General envió inicialmente a la Contraloría Delegada para   el sector Defensa, Justicia y Seguridad, memorial en el que advirtió sobre la   violación de su derecho fundamental al debido proceso, no ya simplemente por la   falta de aptitud legal del organismo de control para seguir en su contra un   procedimiento administrativo sancionatorio, habida cuenta del fuero   constitucional integral del que aduce es titular, sino también ante el   desconocimiento del estricto resorte competencial que le atañe cumplir y de los   principios de legalidad y tipicidad a causa de la indebida sustentación de los   cargos que se le formularon.    

A un mismo tiempo, acudió a la acción de   tutela, para lo cual desarrolló más ampliamente los criterios anteriormente   mencionados y con base en ellos concluyó que la Contraloría General de la   República, a más de quebrantar sus derechos al debido proceso y a la igualdad,   transgredió la garantía constitucional de autonomía e independencia judicial de   la Fiscalía General de la Nación. De un lado, mantuvo el criterio conforme al   cual la Contraloría General de la República carece por completo de competencia   para adelantar en su contra procedimientos administrativos de carácter   sancionatorio.    

De otro lado, aseguró que se había   desconocido por completo el andamiaje orgánico y funcional de la Fiscalía   General de la Nación y la delegación que del deber de rendición de cuentas se   hizo a la Gerente Administrativa y Financiera de la entidad, así como también la   solicitud de aplazamiento que ésta última gestionó para llevar a cabo el   registro de la información sobre la gestión contractual del último trimestre del   año 2012, ya que el paro judicial acontecido en esa época había entorpecido   dicha labor.    

Así pues, con base en las anteriores   precisiones, cuestionó la licitud del auto por obra del cual se formularon   cargos en su contra, pues además, en su concepto, no hubo una justificación   adecuada del título de imputación que correspondió a la culpa grave, en   definitiva porque nunca logró demostrarse cuál era el deber transgredido o el   descuido en el que presuntamente se incurrió, máxime cuando lo que quedó   acreditado fue el cumplimiento, aunque fuere extemporáneo, de la obligación por   cuya virtud se originó la investigación.    

Ello, sumado al hecho de que la   responsabilidad endilgada se examinó y calificó al amparo del ordenamiento   civil, tradicionalmente aplicable en el campo del derecho contractual privado y,   por ende, bastante lejano de los cauces del derecho administrativo sancionador,   llamado a reglar, principalmente, las relaciones de los funcionarios   pertenecientes a la administración pública. Perspectiva desde la cual deviene   absolutamente improcedente la utilización de la figura de la analogía para   extender una consecuencia prevista en una específica disposición normativa a un   supuesto fáctico por entero distinto al que ella describe.    

En definitiva, puntualizó que, en su   condición de actual Fiscal General de la Nación, goza de un fuero constitucional   que abarca, sin duda, el aspecto sancionatorio, por lo que indistintamente de la   materia de que se trate, únicamente puede ser investigado y sancionado por el   Congreso de la República. Aserto que, en su criterio, es respaldado por la   jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en el seno de la cual se ha   destacado que, por razones de la investidura y de la necesaria autonomía en el   ejercicio de sus atribuciones, los altos funcionarios del Estado solo serán   juzgados por el Senado de la República, siendo fijada esa regla de competencia   en función del sujeto investigado y no a partir de la potestad general que la   Carta Política le asigna a los órganos de control.    

Inclusive, recalcó que ha sido la misma   jurisprudencia la que ha sostenido que, en los eventos en los que llegaren a   presentarse vacíos normativos en relación con el alcance y los límites del fuero   de juzgamiento, es el principio de unidad de la constitución el referente de   interpretación que debe ser aplicado en procura de asegurar la coherencia   interna del sistema constitucional y de los valores, principios, derechos y   garantías que lo conforman, sobre todo porque en la Carta Política no aparece   disposición expresa que determine en cabeza de quien está radicada la   competencia para la vigilancia y control fiscal de un aforado constitucional ni   mucho menos para iniciar en su contra una investigación o imponer una sanción.    

2.3. Por su parte, la Contraloría Delegada   para el sector Defensa, Justicia y Seguridad de la Contraloría General de la   República se opuso a la prosperidad de la demanda de tutela, como quiera que   estima que sí es competente para formular cargos en contra de altos funcionarios   del Estado que manejen fondos o bienes de la Nación, tal y como en su entender   lo autoriza el artículo 268 Superior, que le atribuye al Contralor General de la   República, entre otras funciones, establecer la responsabilidad que se derive de   la gestión fiscal, imponer sanciones pecuniarias, recaudar su monto y ejercer la   jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.    

En su criterio, esa comprensión, desde   luego, incluye al Fiscal General de la Nación en su calidad de alto funcionario   del Estado y administrador de recursos públicos como sujeto pasible del control   fiscal, sin que sea válido admitir como eximente de responsabilidad las   delegaciones que efectúa a otras direcciones, subdirecciones o entes adscritos,   pues aquel concentra la facultad de dirección, vigilancia y cumplimiento de las   obligaciones o funciones que delega conforme a los dictados del principio de   responsabilidad de los servidores públicos que, prima facie, impone un   deber especial de cuidado y diligencia en el ejercicio de las atribuciones   encomendadas.    

De ahí que se explique la calificación de   culpa grave atribuida a la conducta del Fiscal General de la Nación, tras   encontrarse que no suministró oportunamente la información relacionada con la   gestión contractual de la entidad en el último cuatrimestre de 2012, a través   del Sistema de Rendición Electrónica de Cuentas e Informes. Asunto que apremia   un seguimiento de causa por vía de la activación de un proceso administrativo   sancionatorio fiscal, de acuerdo con lo previsto en la Ley 42 de 1993, el   Decreto-Ley 267 de 2000 y las Resoluciones Orgánicas 5554 de 2004 y 5707 de   2005, que al organizar el sistema de control financiero autorizaron a la   Contraloría General de la República para que impusiera sanciones pecuniarias y   de amonestación escrita o llamado de atención que fueran del caso.    

Solventada la duda sobre la competencia que   tiene la Contraloría General de la República para ejercer la labor de vigilancia   y control de la gestión fiscal sobre la Fiscalía General de la Nación, la cual   comporta implícitamente la facultad de iniciar procedimientos administrativos   sancionatorios y aplicar sanciones propiamente dichas, no se vislumbra   transgresión o irregularidad alguna capaz de afectar derechos de raigambre   fundamental o principios superiores como los de autonomía e independencia   judicial de un aforado constitucional, ya que las actuaciones censuradas en sede   de tutela corresponden, en realidad, como tuvo la oportunidad de referirse, a un   procedimiento llevado a cabo frente a todas las entidades sujetas a control   fiscal y que encuentra claro sustento constitucional y legal.    

2.4. En primera instancia, el Tribunal   Superior de Bogotá -Sala Penal-, negó la medida provisional solicitada por el   Fiscal General de la Nación teniendo en cuenta que la controversia que se le   ponía de presente giraba en torno a una decisión administrativa amparada por la   presunción de legalidad, cuyos efectos solo podían suspenderse por intermedio   del recurso de amparo cuando se constatara la inexistencia de mecanismos   ordinarios de defensa o la configuración próxima de un perjuicio irremediable.   Escenarios que, no obstante, para darse por avalados, requieren de un examen   compuesto necesariamente por los alegatos y las pruebas aportadas por todas las   partes implicadas, motivo que justifica la necesidad de que se prosiga con el   trámite procesal constitucional a fin y efecto de reunir la mayor cantidad   posible de elementos de juicio que permitan dar luz sobre la presunta   vulneración iusfundamental  argüida.    

Con posterioridad, sin embargo, resolvió   declarar improcedente la protección deprecada luego de percatarse de la   configuración de un hecho superado en el caso concreto, pues aun cuando allí se   dio apertura a un proceso administrativo sancionatorio dejándose entrever una   posible vía de hecho por defecto orgánico, lo cierto es que tal actuación fue   archivada al haberse demostrado circunstancias de fuerza mayor que impidieron al   sujeto de control presentar a tiempo el informe de gestión contractual   correspondiente; cuestión que, a la postre, había alentado el inicio de la   investigación.    

2.5. Del anterior razonamiento se apartó el   Fiscal General de la Nación, quien de inmediato recurrió la sentencia sobre la   base de estimar que no se cumplían los presupuestos delineados en la   jurisprudencia constitucional para que se estructurase el fenómeno enunciado   previamente, en resumidas cuentas porque permanece indemne la posibilidad de que   hacia el futuro sean nuevamente amenazados o transgredidos sus derechos al   debido proceso y al juez natural, habida cuenta de los reiterados   pronunciamientos que a nivel institucional la Contraloría General viene   exteriorizando acerca de la ausencia de fuero especial en tratándose de procesos   de responsabilidad fiscal.    

Igualmente, aludió a la falta de congruencia   del citado fallo, pues mientras las consideraciones efectuadas en el mismo se   asentaron alrededor de la idea según la cual el cargo que ocupa sí goza de   inmunidad en materia administrativa sancionatoria, la parte resolutiva, en   contraste, se ajustó al reconocimiento de una figura procesal diametralmente   distinta de aquella que debió ser traída a colación, cual era la nulidad de todo   lo actuado por la Contraloría Delegada para el sector Defensa, Justicia y   Seguridad, como consecuencia de su falta absoluta de autoridad para investigar o   sancionar aforados constitucionales.    

2.6. A su turno, la Contraloría Delegada   para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad de la Contraloría General de la   República también impugnó la decisión al reparar en la naturaleza subsidiaria   del mecanismo de amparo, nota característica que imponía similar desenlace al   pronunciado por el a-quo pero no ya por carencia de objeto, sino a raíz   de la existencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como   instrumento de defensa cualificado e idóneo para atacar el acto administrativo   que dio paso al procedimiento sancionatorio, pudiéndose suspender   provisionalmente éste con el designio de salvaguardar los derechos en juego.    

Establecido ese criterio preliminar, puso el   acento en el tema de la potestad sancionadora que ostenta la entidad y que se   deriva directamente del artículo 268 de la Constitución Política, la cual   coadyuva en la materialización del control fiscal y en la vigilancia de la   gestión de la administración y de los particulares que manejan fondos y bienes   de la Nación. Perspectiva que fue resistida en la motivación de la providencia   que se replica pero que incidió de manera tácita en la resolución del asunto,   pues de otro modo no se hubiera formulado la existencia de un hecho superado,   corroborándose la competencia de la Contraloría General para establecer la   responsabilidad que emane del ejercicio de la vigilancia fiscal.    

De la misma manera, apuntó que el hecho de   que el Fiscal General de la Nación sea titular de un fuero especial en materia   penal y disciplinaria no significa, en absoluto, que las disposiciones   constitucionales y legales aplicables comprometan ciertos matices de   responsabilidad o de control fiscal que le incumben precisamente a la   Contraloría General de la República, único organismo en la estructura de poder   del Estado colombiano habilitado expresamente por la propia Carta Política de   1991 para acometer procesos de responsabilidad fiscal y procesos administrativos   sancionatorios fiscales.    

2.7. Por todo cuanto ha sido reseñado, la   Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Penal- revocó lo resuelto en primera   instancia y concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso, con   motivo de lo cual dejó sin efecto la Resolución No. 011 del 02 de julio de 2013   expedida por el Contralor Delegado para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad,   y le ordenó que emitiera otra decisión en la que se formulara la nulidad del   proceso sancionatorio fiscal a partir de la apertura de la investigación y su   archivo definitivo, acogiendo las razones de incompetencia invocadas por el   Fiscal General de la Nación.    

Entre tanto, previno a la Contraloría   General de la República para que se abstuviera de incurrir en irregularidades   sustanciales tales como la que produjo que se interpusiera la presente acción de   tutela, esto es, la activación de investigaciones fiscales, bien sean de tipo   resarcitorio o sancionatorio, contra los altos funcionarios revestidos del fuero   previsto en el artículo 174 Superior.    

Después de confrontar los requisitos de   procedibilidad de la acción de tutela cuando tiene lugar frente a actuaciones   administrativas y haber identificado los sujetos pasivos del control fiscal   ejercido por la Contraloría General de la República, el ad-quem llegó al   convencimiento conforme al cual el Fiscal General de la Nación no es susceptible   de ser fiscalizable en el trámite de autos pues el incumplimiento que se le   reclama hace parte de la gestión encomendada a la Dirección Administrativa y   Financiera de la Fiscalía General por mandato del artículo 31 de la Ley 938 de   2004. Pero además porque dicha cuestión le corresponde investigarla, juzgarla y   sancionarla al Senado de la República.    

Un entendimiento distinto podría dar al   traste con los principios democráticos de separación de poderes, autonomía e   independencia de los órganos de poder público y el juez natural, en tanto sería   la cláusula general de competencia de la Contraloría General de la República la   referencia aplicable a todos los funcionarios del Estado y a los particulares   que manejen fondos o bienes públicos, incluidos los aforados constitucionales.    

Por manera que al evidenciarse una tensión   normativa entre esa potestad preferente y el régimen de responsabilidad especial   dispuesto para los altos dignatarios del Estado, es el principio de unidad de la   Constitución el criterio llamado a deslindar el sentido hermenéutico que mejor   se amolda al paradigma de Estado actual y que contribuye a la verdadera   preservación de las instituciones.    

A partir de esa orientación, entonces,   procedió a subrayar que desde la Constitución de 1886 permanece intacta la   figura del fuero especial de juzgamiento, pues la Carta Política de 1991 mantuvo   la facultad de la Cámara de Representantes y del Senado de acusar y juzgar,   respectivamente, a los más altos funcionarios del Estado, sin perjuicio de   algunas modificaciones introducidas ulteriormente debido a la creación de nuevos   organismos y servidores públicos que, en todo caso, no lograron desdibujar el   propósito cardinal que subyace al fuero propiamente dicho, cual es la imposición   de un procedimiento procesal especial para el juzgamiento de los mencionados   funcionarios, con miras a garantizarles autonomía, independencia y estabilidad.    

Permitir que haga carrera la tesis de la   Contraloría General de la República implicaría, por consiguiente, una ruptura en   la tradición institucional que concibe al fuero como un presupuesto de   procedibilidad para la investigación y el juzgamiento de aforados, además de un   desbordamiento de las funciones relativas al control fiscal dispuestas, ex   profeso, en la Carta Política. Esto último, apunta a que la interpretación   más acertada sea aquella que dota al Congreso de una competencia subjetiva y   amplia frente a los altos funcionarios del Estado que gozan, a la par, de un   fuero pleno e integral. Dicho de otra forma: que no se le niegue al legislativo   la aptitud para enjuiciar a los aforados por razón de todas y cada una de las   faltas en las que incurran en ejercicio de su cargo, indistintamente de su   naturaleza.    

3.        Delimitación del problema jurídico    

3.1. De manera preliminar, estima la Corte   que, a la luz de los antecedentes que han sido objeto de reseña, es preciso   tener en cuenta que la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y   Seguridad, expidió la Resolución 011 del 2 de julio de 2013, mediante la cual se   dispuso el archivo del proceso administrativo sancionatorio iniciado en contra   de Luis Eduardo Montealegre Lynett en su calidad de Fiscal General de la Nación   por hallarse debidamente acreditado que éste había actuado bajo una causal   eximente de responsabilidad que le había impedido en su momento cumplir con la   obligación objetivamente considerada.    

En efecto, para la Contraloría, el repentino   cese de actividades declarado por los trabajadores de la rama judicial durante   gran parte del último trimestre      de 2012 causó la interrupción forzosa en   dicho periodo de las labores de consolidación y validación de los informes de   gestión contractual de la Fiscalía General que estaban a cargo del funcionario   investigado, produciéndose así el fenómeno jurídico de la fuerza mayor como   principal justificante de su presentación extemporánea en los registros del   Sistema de Rendición Electrónica de Cuentas e Informes de la Contraloría General   de la República.    

3.2. La situación descrita daría lugar,   prima facie, a que se calificara como acertada la postura acogida en primera   instancia por el Tribunal Superior de Bogotá -Sala Penal-, en virtud de la cual   se declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por el Fiscal   General de la Nación toda vez que se acreditó en el desarrollo del proceso que   habían cesado los motivos que originaron su interposición, razón por la cual se   presentaba una carencia de objeto. Sin embargo, en criterio de la Corte, no ha   de ratificarse tal pronunciamiento porque si bien es cierto que la Contraloría   optó por dar por terminado el proceso administrativo sancionatorio que dio lugar   a la solicitud de amparo constitucional, también lo es que tal decisión estuvo   determinada, como ya se advirtió, en la consideración de que se había acreditado   la presencia de una causal eximente de responsabilidad, pero dejando a salvo la   competencia funcional de la Contraloría General de la República para someter   tanto a la Fiscalía General de la Nación como a su representante legal al   control fiscal que ejerce por disposición de la misma Constitución Política.    

Ciertamente, en el acto administrativo que   puso fin a las diligencias seguidas contra el Fiscal General de la Nación, la   Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad se reservó   para sí la atribución general de acudir a procedimientos de naturaleza   sancionatoria con la finalidad de lograr el adecuado cumplimiento de la función   pública del control fiscal, basada no solamente en los artículos 268 de la Carta   Política[24]  y 16 de la Ley 42 de 1993[25],   sino también en la potestad correccional del Estado que habilita el uso de un   poder de sanción cuando quiera que se incumplan los distintos mandatos que las   normas jurídicas imponen a los administrados y a las mismas autoridades   públicas.    

3.3. De esa manera, para la Contraloría   General de la República, tanto el juicio de responsabilidad fiscal, como el   proceso administrativo sancionatorio que puede acompañarlo, como expresiones de   una facultad constitucional del órgano de control, en los términos anteriormente   planteados, pueden ejercerse en cualquier tiempo sobre quienes gozan de fuero   constitucional especial, como es el caso del Fiscal General de la Nación, por   actuaciones u omisiones que los hagan sujetos pasivos del control fiscal. Algo   similar ocurre desde la perspectiva del Fiscal General de la Nación, ya que a   pesar del archivo de las diligencias en el caso concreto, esta percepción de la   Contraloría supone una amenaza para los derechos fundamentales cuyo amparo   invoca, lo cual, estima la Corte, permite hacer viable un pronunciamiento de   fondo.    

4.      Problema   Jurídico    

4.1. Delineado el contexto en el que esta   Corporación debe intervenir, la problemática jurídica por resolver se contrae a   la necesidad de determinar si,  en efecto, la Contraloría Delegada para el   Sector Defensa, Justicia y Seguridad de la Contraloría General de la República quebrantó el derecho fundamental al   debido proceso, particularmente en lo relativo a la garantía del juez natural,   del Fiscal General de la Nación Luis Eduardo Montealegre Lynett, al haber   iniciado en su contra un proceso administrativo sancionatorio por haber rendido   en forma extemporánea un informe de gestión contractual y si, además, tal   afirmación de competencia, tanto administrativa como fiscal, comporta, en   realidad, una verdadera amenaza a los aludidos derechos fundamentales del Fiscal   General de la Nación.    

Así pues, lo que busca la Corte es   precisar si el organismo de control demandado, con la conducta cuestionada,   desbordó las específicas atribuciones que le fueron conferidas por la   Constitución Política, al formularle cargos a un servidor público amparado por   un fuero constitucional especial, prerrogativa que excluye esa   posibilidad o si, por el contrario, el marco de competencias generales de la   Contraloría comprende la facultad de investigar y sancionar al Fiscal General de   la Nación, no obstante el fuero constitucional del que está investido.    

Para dar respuesta al cuestionamiento   sugerido, habrá de resolverse, necesariamente, el siguiente interrogante: ¿el fuero constitucional en cabeza del   Fiscal General de la Nación se extiende no solo a asuntos disciplinarios o   penales, sino también al ámbito de la responsabilidad fiscal? Teniendo en cuenta   los elementos que surjan de ese análisis se establecerá si existe o existió la   transgresión alegada por el Fiscal General de la Nación en la presente causa.    

4.2. Con ese propósito, la Sala Plena   encuentra necesario pronunciarse sobre (i) el concepto, finalidad,   alcance, características y sistemas actuales del control fiscal en Colombia, las   atribuciones constitucionales y legales de la Contraloría General de la   República, los sujetos pasivos de control y vigilancia fiscal y los procesos de   responsabilidad fiscal y administrativos sancionatorios; (ii) el fuero   constitucional que ampara al Fiscal General de la Nación y su alcance según la   jurisprudencia, así como (iii) los contenidos específicos de la   jurisprudencia constitucional relacionados con el principio de unidad de la   Constitución; todo lo cual habrá de contrastarse con los hechos materiales del   caso para dar respuesta a la problemática planteada.    

4.3. Para iniciar el examen propuesto, sin   embargo, forzoso es pronunciarse sobre dos aspectos básicos esenciales: uno   primero alude a (i) la circunstancia de haberse declarado por el juez de   primera instancia la existencia de un hecho superado y, uno segundo, se refiere   necesariamente a (ii) la procedencia de la acción de tutela en el caso   bajo estudio como mecanismo directo de protección o si, por el contrario, existe   otra alternativa de defensa judicial idónea que permita dirimir la controversia   suscitada en torno a los cargos que la Contraloría General de la República llegó   a endilgarle al Fiscal General de  la Nación en el marco de un proceso   administrativo sancionatorio de naturaleza fiscal.    

4.4. Siendo así las cosas, empieza la Corte   por estimar que no es procedente en este caso la declaratoria de un hecho   superado, pues, como tuvo la oportunidad de advertirse, aunque la Contraloría   Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad de la Contraloría General   de la República expidió una resolución en la que ordenó el archivo del proceso   administrativo sancionatorio formulado en contra del Fiscal General de la   Nación, en el mismo acto mantuvo intacta la tesis conforme a la cual en ella   reside la competencia tanto para vigilar su gestión fiscal como para sancionarlo   cada vez que incumpla la normatividad referente a la materia. En este escenario,   el accionante plantea que dicha pretensión del ente de control fiscal supone una   afectación actual de las garantías institucionales y de los derechos   fundamentales en discusión y que amenaza con proyectarse indefinidamente, dada   la dificultad práctica que surge de la falta de un sustento normativo claro en   el texto de la Carta Política para definir el alcance del fuero especial que lo   cobija en su calidad de alto funcionario del Estado frente a tipologías de   responsabilidad distintas de la penal y la disciplinaria.    

5.        Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela para controvertir actos administrativos de carácter   sancionatorio.    

5.1. Conforme lo ha dado por sentado esta   Corporación en innumerables pronunciamientos sobre la materia, la acción de   tutela fue concebida como un instrumento de defensa judicial para la efectiva   protección de los derechos fundamentales al que la propia Carta Política de 1991   asignó un carácter residual y subsidiario[26].   En virtud de ese rasgo particular, no puede admitírsele como un mecanismo   alternativo, adicional o complementario de los previstos en la ley para   garantizar los derechos de las personas, pues con ella no se pretende sustituir   los procesos ordinarios o especiales, reabrir debates concluidos y mucho menos   aún, desconocer las acciones y recursos judiciales ínsitos dentro de los mismos   para controvertir las decisiones que se profieran[27].    

Esa condición supletiva, específicamente   atribuida por el artículo 86 Superior, ha dicho la Corte, además de reconocer la   naturaleza preferente de los diversos mecanismos judiciales establecidos por la   ley[28],   convirtiéndose en la regla general de resolución de los conflictos jurídicos   relacionados con derechos fundamentales, lleva a comprender que el ejercicio del   recurso de amparo constitucional sólo sea procedente de manera excepcional,   cuando no existan otros medios de protección a los que se pueda acudir, o aun   existiendo éstos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio   irremediable[29]  o              se   acredite la ineficacia de aquellos en relación con el caso concreto.    

El panorama esbozado encuentra pleno   respaldo en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el cual, al referirse a las   causales de improcedencia de la acción de tutela, puntualiza claramente que la   existencia de otros medios de defensa judicial tendrá que ser apreciada en   concreto, atendiendo al grado de eficiencia y efectividad del mecanismo judicial   para encarar las específicas circunstancias en que se encuentre el solicitante   al momento de invocar la protección del derecho presuntamente conculcado[30].    

Será el juez constitucional, entonces, en   cada caso en particular, el que determine cuándo ese medio judicial preferente   es ineficaz o no es lo suficientemente expedito para prodigar una protección   inmediata, eventos en los que la acción de amparo se impone como mecanismo   directo de protección[31].    

5.2. De acuerdo con las precisiones que anteceden, es apenas lógico que, por   ejemplo, tratándose de controversias relacionadas con actos administrativos   sancionatorios, esta Corte   haya sido consistente en sostener la regla de improcedencia general de la acción   de tutela para resolver asuntos de esa índole, sobre la base de que el   ordenamiento jurídico ha delineado un sistema de control judicial mediante   acciones y recursos que admiten el cuestionamiento de aquellos, con lo cual se   preserva el orden regular de   competencias asignadas por la ley a las distintas autoridades jurisdiccionales y   se garantiza el principio de seguridad jurídica.    

Así ocurre con la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 138 del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[32], que   habilita a quien se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado en una norma   jurídica, a impetrar la declaratoria de nulidad del acto administrativo   particular y concreto, y a que se le reestablezca su derecho. Por manera que la   aludida acción contenciosa se erige en el dispositivo legal idóneo al que todas   las personas deben acudir, preferentemente, para garantizar la protección de sus   derechos constitucionales, incluyendo los de raigambre fundamental, cuando   quiera que sean amenazados o vulnerados por actos administrativos de carácter   sancionatorio, pues es el cauce a través del cual puede debatirse más   ampliamente su estricta legalidad y el potencial enervamiento de los efectos   nocivos que produce.    

5.3. Ahora bien, es de mérito advertir que   tal aproximación teórica no está planteada en términos absolutos, ya que en la   misma jurisprudencia constitucional se ha atemperado el criterio de   improcedencia atrás descrito en los eventos en que ha logrado comprobarse que   (i)  el medio ordinario de defensa judicial no es apto ni eficaz para otorgar una   protección inmediata a los derechos involucrados en los mencionados actos   administrativos sancionatorios y (ii) cuando, como producto de su   expedición, se configura un perjuicio grave e irreparable[33].    

Justamente, en esos específicos   escenarios, es que ha llegado a admitirse, por vía de excepción, el ejercicio de   la acción de tutela en orden a salvaguardar las garantías iusfundamentales  que resulten involucradas. Derrotero que, según evidencian las fórmulas   de decisión incorporadas a causas similares[34],   ha servido para perfilar de mejor manera la línea de interpretación desarrollada   con alcance general en tratándose de la procedencia de la acción de tutela para   controvertir actos administrativos de carácter sancionatorio, independientemente   de la materia que en ellos se trate, lo cual puede involucrar desde actuaciones   relacionadas con asuntos disciplinarios, aspectos de derecho contravencional o   correccional, hasta procedimientos administrativos sancionatorios propiamente   dichos.    

5.4. Siguiendo esta argumentación podría señalarse que si   bien, en principio, la acción de tutela promovida por el actual Fiscal General   de la Nación, Luis Eduardo Montealegre Lynett, en aplicación del presupuesto de   subsidiariedad, resultaría improcedente, puesto que podría acudir al mecanismo   ordinario de defensa judicial, cual es, en esta coyuntura, la acción de nulidad   y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa,   tal hipótesis no resulta de recibo, en razón de la inadecuación de esa vía   procesal para la protección efectiva de los derechos que se invocan en esta   causa, no sólo por cuanto se habría presentado una sustracción de materia, que   inhibiría un pronunciamiento sobre los asuntos ius fundamentales en   cuestión, sino porque la controversia que se plantea surge del hecho de que la   pretendida afectación de derechos fundamentales se origina en un problema de   interpretación sobre el alcance que, de acuerdo con la Carta Política tienen,   por un lado, las competencias de control fiscal que ejerce la Contraloría   General de la República y, por otro, la garantía del fuero especial que ampara   al Fiscal General de la Nación, asunto que le corresponde dilucidar a la Corte   Constitucional como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.    

La discusión obedece, en estricto sentido,   a que en el esquema constitucional los artículos 267 y 268 Superiores[35] consagran   de manera genérica y amplia que la Contraloría General de la República es la   entidad encargada de ejercer la función pública del control fiscal respecto de   la administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de   la Nación, pudiendo establecer la responsabilidad que se derive de la gestión   fiscal e imponer las sanciones que sean del caso; mientras que los artículos   174, 175 y 178 de la misma Constitución, por contraste, le asignan   exclusivamente al Congreso de la República la competencia para conocer de todas   las acusaciones que, por causas constitucionales se formulen contra, entre otros   funcionarios, el Fiscal General de la Nación.    

En tal sentido, cabe señalar que en el   propio texto de la Carta Política no existe formulación expresa en relación con   las competencias y los cauces procesales para establecer una eventual   responsabilidad fiscal de los servidores públicos que están revestidos de un   fuero constitucional especial.    

De este modo, en tanto que la lectura   aislada de las disposiciones constitucionales que regulan estas materias puede   conducir a conclusiones divergentes y dado que, como se ha dicho, no existe una   regla expresa de articulación, es preciso admitir que, si bien el Fiscal General   de la Nación ha expuesto argumentos serios y razonables para controvertir las   actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria desplegadas en su contra   por parte de la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y   Seguridad, no puede desconocerse que la Contraloría General de la República   funda su conducta en el hecho objetivo e incontrovertible de que ni en la   Constitución ni en la ley se encuentran normas que en forma explícita impidan o   excluyan el sometimiento al control fiscal de los altos dignatarios del Estado,   con lo cual se deja entrever la importancia en la definición del alcance de sus   atribuciones desde el punto de vista de los sujetos que vigila.    

En las anotadas condiciones, la   controversia así ilustrada adquiere resonancia desde la óptica constitucional y   ratifica la intervención directa de esta Corporación para que adelante el examen   de las disposiciones normativas involucradas en aras de descifrar la   interpretación que más se ajusta al concepto y finalidad del fuero especial de   juzgamiento, sin olvidar la cláusula general de competencia reconocida a la   Contraloría General de la República para llevar a cabo la función pública del   control fiscal.    

Evaluado de esa forma el mecanismo   ordinario, la Sala concluye que el Fiscal estaba habilitado para acudir a la   acción de tutela, como en efecto lo hizo, siendo un instrumento idóneo para   invocar la protección de sus derechos fundamentales, en tanto por su intermedio   puede zanjarse la controversia descrita y conjurarse eficazmente la violación   que pueda llegar a producirse. Dicho lo anterior, cabe apuntar que la   procedencia de la acción de tutela de ninguna manera implica que ya se haya   adelantado el correspondiente análisis sobre la efectiva transgresión de los   derechos y prerrogativas que fueron enunciados previamente. Tan solo se activó   la competencia del juez constitucional para intervenir en el estudio de fondo de   la problemática jurídica e intentar dar luces a partir de un esquema de   solución, tal y como a continuación pasa a desarrollarse.    

6.      Sobre la   importancia del Control Fiscal en el Estado de Derecho    

El proceso de diseño de las actividades de   un Estado moderno no solamente involucra la identificación de las funciones que   deben cumplirse y los órganos o entidades que habrán de desarrollarlas, sino que   debe orientarse por establecer, paralelamente, los controles que serán   aplicables para una adecuada actuación del aparato de poder público dentro de   parámetros previamente delimitados[36].    

Y es que en la actualidad, las   constituciones políticas envuelven todo un sistema plural de instrumentos de   control que ya no se restringen a la legalidad en abstracto ni están reservados   exclusivamente a una única autoridad, pues por su misma estructura dan cuenta de   diversos medios dotados de la suficiente capacidad de contención para hacerle   frente a los excesos en el ejercicio de la función atribuida a cada uno de los   órganos estatales. Tan es así, que la doctrina no duda en aludir al fenómeno de   la “tetradivisión del poder”[37]  para llamar la atención sobre el llamado cuarto poder como aquel referido al   control, orgánica y funcionalmente disímil de los otros poderes clásicos[38].    

Puede hablarse, entonces, de controles   internos, externos, de calidad,                de resultado, de legalidad, políticos, disciplinarios y hasta de tipo fiscal,   todos los cuales gravitan como condicionantes del ejercicio de la función   pública, particularmente de la función administrativa.    

6.1.   El Control Fiscal en la   Constitución Política de 1991    

Ya en varias ocasiones esta Corte ha   analizado normas relativas al control fiscal dentro del paradigma de la   Constitución de 1991[39],   pues se ha pronunciado constantemente en relación con las competencias de la   Contraloría General de la República, la naturaleza y características del control   fiscal, los sujetos, el objeto, el modo o método de control fiscal, y las   diferencias entre el control fiscal ejercido por la Contraloría y las funciones   del Contador General de la Nación[40].    

La Sala empezará por referirse de manera   general a la función constitucional de la Contraloría General de la República y   a su nueva dimensión, al concepto y finalidad del control fiscal, a sus   principales características y alcances, así como a los sujetos pasibles del   mismo. Adicionalmente, se establecerán los principales elementos del proceso   administrativo sancionatorio y de la responsabilidad fiscal, al igual que se   abordaran otros aspectos trascendentales consustanciales a los mismos.    

6.2.   La función constitucional   de la Contraloría General de la República    

En el artículo 267 de la Constitución   Política se establece que la Contraloría General de la República es la entidad   encargada de ejercer el control fiscal, esto es, de vigilar la gestión fiscal de   la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes   de la Nación[41].   Dicha vigilancia incluye un control financiero, de gestión y de resultados,   fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos   ambientales. Allí mismo se señala que el control se ha de realizar en forma   posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que   establezca la ley.    

En el propósito de cumplir la función   primordial que el Constituyente le atribuyó a la Contraloría General de la   República -el ejercicio del control fiscal- se le concedieron al Contralor   múltiples tareas, entre las cuales cabe destacar las siguientes, que aparecen   enunciadas en el artículo 268 de la Carta: a) Prescribir los métodos y la   forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la   Nación, e  indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados   que deberán seguirse; b) Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los   responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía   con que hayan obrado; c) Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados   oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada   que administre fondos o bienes de la Nación y d) establecer la responsabilidad   que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean   del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los   alcances deducidos de la misma.    

El fundamento constitucional del control y   la responsabilidad fiscal se encuentra en los artículos 267 a 274 de la   Constitución Política, en los cuales se asigna a la Contraloría General de la   República y a las contralorías de las entidades territoriales -departamentales,   municipales y distritales-, el ejercicio del control fiscal en Colombia, el cual   implica, una función pública especializada que consiste en vigilar la gestión   fiscal de los servidores del Estado y de las personas de derecho privado que   manejen o administren fondos o bienes de la Nación.    

Las disposiciones del artículo 267 se   articulan con lo dispuesto en el artículo 119 de la Carta Política, según el   cual “La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia   de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración”. Así   mismo, de conformidad con el artículo 117 de la Carta Política, la Contraloría   General de la República es uno de los órganos de control de la Nación. En el   marco de un Estado de derecho, como es el caso colombiano, resulta impensable   imaginar una actividad legalmente regulada que no se encuentre sometida a un   control específico[42]. Pues bien, el control específico conferido   a la Contraloría General por el Estado colombiano, tal como lo establece el   artículo 119 del Estatuto Superior, es el de los resultados de la Administración   y la vigilancia de la gestión fiscal.    

6.3.   La nueva dimensión del   control fiscal en la Constitución de 1991    

En relación con la nueva dimensión que   adquiere la función pública del control fiscal con la promulgación de la   Constitución de 1991, esta Corporación ha considerado que este control fiscal se   encuentra ajustado a la filosofía del Estado Social de Derecho y se dirige a la   aplicación de los principios de eficacia económica, equidad y valoración de los   costos ambientales. En este sentido ha considerado que el control fiscal “…comprende   la “gestión fiscal de la administración” que no solo se limita a la rama   ejecutiva del poder público, sino que se hace extensivo a todos los órganos   del Estado y a los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación”[43]  (Subraya la Sala).    

Teniendo en cuenta lo anterior, es de   resaltar que el paradigma de control fiscal   consagrado en la Constitución de 1991, constituye un importante cambio   cualitativo en esta materia frente al modelo del sistema de control fiscal   previo, adoptado por Colombia desde el inicio de la vida republicana[44].   En segundo término, vale anotar que la Constitución actualmente incorpora un   modelo de control posterior, selectivo e integral, que se encuentra más   acorde con las complejidades de la administración pública contemporánea[45].    

6.4.   Concepto y finalidad del   control fiscal    

En cuanto al concepto y finalidad del   control fiscal, del marco constitucional superior se deriva que el control   fiscal constituye el instrumento necesario e idóneo en un Estado constitucional   de Derecho para garantizar “el cabal cumplimiento de los objetivos   constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado”[46], a través de la   inspección de “la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en   las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto,   inversión y disposición”[47].    

Por tanto, el objetivo final del control de   los resultados de la Administración y la vigilancia de la gestión fiscal es   verificar el manejo correcto del patrimonio estatal. El control fiscal, cuyo   concepto tiene su origen etimológico en el término latino “fiscus” que   significa erario o tesoro público, se confiere a una entidad que cuida de la   res pública o cosa pública, lo cual denota que el fin fundamental del   control fiscal es la preservación y buen manejo de los bienes que pertenecen a   todos.    

En este sentido, la jurisprudencia   constitucional ha puesto de relieve que “el cometido central de la   Contraloría es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados   a los servidores públicos y a las personas de derecho privado que manejan o   administran recursos o fondos públicos[48], en el ejercicio de actividades económicas,   jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisición,   planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación,   consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos,   así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas” (Artículo 3º de la   Ley 610 de 2000)”[49].    

Así mismo, cabe señalar   que de la Constitución Política se colige que el sentido último del control fiscal proviene de la   necesidad de proteger los bienes que están afectos al interés general. De allí   que sea indispensable que exista una instancia, legítimamente constituida, que   garantice y verifique la correcta ejecución de los presupuestos públicos,   evitando y/o sancionando el despilfarro, la desviación de recursos, los abusos,   las pérdidas innecesarias y la utilización indebida de fondos. Pese a que el   concepto de control fiscal es inherente a los Estados republicanos -pues deriva   de su filosofía una finalidad común de preservación patrimonial-, no todos los   sistemas o mecanismos de implementación tienen las mismas características. Estos   se vienen acoplando a modelos diversos, de conformidad con el desarrollo o grado   de evolución de la administración pública a la que van dirigidos.    

Así, la finalidad jurídica del control   fiscal y de la consecuente responsabilidad fiscal tanto de los servidores   públicos como de los particulares que administren bienes y recursos públicos   frente al Estado, no es otra que la de garantizar el patrimonio económico   estatal, el cual debe ser objeto de protección integral con el propósito de   lograr y asegurar “la realización efectiva de los fines y propósitos del   Estado Social de Derecho”[50]  , en los términos de lo estatuido por los artículos 2 y 209 de la Constitución   Política[51].    

En síntesis, la Sala reitera que la vigilancia de la   gestión fiscal tiene como fin la protección del patrimonio público, la   transparencia en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización   de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la   administración en el cumplimiento de los fines del Estado[52].   Estas medidas se enmarcan en la concepción del Estado social de derecho, fundado   en la prevalencia del interés general, y propenden por el cumplimiento de los   fines esenciales del Estado[53].    

6.5.   Características, alcance y   sistemas del control fiscal    

Respecto de las características específicas   del control fiscal, de conformidad con lo establecido por el artículo 267   Superior, la Sala encuentra que el control fiscal (i) se erige en una   función autónoma ejercida por la Contraloría General de la República, (ii)  se lleva a cabo en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los   procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador; (iv)  constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control   financiero, de gestión y de resultados, para cuya efectividad se utilizan   mecanismos auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación del control   interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se practica en los   distintos niveles de administración nacional centralizada y en la   descentralizada territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los   sectores, etapas y actividades en donde se manejan bienes o recursos oficiales,   sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que   realiza la función o tarea sobre el cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y  (vii) se orienta por la materialización de los principios de   eficiencia, economía, equidad y la valoración de los costos ambientales[54].    

En relación con las características   constitucionales del control fiscal, anteriormente enunciadas, la jurisprudencia   constitucional ha resaltado:    

En primer lugar, que “constituye una función pública autónoma, ejercida   por la Contraloría General de la República bajo un método de control posterior y   selectivo que facilita la adecuada evaluación sobre el manejo de los recursos y   bienes públicos”[55].    

En segundo término, que frente al sistema anterior eran   frecuentes las críticas al carácter previo y perceptivo del control   fiscal, en particular por haberse transformado en mecanismo de co-administración   y en foco de corrupción. Estas características fueron consideradas en los   debates surtidos en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente[56] y sirvieron como   fundamento para reemplazar el control fiscal previo y perceptivo por uno  posterior y selectivo, que comprende un control financiero, de gestión y   de resultados, basado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración   de los costos ambientales[57].    

En tercer lugar, que la   vigilancia de la gestión fiscal está sujeta a los procedimientos, sistemas y   principios que establezca la ley, ya que “en materia de control fiscal,   el legislador cuenta con un amplio espectro de configuración normativa, conforme   al cual puede definir tanto el método específico para el ejercicio del control,   como las entidades públicas o privadas objeto del mismo.  Ello a condición   que se cumpla la premisa constitucional sobre la relación necesaria entre   ejercicio del control fiscal y manejo de fondos o bienes de la Nación”[58].    

De otra parte, y en   relación con el carácter integral del modelo de control fiscal, el mismo  “comprende el ejercicio de un control financiero, de gestión, de legalidad y   de resultados”[59].    

Así mismo, ha puesto   de relieve esta Corte que la determinación constitucional del control fiscal a   partir de los principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de los   costos ambientales, ha implicado que el legislador disponga que dicho control   debe ejercerse “de   tal manera que permita determinar en la administración, en un período   determinado, que la asignación de recursos sea la más conveniente para maximizar   sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios   se obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera oportuna y   guarden relación con sus objetivos y metas. Así mismo, que permita identificar   los receptores de la acción económica y analizar la distribución de costos y   beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales   y cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el   medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y   explotación de los mismos”[60].    

Adicionalmente, el   control fiscal se caracteriza por su amplitud, respecto de lo cual esta   Corporación ha manifestado que la vigilancia de la gestión estatal incorpora un   amplio espectro de entidades, nivel territorial y operaciones susceptibles de   ese control y que por tanto su ejercicio es posible “en los distintos niveles administrativos, esto es, en   la administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente   y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando   manejan bienes o recursos públicos. Es decir, que el control fiscal cubre todos   los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales,   sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que   realiza la función o tarea sobre el cual recae aquél, ni su régimen jurídico”[61].    

En este sentido, la jurisprudencia ha   estimado que como el fisco o el erario público está integrado por los bienes o   fondos públicos cualquiera sea su origen y su administración, por lo   tanto, la vigilancia de la gestión fiscal se orienta a establecer “si las   diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y   materiales a las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con   las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de   contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contralor General,   recursos, públicos y, finalmente los objetivos, planes, programas y proyectos   que constituyen en un período determinado la meta y proyectos de la   administración”[62].    

Por último, el control fiscal se identifica   por cuanto su ámbito de ejercicio se extiende a cada uno de los sectores y   etapas relacionadas con la gestión de recursos públicos. En ese sentido, del   Texto Superior se desprende que la extensión del control fiscal “hace   referencia a la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las   distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto,   inversión y disposición”[63].    

En lo que hace a los momentos del   control fiscal, la jurisprudencia constitucional ha expuesto que es posterior y   selectivo, se desarrolla en dos momentos diferenciados que, sin embargo, se   encuentran entre sí claramente vinculados, el primero de los cuales resulta   necesario y obligado, mientras que el segundo tiene un carácter derivado.    

Así, en un primer momento, las contralorías   de todos los órdenes llevan a cabo la labor de vigilancia propiamente dicha,   dentro del ámbito de sus respectivas competencias, de conformidad con la ley.   Esta primera labor se desarrolla mediante la práctica de auditorías sobre los   sujetos sometidos al control fiscal selectivo. A partir de este seguimiento se   produce la formulación de las correspondientes observaciones, conclusiones,   recomendaciones, e incluso, las glosas que se deriven del estudio de los actos   de gestión fiscal controlados.     En un segundo momento, y si de la labor de   vigilancia primeramente practicada surgen elementos de juicio a partir de los   cuales se pueden inferir posibles acciones u omisiones eventualmente   constitutivas de un daño al patrimonio económico del Estado, se inicia el   proceso de responsabilidad fiscal, orientado a “obtener una declaración   jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público   o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus   actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está   obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o   culposa”[64].    

Cabe recordar aquí, que la Carta Política   dispone en su artículo 269,                  la obligación de las autoridades   públicas de diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y   procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, de   cuya calidad y eficiencia le corresponde conceptuar al Contralor General de la   República (C.P., art 268-6), lo cual permite una distinción entre los fines y   alcances del control interno propio de las entidades públicas y el control   fiscal externo ejercido por la Contraloría General de la República y las   contralorías departamentales, distritales y municipales a nivel territorial. Por   esta razón, la jurisprudencia de la Corte ha hecho énfasis en la diferenciación   entre el control interno y el control fiscal externo, que es una atribución   exclusiva e insustituible de los organismos de control fiscal[65].    

Particularmente en el artículo 9º se dispone   que pueden aplicarse, entre otros, los siguientes sistemas de control:   financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la   evaluación del control interno.    

– El control financiero: es el examen que se realiza, con base en   las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados   financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus   operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la   elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los   originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades   competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o   prescritos por el contador general[66].    

– El control de legalidad: Es la comprobación que se hace de las   operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una   entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son   aplicables[67].    

– El control de gestión: es el examen de la eficiencia y eficacia de   las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada   mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de   indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la   distribución del excedente que estos producen, así como de los beneficiarios de   su actividad[68].    

– El control de resultados: el control de resultados es el examen que se   realiza para establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus   objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la   administración, en un periodo determinado[69].    

– La revisión de cuentas: es el estudio especializado de los   documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las   operaciones realizadas por los responsables del erario durante un periodo   determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y la   equidad de sus actuaciones[70].    

6.6.   Del proceso de   Responsabilidad Fiscal    

En el marco de las atribuciones   constitucionales conferidas al Contralor General de la República y a los   contralores en sus respectivos órdenes, se encuentra la de establecer la   responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, recaudar su monto y ejercer   la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de ésta. Esa   responsabilidad fue reglamentada en la Ley 610 de 2000 y su objetivo primordial   es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como   consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan   gestión fiscal.    

Es así como los artículos 268-5 y 272-6 de   la Constitución Política le reconocen al Contralor General de la República y a   los contralores de las entidades territoriales, competencia para exigir a los   servidores públicos y a los particulares que manejan y administran recursos   públicos, a través del respectivo proceso implementado por la ley,   responsabilidad fiscal cuando con su proceder, doloso o culposo, afectan o   lesionan el patrimonio público. En este sentido, las normas superiores   mencionadas otorgan facultades específicas para (i) establecer la   responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, (ii) imponer las   sanciones pecuniarias que sean del caso, (iii) recaudar el monto de tales   sanciones, (iv) ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances de   dicha responsabilidad, y (v) excepcionalmente contratar con empresas   privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal.    

Por consiguiente, el proceso de   responsabilidad fiscal constituye una facultad complementaria a la del control y   vigilancia de la gestión fiscal que le corresponde ejercer a la Contraloría   General de la República y a las contralorías departamentales, municipales y   distritales, en aras de establecer la responsabilidad por acción y omisión de   los servidores públicos y de los particulares, en el manejo de fondos y bienes   públicos cuando se advierte un posible daño al patrimonio estatal.    

Ya esta Corte se ha ocupado de la naturaleza   jurídica, los objetivos y propósitos que persigue el proceso de responsabilidad   fiscal, el cual presenta las siguientes características, de conformidad con los   mandatos de la Constitución Política y la ley -Ley 610 de 2000-: (i)   origen único y exclusivo en el ejercicio de un control fiscal sobre los   servidores públicos y los particulares jurídicamente habilitados para   administrar y manejar recursos o bienes públicos; (ii) naturaleza   administrativa más no jurisdiccional; (iii) finalidad de resarcir el   patrimonio público por un detrimento que se le haya causado; (iv)  responsabilidad independiente y autónoma de otros tipos, como la disciplinaria o   la penal; (v) responsabilidad de carácter subjetivo, dado que es   necesario determinar si el imputado obró con dolo o culpa; y finalmente  (vi)  observancia plena de las garantías sustanciales y procesales propias del debido   proceso, de conformidad con los artículos 29 y 209 Superiores[71].    

La declaración como tal de la   responsabilidad fiscal es, además, una modalidad por completo independiente y   autónoma de otras previstas para los servidores públicos como la penal y la   disciplinaria[72],   con marcado carácter administrativo y de contenido patrimonial o resarcitorio[73].    

6.7.   Elementos de la   Responsabilidad Fiscal    

Son tres los elementos de la   responsabilidad, a saber: el daño, las conductas relacionadas con la gestión   fiscal y el nexo causal.    

El primero de ellos se encuentra regulado en   el artículo 6º de la Ley 610 de 2000, en donde se enuncia que por daño se   entiende la lesión producida al patrimonio público, representada en el   menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de los bienes   o recursos públicos, o de los intereses patrimoniales del Estado. Se trata de un   daño especial que se surte sobre un patrimonio de naturaleza pública, dentro de   un esquema de atribución normativa y en el ámbito de la gestión fiscal[74].    

El daño en el campo de la responsabilidad   fiscal tiene varios rasgos especiales: Por un lado, (i) debe obedecer a una   actividad propia de la gestión fiscal, dándose a entender con ello que la   responsabilidad fiscal no es universal o general para todos los servidores   públicos o particulares, pues aplica únicamente a los gestores fiscales como   elemento orgánico[75];   y, por otro,        (ii) la conducta generadora de   responsabilidad solo es aquella desarrollada de forma dolosa o gravemente   culposa.    

Realmente, la doctrina es uniforme en   conceptuar al daño como el elemento estructural de la responsabilidad civil,   circunstancia que origina similares efectos cualificadores respecto de la   responsabilidad fiscal. Ahora, el daño en tanto requisito indispensable no es   suficiente, pues además de su demostración precisa de los varios elementos   adicionales que integran la responsabilidad patrimonial. Importante nota en el   caso de la responsabilidad fiscal, ya que aquella no se consolidará ni podrá   determinarse sin un daño efectivamente verificado[76].    

Frente a las actividades especiales que   generan daño, las conductas que lo determinan son aquellas caracterizadas como   actividades generadoras               o especies de omisiones, verbos rectores   según los cuales se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del   patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio,   detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o recursos públicos, o de los   intereses patrimoniales del Estado, producido por una gestión fiscal   antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna que, en términos generales, no   se aplique a los cometidos y fines del Estado, particularizados por el objetivo   funcional y organizacional, programa o proyecto, de los sujetos de vigilancia y   control[77].    

Como elemento material del daño está el   concepto de patrimonio público, que cobija la totalidad de bienes, derechos y   obligaciones que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento   de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento normativo[78]. Es, si se quiere, un   concepto genérico que involucra todos los bienes del Estado y que comprende en   ellos los de todas las entidades, ya sea del nivel central, descentralizado o   por servicios.    

En relación con el grado de imputación en   materia de responsabilidad fiscal, esta corporación tuvo la oportunidad de   señalar, en la Sentencia C-619 de 2002, que el criterio no podía superar aquel   previsto por el constituyente para fijar la responsabilidad patrimonial del   funcionario frente al Estado, ya que ello implicaría un trato diferencial de   imputación por la sola razón de que a la declaración de responsabilidad se   accede por una vía distinta. Por eso, “si el cauce jurídico escogido por el Estado para establecer la   responsabilidad del funcionario es el proceso de responsabilidad fiscal, éste   podría ser declarado responsable por la presencia de la culpa leve en su actuar.   Pero si el Estado opta por constituirse en parte civil dentro del proceso penal,   o por adelantar un proceso contencioso administrativo -a través del llamamiento   en garantía dentro de la acción de reparación directa o en ejercicio directo de   la misma acción-, o finalmente decide ejercer la acción de repetición, el   funcionario sería exonerado de responsabilidad civil por haber actuado con culpa   leve, dada la irrelevancia que en estas vías de reclamación tiene dicho grado de   culpa. De aceptarse tal tratamiento diferencial, se estaría desconociendo   abruptamente el fundamento unitario y la afinidad y concordancia existe entre   los distintos tipos de responsabilidad que, se repite una vez más, confluyen sin   distingo ninguno en la defensa del patrimonio público”.    

Por su parte,   la conducta hace referencia al comportamiento activo u omisivo, doloso o   culposo, que provoca un daño al patrimonio público, atribuible a un agente cuyas   funciones comportan el ejercicio de funciones administrativas de gestión fiscal.   Presupuesto que impone que la conducta dolosa o culposa sea atribuible a una   persona que despliegue conductas relacionadas íntimamente con la gestión fiscal.    

Como quiera que   la Ley 610 de 2000 no se ocupó de definir estas modalidades de conducta, por   regla general se acude a los principios previstos en el derecho civil[79].   De cualquier forma, ante los vacíos de tipos fiscales de responsabilidad, la Ley   1474 de 2011 “por la cual se dictan   normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y   sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión   pública”  introdujo, al menos para el ámbito de la contratación, las presunciones de dolo   y culpa grave respecto de la responsabilidad fiscal derivada de esa actividad[80].    

Ahora bien, en cuanto a la relación de   causalidad o nexo causal debe decirse que a la par que exige una causalidad   física de la conducta antijurídica frente al daño imputado, requiere de una   causalidad jurídica, derivada de la exigibilidad personal, funcional o   contractual producto de las normas generales y específicas. Implica que entre la   conducta desplegada por el gestor fiscal, o entre la acción relevante omitida y   el daño producido, debe existir una relación determinante y condicionante de   causa-efecto, de la cual solo puede predicarse una ruptura cuando entra en   escena la llamada causa extraña que puede operar bajo la denominada fuerza mayor   o el caso fortuito[81].    

Destacados los anteriores elementos, podría   llegarse a la conclusión de que, igual a lo que acontece con la acción de   repetición, la responsabilidad fiscal tiene como finalidad o propósito   específico la protección y garantía del patrimonio del Estado, buscando la   reparación de los daños que éste haya podido sufrir como consecuencia de la   gestión irregular de quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes   públicos. No obstante, a pesar de que tales regímenes de responsabilidad   responden al mismo principio o razón jurídica de proteger el patrimonio   económico del Estado, están determinadas por un mismo criterio normativo de   imputación subjetivo y parten de los mismos elementos axiológicos como son el   daño antijurídico sufrido por el Estado, la acción u omisión imputable al   funcionario y la relación de causalidad entre el daño y la actividad del agente,   lo cierto es que las dos clases de responsabilidad tiene una consagración   constitucional diferente -la una en el inciso 2º del artículo 90 y la otra en   los artículos 267 y 268 de la Constitución- y se establecen por vía de cauces   jurídicos distintos.    

En tal virtud, no es posible adelantar los   dos procedimientos en simultáneo, como quiera que ambos traen consigo el   elemento estructural del daño patrimonial y, en consecuencia, podría verse   afectado el principio del non bis in ídem.    

A diferencia de lo que ocurre con el   propósito meramente resarcitorio de la acción de responsabilidad fiscal, los   procesos administrativos de carácter sancionatorio son una manifestación propia   del poder punitivo del Estado que resulta necesaria para el adecuado   cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines. Se trata de una   potestad que se ejercita a partir de          la vulneración o perturbación de reglas preestablecidas con una cierta finalidad   preventiva, la cual se funda en el hecho de promover un cuadro sancionador junto   al conjunto de prescripciones normativas, con el objetivo de que se atienda   pacífica y voluntariamente el cumplimiento de aquellas.    

A este respecto, la Corte Constitucional ha   señalado que la potestad administrativa sancionatoria de la administración se   traduce en la imposición de sanciones de tipo correctivo y disciplinario para   reprimir las acciones u omisiones antijurídicas en las que incurren tanto los   particulares como los funcionarios públicos y contribuye al cumplimiento de las   decisiones administrativas.    

En materia fiscal[82], es la Ley 42   de 1993 la que regula lo atinente a la facultad administrativa sancionatoria que   está en cabeza de las diferentes contralorías y que fue atribuida como un   instrumento de control que busca facilitar el ejercicio de la vigilancia fiscal   a través del constreñimiento e impulso del correcto y oportuno cumplimiento de   ciertas obligaciones que permiten el adecuado, transparente y eficiente control   fiscal.    

6.8.   De los procesos   administrativos sancionatorios    

Es innegable que el Estado moderno ha   evolucionado en la búsqueda de un mayor compromiso de las autoridades públicas   en la satisfacción de las necesidades de la sociedad y en la garantía y   efectividad de los derechos de los ciudadanos. Ese rol protagónico adquirido ha   tenido como telón de fondo la introducción de la cláusula de Estado Social de   Derecho, que ha impulsado toda una serie considerable de funciones y de   actividades que están a su cargo, en aras de cumplir con los fines que le han   sido trazados.    

Entre las nuevas funciones administrativas   del Estado puede destacarse la relacionada con la imposición de sanciones como   manifestación propia del poder punitivo del Estado que se halla regulado en el   denominado “derecho sancionador”[83],   el cual acoge las siguientes especies: el derecho penal, el derecho   contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y     el   derecho de punición por indignidad política o “impeachment”[84].    

La potestad administrativa sancionatoria de   la administración estriba en la facultad de imponer sanciones de tipo correctivo   y disciplinario, dirigida a reprimir la realización de acciones u omisiones   antijurídicas en las que incurren tanto los particulares como los funcionarios   públicos y facilitar el ejercicio de las funciones públicas[85].   Lo anterior se explica en la medida en que “si el órgano está facultado   normativamente para imponer un mandato, o regular una conducta en servicio del   interés público, su incumplimiento implica que ese órgano tiene la atribución   para lograr la garantía del orden mediante la imposición de los castigos   correspondientes”[86],  por lo que la posibilidad de que la Administración exija el acatamiento de las   decisiones que adopta y esté facultada para imponer sanciones como consecuencia   de su incumplimiento, resulta ser un importante mecanismo a través del cual se   garantiza la efectividad de las mismas y la satisfacción del interés público.    

Dentro de este contexto, esta Corporación ha sido   enfática en reconocer la importancia de esta facultad para lograr los cometidos   estatales; en efecto, sobre este tema la Corte ha señalado:    

“Así, se ha   expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad   propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus   funciones y la realización de sus fines[87],   pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante   la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer   a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por   medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a   la realización de sus cometidos[88] y iii)   constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el   cumplimiento de las decisiones administrativas.”[89]    

Desde esta perspectiva, la facultad sancionadora de la   Administración Pública se diferencia de las demás especies del derecho   sancionador, particularmente por las siguientes características:    

  “(…)    

(i)                  La actividad sancionatoria de la Administración “persigue la   realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública   a los que alude el artículo 209 de la Carta (…)”.[90]    

(ii)                La sanción administrativa, constituye la “respuesta del Estado a la   inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y   mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado   funcionamiento y marcha de la Administración (…)”.[91]    

(iii)              Dicha potestad, se ejerce “a partir de la vulneración o perturbación   de reglas preestablecidas, pero que no obstante ese contenido represivo presenta   una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro   sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una norma, lo cual implica   una amenaza latente para quien sin atender pacífica y voluntariamente al   cumplimiento de tales prescripciones las infringe deliberadamente.”[92]    

(iv)              En relación con la sanción aplicable, “dentro del ámbito sancionador   administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones   privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica   y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido.”[93]    

(v)                Y, finalmente, “la decisión sancionatoria adoptada por la   Administración está sujeta a control judicial ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo”.[94]    

A su vez,   dicha potestad comprende dos modalidades: (i) la disciplinaria, que se ejerce   frente a la comisión de conductas antijurídicas en las que incurran los   servidores públicos o aquellas personas que, sin tener tal calidad, han sido   habilitadas para ejercer transitoriamente funciones públicas y (ii) la   correccional, que se aplica a los particulares que infringen las obligaciones y   restricciones que se les han impuesto, por ejemplo, en materia contractual,   financiera, de tránsito, fiscal, etc.”[95]    

Precisamente en materia fiscal, el proceso   administrativo sancionatorio resulta ser la expresión de la facultad   sancionatoria administrativa que se encuentra regulada en la Ley 42 de 1993 y   que fue conferida a la Contraloría General de la República como instrumento de   control fiscal que le corresponde por expreso mandato constitucional. Sólo puede   obedecer a circunstancias propias de la gestión fiscal y tiene por finalidad   constreñir e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas   obligaciones que tienen los sujetos de control fiscal y demás entidades   obligadas a reportar información semejante.    

6.9.   Sujetos del Control Fiscal    

Por interesar especialmente a esta causa, el   numeral 5º del artículo 268 de la Carta Política determina de manera genérica   como atribución del Contralor General de la República la de establecer la   responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, función que se hace   extensiva a los contralores territoriales por virtud de la remisión que hace el   artículo 272 ibídem.    

A su vez, siendo el proceso de   responsabilidad fiscal, como ya vimos,                 el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con   el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos   y de los particulares, cuando el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de   ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al   patrimonio del Estado, el artículo 4º de la Ley 610 de 2000 adiciona que este   procedimiento “tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al   patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes   realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que   compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”.    

De tal enunciación normativa puede deducirse   que el sujeto de la responsabilidad en quien recae la responsabilidad fiscal es   el servidor público o el particular que ejerza actos de gestión fiscal sobre el   patrimonio público -bien jurídico tutelado-, en la medida, claro está, que le   produzcan a ese patrimonio un menoscabo económico en el marco de las condiciones   estructurales de carácter legal[96]. Corolario que, de   algún modo, permite apreciar que dicho servidor público, en principio, puede ser   cualquier funcionario de cualquiera de las entidades y organismos públicos   sujetos a la vigilancia fiscal por parte de la Contraloría General de la   República.    

Tal aserto se refuerza si se atiende al   contenido del artículo 267 de la Constitución Política, a partir del cual habría   de expresarse que ningún ente que directa o indirectamente maneje o administre   fondos o bienes de la Nación o de entidades territoriales, es decir, sujeto de   responsabilidad fiscal, puede eximirse del control fiscal, pues aquel mandato   constitucional presupone una cláusula general de competencia que le confiere a   la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales la   facultad de vigilar a los organismos públicos y a los particulares que manejen o   administren los recursos públicos[97].    

En efecto, en el citado artículo se proyectó   una fórmula amplia y comprensiva por medio de la cual las contralorías, órganos,   técnicos, externos e independientes pudieran cubrir la vigilancia y el control   de toda la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades   que manejan fondos o bienes del Estado, en forma posterior y selectiva[98].    

Todas las consideraciones antes indicadas   adquieren el carácter de una regla general y cabría, en principio, considerar   que el control que ejerce la Contraloría, podría ser susceptible de aplicarse   inclusive a los sujetos aforados constitucionalmente, entre ellos, al Presidente   de la República, al Procurador General de la Nación, a los magistrados de Altas   Cortes y al Fiscal General de la Nación, puesto que, como se habrá advertido, no   opera expresamente, ni en la Carta Política ni en la ley, prerrogativa expresa   alguna en esta materia que indique, para cada entidad de la administración   pública, para los particulares o los órganos autónomos independientes, el   sometimiento al control fiscal. Sobre el particular tópico de la vigilancia   fiscal y los potenciales sujetos de responsabilidad en la materia esta   corporación tuvo la oportunidad de manifestar:    

“Es así como, en el Estado social de derecho, se han concebido dentro   de un largo histórico sistemas articulados de controles y contrapesos que   procuran prevenir y sancionar las fallas o extralimitaciones en el ejercicio del   poder público. Es bajo este orden de ideas que el constituyente colombiano   institucionalizó varios sistemas de controles entre los cuales se destaca el   control fiscal, que comprende la “gestión fiscal de la administración” que no   sólo se limita a la Rama Ejecutiva del poder público, sino que se hace extensivo   a todos los órganos del Estado y a los particulares que manejen fondos o bienes   de la Nación”[99].    

De esa forma, la regla general de   competencia abarcaría la totalidad de las ramas del poder público, esto es,   ejecutiva, legislativa y judicial[100],   como a todos los organismos de carácter autónomo e independiente, entre otros,   el Banco de la República y las corporaciones autónomas regionales. Así mismo,   los particulares en condición de contratistas o cuando disposiciones legales les   han conferido el manejo o la administración de recursos públicos.    

En tal escenario, es imprescindible estudiar   la figura del fuero constitucional especial, sus principales características y   sobre todo su alcance, en el propósito de determinar si en el marco de la   responsabilidad fiscal es la Contraloría General de la República la entidad   competente para adelantar las investigaciones e imponer las sanciones   correspondientes a los funcionarios que gozan de dicha prerrogativa cuando   ejercen funciones de gestión fiscal.    

7.      El fuero   constitucional que ampara al Fiscal General de la Nación    

7.2. Así, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo   178 de la Constitución[101],   es atribución especial de la Cámara de Representantes, acusar ante el Senado,   cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien   haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados   de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la   Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la   Nación. Del mismo modo le corresponde conocer de las denuncias y quejas que ante   ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares   contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas   acusación ante el Senado.    

De lo anterior se desprende que, cuando existan causas   constitucionales, el Fiscal General de la Nación será investigado y si es del   caso, acusado ante        el Senado de la República, por la Cámara de   Representantes.    

Esa atribución especial ha sido desarrollada en la ley,   que le asigna a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de   Representantes la competencia para conocer de las denuncias o quejas formuladas   contra el Fiscal General de la Nación por delitos cometidos en el ejercicio de   sus funciones, por indignidad por mala conducta o por delitos comunes.    

La denuncia o queja, de ser ratificada, será objeto de   estudio por parte de los representantes que integran la Comisión, pudiéndose   designar hasta tres Representantes investigadores. En dicho escenario podrá   ordenarse y practicarse las pruebas conducentes al esclarecimiento de los   hechos, las circunstancias en que ocurrieron y la identificación de los autores   o partícipes que hubieren infringido la ley. Agotada la investigación o vencido   el término legal para realizarla, el representante investigador podrá dictar   auto declarándola cerrada, y luego de vencido el término de traslado previsto   para que la defensa se pronuncie sobre el mérito de la investigación, se   presentará el proyecto de resolución de acusación o de preclusión de la   investigación ante    el pleno de la Comisión de Investigación y Acusación para   que ésta estudie si aprueba o no el proyecto presentado.    

Si se aprobare el proyecto de Resolución, el Presidente   de la Comisión enviará el asunto al Presidente de la Cámara, a fin de que la   Plenaria de esta Corporación avoque el conocimiento en forma inmediata. La   Cámara procederá a reunirse en pleno para estudiar, modificar y decidir sobre el   proyecto aprobado por la Comisión. Si la Cámara de Representantes aprueba la   Resolución de preclusión de investigación, se archivará el expediente. Si la   aprueba, designará una Comisión de su seno para que elabore, en un término   perentorio, el proyecto de Resolución de Acusación. De esta manera, si la Cámara   de Representantes aprueba la resolución de acusación, el Presidente, dentro de   los dos días siguientes, enviará el expediente a la Comisión de Instrucción del   Senado.    

7.3. A su vez, en el artículo 174 constitucional se   establece que “[c]orresponde   al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes   contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los   Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte   Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal   General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En   este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los   mismos.”    

Para el ejercicio de esa competencia la   Carta Política, en su artículo 175 le establece unas reglas al Senado, en los   siguientes términos:    

Artículo 175.- En   los juicios que se sigan ante el Senado, se observarán estas reglas:    

1. El acusado queda de hecho suspenso de su empleo, siempre que una acusación   sea públicamente admitida.    

2. Si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a   indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la de   destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los   derechos políticos; pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte   Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que   merezca otra pena.    

4. El Senado podrá cometer la instrucción de los procesos a una diputación de su   seno, reservándose el juicio y la sentencia definitiva, que será pronunciada en   sesión pública, por los dos tercios, al menos, de los votos de los Senadores   presentes.    

(…)    

7.4. Al analizar el alcance de este fuero   especial la jurisprudencia constitucional ha identificado dos tipos de procesos:   por un lado, los casos de acusación por delitos comunes y, por otro, aquellas   cuestiones relacionadas con delitos cometidos en el ejercicio de funciones o a   indignidad por mala conducta. En tal virtud, esta Corte ha dicho que, frente a   los primeros, “la función del Senado se limita ‘a declarar si hay lugar o no a   seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de   la Corte Suprema’, con lo cual dicha actuación constituye una condición o   requisito de procedibilidad del proceso penal que debe adelantarse ante ésta. Y   cuando se dan los segundos, de un lado, se determina la responsabilidad política   del imputado, en el sentido de que el Senado puede imponer, únicamente, si fuere   el caso, mediante sentencia la destitución del empleo o la privación temporal o   pérdida absoluta de los derechos políticos, y de otro lado, al reo se le seguirá   juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen   responsable de infracción que merezca otra pena”[102].    

7.5. Lo primero que cabe advertir en   relación con este fuero especial es que el mismo procede cuando, en relación con   los funcionarios por él cobijados, ocurran causas constitucionales  que den lugar a activar las competencias investigativas y de acusación de la   Cámara de Representantes y las de juzgamiento del Senado de la República y,   cuando proceda, de la Corte Suprema de Justicia.    

Así entonces, interesa señalar que de lo   dispuesto en el artículo 174 Superior fácilmente se desprende que el Fiscal   General de la Nación solo puede ser investigado cuando existan causas   constitucionales, evento en el cual se activaran las competencias y los   procedimientos forales.    

En ese contexto, es menester enfatizar en   que las causas constitucionales aluden a todas las conductas u omisiones que   sean susceptibles de reproche a la luz de los mandatos y las prohibiciones   contenidas en la Constitución y que, por consiguiente, de acuerdo con el régimen   ordinario de responsabilidad, darían lugar a la activación de los   correspondientes mecanismos de juzgamiento, los cuales, en razón precisamente de   la garantía foral, se verían condicionados o configurados por las reglas de   competencia y de procedimiento que integran el fuero.    

Esa aproximación amplia a la institución   del fuero, sin embargo, no encuentra plena correspondencia en las disposiciones   orgánicas y de procedimiento que la desarrollan de manera inmediata, en la   medida en que, al examinar la previsión del artículo 178, que configura el fuero   alrededor del concepto de causas constitucionales, de manera conjunta con lo   dispuesto en los artículos 174 y 175, se advierte que tales causas podrían   corresponder a: (i) delitos cometidos en ejercicio de las funciones,   (ii)  indignidad por mala conducta o (iii) delitos comunes.    

En correspondencia con esa lectura, el   régimen sancionatorio anunciado para estos casos parecería presentar dos   dimensiones: (i) la destitución del empleo o la privación temporal o   pérdida absoluta de los derechos políticos impuesta por el Senado, si la   acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de sus funciones o a   indignidad por mala conducta y el seguimiento de juicio criminal ante la Corte   Suprema de Justicia si los hechos lo constituyen responsable de infracción que   merezca otra pena. (ii) En caso de que se trate de delitos comunes, el   Senado se limitará a declarar si hay o no lugar al seguimiento de causa y, en   caso de que ello sea así, se pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema   de Justicia.    

De todo lo anterior resultaría claro que el   fuero constitucional especial ampara asuntos penales y, adicionalmente,   conductas y omisiones que, sin configurarse como delitos, queden cobijadas bajo   la expresión indignidad por mala conducta, la cual apuntaría, de manera   preliminar, a la órbita del llamado derecho sancionador, del cual hacen parte la   esfera disciplinaria, contravencional y correctiva[103].    

7.6. Nótese, en todo caso, que en las   disposiciones normativas superiores antes mencionadas no se hace referencia   expresa alguna sobre otro tipo de responsabilidad, distinta de la penal y de   aquellas que abarcan la perspectiva sancionatoria, por razón de la cual deba   aplicarse el fuero constitucional especial de que goza el Fiscal General de la   Nación, ni del contenido de las mismas puede descifrarse con absoluta claridad   el alcance de la figura frente a conductas o comportamientos por entero   disímiles de los ámbitos explícitamente señalados, ni siquiera cuando la entidad   del reproche que se les efectúe sea tal que constituya, cuando menos, indignidad   por mala conducta.    

De este modo, cabría señalar, prima   facie, que las competencias administrativas sancionatorias adscritas a las   competencias de control fiscal, en cuanto recaigan sobre conductas que por su   entidad o su naturaleza puedan encuadrar dentro del concepto de indignidad por   mala conducta estarían cobijadas por el fuero. No sería, por el contrario, tan   clara la situación, por ejemplo, ante una eventual responsabilidad fiscal que   llegue a endilgársele al Fiscal General de la Nación, habida cuenta que el   carácter resarcitorio que define al juicio de responsabilidad fiscal no   encuadraría en el perfil sancionatorio de las conductas que, en principio,   parecerían amparadas por la mencionada institución foral, ni habría una   previsión procesal orientada a hacer efectiva esta particular especie de   responsabilidad.    

Así, como por un lado, del enunciado   general del fuero parecería desprenderse que el mismo comprende todas las   conductas u omisiones susceptibles de provocar un enjuiciamiento del Fiscal   General de la Nación, pero, por otro, las disposiciones que lo desarrollan no   precisan el órgano que sería competente para la investigación y juzgamiento de   todas las actividades relacionadas con su gestión fiscal en el propósito de   determinar la posible causación de un detrimento al patrimonio del Estado,   resulta de capital importancia desentrañar el alcance que la misma   jurisprudencia constitucional le ha conferido a la figura del fuero   constitucional especial.    

7.7. Para el efecto que se acaba de   señalar, y como quiera que se ha detectado la presencia de dificultades   interpretativas que revelan la existencia de una tensión entre institutos   constitucionales de la mayor relevancia, como son, por un lado, los vinculados   al control fiscal y, por otro, los atinentes al fuero constitucional que cobija   al Fiscal General de la Nación, la Corte, antes de entrar a dilucidar el alcance   de este último, hará algunas consideraciones en torno a los principios de unidad   de la Constitución y de armonización.    

8.      Los principios de unidad de la Constitución   y de armonización    

8.1. Habiendo quedado sentado todo lo   anterior, a continuación se harán unas breves consideraciones sobre los   principios de unidad de la Constitución y de armonización, así como su evolución   gradual en la jurisprudencia con el fin de contar con mayores herramientas de   juicio que permitan a la Sala Plena de esta Corporación resolver la controversia   bajo examen. De igual manera, esta Sala ilustrará brevemente cómo han sido   utilizados los mencionados principios para llenar vacíos interpretativos y   resolver tensiones normativas.    

8.2. Entre los principios de interpretación   que el juez constitucional debe considerar al momento de adoptar una decisión,   ya sea en el ámbito del control abstracto en que debe contrastar una disposición   legal con la Carta Fundamental, o cuandoquiera que se trate del control concreto   de constitucionalidad por la vía de la revisión eventual de las acciones de   tutela promovidas en defensa de los derechos fundamentales, están precisamente   los de unidad y armonización de la Constitución.    

8.3. Teniendo en cuenta que la Carta   Política forma un sistema estructurado de valores, principios, derechos y   garantías, cualquiera de éstos debe ser interpretado de acuerdo con el sistema   como un todo y no de manera aislada, buscando su coherencia interna y la   conexión intrínseca de sus disposiciones. Así pues, resulta indispensable que el   juez constitucional tenga una visión integral de los mandatos constitucionales   en el análisis de los casos específicos, evitando cualquier tipo de   contradicción que pueda surgir entre ellos. Esto quiere decir que el “bloque normativo   y axiológico de la constitución”, es, en su conjunto, útil para descifrar la   naturaleza de instituciones jurídicas similares y para fijar su verdadero   alcance.    

8.4. Desde épocas tempranas, la Corte ha   señalado que en virtud de los principios de armonización y de unidad   constitucional, la Carta debe ser interpretada como un sistema coherente y así   deben ser comprendidas las disposiciones superiores, de suerte que la aplicación   de alguna de ellas no debe contradecir otros de sus contenidos normativos, sino   por el contrario, propender por maximizar la efectividad del Texto Superior como   un todo. Así lo indicó esta Corporación en la sentencia C-255 de 1997[104]:    

“[C]onforme a los principios de unidad constitucional y de   armonización, la Constitución debe ser abordada como un sistema armónico y   coherente, de tal forma que la aplicación de una norma superior no debe   contradecir o agotar el contenido de otras disposiciones constitucionales, sino   que debe buscarse, en lo posible, interpretaciones que permitan la máxima   efectividad de todas las normas de la Constitución”.    

Los principios a los que se hace referencia   en el presente aparte, además de imponer al juez constitucional el deber de   interpretar y aplicar las disposiciones de la Constitución que guarden conexidad   temática entre sí, de manera armónica y sistemática, implican que en este   ejercicio no es válido escoger caprichosamente consecuencias normativas que   únicamente pueden tener lugar si las diversas normas superiores son evaluadas   aisladamente y no en clave del sistema que conforma el ordenamiento superior[105].    

8.5. Así lo estableció la Corte en la   sentencia SU-1122 de 2001, en la cual precisó que la Constitución “ha de entenderse como un texto   que goza de unidad, de suerte que no resulta posible seleccionar caprichosamente   las consecuencias normativas que resulten favorables o desfavorables para la   solución de un problema puntual. Por el contrario, la solución de las   controversias jurídicas de interés constitucional, exige que le sean aplicados   al caso controvertido, todas las consecuencias –mandatos, permisiones,   prohibiciones y diseños estructurales- previstos en la Carta”.    

Además de lo anterior, retomando el   principio de interpretación conforme a la Constitución, según el cual el   ejercicio hermenéutico que se haga sobre un texto legal, debe arrojar una   interpretación ajustada a la Carta[106], la Corte expuso en esta sentencia de   unificación que la interpretación del Texto Superior que precede a dicho   ejercicio hermenéutico de la disposición legal, debe ser necesariamente   respetuosa de la propia Constitución. Al respecto concluyó lo siguiente:    

“En   suma, si bien eventualmente es necesaria una interpretación del texto legal   conforme a la Constitución[107], la interpretación de la Carta que   precede al ejercicio hermenéutico sobre la norma legal ha de ser respetuosa de   la Constitución. Se puede decir que la Constitución misma ha de interpretarse   conforme a la Constitución. De ahí que aunque sea inevitable preferir   determinados principios y métodos interpretativos, éstos han de armonizar con   otras opciones hermenéuticas”[108].    

Es claro entonces que el ejercicio   hermenéutico inicial que debe realizar el juez constitucional consiste en   armonizar los mandatos superiores que delineen los contornos del asunto sometido   a su juicio, de manera que el posterior análisis de las normas legales o las   actuaciones que han de ser contrastadas con la Carta, se haga frente a una   unidad coherente y sistemática determinada por la normativa superior. El   ejercicio de interpretación, de acuerdo con los principios de unidad   constitucional y armonización, excluye como parámetro de comparación para   establecer la validez constitucional, disposiciones consideradas de manera   aislada sin consultar el sentido de la Constitución como un todo consistente.    

Esta Corporación se ha valido en variadas   ocasiones de los principios de unidad de la constitución y armonización, o bien   para dotar de sentido un conjunto de disposiciones que inicialmente pueden   parecer contradictorias entre sí, o en desarrollo del ejercicio de   interpretación sistemática, para conformar el entramado normativo completo que   regula determinada materia específica[109].    

8.6. Precisamente, teniendo en cuenta el   asunto que ahora convoca a la Corte, en el cual se controvierte la competencia   de la Contraloría General de la República para investigar y sancionar al Fiscal   General de la Nación por su gestión fiscal, se impone la aplicación de los   citados principios, pues una lectura de las normas constitucionales involucradas   en el caso concreto, abstraída por entero de la necesaria coherencia interna del   sistema constitucional y de su interrelación con los valores, principios,   derechos y garantías que la integran, permitiría arribar a conclusiones   disímiles e incompatibles entre sí. Por un lado, una lectura aislada de los   artículos 267 y 268 Superiores que facultan a la Contraloría General de la   República para ejercer la función de control fiscal respecto de la   administración pública y de los particulares y entidades que manejen fondos o   bienes de la Nación y, en esa medida, para establecer la responsabilidad fiscal   y sancionar administrativamente el incumplimiento de las obligaciones   correlativas, sugeriría no solamente que el señalado organismo de control es el   competente en términos generales para conocer de este tipo de asuntos cuando   quiera que se trate de cualquier funcionario público y para proferir en su   contra las sanciones pertinentes, sino también que el alcance de la figura del   fuero constitucional especial encuentra sus límites en lo estrictamente señalado   por el Texto Superior.    

Pero por otro lado, un repaso inadvertido   de los contenidos normativos de los artículos 174, 175 y 178 constitucionales,   conduce a pensar que existe un fuero especial que, entre otros funcionarios,   cobija especialmente al Fiscal General de la Nación, quien, cuando concurran   causas constitucionales de responsabilidad -siendo la fiscal es una de ellas-,   sólo puede ser objeto de investigación, juzgamiento y sanción por el Congreso de   la República o la Corte Suprema de Justicia.    

Vistas así las cosas, en la medida en que   existe un vacío normativo en el sistema jurídico reflejado en la existencia de   una contradicción en la aplicación de las disposiciones constitucionales antes   citadas, que atribuyen consecuencias enfrentadas entre sí y que no pueden ser   observadas simultáneamente en relación con las circunstancias fácticas descritas   que tienen que ver con la competencia y determinación de la responsabilidad   fiscal que pueda caberle al Fiscal General de la Nación cuando, en desarrollo de   sus competencias, realice gestión de bienes y recursos públicos, habrá de   utilizarse los principios de unidad de la Constitución y de armonización, a fin   de resolver el problema jurídico que plantea el caso concreto.    

Se trata, particularmente, de dilucidar, con   base en el principio de la unidad de la Constitución, la interpretación que más   se ajusta a la coherencia interna del sistema constitucional y a la conexión   intrínseca de sus diversas disposiciones, evitando la contradicción entre los   valores, principios, derechos y garantías institucionales que la integran. Solo   de esa forma la Sala Plena de esta Corporación podrá delimitar los precisos   contornos del fuero que cobija al Fiscal General de la Nación en materia de   responsabilidad fiscal, en el propósito básico de determinar cuál es la   autoridad competente y el procedimiento más adecuado para conocer y desarrollar   todas las actuaciones administrativas e investigaciones fiscales que se   emprendan en su contra, al igual que para llevar a cabo su juzgamiento y   sanción.    

9.        Alcance del fuero especial a partir de una interpretación integradora de la   Constitución    

9.1. De manera general, ha expresado esta Corporación   que, en los Estados democráticos, el fuero especial de juzgamiento, que en   Colombia está previsto en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución, tiene   como objetivo, tanto garantizar la dignidad del cargo   y de las instituciones, como asegurar la independencia y la autonomía de los   funcionarios, para que puedan ejercer las labores que les han sido encomendadas,   sin ser afectados por interferencias indebidas provenientes de intereses extra   jurídicos, que pudieran canalizarse por conducto de funcionarios de   investigación o juzgamiento[110].    

9.2. Bajo la anterior premisa,   es plausible afirmar que la institución del fuero se construye con base en una   serie de elementos que, tomados en su conjunto, brindan una respuesta   satisfactoria a los propósitos que la inspiran:    

Así, en primer lugar, el fuero   se establece en beneficio de determinados funcionarios taxativamente señalados   en el texto constitucional, entre los cuales se cuenta el Fiscal General de la   Nación.    

En segundo término, del fuero   hace parte el hecho de que su activación obedece a la existencia de causas   constitucionales de responsabilidad en relación con los aforados. Esta   aproximación general no quiere decir otra cosa distinta a que: (i) el   Fiscal General de la Nación solo puede ser investigado por causas   constitucionales; (ii) que dichas causas constitucionales comprenden todas   aquellas hipótesis de las que se pueda derivar algún tipo de responsabilidad al   Fiscal General de la Nación y (iii) que, en principio, dichas hipótesis se   enmarcan por la Constitución en las categorías de delitos comunes, delitos   cometidos en el ejercicio de funciones o indignidad por mala conducta.    

En tercer lugar, los órganos   competentes expresamente contemplados para adelantar las labores de   investigación y juzgamiento y para imponer               las eventuales   sanciones a los aforados son la Cámara de Representantes, el Senado de la   República y la Corte Suprema de Justicia.    

En cuarto lugar, para los   anteriores efectos se ha previsto un procedimiento especial, que en ocasiones   agota el cometido propio del fuero en el Congreso de la República, y en otras,   la instancia del Congreso actúa como presupuesto de procedibilidad para dar   cabida a la actuación de la Corte Suprema de Justicia.    

Finalmente, el fuero también   tiene incidencia sobre las sanciones aplicables,  las cuales en materia   disciplinaria se agotan en la instancia del Congreso, pudiendo consistir en   destitución del empleo o privación temporal o pérdida absoluta de los derechos   políticos, y en materia penal, las que procedan conforme a la legislación   ordinaria, pero impuestas por la Corte Suprema de Justicia.    

9.3. Del anterior recuento se   desprende que, en atención a la naturaleza de las causas constitucionales que en   cada caso concreto den lugar a la activación del fuero especial, cabe distinguir   al menos dos tipos de situaciones: una de ellas estaría relacionada con la labor   que cumple el Congreso de la República, en sus dos Cámaras, respecto de las   funciones de investigación y de juzgamiento, agotadas las cuales impone la   sanción que corresponda, con lo cual a su vez, concluye el proceso; y la   restante aludiría, en cambio, al hecho de que en el seno del Congreso no se   agota el proceso, sino que se constituye en presupuesto de procedibilidad para   la actuación de otras instancias, particularmente, al tenor de lo dispuesto en   los artículos 174, 175 y 235 de la Constitución, de la Corte Suprema de   Justicia, a cuyo cargo está el enjuiciamiento criminal.    

En otras palabras, se trata de una   verdadera garantía de protección institucional que otorga mayor control,   freno y contrapeso, tal y como corresponde al sistema jurídico en el Estado de   Derecho[111].    

Por lo demás, es de aclarar que la   jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que la existencia como tal del   fuero no entra en colisión con el principio básico del juez natural, pues aquel   se halla expresamente establecido y definido en la Constitución Política y en la   Ley a través de un esquema sustantivo y procesal básico delineado al efecto que   no implica, en modo alguno, vulneración de las garantías del aforado ni   discriminación de otros servidores públicos procesados[112].    

9.4. Recapitulando los anteriores   desarrollos cabe puntualizar que el aforamiento especial del Fiscal General de   la Nación responde al diseño institucional concebido por el Constituyente de   1991 como parte de un sistema de enjuiciamiento que funge, a su vez, como un   específico requisito de procedibilidad que busca la protección de las   competencias asignadas a dicho funcionario, dentro del propósito de salvaguardar   el libre ejercicio de las mismas y la preservación de la vigencia del orden   institucional.    

9.5. En función de las características del fuero   especial que se acaban de distinguir y en una aproximación orientada por la   teleología de la institución, cabría poner de presente que, según el artículo   174 Superior, los sujetos allí aforados, entre ellos el Fiscal General de la   Nación, se encuentran sometidos única y exclusivamente al escrutinio y juicio   del Senado de la República cuando incurran en las faltas que la Constitución   contempla, y de la Corte Suprema de Justicia en tanto se trate de la comisión de   delitos. Ello permite explicar, prima facie, que en razón del mismo   fuero, los sujetos aforados, se hallen excluidos, verbigracia, del poder   disciplinario que efectúa el Consejo Superior de la Judicatura en los términos   previstos en el artículo 257 de la Carta Política de 1991[113].   Se trata, concretamente, de evitar que pueda existir algún tipo de interferencia   indebida por parte de unos órganos judiciales o de control en las funciones que   ejercen otros con igual rango constitucional[114].    

9.5.1. Conforme a ese entendimiento, la   propia jurisprudencia ha determinado que las faltas que pueden servir de   fundamento a una posible acusación contra el Fiscal General de la Nación, tan   sólo pueden ser las constitucionales, con arreglo a las normas del debido   proceso.    

9.5.2. Es por eso que a la luz de tal   perspectiva ha llegado a plantearse el interrogante acerca de si el fuero   especial también se aplica en relación con los juicios de responsabilidad fiscal   que, por mandato constitucional, corresponde adelantar a la Contraloría General   de la República. De modo que si el Fiscal General de la Nación goza de un fuero   especial que la propia Constitución Política reconoce a efectos de que sea   investigado y juzgado, única y exclusivamente, por el Congreso de la República y   la Corte Suprema de Justicia, éste último cuando se trate de causas penales[115],   habría de indagarse necesariamente sobre lo que ocurre cuando la Contraloría   General de la República considere que es preciso iniciar en su contra   investigaciones administrativas sancionatorias o de responsabilidad fiscal e,   incluso, para sancionarle pecuniariamente.    

9.5.3. En este punto es menester dejar en   claro que la figura del fuero especial aparece dispuesta de manera expresa en la   Constitución Política tan sólo en materia penal y disciplinaria, reflejada   cabalmente en dos clases de actuaciones judiciales llevadas a cabo por el   Congreso: La primera de ellas, vinculada a acusaciones por delitos cometidos en   ejercicio de las funciones o a indignidad por mala conducta, evento en el que “el Senado no   podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación   temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos; pero al reo se le seguirá   juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen   responsable de infracción que merezca otra pena”[116]. Y la segunda,   relativa a las acusaciones por delitos comunes, de cara a las cuales “el   Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en   caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema de   Justicia”[117].    

9.5.4. De suerte que, en lo que concierne a   conductas vinculadas con otros tipos de responsabilidad del Fiscal General de la   Nación, no existe una disposición similar o equivalente en el texto superior que   permita establecer, por ejemplo, si el escrutinio y juicio de la gestión que   adelante sobre bienes y fondos de la Nación, cuando, en el ejercicio de sus   competencias, le corresponda adelantar tal gestión, corresponde privativamente   al Congreso de la República, esto es, que la Cámara de Representantes proceda a   realizar las investigaciones pertinentes y que ante el Senado se sigan los   juicios respectivos, o si, por el contrario, aquello afecta esencialmente la   cláusula general de competencia de la Contraloría General, permitiéndole   intervenir en la búsqueda de la realización de los principios constitucionales   que gobiernan la función pública del control fiscal, utilizando el pleno de sus   atribuciones administrativas y de naturaleza sancionatoria.    

Dicha inquietud adquiere indudable   relevancia desde la perspectiva constitucional en la medida en que las distintas   posibilidades de decisión que afloran para responder a ella, necesariamente   modifican, si se quiere, la interpretación sobre algunas de las facultades   asignadas a los organismos de control, el alcance del régimen jurídico del fuero   y las temáticas condicionadas a esa garantía institucional. Baste mencionar a   este respecto que si se acogiese la primera de las hipótesis arriba enunciadas   se estaría dotando al fuero especial de juzgamiento de un carácter general e   integral que no solo comprendería los asuntos penales y disciplinarios, sino que   se extendería al ámbito fiscal, configurándose en el asunto que se examina un   defecto orgánico ante la incompetencia absoluta de la Contraloría General de la   República para asumir como juez natural del Fiscal General de la Nación.    

En cambio, si se llegare a admitir la   segunda de las hipótesis planteadas, habría de precisarse que la función   judicial que se le asigna al Congreso de la República frente al Fiscal General   de la Nación opera en un sentido normativo restringido, es decir, que sólo tiene   aplicación en cuanto hace a las faltas explícitamente señaladas en la   Constitución y no contempla atribuciones adicionales disímiles de las que allí   se otorgan.    

En tales condiciones, el fuero especial   -reglado por completo en la Constitución- tendría como nota distintiva amparar   las cuestiones penales y disciplinarias, no así las inherentes a eventuales   responsabilidades de índole patrimonial, administrativa o fiscal. Por eso, la   Contraloría General de la República vendría siendo la autoridad calificada para   inspeccionar la gestión de los recursos públicos por parte del Fiscal General de   la Nación como alto funcionario del Estado, pudiendo emplear los correctivos que   correspondan y las demás acciones derivadas del ejercicio mismo de vigilancia   fiscal.    

9.5.5. Para abordar las cuestiones   planteadas resulta ineludible hacer referencia a las dos dimensiones que, según   ha quedado explicado, presenta el ejercicio de las competencias de control   fiscal.    

9.5.5.1. Así por una parte, en relación con   la competencia administrativa sancionatoria, precisamente en razón de su   connotación sancionatoria y del tipo de las conductas que la activan, que   comportan una desviación funcional       del servidor público investigado, no le   cabe duda a la Corte de que, tratándose del Fiscal General de la Nación, en   cuanto que amparado por el fuero especial al que se viene aludiendo, la   competencia de investigación, juzgamiento y eventual sanción corresponde de   manera exclusiva al Congreso de la República, en los términos de los artículos   174, 175 y 178 de la Constitución Política.    

Se trata, indudablemente, de establecer si   se está ante una responsabilidad de tipo disciplinario, enjuiciable únicamente   en cuanto sea susceptible de reproche de indignidad por mala conducta, caso en   el cual corresponderá al Senado de la República aplicar la sanción   correspondiente.    

9.5.5.2. Mayor complejidad reviste   discernir el asunto cuando lo que esté en juego sea la eventual responsabilidad   fiscal del Fiscal General de la Nación. Dicha complejidad se desprende,   básicamente, de dos condiciones, la primera derivada del carácter resarcitorio y   no sancionador que tiene el juicio de responsabilidad fiscal y la segunda, de la   ausencia de una previsión expresa en el régimen foral de los artículos 174, 175,   178 y 235 de la Constitución, orientada a regular la manera de hacer efectiva   esa responsabilidad en el supuesto de que se aplicase el fuero y se encontrase   que hay mérito para ello.    

9.5.5.2.1. Vistas las disposiciones   normativas que regulan el fuero constitucional, es dable afirmar que la figura   comprende los asuntos penales y otras materias distintas a esos asuntos que son   susceptibles de ser cobijadas bajo la expresión indignidad por mala conducta,   concepto que incorpora el derecho sancionador y del cual hacen parte los ámbitos   disciplinarios, contravencionales o correctivos. Criterio de interpretación que   ha sido acogido, reiterado y, si se quiere, consolidado en la propia   jurisprudencia de esta Corporación.    

En efecto, en una de las primeras decisiones   que sobre el tema adoptó esta Corporación, esto es, en la Sentencia C-417 de   1993[118],   la Corte Constitucional conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 51 del Decreto 1888 de 1989 “por el cual se modifica el régimen   disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional”,   que disponía que las providencias que en materia disciplinaria se dictaran en   relación con funcionarios y empleados judiciales eran actos jurisdiccionales y,   por ende, no eran susceptibles de acción administrativa alguna.    

Según la demanda, la preceptiva acusada   quebrantaba los artículos 13 y 29 Superiores, toda vez que tornaba nugatorio el   acceso a una jurisdicción especial en la que eventualmente pudieran ser   corregidos potenciales vicios que se produjeran en el procedimiento   disciplinario. De inmediato, la Corte procedió a definir el objeto de control de   constitucionalidad y a integrar la proposición jurídica completa de la norma   demandada con el numeral 3 del artículo 9º del Decreto 2652 de 1991[119], por referirse a la   competencia disciplinaria de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la   Judicatura, la cual incluía a los Magistrados de la Corte Constitucional. De   suerte que, antes de entrar a efectuar el examen propuesto, se estimó pertinente   establecer si, por hacer parte de la Rama Judicial, también estarían cobijados   por la norma objeto de censura.    

Explicado lo anterior, la Sala Plena comenzó   por señalar que la Carta Política de 1991 había delineado una estructura   institucional coherente dentro de la cual el Presidente de la República, los   Magistrados de las altas corporaciones judiciales y el Fiscal General de la   Nación, eran titulares de un fuero especial en lo que concernía a su   juzgamiento. Concretamente, a la luz de los contenidos ofrecidos en los   artículos 174, 175 y 178 de la Carta, los citados funcionarios, dada su alta   investidura y la necesaria autonomía en el ejercicio de sus atribuciones, sólo   estaban sometidos al escrutinio y juicio del Congreso de la República cuando se   trataba de faltas que la misma Constitución contemplaba, y al de la Corte   Suprema de Justicia en cuanto se tratara de la comisión de delitos. Ello llevaba   a concluir que, en razón del fuero propiamente dicho, estaban excluidos del   poder disciplinario del Consejo Superior de la Judicatura, el cual habría de   ejercerse solamente respecto de los funcionarios de la Rama Judicial carentes de   fuero y sobre los abogados en el ejercicio de su profesión.    

Con esa línea interpretativa, aducía la   Sala, se trataba de garantizar, como lo hacía la Constitución misma mediante ese   tipo de normas, que no existiera ningún tipo de interferencia por parte de unos   órganos judiciales en las funciones que ejercían otros con igual rango   constitucional, lo cual se ajustaba plenamente a la garantía de autonomía   funcional de los jueces consagrada en los artículos 228 y 230 de la Carta   Política. De esa forma se dejaba en claro que las faltas que podían servir de   fundamento a una posible acusación contra altos servidores públicos eran tan   sólo las causas constitucionales.    

Similares consideraciones fueron acogidas en   la Sentencia C-558 de 1994[120],   a propósito del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad en contra   de varias disposiciones del Decreto 2699 de 1991 “Por el cual se expide el   Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”, entre las que se   encontraba el artículo 108 que le asignaba a la Sala Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura el conocimiento, en única instancia, de los procesos   disciplinarios que se adelanten contra el Fiscal General de la Nación, salvo por   causas de indignidad por mala conducta en cuyo caso conocería el Senado de la   República.    

Frente al citado artículo, el recurrente   alegaba la infracción de los artículos 174 y 178 Superiores, en cuanto se   desconocía por completo la figura del fuero constitucional que en materia   disciplinaria ostentaba el Fiscal General de la Nación.    

En esa oportunidad, la Corte puntualizó que,   al igual que sucede con el Presidente de la República, los Magistrados de la   Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, y   los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, el Fiscal General de la   Nación goza de un fuero constitucional para efectos del adelantamiento de   investigaciones disciplinarias originadas en hechos u omisiones cometidos en el   ejercicio de sus funciones y, por consiguiente, únicamente puede ser investigado   por el Senado de la República, previa acusación de la Cámara de Representantes.   Para justificar dicho aserto, trajo a colación el articulado expresamente   previsto en la Constitución Política para el enjuiciamiento de altos   dignatarios, a partir del cual resolvió la problemática jurídica que se le puso   de presente, tal y como a continuación se pasa a transcribir:    

“(…) El artículo 178-4 de la Carta, asigna a la Cámara de   Representantes la función de “Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas   constitucionales, al Presidente de la República, o a quien haga sus veces, a los   magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de   Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los   magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación”.    

Y en el numeral 4o. de esa misma norma, se le atribuye a dicha   Corporación el conocimiento de “las denuncias y quejas que ante ella se   presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los   expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el   Senado”.    

Corresponde entonces al Senado de la República juzgar al Fiscal   General de la Nación por faltas cometidas en el ejercicio de su cargo, y a la   Corte Suprema de Justicia cuando se halle incurso en la comisión de delitos. En   consecuencia, no podía el legislador asignar la primera de estas funciones a   otro organismo, en este caso, al Consejo Superior de la Judicatura, como lo hace   en la disposición que es materia de impugnación, pues si bien es cierto que   dicho Consejo tiene la facultad de “Examinar y sancionar las faltas de los   funcionarios de la Rama Judicial”, ha de entenderse que esta atribución opera   sólo sobre aquellos “funcionarios” que no gozan de fuero constitucional (art.   256-3 C.N.)”.    

Seguidamente, la Corte Constitucional, por   medio de la Sentencia C-037 de 1996[121],   al pronunciarse oficiosamente sobre la exequibilidad del proyecto de ley No.   58/94 Senado y 264/95 Cámara alusivo a la Estatutaria de la Administración de   Justicia, tuvo la oportunidad de revisar el artículo 180 que radicaba en cabeza   de la Comisión de Investigación y Acusación, entre otras funciones, la de   conocer de las denuncias y quejas por las faltas disciplinarias que ante   ella se presenten por el Fiscal General de la Nación, demás autoridades o por   los particulares contra el Presidente de la República o quien haga sus veces,   los Magistrados del Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, los   miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el propio Fiscal General de la   Nación y que presenten mérito para fundar en ella acusaciones ante el Senado.    

De entrada, la Sala Plena, apoyándose en el   precedente jurisprudencial afianzado, consideró que la expresión   “disciplinarias”, que hacía parte de la disposición objeto de examen, era, a   no dudarlo, inexequible, a fuerza de que establecía una limitación o si, se   quiere, una suerte de precisión que el Texto Superior no contemplaba, en el   sentido de que daba a entender que restringía el contorno de las denuncias y   quejas a aspectos netamente disciplinarios. De ahí que, para ajustar el precepto   a la Carta, haya establecido que lo que debía entenderse era que el Fiscal   General de la Nación, las autoridades y los particulares pueden acusar a los   funcionarios que gocen de fuero constitucional por todo tipo de faltas,   incluyendo lógicamente aquellas referidas al ámbito disciplinario. Entendido así   el artículo, la Corte procedió a avalar su exequibilidad[122].    

9.5.5.2.2. Siguiendo el anterior hilo   conductor, dos consideraciones permiten a la Corte concluir que en relación con   la responsabilidad fiscal opera el fuero especial contemplado en los artículos   174, 175 y 178 de la Constitución Política.    

En primer lugar, la investigación que se   pretenda adelantar en la hipótesis de una eventual responsabilidad fiscal del   Fiscal General de la Nación se inscribe dentro de las causas constitucionales de   responsabilidad a las que alude el artículo 178 Superior, como quiera que dicho   tipo de responsabilidad se encuentra previsto expresamente en el artículo 267 de   la Constitución, esto es, la responsabilidad que de allí se desprenda surge de   causas constitucionales.    

La circunstancia de que no obstante lo   anterior, el artículo 267 atribuya la competencia para adelantar el juicio de   responsabilidad fiscal a la Contraloría General de la República y de que sobre   el particular nada se diga en las normas que desarrollan el fuero especial,   conduce a la necesidad de una interpretación integradora.    

En particular, cabe señalar que, en el caso   bajo examen, dicho alcance de la institución foral encuentra, además,   justificación en la necesidad de preservar la independencia de quien, de acuerdo   con lo dispuesto en los artículos 235 y 251 de la Constitución, tiene la   competencia para investigar y acusar ante la Corte Suprema de Justicia, al   Contralor General de la República, funcionario, que, a su vez sería el titular   de la acción fiscal que pudiese dirigirse contra el Fiscal General de la Nación.    

De este modo, la previsión constitucional   así interpretada, encuentra sentido en la necesidad de prevenir que, en razón de   la existencia de competencias cruzadas de investigación y control, pueda verse   afectada la independencia y la autonomía del Fiscal General de la Nación, ante   la eventualidad de que el ejercicio de sus competencias de investigación y   acusación de las conductas punibles, cuando recaiga sobre alguien vinculado a la   Contraloría General de la República, pudiese verse interferido por la   posibilidad de que dicho órgano del Estado, a su vez, iniciase un proceso de   responsabilidad fiscal, de manera autónoma y sin una instancia previa de   verificación, que estuviese orientada, precisamente, a la preservación de dichas   independencia y autonomía.    

De esta manera, la interpretación armónica   e integral de la Constitución conduce a concluir que, en materia de   responsabilidad fiscal, si bien, al tenor de lo dispuesto en el artículo 267 de   la Constitución, establecer la responsabilidad que se derive de las gestión   fiscal e imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, es una competencia   de la Contraloría General de la República, cuando la misma pretenda ejercerse   frente al Fiscal General de la Nación, en razón del fuero previsto en el   artículo 178 de la Constitución, como presupuesto para el ejercicio de la   competencia de la Contraloría, debe agotarse la instancia ante   el Congreso de   la República.    

En consonancia con lo anterior, cuando en   el Congreso de la República se presente una investigación por la eventual   responsabilidad fiscal del Fiscal General de la Nación, el Congreso debe seguir   el trámite de los artículos 174, 175 y 178 y, de encontrar mérito, imponer la   sanción que corresponda por indignidad por mala conducta y remitir el caso a la   Contraloría General de la República para que prosiga el juicio de   responsabilidad fiscal orientado a obtener el resarcimiento del patrimonio   público, sin perjuicio de que, si la conducta constituye un delito, se remita el   expediente a la Corte Suprema de Justicia.    

10.    Caso concreto    

10.1. Como se recordará, la presunta   vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del   actor, en su calidad de Fiscal General de la Nación, tiene su origen en el hecho   de que el Contralor Delegado para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad,   formuló en su contra un pliego de cargos dentro de un proceso administrativo   sancionatorio de naturaleza fiscal, habida cuenta de la presentación   extemporánea del informe de gestión contractual del último trimestre de 2012. Lo   anterior, con fundamento en el artículo 267 de la Carta Política, según el cual   el control fiscal es una función pública que se ejercerá respecto de la   administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de   la Nación.    

10.2. A modo de correlato de lo anterior, el   Fiscal General de la Nación interpuso acción de tutela sobre la base de estimar   que el organismo de control carecía de competencia para investigarlo, juzgarlo o   sancionarlo, bajo la premisa principal de que es titular de un fuero   constitucional especial previsto en el artículo 174 Superior cuyo carácter es   integral y que atiende, en estricto sentido, a causas eminentemente   constitucionales[123]. Esto último, pone de   relieve la existencia de una regla especial de competencia en función del sujeto   investigado o acusado que desplaza la atribución general conferida por la   Constitución al organismo de control en materia de control fiscal.    

10.3. En primera instancia, la Sala Penal   del Tribunal Superior de Bogotá, tras oponerse a las medidas provisionales   solicitadas por el Fiscal General de la Nación al considerar que el debate   jurídico que se le ponía de presente en el recurso de amparo gravitaba alrededor   de una decisión administrativa cobijada, en principio, por el principio de   legalidad, y que no se advertía la ocurrencia de perjuicio irremediable alguno,   decidió denegar la protección solicitada por considerarla improcedente, debido a   que en su criterio se había producido un hecho superado como resultado del   archivo de las actuaciones censuradas.    

10.4. Sin embargo, como quiera que tal   decisión fue adoptada por la Contraloría Delegada para el Sector Defensa,   Justicia y Seguridad, sobre la base de que el paro judicial de la época habría   incidido en la rendición a destiempo de la información contractual reclamada y,   en esa medida, en la estructuración de la causal de fuerza mayor, el Fiscal   General de la Nación impugnó la providencia judicial adoptada por el a-quo   aduciendo para tal efecto que no bastaba con una simple decisión formal de   archivo, pues ello entrañaba tácitamente la posibilidad de que en lo venidero   fueran nuevamente puestas en tela de juicio tanto las garantías constitucionales   de las que goza la Fiscalía General de la Nación como las prerrogativas   fundamentales que le asisten en su condición de actual Fiscal General,   particularmente en lo que se refiere al fuero constitucional y a la protección   que de esa garantía se desprende.    

10.5. La Sala de Casación Penal de la Corte   Suprema de Justicia dispuso revocar la sentencia proferida y, en su lugar,   proteger el derecho fundamental al debido proceso del Fiscal General de la   Nación. Para ello, arribó a la conclusión conforme con la cual el Fiscal General   de la Nación no era un sujeto pasible de control fiscal en las circunstancias   del caso concreto, puesto que, de un lado, el incumplimiento reprochado era   propio del ámbito funcional de la dirección administrativa y financiera de la   Fiscalía, y de otro, porque aun en el evento en que hubiere lugar a una   investigación en su contra, esa labor le corresponde exclusivamente al Congreso   de la República. Una interpretación antagónica desconocería de plano los   principios de separación de poderes, de autonomía e independencia de los órganos   del poder público y del juez natural.    

Al decir del cuerpo colegiado, era   indiscutible la tensión normativa existente entre la potestad preferente de la   Contraloría General de la República para ejercer la función pública de control   fiscal respecto de todos los servidores públicos y el régimen de responsabilidad   especial de los altos funcionarios del Estado, por lo que el principio de unidad   de la Constitución era el llamado a remediarla. De esa forma, una vez repasados   los elementos esenciales del citado principio, se dejó en claro que el   constituyente de 1991 había mantenido la facultad de investigar y juzgar a los   funcionarios de mayor jerarquía del Estado en la Cámara de Representantes y en   el Senado, respectivamente, bajo la lógica de fortalecer el propósito con el   cual había sido introducido el fuero constitucional especial en el ordenamiento   jurídico colombiano, cual era el de establecer un requisito procesal para el   enjuiciamiento de tales funcionarios.    

10.6. Encontrándose planteada la situación   fáctica objeto de estudio, la Sala Plena de la Corte Constitucional recuerda,   como lo hizo en el acápite respectivo, que lo que convoca su atención es   precisamente la tesis sostenida por la Contraloría General de la República en   cuanto se atribuye para sí la competencia de ejercer la función de control   fiscal respecto del Fiscal General de la Nación, la cual comprende la vigilancia   de su gestión fiscal, el adelantamiento de las investigaciones que correspondan   y la imposición de las sanciones que sean del caso por la inobservancia de la   normatividad fijada en la materia.    

10.7. La complejidad del asunto radica en el   hecho de que, tal y como se ha sugerido a lo largo de la presente providencia,   la Constitución de 1991 establece en los artículos 267 y 268 Superiores la   facultad de la Contraloría General de la República de ejercer el control fiscal   en relación con todos los servidores públicos y entidades que manejen fondos o   bienes de la Nación, lo que contrasta con lo previsto en los artículos 174, 175   y 178 de la misma Carta, ya que al tenor de éstos existe un fuero constitucional   especial que cobija a ciertos funcionarios, incluido el Fiscal General de la   Nación, para que sean sometidos a procedimientos procesales especiales con el   objetivo de garantizar la dignidad de los cargos que ocupan y de las   instituciones que representan, al tiempo que la independencia y la autonomía en   el ejercicio de las funciones que desempeñan, sin lugar a que se vean amenazados   por injerencias indebidas o eventuales aplicaciones indebidas de las potestades   de vigilancia y control.    

10.8. De ahí que al evidenciarse   la existencia de disposiciones normativas que lucen incompatibles unas frente a   otras con ocasión del asunto sub-exámine, se torna imperioso la   utilización del principio de unidad de la Constitución como principal   herramienta de interpretación de los contenidos de la Carta Política, vista como   un sistema estructurado en principios constitucionales que imponen que su   estudio incorpore el examen de todo el sistema constitucional al cual pertenece.    

Así se establecerá si la Contraloría General   de la República excedió los límites competenciales previstos en la Constitución   Política al formular un pliego de cargos al Fiscal General de la Nación dentro   de un proceso administrativo sancionatorio pese a su condición de aforado   constitucional, lo que excluiría esa posibilidad, o si, por el contrario, le   está permitido investigar directamente y sancionar al Fiscal General de la   Nación con ocasión de la gestión fiscal que realice.    

10.9. A la luz de la perspectiva analizada y   con base en las claridades que fueron plasmadas, bien puede afirmarse que la   protección especial que confiere el fuero constitucional abarca, más allá de la   esfera penal, todos los aspectos íntimamente ligados con el derecho sancionador,   ordenamiento que comprende no solamente el ámbito disciplinario como tal, sino   que se extiende a temas contravencionales, correctivos y administrativos   sancionatorios propiamente dichos.    

Con todo, no sobra destacar que la garantía   que supone el fuero constitucional como procedimiento especial de procedibilidad   no se menciona expresamente en relación con otras tipologías de responsabilidad,   como la de naturaleza fiscal, ni tampoco hay claridad acerca del alcance de   dicho procedimiento frente a conductas o comportamientos que son censurados pero   que no hacen parte de la esfera de lo penal, ni de lo sancionatorio propiamente   dicho.    

Esto último puede explicarse en el hecho de   que, siendo el fuero caracterizado como un factor subjetivo que prescinde del   sistema ordinario de competencia, las disposiciones normativas que lo regulan se   constituyen en reglas de excepción que, por ende, son de interpretación   restrictiva.    

10.10. Una aproximación válida a efectos de   resolver el asunto aquí planteado apunta a que, dentro de la propia institución   del fuero no habría mecanismo para hacer efectiva la responsabilidad fiscal, por   lo que la Corte tendría que delinear un procedimiento para efectos de establecer   de forma clara y precisa las reglas para su determinación respecto de los   funcionarios del Estado señalados en el artículo 174 Superior, como es el caso   del Fiscal General de la Nación.    

Sin embargo, en este punto del análisis del   caso concreto debe advertirse que el procedimiento censurado a la Contraloría   General de la República a través de la acción de tutela no correspondía   propiamente a uno de responsabilidad fiscal, sino a uno de carácter   administrativo sancionatorio que, como ya tuvo la oportunidad de explicarse,   está dirigido a reprimir una conducta reprochable por la vía administrativa de   lo correctivo o disciplinario, contrario a lo que distingue al proceso de   responsabilidad fiscal, cuya finalidad es por entero resarcitoria.    

Realizada esa precisión, la Sala Plena   considera que el fuero constitucional, en el asunto particular, tiene la   virtualidad de amparar la situación alegada por el Fiscal General de la Nación,   cual es la de ser objeto de una investigación preliminar y enfrentar cargos en   el marco de un proceso administrativo sancionatorio por parte de la Contraloría   General de la República. En efecto, el Auto No. 002-13-07 del 23 de mayo de   2013, expedido por el Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y   Seguridad, tenía como propósito establecer eventualmente si se reprobaba o no el   aparente incumplimiento de las obligaciones en las que habría incurrido por no   rendir oportunamente el informe de gestión contractual del cuarto trimestre de   2012.    

Al inscribirse dicha actuación, entonces, en   la órbita de la potestad administrativa sancionadora que le asiste a la   Contraloría General de la República frente a los sujetos susceptibles de control   fiscal, y siendo el propio Fiscal General de la Nación uno de los sujetos   expresamente señalados en el artículo 174 Superior como beneficiarios del   aforamiento constitucional, no cabe duda de que dicha garantía opera en materia   disciplinaria para garantizar plena e íntegramente las especiales funciones que   le competen a este alto funcionario público y evitar la alteración del normal   desarrollo de su rol protagónico en la configuración de la política criminal del   Estado.    

Ahora bien, teniendo en cuenta que el auto   anteriormente referido fue archivado con posterioridad por razón de la   ocurrencia de una circunstancia eximente de responsabilidad como fue la fuerza   mayor y que así se configuraba la posibilidad de que la Contraloría General de   la República iniciara en contra del Fiscal General de la Nación eventuales   investigaciones de tipo sancionatorio o de responsabilidad fiscal, será   necesario declarar que el mencionado ente de control no tiene competencia para   llevar a cabo tales procedimientos contra el Fiscal General de la Nación.    

10.11. Por otra parte, como quiera que el   Fiscal General de la Nación se ha referido al hecho de que tanto sus derechos   fundamentales como la integridad de la función que le corresponde ejercer se ven   amenazados por la posibilidad que se desprende de la actuación del Contraloría   de que en lo sucesivo se presenten investigaciones, no solamente en el plano   administrativo sancionador, sino también en el de responsabilidad fiscal   propiamente dicha, la decisión de la Corte, a la luz de lo previsto en el   artículo 86 de la Constitución, conforme al cual la tutela procede para la   protección de los derechos fundamentales cuando quiera que éstos resulten   violados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública,   impone la necesidad de pronunciarse sobre esa posibilidad.    

Pues bien, tal como se ha dejado sentado en   esta providencia, en los supuestos de responsabilidad fiscal, el fuero especial   opera como un presupuesto de procedibilidad, circunstancia que impone establecer   el mecanismo más adecuado para que la Contraloría adelante el correspondiente   enjuiciamiento de estos funcionarios con motivo de su gestión fiscal, que   incluye el uso de todos los actuales sistemas de control: financiero, de   legalidad, de gestión, de resultados y de revisión de cuentas.    

En las anotadas condiciones, para asegurar   la protección que el fuero constitucional brinda como mecanismo especial de   procedibilidad, debe tenerse en cuenta que en la perspectiva de las   responsabilidades penales y disciplinarias, los estatutos que regulan estas   materias han tipificado conductas que guardan estrecha relación con las   funciones de un gestor fiscal, esto es, en relación con los elementos de la   conducta y el daño, por lo que un proceso de responsabilidad fiscal en contra de   un aforado constitucional sólo podrá activarse como consecuencia de la   declaración previa que haga el Senado de la República de que éste incurrió en   una conducta constitutiva bien sea de delito o bien una falta disciplinaria que   se inscriba en el concepto de indignidad por mala conducta. Tratándose de   conductas que pudiesen constituir infracción de la ley penal, cumplido el   trámite en el Congreso de la República, el asunto habría de remitirse, tanto a   la Corte Suprema de Justicia, para el correspondiente juzgamiento penal, como a   la Contraloría General de la República, para que se haga efectiva la   responsabilidad fiscal a la que haya lugar.    

De esa forma, se establecería un presupuesto   de procedencia para el juicio de responsabilidad fiscal que estaría cubierto, en   principio, por el fuero constitucional. En ese sentido, en razón de ese mismo   fuero, para que proceda el juicio de responsabilidad fiscal es necesario que,   preliminarmente, se haya establecido por el Senado de la República la existencia   de responsabilidad por causas constitucionales, para que una vez establecida,   sea el Contralor General de la República quien directamente pueda adelantar las   actuaciones respectivas a fin de perseguir la declaración administrativa que   define el deber de responder patrimonialmente con la búsqueda de una   indemnización pecuniaria que compense el perjuicio causado.    

A su vez, se entenderá que la   correspondiente investigación y juzgamiento por parte del Congreso de la   República de una conducta en la que se evidencie la posible existencia de un   daño al patrimonio público por parte del alto funcionario público en su calidad   de gestor fiscal, podrá interrumpir el término legal que actualmente opera para   dar inicio al proceso de responsabilidad fiscal.    

De este modo, si previamente el Congreso de   la República no encuentra mérito, no podría iniciarse eventualmente un juicio   por responsabilidad fiscal. Pero en el evento en que sí halle mérito bien   podrían iniciarse las actuaciones correspondientes a efectos de determinar la   existencia de los elementos de la responsabilidad fiscal en la conducta que sea   reprochada inicialmente como delito o como falta disciplinaria.    

El propósito aquí es que, cumplido el juicio   en el Congreso de la República, queda agotada la figura del fuero   constitucional, bien sea como cosa juzgada, que excluye la apertura de   investigación por los mismos hechos, o que permite que se ejerzan las   competencias constitucionales de control, allí donde la decisión del senado no   sea comprensiva (como en materia disciplinaria), sino habilitante para el   ejercicio de dicho control.    

10.12. En los citados términos, advierte   finalmente la Corte que la presente decisión se adopta con base en la   normatividad que se encontraba vigente para el momento en que se dieron los   hechos que fueron materia de discusión y que es anterior a la promulgación del   Acto Legislativo Número 02 del 1º de julio de 2015 “por medio del cual se   adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan   otras disposiciones”, que modificó las competencias en lo que se refiere a   la investigación y juzgamiento de los funcionarios amparados por el fuero   especial. A este respecto, es preciso tener en cuenta que el artículo 8º del   citado acto legislativo, que adiciona a la Constitución Política el artículo   178-A, dispuso la creación de una Comisión de Aforados que será competente para   investigar y acusar, conforme a la ley y los principios del debido proceso,   entre otros altos funcionarios, al Fiscal General de la Nación, por cualquier   infracción a la ley disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de sus   funciones o con ocasión de éstas, incluso aunque hubiere cesado en las mismas.   Dispone así mismo el citado acto legislativo que será el legislador el encargado   de establecer el procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal cuando   los aforados a los que se refiere el mismo ejerzan funciones administrativas.    

Sin embargo, es del caso destacar que en el   Acto Legislativo Número 02 de 2015 se estableció un régimen de transición que   mantiene en la Comisión       de Investigación y Acusación de la Cámara de   Representantes, por el lapso de un año, determinadas competencias en relación   con los funcionarios aforados.    

10.13. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la   Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta   providencia, el fallo proferido el 05 de septiembre de 2013 por la Corte Suprema   de Justicia      -Sala de Casación Penal- que, a su vez, revocó   el dictado el 15 de julio de 2013 por el Tribunal Superior de Bogotá -Sala   Penal-, en relación con el recurso de amparo constitucional promovido por Luis   Eduardo Montealegre Lynett, en su calidad de Fiscal General de la Nación, contra   la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad de la   Contraloría General de la República.    

SEGUNDO.- ADVERTIR a la Contraloría General de la   República que, mientras las respectivas disposiciones mantengan su vigencia en   los términos del parágrafo transitorio del artículo 8º del Acto Legislativo   Número 02 de 2015, las investigaciones que en materia de responsabilidad fiscal   pretendan adelantarse contra el Fiscal General de la Nación deben estar   precedidas del trámite previsto en los artículos 174, 175 y 178 de la   Constitución, en los términos expuestos en esta providencia.    

TERCERO.- Líbrese la comunicación de que trata el artículo 36   del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta   de la Corte Constitucional y Cúmplase.    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (E)    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA (E)    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

A LA SENTENCIA SU-431/15    

CONTROL FISCAL EN RELACION CON   AFORADOS-El control fiscal recae sobre la gestión fiscal, la cual no es   desarrollada, en sentido estricto, por ninguno de los funcionarios aforados,   esto es el Fiscal General de la Nación o los magistrados de las Altas Cortes (Salvamento de voto)    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO   ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO POR RESPONSABILIDAD FISCAL-Caso en que se debió   declarar carencia actual de objeto por hecho superado por encontrarse frente a   la ausencia de antijuricidad material de la presunta vulneración de los derechos   fundamentales del accionante (Salvamento de voto)    

La investigación por responsabilidad fiscal que se abrió en   contra del Fiscal General de la Nación, fue archivada por encontrar que existía   una causal de fuerza mayor que lo excusaba de la responsabilidad endilgada. Ante   tal evidencia, es necesario preguntarse si era necesario, razonable y   proporcionado que la Sala Plena de la Corte Constitucional realizara un   pronunciamiento como el reseñado. Todo lo contrario, encuentro que en este caso,   frente a la ausencia de antijuricidad material de la presunta vulneración de los   derechos fundamentales del accionante, la única salida posible era la   declaratoria de la carencia actual de objeto por haberse configurado un hecho   superado.     

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la   Corte, manifiesto mi salvamento de voto en la   sentencia de la referencia, mediante la cual se confirmó el fallo de tutela de   segunda instancia proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de   Justicia, en el sentido de conceder el amparo solicitado por el Fiscal General   de la Nación, Luís Eduardo Montealegre Lynett, contra la decisión de la   Contraloría delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad de la   Contraloría General de la República de la República, mediante la cual se le   inició un proceso administrativo sancionatorio.    

De manera sintética me referiré a los argumentos que,   considero, impedían a la Sala Plena de la Corte Constitucional tomar la decisión   que finalmente adoptó, y que, por lo tanto, sustentan mi voto disidente en esta   oportunidad.    

1. De manera general, quisiera empezar por señalar que   la decisión adoptada por la mayoría de la Sala se fundamenta en una conclusión   contraevidente, puesto que explica todas y cada una de las razones por las   cuales el fuero, que estaba previsto en el recientemente reformado (Acto   Legislativo 02 de 2015) artículo 178 de la Constitución, aplicaba únicamente   para causas disciplinarias y penales, no obstante, decide extenderlo a los   juicios de responsabilidad fiscal. Para ello crea un proceso especial de   “levantamiento de fuero” según el cual la Contraloría General de la   República solamente pueda actuar con posterioridad a un eventual juzgamiento   disciplinario o penal por parte del Congreso.    

La Sala Plena sostiene que en materia de control fiscal   sobre la actividad de los funcionarios aforados por el artículo 174 de la   Constitución existía un vacío normativo que hacía necesaria –imperativa,   si se quiere– una interpretación sistemática e integradora  de las disposiciones constitucionales que: (i) regulaban la función   pública de control fiscal, de una parte, y (ii) las atinentes a la   institución del fuero de altos dignatarios, por otra. No obstante, en este   camino, la Corte termina extralimitando el objeto de la controversia   jurídica que se había sometido a su revisión al crear un procedimiento   inexistente en el texto de la Constitución.    

Así por ejemplo, la propia sentencia reconoce que, en   relación con los aforados, la Constitución no tiene ninguna disposición que   regule los juicios patrimoniales o fiscales, como sí ocurre con el régimen   especial derivado de la responsabilidad disciplinaria y penal. Particularmente,   sobre la responsabilidad fiscal no se prevé en ninguna parte que el Congreso   realice este tipo de investigaciones o juzgamiento, y mucho menos que exista un   procedimiento previo de “levantamiento del fuero”.    

Así las cosas, los argumentos ofrecidos por la   sentencia, según los cuales las disposiciones constitucionales que regulan el   aforamiento de los altos dignatarios –como el Fiscal General de la Nación– no   son claros, y por el contrario, resultan insostenibles, pues la Constitución no   previó la garantía del aforamiento frente al ejercicio del control fiscal porque   esta garantía en su formulación solamente aplicaba para los tipos de   responsabilidad penal y disciplinaria. Sobre éste último punto dedicaré los   párrafos subsiguientes.    

Como se indica en los fundamentos de la sentencia, el   sistema de aforamiento constitucional se aplica exclusivamente a las “causas   constitucionales”, dentro de las cuales no se establecen las patrimoniales.   Así por ejemplo, el artículo 174 de la Constitución establece que las sanciones   únicamente corresponden a los tipos de responsabilidad penal o disciplinaria: “(…)   si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a   indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la de   destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los   derechos políticos (…)”    

Debido a la naturaleza excepcional y restringida del   aforamiento, si el constituyente hubiese previsto la garantía de aforamiento en   materia de responsabilidad patrimonial, sería estrictamente necesario que las   disposiciones de la Carta establecieran como sanción el resarcimiento económico,   el cual es la consecuencia lógica y directa del juicio de responsabilidad   fiscal.    

Todo lo anterior, lleva a que la Corte incurra en lo   que el ilustre profesor Carlos Nino denominaba una “inconsistencia pragmática”,   la cual hace referencia a la contradicción entre lo que se enuncia y lo que se   hace a nivel práctico[124]:   no es posible que la Corte sostenga que el fuero es de carácter restringido y   que resuelva finalmente extenderlo a través de la creación de un procedimiento   inexistente en la Constitución.    

2. Ahora bien, de manera más específica, encuentro que   el estudio detallado del diseño institucional del aforamiento previsto   originalmente en la Constitución no hacía alusión a la responsabilidad fiscal   por parte de los aforados, por la sencilla razón de que el control fiscal   (artículo 267 C.N.) recae sobre una actividad muy específica, la gestión   fiscal, la cual no es desarrollada, en sentido estricto, por ninguno de los   funcionarios aforados por el artículo 174 original de la Constitución, esto es   el Fiscal General de la Nación o los magistrados de las Altas Cortes.    

Así, frente a la pregunta sobre si estos servidores   realizan tales actividades, encuentro que a pesar de que el Fiscal General de la   Nación es el representante legal de la institución que dirige –La Fiscalía   General de la Nación– dentro de la cual sí se realizan actividades   administrativas relativas a la gestión fiscal, esto no necesariamente conlleva a   que el Fiscal sea sujeto de dicho control. Como lo señaló en su momento la Sala   de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en el fallo de segunda   instancia revisado, el sujeto pasible de la responsabilidad patrimonial sería la   dirección administrativa y financiera de la entidad.    

La explicación se hace más palpable, en el caso de los   magistrados de las Altas Cortes, pues estos única y exclusivamente se ocupan de   la actividad jurisdiccional, la cual de ninguna manera se identifica con la   gestión fiscal. En el caso de la Rama Judicial, existe un órgano y unas   dependencias encargadas de la gestión administrativa, y por tanto de la gestión   fiscal, de todas las autoridades judiciales: la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura, y la Dirección ejecutiva de administración judicial.   Estas últimas son las encargadas de realizar las actividades de gestión fiscal   de la rama judicial, incluidas las Altas Cortes.    

Por lo tanto, el análisis sistemático del entramado   constitucional permite entender que el aforamiento constitucional única y   exclusivamente aplica para las actuaciones disciplinarias y penales en las que   eventualmente puede incurrir tanto el fiscal como los magistrados de las Altas   Cortes. Si se observa con detalle, cada régimen de responsabilidad se   corresponde con un tipo de sanción: en el ámbito penal, la pena; en el   disciplinario la inhabilidad, la suspensión o la multa; y en el fiscal el   resarcimiento patrimonial. Al no haber establecido ningún tipo de sanción   patrimonial, la Constitución muestra claramente que no dispuso de la garantía   del aforamiento en materia fiscal.    

3. Pero al margen de la pretendida divergencia   hermenéutica sobre el texto constitucional, encuentro reprochable que en el   fallo la Corte incurre en un desbordamiento de su competencia al crear y  regular un procedimiento de “levantamiento del fuero” para el   Fiscal General de la Nación, el cual no está previsto en la Constitución.    

En efecto, estimo improcedente que la Corte, a través   de un fallo de tutela que corresponde a un hecho superado, en el que no   hubo vulneración de derechos, se arrogue la potestad de realizar una   interpretación integradora de las normas constitucionales para crear y   regular un procedimiento que es inexistente. La sentencia no solamente extiende   de manera injustificada la institución del aforamiento constitucional al ámbito   de la responsabilidad fiscal, sino que establece un procedimiento que se debe   seguir de ahora en adelante en los juicios de responsabilidad fiscal contra el   Fiscal General de la Nación que se adelanten ante el Congreso de la República,   durante la vigencia del actual esquema de juzgamiento de aforados (art. 174   original C.N.).    

4. Sobre esto último quisiera reparar en una razón que   no es un mero dicho al pasar. En mi sentir, la Corte excedió su   competencia al otorgar un alcance indebido a un fallo de revisión de tutela que   claramente corresponde a un hecho superado. Para ello, la Corte utilizó una   fórmula que es ajena a la competencia de revisión de las acciones de tutela, en   donde el control de constitucionalidad –difuso– se circunscribe al análisis de   la presunta vulneración de los derechos fundamentales del ciudadano accionante.   La fórmula utilizada es inapropiada, entre otras razones, porque señala la   necesidad de emitir una decisión de interpretación integradora la cual es   una forma de modulación de los efectos que nuestro Tribunal Constitucional ha   previsto para los fallos de control abstracto de constitucionalidad.    

Como consta en el relato de los hechos de la demanda,   la investigación por responsabilidad fiscal que se abrió en contra del Fiscal   General de la Nación, fue archivada por encontrar que existía una causal de   fuerza mayor que lo excusaba de la responsabilidad endilgada. Ante tal   evidencia, es necesario preguntarse si era necesario, razonable y proporcionado   que la Sala Plena de la Corte Constitucional realizara un pronunciamiento como   el reseñado. Todo lo contrario, encuentro que en este caso, frente a la ausencia   de antijuricidad material de la presunta vulneración de los derechos   fundamentales del accionante, la única salida posible era la declaratoria de la   carencia actual de objeto por haberse configurado un hecho superado.     

En suma, el fallo mayoritario de la Corte desborda su   competencia al crear un procedimiento inexistente, y termina por usurpar las   competencias del Constituyente y el Legislador al crear y disponer reglas de   procedimiento inexistentes en la Constitución. Lo que lleva a concluir que éste,   de ninguna manera, era el caso, ni el procedimiento (tutela), que ameritaba   realizar un análisis como el que se propuso en la sentencia.    

5. No siendo suficiente lo anterior, durante las   discusiones en la Sala Plena advertí que era innecesario que la Corte se   pronunciara sobre cualquier tipo de procedimiento en materia de control fiscal   en relación con los aforados, ante el cambio de esquema procedimental,   competencial y orgánico que implicaba la recientemente aprobada reforma de “equilibrio   de poderes” (Acto Legislativo 02 de 2015), la cual establece una nueva y   específica regulación sobre el tema. En efecto, el nuevo artículo 178A de la   Constitución dispone: “(…) La ley establecerá el procedimiento para   determinar la responsabilidad fiscal cuando los aforados señalados en   este artículo ejerzan funciones administrativas.”    

Como es evidente, el nuevo texto constitucional   reconoce abiertamente que este asunto no estaba regulado en la Carta, razón por   la que dispuso que fuera desarrollado por el legislador en las específicas   situaciones en las que eventualmente un aforado actuara como ordenador del   gasto, es decir cuando realice actividades relativas a la gestión fiscal.    

6. Adicionalmente, encuentro que el fallo genera una   gran ambigüedad porque sostiene en múltiples apartados que la nueva extensión   del fuero y su correspondiente procedimiento de “levantamiento”, aplica   para los altos dignatarios a los que hace referencia el artículo 174 de la   Constitución, con lo cual se deja en un limbo jurídico la posibilidad de aplicar   el mismo pronunciamiento en relación con los magistrados de las Altas Cortes.    

Las anteriores son las razones por las cuales,   respetuosamente, me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, y   por las que, en consecuencia, salvo   el voto en la presente  providencia.    

Fecha ut supra,    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (e)    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA   SU431/15    

CON PONENCIA DEL MAGISTRADO LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ, EN LA QUE SE RESUELVE LA ACCIÓN DE TUTELA INTERPUESTA POR EL   DOCTOR EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET CONTRA LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.    

ACCION DE   TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO POR RESPONSABILIDAD FISCAL-Se   debió declarar la improcedencia por cuanto la tutela carece de objeto y no   cumple con el requisito de subsidiariedad (Salvamento de voto)    

ACCION DE   TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-La Contraloría General de la República   tiene competencia para ejercer control fiscal sobre la Fiscalía General de la   Nación, y en consecuencia, puede sancionar al representante legal de dicha   entidad (Salvamento de voto)    

Es evidente la   competencia de la Contraloría General de la República, no sólo para ejercer   control y vigilancia fiscal, sino para imponer multas, sanciones o llamar la   atención a cualquier entidad como la Fiscalía General de la Nación, cuando   incumpla con las obligaciones fiscales impuestas a ella por ser una entidad   pública que administra recursos del erario público.    

ACCION DE   TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO POR RESPONSABILIDAD FISCAL-No   existe un fuero constitucional fiscal y establecerlo afecta gravemente el Estado   de Derecho (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente T –   4124790    

Problemas jurídicos planteados en la sentencia: ¿el fuero constitucional en cabeza del   Fiscal General de la Nación se extiende no solo a asuntos disciplinarios o   penales, sino también al ámbito de la responsabilidad fiscal?    

Motivo del Salvamento: (i) La acción de tutela es improcedente, toda vez que la   misma carece de objeto y no cumple con el requisito de subsidiariedad;   (ii)    La Contraloría General de la República tiene competencia para ejercer control   fiscal sobre la Fiscalía General de la Nación, y en consecuencia, puede   sancionar al representante legal de dicha entidad.    

Salvo el voto en la Sentencia SU – 431 de 2015, toda vez que con   la decisión adoptada, la Sala Plena de la Corte Constitucional desconoce la   competencia atribuida a la Contraloría General de la República, y en su lugar,   extiende el fuero constitucional del Fiscal General de la Nación en materia de   responsabilidad fiscal, dejando carente de control y vigilancia las   administración de los recursos del erario público por parte del ente acusador,   lo que genera un estado de inseguridad jurídica en cuanto a la administración   fiscal que ejecuta la Fiscalía General de la Nación.    

1.   ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA SU – 431 DE 2015    

El Fiscal General   de la Nación presenta acción de tutela porque considera que la Contraloría   General de la República violó sus derechos fundamentales al debido proceso y a   la igualdad, al formularle pliego de cargos dentro de un proceso administrativo   sancionatorio de naturaleza fiscal, pues este organismo desconoció abierta y   ostensiblemente el fuero constitucional que lo ampara en su condición de alto   dignatario del Estado frente a cualquier tipo de responsabilidad incluyendo la   que se derive de la gestión fiscal. La Corte concedió la acción de tutela   considerando que se vulneró el derecho al fuero del actor pues para que proceda   el juicio de responsabilidad fiscal es necesario que, preliminarmente, se haya   establecido por el Senado de la República la existencia de responsabilidad por   causas constitucionales, para que una vez establecida, sea el Contralor General   de la República quien directamente pueda establecer si se presenta   responsabilidad fiscal.    

2.      FUNDAMENTO DEL SALVAMENTO    

2.1  La   acción de tutela es improcedente, toda vez que la misma carece de objeto y no   cumple con el requisito de subsidiariedad    

A pesar de que la   Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad inició proceso   administrativo sancionatorio contra el Fiscal General de la Nación, durante el   desarrollo de la acción de tutela en el trámite que se surtió en primera   instancia ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, se verificó que   tal entidad expidió la Resolución 011 del 2 de julio de 2013, mediante la cual   se dispuso el archivo del proceso administrativo sancionatorio en su contra, el   cual, según el actor, era la fuente de la vulneración de sus derechos.    

La Corte   Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto generalmente se   presenta en dos eventos: el hecho superado o el daño consumado.[126] Se presenta el   hecho superado cuando entre la interposición de la acción de tutela y el momento   del fallo se satisface integralmente la pretensión contenida en la demanda de   amparo. En este caso la pretensión principal de la acción era tutelar los   derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del Fiscal General de la   Nación, por considerar que fueron conculcados por la Contraloría al iniciar   proceso administrativo sancionatorio en su contra, por lo cual, al haberse   archivado el proceso sancionatorio, se ve con claridad que desapareció el objeto   de la acción al cumplirse integralmente con la pretensión principal de la misma.    

De esta manera, la   Sala Plena no debió fallar de fondo una cuestión que se quedaba en la formalidad   de su procedibilidad, pues al existir la carencia del objeto se tuvo que estimar   improcedente la acción, y por ende, el fallo debía ir orientado a revocar la   decisión del ad quem, el cual le dio   trámite a la acción y amparó los derechos del actor. No obstante lo anterior, la   Corte decidió confirmar tal fallo, sin revocarlo como debió hacerlo, dejando de   estimar la carencia de objeto en el amparo. Además de lo ya esbozado, la acción   de tutela bajo el radicado T – 4124790, no cumple con el requisito de   subsidiariedad, toda vez que la actuación atacada es un acto administrativo de   carácter particular y concreto, emanado a través de una Resolución por la   Contraloría General de la República, el cual puede ser objetado en la   jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho, además de los recursos en sede administrativa que   le asistían al accionante como mecanismos de defensa judicial.    

No es de recibo el   argumento por el cual se estima procedente la acción, al afirmar que por ser un   asunto de trascendencia constitucional que involucra la competencia de la   Contraloría en contra posición con el fuero constitucional que le asiste al   Fiscal General de la Nación, es pertinente que este Alto Tribunal defina esta   cuestión, la cual claramente ya está definida legal y constitucionalmente, pues   es indiscutible la competencia de la entidad accionada para ejercer control   fiscal y sancionatorio sobre la fiscalía. Por lo anterior, pretender socavar la   competencia de la Contraloría a través de una sentencia de tutela, dejando   prácticamente sin control fiscal las actuaciones de la Fiscalía General de la   Nación, es un atentado contra la seguridad jurídica y fiscal de los recursos del   erario público.    

2.2 La Contraloría General de la República tiene   competencia para ejercer control fiscal sobre la Fiscalía General de la Nación,   y en consecuencia, puede sancionar al representante legal de dicha entidad    

El actor, dentro   del cuerpo de la acción, argumentó la existencia de un defecto orgánico en la   Resolución de la Contraloría, por considerar que la misma no tiene competencia   para investigar y adelantar actuaciones administrativas sancionatorias en su   contra, pues la investidura que ostenta como Fiscal General de la Nación está   protegida por un fuero especial de carácter general e integral. No le asiste   razón a este alegato, toda vez que la competencia en el control fiscal de la   Contraloría General de la República encuentra sustento constitucional y legal,   sin que la Fiscalía General de la Nación se pueda sustraer de tal control   acudiendo a fundamentos de competencia, que para el caso en particular no   aplican.    

La misma Carta   Política de 1991, concede al Contralor la atribución de (i) Prescribir los   métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o   bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa   y de resultados que deberán seguirse, (ii) Revisar y fenecer   las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado   de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado.[127] Con lo anterior,   se justifica claramente la competencia de la entidad accionada para ejercer   control fiscal sobre el actor y la Institución que representa, toda vez que ésta   administra fondos de la nación, y por lo tanto, es uno de los responsables del   erario público.    

Aunado a lo   anterior, en los numerales 4o y 11o del artículo 268 de la   Carta se le concede al Contralor la facultad de “exigir informes   sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda   persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación   ” y “presentar informes al Congreso y al Presidente de la República sobre el   cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de finanzas del   Estado, de acuerdo con la ley “.    

En cuanto al   régimen sancionatorio fiscal[128],   como bien lo estimó la entidad accionada en su escrito de respuesta al amparo,   la Ley 42 de 1993 faculta a dicha institución para amonestar o llamar la   atención a cualquier entidad de la administración, servidor público, particular   o entidad que maneje fondos o bienes del Estado, como lo es la Fiscalía General   de la Nación a través de su representante legal, en ese sentido, podrá imponer   sanciones directamente o solicitar a la autoridad competente su aplicación.[129]    

Así las cosas, es   evidente la competencia de la Contraloría General de la República, no sólo para   ejercer control y vigilancia fiscal, sino para imponer multas, sanciones o   llamar la atención a cualquier entidad como la Fiscalía General de la Nación,   cuando incumpla con las obligaciones fiscales impuestas a ella por ser una   entidad pública que administra recursos del erario público.    

Si bien es cierto,   que el Fiscal General goza de fuero constitucional[130] en   materia sancionatoria, lo que deviene a que solo pueda ser investigado y   sancionado por el Congreso de la República, cuando incurra en faltas que la   Carta Política de 1991 contemple, o por la Corte Suprema de Justicia cuando se   trate de la Comisión de delitos, no resulta igualmente claro que en cuanto a la   responsabilidad fiscal pueda cobijarse el actor con el fuero que   constitucionalmente se le ha otorgado. La misma jurisprudencia de la Corte   Constitucional ha indicado que las atribuciones de la Contraloría en el ámbito   del control fiscal, no encuentran ninguna excepción frente a los entes que   administren fondos públicos.[131]    

En conclusión,   resulta sumamente preocupante que este Alto Tribunal haya creado un proceso   especial de “levantamiento del fuero”, quitándole su competencia constitucional   a la Contraloría General de la República y supeditándola al hecho de que exista   previamente a su actividad un juzgamiento disciplinario o penal por parte del   Congreso. De esta manera, se desfigura el fuero constitucional que inicialmente   se pensó para la responsabilidad penal y disciplinaria de los aforados, pero no   para la fiscal, la cual dada su importancia y la celeridad que ameritan sus   actuaciones no está bajo la tutela de dicha garantía constitucional, sino que   reviste sobre ella una independencia que no debió ser trastocada, tal como se   hizo en la sentencia SU – 431 de 2015.    

3.3. No existe un   fuero constitucional fiscal y establecerlo afecta gravemente el Estado de   Derecho    

El fuero de   juzgamiento previsto en la Constitución para el Fiscal General de la Nación,   cobija exclusivamente la responsabilidad penal y la eventual investigación y   suspensión en el cargo por indignidad y mala conducta contempladas en la Carta   Política pero no la responsabilidad fiscal:    

“2. Si la acusación se   refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a   indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que   la de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los   derechos políticos; pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte   Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que   merezca otra pena.    

3. Si la acusación   se refiere a delitos comunes, el Senado se   limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso   afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema. “.    

En ese orden de   ideas, las normas que regulan los procesos de funcionarios aforados se refieren   expresamente a actos propios de los procesos penales y disciplinarios como la   acusación o la sentencia, los cuales son completamente ajenos a la   responsabilidad fiscal. A tal punto esto es cierto que durante los 24 años de   existencia de la Comisión de Acusaciones NUNCA se ha tramitado un proceso de   responsabilidad Fiscal.    

3.3.2.       En segundo lugar,   es equivocado el argumento de la sentencia según el cual la responsabilidad   fiscal hace parte del fuero constitucional por ser parte del Derecho   Administrativo Sancionador por los siguientes motivos:    

3.3.2.1.Desde el punto de   vista teórico es absolutamente equivocado argumentar que el derecho fiscal haga   parte del derecho administrativo sancionador, pues constituye una   responsabilidad netamente patrimonial que tiene un fundamento exclusivamente   indemnizatorio y por ello no se le aplican los principios propios del Derecho   Sancionatorio del Estado. En este sentido, la doctrina ha señalado que la   responsabilidad fiscal no tiene un carácter sancionatorio sino patrimonial[132], pues   tiene un objetivo resarcitorio y además no se funda en la infracción de deberes   del servidor público, sino en una gestión indebida del patrimonio público[133].    

Basta con   consultar el artículo 4 de la Ley 610 de 2000 para verificar que el objetivo   esencial de la responsabilidad fiscal no es sancionar al servidor público sino   resarcir los daños ocasionados: “Objeto de la responsabilidad fiscal. La   responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños   ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o   culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización   pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.   Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en   cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y   de la gestión fiscal”.    

Igualmente el   artículo 5o de la Ley 610 señala que el elemento esencial de la   responsabilidad fiscal es la existencia de un “daño patrimonial   al Estado “, el cual se define   como: “la lesión del patrimonio público, representada en el   menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los   bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado,   producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e   inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los   cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo   funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y   control de las contralorías “,    por lo cual es incorrecto afirmar que la responsabilidad fiscal hace parte del   derecho sancionador, pues es una manifestación del derecho patrimonial.    

3.3.2.2. La Corte   Constitucional no ha señalado que el fuero haga parte de las garantías del   proceso administrativo sancionador, por lo cual no es correcto señalar que si la   responsabilidad fiscal hace parte del derecho administrativo sancionador se deba   aplicar automáticamente un fuero. Esta Corporación ha incluido dentro de estas   garantías: (i) el principio de legalidad[134], (ii) el debido    proceso[135], (iii) la presunción de   inocencia[136] y (iv) por regla general   la culpabilidad, aunque se admiten excepciones[137].    

3.3.2.3. Si se aplicara el   precedente señalado en esta sentencia se llegaría al absurdo de considerar que   el fuero constitucional puede aplicarse a todas las sanciones que pueden   imponerse en virtud del Derecho Administrativo Sancionador como los siguientes:    (i)    multas del tráfico automotor, (ii) sanciones de   carácter tributario, (iii) procesos ante las superintendencias, (iv) procesos de   responsabilidad ambiental y (v) multas   relacionadas con servicios públicos domiciliarios, entre muchos otros, lo cual   es absurdo.    

3.3.3.  Tampoco se aprecia   que se hayan cumplido los requisitos para la procedencia de esta acción de   tutela, pues el proceso por el cual se interpuso fue archivado, por lo cual   existe una carencia actual de objeto y no tiene ningún sentido plantear la   hipótesis fritura o incierta de que pudiera reabrirse, pues ello se trata de una   mera expectativa que no puede sustentar un fallo de esta Corporación.    

Adicionalmente,   aun si por alguna razón se reabriera el proceso, es en éste y no en un proceso   de tutela donde se debe plantear esta discusión, razón por la cual no se cumple   el requisito de subsidiariedad. En este sentido, las sentencias T-233 de 1995[138], T-267   de 1996[139],   T-544 de 2004[140],   T-1093 de 2004[141],   T-1039 de 2006[142]  y SU-712 de 2013[143]  señalan que no es procedente la acción de tutela en procesos sancionatorios   salvo exista evidencia directa que un perjuicio irremediable, lo cual es   imposible en este caso, pues el proceso fue archivado hace varios meses.    

3.3.4.  Los efectos de   esta sentencia son nefastos para el Estado de Derecho, pues a partir de ahora el   manejo de gran cantidad de recursos públicos va a escapar del control fiscal:    

3.3.4.1. El Presidente de   la República o quien haga sus veces; los Magistrados de la Corte Suprema de   Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del   Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación ahora no van   a tener control fiscal, pues la Comisión de Acusaciones no tienen conocimiento   ni competencia alguna para realizar investigaciones fiscales.    

3.3.4.2. Las entidades que   algunos de estos funcionarios encabezan también van a escapar al control de la   Contraloría, pues como aquellos son los directores de las mismas, los casos más   relevantes pueden afectar su fuero y por ello nadie sería competente para   juzgarlos.    

3.3.5. Finalmente, al no   existir un proceso administrativo sancionador para los funcionarios es absurdo   que la Corte Constitucional cree uno y más aún cuando exige que el proceso pase   por el propio Congreso:    

3.3.5.1.    El Congreso en   este momento no cuenta con un procedimiento para realizar un proceso de   responsabilidad fiscal, por lo cual existe un vacío normativo que no puede ser   solucionado por las remisiones que hace la Ley 5a de 1992 a la Ley   600 de 2000, pues esta es una norma penal incompatible con el proceso fiscal.    

3.3.5.2.    La Ley no ha   dotado a la Comisión de Acusaciones de la infraestructura necesaria para   realizar una investigación en materia fiscal, pues para ello debe contar con   técnicos especializados en presupuesto, contabilidad y patrimonio público.    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO PRETEL CHALJUB    

Magistrado    

[1]  Reseña del Acta de Sala Plena del 26 de febrero de 2014.    

[2]  “Cuando a juicio de la Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un   proceso de tutela dé lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la   trascendencia del tema amerite su estudio por todos los magistrados, se   dispondrá que la sentencia correspondiente sea proferida por la Sala Plena”.    

[3]  Tal determinación encuentra claro soporte normativo en el artículo 53 del   Acuerdo 05 de 1992, según el cual “(…) mientras la Sala Plena adopta la   decisión sobre cambio de jurisprudencia, se suspenderán los términos de los   respectivos procesos”.    

[4]  En efecto, a través del oficio No. 2013IE0013547, el Director de la Oficina de   Planeación de la Contraloría General de la República expuso que la Fiscalía   General de la Nación no había reportado la información sobre la gestión   contractual del cuarto trimestre de 2012 en el Sistema de Información   Electrónica de la Cuenta e Informes -SIRECI-, lo cual infringía el numeral 4º   del artículo 268 Superior y los artículos 1 y 2 de la Resolución Orgánica 6289   de 2011 sobre rendición de cuentas. De esa manera, requirió a la Contraloría   Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad, con el objetivo de que   adoptara las medidas pertinentes por no haberse rendido la información   solicitada ante el máximo órgano de control fiscal, lo que, de suyo, impedía   realizar análisis de agregados y contar con información de auditorías del   sector. Ver folio 1 del Cuaderno No. 3 del expediente.    

[5]  Oficio No. 2013EE0015164 del 04 de marzo de 2013.    

[6]  El Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes -SIRECI-, es una   herramienta mediante la cual los sujetos de control y entidades del nivel   territorial deben rendir cuenta e informes, según la modalidad de rendición, a   la Contraloría General de la República. En otras palabras, es el único   procedimiento para la rendición de la cuenta e informes. A este respecto,   consultar las Resoluciones Orgánicas 6289 de 2011, 6445 de 2012 y 7350 de 2013   expedidas por la Contraloría General de la República.    

[7]  En los artículos 5º y 6º de la Resolución Orgánica 7350 de 2013, se establece   que una modalidad es una categoría que responde a agrupaciones temáticas de   información asociadas, a su vez, a grupos de sujetos de control fiscal del orden   nacional y territorial. Dentro de las modalidades de rendición de cuenta o   informes se encuentran, entre otros, la Cuenta o Informe Anual Consolidado, el   Informe de Gestión Contractual, el Plan de Mejoramiento, el Informe de Regalías,   el Informe de Gestión Ambiental Territorial, el Informe del Sistema General de   Participaciones y el Informe de Alumbrado Público.    

[8]  En el expediente se deja constancia de la solicitud de prórroga que solicitó la   Fiscalía General de la Nación para la presentación del informe trimestral   -SIRECI- y existe copia de la aceptación y de la generación del reporte el   último día de plazo. Ver folios 14 a 17 del Cuaderno No. 3 del expediente.    

[9]  Auto No. 002-13-07 del 23 de mayo de 2013. Ver folios 19 a 23 del Cuaderno No. 3   del expediente.    

[10] Ver acápite No. 7 del Auto No. 002-13-07 en el que se analiza el   grado específico de culpabilidad de la conducta que se le reprocha a Luis   Eduardo Montealegre Lynett, actual Fiscal General de la Nación. Allí se precisa,   además, que el Legislador, al establecer la facultad de la Contraloría General   de la República para la imposición de las sanciones correctivas previstas en los   artículos 99, 100 y 101 de la Ley 42 de 1993, no distinguió un grado específico   de culpabilidad a partir del cual la conducta fuere reprochable, por lo que   bastará que la calificación provisional en el auto de iniciación y la   calificación definitiva en la resolución que impone la sanción indique si la   conducta se realizó a título de culpa grave o dolo, dependiendo del análisis de   la actuación consciente del implicado frente a la conducta reprochable, y los   factores externos que pudieron haber incidido en la misma. Consultar la   Resolución Orgánica 5707 de 2005 “Por la cual se adopta la Guía Manual para   el Desarrollo del Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal”.    

[11] En el auto se mencionaron como normas   presuntamente vulneradas i) el artículo 268 Superior, que establece entre   las funciones del Contralor General de la República la de establecer la   responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones   pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción   coactiva sobre los alcances deducidos de la misma; ii) el artículo 101 de   la Ley 42 de 1993, que confiere la facultad a los Contralores Delegados de   imponer multas a los servidores públicos que manejen fondos o bienes del Estado   hasta por 5 salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las   citaciones que les hagan las contralorías y no rindan las cuentas e informes   exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad prescritas y iii)  el artículo 4º de la Resolución Orgánica No. 5554 de 2004, que establece la   posibilidad de ciertos funcionarios para imponer multas a los Servidores del   Estado y a los particulares que manejen fondos o bienes públicos.    

[12] Con el propósito de ilustrar lo dicho, el Fiscal General de la   Nación trae a cuento la noción de culpa del Consejo de Estado y los elementos   que en la jurisprudencia de dicho Tribunal han coadyuvado en su identificación   (i)  resultado dañino; (ii) producto de la infracción al deber objetivo de   cuidado y que (iii) el agente debió haberlo previsto por ser previsible o   habiéndolo previsto, confió en poder evitarlo.    

[13] En el escrito demandatorio se señala que el establecimiento de la   culpa o dolo de un servidor público debe tener como referente el artículo 6º de   la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se   reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del   Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en   garantía con fines de repetición”.    

[14] Sobre la temática abordada, el Fiscal General de la Nación cita las   Sentencias C-417 de 1993, C-152 de 1993, C-017 de 1996 y SU-637 de 1996 de la   Corte Constitucional.    

[15] A este respecto interesa anotar que el Fiscal advierte una variación   en la jurisprudencia constitucional sobre el tema del fuero constitucional, pues   el régimen especial que se reconoce, según su opinión, no está en la competencia   general que la Constitución le asigna a los órganos de control, sino en el   sujeto específico investigado. En tal sentido, expresa que a partir de la   Sentencia C-948 de 2002, el Alto Tribunal modificó la forma de sustentar la   figura del fuero para darle paso al especial tratamiento procesal que tienen los   servidores públicos. Ver folio 17 del escrito de tutela obrante en el Cuaderno   No. 1 del expediente.    

[16] Cita la Sentencia SU-062 de 2001.    

[17] El Fiscal General de la Nación argumenta que existe una vulneración   del derecho a la igualdad que está soportada en el hecho de que el proceso   administrativo sancionatorio fue formulado en contra de la entidad que   representa legalmente por no haber reportado en el sistema -SIRECI- la   información sobre la gestión contractual del último trimestre del año 2012, sin   que se haya tenido en cuenta que tales reportes deben ser presentados por más de   500 entidades. Igualmente, indica que no tiene conocimiento sobre la apertura de   este tipo de procesos en contra de quienes ya se desempeñaron como Fiscales   Generales. Ver folio No. 9 del Cuaderno Principal del expediente.    

[18] En el escrito de tutela, el Fiscal General de la Nación recalcó que   el caso amerita la imposición de medidas provisionales en razón de la gravedad   de la transgresión de sus derechos fundamentales, teniendo en cuenta el hecho de   que se adelantó en su contra un proceso administrativo sancionatorio por parte   de la Contraloría General de la República, entidad que, según las previsiones   constitucionales, no es su juez natural. De suerte que se requiere de una   decisión definitiva pronta en sede de tutela que corrija las deficiencias   sustanciales que censura a fin de que se aclare el alcance del fuero especial   que lo cobija, el cual, insiste, se extiende a los procesos administrativos   sancionatorios dirigidos a establecer la responsabilidad fiscal. Adicionalmente,   explica que dos serían los objetivos que se materializarían en caso de aceptarse   las medidas provisionales: por un lado, evitar que los derechos fundamentales y   los principios superiores en juego sufran un mayor menoscabo y, por otro,   conjurar otro tipo de perjuicios a otros derechos que, aun cuando no fueron   afectados inicialmente, podrían ser objeto de transgresión más adelante. Ver   demanda de tutela folios 46 a 48 del Cuaderno Principal del expediente.    

[19] El Fiscal General solicitaba como medida   provisional “la suspensión de la actuación por parte del Contralor Delegado   para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, dentro del Auto de formulación de   cargos en el proceso administrativo sancionatorio fiscal No. 002-13”.    

[20] Trae a colación la Sentencia C-167 de 1995.    

[21] Anexó el auto del 17 octubre de 2013, de la   Corte Suprema de Justicia, Sala Plena.    

[22] Dispone la norma en cita: “Cuando a juicio de la Sala Plena, por   solicitud de cualquier Magistrado, un proceso de tutela dé lugar a un fallo de   unificación de jurisprudencia o la trascendencia del tema amerite su estudio por   todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia correspondiente sea   proferida por la Sala Plena (…)”.    

[23] En el auto de formulación de cargos también se citó la Ley 1437 de   2011, en cuanto reglamenta el procedimiento administrativo sancionatorio que   deben aplicar las entidades que no tengan un procedimiento legal especial, como   es el caso de la Contraloría General de la República.    

[24] Dicha disposición normativa hace alusión a las atribuciones del   Contralor General de la República. La Contraloría Delegada para el Sector   Defensa, Justicia y Seguridad cita particularmente el numeral 5º de la norma, el   cual faculta al Contralor para establecer la responsabilidad que se derive de la   gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su   monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la   misma.    

[25] “Sobre la organización   del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.    

[26] El artículo 86 de la   Carta Política establece lo siguiente: “Toda persona tendrá acción de tutela   para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un   procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,   la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando   quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de   cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto   de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que   será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en   todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.   Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de   defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para   evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez   días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos   en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la   prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el   interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de   subordinación o indefensión”. Sobre el tema de la subsidiariedad,   consultar,   entre otras, las Sentencias SU-037 de 2009, T-212 de 2009, T-136 de 2010, T-778   de 2010, SU-130 de 2013, T-114 de 2014 y T-708 de 2014.    

[27] Consultar, entre otras, las Sentencias T-565 de 2009, T-520 de 2010   y T-1043 de 2010.    

[28] La Carta Política le impone a las autoridades de la República la   obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades -C.P.   art. 2º-, por lo que debe entenderse que los diversos mecanismos judiciales de   defensa previstos en la ley, han sido estatuidos como instrumentos de carácter   preferente a los que deben acudir las personas en procura de la efectiva   garantía de protección de sus derechos. De ahí que se justifique el carácter   subsidiario de la acción de tutela. Consultar, entre otras, las Sentencias T-106   de 1993, SU-544 de 2001, T-983 de 2001, T-514 de 2003, T-1017 de 2006, SU-037 de   2009 y T-715 de 2009.    

[29] Consultar, entre otras, la Sentencia T-608 de 1998.    

[30] Disposición normativa declarada exequible por medio de la Sentencia   C-018 de 1993. Acerca del análisis que debe realizar el juez constitucional   sobre la existencia y eficacia de otro medio judicial, consultar, entre otras,   las Sentencias SU-037 de 2009 y SU-339 de 2011.    

[31] En la Sentencia SU-712 de 2013 se dejó en   claro que “que al momento   de evaluar la procedibilidad de la acción el juez debe hacer una lectura que   tome en cuenta no solo la hipotética existencia de otros medios de defensa   judicial, sino también su idoneidad material, es decir, la aptitud funcional de   acuerdo con las necesidades y particularidades de cada caso”. En esa providencia se trajo a colación la   Sentencia SU-961 de 1999, que sobre el punto expresó “en cada caso, el juez está en la obligación   de determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y   completa a quien la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios   carecen de tales características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras   distintas, dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad   es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un   remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el   acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la   acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a   través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes   no sean susceptibles de resolver el problema de manera integral, en este caso,   es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo eficaz e   idóneo de protección de los derechos fundamentales”. Por citar solo un ejemplo, en la Sentencia T-003 de 1992 la Corte   señaló: “Considera esta Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86   de la Carta Política se refiere a que ‘el afectado no disponga de otro medio de   defensa judicial (…)’ como presupuesto indispensable para entablar la acción   de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a   través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su   amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de   defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio   debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la   Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de   medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales   efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de   tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía”.    

[32] Ley 1437 de 2011. Anteriormente era el artículo 85 del Código   Contencioso Administrativo entonces vigente.    

[33] Cuando se hace uso de la tutela como mecanismo transitorio para   evitar un perjuicio irremediable,                  la jurisprudencia ha fijado los criterios de inminencia, gravedad, urgencia e   impostergabilidad de la intervención, como los referentes para aceptar la   procedencia del amparo ante la presencia de otras vías de defensa judicial. Para   ahondar más sobre el tema, consultar, entre muchas otras, las Sentencias T-225   de 1993, C-531 de 1993, T-403 de 1994, T-485 de 1994, T- 015 de 1995, T-050 de   1996, T-576 de 1998, T-468 de 1999, SU-879 de 2000, T-383 de 2001, T-1316 de   2001, T-743 de 2002, T-514 de 2003, T-719 de 2003, T-132 de 2006, T-634 de 2006,   T-629 de 2008, T-191 de 2010.    

[34] Consultar, entre otras, las Sentencias   T-233 de 1995, T-267 de 1996, T-028 de 1998, T-544 de 2004, T-1093 de 2004,   T-1137 de 2004, T-1039 de 2006 y SU-712 de 2013. Concretamente, en la última de   las providencias citadas se recogieron los lineamientos trazados por la   jurisprudencia constitucional en materia de procedencia de la acción de tutela   contra actos administrativos sancionatorios, en donde se puntualizó que deben   acreditarse los siguientes elementos “(i) Es necesario que existan “motivos   serios y razonables que indiquen que una determinada providencia sancionatoria   en materia disciplinaria puede haber sido adoptada con desconocimiento de las   garantías constitucionales y legales pertinentes y, por ende, con violación de   los derechos fundamentales de los afectados, en particular al debido proceso;   (ii) El perjuicio que se deriva de la providencia sancionatoria ha de amenazar   “con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos fundamentales de los   sujetos disciplinados; (iii) La imposición de una sanción disciplinaria que   conlleva la imposibilidad jurídica para el afectado de acceder al ejercicio de   cargos públicos puede ocasionar un perjuicio irremediable en ciertos eventos. En   tal sentido, debe tratarse de un daño que cumpla con los requisitos de certeza,   inminencia, gravedad y urgente atención, todos ellos característicos de lo que   se denomina perjuicio irremediable; (iv) Se cumplen los requisitos de certeza e   inminencia cuando cada día que pasa equivale a la imposibilidad absoluta de   ejercer la representación de quienes votaron para elegir a una persona para que   los represente en una corporación pública. Asimismo, existe un perjuicio   irremediable grave “cuando se trata de derechos fundamentales cuyo ejercicio   está delimitado temporalmente por la Constitución, por ejemplo, el derecho a la   representación política o el derecho a ser elegido miembro de corporaciones   públicas; (v) Finalmente, para que la acción de tutela sea viable es necesario   que los medios ordinarios de defensa no sean lo suficientemente expeditos como   para controlar la legalidad y constitucionalidad de las medidas sancionatorias   impugnadas”.    

[35] El artículo 267 de la Constitución Política establece que “El   control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la   República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los   particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (…)”,   mientras que el artículo 268 ejusdem dispone que “el Contralor General   de la República tendrá las siguientes atribuciones: (…) 1a) Prescribir los   métodos y las formas de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o   bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa   y de resultados que deberán seguirse. 2a) Revisar y fenecer las cuentas que   deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia,   eficacia y economía con que hayan obrado. 3a) Llevar un registro de la deuda   pública de la Nación y de las entidades territoriales. 4a) Exigir informes sobre   su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona   o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación. 5a)   Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las   sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la   jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. (…)”.    

[36] Diego Younes Moreno. “Derecho del Control Fiscal”. Escuela Superior   de Administración Pública, Bogotá D.C., 2010, p. 25.    

[37] Frase empleada por Eduardo Rozo Acuña en su Ensayo “Responsabilidad   Fiscal y Control del Gasto Público”, Bogotá D.C., Primera Edición 2004.    

[38] En su obra “Exposición y glosa del constitucionalismo moderno”, Luis   Carlos Sáchica se refirió al tema de los controles en el Estado moderno como el   resultado de “toda la construcción ideológica del constitucionalismo que   desemboca en lograr un ejercicio responsable del poder para la protección de los   derechos de los gobernados, finalidad a la que son esenciales los mecanismos   eficaces de control o contención de aquel, o posteriores a sus decisiones, para   moderación o verificación de su conformidad con el orden jurídico o los   postulados políticos del régimen”. Bogotá D.C., Editorial Temis, 1976, p.   130.    

[39] El origen de dicho concepto puede atribuirse al artículo 59 de la   Constitución de 1886 en el que se establecía que la vigilancia de la gestión   fiscal de la administración correspondía a la Contraloría General de la   República y se ejercería conforme a la ley. Actualmente, los artículos 117 y 119   de la Carta Política señalan que la Contraloría General de la República es un   órgano de control que tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el   control de resultado de la administración.    

[40] Ver Sentencias C-382 de 2008; C-340 de 2007; C-529 de 2006; C-1176   de 2004; C-127 de 2002; C-290 de 2002; C-648 de 2002; C-716 de 2002; C-832 de   2002; C-364 de 2001; C-557 de 2001; C-089 de 2001; C-840 de 2001; C-1148 de   2001; C-403 de 1999; C-113 de 1999; C-189 de 1998; C-499 de 1998; C-570 de 1997;      C-272 de 1996; C-374 de 1995 y C-592 de 1995, entre otras.    

[41] Acerca de la importancia y naturaleza del control fiscal y la   Contraloría General de la República, consultar, entre otras, las Sentencias   C-529 de 1993 y C-167 de 1995.    

[42] Ver Sentencia C-167 de 1995.    

[43] Consultar la Sentencia C-1176 de 2004.    

[44] Sobre el marco histórico general del control fiscal en Colombia,   puede consultarse el estudio contenido en la Sentencia C-716 de 2002.    

[45] Ver Sentencia C-529 de 2006. Sobre la   evolución del control fiscal en Colombia consultar la Sentencia        C-716 de 2002.    

[46] Sentencia C-132 de 1993. Consultar, entre   otras, las Sentencias C-534 de 1993, C-167 de 1995, C-374 de 1995, C-1176 de   2004 y C-382 de 2008, entre otras.    

[47] Sentencia C-499 de 1998. Consultar, sobre   el particular, entre otras, las Sentencias C-529 de 1993, C-586 de 1995, C-570   de 1997 y C-382 de 2008.    

[48] La misma Sentencia C-167 de 1995, al estudiar la exequibilidad del   artículo 88 del Decreto 410 de 1971, que le otorgaba a la Contraloría General de   la República la potestad de ejercer el control fiscal sobre las cámaras de   comercio, adujo que el Estado puede delegar en los particulares el ejercicio de   ciertas funciones públicas y que en dicha delegación, aquellos pueden quedar   sometidos al control fiscal de las entidades estatales cuando quiera que el   ejercicio de dichas funciones implique el manejo de dineros públicos.    

[49] Sentencia C-716 de 2002.    

[51] Consultar, entre otras, las Sentencias C-619 de 2002 y C-340 de   2007.    

[52] Consultar, entre otras, la Sentencia C-623 de 1999.    

[53] Consultar, entre otras, la Sentencia C-648 de 2002.    

[54] Consultar, entre otras, las Sentencias   C-374 de 1995, C-1176 de 2004 y C-382 de 2008.    

[55] Consultar, entre otras, la Sentencia C-529 de 2006.    

[56] En los antecedentes constitucionales sobre la materia se encuentra   la siguiente expresión, que ilustra acerca de las ineficiencias del modelo de   control fiscal imperante en la época: “El sistema de control previo   actualmente existente ha demostrado ser absolutamente ineficaz a la hora de   preservar al patrimonio público y, por el contrario, se ha convertido en un   nocivo sistema de co-administración al que puede atribuirse gran parte de   responsabilidad en la extendida corrupción que hoy azota al Estado colombiano”.   Gacetas Constitucionales Nos. 27, 53, 77 y 109.    

[57] En las Sentencias C-189 de 1998 y C-648 de 2002 se realizó un amplio estudio   acerca de las razones del cambio de paradigma de control fiscal en el   ordenamiento constitucional colombiano y de las implicaciones   del control   posterior y selectivo actual.    

[58] Consultar, entre otras, la Sentencia C-529 de 2006.    

[59] Sobre el punto, consultar la   Sentencia C-529 de 2006.    

[60] Ley 42 de 1993, artículo 8º.    

[61] Consultar, entre otras, las Sentencias   C-374 de 1995 y C-529 de 2006.    

[62] Consultar, entre otras, las Sentencias   C-529 de 1993, C-1176 de 2004 y C-382 de 2008.    

[63] Sentencia C-529 de 1993. Consultar, entre   otras, las Sentencias C-586 de 1995 y C-570 de 1997.    

[64] Sentencia SU-620 de 1996. Consultar, entre otras, la Sentencia C-832   de 2008.    

[65] Consultar, entre otras, las Sentencias   C-534 de 1993, C-374 de 1995 y C-1176 de 2004.    

[66] Artículo 42 de la Ley 42 de 1993. Esta modalidad de control también   hizo parte del régimen anterior.    

[67] Artículo 11 de la Ley 42 de 1993.    

[68] Artículo 12 de la Ley 42 de 1993.    

[69] Artículo 13 ibídem. Modalidad que no se realizaba en el anterior   enfoque de la Contraloría.    

[70] Artículo 14 ibídem.    

[71] Sobre esta caracterización del proceso de responsabilidad fiscal,   consultar las Sentencias C-046 de 1994,    C-540 de 1997, C-189 de 1998,   C-840 de 2001, C-557 de 2001, C-840 de 2001, C-131 de 2002, C-832 de 2002, C-340   de 2007 y C-832 de 2008.    

[72] Consultar el artículo 124 de la Constitución Política.    

[73] Consultar, entre otras, las Sentencia C-189 de 1998, C-364 de 2001 y   C-619 de 2001.    

[74] Ver artículo 6º de la Ley 610 de 2000, en el que se da a entender   por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio jurídico, representada   en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o   deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del   Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente,   inequitativa e inoportuna que, en términos generales, no se aplique al   cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado,   particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto   de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Dicho daño podrá   causarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona   natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan   directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público. Consultar C-840   de 2001.    

[75] La Corte Constitucional, en la Sentencia C-840 de 2003 expresó que   “el control fiscal no se puede practicar in solidum o con criterio universal,   tanto desde el punto de vista de los actos a examinar, como desde la óptica de   los servidores públicos vinculados al respectivo ente. La esfera de la gestión   fiscal constituye un elemento vinculante y determinante de las responsabilidades   inherentes al manejo de fondos y bienes del Estado por parte de los servidores   públicos y de los particulares. Siendo por lo tanto indiferente la condición   pública o privada del respectivo responsable, cuando de establecer   responsabilidades fiscales se trata”.    

[76] Consultar QUINTERO, Beatriz. Teoría Básica de la Indemnización.   Manual de Responsabilidad Civil, Bogotá, Leyer, 2001, p. 104.    

[77] En la Sentencia C-340 de 2007 las expresiones de un uso indebido de   bienes o una gestión inequitativa fueron declaradas inexequibles por la Corte   Constitucional y por ello no son generadoras de daño.    

[78] Consejo de Estado. Sentencia del 8 de junio de 2011, Sección   Tercera. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación   25000-23-26-000-2005-01330-01.    

[79] Artículo 63 del Código Civil a partir del cual se define la culpa   como aquella que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado   que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus   negocios. Distingue tres especies de culpa: 1. Culpa Grave (En materia civil   equivale al dolo), 2. Culpa Leve y 3. Culpa o descuido levísimo.    

[80] Consultar inciso 2º del artículo 118 que establece que habrá de   presumirse que el gestor fiscal ha   obrado con dolo cuando por los mismos hechos haya sido condenado penalmente o   sancionado disciplinariamente por la comisión de un delito o una falta   disciplinaria imputados a ese título.    

[81] Consultar, AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Teoría de la Responsabilidad   Fiscal. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002, pp. 203-204.    

[82] Ver artículo 99 de la Ley 42 de 1993 y consultar, así mismo, la   Sentencia C-484 de 2000.    

[83] Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril   de 1983 citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994.    

[84] Consultar la Sentencia C-948 de 2002.    

[85] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias   C-214 de 1994, C-229 de 1995 y SU-1010 de 2008.    

[86] OSSA ARBELAEZ, Jaime. “Derecho Administrativo Sancionador”.   Legis Editores S.A., Bogotá, 2000.    

[87] Sentencia C-597 de 1996.    

[88] Ibídem.    

[89] Sentencia C-214 de 1994.    

[90] Sentencia C-506 de 2002.    

[91] Ibídem.    

[92] Sentencia C-597 de 1996.    

[93] Sentencia C-827 de 2001.    

[94] Ibídem.    

[95] SU-1010 de 2008.    

[96] Uriel Alberto Amaya Olaya. “Teoría de la Responsabilidad Fiscal”.   Aspectos sustanciales y procesales. 2002, Universidad Externado de Colombia   págs. 131 y sgtes.    

[97] Cabe resaltar que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia   C-529 de 1993, declaró exequibles los apartes demandados del artículo 2º de la   Ley 42 de 1993 que versa sobre los sujetos del control fiscal. El mencionado   artículo disponía lo siguiente: “Artículo 2º. Son sujetos de control   fiscal  los órganos que integran las ramas legislativa y judicial, los órganos autónomos   e independientes como los de control y electorales, los organismos que hacen   parte de la estructura de la administración nacional y demás entidades   nacionales, los organismos creados por la Constitución Nacional  y la ley que tienen régimen especial, las sociedades de economía mixta,   las empresas industriales y comerciales del Estado, los particulares que manejen   fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de   organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con   éstos y el Banco de la República. Se entiende por administración nacional,   para efectos de la presente ley, las entidades enumeradas en el presente   artículo”. Los apartes subrayados fueron objeto de la demanda de   inconstitucionalidad.    

[98] Ley 610 de 2000, parágrafo 1º del artículo 4º sobre el objeto de la   responsabilidad fiscal “La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente   y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad”.    

[99] Sentencia C-167 de 1995. Sobre el marco de competencias de la   Contraloría General de la República puede consultarse la Sentencia C-1176 de   2004, en donde se señaló que independientemente de la naturaleza pública o   privada, o de las funciones, del régimen ordinario o especial, los particulares   o entidades que manejaban fondos o bienes de la Nación quedaban sujetos al   control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República. Ello era así   porque el artículo 267 Superior había consagrado una cláusula general de   competencia para esta entidad, a la cual se le había encomendado la función   pública del control fiscal.    

[100] Consultar el pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil   del Consejo de Estado Expediente    No. 1100103060002012-0015-00   en el que se resolvió un conflicto de competencias administrativas entre la   Contraloría General de la República y la Comisión de Investigación y Acusación   de la Cámara de Representantes, suscitado a propósito de la controversia sobre   cuál era la entidad competente para adelantar procesos de responsabilidad fiscal   que habían sido iniciados contra varios magistrados de la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con motivo de presuntos   nombramientos de magistrados auxiliares por cortos periodos de tiempo,   presuntamente con el fin de que estos lograsen jubilarse con montos pensionales   equivalentes a magistrados. En la ponencia del consejero Augusto Hernández   Becerra se arribó a la conclusión de conformidad con la cual la función judicial   del Congreso de la República que se ejerce respecto de los altos funcionarios   del Estado revestidos del fuero se desarrolla con sujeción estricta a las   expresas disposiciones de la Constitución y, por lo mismo, solo procede contra   dichos funcionarios cuando éstos incurran en las faltas que la propia   Constitución contempla y no se extiende al juzgamiento de delitos ni a la   imposición de penas distintas a la destitución y pérdida o suspensión de   derechos políticos y, definitivamente, no puede incluir atribuciones que la   Constitución no le otorga, por lo que deviene imposible sustentar un fuero   fiscal de los altos servidores del Estado. En consecuencia, se determinó como   autoridad competente para adelantar procesos de responsabilidad fiscal en contra   de los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior   de la Judicatura a la Contraloría General de la República, de manera exclusiva y   excluyente.    

[101] Artículo 178.- La Cámara de Representantes tendrá las siguientes   atribuciones especiales: // 1. Elegir al Defensor del Pueblo. // 2. Examinar y   fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el   Contralor General de la República // 3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere   causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces,   a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte   Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los   magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación. // 4.   Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal   General de la Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios   y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado // 5. Requerir el   auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones que le   competen, y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere   conveniente”.    

[102] Sentencia C-385 de 1996.    

[103] Consultar las Sentencia C-417 de 1993, C-558 de 1994 y C-1076 de   2002.    

[105] Sentencia C-535 de 2012. En esta oportunidad la Sala Plena de la   Corte Constitucional se ocupó del análisis de constitucionalidad del artículo   223 de la Ley 5 de 1992, el cual dispone quiénes están habilitados para   presentar proyectos de acto legislativo. A juicio del demandante, la exclusión   del Consejo de Estado, de dicha disposición, resultaba contraria al numeral 4°   del artículo 237 de la Constitución que le atribuye a dicho órgano tal facultad.   La Corte concluyó que la disposición acusada no era contraria a la Constitución,   para lo cual realizó una interpretación armónica y sistemática de las normas   superiores que regulan la materia de los destinatarios de iniciativa   constituyente: artículo 375, numeral 4° del artículo 237 y numeral 5° del   artículo 265, estos últimos, que otorgan al Consejo de Estado y al Consejo   Nacional Electoral, competencia para preparar y presentar proyectos de reforma a   la Constitución por acto legislativo ante el Congreso de la República. A juicio   de la Corte, el legislador no estaba en el deber de reproducir en el artículo   acusado todas aquellas disposiciones de la Carta que regulan la materia. No   obstante, de su lectura armónica y sistemática, se concluye que es la propia   Constitución la que habilita al Consejo de Estado a tener iniciativa   constituyente por vía de acto legislativo, sin que el hecho de no estar   contemplado en el artículo demandado, implicara su inexequibilidad.    

[106] Sobre el principio de interpretación conforme a la Constitución,   pueden consultarse, entre otras, las sentencias: T-335 de 2000, C-1189 de 2000,   C-649 de 2001, C-836 de 2001, C-758 de 2002, C-038 de 2006,  C-444 de 2009,   C-319 de 2010, C-967 de 2012    

[107] Sentencias C-1189 de 2000, C-649 de 2001. [Nota a pie de página No.   7 en la sentencia SU-1122 de 2001].    

[108] Sentencia SU-1122 de 2001.    

[109] Otras sentencias en las que la Corte Constitucional ha utilizado los   principios de unidad constitucional y armonización, son: T-449 de 2004, T-030 de   2005.    

[110] Consultar, entre otras, la Sentencia C-222 de 1996.    

[111] Op. Cit. Sentencia C-417 de 1993.    

[112] Consultar, entre otras, la Sentencias C-545 de 2008.    

[113] Consultar la Sentencia C-558 de 1994.    

[114] Esta Corporación, mediante la Sentencia   C-417 del 4 de octubre de 1993, declaró inexequible el numeral 3o. del artículo   9o. del decreto 2652 de 1991, en el aparte que le asignaba a la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el   conocimiento de los procesos disciplinarios que se adelantaran contra “los   magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del   Consejo de Estado y el Fiscal General de la Nación, por causa distinta a la   indignidad por mala conducta.    

[115] De una parte, el artículo 174 de la Constitución Política establece   que “Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara   de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces;   contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y   de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y   el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus   cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño   de los mismos”. Por otra parte, el numeral 3º del artículo 178 Superior   dispone que la Cámara de Representantes, entre otras atribuciones especiales,   podrá “Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al   Presidente de la República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la   Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los   miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de   Estado y al Fiscal General de la Nación”.    

[116] Numeral 2º del artículo 175 de la Constitución Política.    

[117] Numeral 3º del artículo 175 de la Constitución Política.    

[118] M. P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[119] Artículo 9º.- Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del   Consejo Superior: “(…) 3. Conocer en única instancia de los procesos   disciplinarios que se adelanten contra los magistrados de la Corte   Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, y el   Fiscal General, por causa distinta a la indignidad por mala conducta, así como   de los magistrados de los tribunales y Consejos Seccionales y de los demás   funcionarios cuya designación corresponda al Consejo Superior. De las faltas disciplinarias en   que incurran los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura conocerá en   única instancia una sala especial integrada por los conjueces de la   Corporación”.    

[120] M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[121] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[122] Consultar la Sentencia SU-637 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   En dicha Sentencia de Unificación se reitera la tesis jurisprudencial sostenida   en la presente providencia, según la cual los únicos   funcionarios judiciales que gozan de fuero especial disciplinario son los   señalados en el artículo 174 de la Constitución Política, es decir, los   magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte   Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal   General de la Nación.    

[123] Como alegatos accesorios, el Fiscal General de la Nación puso de   relieve que la Contraloría General de la República había desconocido la   estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación y la   facultad de delegación del deber de rendición de cuentas a la Gerencia   Administrativa y Financiera de la entidad. Así también, expuso que se había   solicitado aplazamiento para registrar la información correspondiente al informe   de gestión contractual debido a que el paro judicial había entorpecido en esa   época la mencionada labor.    

[124] Al respecto consultar: Nino, Carlos Santiago, Ética y Derechos   Humanos: Un ensayo de fundamentación, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1989, Pp. 231 a   234. En un sentido equivalente, Robert Alexy plantea el concepto de “contradicción   performativa”. Cfr: Alexy Robert, Teoría del Discurso y Derechos   Humanos, Ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1995, P. 105.    

[125] Cfr. Martínez Alarcón, María Luz. El aforamiento de los   cargos públicos. Derecho español y Derecho comparado. UNED. Teoría y Realidad   Constitucional. Número 35. 2015. Pp. 437-478.  Adicionalmente, Espigado   Guedes, Diego. Los privilegios Parlamentarios en Cuestión: una revisión de la   inmunidad y el aforamiento en el Derecho Español. Universidad Autónoma de   Madrid. 2013. P. 24.    

[126] Sentencia T – 358 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. El   fenómeno de la carencia actual de objeto tiene como característica esencial que   la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no   surtiría ningún efecto, esto es, caería en el vacío. Lo anterior se presenta,   generalmente, a partir de dos eventos: el hecho superado o el daño consumado    

[127]  Constitución   Política de Colombia, Art. 268 (numerales 1o y 2°).    

‘Reglado en las Resoluciones Orgánicas 5554 de 2004 y 5707 de 2005.    

[129]Ley 42 de 1993   Artículo 99°.- Los contralores podrán imponer sanciones directamente o solicitar   a la autoridad competente su aplicación. La amonestación y la multa serán   impuestas directamente; la solicitud de remoción y la suspensión se aplicarán a   través de los nominadores.    

Artículo 100°.- Los contralores podrán   amonestar o llamar la atención a cualquier entidad de la administración,   servidor público, particular o entidad que maneje fondos o bienes del Estado,   cuando consideren, con base en los resultados de la vigilancia fiscal que han   obrado contrariando los principios establecidos en el artículo 9 de la presente   Ley, así como por obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten   las Contralorías, sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar   por los mismos hechos.    

‘Constitución Política de Colombia,   Artículos 174, 175 y 178.    

[131]Sentencia de la   Corte Constitucional C – 167 de 1995. “ningún ente, por soberano o privado que   sea, puede abrogarse (sic) el derecho de no ser fiscalizado”, antes de lo cual   ha recordado que fue precisamente el constituyente quien quiso que ninguna rama   del poder público, quedara sin control fiscal de gestión”.    

[132] TRAYTER, J. M.:   «Régimen Sancionador», en: MESTRE DELGADO, J. F.: El Régimen jurídico   general del patrimonio de las Administraciones públicas, El Consultor,   Madrid, 2004; RODRÍGUEZ LÓPEZ, P.: Derecho administrativo patrimonial, Bosch, Barcelona,   2005.    

[133] RODRÍGUEZ LÓPEZ,   P.: Derecho administrativo patrimonial, Bosch, Barcelona,   2005.    

[134] Sentencias de la   Corte Constitucional C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-530 de   2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet, C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil,   C-853 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-860 de 2006, M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto, C-030 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-401 de 2013, M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[135] Sentencias de la   Corte Constitucional C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-703 de   2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-412 de 2015, M.P. Alberto Rojas   Ríos, C-030 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[136] Sentencia de la Corte Constitucional C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio.    

[137] Sentencia de la   Corte Constitucional C-506 de 2002, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

“Sentencia T-233 de   1995M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

“Sentencia T-267 de   1996M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[140] Sentencia T-544 de   2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[142] Sentencia T-1039   de 2006 M.P. Humberto Sierra Porto.    

“Sentencia SU-712 de 2013M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.