SU516-19

         SU516-19             

Sentencia   SU516/19    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad    

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE   PERDIDA DE INVESTIDURA-Línea jurisprudencial     

PERDIDA DE INVESTIDURA-Jurisprudencia del Consejo de Estado   sobre el carácter punitivo disciplinario especial     

INHABILIDADES-No les es   aplicable la prohibición de imprescriptibilidad de las penas que consagra la   Constitución    

INHABILIDADES LEGALES-Intemporalidad no desconoce el   principio de imprescriptibilidad ni de legalidad de las sanciones    

Al no ser las inhabilidades expresiones autónomas del derecho sancionador, sino   que toman la forma de instrumentos que buscan asegurar la idoneidad en el   ejercicio de la función pública, entonces no les es aplicable la prohibición de   imprescriptibilidad de las penas de que trata el artículo 28 C.P.    

CADUCIDAD-Alcance    

Institución jurídico procesal a través [de la] cual, el legislador, en uso de su   potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene   toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y   cumplida justicia    

CADUCIDAD EN PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Finalidad    

Se establecerá un término de caducidad de la acción, con la finalidad de dar   seguridad jurídica y no dejar situaciones políticas indeterminadas en el tiempo.   El término de 5 años contados a partir del hecho generador de la causal de   pérdida de investidura es un término razonable para que se pueda ejercer el   control ciudadano    

CADUCIDAD Y LA APLICABILIDAD DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN   EL MEDIO DE CONTROL DE PERDIDA DE INVESTIDURA    

CADUCIDAD PARA PROCESOS DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Término de cinco (5) años, según Ley 1881 de 2018    

PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Está sujeto a los   principios que gobiernan el debido proceso en materia penal    

LEY PROCESAL-Respecto de   derechos sustanciales ante tránsito de legislación    

La aplicación de la ley procedimental se observa,   prima facie, el principio del efecto general inmediato. Así las cosas, todos los   actos que se juzguen a partir de la vigencia de la ley procesal deberán regirse   por la ley nueva, a menos que se trate de una ley procesal sustantiva [que trasciende en los derechos sustantivos de las partes], caso en el cual debe   respetarse el criterio de aplicación de la norma más favorable    

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN PROCESO DE PERDIDA DE   INVESTIDURA-Por ser de naturaleza sancionatoria,   los jueces competentes deben observar cuidadosamente la totalidad de las   garantías del debido proceso, entre ellas, el principio de favorabilidad    

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE   PERDIDA DE INVESTIDURA-Improcedencia por cuanto Consejo de Estado no vulneró debido proceso, al   declarar de oficio la caducidad en procesos de pérdida de investidura iniciados   antes de la entrada en vigencia de la ley 1881 de 2018        

Referencia:   expedientes acumulados T-7.302.719 y T-7.475.739    

Revisión de las decisiones judiciales relacionadas con las acciones de tutela   presentadas por Daniel Silva Orrego y Jaime Echeverry Marín en contra de la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado.    

Magistrado   sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ   LIZARAZO OCAMPO    

Bogotá D.C, treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y   legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de   la Constitución Política, y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere   la siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión de los fallos   proferidos en los expedientes (i) T-7.302.719, en primera   instancia, por la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, el 29 de mayo de 2018, y, en segunda   instancia, por la Sección Cuarta del mismo organismo, el 31 de enero de 2019,   dentro del proceso de tutela iniciado por Daniel Silva   Orrego en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado; y (ii) T-7.475.739,   en primera instancia, por la Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 31 de octubre de 2018, y,   en segunda instancia, por la Sección Cuarta del mismo organismo, el 22 de mayo   de 2019, dentro del proceso de tutela iniciado por Jaime Echeverry   Marín en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado.    

De acuerdo con lo dispuesto en los   artículos 86 y 241 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y el   Acuerdo 02 de 2015, la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro, mediante auto   del 30 de abril de 2019 y notificado el 15 de mayo del mismo año,   seleccionó con fines de revisión el expediente T-7.302.719 y   asignó  su estudio a la Sala Quinta de Revisión[1].    

Como las acciones de tutela se dirigían   contra providencias judiciales proferidas por la Sección Primera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo   61 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional)[2], el   asunto se sometió a la Sala Plena, para que determinara si asumía su   conocimiento. En la   sesión realizada el 6 de agosto de 2019, según consta en   el Acta No. 47, la Sala Plena consideró que el proceso de tutela debía continuar   en la Sala Quinta de Revisión a la cual había sido repartido[3].    

Posteriormente, el expediente T-7.475.739   fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete,   mediante auto del 30 de julio de 2019, el cual fue notificado el 1 de agosto del   mismo año[4]. En   dicho auto se dispuso su acumulación al expediente T-7.302.719, por   presentar unidad de materia.    

El 2 de octubre de 2019, el magistrado   sustanciador presentó informe a la Sala Plena acerca de este nuevo expediente,   teniendo en cuenta no sólo que la tutela se dirigía contra una providencia   judicial proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, sino que se trataba de decidir acerca de   un asunto de transcendencia y que, por lo mismo ameritaba que su estudio se   realizara por la Sala Plena[5]. En   la sesión realizada el 2 de octubre de 2019, la Sala Plena decidió asumir el   conocimiento de los expedientes acumulados, tal como consta en el acta de la   fecha, por la trascendencia del tema. Por lo anterior, a través de auto del 3 de   octubre de 2019, el magistrado sustanciador puso a disposición de la Sala Plena   de la Corte Constitucional los expedientes acumulados T-7.302.719 y T-7.475.739[6]. El 4   de octubre de 2019, la Secretaría General de la Corporación hizo constar que la   Sala Plena dio cumplimiento a lo resuelto en el auto anterior[7].    

I. ANTECEDENTES    

Expediente T-7.302.719    

1. Demanda y solicitud    

El 20   de abril de 2018[8],   Daniel Silva Orrego presentó acción de tutela en contra de la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, por   considerar que la sentencia del 8 de marzo de 2018, proferida dentro del proceso   de pérdida de investidura iniciado por él en contra del señor Juan Pablo Gallo   Maya, que   declaró de oficio la caducidad del medio de control de pérdida de investidura,   con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018[9], vulneró sus   derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido   proceso,   al incurrir en un defecto material o sustantivo, debido a que la disposición que fue aplicada no existía en el   ordenamiento jurídico al momento de la presentación de la demanda.    

A continuación se   presentan los hechos más relevantes según fueron descritos en la demanda:    

1.1. El 16 de   agosto de 2017, el accionante presentó demanda de pérdida de investidura en   contra del señor Juan Pablo Gallo Maya, actual alcalde de Pereira, Risaralda,   por la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, de conformidad   con los artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48,   numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que, durante el 2008, siendo   concejal del mismo municipio, participó activamente, presidiendo y votando, en   la elección del Contralor Municipal de Pereira, a pesar de encontrarse impedido   debido a que para esa fecha la Contraloría Municipal de Pereira adelantaba una   investigación fiscal en su contra[10].    

1.2. En primera   instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 27 de   septiembre de 2017, declaró la pérdida de investidura del concejal del municipio   de Pereira Juan Pablo Gallo Maya, al estimar que se configuró la causal prevista   en el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, por violación al régimen   de conflicto de intereses señalado en el artículo 55, numeral 2º, de la Ley 136   de 1994, en cuanto no manifestó su impedimento para intervenir en la elección   del contralor del mencionado municipio, realizada el 8 de enero de 2008,   conforme lo ordena el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, a pesar de que la   Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la   Contraloría Municipal de Pereira le adelantaba una investigación fiscal[11].    

1.3. En segunda   instancia, la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, mediante sentencia del 8 de marzo de 2018[12], revocó   el fallo apelado y declaró la caducidad sobreviniente del medio de control de   pérdida de investidura, con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.   En consecuencia, se inhibió para proferir un pronunciamiento de fondo[13].    

1.4. Argumentó   que la   Sección Primera del Consejo de Estado, incurrió en un defecto material o   sustantivo al aplicar una norma, el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, a una   situación jurídica consolidada, con apoyo en el principio de favorabilidad.   Precisó que la situación jurídica ya se había consolidado en la medida en que la   demanda se había presentado desde el 16 de agosto de 2017, momento en que no   existía término de caducidad alguno, y la Ley 1881 entró en vigencia el 15 de   enero de 2018.    

1.5. Señaló que   la    Sección Primera del Consejo, al declarar la caducidad sobreviniente con   fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, desatendió la regla dispuesta en   el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887[14],   modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, que establece que “los   recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias   convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a   correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se   regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se   decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a   correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las   notificaciones”.    

1.7. En   razón de lo anterior, solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales de   acceso a la administración de justicia y debido proceso y que, en consecuencia,   se disponga dejar sin efectos la sentencia del 8 de marzo de 2018, proferida por   la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, para   que, en su lugar, se profiera una nueva decisión en la que se aplique la norma   que regía al momento de la presentación de la demanda de pérdida de investidura,   en cuanto no establecía ningún término de caducidad.    

2. Trámite procesal y respuesta de la   entidad demandada    

2.1. Mediante Auto del   25 de abril de 2018, la Sección Segunda, Subsección “B”, de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y   al señor Juan Pablo Gallo Maya, como tercero interesado en el resultado del   proceso, para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción[15].    

2.2. Dentro del término   de traslado fueron realizados los siguientes pronunciamientos:    

2.2.1. La   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado[16]  señaló que la acción de tutela es improcedente comoquiera que el demandante la   confunde con una instancia adicional al proceso ordinario. Reiteró que la Ley   1881 de 2018, que establece el término de la caducidad del medio de control de   pérdida de investidura, sí informaba la solución del caso concreto, de un lado,   porque se trata de una regla procesal y, por ello, de aplicación inmediata, de   acuerdo con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887[17]; y, de otro lado, en virtud del principio de favorabilidad   que en materia sancionatoria no puede ser desconocido.    

Señaló que no desconoce   que la Ley 1881 de 2018 –también aplicable a los procesos de pérdida de   investidura de concejales y diputados–, no estaba vigente para la época en que   fue presentada la demanda en contra del señor Juan Pablo Gallo Maya; sin embargo, precisó, que “el juez estaba obligado a   aplicarla por virtud del principio de favorabilidad”[18].   Explicó que el principio de favorabilidad, que constituye un elemento   fundamental del debido proceso, “no admite restricciones en su aplicabilidad   y debe operar para garantizar la aplicación de la norma más favorable, sin hacer   distinción entre normas sustantivas y normas procesales”[19].    

2.2.2. El señor Juan   Pablo Gallo Maya, por conducto de apoderado[20], señaló que la pérdida de investidura es un proceso de   carácter punitivo, por lo que la institución de la caducidad tiene un   entendimiento distinto respecto de los demás procesos adelantados ante la   jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal perspectiva, al ser   modificada la regla existente en la materia en un sentido más favorable al   investigado, su aplicación debe atender al principio de favorabilidad. Por tal   razón, concluyó que la sentencia cuestionada no incurrió en trasgresión alguna   de los derechos fundamentales del accionante.    

Señaló que la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado produjo una decisión en relación con los cargos de la demanda   de pérdida de investidura, con lo cual se garantizó el derecho de acceso a la   administración de justicia del tutelante, y no cabe sostener que, por haberle   sido desfavorable, se considere también vulnerado su derecho al debido proceso.    

En tal medida, una   decisión contraria a las pretensiones del demandante no implica la trasgresión   del derecho al debido proceso, por cuanto el funcionario judicial puede decidir   que, en virtud del principio de favorabilidad, se aplique una norma menos   restrictiva, como en efecto ocurrió.    

Finalmente, indicó que   el tutelante no probó que se hubiese configurado el defecto material o   sustantivo invocado, dado que solo se limitó a presentar motivos de   inconformidad con la sentencia del 8 de marzo de 2018 proferida por la   Sección Primera del Consejo de Estado.    

3. Decisión que se revisa del juez de tutela de primera instancia    

La Sección Segunda, Subsección “B”, de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia   del 29 de mayo de 2018, negó el amparo de los derechos fundamentales de acceso a   la administración de justicia y debido proceso, al considerar que la sentencia   censurada no incurrió en un defecto sustantivo[21].    

Los argumentos expuestos fueron los   siguientes: (i) el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 dispone que las   normas procesales son de aplicación inmediata, motivo por el cual resultan   exigibles en circunstancias no consolidadas, como en los procesos judiciales en   los que no se ha dictado una sentencia definitiva. (ii) El artículo 29 de   la Constitución establece que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes   preexistentes al momento de la ocurrencia de los hechos y, además, prevé la   aplicación del principio de favorabilidad, incluso, tratándose de normas   procesales (iii) El principio de favorabilidad es aplicable en los   procesos de pérdida de investidura, porque son expresión del derecho sancionador[22].   (iv)  La desatención del alcance del principio de favorabilidad conllevaría a la   vulneración del derecho al debido proceso del señor   Juan Pablo Gallo Maya. (v) No es cierto que se hubiera castigado una   omisión inexistente del demandante por no ejercer oportunamente el derecho de   acción, porque la pérdida de investidura es un medio de control en el que este   no tiene un interés directo en el resultado del proceso, por lo que no puede   verse perjudicado por el mismo.    

Con fundamento en lo anterior, concluyó:    

“[…] en consideración a que el proceso 66001-23-33-000-2017-00474-00 no se había   decidido cuando se profirió la Ley 1881 de 2018 (15 de enero de ese año), era   menester atender en ese trámite el artículo 6º ibídem, el cual señala que   la demanda de pérdida de investidura debe incoarse dentro de los cinco (5) años   posteriores al hecho generador de la sanción, lo que no aconteció, pues el señor   Juan Pablo Gallo Maya incurrió en el supuesto conflicto de intereses el 8 de   enero de 2008, y solo hasta el 16 de agosto de 2017 el tutelante acudió a la   jurisdicción […] contencioso-administrativa, esto es, luego de que tal término   feneció, motivo por el cual era necesario declarar la caducidad sobreviniente,   tal como hicieron los señores magistrados de la sección primera (1ª) del Consejo   de Estado en la determinación censurada”[23].    

4. Impugnación    

La anterior decisión fue impugnada por el   accionante[24],   quien, además de reiterar los argumentos expuestos en la solicitud de amparo,   señaló que la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado:    

(i) Erró al aplicar   el término de caducidad contemplado en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 dado   que, al momento de la presentación de la demanda, regían las leyes 136 de 1994,   144 de 1994 y 617 de 2000, y en ellas no se establecía plazo alguno para   promover la demanda de pérdida de investidura.    

(ii) Se fundó en una   interpretación del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 que no tuvo en cuenta los   cambios que trajo el Código General del Proceso en el artículo 624, según el   cual, en su entender, no puede aplicarse una norma procesal que fije un término   de caducidad en aquellos casos en que la acción se haya ejercido antes de su   entrada en vigencia, puesto que los términos que empezaron a correr se rigen por   la disposición vigente al tiempo de su iniciación.    

(iii) Desatendió el   principio “Ad impossibilia nemo tenetur”[25], dado   que era imposible prever que, luego de presentada la demanda, se expediría una   ley que establece un término para el ejercicio del medio de control.    

(iv) No previó que el   artículo 23 de la Ley 1881 de 2018 dispuso que esa norma solo aplica para   aquellos casos en donde no se hubiere practicado audiencia pública, razón por la   cual este asunto no debía regirse por esa disposición, por cuanto ya se había   decidido la sentencia de primera instancia con anterioridad a la fecha de   vigencia de la Ley 1881 de 2018.    

(v) Defraudó la   confianza de la colectividad, máxime al tratarse de una acción pública que tiene   por finalidad “la depuración de las malas prácticas en las corporaciones   públicas de elección popular”[26].    

Adicionalmente, señaló que si la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, en el marco del medio de control de pérdida de investidura, hubiera   fallado en el término dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 48 de la Ley 617   de 2000[27], no   se hubiera presentado lo que denominó “caducidad sobreviniente”.    

5. Decisión que se revisa del juez de   tutela de segunda instancia    

                              

La Sección Cuarta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante   sentencia del 31 de enero de 2019, revocó el fallo de tutela de primera   instancia y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales de acceso a la   administración de justicia y debido proceso del señor Daniel Silva Orrego[28]. En   consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 8 de marzo de 2018 de la   Sección Primera del Consejo de Estado, y le ordenó a dicha autoridad judicial   que profiriera una nueva providencia conforme a las reglas establecidas en esa   oportunidad.    

Los argumentos expuestos fueron los   siguientes: (i) contrario a lo afirmado por el accionante, en el caso que   se estudia no existía una situación jurídica consolidada con la sola   presentación de la demanda, por lo que nada impedía que la Sección Primera de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declarara, de   oficio, la caducidad de la acción de pérdida de investidura. (ii) La “caducidad   no es una sanción o castigo, sino que es una institución procesal cuyo objetivo   es garantizar la seguridad jurídica al determinar, de forma cierta e   inmodificable, el período por el cual puede ser ejercido el derecho de acción   frente a un hecho concreto”[29], así,   la declaratoria oficiosa de caducidad por parte del juzgador no le impuso una   sanción al actor. (iii) En principio, “el derecho al debido proceso   del demandado en la pérdida de investidura impone declarar probada la caducidad   de la acción de forma retroactiva, en virtud del principio de favorabilidad,   aunque la demanda haya sido presentada con anterioridad a la vigencia de la Ley   1881 de 2018”[30].   (iv)  Con todo, el proceso de pérdida de investidura tiene unas características   especiales que lo diferencian de las demás manifestaciones del derecho   sancionador del Estado y, por lo tanto, se “impone una aplicación más   limitada del principio de favorabilidad”[31].   (v)  Entonces, una visión absoluta del principio de favorabilidad en favor del   investigado que permita la aplicación retroactiva de la caducidad de la acción,   no solo vulnera sin justificación los derechos de acceso a la administración de   justicia y debido proceso, sino que desconoce el derecho de participar en el   control del poder político en defensa de la Constitución y la ley.    

Finalmente, concluyó que la caducidad del   medio de control de pérdida de investidura no puede ser declarada en los eventos   en que el legislador no la estableció expresa y previamente al inicio del   proceso, pues de lo contrario los derechos de acceso a la administración de   justicia y debido proceso del demandante se verían afectados de forma   intempestiva, grave e injustificada.    

Expediente T-7.475.739    

1. Demanda y solicitud    

El 13 de agosto   de 2018[32],   Jaime Echeverry Marín presentó acción de tutela en contra de la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, por   considerar que la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida dentro del   proceso de pérdida de investidura iniciado por él en contra del señor Héctor   Darío Pérez Piedrahita, que   declaró de oficio la caducidad del medio de control de pérdida de investidura,   con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, vulneró sus   derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido   proceso, al incurrir en un defecto procedimental   absoluto, en un defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución,  dado que la disposición que fue   aplicada no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de   la demanda.    

A continuación se   presentan los hechos más relevantes según fueron descritos en la demanda:    

1.1. El 23 de   junio de 2017, el accionante presentó demanda de pérdida de investidura en   contra del señor Héctor Darío Pérez Piedrahita, actual alcalde del municipio de   San Pedro de los Milagros, Antioquia, por la causal de violación del régimen de   conflicto de intereses, de conformidad con los artículos 55, numeral 2º, y 70 de   la Ley 136 de 1994 y el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez   que, en 1998, siendo concejal del mismo municipio, participó en la votación y   trámite del Acuerdo 045 de 1998, que en su artículo 41 exoneró del pago de   algunos impuestos a Colanta, cuando también era trabajador de dicha empresa[33].    

1.2. La demanda   fue admitida el 28 de junio de 2017, notificada al demandado el 29 de junio de   2017 y contestada el 10 de julio del mismo año[34].    

1.3. En primera   instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 7 de   septiembre de 2017, declaró la pérdida de investidura del señor Héctor Darío   Pérez Piedrahita, quien fuera elegido como concejal del municipio de San Pedro   de los Milagros, Antioquia, para el período 1998-2000, por violación del régimen   de conflicto de intereses, de conformidad con los artículos 55 y 70 de la Ley   136 de 1994[35].    

1.4. En segunda   instancia, la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, mediante sentencia del 19 de abril de 2018[36],   revocó el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia, y declaró que   en la acción de pérdida de investidura se configuró la caducidad sobreviniente   por el fenómeno de aplicación forzosa del principio de favorabilidad, con   fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. En consecuencia, se inhibió   para proferir un pronunciamiento de fondo[37].    

1.5. Argumentó el   accionante que la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aplicó una   disposición que era ajena a su caso, teniendo en cuenta la fecha en la que   presentó la demanda de pérdida de investidura, pues, para ese momento, dicho   proceso estaba regido por las leyes 134 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000,   disposiciones que no consagraban caducidad alguna.    

1.6. Señaló que   el proceso de pérdida de investidura por él adelantado se regía por la ley   vigente al momento de la presentación de la demanda, de acuerdo con lo regulado   en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887[38],   modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012.    

1.7. Sostuvo que   la Ley 1881 de 2018, norma que rige el proceso de pérdida de investidura de los   congresistas, que adoptó la doble instancia y el término de caducidad de cinco   (5) años, es inconstitucional porque va en contravía de los derechos   fundamentales consagrados en la Constitución, entre ellos, el debido proceso y   el derecho de acceso a la administración de justicia (arts. 29 y 229 C.P.),   además, favorece impunemente al legislador. Por lo anterior, planteó que se debe   aplicar la excepción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 4   constitucional.    

1.8. Bajo el   entendimiento de que los derechos políticos son derechos fundamentales, expuso   que estos resultaban menoscabados al proferirse una sentencia inhibitoria en un   proceso de pérdida de investidura al aplicar una norma de caducidad que no regía   al momento en que fue presentada la demanda, que deja al demandante y a la   comunidad sin lugar a discutir su derecho democrático de llamar a responder   políticamente al elegido en una corporación pública.    

1.9. Expuso que   la decisión cuestionada de la Sección Primera del Consejo de Estado, primero,   incurrió en un defecto procedimental absoluto,   como quiera que aplicó una legislación especial y posterior (la Ley 1881 de   2000) que no correspondía a la ritualidad del proceso por él adelantado,   vulnerando el principio de confianza legítima y desconociendo el espíritu de la   misma Ley 1881, en la medida en que el examen de la caducidad del medio de   control solo opera para las demandas de pérdida de investidura que se presenten   a partir de su promulgación. Segundo, en un defecto sustantivo, al aplicar e   interpretar erróneamente la Ley 1881, de un lado, porque entró a regir a partir   del 16 de enero de 2018, y tiene aplicabilidad hacia el futuro, por lo que no es   retroactiva, tal como lo establece su artículo 24[39];   y, de otro lado, porque establece una nueva regulación para los procesos de   pérdida de la investidura de los Congresistas y no de concejales ni diputados.   Tercero, la decisión cuestionada implicó la violación directa de la   Constitución, porque desconoció postulados específicos como el Estado social de   derecho (arts. 1, 2 y 6 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), el   derecho a la participación política de los ciudadanos (arts. 3, 40, 95 y 133   C.P.) y el debido proceso (art. 29 y 229 C.P.), por lo que debió inaplicarse al   caso concreto el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.    

1.10. En   razón de lo anterior, solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales de   acceso a la administración de justicia y debido proceso y que, en consecuencia,   se disponga dejar sin efectos la sentencia del 19 de abril de   2018,   proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, para que, en su lugar, se profiera   una nueva decisión en la que se aplique la norma que regía al momento de la   presentación de la demanda de pérdida de investidura, en cuanto no establecía   ningún término de caducidad.    

2. Trámite procesal y respuesta de la   entidad demandada    

2.1. Mediante Auto del   22 de agosto de 2018, la Sección Segunda, Subsección “A”, de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes y   al señor Héctor Darío Piedrahita, como tercero interesado en el resultado del   proceso, para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción[40].    

2.2. Dentro del término   de traslado fueron realizados los siguientes pronunciamientos:    

2.2.1. La   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado[41]  solicitó negar las pretensiones de la demanda debido a que no incurrió en   defecto procedimental o en defecto sustantivo, en la medida en que la   controversia se decidió con sustento en las disposiciones que informaban el caso   concreto, a partir de una interpretación razonable de las mismas y con respetó   del derecho al debido proceso, en particular, del principio de favorabilidad   aplicable al medio de control de pérdida de investidura por comportar el   ejercicio del ius puniendi del Estado.    

Precisó que la sentencia   del 19 de abril de 2018, proferida en el expediente 0500123330000-2017-01693-01,   siguió los lineamientos de la sentencia del 8 de marzo de 2018[42],   posición que ha sido reiterada, entre otras decisiones, en las sentencias del 18   de mayo de 2018[43]  y del 8 de junio de 2018[44].    

Explicó que la situación   debatida en el proceso de pérdida de investidura, consistente en determinar si   el demandado había o no incurrido en la causal de violación del régimen de   conflicto de intereses, no se encontraba consolidada debido a que solo se había   proferido decisión de primera instancia en la que se accedió a las pretensiones   de la demanda, “siendo esta situación y no la de la presentación de la   demanda, la que determina la aplicación del principio constitucional de   favorabilidad”[45].    

Finalmente, sostuvo que   no incurrió en violación directa de la Constitución al no hacer uso de la   excepción de inconstitucionalidad, toda vez que no encuentra que el artículo 6   de la Ley 1881 vulnere la Constitución Política, pues el legislador tiene una   amplia potestad de configuración normativa en materia de definición de los   procedimientos judiciales y de las formas propias de cada juicio[46].   Señaló que “[e]stablecer un término de caducidad para el ejercicio del medio   de control de pérdida de investidura de 5 años cumple con los principios de   razonabilidad y proporcionalidad en la medida en que se quiere que los   ciudadanos cuenten con un término prudencial en la reclamación de los derechos   que las normas sustanciales les reconocen y, además, que se reconozca la   necesidad de que el conglomerado social cuente con seguridad y estabilidad   jurídica que evite la paralización del tráfico jurídico al quedar situaciones   indefinidas en el tiempo”[47].    

2.2.2. El señor Héctor   Darío Pérez Piedrahita[48]  solicitó negar las pretensiones de la demanda, bajo el entendimiento de que los   procesos de pérdida de investidura son de naturaleza sancionatoria, por lo que   tiene plena aplicabilidad el principio de favorabilidad, conforme al cual cuando   una ley posterior sea más favorable que la precedente, debe aplicarse de manera   preferente. Así, en el caso concreto, era razonable la aplicación del   artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, que establece el término de caducidad para el   medio de control de pérdida de investidura, en la medida en que implica una   condición que resulta ser más favorable para el demandado.    

Adicionalmente, en   relación con la vigencia de las normas procesales, entre las cuales se pueden   ubicar las disposiciones que consagran la caducidad, señaló que el artículo 40   de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012,   prevé que las mismas son de aplicación inmediata al consagrar en su inciso   primero que “[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los   juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a   regir […]”. Así, al haberse establecido en la Ley 1881 un término de   caducidad para ejercer el medio de control de pérdida de investidura, dicha   norma ha de aplicarse a los procesos en curso una vez comenzó a regir, con   prevalencia sobre las anteriores (art. 24, Ley 1881 de 2018).    

3. Decisión que se revisa del juez de tutela de primera instancia    

La Sección Segunda, Subsección “A”, de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia   del 31 de octubre de 2018, negó el amparo de los derechos fundamentales de   acceso a la administración de justicia y debido proceso, al considerar que la   decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrió en   los defectos que le son atribuidos[49].    

Los argumentos   expuestos fueron los siguientes: (i) la argumentación utilizada por la   Sección Primera del Consejo de Estado, para efectos de aplicar el artículo 6 de   la Ley 1881 de 2018 y, en consecuencia, declarar la caducidad de la acción de   pérdida de investidura, no comporta una aplicación arbitraria de la norma   procesal, que genere un defecto procedimental. (ii) La corporación   accionada argumentó de manera válida y razonada el por qué en el caso concreto   era plenamente aplicable el artículo 6 de la Ley 1881, argumentación frente a la   que el juez de tutela no puede inmiscuirse, debido a que no puede tomar posición   en juicios de interpretación, pues ello compete estrictamente al juez natural.   (iii) La función del juez de tutela cuando se trata de la revisión de   providencias judiciales, es examinar si estas envuelven una decisión   manifiestamente arbitraria o desproporcionada, evento que no ocurrió en el caso   concreto, “pues el fallador se esforzó en presentar de manera clara y   detallada, el por qué la Ley 1881 de 2018 resultaba aplicable al caso concreto”[50].   (iv)  Según la Corte Constitucional, “la competencia del juez de tutela se   activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación   decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es   decir, en una arbitrariedad, evento que al no verificarse en el caso, no se   adviene vulneración de derechos fundamentales al respecto”[51]. (v) La Sala se abstiene de   pronunciarse en relación con la causal de violación directa de la Constitución,   debido a que el accionante no aportó de manera clara y detallada las razones por   las cuales considera que la decisión adoptada desconoció los artículos 1, 2, 3,   6, 13, 29, 40, 95, 133 y 229 de la Constitución Política.    

4. Impugnación    

La anterior decisión fue impugnada por el   accionante, quien señaló que en el proceso de pérdida de investidura no puede   aplicarse el principio de favorabilidad para declarar la caducidad del medio de   control, porque lo que es objeto de discusión son los derechos políticos de los   electores y no del infractor de la ley[52].    

Argumentó que bajo la interpretación del   tribunal accionado “los derechos políticos de los asociados quedarían en mera   letra muerta azuzando el abuso del derecho desde la dilación de los procesos   judiciales para que estos superen los 5 años que impuso el artículo 6 de la Ley   1881 de 2018, amén del ocultamiento en el tiempo y hasta superar los 5 años de   caducidad de las conductas infractoras de conflicto de intereses por parte de   los corporados para crear una real burla a los derechos políticos y democráticos   de todos los asociados en abierta contradicción con la filosofía y la   normatividad constitucional invocada en la acción de tutela”[53].    

5. Decisión que se revisa del juez de   tutela de segunda instancia    

                              

La Sección Cuarta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 22 de   mayo de 2019, revocó el fallo de tutela de primera instancia, y, en su lugar,   amparó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y   participación en el control político del tutelante. En consecuencia, dejó sin   efectos la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida por la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, en el   proceso de pérdida de investidura que se adelantó, y le ordenó a dicha autoridad   judicial que emitiera una sentencia de remplazo conforme a las reglas   establecidas en esa oportunidad[54]. Lo   anterior, al concluir:    

“[…] la providencia demandada incurrió en un defecto sustantivo[55], pues   aplicó de forma retroactiva el término de caducidad dispuesto en el artículo 6   de la Ley 1881 de 2018, con lo que se sacrificó de forma desproporcionada el   derecho de acceso a la administración de justicia del demandante, quien tenía la   expectativa de que su acción no había caducado porque al momento de la   radicación de la demanda no estaba previsto dicho término. Esto supone al mismo   tiempo un desconocimiento de la finalidad de la acción de pérdida de   investidura, la cual está instituida para permitir que los ciudadanos ejerzan un   control social, político y jurisdiccional frente a sus representantes”[56].    

En esa oportunidad, se señaló que se   reiteraría la posición fijada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado[57] en lo   que tiene que ver con las características especiales del proceso de pérdida de   investidura, que lo diferencian de las demás manifestaciones del derecho   sancionador del Estado, en los que, por ello, se hace una aplicación limitada   del principio de favorabilidad.    

Actuaciones en sede de revisión    

En el expediente T-7.302.719, el   31 de mayo de 2019, Juan Pablo   Gallo Maya, demandado dentro del proceso de pérdida de investidura que dio lugar   a la decisión que se controvierte a través de la acción de tutela, por conducto   de apoderado judicial, solicitó que “se estudie la posibilidad de suspender   el cumplimiento del fallo de tutela, disponiendo que la Sección Primera del   Consejo de Estado en el expediente Nº 660012333000-2017-00474-01, se abstenga de   dar cumplimiento a lo ordenado en la decisión de tutela hasta tanto la Corte   Constitucional en la revisión de la tutela adopte una decisión definitiva”.    

La providencia cuyos efectos se solicitó suspender, como medida   provisional, es la sentencia del 31 de enero de 2019 de la Sección Cuarta de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se   revocó el fallo de tutela del 29 de mayo de 2018 de la Sección Segunda,   Subsección “B”, de la misma Corporación, y se ampararon los derechos fundamentales   de acceso a la administración de justicia y debido proceso del tutelante, y, como consecuencia, se ordenó   expedir una nueva decisión respetando las reglas en materia de caducidad   vigentes al momento de la presentación de la demanda de pérdida de investidura.    

La referida solicitud, tramitada como petición de medida   provisional, en los términos del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, fue   resuelta mediante el Auto 314 del 19 de junio de 2019[58] en el sentido de suspender los   efectos de la sentencia del 31 de enero de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo   de Estado, hasta tanto no se surtiera el   trámite de revisión ante esta Corporación.    

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

La Sala Plena es competente para revisar   los fallos de tutela proferidos dentro de los procesos de la referencia, con   fundamento en lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 86 y el numeral 9°   del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos   33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2.     De la   procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales    

De acuerdo   con el artículo 86 de la Constitución, toda persona puede reclamar ante los   jueces, mediante acción de tutela, la protección inmediata de sus derechos   constitucionales fundamentales, vulnerados o amenazados por la acción o la   omisión de cualquier autoridad pública o, en los casos que   establezca la ley, de los particulares[59], cuando el afectado no disponga de   otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable.    

Tal   mecanismo de protección procede, en consecuencia, contra cualquier   autoridad pública que con sus actuaciones u omisiones vulneren o   amenacen derechos constitucionales fundamentales, incluidas, por supuesto, las   autoridades judiciales, en cuanto autoridades de la República, las cuales, sin   excepción, están instituidas para proteger a todas las personas residentes en   Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades,   como lo dispone el artículo 2 de la Constitución.    

Bajo dichos   supuestos constitucionales y los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos   Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[60], la Corte Constitucional ha admitido   la procedencia de la acción de tutela para la protección de derechos   fundamentales vulnerados por decisiones judiciales respecto de las cuales no   existan otros recursos o medios de defensa judicial, cuando, no obstante su   existencia, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable; o, en los términos del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991,   cuando los medios existentes no resulten eficaces, atendiendo a las   circunstancias en que se encuentre el solicitante.    

No obstante, dada la naturaleza de las autoridades judiciales –a las que la   Constitución ha asignado la función de administrar justicia[61]–, este tribunal ha precisado que la   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional[62] puesto que, en tales casos, “la adecuada protección de los principios y valores constitucionales   implica un ejercicio de ponderación entre la eficacia de la mencionada acción –presupuesto del Estado Social y   Democrático de Derecho–, y la vigencia de la autonomía e   independencia judicial, el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica”[63].     

Por lo anterior, ha señalado la Corte   que “la acción de tutela contra sentencias judiciales es un instrumento   excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del   juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, las cuales   tornan la decisión incompatible con la Constitución. En este sentido, la acción de tutela contra   decisión judicial es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio   de corrección” del fallo cuestionado, lo que se opone a que se use indebidamente   como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o   de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia”[64].    

La   excepcionalidad de la tutela contra providencias judiciales ha llevado a este   Tribunal, a partir de la Sentencia C-590 de 2005, a exigir el cumplimiento de   los siguientes requisitos generales y específicos de procedencia.    

2.1. De los requisitos generales    

Para   determinar la procedencia de la acción de tutela contra una decisión judicial   deben cumplirse los siguientes requisitos generales[65]: (i) que la   cuestión que se proponga tenga relevancia constitucional[66], esto   es, que el asunto involucre la posible vulneración de derechos fundamentales del   accionante; (ii) que al interior del proceso se hubieren agotado todos   los recursos ordinarios y extraordinarios al alcance del accionante, salvo que   no sean eficaces, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el   solicitante, o que se trate de evitar la consumación de un perjuicio   irremediable[67];   (iii)  que se   cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que se interponga en un término   razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv)  que, cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia en la decisión que resulta   lesiva de los derechos fundamentales; (v) que el accionante   identifique de forma razonable los yerros que generan la vulneración y que esta haya sido alegada   al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible; y   (vi)  que no se dirija contra una sentencia de tutela[68].    

2.2. De los requisitos específicos    

Además de la   constatación de los anteriores requisitos generales, para que proceda la acción   de tutela contra una sentencia o una providencia   judicial es necesario acreditar[69], adicionalmente, que la autoridad   judicial demandada vulneró en forma grave el derecho al debido proceso[70] del accionante, a tal punto que la decisión judicial   resulte incompatible con la Constitución por incurrir en alguno de los siguientes defectos[71] que la jurisprudencia constitucional   denomina requisitos específicos de procedibilidad, a saber:    

(i) Defecto orgánico: ocurre   cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece en   forma absoluta de competencia[72].    

(ii) Defecto procedimental: se   origina cuando la decisión judicial cuestionada se adoptó con desconocimiento   del procedimiento establecido[73].    

(iii) Defecto fáctico: se   presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación   del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o cuando la valoración de   la prueba fue absolutamente equivocada[74].     

(iv) Defecto material o sustantivo:   ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o   claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y   grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión[75].    

(v) Error inducido: sucede   cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese   engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales[76].    

(vi) Falta de motivación:   implica el incumplimiento del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y   jurídicos de las decisiones[77].    

(vii) Desconocimiento del precedente:  se   configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado   asunto y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida[78].    

(viii)   Violación directa de la Constitución[79]: se   estructura cuando la autoridad judicial le da un alcance a una disposición   normativa abiertamente contrario a la Carta Fundamental. Esta Corte ha indicado[80] que se presenta violación directa de   la Constitución, entre otros casos, cuando el juez adopta una decisión que la   desconoce[81], porque deja de aplicar una regla contemplada   en el texto constitucional que resulta aplicable al caso concreto[82], u omite tener en cuenta un principio   superior que determina la aplicación de la norma en el caso concreto,   desconociendo que, de acuerdo con su artículo 4, “la Constitución es norma de   normas”, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra   regla jurídica “se aplicarán las disposiciones superiores”[83].    

Con todo, es   necesario que los reproches alegados sean de tal magnitud que puedan desvirtuar   la constitucionalidad de la decisión judicial objeto de tutela[84]. Por lo anterior, esta Corporación ha sido enfática en señalar que   no toda irregularidad procesal o diferencia interpretativa configura una causal   de procedibilidad de la acción[85].    

En este contexto, es absolutamente claro que la procedencia de la acción   de tutela contra una decisión judicial está supeditada al cumplimiento de   rigurosos requisitos. “No se trata entonces de un mecanismo que   permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no   comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho   legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo   excepcional, subsidiario y residual, para proteger los derechos fundamentales de   quien, luego de haber pasado por un proceso judicial, se encuentra en condición   de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente –es decir segura y en condiciones de igualdad–,   de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”[86].    

Teniendo en   cuenta el anterior marco normativo y jurisprudencial de procedencia de la tutela   contra providencias judiciales, pasa la Corte a referirse al defecto material o   sustantivo, al defecto procedimental y a la violación directa de la   Constitución, que los accionantes estiman configurados en las decisiones   judiciales objeto del reproche.    

                              

2.3. Breve caracterización del defecto sustantivo    

La Corte ha   señalado que el defecto sustantivo parte del “reconocimiento de que la   competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las   normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial,   no es en ningún caso absoluta”[87]. En   consecuencia, este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez   desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen[88]. La   jurisprudencia de este Tribunal, en diferentes decisiones[89], ha   precisado los supuestos que pueden configurar este defecto, a saber:    

(i)  Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión   se sustenta en una norma inexistente[90],   derogada[91], o que ha sido   declarada inconstitucional[92].    

(iii) A pesar de que la norma en cuestión   está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la   situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen   efectos distintos a los señalados por el legislador[94].    

(iv) Cuando se aplica una norma cuya   interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes. En esta   hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi  de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico[95].    

(v) La disposición aplicada se muestra   injustificadamente regresiva[96] o claramente contraria a la Constitución[97].    

(vi) Cuando un poder concedido al juez se   utiliza para un fin no previsto en la disposición[98].    

(vii) La decisión se funda en una   interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras   disposiciones aplicables al caso[99].    

(viii) El servidor   judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que   afecta derechos fundamentales[100].    

(ix) Se desconoce el precedente judicial   sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación[101].    

(x) Cuando el juez se abstiene de aplicar   la excepción de inconstitucionalidad[102]. Se trata de la aplicación de normas abiertamente   inconstitucionales[103], o cuando al ser   aplicadas al caso concreto se vulneran derechos fundamentales, razón por lo que   debe ser igualmente inaplicada[104].    

(xi) Cuando   la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la   decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no   corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[105].    

Adicionalmente, esta Corte ha señalado[106] que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo   por interpretación irrazonable[107] en, al menos, dos hipótesis: (i)  cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no   tiene (contraevidente –interpretación   contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de   las partes[108]; y (ii) cuando le confiere a la disposición   infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente   posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad   contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados   desproporcionados, sacando la decisión del marco de la   juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable[109].    

En los casos concretos, los accionantes señalaron que, en las   sentencias que controvierten, la Sección Primera del Consejo de Estado acudió a  una disposición inaplicable, esto es, al artículo   6 de la Ley 1881 de 2018, por cuanto no se encontraba vigente en la fecha de   presentación de las demandas de pérdida de investidura, siendo las normas   vigentes para ese momento las leyes 136 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000, que   no contemplaban término de caducidad alguno. En razón de ello, consideran que se configuró un defecto   sustantivo.    

Teniendo en cuenta lo anterior, la   Sala deberá verificar si en las sentencias de la Sección Primera del Consejo de   Estado, cuestionadas por Daniel Silva Orrego y Jaime Echeverry Marín, se   materializó un defecto material o sustantivo.    

2.4. Breve caracterización del defecto   procedimental absoluto    

En términos generales, el defecto   procedimental se configura cuando la decisión judicial cuestionada   se adoptó con desconocimiento del procedimiento establecido[110]. La   jurisprudencia constitucional ha precisado que este defecto admite dos   modalidades de configuración. La primera, en tanto defecto procedimental   absoluto, y, la segunda, como defecto procedimental por exceso ritual manifiesto[111].    

En lo que respecta al defecto   procedimental absoluto –relevante para el asunto bajo examen– este Tribunal ha   establecido que se materializa cuando el juez “se aparta por completo del   procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya   sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente –desvía el   cauce del asunto–, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido   legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes   del proceso”[112], o   porque “iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo   proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos   procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su   contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de   fondo y la violación a los derechos fundamentales”[113].    

En el supuesto de hecho señalado en el   numeral (ii) anterior, debe analizarse la defensa técnica “para   advertir el impacto que tiene pretermitir etapas procesales, en desmedro de las   garantías fundamentales de los sujetos del proceso, como son: (i) la garantía de   ejercer el derecho a una defensa técnica, que implica la posibilidad de contar   con la asesoría de un abogado cuando sea necesario, la posibilidad de   contradecir las pruebas y de presentar y solicitar las que se requieran para   sustentar la postura de la parte; (ii) la garantía de que se comunique la   iniciación del proceso y se permita participar en él; y (iii) la garantía de que   se notificará todas las providencias del juez que, de acuerdo con la ley, deben   ser notificadas”[114].    

Según la jurisprudencia   constitucional, la configuración del defecto procedimental absoluto, en todos   sus supuestos fácticos, requiere, además: (i) que se trate de un error de   procedimiento grave y trascendente, valga decir, que influya de manera cierta y   directa en la decisión de fondo; (ii) que la deficiencia no pueda   imputarse ni directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración del   derecho a un debido proceso; (iii) que no haya posibilidad de corregir la   irregularidad por ninguna otra vía; (iv) que la irregularidad se haya   alegado al interior del proceso, a menos que ello hubiere sido imposible   conforme a las circunstancias del caso; y (v)  que, como consecuencia de lo anterior, se vulneren derechos fundamentales[115].    

En el expediente T-7.475.739, el   accionante Jaime Echeverry Marín señaló que la Sección Primera del Consejo de   Estado al proferir la sentencia del 19 de abril de 2018, mediante la cual   declaró de oficio la caducidad del medio de control de pérdida de investidura   adelantado en contra del señor Héctor Darío Pérez Piedrahita, incurrió en un defecto procedimental absoluto, como quiera que aplicó   una legislación especial y posterior (la Ley 1881 de 2000) que no correspondía a   la ritualidad del proceso por él adelantado, vulnerando el principio de   confianza legítima y desconociendo el espíritu de la misma Ley 1881, en la   medida en que el examen de la caducidad del medio de control solo opera para las   demandas de pérdida de investidura que se presenten a partir de su promulgación.    

Teniendo en cuenta lo anterior, la   Sala deberá verificar si en el caso concreto se materializó un defecto   procedimental absoluto.    

2.5. Breve caracterización de la   violación directa de la Constitución    

El fundamento de esta causal es el modelo   actual del ordenamiento constitucional, puesto que a los preceptos contenidos en   la Carta de 1991 se les ha reconocido valor normativo, de manera que pueden ser   aplicados directamente por las autoridades y los particulares en algunos casos.   En ese sentido, es posible discutir las decisiones judiciales por medio de la   acción de tutela en los eventos en que los jueces omiten o no aplican   debidamente los principios superiores[116].    

La violación directa de la Constitución,   inicialmente, se concibió como un defecto sustantivo pero, con posterioridad, en   la Sentencia T-949 de 2003, se empezó a entender como una causal autónoma de   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo cual se   consolidó con la Sentencia C-590 de 2005, en la que la Corte “incluyó, en ese   contexto, definitivamente a la violación directa de un precepto constitucional   en el conjunto de defectos autónomos que justifican la presentación de una   tutela contra providencias judiciales. Al hacerlo no modificó, por supuesto, el   sentido específico que la jurisprudencia anterior le había atribuido, aunque sí   la inicial importancia que al comienzo le reconoció”[117].    

El desconocimiento de la Constitución   puede producirse por diferentes hipótesis[118]. En   términos generales, esta figura se estructura cuando el juez en la decisión   desconoce la   Carta Fundamental, lo que puede ocurrir, en primer lugar, porque no aplica una   norma fundamental al caso en estudio[119], ya   sea porque (i) en la solución del caso dejó de interpretar y aplicar una   disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (ii)   no tuvo en cuenta un derecho fundamental de aplicación inmediata[120]; y   (iii)  vulneró derechos fundamentales al no tener en cuenta el principio de   interpretación conforme con la Constitución[121].    

En segundo lugar, porque aplicó la ley al   margen de los preceptos consagrados en la Constitución[122]. En   este caso,  se ha señalado que los jueces en sus fallos deben tener en cuenta la excepción   de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4 Superior[123], en   tanto la Constitución es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad entre   las disposiciones de esta y de la ley u otra norma jurídica, se aplicarán de   preferencia las constitucionales[124].    

En   suma, esta causal de procedencia específica de la acción de tutela se genera a   partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme   con el mandato consagrado en el artículo 4, que antepone de manera preferente la   aplicación de sus postulados.    

En el expediente T-7.475.739, el accionante Jaime Echeverry Marín señaló que la   decisión cuestionada de la Sección Primera del Consejo de Estado implicó la violación directa de la Constitución, porque   desconoció postulados específicos como el Estado social de derecho (arts. 1, 2 y   6 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), el derecho a la participación   política de los ciudadanos (arts. 3, 40, 95 y 133 C.P.) y el debido proceso   (art. 29 y 229 C.P.), por lo que debió inaplicarse al caso concreto el artículo   6 de la Ley 1881 de 2018.    

3.        Examen de procedencia de la acción de tutela[125]    

Para atender el problema jurídico relacionado con la   presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por los   accionantes, la Sala debe, en primer lugar, analizar el cumplimiento de los   requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Para ello, estudiará   si en los asuntos se demuestran los siguientes presupuestos: (i) la   legitimación en la causa, por activa y por pasiva; (ii) la relevancia   constitucional; (iii)  la subsidiariedad; (iv) la inmediatez; (v) el carácter decisivo de   la irregularidad procesal; (vi) la identificación razonable de los hechos   vulneradores; y (vii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia   de tutela. Una vez se verifique su observancia, si es del   caso, se procederá a formular el respectivo problema jurídico que permita dar   solución a los casos concretos.    

3.1. Legitimación en la causa    

3.1.1. Legitimación en la causa por activa.   El artículo 86 de la Constitución establece que toda persona, por sí   misma o por quien actúe a su nombre, puede ejercer la acción de tutela para   reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.    

El artículo 10   del Decreto 2591 de 1991[126], por su parte,   dispone que dicha acción podrá ser ejercida, “por cualquiera persona   vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí   misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”.   Dispone igualmente, la precitada disposición, que cuando el titular de los   derechos no se encuentre en condiciones de promover su propia defensa, procederá   la agencia oficiosa, y que también podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los   personeros municipales.    

En los casos   concretos, los señores Daniel Silva Orrego (expediente   T-7.302.719) y Jaime Echeverry Marín (expediente T-7.475.739), demandantes en   los procesos de pérdida de investidura, son quienes actúan como accionantes en   las solicitudes de amparo que ocupan la atención de la Sala, al considerar   vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia   y debido proceso, en razón a que en el trámite de los procesos, según afirmaron,   se adoptó la regla de una disposición legal inaplicable a los casos, acudiendo   para ello al principio de favorabilidad de los demandados, lo que implicó que la    Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado   incurriera en causales específicas que hacen procedente la tutela contra   providencia judicial.    

                                  

3.1.2. Legitimación en la causa por pasiva. La legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere   a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción,   trátese de una autoridad pública o de un particular, según el artículo 86   Superior, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del   derecho fundamental, cuando esta resulte demostrada.    

En los casos   que estudia la Sala las solicitudes de amparo son presentadas en contra de   la    Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, por la   presunta trasgresión de los derechos fundamentales de acceso a la   administración de justicia y debido proceso de los accionantes.    

La Sala constata el cumplimiento del requisito de legitimación en la   causa por pasiva, por dirigirse las acciones de tutela contra las decisiones de   la mencionada autoridad judicial, cuyas providencias presuntamente vulneraron   derechos constitucionales fundamentales y, en consecuencia, pueden ser revisadas a través de la acción   constitucional, en los términos de los   artículos 86 de la Constitución, 1 del Decreto 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.1 del Decreto 1069 de 2015.    

3.2. Relevancia   constitucional    

La Sala encuentra que los asuntos sometidos a revisión   son de relevancia constitucional pues se refieren a la posible vulneración de los   derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido   proceso, derechos que los accionantes estiman quebrantados   como consecuencia de la aplicación, a los procesos de pérdida de investidura   contra concejales por ellos promovidos, de un contenido normativo inaplicable,   esto es, el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, ya que los casos controvertidos   estaban regidos por las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, disposiciones que no   establecían término de caducidad para dicho medio de control.    

3.3. Subsidiariedad    

En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la   Constitución Política[128], el   artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia constitucional   sobre la materia, la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario.    

Por lo anterior, solo procede como mecanismo de   protección definitivo (i) cuando el afectado no disponga de otro medio de   defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio carezca de   idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral, los   derechos fundamentales invocados, a la luz de las circunstancias del caso   concreto. Ahora, también procede como mecanismo transitorio (iii) para   evitar la consumación de un perjuicio irremediable, evento este en el que el   accionante deberá ejercer el medio ordinario de defensa judicial que tenga a su   disposición en un término máximo de cuatro (4) meses, contado a partir del fallo   de tutela[129], y la   protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por   parte del juez competente.    

De lo   anterior se desprende que la acción de tutela es residual y subsidiaria a los   medios de defensa ordinarios y extraordinarios existentes en el ordenamiento   jurídico y, en esa medida, cuando la pretensión versa sobre el reconocimiento de   derechos que pueden ser discutidos mediante los procedimientos o recursos   ordinarios previstos por el legislador, la tutela se torna, en principio,   inadmisible.    

Para efectos   de determinar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en los asuntos   objeto de revisión, es necesario señalar que los accionantes presentaron las   demandas de pérdida de investidura ante el juez de lo contencioso administrativo   competente, las cuales fueron falladas en primera instancia y, luego de ser   apeladas oportunamente, en segunda instancia, dando así cumplimiento al   ejercicio de los medios de defensa ordinarios previstos en el trámite de pérdida   de investidura.    

Ahora bien,   en relación con la existencia de medios de defensa extraordinarios contra las   sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura[130], debe precisarse que el artículo 19   de la Ley 1881 de 2018 establece el recurso extraordinario especial de revisión[131]. Esta disposición, aplicable a los   procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados (art. 22, Ley 1881   de 2018), por cuanto se encontraba vigente para el momento en que fueron   dictadas las sentencias que se cuestionan a través de las acciones de tutela   bajo estudio[132], establece:    

“ARTÍCULO 19. Son susceptibles del recurso extraordinario especial   de revisión, interpuesto dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria,   las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un   parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 250 del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (mayúsculas y   negrillas originales).    

Así, el   recurso extraordinario especial de revisión en materia de pérdida de investidura   constituye un medio de impugnación excepcional que difiere de las otras   versiones de recurso extraordinario contempladas por el legislador, pues se   caracteriza por:    

(i) Objeto: solo será procedente contra   las sentencias mediante las cuales se haya decretado la pérdida de investidura   de un congresista, concejal o diputado.    

(ii) Temporalidad: debe ser interpuesto   dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia.    

(iii) Legitimación   por activa: se radica en quien fue parte en el proceso especial de pérdida de   investidura.    

(iv) Competencia: el recurso debe ser   decidido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado.    

(v) Causales: las señaladas en el artículo   250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo –Ley 1437 de 2011–[133].    

En tal   orden, en consideración a los casos que se estudian, la Sala concluye que los   accionantes no tenían la posibilidad de acudir a tal medio de defensa, debido a   que solo procede frente a sentencias ejecutoriadas mediante las cuales haya   sido levantada la investidura. Y, como ya fue señalado, las sentencias de la   Sección Primera del Consejo de Estado que se cuestionan a través de las acciones   de tutela,   no adoptaron tal decisión sino que declararon de oficio la caducidad   sobreviniente del medio de control de pérdida de investidura con fundamento en   el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, inhibiéndose, por ello, para resolver de   fondo las demandas, razón por la que no procede contra ellas el recurso   extraordinario de revisión.     

Así, se entiende   satisfecho el requisito de subsidiariedad.    

3.4. Principio de inmediatez    

Por su naturaleza, la acción de tutela debe ser   ejercida en un término razonable desde la ocurrencia del presunto hecho   vulnerador, con el fin de asegurar que la necesidad de protegerlo no haya   desaparecido y, en consecuencia, evitar que se desnaturalice.    

                                                                       

En el Expediente T-7.302.719, la  acción de tutela fue presentada por el señor Daniel Silva Orrego, el 20   de abril de 2018[134], para cuestionar la sentencia del 8 de marzo de   2018, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado. Es decir, que trascurrió cerca de un   mes y medio para el ejercicio de la solicitud de amparo, término que se   estima razonable y satisface el principio de inmediatez.    

3.5. Carácter decisivo de la irregularidad procesal    

A partir de la Sentencia C-590 de 2005[137] se   desprende que, cuando la acción de tutela se dirige a cuestionar una   irregularidad procesal, esta debe tener un efecto decisivo o determinante en el   fallo que se controvierte.    

En los casos concretos, es claro que los   cuestionamientos propuestos por los accionantes se dirigen a demostrar que el   órgano judicial accionado resolvió los asuntos sometidos a partir de una   disposición que, según entienden, no era aplicable y que, de no haberlo hecho,   las decisiones hubieran sido diferentes, pues, si no hubieran decretado la   caducidad de la acción en los procesos de pérdida de investidura, hubieran   tenido que pronunciarse sobre el fondo de las controversias.    

3.6. Identificación de los hechos vulneradores    

Este requisito consiste en que el   accionante debe identificar de manera razonable los hechos que presuntamente   generaron la vulneración, así como los derechos quebrantados. Asimismo, debe   demostrar que tal vulneración se alegó en el proceso judicial, siempre que   hubiese sido posible[138],   excepto cuando se trate de nulidades insaneables o de actuaciones inválidas.    

En los casos objeto de tutela, la   presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes de acceso   a la administración de justicia y debido proceso, es atribuida a unas decisiones   judiciales en las que se aplicó una norma que no regía en el ordenamiento   jurídico en el momento en que fueron presentadas las demandas de pérdida de   investidura y que, según entienden, ello contrarió el principio de   irretroactividad de la norma procesal, debido a que se aplicó la figura de la   caducidad –institución de naturaleza procesal– establecida en la Ley 1881 de   2018, a unos procesos de pérdida de investidura que se habían iniciado en   vigencia de las leyes 136 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000, que no disponían   término de caducidad alguno.    

3.7. No se trata de tutela contra sentencia de tutela    

Este requisito consiste en que, en   principio, la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela.   Ello se debe a que los debates sobre la protección de los derechos fundamentales   no pueden prolongarse de manera indefinida.    

En los casos bajo estudio es claro que   las sentencias cuestionadas por los tutelantes se profirieron en procesos   contencioso administrativos de pérdida de investidura, por lo que se encuentra   satisfecha esta exigencia, en la medida en que la controversia no se plantea   respecto de una decisión de tutela.    

4.     Planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión    

Los accionantes indicaron que la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado   vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y   al debido proceso, al proferir las sentencias del 8 de marzo de 2018 y del 19 de   abril de 2018, en el marco de los procesos de pérdida de investidura de   concejales por ellos adelantados.    

Para la Sala, la   afectación del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) comprende el   cuestionamiento del derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229   C.P.)[139], en la medida en que la vulneración es atribuida a la autoridad   judicial referida porque declaró de oficio la caducidad   sobreviniente de los medios de control de pérdida de investidura adelantados,   aplicando el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pese a que dicha disposición no   existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las   demandas.    

Hecha esta precisión, de acuerdo con los antecedentes expuestos y   las decisiones judiciales proferidas en el trámite de las acciones de tutela,   corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico:    

¿Vulneró la Sección Primera   de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado los   derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido   proceso de los accionantes con ocasión de las   sentencias de segunda instancia proferidas en los procesos de pérdida de   investidura por ellos adelantados, al declarar de oficio la   caducidad de dicho medio de control, prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, con   fundamento en el principio de favorabilidad, pese a que dicha disposición no   existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las   demandas?      

Para resolver el anterior cuestionamiento y teniendo en cuenta que   las pretensiones se orientan a que se dejen sin efectos las sentencias del 8 de   marzo de 2018 (expediente T-7.302.719) y del 19 de abril de 2018 (expediente   T-7.475.739), proferidas por la Sección Primera   de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado, la   Sala desarrollará los siguientes ejes temáticos: (i) breve   caracterización del proceso sancionatorio de pérdida de investidura; (ii)   la figura de la caducidad y el principio de favorabilidad en el medio de control   de pérdida de investidura; y (iii) el ámbito de aplicación de la ley   procesal en el tiempo y el principio de autonomía judicial –reiteración   jurisprudencia–. Finalmente,  (iv) resolverá los casos concretos.    

5.     Breve   caracterización del proceso sancionatorio de pérdida de investidura    

5.1. En reiteradas decisiones la Corte Constitucional ha   catalogado la pérdida de investidura como una acción   pública de orden constitucional –en ejercicio del derecho ciudadano a participar   en el control del poder político–, mediante la cual se activa un proceso   judicial de naturaleza sancionatoria cuyo trámite y decisión se encuentra a   cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[140].    

A partir de su   regulación constitucional y legal (arts. 183, 184 y 237-5 C.P. y Ley 1881 de   2018), y de la reiterada jurisprudencia constitucional y contencioso   administrativa[141], es   posible caracterizar el proceso sancionatorio de pérdida de investidura en los   siguientes términos:    

(i) Es de naturaleza sancionatoria en cuanto constituye   expresión del ius puniendi del Estado[142]. El proceso de pérdida de investidura es un   juicio político con connotación disciplinaria, que implica el ejercicio de una   función jurisdiccional[143]. La competencia para tramitarlo y decidirlo   corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el   procedimiento establecido por el legislador y con estricto apego a todos y cada   uno de los principios y reglas que integran el derecho al debido proceso   contenidos en el artículo 29 de la Constitución[144], incluido el de favorabilidad[145] (inc. segundo, art. 1 de la Ley 1881).    

(ii) El objeto del proceso es de carácter ético[146], pues parte del examen del comportamiento recto, pulcro y transparente,   que se exige de los representantes elegidos por el pueblo, en tanto las causales establecidas por el   constituyente (art. 183 C.P.) reflejan un “código positivizado de conducta,   que tiene por objeto reprochar y sancionar los comportamientos que son   contrarios a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo.   Dignidad que surge con el voto ciudadano y el principio de representación   democrática”[147]. Por ello, el proceso de pérdida de   investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que se   define con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo   disciplinario, que castiga la violación al código de conducta que deben observar   los elegidos en razón al valor social y político de la investidura detentada[148].    

(iii) El proceso de pérdida de investidura, de naturaleza   jurisdiccional, genera un impacto directo sobre los derechos políticos del   sancionado en cuanto implica su separación inmediata del cargo de representación   popular para el que había sido elegido[149]. Adicionalmente, y aunque no forma parte de   la sanción, dado el quebrantamiento de la confianza depositada por los   electores, el ordenamiento jurídico ha establecido, en otras disposiciones, que   dicha sanción constituye causal de inhabilidad[150] para cargos de elección popular, razón por   la que quien es sancionado con la desinvestidura no podrá aspirar a ser elegido   en el futuro. Ahora bien, como es posible adelantar el medio de control aun   cuando la persona no se encuentre en ejercicio de la investidura –por ejemplo,   por haber concluido el período para el cual hubiere sido elegida[151]–, la declaración de pérdida de investidura no tendría, en la práctica,   efectos, si no fuera porque la misma configura la inhabilidad contemplada en la   Constitución y en la ley.    

(iv) La sanción de pérdida de investidura no es   imprescriptible pues ella no contempla –ni de ella forma parte–, la prohibición   de una nueva elección en el futuro, ni siquiera en la siguiente elección. No es   posible confundir la sanción de pérdida de investidura –que se traduce en el   retiro inmediato del cargo–, con la inhabilidad para ser elegido que el   constituyente y el legislador han establecido para quienes hubieren sido   sancionados con dicha medida. Tal inhabilidad que es de carácter intemporal, se   repite, no forma parte de la sanción ni tiene naturaleza sancionatoria.    

Sobre el particular conviene precisar que   las inhabilidades, en principio, no constituyen una sanción, lo cual no   desconoce que en algunos casos, particularmente en materia penal y   disciplinaria, el ordenamiento jurídico ha previsto la imposición de   inhabilidades como sanción o como pena, principal o accesoria. En relación con   las inhabilidades no sancionatorias ha dicho esta Corporación[152]:    

“9. […] al no ser las inhabilidades expresiones autónomas del derecho   sancionador, sino que toman la forma de instrumentos que buscan asegurar la   idoneidad en el ejercicio de la función pública, entonces no les es aplicable la   prohibición de imprescriptibilidad de las penas de que trata el artículo 28 C.P.    

[…]    

Así lo ha concluido la jurisprudencia constitucional,   al establecer que “la intemporalidad de las inhabilidades legales no desconoce   el principio de imprescriptibilidad ni el de legalidad de las sanciones, y que   ello se debe primordialmente a que la causa final de dichas normas no es   castigar la conducta personal de quien ha llevado a cabo conductas jurídicamente   reprochables, sino preservar la confianza pública en la idoneidad y trasparencia   en el ejercicio de la función pública o en la prestación de un servicio   público. Es decir, la consagración de un régimen de inhabilidades no constituye   ejercicio del poder punitivo o sancionador del Estado, ni aun cuando las   limitaciones que resulten aplicables para acceder a ciertos cargos o desarrollar   ciertas actividades se deriven de conductas legalmente sancionadas. Por las   mismas razones, la proporcionalidad de las inhabilidades en principio no puede   ser mirada desde la óptica exclusiva del equilibrio entre la trasgresión legal y   la limitación que de ella se deriva, sino entre la importancia social de la   función o del servicio público y el grado de confianza que deben acreditar los   llamados a prestarlo. No se trata de evaluar si una sanción es en exceso o en   defecto estricta, sino de ponderar si el interés público resulta adecuadamente   garantizado con la limitación consagrada[153]”.    

(v) Es una acción pública y, por lo tanto, cualquier   ciudadano se encuentra legitimado para formular dicha solicitud (art. 184 C.P.;   art. 2, Ley 1881), además de la atribución otorgada a la mesa directiva de cada   una de las cámaras que integran el Congreso de la República, en los términos   señalados en el artículo 41, numeral 7, de la Ley 5 de 1992[154] y el artículo 4 de la Ley 1881 de 2018.    

(vi) El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es   un juicio de responsabilidad subjetiva, ya que es preciso que se verifique que   la conducta del servidor o exservidor público demandado, constitutiva de una de   las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución (art. 183   C.P.), fue dolosa o culposa, tal como lo establece el artículo 1 de la Ley 1881   de 2018.    

(vii) Con la expedición de la Ley 1881 de 2018 se adoptó la   garantía constitucional y convencional de la doble instancia para los procesos   de pérdida de investidura de congresistas (arts. 2 y 3, Ley 1881)[155], garantía que ya había sido consagrada   tratándose de los procesos de pérdida de investidura de diputados, concejales y   ediles, en virtud del artículo 48, parágrafo 2º, de la Ley 617 de 2000[156].    

(viii) Se trata de un medio de control que tiene un término   de caducidad de cinco (5) años, contados a partir del día siguiente al de la   ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, de   acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018[157]. Por tanto, si la demanda se presenta luego   de vencido el mencionado plazo, es procedente declarar probada la excepción de   caducidad, incluso de oficio, en los procesos de pérdida de investidura de   congresistas, concejales y diputados[158].    

(ix) El medio de control constituye una institución   autónoma en relación con otros regímenes de responsabilidad de los   servidores públicos, como el penal[159] y el disciplinario[160], u otros mecanismos de control de legalidad   de la elección, como el de nulidad electoral[161], razón por la que el adelantamiento de dos   o más procesos por la misma conducta no comporta la violación del principio   universal del non bis in ídem[162]. Así, en el evento de que haya caducado el   término para la presentación de la demanda de pérdida de investidura, el   ciudadano interesado eventualmente podrá acudir a otros mecanismos de atribución   de responsabilidad a los   servidores públicos.    

Con todo, el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1881 de 2018   dispone: “Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y   a una de pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará   tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados,   excepto en relación con la culpabilidad del Congresista, cuyo juicio es   exclusivo del proceso de pérdida de investidura. En todo caso, la declaratoria   de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada respecto del proceso de   nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal”.    

5.2. Ahora, particularizando en la   aplicación de las garantías derivadas del debido proceso, este Tribunal ha   sostenido que por la importancia del medio de control bajo estudio, que tiene   una legitimación activa ampliada[163], la dureza de la sanción de desinvestidura,   la brevedad de los términos procesales y sus implicaciones en el ejercicio de   diversos derechos de participación política, durante su trámite deben observarse   cuidadosamente las garantías procesales y, en especial, aquellas propias del   proceso sancionatorio[164].    

Adicionalmente, el Consejo de Estado ha sido   reiterativo en la obligatoriedad de que en el trámite del medio de control de   pérdida de investidura se acaten los principios y reglas derivados del debido   proceso (art. 29 C.P.), sobre todo porque este materializa el ius puniendi   del Estado. Al respecto, recordó que la Sala Plena de la Corte Suprema de   Justicia ha explicado con especial claridad el género “derecho sancionatorio   punitivo del Estado” y sus características esenciales[165]:    

“[…] el DERECHO PUNITIVO es una disciplina del orden   jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho   penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho   disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad   política (impeachment), y que por lo tanto son comunes y aplicables   siempre a todas estas modalidades específicas del derecho punible, y no sólo   respecto de una de ellas ni apenas de vez en cuando, las garantías señaladas en   la Constitución y en la legislación penal sustantiva y procesal que las   desarrolle, las cuales, en sustancia, son las que siguen: || 1. El principio de   la estricta y preexistente legalidad punitiva o de la certidumbre normativa   previa (…) 2. El del debido juez competente (…) 3. El del debido proceso y del   derecho de defensa, los cuales exigen el respeto a las formas normadas también   prexistentes de procedimiento para cada juicio, la carga de la prueba para el   Estado y no para el sindicado, la controversia probatoria plena y previa a la   evaluación y decisión y la prohibición no solo de la penalidad sino también del   juzgamiento ex-post-facto, (…) 4. La cláusula general de permisibilidad y el   principio de mayor favorabilidad y por lo tanto la prohibición de aplicar la   analogía juris, la analogía legis, o la interpretación extensiva,   “in malam partem” o para desfavorecer y en cambio la permisión para   hacerlo “in bonam partem” o para favorecer. 6. (sic) La garantía del “non   bis in idem”… 7. Lo anterior deja entender entonces que siendo del mismo   género punible el procedimiento penal y el procedimiento disciplinario, no son   de la misma especie, pero que, por lo mismo, por ser especies diferentes de un   mismo género, tienen no sólo rasgos propios que los caracterizan y diferencian,   sino además, elementos comunes que los aproximan”[166] (mayúsculas originales).    

6.      La caducidad y la aplicabilidad del principio de favorabilidad en   el medio de control de pérdida de investidura    

6.1. La caducidad es una figura procesal de   orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, que implica la   pérdida de la oportunidad para hacer una reclamación judicial válidamente,   debido a la extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite   fijado por el legislador para su ejercicio[167]. En tal perspectiva, en principio, la   caducidad opera ante la omisión de una persona interesada en que se resuelva su   controversia jurídica, por no haber puesto en funcionamiento el aparato   jurisdiccional dentro de los plazos regulados por el legislador.    

En la Sentencia   C-832 de 2001, este Tribunal señaló que la caducidad “es una institución   jurídico procesal a través [de la] cual, el legislador, en uso de su potestad de   configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona   de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia”.   Y continúa, “[s]u fundamento se haya en la necesidad por parte del   conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización   del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos   subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés   general”[168].   Adicionalmente, precisó que es una figura de orden público y, por ello, de   carácter irrenunciable, que puede ser declarada oficiosamente por el juez una   vez que verifique su ocurrencia.    

6.2. La aplicación de la figura de la   caducidad se justifica en la medida en que evita la incertidumbre que podría   generarse por la imposibilidad de consolidar situaciones o hechos jurídicos, con   la consecuente afectación de la seguridad jurídica y la certeza en   cuanto al ejercicio de los derechos se trata. Así lo señaló la exposición de   motivos del Proyecto de Ley número 263 de 2017 Cámara, “por la cual se   establece el procedimiento de pérdida de investidura de los Congresistas, se   consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”:    

“[…] Se establecerá un término de caducidad de la acción, con la finalidad de   dar seguridad jurídica y no dejar situaciones políticas indeterminadas en el   tiempo. El término de 5 años contados a partir del hecho generador de la causal   de pérdida de investidura es un término razonable para que se pueda ejercer el   control ciudadano”[169].    

6.3. Ahora bien,   como ya fue señalado, las leyes 136 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000 no   establecían término de caducidad alguno y, por ello, era posible que en   cualquier momento se iniciara el proceso de pérdida de investidura. Con todo,   dicho vacío, que no podía ser colmado acudiendo a la figura de la analogía[170], vino   a ser llenado con la expedición de la Ley 1881 de 2018, en cuyo artículo 6 se   dispuso que la “demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5)   años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador   de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad”.    Así las cosas, si bien por mucho tiempo el legislador dispuso que el medio de   control (en su momento acción) de pérdida de investidura podía ejercerse en   cualquier tiempo, eso cambió con la Ley 1881 de 2018.    

Entonces, tratándose del medio de control de   pérdida de investidura, la caducidad del término para proponer la respectiva   pretensión procesal, implica que la autoridad judicial pierde competencia para   atribuir responsabilidad al miembro de una corporación de elección popular   (congresista, concejal o diputado), al menos a través de este proceso   sancionatorio.    

6.4. Bajo este nuevo escenario, en el que el   legislador previó la caducidad del medio de control de pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones de elección popular, la figura debe   aplicarse en forma inmediata a los procesos en curso que no hayan consolidado   situaciones jurídicas, por tratarse de una norma procesal de obligatorio   cumplimiento.    

Adicionalmente, dada la naturaleza   sancionatoria del proceso[171] y la aplicabilidad, por lo mismo, de la   totalidad de las garantías del debido proceso sancionatorio[172], el principio de favorabilidad adquiere una   importancia categórica en cuanto, según este Tribunal[173], se trata de un principio rector del   derecho punitivo que forma parte integral del debido proceso, además de que   constituye un derecho fundamental de aplicación inmediata, como lo prevé el   artículo 85 de la Constitución[174].    

6.5. Ya en otras oportunidades esta   Corporación se ha pronunciado acerca de la aplicación retroactiva de la norma   procesal con fundamento en el principio de favorabilidad. En la Sentencia C-207   de 2003[175],   declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 144 de 1994[176],   complementado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, en el entendido de que   el recurso extraordinario de revisión allí previsto también procedía contra   todas las sentencias ejecutoriadas antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998,   incluidas las proferidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994, y   que el término de caducidad de cinco años, para esos casos, en virtud de la   favorabilidad, se contaba a partir del 8 de julio de 1998, fecha de publicación   de la Ley 446. Lo anterior, al concluir que el contenido normativo conforme al   cual el recurso extraordinario especial de revisión previsto en el artículo 17   de la Ley 144 de 1994[177] solo   era procedente frente a sentencias de pérdida de investidura que se hubieran   ejecutoriado con posterioridad al 19 de julio de 1994 (interpretación que   primaba en el Consejo de Estado), contrariaba el derecho de acceso a la   administración de justicia. Así, precisó:    

“Por virtud del efecto general inmediato de la ley procesal, tal recurso   operaría respecto de todas las sentencias ejecutoriadas que se encontrasen   dentro del término de caducidad previsto en la ley para el mismo, incluidas   aquellas que quedaron ejecutoriadas con anterioridad a la vigencia de la ley que   establece el recurso. El Consejo de Estado ha interpretado que, puesto que la   ley no contempló efectos retroactivos para el recurso, el mismo sólo procede   frente a las sentencias ejecutoriadas a partir de su vigencia. Tal sentido de la   norma, sin embargo, resultaría contrario al principio de favorabilidad en   materia sancionatoria.    

[…]    

Así, tratándose de sentencias de pérdida de investidura, la aplicación del   principio de favorabilidad no podía ser desconocida por el legislador, para   disponer que solo hacia el futuro pudiese ejercerse el recurso, ya que ello   resultaría contrario a la prevalencia de la parte dogmática de la Carta y de los   derechos fundamentales. En efecto, el legislador estaría excluyendo de la   posibilidad de un recurso establecido para la garantía del derecho defensa y   para prevenir la consumación de una eventual injusticia, a sentencias que por   virtud del principio de favorabilidad resultarían susceptibles del mismo. Y ya   esta Corporación ha señalado cómo el principio de favorabilidad no puede   tener un carácter relativo, sino que por el contrario, su contenido es absoluto,   es decir, no admite restricciones en su aplicabilidad, como elemento fundamental   del debido proceso, aspecto en relación con el cual la Corte ha señalado que   ‘[e]l debido proceso es un derecho de estructura compleja que se compone de un   conjunto de reglas y principios que, articulados, garantizan que la acción   punitiva del Estado no resulte arbitraria. Como acaba de ser explicado, algunas   de las reglas constitucionales que configuran este derecho son de aplicación   inmediata y anulan cualquier norma que las limite o restrinja. Así por ejemplo,   el derecho a la legalidad del delito y de la pena no admite restricción ninguna,   como tampoco el principio de la no reformatio in pejus, o el principio de   favorabilidad (C.P. art. 29)’[178]”   (negrillas fuera de texto; cursivas originales)[179].    

Así,   este Tribunal ha establecido que, dado el carácter sancionatorio de la pérdida   de investidura, esta figura “está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el   debido proceso en materia penal”[180], tales como los principios pro homine[181], in dubio pro reo, de legalidad[182], objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y   culpabilidad[183]. En ese orden de ideas, las garantías básicas del   debido proceso son aplicables en materia de pérdida de investidura, conforme a   una interpretación adecuada a los fines propios que la caracterizan[184].    

6.6. Recapitulando, el principio de   favorabilidad “constituye una excepción a la regla general según la cual las   leyes rigen hacia el futuro”, siendo el contexto propio para su aplicación   el de la sucesión de leyes en el tiempo[185].   Este principio aplica tanto en materia de normas sustanciales como, por ejemplo,   cuando se trata de disposiciones que establecen sanciones atribuibles a   determinadas conductas[186], como   de disposiciones procesales, con algunas limitaciones que impone el respeto del   derecho fundamental al debido proceso, como pasa a estudiarse a continuación[187].    

7.     El ámbito de validez de la norma   procesal en el tiempo. Reiteración de jurisprudencia    

7.1. En relación con el ámbito de validez temporal de la norma procesal, impera   el postulado general según el cual la norma procesal rige a partir del momento   de su promulgación[188] y   hasta que sea derogada, subrogada, modificada o hasta su extinción. En razón de   ello, la regla general es que la norma procesal solo gobierna los hechos   sucedidos durante su vigencia, sin que pueda aplicarse, en principio, a los   ocurridos con anterioridad (retroactivamente), o después de que la misma ha   perdido vigencia (ultractivamente).    

7.2. Del anterior postulado se infieren dos consecuencias: la irretroactividad   de la norma procesal nueva y la no ultractividad de la norma procesal derogada.   Con todo, hay excepciones que derivan de la voluntad del legislador[189] o de la   aplicación del principio de favorabilidad, que también rige en materia procesal.   Al respecto, este Tribunal ha señalado que “[e]n lo relativo a la aplicación   de la ley procedimental se observa, prima facie, el principio del efecto general   inmediato. Así las cosas, todos los actos que se juzguen a partir de la vigencia   de la ley procesal deberán regirse por la ley nueva, a menos que se trate de una   ley procesal sustantiva [que trasciende en los derechos sustantivos de las partes], caso en el cual debe   respetarse el criterio de aplicación de la norma más favorable”[190].    

No obstante lo anterior, la potestad del   legislador en la adopción de mecanismos que regulan la entrada en vigencia de   normas procesales encuentra límites en (i) el respeto de derechos   adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo de disposiciones   previas (artículo 58 de la C.P.)[191], así   como en (ii) el principio de favorabilidad (artículo 29 de la C.P.), de   acuerdo con el cual debe aplicarse la más favorable a la persona investigada o   juzgada[192].    

7.3. En primer lugar, en lo que tiene que ver con las situaciones jurídicas   consolidadas, como el proceso es una serie de actuaciones y actos procesales que   se desarrollan en el tiempo de manera sucesiva e independiente, pero   concatenada, con miras al logro del resultado final, cual es la sentencia,   mientras se encuentre en trámite no puede considerarse en sí mismo como un   asunto consolidado sino, por el contrario, sujeto a cambios. Adicionalmente, debe tenerse en   cuenta que las normas procesales, por sí solas, “[…] no generan situaciones   fácticas apropiables y, por ende, frente a ellas no cabe hablar de derechos   adquiridos, ni reclamar su protección a partir del artículo 58 de la   Constitución Política”[193]. Así lo   señaló la Corporación:    

“Dado   que el proceso es una situación jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de   los procedimientos son de aplicación general inmediata. En efecto, todo proceso   debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo   objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una   sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino   como una situación en curso. Por lo tanto, las nuevas disposiciones   instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en   vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se han cumplido   de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en firme”[194].    

7.4.   En segundo lugar, teniendo como base la garantía del debido proceso en el   derecho sancionatorio, la Corte ha considerado obligatorio el respeto del   principio de favorabilidad, de acuerdo con el cual la ley permisiva o favorable,   aun cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o   desfavorable[195].   Frente a este punto, ha advertido que aun cuando el artículo 29 de la   Constitución se refiere a la aplicación del principio en “materia penal”, ello “[…]   no impide que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho sancionador   […]. Tampoco conduce a que el juez deba interpretar restrictivamente esta   garantía, que tiene pleno sentido y especial relevancia dentro de un [E]stado   social de derecho en otros contextos punitivos diferentes al penal”[196].        

Adicionalmente, ha precisado este Tribunal que el principio de favorabilidad es   imperativo respecto de normas sustantivas y procesales en la misma medida. De   esa forma, “tanto en materia sustantiva como procesal, las disposiciones más   favorables al inculpado deben aplicarse de manera preferente, aunque el régimen   transitorio determine en principio cosa diversa”[197].    

7.5. Frente al anterior aspecto,   resulta relevante hacer referencia a la Sentencia C-328 de 2003, en la que esta   Corporación examinó varias disposiciones de la Ley 734 de 2002 –Código   Disciplinario Único–[198].   En esa oportunidad sostuvo que la aplicación inmediata de las disposiciones   procesales era compatible con la garantía del debido proceso, siempre que fuera   armonizada con el principio de favorabilidad. Expresamente señaló: “[…] en   materia disciplinaria la jurisprudencia constitucional ha fijado una posición   según la cual, si bien el principio de aplicación inmediata de las normas   procesales es compatible con el derecho al debido proceso, éste debe integrarse   con el principio constitucional de favorabilidad, máxime cuando el propio Código   Disciplinario Único así lo ha establecido en su artículo 14”[199].    

Obsérvese, entonces, que el principio de favorabilidad tiene la potencialidad de   alterar la regla general de aplicación inmediata de la nueva norma procesal   siempre que ésta sea más desfavorable, admitiendo que, para darle satisfacción a   dicho principio, pueda aplicarse ultractivamente la norma derogada. Ahora, su   aplicación no resultará problemática cuando la aplicación inmediata de la nueva   norma procesal permite, al mismo tiempo, materializar el postulado de la   favorabilidad para quien está siendo procesado en ejercicio del derecho punitivo   del Estado.     

7.6. Con base en la libertad de   configuración normativa, el legislador ha desarrollado una   reglamentación general sobre el efecto de las leyes procesales en el tiempo,   contenida en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, que   establece:    

“Las leyes concernientes a la   sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde   el momento en que deben empezar a regir.    

Sin embargo, los recursos   interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las   diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los   incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por   las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las   pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los   términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las   notificaciones”[200].    

Con   todo, como el principio de aplicación inmediata de la ley procesal no proviene   directamente de la Constitución, el legislador cuenta con la facultad para   establecer mecanismos o regímenes de vigencia de las normas procesales que no   necesariamente concuerden con él, siempre que no desconozca el principio de   favorabilidad,  dentro del contexto de los aspectos estructurales de cada   régimen procesal[201].    

7.7. Si se observa, artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 desarrolla el   principio general de aplicación inmediata de la norma procesal concerniente a   la sustanciación y ritualidad de los juicios, pero, a su vez, regula unos   casos de aplicación ultractiva de la norma procesal derogada, tratándose de   recursos interpuestos, práctica de pruebas decretadas, audiencias convocadas,   diligencias iniciadas, términos que hubieren comenzado a correr, incidentes en   curso y notificaciones que se estén surtiendo.    

Sin embargo, debe entenderse que una ley procesal que establece la   institución de la caducidad realmente no tiene por cometido, en estricto   sentido, señalar ciertas ritualidades que   tienen lugar al interior del proceso, es decir, no se trata de una norma de mero   trámite, pues estamos ante una disposición que puede afectar directamente la   realización del derecho sustancial que se pretende, por lo que se trata de una   norma procesal con contenido sustancial y, en esa medida, su aplicación debe   hacerse bajo el principio de favorabilidad.    

8. Análisis del   caso concreto    

8.1. Corresponde a la Sala examinar si la Sección Primera de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneró los derechos   fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de los   señores Daniel Silva Orrego y Jaime Echeverry Marín, con ocasión de las   sentencias proferidas el 8 de marzo de 2018 y el 19 de abril de 2018, en el   marco de los procesos de pérdida de investidura por ellos adelantados en contra   de Juan Pablo Gallo Maya y Héctor Darío Pérez Piedrahita, respectivamente,   quienes en su momento se desempeñaban como concejales municipales, que   declararon de oficio la caducidad sobreviniente del medio de control, con   fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pese a que dicha disposición   no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las   respectivas demandas.    

Debe aclararse que si   bien la pérdida de la investidura para concejales y diputados se rige por la Ley 136 de 1994, artículos 55 y 70[202], reformada por la Ley 617 del 2000, artículo 48[203], en el presente proceso   toma importancia la Ley 1881 del 15 de enero de 2018, que regula el proceso de   pérdida de investidura de los congresistas,   consagrando la garantía de la doble instancia y el término de caducidad. Lo   anterior, debido a que la Sección Primera del Consejo de Estado, en las sentencias   que los accionantes cuestionan, aplicaron el artículo 6 de dicha normativa, que   establece que “[l]a demanda deberá presentarse dentro del término de cinco   (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho   generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la   caducidad”, dando, a su vez, cumplimiento al artículo 22 ibíd. que  señala: “Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo   que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y   diputados”.    

8.2. En el   trámite de la acción de tutela bajo el expediente T-7.302.719 fue   demostrado que el 16 de agosto de 2017, Daniel Silva Orrego presentó demanda de   pérdida de investidura en contra de Juan Pablo Gallo Maya, actual alcalde de   Pereira, Risaralda, por la causal de violación del régimen de conflicto de   intereses, de conformidad con los artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley 136   de 1994 y el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que,   durante el 2008, nueve años antes, siendo concejal del mismo municipio,   participó activamente, presidiendo y votando, en la elección del Contralor   Municipal de Pereira, a pesar de encontrarse supuestamente impedido debido a que   para esa fecha la Contraloría Municipal de Pereira adelantaba una investigación   fiscal que lo involucraba[204]. Lo   anterior, cuando el medio de control no tenía término de caducidad alguno.    

En primera   instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 27 de   septiembre de 2017, decretó la pérdida de la investidura del señor Juan Pablo   Gallo Maya. En segunda instancia, la Sección Primera   del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 8 de marzo   de 2018[205],   revocó el fallo apelado, declaró de oficio la caducidad sobreviniente del medio   de control de pérdida de investidura, “por el fenómeno de aplicación forzosa   del principio de favorabilidad”[206], con   fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, y se inhibió para hacer un   pronunciamiento de fondo.    

Debido a lo   anterior, el señor Silva Orrego presentó acción de tutela en contra de la   Sección Primera del Consejo de Estado al considerar que en la sentencia del 8 de   marzo de 2018 se incurrió en un defecto material o sustantivo, al aplicar   retroactivamente una disposición, el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, que no   informaba la solución del caso concreto por tratarse de una situación jurídica   consolidada, y al desatender las normas vigentes al momento de la presentación   de la demanda, que no señalaban ningún término de caducidad.    

8.3. En el   trámite de la acción de tutela bajo el expediente T-7.475.739 fue   demostrado que el 13 de agosto de 2018, Jaime Echeverry Marín presentó demanda   de pérdida de investidura en contra de Héctor Darío Pérez Piedrahita, actual   alcalde del municipio de San Pedro de los Milagros, Antioquia, por la causal de   violación del régimen de conflicto de intereses, de conformidad con los   artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48, numeral   1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que, en 1998, veinte años antes, siendo   concejal del mismo municipio, participó en la votación y trámite del Acuerdo 045   de 1998, que en su artículo 41 exoneró del pago de algunos impuestos a Colanta,   cuando también era trabajador de dicha empresa. Lo anterior, cuando el medio de   control no tenía término de caducidad alguno.    

En primera   instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 7 de   septiembre de 2017, declaró la pérdida de la investidura del señor Héctor Darío   Pérez Piedrahita. En segunda instancia, la Sección Primera del Consejo de   Estado,   a través de la  sentencia del 19 de abril de 2018[207],   revocó el fallo apelado y declaró que en la acción de pérdida de   investidura se configuró la caducidad sobreviniente por el fenómeno de   aplicación forzosa del principio de favorabilidad, con fundamento en el artículo   6 de la Ley 1881 de 2018. En consecuencia, se inhibió para proferir un   pronunciamiento de fondo.    

Debido a lo   anterior, el señor Echeverry Marín presentó acción de tutela en contra de la   Sección Primera del Consejo de Estado al considerar que en la sentencia del 19 de   abril de 2018 se incurrió en un defecto material o sustantivo al aplicar e interpretar erróneamente la Ley 1881, de   un lado, porque entró a regir a partir del 16 de enero de 2018, y tiene   aplicabilidad hacia el futuro, por lo que no es retroactiva, tal como lo   establece su artículo 24[208]; y, de otro lado, porque establece una nueva regulación para   los procesos de pérdida de investidura de los congresistas y no de los   concejales ni diputados.    

Adicionalmente,   alegó un defecto procedimental absoluto, como   quiera que aplicó una legislación que no correspondía a la ritualidad del   proceso por él adelantado, vulnerando el principio de confianza legítima y   desconociendo el espíritu de la misma Ley 1881, en la medida en que el examen de   la caducidad del medio de control solo opera para las demandas de pérdida de   investidura que se presenten a partir de su promulgación; y la violación directa   de la Constitución, porque desconoció postulados específicos como el Estado   social de derecho (arts. 1, 2 y 6 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13   C.P.), el derecho a la participación política de los ciudadanos (arts. 3, 40, 95   y 133 C.P.) y el debido proceso (art. 29 y 229 C.P.), por lo que debió   inaplicarse al caso concreto el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.    

8.4. Primero, la Sala entrará a hacer el estudio de la posible   configuración de un defecto sustantivo, teniendo en cuenta la coincidencia de   los argumentos presentados por los accionantes; y, segundo, entrará a analizar   el posible defecto procedimental y la violación directa de la Constitución.    

En todo caso, para resolver los asuntos la Sala tendrá en cuenta las   siguientes reglas: (i) el proceso de pérdida de investidura es de   naturaleza sancionatoria, en esa medida, durante su trámite deben observarse la   totalidad de las garantías del debido proceso y, en especial, del que   materializa el ius puniendi del Estado, entre ellas, el principio de   favorabilidad, que supone la aplicación de la norma más favorable al procesado,   aun cuando sea posterior (art. 29 C.P.). (ii) En materia procesal la   regla general es que la norma de dicha naturaleza es de aplicación inmediata,   por ello, en principio, no puede aplicarse a hechos ocurridos con anterioridad   (es decir, retroactivamente), ni cuando la misma ha perdido vigencia (esto es,   ultractivamente). Con todo, hay excepciones que derivan de la voluntad del   legislador o de la aplicación del principio de favorabilidad que rige tratándose   de procesos sancionatorios. (iii) Una ley procesal que establece la institución de la caducidad,   realmente no tiene por cometido, en estricto sentido, señalar ciertas ritualidades que   tienen lugar al interior del proceso, es decir, no se trata de una norma de mero   trámite, pues estamos ante una disposición que puede afectar directamente la   realización del derecho sustancial que se pretende, por lo que se trata de una   norma procesal con contenido sustancial y, en esa medida, al aplicarla debe   tenerse en cuenta el principio de favorabilidad cuando este informa el proceso   respectivo.    

La Ley 1881 de 2018 (enero 15) estableció la   figura de la caducidad para los procesos de pérdida de investidura al señalar: “La   demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años contados a   partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de   pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad”. Por lo tanto, si   la demanda se presenta luego de vencido el mencionado plazo, es procedente   declarar probada la caducidad, incluso de oficio.    

Según se explicó en el acápite 6, la caducidad en materia sancionatoria es una figura procesal de orden público y,   por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, que implica, por una parte, la   pérdida de la oportunidad para ejercer el medio de control disciplinario, debido   a la extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite fijado   por el legislador, y, por otra parte, la pérdida de competencia de la autoridad   judicial para aplicar la sanción.    

En todo caso, la caducidad implica la   extinción del derecho a obtener una decisión judicial sobre el fondo de la   controversia. Así lo señaló el Consejo de Estado: “La caducidad entendida   como requisito de procedibilidad de la acción –ahora concebida como caducidad   del medio de control en la Ley 1437 de 2011 (CPACA)– se puede definir como el   fenómeno jurídico en virtud del cual se extingue el derecho a acceder a una   decisión judicial sobre el fondo de un asunto”[209].    

Ahora bien, si se atiende a que la norma que   contempla la caducidad no es de naturaleza procesal en estricto sentido, porque   incide directamente en la oportunidad de materializar el derecho sustancial,   tiene cabida el principio de favorabilidad en beneficio de quien está siendo   procesado, y una vez que el juez o tribunal competente encuentre configurada la   superación del término reglado por el legislador para proponer la pretensión   procesal, así deberá declararlo, so pena de vulnerar el derecho fundamental al   debido proceso (art. 29 C.P.).    

8.6. El artículo 40 de la Ley 153 de 1887,   modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, dispone que “[l]as   leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios  prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir”   (negrillas fuera de texto). Y continúa: “Sin embargo, los recursos   interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las   diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los   incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por   las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las   pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los   términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las   notificaciones”[210].    

Si se observa, la anterior disposición   regula el ámbito de aplicación de la norma procesal cuando hay un tránsito   legislativo durante el proceso, previendo que este no es un suceso único sino   que se compone de diversas actuaciones y actos procesales que se orientan hacia   el resultado final, cual es la sentencia. La norma nos ubica en el escenario de   un proceso en el que tienen ocurrencia actos y hechos procesales como   decisiones, notificaciones y posibles recursos, audiencias y diligencias,   práctica de pruebas, términos procesales durante las etapas del proceso, entre   otros, que se van desencadenando en el tiempo en forma secuencial, concatenada y   oclusiva.    

En tal sentido, la regla general es la   aplicación inmediata de la nueva disposición procesal; sin embargo, prevé que   cuando hay un acto procesal en curso es posible terminar su tramitación con la   norma procesal que regía al momento de su iniciación, así haya perdido vigencia,   lo que materializa la aplicación ultractiva de la norma procesal. Se trata,   entonces, de dos hipótesis de aplicación de la norma procesal, de una parte, la   aplicación inmediata (regla general) y, de otra parte, la ultractividad   (excepción).    

Con todo, el artículo 40 de la Ley 153 de   1887, en la forma como fue modificado, no establece la hipótesis de la   aplicación retroactiva de la norma procesal, que, como fue señalado, deriva ya   sea de la voluntad del legislador o del principio constitucional de   favorabilidad que informa todos los procesos de naturaleza sancionatoria.   Tampoco regula la figura de la caducidad, porque, como ya fue explicado (acápite   6), si bien se encuentra reglada en una norma de naturaleza procesal, no lo es   en estricto sentido en razón de su incidencia directa en el derecho sustancial   al permitir o no su procesamiento.    

Ahora bien, aclara la Sala que la referencia   que en esta oportunidad hace al contenido del artículo 624 de la Ley 1564 de   2012, cumple un propósito ilustrativo debido a que dicha disposición no   puede ser comprendida como parámetro de control de constitucionalidad de la   interpretación que hace la Sección Primera del Consejo de Estado del artículo 6   de la Ley 1881 de 2018, por ser básicamente una argumentación de tipo legal y no   constitucional.    

8.7. Adicionalmente, precisa la Sala que la   sola presentación de la demanda en el proceso sancionatorio de pérdida de   investidura, cuya finalidad es sancionar a un miembro de una corporación   de elección popular por incurrir en conductas reprochables previstas por el   constituyente o por el legislador, como lo son la trasgresión del régimen de   inhabilidades, de incompatibilidades y de conflicto de intereses, no   consolida un derecho del demandante a que el proceso sea decidido con la norma   procesal vigente al momento de presentar la demanda, pues queda a salvo el   principio de favorabilidad que el juez competente está en el deber de aplicar al   momento de decidir.    

Así, en procesos sancionatorios, dicha   garantía puede justificar la declaratoria de una caducidad que ha sido prevista   por el legislador, una vez el juzgador verifique que se ha superado el término   establecido para presentar la pretensión procesal o que se ha extinguido el   derecho a acceder a una decisión judicial sobre el fondo del asunto,   independientemente de que se encuentre regulada en una norma posterior al tiempo   en que se formuló la pretensión, pero, que ha entrado en vigencia al momento de   tomar la decisión.    

En ese orden de ideas, en los dos casos que   se revisan, la Sala considera razonable y compatible con la Constitución el   entendimiento de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado, al aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, que   establece un término de caducidad de cinco (5) años para el medio de control de   pérdida de investidura, contado a partir del hecho generador de la causal,   atendiendo a la naturaleza sancionatoria del proceso y, por ello, regido por el   principio de favorabilidad[211].    

8.8. La   aplicación del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, a partir de la materialización   del principio de favorabilidad, no va en contravía del derecho de acceso a la   administración de justicia de los accionantes, toda vez que la Sección Primera   del Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso   administrativa (art. 237-1 C.P.), en ejercicio de su deber-poder, estaba   obligada a aplicar la normativa sustantiva y procesal que informaba la solución   de los casos concretos que juzgaba, independientemente del resultado de los   procesos, máxime cuando se encontraba comprometido un principio de naturaleza   constitucional (art. 29 C.P.).    

A los accionantes   les fue garantizado su derecho de acudir ante el juez de lo contencioso   administrativo en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura, con   el objeto de que se evaluara si la conducta de los demandados había configurado   la causal de violación del régimen de conflicto de intereses (art. 48, num. 1º,   de la Ley 617 de 2000); en el curso de los procesos adelantados se les   respetaron todas las garantías propias de la legalidad de las formas; y, al   final, obtuvieron una sentencia que, si bien no resolvió de fondo las   controversias en razón de la declaración de la caducidad, sí le puso fin a los   procesos a partir de la aplicación de la disposición que informaba los casos   concretos. Al respecto, debe tenerse en consideración la necesidad de ponderar   entre el principio de favorabilidad y el derecho de acceso a la administración   de justicia, analizado en una de sus facetas como el derecho a obtener una   sentencia de fondo, en casos en los que este último puede ser válidamente   limitado en su alcance con el fin de hacer eficaz el primero.    

Deben comprender   los accionantes que en un proceso hay dos partes, el sujeto activo o demandante   y el sujeto pasivo o demandado, y el juez está en el deber de aplicar todas las   garantías propias del debido proceso, sobre todo cuando del ámbito sancionatorio   se trata, pues en dicho escenario entra en acción el principio de favorabilidad,   según el cual, “la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se   aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable” (art. 29, inc.   tercero, C.P.).    

8.9. La Sala recuerda que, en relación   con la posibilidad de presentar acciones públicas de pérdida de investidura, la   jurisprudencia ha señalado que se trata de un derecho político  fundamental de participación en “el control del poder político”,   en virtud del cual pueden igualmente los ciudadanos “interponer   acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”, en los   términos del artículo 40 de la Constitución. Lo anterior, comoquiera que la   investidura[212] de   los elegidos popularmente (congresistas, diputados, concejales o ediles), como   dijo la Corte en el Auto 282 de 2019, la confiere el pueblo a los ciudadanos al   elegirlos en un cargo o corporacion de elección popular y coincide, por lo   mismo, con el acto de elección. Y agregó la Corte en dicha providencia: “Mediante   este acto, que es ejercicio de soberanía (artículo 3 de la Constitución) y   expresión del derecho a participar en la conformación del poder político   (artículo 40 de la Constitución), los ciudadanos invisten de representación   política a los elegidos de conformidad con un conjunto de reglas orientadas a   garantizar la integración y el funcionamiento de las instituciones de   representación democratica. Los elegidos, por su parte, son responsables   políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las   obligaciones propias de su investidura (artículo133 de la Constitución)”.    

Adicionalmente, el medio de control de pérdida de investidura es un desarrollo   de los principios de separación de poderes y de colaboración armónica de estos,   y, esencialmente, del sistema de frenos y contrapesos (checks and balances)   que caracteriza a los sistemas constitucionales contemporáneos. Con base en   estos principios esenciales, el constituyente decidió que el control   sancionatorio de los integrantes de las mencionadas corporaciones democráticas   no le corresponde al mismo organismo al que pertenecen, sino que le compete a la   rama judicial, rama independiente dentro del Estado y, así mismo, que la competencia para declarar   la pérdida de la investidura no recaiga en una autoridad administrativa sino en   una autoridad judicial[213].     

Entonces, como lo ha destacado la   jurisprudencia constitucional[214], es   posible afirmar que, dentro de las diversas funciones que cumple la institución   de la pérdida de la investidura, se encuentra la de asegurar el cumplimiento de   las obligaciones de los representantes elegidos popularmente. Pero,   de otra, al tratarse de un derecho político de todo ciudadano, la pérdida de   investidura constituye uno de los mecanismos de la democracia participativa, que   permite a los ciudadanos ejercer directamente un control sobre sus   representantes por causales precisas de rango constitucional y legal,   encaminadas a preservar la integridad de la función de representación   democrática[215].    

Así las cosas, cuando se ejerce el medio   de control de pérdida de investidura, la materialización del derecho de acceso a   la administración de justicia no se corresponde, en estricto sentido, con la   puesta en marcha de un mecanismo de protección judicial de derechos   individuales, como lo sería, por ejemplo, cuando se trata de otro tipo de   procedimientos judiciales, como los de naturaleza civil, familiar o laboral;   sino que, por el contrario, al ser “un mecanismo de control   político de los ciudadanos y un instrumento de depuración en manos de las   corporaciones públicas contra sus propios integrantes”[216], se   busca asegurar el cumplimiento de las obligaciones propias de la investidura y   que la representación del pueblo se ejerza, como dice el artículo 133 de la   Constitución, consultando exclusivamente la justicia y el bien común.    

8.10. Ahora bien, en cuanto a los   derechos que están implicados en el medio de control de pérdida de investidura,   este Tribunal en la Sentencia C-237 de 2012[217], a   propósito de la previsión del recurso extraordinario especial de revisión   exclusivamente para las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la   investidura de un parlamentario, que regulaba el artículo 17 de la hoy derogada   Ley 144 de 1994, señaló[218]:    

“Resalta la Corte que este no es un proceso en donde   esté en juego un derecho litigioso cuy[a] titularidad puede estar en cabeza de   alguna de las partes en contienda, como ocurre de ordinario en los   procedimientos judiciales. En este caso se trata de una acción pública   interpuesta por un ciudadano que representa el interés general y, por   consiguiente, busca que se sancione un comportamiento que ha implicado una falta   disciplinaria de uno de los miembros del poder legislativo. Sin embargo, dentro   del proceso no se discute derecho alguno del cual él sea titular individualmente   considerado; no se discute el cumplimiento de un deber o función al que   estuviera obligado por su condición de persona, ciudadano, particular o servidor   público;  a la parte acusadora no se le señala de ser la autora de acción   alguna que pueda acarrearle consecuencias negativas; y, finalmente, el objeto de   discusión dentro del proceso no derivará en ningún escenario posible en sanción   alguna para la parte que solicita se levante la investidura.    

Por esta razón, la sentencia proferida dentro de este   proceso no tiene la potencialidad de afectar al solicitante en forma siquiera   cercana a aquella en que puede llegar a afectar al congresista, diputado o   concejal acusado.    

(…).    

Se recuerda que la persecución de fines loables al   ordenamiento jurídico, como son la democratización y la legitimación de la   función legislativa a través de exigencias disciplinarias a los miembros del   Congreso, no puede dar al traste con el derecho al debido proceso y,   específicamente, con la igualdad de las partes involucradas en el mismo. Por   esta razón, si la afectación a los derechos fundamentales del sujeto pasivo de   la solicitud de levantamiento de investidura puede tener un impacto de la   magnitud tantas veces comentada y, por el contrario, el solicitante difícilmente   puede ver afectado un interés individual como resultado de la decisión judicial,   es comprensible que se otorguen posibilidades de defensa distintas a una y otra   parte procesal. Solo de esta forma será posible garantizar el derecho a la   igualdad desde una perspectiva material, que verdaderamente ofrezca garantías a   quienes se ven incursos en estos procesos.    

En consecuencia, no es evidente para la Corte que las   partes involucradas en un proceso de pérdida de investidura se encuentren en la   misma posición, […]”[219] (negrillas fuera de texto).    

Así, teniendo en cuenta las diferentes   posiciones que ocupan las partes en el proceso de pérdida de investidura, además   de la particularidad de los intereses que en él están involucrados, en cuanto se   trata de un proceso judicial al que ha de aplicarse el artículo 29 de la   Constitución, no puede justificarse una actuación que pueda resultar violatoria   del debido proceso que, debe insistirse, dada su naturaleza sancionatoria,   aparece reforzado con los subprincipios pro homine, in dubio pro reo,   legalidad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad.    

8.12. En el   anterior orden de ideas, la Sección Primera del Consejo de Estado al emitir las   sentencias cuestionadas por los accionantes Daniel Silva   Orrego y Jaime Echeverry Marín, en   las que se declaró de oficio la caducidad sobreviniente del medio de control de   pérdida de investidura por ellos ejercido, no incurrió en una aplicación indebida   del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pues, en efecto, esa era la   norma que regulaba los  casos concretos y, por ello, no puede predicarse la configuración de un defecto   material o sustantivo.    

Así las cosas, y teniendo en   consideración que ese fue el único defecto que el señor Daniel Silva Orrego le   atribuyó a la sentencia del 8 de marzo de 2018, emanada de la Sección Primera   del Consejo de Estado (expediente T-7.302.719), la Sala (i)  revocará la sentencia de tutela proferida el 31 de enero de 2019 por la   Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,   mediante la cual revocó el fallo de la Sección Segunda, Subsección “B”, del   mismo organismo, del 29 de mayo de 2018, y (ii)   confirmará la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 29 de mayo de 2018, que   negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Daniel   Silva Orrego,   al considerar que la sentencia censurada no incurrió en un defecto sustantivo.    

8.13. Ahora bien, dado que el señor Jaime   Echeverry Marín adicionalmente cuestionó la decisión de la Sección Primera del   Consejo de Estado, adoptada a través de la sentencia del 19 de abril de 2018   (expediente T-7.475.739), por la presunta configuración de un defecto procedimental absoluto y la violación directa de   la Constitución, procede la Sala a resolver dichos cargos.    

Señaló el   accionante que se configuró un defecto procedimental absoluto   dado que el órgano accionado aplicó una legislación que no correspondía a la   ritualidad del proceso por él adelantado, vulnerando el principio de confianza   legítima y desconociendo el espíritu de la misma Ley 1881, en la medida en que   el examen de la caducidad del medio de control solo opera para las demandas de   pérdida de investidura que se presenten a partir de su promulgación. Con todo,   la Sala observa que en realidad lo que subyace es el mismo cuestionamiento que   ya fue revisado bajo la categoría del defecto material o sustantivo.    

Al respecto, la Sección Primera   del Consejo de Estado explicó que no incurrió en un   defecto procedimental dado que la controversia se decidió con sustento en las   disposiciones que informaban el caso concreto, a partir de una interpretación   razonable de las mismas y con respeto del derecho al debido proceso, en   particular, del principio de favorabilidad aplicable al medio de control de   pérdida de investidura por comportar el ejercicio del ius puniendi del   Estado.    

Como ya fue indicado en el acápite   2.4, el defecto procedimental absoluto se configura cuando el juez se aparta por   completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto   específico, ya sea porque (i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al   pertinente –desvía el cauce del asunto–, u (ii) omite etapas sustanciales   del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y   contradicción de una de las partes del proceso[220], o  (iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo   proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos   procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su   contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de   fondo y la violación a los derechos fundamentales[221].    

En el caso que estudia la Sala, no se   configuró la existencia de un defecto procedimental como quiera que no hubo   apartamiento o desconocimiento del procedimiento establecido por el legislador   para el trámite del proceso de pérdida de investidura adelantado por el   accionante en contra del señor Héctor Darío Pérez Piedrahita, cuando se   desempeñaba como concejal del municipio de San Pedro de los Milagros, Antioquia.   Lo anterior, porque si bien dicho proceso inicialmente estaba regido por la Ley 136 de 1994, artículos 55 y 70,   reformada por la Ley 617 del 2000, artículo 48, entró a   ser también regulado por la Ley 1881 del 15 de enero de 2018 que, en su artículo   22, señala que las disposiciones contenidas en dicha ley serán aplicables a los   procesos de concejales y diputados.    

De nuevo se precisa que el proceso de   pérdida de investidura adelantado por el accionante no constituía una situación   consolidada, pues se encontraba en curso la segunda instancia ante la Sección   Primera del Consejo de Estado, quien, al momento de proferir la sentencia del 19   de abril de 2018, aplicó la normativa vigente para la solución del caso   concreto, declarando que se había configurado la caducidad sobreviniente por   aplicación del principio de favorabilidad, con fundamento en el artículo 6 de la   Ley 1881 de 2018.    

En casos como el descrito, y dada la   imposibilidad de continuar con las actuaciones procesales, lo razonable es que   se le ponga fin al proceso, lo que no implica una desviación del cauce del   asunto ni la omisión de las etapas sustanciales del procedimiento establecido   legalmente, pues, como ya se tuvo ocasión de precisar, la caducidad envuelve, por una parte, la pérdida de la   oportunidad para ejercer el medio de control disciplinario, debido a la   extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite fijado por   el legislador, y, por otra, la pérdida de competencia de la autoridad para   aplicar la sanción.    

8.14.   Finalmente, el   demandante Jaime Echeverry Marín también señaló que la providencia cuestionada   incurrió en una violación directa de postulados   constitucionales como el Estado social de derecho (arts. 1, 2 y 6 C.P.), el   derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), el derecho a la participación política de   los ciudadanos (arts. 3, 40, 95 y 133 C.P.) y el debido proceso (art. 29 y 229   C.P.), por lo que debió inaplicarse al caso concreto el artículo 6 de la Ley   1881 de 2018.    

Al respecto, la Sección Primera de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que no incurrió en violación directa de la Constitución al   no hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, toda vez que no encuentra   que el artículo 6 de la Ley 1881 vulnere la Constitución Política, pues el   legislador tiene una amplia potestad de configuración normativa en materia de   definición de los procedimientos judiciales y de las formas propias de cada   juicio[222].   Señaló que “[e]stablecer un término de caducidad para el ejercicio del medio   de control de pérdida de investidura de 5 años cumple con los principios de   razonabilidad y proporcionalidad en la medida en que se quiere que los   ciudadanos cuenten con un término prudencial en la reclamación de los derechos   que las normas sustanciales les reconocen y, además, que se reconozca la   necesidad de que el conglomerado social cuente con seguridad y estabilidad   jurídica que evite la paralización del tráfico jurídico al quedar situaciones   indefinidas en el tiempo”[223].    

La Sala encuentra   razonable la anterior argumentación porque el fundamento   de la decisión que ahora se revisa únicamente puede estar apoyado en la estricta   interpretación de los fines constitucionales de la pérdida de investidura, lo   que implica la plena garantía del debido proceso que guía los pronunciamientos   tanto el Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.    

La Sala considera que, contrario a lo   expresado por el accionante, la sentencia del Consejo de Estado que se cuestiona   tiene pleno sustento en la normativa constitucional, especialmente en el   artículo 29 de la Carta, que señala que en materia sancionatoria “la ley   permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la   restrictiva o desfavorable”.    

Como se explicó en los fundamentos de   esta providencia[224], la   Constitución ofrece una especial protección al principio de representación   política como desarrollo del principio democrático que permea nuestro sistema   político. Dentro de ese ámbito de protección, se ha establecido un régimen de   comportamiento estricto  y riguroso para los miembros de las corporaciones públicas de elección   popular (congresistas, diputados, concejales y ediles). Y, adicionalmente, se ha   establecido un procedimiento de juzgamiento igualmente muy especial y  severo en relación con su sanción.    

Al analizar la decisión proferida por el   Consejo de Estado, la Sala encuentra que la misma se corresponde con los fines   de la institución de la pérdida de la investidura, pues, debido a su carácter   sancionatorio especial, el juzgamiento de las conductas de los congresistas   y los otros miembros de las corporaciones públicas de elección popular debe   acatar los principios que integran el debido proceso, entre ellos, el principio   de favorabilidad.    

Así las cosas, la Sala encuentra que   tampoco se constató una violación directa de la Constitución por parte de la   Sección Primera del Consejo de Estado al aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de   2018 en el caso que estaba juzgando, pues materializó una disposición ius   fundamental como lo es el principio de favorabilidad (art. 29 C.P.), que   regía el caso concreto. Por el contrario, la omisión de tal aplicación sí   hubiera implicado el proferimiento de una decisión al margen de los dictados de   la Constitución, teniendo presente que se trata de un proceso sancionatorio.    

8.15. Por lo anterior, la Sala (i)  revocará la sentencia de tutela proferida el 22 de mayo de 2019 por la   Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,   mediante la cual revocó el fallo de la Sección Segunda,   Subsección “A”, del mismo organismo, del 31 de octubre de   2018,   y   (ii)  confirmará la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 31 de octubre de 2018, que   negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Jaime   Echeverry Marín, al considerar que la sentencia censurada no   incurrió en los defectos que le son atribuidos.    

9. Conclusión    

La    Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado no   vulneró los    derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido   proceso de los accionantes con ocasión de las   sentencias de segunda instancia proferidas en los procesos de pérdida de   investidura de concejales por ellos adelantados, mediante las cuales declararon   de   oficio la caducidad de dicho medio de control, al aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, con   fundamento en el principio de favorabilidad, pese a que dicha disposición no   existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las   respectivas demandas, porque, al tratarse de un proceso de naturaleza   sancionatoria, durante su trámite debía observar cuidadosamente la totalidad de   las garantías del debido proceso y, en especial, del que materializa el ius   puniendi del Estado, entre ellas, el principio de favorabilidad, que supone   la aplicación de la norma más favorable al procesado, aun cuando sea posterior   (art. 29 C.P.).    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena   de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia   en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO. REVOCAR la   sentencia de tutela proferida el 31 de enero de 2019 por la Sección Cuarta de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y, en su lugar,   CONFIRMAR  la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, del 29 de mayo de 2018, que negó los   derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido   proceso invocados por el señor Daniel Silva Orrego, por las consideraciones aquí   expuestas.    

SEGUNDO. REVOCAR la   sentencia de tutela proferida el 22 de mayo de 2019 por la   Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y, en   su lugar, CONFIRMAR la sentencia de la Sección Segunda,   Subsección “A”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado, del 31 de octubre de 2018, que   negó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y   debido proceso invocados por el señor Jaime Echeverry Marín, por las   consideraciones aquí expuestas.    

TERCERO. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de que trata el   artículo 36 del Decreto Nº 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Ausente en comisión    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA SU.516/19    

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-La inexistencia de un término de caducidad no puede   interpretarse como una situación desfavorable para los servidores públicos de   elección popular (Salvamento de voto)    

La inexistencia   de un término de caducidad no puede interpretarse como una situación   desfavorable para los servidores públicos de elección popular y, en la misma   línea, la incorporación de dicha norma de orden público al ordenamiento jurídico   tampoco puede ser entendida como un beneficio   que conceda derechos subjetivos y que, por tanto, torne imperiosa la aplicación   forzosa del principio de favorabilidad. Por el contrario, en realidad a quienes afecta la caducidad,   en aras de alcanzar el fin constitucional legítimo de la seguridad jurídica, es   a los ciudadanos interesados en realizar el control político que persigue la   acción.    

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Se debió declarar procedencia por defecto sustantivo, al aplicar en los casos concretos, de   forma retroactiva, el término de caducidad previsto en el artículo 6 de la Ley   1881 de 2018 (Salvamento de voto)    

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-La decisión de la Sala Plena modificó el tenor literal de la   Ley 1881 de 2018 (Salvamento de voto)    

Expedientes    T-7.302.719 y T-7.475.739 AC    

Acciones de tutelas interpuestas por Daniel Silva Orrego y Jaime Echeverry Marín   en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado.    

Magistrado ponente:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

1. La decisión se funda en una concepción   equivocada de la figura de la caducidad y le otorga al principio de   favorabilidad un alcance absoluto, contrario a la Constitución    

La Sala Plena concluyó que en los casos   concretos era forzosa la aplicación retroactiva absoluta del principio de   favorabilidad, debido a “caducidad sobreviniente”. Esto carece de   justificación. Toda  vez que asumió que esta figura era sustancial, cuando   ello no se deduce de su naturaleza jurídica, pues esta Corte señaló que “la   caducidad [es un] fenómeno de origen legal cuyas características y   efectos debe indicar el legislador; [esta figura procesal] permite   determinar con claridad los límites para el ejercicio de un derecho. (…)  la figura procesal de la caducidad ha sido entendida como el plazo perentorio y   de orden público fijado por la  ley, para el ejercicio de una acción o un   derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o   de las partes en un proceso jurídico”[225].    

Ahora bien, el principio de favorabilidad   supone que el juez determine en cada caso particular cuál es la norma que más   beneficia al procesado en tránsitos de legislación o en escenarios en los que   haya disposiciones permisivas o favorables que coexistan con normas   desfavorables[226].   Pese a lo anterior, en los casos resueltos se omitió valorar que en la pérdida   de investidura de concejales no se presenta una coexistencia de disposiciones   normativas favorables y desfavorables, ya que la Ley 1881 de 2018 derogó la Ley   144 de 1994 y creó el término de caducidad a partir de su promulgación.    

En tal sentido, la inexistencia de un   término de caducidad no puede interpretarse como una situación desfavorable para   los servidores públicos de elección popular y, en la misma línea, la   incorporación de dicha norma de orden público al ordenamiento jurídico tampoco   puede ser entendida como un beneficio que conceda derechos   subjetivos y que, por tanto, torne imperiosa la aplicación forzosa del principio   de favorabilidad. Por el contrario, en realidad a quienes   afecta la caducidad, en aras de alcanzar el fin constitucional legítimo de la   seguridad jurídica, es a los ciudadanos interesados en realizar el control   político que persigue la acción.    

2. Las sentencias de   la Sección Primera del Consejo de Estado incurrieron en defecto sustantivo al   aplicar en los casos concretos, de forma retroactiva, el término de caducidad   previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018    

El fallo tiene como fundamento una norma   que no es aplicable a los casos concretos porque no estaba vigente en el momento   en que ocurrieron los hechos, cuando se presentaron las demandas de pérdida de   investidura, se profirieron las sentencias de primera instancia y se   interpusieron los recursos de apelación respectivos[227]. La   misma Ley 1881 de 2018 dispuso que sus efectos se surtirían desde su   promulgación y el legislador no señaló ninguna regla de aplicación retroactiva[228].    

Por otro lado, la sentencia confirió al   inciso segundo del artículo 624 del C.G.P[229]  una interpretación que contraviene postulados de rango constitucional y que   conduce a resultados irrazonables[230].   Esto, porque concluye que no es aplicable a los casos concretos ya que ésta solo   se refiere a “normas de mero trámite” y afirma que dado que la caducidad   no tiene esa naturaleza porque se trata de una “disposición que puede afectar   directamente la realización del derecho sustancial que se pretende”, no   puede subsumirse en la ultractividad excepcional autorizada por el inciso   segundo aludido. Al respecto es necesario precisar que el artículo 624   del C.G.P también se refiere, como lo señala su tenor literal, a las leyes “concernientes   a la sustanciación de los juicios”, y no solo a la ritualidad.    

Adicional a lo anterior, la norma ordena   que los recursos interpuestos en vigencia de determinada ley sean resueltos de   conformidad con la misma. En ese orden, los recursos de apelación que   habilitaron la competencia de la Sección Primera del Consejo de Estado en los   dos procesos de pérdida de investidura sub examine, deben ser entendidos   como actos procesales en curso, en los términos del artículo señalado y, por lo   tanto, tramitarse conforme a las disposiciones que regían al momento de su   iniciación. Esto es, según la Ley 144 de 1994, que no contenía un término de   caducidad.    

3. La decisión de la Sala Plena   modificó el tenor literal de la Ley 1881 de 2018    

La caducidad no puede ser declarada en   los eventos en que el legislador no la estableció de forma expresa y previa al   inicio del proceso. En palabras de la Sección Primera del Consejo de Estado, si   la ley no contempla un término de caducidad, no es por olvido, “(…) sino como   un acto plenamente consciente y deliberado, dirigido a garantizar la efectividad   de los principios de moralidad, transparencia e igualdad, cuya violación o   desconocimiento no puede sanearse o purificarse por el transcurso del tiempo, en   razón de los intereses superiores que se encuentran en juego”[231].    En ese sentido, considero que la tesis de la sentencia de unificación: (i)   desconoce los principios fundantes del Estado de Derecho[232],   (ii)  no es posible en sede de tutela modificar el tenor literal de una ley para   otorgarle un alcance que el legislador no previó, ya que dicho vacío –de   existir– debe alegarse y analizarse en sede de constitucionalidad y (iii)   menos, entender que el legislador quiso beneficiar a los funcionarios de   elección popular a partir de la creación de un término de caducidad, toda vez   que el propósito de dicha institución es la seguridad jurídica y, en el caso de   la pérdida de investidura, la protección de la dignidad de los cargos de   elección popular.    

4. La decisión desnaturaliza el mecanismo   constitucional de pérdida de investidura como instrumento de control del poder   político y vulnera los derechos fundamentales de los accionantes    

El derecho al debido proceso debe ser   garantizado tanto al demandado como al demandante. No obstante, la sentencia de   la que me aparto solo aborda dichas garantías constitucionales desde la   perspectiva de los concejales. En tal sentido, el hecho de declarar la caducidad   sobreviniente y retroactiva de la acción, a pesar de que los procesos de pérdida   de investidura fueron iniciados sin que esta regla estuviera prevista en la ley,   supone la negación del derecho fundamental de acceso a la administración de   justicia de los accionantes y de quienes hayan acudido a dicho medio de control   antes de la vigencia de la Ley 1881 de 2018.  Con ello, la sentencia de   unificación suscribe una tesis que deja a los demandantes ante un imposible   jurídico y fáctico, que consiste en que al momento de presentar sus acciones,   debieron prever que en un futuro existiría un término de caducidad de cinco años   desde la ocurrencia de los hechos para ejercer dicho medio de control.    

Por todo lo expuesto, las sentencias de   la Sección Primera del Consejo de Estado incurren en un defecto sustantivo[233] y,   por lo tanto, la Sala Plena debió confirmar los dos fallos de la Sección Cuarta   del Consejo de Estado, que le ordenaron a la Sección Primera proferir sentencias   de reemplazo en las que se resolvieran de fondo los recursos de apelación   interpuestos en vigencia de la Ley 144 de 1994.    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

SALVAMENTO DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO RIVERA    

A LA SENTENCIA SU516/19    

DERECHO PENAL Y DERECHO SANCIONATORIO-Los principios y   garantías constitucionales previstas para el derecho penal no deben aplicarse sin más a otro tipo de instancias   sancionatorias (Salvamento de voto)    

En estos otros regímenes puede “darse una mayor flexibilidad, en atención, por   ejemplo, al tipo de sanción o al especial régimen de sujeción que pueda   predicarse de sus destinatarios”. Con mayor razón, teniendo en cuenta que en los   procesos de pérdida de investidura no está en discusión la libertad de una   persona, sino otro tipo de derechos políticos. Además, la inhabilidad intemporal   para ser elegido que se deriva ni siquiera constituye una sanción en sentido   estricto pues “no forma parte de la sanción ni tiene naturaleza sancionatoria    

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Todo   derecho y principio constitucional supone ponderación con otras normas de igual   importancia (Salvamento de voto)    

El principio de favorabilidad dentro del proceso de pérdida de investidura con   la misma intensidad que tendría en un juicio penal. Incluso le confiere un   carácter absoluto, lo cual es de por sí discutible. Ello resulta contrario a la   lectura que la Corte suele hacer del texto constitucional, donde salvo contadas   excepciones, todo derecho y principio constitucional supone ponderación con   otras normas de igual importancia    

PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-El plazo de caducidad no debe aplicarse de forma retroactiva,   ni siquiera con base en el principio de favorabilidad, pues los derechos   políticos del investigado no son los únicos en discusión (Salvamento de voto)    

1.         Mediante Sentencia SU-516 de 2019[234],   la Corte resolvió dos expedientes de tutela contra providencias judiciales del   Consejo de Estado que declararon de oficio la caducidad sobreviniente en   procesos de pérdida de investidura, aplicando el artículo 6 de la Ley 1881 de   2018, pese a que dicha disposición no existía en el ordenamiento al momento de   la presentación de las demandas. De acuerdo con la posición mayoritaria, tal   decisión no vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de   justicia y debido proceso de los accionantes dado que “al tratarse de un   proceso de naturaleza sancionatoria, durante su trámite debía observar   cuidadosamente la totalidad de las garantías del debido proceso y, en especial,   del que materializa el ius puniendi del Estado, entre ellas, el principio de   favorabilidad”[235].    

2.       No   comparto la conclusión a la que llegó la Corte en esta ocasión. En mi parecer,   (i) la posición mayoritaria parte de una premisa errada: que las garantías del   debido proceso consagradas para el derecho penal, incluido el principio de   favorabilidad, se aplican con la misma intensidad al proceso de pérdida de   investidura; (ii) además, se presenta la favorabilidad como un principio   absoluto que no acepta ningún tipo de ponderación; y (iii) a partir de lo   anterior, envía un mensaje desafortunado, según el cual el control político que   se realiza a través de la acción de pérdida de investidura, debe sacrificarse   totalmente en función de los derechos del investigado. Paso ahora a desarrollar   estos puntos.    

3.          De tiempo atrás esta Corporación, ha señalado que el derecho sancionador del   Estado (ius puniendi) es una disciplina compleja pues recubre, como   género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho   contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho   de punición por indignidad política. También ha explicado que si bien hay   elementos comunes a los regímenes sancionadores, las particularidades de cada   uno exigen tratamientos diferenciales[236].   Es por ello que la jurisprudencia ha reconocido que es necesario aceptar “cierta   flexibilidad” en la aplicación de los principios y garantías del derecho   sancionador, pues no se pueden emplear con la misma intensidad que ocurre en el   marco del derecho penal. En palabras de la Corte:    

“Ahora bien, lo   anterior no significa que los principios del derecho penal se aplican   exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el   poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos   sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el   derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino   que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural   que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso.   En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física,   pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en   ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una   sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen   determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos   casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen   aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el   derecho penal”[237].    

4.       Los   principios y garantías constitucionales previstas para el derecho penal[238] no   deben entonces aplicarse sin más a otro tipo de instancias sancionatorias, pues   en estos otros regímenes puede “darse una mayor flexibilidad, en atención,   por ejemplo, al tipo de sanción o al especial régimen de sujeción que pueda   predicarse de sus destinatarios”[239].   Con mayor razón, teniendo en cuenta que en los procesos de pérdida de   investidura no está en discusión la libertad de una persona, sino otro tipo de   derechos políticos. Además, la inhabilidad intemporal para ser elegido que se   deriva ni siquiera constituye una sanción en sentido estricto pues “no forma   parte de la sanción ni tiene naturaleza sancionatoria”[240].    

5.       En   contravía con lo anterior, la Sentencia de la que me aparto insiste en abordar   el principio de favorabilidad dentro del   proceso de pérdida de investidura con la misma intensidad que tendría en un   juicio penal. Incluso le confiere un carácter absoluto[241], lo   cual es de por sí discutible. Ello resulta contrario a la lectura que la Corte   suele hacer del texto constitucional, donde salvo contadas excepciones, todo   derecho y principio constitucional supone ponderación con otras normas de igual   importancia[242].   El siguiente extracto de la Sentencia SU-516 de 2019 ejemplifica cómo la   posición mayoritaria realizó una aproximación unilateral al caso, considerando   únicamente los derechos políticos del investigado, pero ignorando los derechos   -también políticos y fundamentales- de los accionantes que interpusieron las   demandas de pérdida de investidura y el interés general que buscaban   salvaguardar:    

“La aplicación del   artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, a partir de la materialización del principio   de favorabilidad, no va en contravía del derecho de acceso a la administración   de justicia de los accionantes, toda vez que la Sección Primera del Consejo de   Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa   (art. 237-1 C.P.), en ejercicio de su deber-poder, estaba obligada a aplicar la   normativa sustantiva y procesal que informaba la solución de los casos concretos   que juzgaba, independientemente del resultado de los procesos, máxime cuando   se encontraba comprometido un principio de naturaleza constitucional (art. 29   C.P.)”[243]  (subrayado fuera del original).    

6.          En los expedientes acumulados no solo se encontraba comprometido un principio   constitucional en cabeza de los investigados (CP. Art. 29), como insinúa la   ponencia. Tampoco era únicamente el derecho de acceso a la justicia de los   demandantes (CP. Art. 229) lo que estaba en discusión. Los procesos de pérdida   de investidura tienen una connotación especial en el régimen constitucional   colombiano, en tanto que remiten al fundamento mismo del sistema democrático y   al derecho político que le asiste a todos los ciudadanos para controlar el   ejercicio del poder (CP. Art. 40). La pérdida de investidura no se reduce   entonces a un conflicto entre particulares, sino que conlleva la defensa del   interés general a partir de la depuración de las malas prácticas en las   corporaciones de elección popular. Al respecto, la Corte ha resaltado que:    

“De esta manera, se   decidió instituir la acción de pérdida de investidura (arts. 183 y 184 C.N.) con   la finalidad de proteger un conjunto de valores esenciales de la   democracia, especialmente los principios de representación política y la ética   pública. Dicho objetivo implica, adicionalmente, que la acción de pérdida de   investidura adquiere sentido si se tiene en cuenta que constituye un desarrollo   y garantía del principio democrático. Sobre el fin de la pérdida de investidura, la Corte ha   indicado que esta busca “dignificar y enaltecer la calidad de los   representantes del pueblo en las corporaciones públicas” razón por la que se   erige en “un mecanismo de control político de los ciudadanos y un instrumento   de depuración en manos de las corporaciones públicas contra sus propios   integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, el   interés general o la dignidad que ostentan” // Respecto a la posibilidad de presentar   acciones públicas de pérdida de investidura, la jurisprudencia ha señalado que   se trata de un derecho político fundamental en una democracia   participativa y deliberativa en la cual todo ciudadano puede intervenir en  “la conformación, ejercicio y control del poder político” e “interponer   acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” –artículo 40   C.N.–. Lo anterior, comoquiera que la investidura de los representantes elegidos   popularmente –congresistas, diputados, concejales o ediles– es, en esencia, la   expresión del mandato democrático de la ciudadanía otorgado mediante el derecho   fundamental al sufragio universal –art. 40 C.N.– en el marco del proceso   electoral”[244].    

7.          Estos procesos tienen por objeto “reprochar y sancionar comportamientos   contrarios a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo.   Dignidad que surge con el voto ciudadano y el principio de representación   democrática”[245]. No   es exagerado sostener que “ninguna sociedad puede funcionar si sus miembros   no mantienen una actitud ética”[246].   Y de ahí precisamente emana la trascendencia de los juicios de pérdida de   investidura, como un mecanismo judicial al alcance de todos los ciudadanos para   controlar a los funcionarios de elección popular que los representan. En tal   medida, “es un error ver la pérdida de investidura únicamente en una de sus   dimensiones, [la] de sanción, dejando de lado su aspecto de   candado y filtro que busca depurar la política de intereses que afecten su   correcto y adecuado desarrollo”[247].    

8.          Por medio de esta decisión, la Corte envía desafortunadamente el mensaje   contrario: que las garantías dispuestas para el político investigado rigen de   forma absoluta, aun si ello implica sacrificar los derechos fundamentales de los   demandantes y dejar en entredicho el mecanismo de control ciudadano. Aunque la   Sentencia anuncia que pondera los derechos en cuestión, en realidad refleja una   aproximación unilateral al caso.    

9.          De manera escueta, la ponencia argumenta que la caducidad sobreviniente “no   va en contravía del derecho de acceso a la administración de justicia” toda   vez que “al final, obtuvieron una sentencia que, si bien no resolvió de fondo   las controversias en razón de la declaración de la caducidad, sí le puso fin a   los procesos a partir de la aplicación de la normativa que informaba el caso   concreto”[248].   Esta argumentación es insuficiente y demuestra una comprensión muy limitada del   derecho de acceso a la administración justicia. Resulta inocuo sostener -como   alega la posición mayoritaria- que el derecho de acceso a la justicia fue   garantizado por el Consejo de Estado, cuando lo que se produjo fue un fallo   inhibitorio, el cual por definición no satisface la cuestión de fondo formulada   por los accionantes[249].    

10.     Reconozco que este no era un caso fácil. En efecto, la ausencia de un término de   caducidad dentro de las investigaciones sobre eventuales conductas irregulares   de funcionarios de elección popular, podría significar una carga demasiado   onerosa y un estado de incertidumbre permanente para el servidor público. Pero   este era un asunto que le correspondía revisar al Legislador; lo cual solo   ocurrió con la Ley 1881 de 2018[250].   Ahora bien, el plazo de caducidad allí dispuesto no debe aplicarse de forma   retroactiva, ni siquiera con base en el principio de favorabilidad, pues los   derechos políticos del investigado no son los únicos en discusión.    

11.     En los casos concretos resueltos en esta ocasión, las demandas de pérdida de   investidura fueron radicadas a mediados de 2017, dando tiempo suficiente para   que la etapa probatoria y hasta el fallo de primera instancia se profirieran de   conformidad con el marco legal vigente para ese entonces (Ley 136 de 1994, 144   de 1994 y 617 de 2000); por lo que el trámite así iniciado debía ser respetado y   culminado. De hecho, si el Consejo de Estado hubiera resuelto estos asuntos de   forma más expedita, es probable que los fallos se hubieran logrado antes del 15   de enero de 2018, día en el cual se promulgó la Ley 1881 de 2018. Además de lo   anterior, la decisión de amparo no hubiera significado una afectación   desproporcionada a los investigados, pues lo que se ordenaría a la Sección   Primera sería, simplemente, abstenerse de invocar la excepción de caducidad y   resolver de fondo el asunto, cualquier fuese el sentido de la decisión.    

12.     Por lo anteriormente expuesto, considero que la Sala Plena no debió convalidar   que el Consejo de Estado aplicara de forma retroactiva el término de caducidad   que introdujo la Ley 1881 de 2018. Los expedientes de la referencia exigían un   ejercicio de ponderación, en tanto que el proceso de pérdida de investidura   constituye un mecanismo de control fundamental para la vigencia de cualquier   sistema democrático. Desafortunadamente, en esta ocasión la posición mayoritaria   realizó una aproximación unilateral al asunto, considerando únicamente los   derechos fundamentales de los políticos investigados.    

Fecha ut supra    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

[1] Folios 17 al 39 del   cuaderno de revisión del expediente T-7.302.719.    

[2] El artículo 61 del   Acuerdo 2 de 2015 establece: “Revisión por la Sala Plena. Cuando a juicio de la   Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de tutela dé lugar   a un fallo de unificación de jurisprudencia o la transcendencia del tema amerite   su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia   correspondiente sea proferida por la Sala Plena. || Adicionalmente, para los   fines establecidos en las normas vigentes, después de haber sido escogidos   autónomamente por la Sala de Selección competente, los fallos sobre acciones de   tutela instauradas contra providencias de la Corte Suprema de Justicia y del   Consejo de Estado deberán ser llevados por el magistrado a quien le corresponda   en reparto a la Sala Plena, la cual determinará si asume su conocimiento con   base en el informe mensual que le sea presentado a partir de la Sala de   Selección de marzo de 2009. […]”.    

[3] Folio 64 del cuaderno   de revisión del expediente T-7.302.719.    

[4] Folios 44 al 58 del   cuaderno de revisión del expediente T-7.475.739.    

[5] Folios 63 y 65 del   cuaderno de revisión del expediente T-7.475.739.    

[6] Folio 67 del cuaderno   de revisión del expediente T-7.475.739.    

[7] Folio 66 del cuaderno   de revisión del expediente T-7.475.739 y 61 del cuaderno de revisión del   expediente T-7.302.719.    

[8] Folio 3 del cuaderno   principal. En adelante, los folios a que se haga referencia corresponderán al   cuaderno principal a menos que se señale otra cosa.    

[9] “Por la cual se   establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, se   consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras   disposiciones”.    

[10] Los hechos se describen de la siguiente   forma en la sentencia del 8 de marzo de 2018, emanada de la Sección Primera de   la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado (expediente N°.   66001-23-33-000-2017-00474-01): “Que, el 8 de marzo de 2008 el Concejal del   Municipio de Pereira JUAN PABLO GALLO MAYA participó activamente en la sesión de   elección del Contralor de dicho ente territorial, presidiendo y votando, no   obstante encontrarse impedido para participar en el debate y aprobación, toda   vez que para esa fecha estaba siendo investigado fiscalmente por Hallazgos   Fiscales encontrados en el instituto Municipal de Tránsito y Transporte de   Pereira, situación que era de su conocimiento. || Agregó [Daniel Silva Orrego]   que, el demandado tenía un interés directo, toda vez que la persona que resultó   elegida como Contralor Municipal de Pereira, además de ser el representante del   Órgano de Control que lo estaba investigando, era el competente para resolver la   segunda instancia del proceso de responsabilidad fiscal en su contra, lo cual   culminó con el archivo del mismo. || Que, el mencionado Concejal ha debido   apartarse del proceso de elección del Contralor Municipal; que al no hacerlo,   influyó en la decisión de elegir a quien finalmente resolvería en última   instancia la investigación fiscal en su contra, conducta con la cual violó el   régimen de conflicto de intereses, previsto en el artículo 48, numeral 1, de la   Ley 617 de 6 de octubre de 2000, por lo que se debe decretar la pérdida de   investidura” (mayúsculas originales). Folios 18 y 19.    

[11] Folios 22 y 23. En la   sentencia del 8 de marzo de 2018 de la Sección Primera del Consejo de Estado   (expediente N°. 66001-23-33-000-2017-00474-01), se resume la decisión del   Tribunal Administrativo de Antioquia: “El a quo decretó la pérdida de   investidura del Concejal del Municipio de Pereira JUAN PABLO GALLO MAYA, al   estimar que se configuró la causal de pérdida de investidura prevista en el   artículo 48, numeral 1, de la Ley 617, por violación al régimen de conflicto de   intereses, señalado en el artículo 155, numeral 2, de la Ley 136 de 1994, en   cuanto no manifestó su impedimento para intervenir en la elección del Contralor   del mencionado Municipio, realizada el 8 de enero de 2008, conforme lo ordena el   artículo 70, numeral 2, de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, a pesar de que la   Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la   Contraloría Municipal de Pereira le adelantaba una investigación fiscal”   (mayúsculas originales) (folios 22 y 23).    

[12] El fallo obra a folios   17 al 69.    

[13] En la sentencia se   lee: “[…] aun cuando el hecho generador de la causal de pérdida de investidura   tuvo ocurrencia antes de la promulgación de la disposición, que alude a la   caducidad, esta es aplicable al caso bajo estudio por ser una norma procesal   de aplicación inmediata y más favorable al demandado, y en cuanto se fundamenta   en dar seguridad jurídica e impedir que las situaciones políticas permanezcan en   el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. || En el expediente se   encuentra acreditado que la demanda fue presentada en la Oficina Judicial   de Pereira el 16 de agosto de 2017, según consta a folio 18 vuelto, y que   el hecho generador de la causal de pérdida de investidura ocurrió el 8   de enero de 2008, fecha de la elección del Contralor Municipal de Pereira,   en la cual el Concejal demandado no se declaró impedido para participar y votar,   pese a que dicho ente de control estaba adelantando en su contra un proceso de   responsabilidad fiscal. || Conforme a lo anterior, desde la fecha de ocurrencia   del hecho generador de la causal endilgada hasta la de la presentación de la   demanda, transcurrieron más de cinco (5) años, por lo que en la acción de   pérdida de investidura de la referencia se configuró caducidad sobreviniente,   por el fenómeno de aplicación forzosa del principio de favorabilidad, elemento   fundamental del debido proceso que no puede desconocerse en materia   sancionatoria, lo cual conduce indefectiblemente a que la Sala declare probada   de oficio la caducidad sobreviniente y, en consecuencia, se inhiba de hacer un   pronunciamiento de mérito” (cursivas originales) (folios 60 y 61). La decisión   fue adoptada por los magistrados Hernando Sánchez Sánchez, María Elizabeth   García González (consejera ponente) y Roberto Augusto Serrato Valdés, y tuvo un   salvamento de voto del magistrado Oswaldo Giraldo López. Este último disintió de   la decisión mayoritaria al entender que el demandante había consolidado su   derecho de acción en el momento en que presentó la demanda de pérdida de   investidura. El salvamento de voto obra a folios 88 al 92.    

[14] “Por la cual se   adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la ley 57 de   1887”.     

[15] El auto obra a folios   70 y 71.    

[16] El escrito de respuesta obra a   folios 78 al 94, y aparece   firmado por la magistrada María Elizabeth García González.    

[17] El artículo 40 de la   Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012,   establece en su inciso primero: “Las leyes concernientes a la sustanciación y   ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en   que deben empezar a regir”.    

[18] Folios 76 y 92.    

[19] Folio 81.    

[20] El escrito obra a   folios 96 al 99.    

[21] El fallo obra a folios   102 al 112.    

[23] Folio 111, reverso.    

[24] El escrito obra a   folios 119 al 123.    

[25] Nadie está obligado a   cosas imposibles.    

[26] Folio 122, reverso.    

[27] El parágrafo 2º del   artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que regula lo concerniente a la pérdida de   investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de   juntas administradoras locales, establece: “La pérdida de la investidura será   decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en   el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del   debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles,   contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de   la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier ciudadano. La   segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que   determine la ley en un término no mayor de quince (15) días”.    

[28] El fallo obra a folios 133 al 141.    

[29] Folio 136, reverso.    

[30] Folio 137, reverso.    

[31] Ibídem. A tal   consideración arribó luego de analizar que la consagración constitucional y la   finalidad del medio de control de pérdida de investidura responden a la   necesidad de preservar la ética y la investidura en condiciones de dignidad, y   garantizar que los ciudadanos ejerzan un control político-jurisdiccional frente   a sus representantes.    

[32] Folio 1 del cuaderno   principal. En adelante, los folios a que se haga referencia corresponderán al   cuaderno principal a menos que se señale otra cosa.    

[33] Los hechos se describen de la siguiente   forma en la sentencia del 19 de abril de 2018, emanada de la Sección Primera de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (expediente N°.   050012333000-2017-01693-01): “[…] El demandante manifiesta que el señor HÉCTOR   DARÍO PÉREZ PIEDRAHITA, en su condición de concejal del Municipio de San Pedro   de los Milagros (Antioquia) para el año 1998, participó en la votación y trámite   del Acuerdo 045 de 1998, que en su artículo 41 exoneró del pago del impuesto de   Industria y Comercio y sus complementarios de Avisos y tableros a la empresa   Colanta. || […] Subraya que el Concejo Municipal de San Pedro, en el Oficio   CIE-049 de 19 de mayo de 2017, informó que el señor HÉCTOR DARÍO PÉREZ   PIEDRAHITA fungió como concejal en el período 1998-2000, quien reportó que   laboraba para Colanta, lo que: || ‘[…] identifica que el demandado era al tiempo   que Concejal, empleado de dicha empresa, la cual es beneficiaria directa del   acuerdo municipal Nro. 045 de 1998 que estableció en su Artículo 41 la   exoneración de impuestos que configura la causal de PÉRDIDA DE INVESTIDURA dado   que éste actuó en el trámite que se surtió para llevar a ley municipal (el   citado Acuerdo) para el beneficio directo de la empresa para la cual él era   beneficiario también en su condición de empleado […]” (mayúsculas originales).   Folio 28.    

[34] Folio 2.    

[35] Folio 37. En la   sentencia del 19 de abril de 2018 de la Sección Primera del Consejo de Estado   (expediente N°. 050012333000-2017-0169301), se trascribe el análisis realizado   por el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien concluye: “[…] considera la   Sala que el señor Héctor Darío Piedrahita incurrió en la causal de pérdida de   investidura alegada, el conflicto de interés en la aprobación del Acuerdo 045 de   1998. La exención que aprobó benefició a la empresa Colanta en la que trabajaba   y que respaldaba su proyecto político y, de esa forma también se benefició el ex   concejal puesto que garantizó su empleo y su apoyo político. El demandado debió   declararse impedido en esa oportunidad para aprobar el acuerdo […]” (folio 41).    

[36] La sentencia obra a   folios 26 al 80.    

[37] En la sentencia se   lee: “[…] a pesar de que el hecho generador de la causal de pérdida de   investidura tuvo ocurrencia antes de la promulgación del artículo 6º de la Ley   1881, esta disposición legal resulta aplicable a esta controversia toda vez que   se trata de una norma procesal de aplicación inmediata y más favorable al   demandado, HÉCTOR DARÍO PÉREZ PIEDRAHITA. || Adicionalmente, la situación   debatida en este proceso no tiene la connotación de estar jurídicamente   consolidada pues solo se ha proferido sentencia de primera instancia por medio   de la cual se despojó de su investidura al concejal del Municipio de San Pedro   de los Milagros, HÉCTOR DARÍO PÉREZ PIEDRAHITA. Resulta evidente que al momento   de entrar en vigencia la Ley 1881, si bien la demanda en ejercicio del medio de   control de pérdida de investidura fue presentada conforme a las disposiciones   vigentes en dicho momento, lo cierto es que no se encontraba definido si el   demandado había o no incurrido en la causal de pérdida de investidura prevista   en el numeral 2º de la Ley 136, en concordancia con el artículo 70 de la   mencionada ley, por lo que resulta plenamente aplicable el principio de   favorabilidad. || […] || […] se encuentra que la demanda en ejercicio del medio   de control de pérdida de la investidura fue presentada en el Tribunal   Administrativo de Antioquia, el 23 de junio de 2017, esto es, cuando ya había   transcurrido más de cinco (5) años a la ocurrencia del hecho generador de la   causal de pérdida de investidura, razón por la que, en aplicación del principio   de favorabilidad, debe entenderse que se configuró la caducidad sobreviniente   del medio de control y, en consecuencia, resulta procedente realizar un   pronunciamiento inhibitorio en relación con las pretensiones de la demanda   formulada por el señor JAIME ECHEVERRY MARÍN” (mayúsculas originales) (folios 78   y 79). La decisión fue adoptada por los magistrados Hernando Sánchez Sánchez,   María Elizabeth García González y Roberto Augusto Serrato Valdés (consejero   ponente), y tuvo un salvamento de voto del magistrado Oswaldo Giraldo López.   Este último disintió de la decisión mayoritaria al entender que el demandante   había consolidado su derecho de acción en el momento en que presentó la demanda   de pérdida de investidura. El salvamento de voto obra a folios 82 al 89.    

[38] “Por la cual se   adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”.       

[39] El artículo 24 de la   Ley 1881 de 2018 dispone: “Esta ley deroga la Ley 144 de 1994 y las   disposiciones legales anteriores y las que le sean contrarias y rige desde la   fecha de su promulgación”.    

[40] Folio 92.    

[41] El escrito de   intervención obra a folios 96 al 103, y aparece firmado por el magistrado Rafael   Francisco Suárez Vargas.    

[41] El fallo obra a folios   119 al 126.    

[42] Expediente   66001-23-33-000-2017-00474-01, demandante Daniel Silva Orrego, C.P. María   Elizabeth García González.    

[43] Expediente   68001-23-33-000-2016-00019-01, demandante Eric Roney Chaparro Quintero, C.P.   Hernando Sánchez Sánchez.    

[44] Expediente   05001-23-33-000-2017-02439-01, demandante Héctor ramiro Múnera Avendaño, C.P.   Hernando Sánchez Sánchez    

[45] Folio 100, reverso.    

[46] Al respecto, apoyó su   argumentación en la Sentencia C-551 de 2016 de la Corte Constitucional.    

[47] Folio 102.    

[48] El escrito obra a   folios 113 al 117.    

[49] El fallo obra a folios   119 al 126.    

[50] Folio 125, reverso.    

[51] Ibídem.    

[52] El escrito de   impugnación obra a folio   132.    

[53] Folio 132.    

[54] El fallo obra a folios   154 al 162.    

[55] Explicó el Tribunal   que el estudio constitucional de la sentencia impugnada se concentraría en el   defecto sustantivo y no abordaría el defecto procedimental ni la violación   directa de la Constitución, debido a su falta de sustentación de forma   suficiente (folio 158, reverso).    

[56] Folio 162.    

[57] Ver sentencia del 31   de enero de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2018-01226-01, consejero ponente   Jorge Octavio Ramírez Ramírez, referencia: pérdida de investidura; y sentencia   del 4 de abril de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2018-02770-01, consejero   ponente Julio Roberto Piza Rodríguez, referencia: pérdida de investidura (folio   159, reverso, al 161).    

[58] Folios 47 al 49 del   cuaderno de revisión.    

[59] El inciso quinto del   artículo 86 establece que la tutela también procede, en los casos que señale el   legislador, contra particulares encargados   de la prestación de servicios públicos, o cuando afecten el interés colectivo, o   respecto de quienes el accionante se halle en estado de indefensión o de   subordinación.    

[60] Corte Constitucional,   Sentencia SU-425 de 2016.    

[61] El artículo 116 de la Constitución   les asigna la función de administrar justicia.    

[62] Corte Constitucional,   Sentencias T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-771 de 2003, T-949 de 2003, C-590 de   2005 y T-018 de 2008, T-743 de 2008, T-310 de 2009, T-451 de 2012, SU-424 de   2016, SU-037 de 2019 y T-078 de 2019, entre muchas otras, mediante las cuales la   posición fijada ha sido reiterada.    

[63] Corte Constitucional,   Sentencias T-310 de 2009, T-451 de 2012 y T-283 de 2013.    

[64] Corte Constitucional, Sentencia T-555 de 2009.    

[65] Corte   Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.    

[67] Corte Constitucional,   Sentencia SU-115 de 2018.    

[68] Esta regla se   desprende de la función unificadora de la Corte Constitucional, ejercida a   través de sus Salas de Selección. Así, debe entenderse que si un proceso no fue   seleccionado por la Corte para su revisión, se encuentra acorde con los derechos   fundamentales.    

[69] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, reiterada   sucesivamente, entre otras, en la Sentencia SU-037 de 2019.    

[70] Artículo 29 de la   Constitución Política.    

[71] Corte Constitucional,   Sentencia SU-424 de 2016.    

[72] En la Sentencia T-324   de 1996 dijo la Sala Tercera de Revisión: “[…] sólo en aquellos casos en los   cuales el acto que adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a   derecho, –bien por la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que   lo expidió, ora porque su contenido sea abiertamente antijurídico–, el juez   constitucional puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se   produce en ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las   condiciones descritas puede el juez constitucional afirmar que la facultad para   proferir la decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de   competencia del funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía   de hecho por defecto orgánico”.    

[73] Corte Constitucional,   Sentencias T-008 de 1998, T-937 de 2001, SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-196   de 2006.    

[74] En razón del principio   de independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela por   defecto fáctico es supremamente restringido.    

[75] En la Sentencia SU-159   de 2002 señaló la Corte: “[…] opera cuando la decisión que toma el juez desborda   el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una   norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.)   porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento   jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se   abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su   aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada   inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar   vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual   se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos   distintos a los expresamente señalados por el legislador”.    

[76] En la Sentencia SU-014   de 2001 advirtió la Corte: “Es posible distinguir la sentencia violatoria de   derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial –presupuesto de   la vía de hecho–, de aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen   de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como   consecuencia del incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la   orden constitucional de colaborar armónicamente con la administración de   justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos   constitucionales. Se trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia, en la   que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su alcance para ubicar al   procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal, cuando en realidad ésta   se ha realizado con vulneración de derechos constitucionales, al inducirlo en   error.  En tales casos –vía de hecho por consecuencia– se presenta una   violación del debido proceso, no atribuible al funcionario judicial, en la   medida en que no lo puede apreciar, como consecuencia de la actuación   inconstitucional de otros órganos estatales”.    

[77] La decisión sin   motivación se configura en una de las causales de procedibilidad de la acción de   tutela, en tanto la motivación es un deber de los funcionarios judiciales, así   como su fuente de legitimidad en un ordenamiento democrático. Cfr.  Corte Constitucional, Sentencia T-114 de 2002.    

[78] Corte Constitucional,   Sentencia T-292 de 2006. Conforme con la Sentencia T-018 de 2008, el   desconocimiento del precedente constitucional “[se presenta cuando] la Corte   Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez   ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance”.    

[79] Corte Constitucional,  Sentencia T-208A de   2018.    

[80] Corte Constitucional,   Sentencia SU-037 de   2019.    

[81]  Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016.    

[82]  Corte Constitucional, Sentencia T-809 de 2010.    

[83] Corte Constitucional,   Sentencia T-522 de 2001.    

[84] Corte Constitucional,  Sentencias T-231 de 2007 y T-933 de 2003.    

[85] Corte Constitucional,  Sentencia T-231 de 2007, entre otras.    

[86] Corte Constitucional,  Sentencia C-590 de 2005.    

[87] Corte Constitucional,   Sentencia SU-210 de 2017.    

[88] Corte Constitucional,   Sentencias T-008 de 1998, C-984 de 1999 y T-156 de 2009.    

[89] Corte Constitucional,   Sentencias SU-515 de 2013, SU-168 de 2017, SU-210 de 2017, SU-632 de 2017 y   SU-116 de 2018.    

[90] Corte Constitucional, Sentencia   T-800 de 2006.    

[91] Corte Constitucional, Sentencia T-205 de 2004.    

[92] Corte Constitucional, Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999, SU-159 2002 y T-800 de 2006.    

[93] Corte Constitucional, T-189 de 2005.    

[94] Corte Constitucional,  Sentencia SU-159 de 2002.    

[95] Corte Constitucional,  Sentencias T-814 de 1999, T-842 de 2001, T-462 de   2003 y T-790 de 2010.    

[96] Corte Constitucional,  Sentencia T-018 de 2008.    

[97] Corte Constitucional,  Sentencia T-086 de 2007.    

[98] Corte Constitucional,  Sentencia T-231 de 1994.    

[99] Corte Constitucional,  Sentencias T-807 de 2004, T-790 de 2010 y   T-510 de 2011.    

[100] Corte Constitucional,  Sentencias T-114 de 2002, T-1285 de 2005 y T-086   de 2007.    

[101] Corte Constitucional,  Sentencias SU-640 de 1998, T-462 de 2003, T-1285   de 2005 y T-292 de 2006.    

[102] En la Sentencia T-808 de 2007, se expuso que “en cualquiera de estos casos   debe estarse frente a un desconocimiento claro y ostensible de la normatividad   aplicable al caso concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del   ordenamiento y la del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el   margen de autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los jueces   (Art. 230 C.P.). Debe recordarse además, que el amparo constitucional en estos   casos no puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables para   quien tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien   queda sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el   ordenamiento jurídico”.    

[103] Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002.    

[104] Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000 y SU-174 de 2007.    

[105] Corte Constitucional, Sentencia T-100 de 1998.    

[106]  Corte Constitucional,   Sentencia T-1095 de 2012.    

[107] Corte Constitucional,  Sentencias T-1101 de 2005 y T-051 de 2009.    

[108] Corte Constitucional,  Sentencias T-765 de 1998, T-001 de 1999 y T-462   de 2003.    

[110] Corte Constitucional,   Sentencias T-008 de 1998, T-937 de 2001, SU-159 de 2002, T-996 de 2003, C-590 de 2005 y T-196 de 2006.   Posición reiterada en la Sentencia T-367 de 2018.    

[111]   Corte Constitucional, Sentencia SU-770 de 2014.    

[112] Corte Constitucional,  Sentencias T-327 de 2011, T-352 de   2012, T-398 de 2017 y  T-367 de 2018.    

[113] Corte Constitucional, Sentencia   T-620 de 2013.    

[114] Corte Constitucional, Sentencia SU-770 de 2014.    

[115] Corte Constitucional, Sentencia SU-770 de 2014.    

[116] Corte Constitucional,   Sentencias SU-198 de 2013, T-310 de 2009 y T-555 de 2009    

[117] Corte Constitucional,   Sentencia C-590 de 2005.    

[118] Corte Constitucional, Sentencia T-888 de 2010. Posición reiterada en la   Sentencia SU-069 de 2018.    

[119] En la Sentencia C-590   de 2002 dijo la Corte que se deja de aplicar una disposición iusfundamental  en los casos en que “[…] si bien no se está ante una burda trasgresión de la   Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.    

[120] Corte Constitucional,   Sentencias T-765 de 1998 y T-001 de 1999. Los derechos de aplicación inmediata   están consagrados en el artículo 85 de la Constitución. Ellos son: la vida, la   integridad personal, la igualdad, la personalidad jurídica, la intimidad, el   buen nombre, la honra, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad,   incluyendo la libertad de conciencia, de cultos y de expresión, de petición, la   libertad de escoger profesión u oficio, la libertad personal, la libre   circulación, el debido proceso, el habeas corpus, la segunda instancia en   materia penal, la no incriminación, la inviolabilidad del domicilio, de reunión,   de asociación y los derechos políticos.     

[121] Ver, entre otras, las   Sentencias T-199 de 2009, T-590 de 2009 y T-809 de 2010.     

[122] En la sentencia C-590   de 2005 se reconoció autonomía a esta causal de procedibilidad de la acción de   tutela y se establecieron algunos criterios para su aplicación.    

[123] En la Sentencia T-522   de 2001, se dijo que la solicitud debía ser expresa.    

[124] Corte Constitucional,   Sentencias T-927 de 2010 y T-522 de 2001.    

[125] Los acápites sobre la procedencia de la acción de   tutela contra sentencias o providencias judiciales y la caracterización de los   defectos sustantivos y el desconocimiento del precedente constitucional fueron   elaborados tomando como referencia las Sentencias T-640 y T-646 de 2017, a   partir de lo dispuesto en la Sentencia T-208A de 2018.    

[126] “Por el cual se reglamenta la   acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.    

[127] El artículo 6 de la   Ley 1881 de 2018 dispone: “La demanda deberá presentarse dentro del término de   cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho   generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la   caducidad”.    

[128] El   artículo 86 de la Constitución Política señala: “Esta acción   solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,   salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable”.    

[129] Artículo 8   del Decreto 2591 de 1991.    

[130] El legislador ha   establecido diferentes recursos extraordinarios de revisión de competencia de la   jurisdicción contencioso administrativa, en atención a los diferentes medios de   procesamiento. Así, (i) el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra el   recurso extraordinario de revisión en caso de reconocimientos pensionales;   (ii)  los artículos 248 al 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) desarrollan el recurso   extraordinario de revisión para los procesos regulados en dicho estatuto; y   (iii)  el artículo 19 de la Ley 1881 de 2018 dispone un recurso extraordinario especial   de revisión en materia de pérdida de investidura de congresistas.    

[131] Se precisa que para el   momento en que fue dictada la sentencia que se cuestiona a través de la presente   acción de tutela no se encontraba vigente la Ley 144 de 1994, que en su artículo   17 establecía el recurso extraordinario especial de revisión, al ser derogada   por el artículo 24 de la Ley 1881 de 2018.    

[132] La Ley 144 de 1994, en   cuyo artículo 17 se regulaba el recurso extraordinario especial de revisión, fue   derogada por el artículo 24 de la Ley 1881 de 2018. El artículo 17 de la Ley 144   de 1994 disponía: “RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN. Son susceptibles   del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco   (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido   levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en   el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes: ||   a) Falta del debido proceso; || b) Violación del derecho de defensa” (mayúsculas   originales). Con todo, el Consejo de Estado señaló que: “El artículo 23 de la   Ley 1881 de 2018, previó que la Ley 144 de 1994 continúa vigente para los   procesos que se encuentren en curso al momento de la entrada en vigencia de la   nueva disposición, siempre que no se haya practicado la audiencia pública, los   cuales quedarán en única instancia, pues de lo contrario [en el evento en que ya   se haya practicado la audiencia], serán susceptibles de la doble instancia”.   Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 13 de febrero   de 2018, radicado No. 110010325000201600281-00 (1623-2016), Consejera Ponente   Sandra Lisset Ibarra Vélez.    

[133] El artículo 250 de la   Ley 1437 de 2011 establece: “Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto   en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: || 1. Haberse   encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con   los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente   no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la   parte contraria. || 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos   falsos o adulterados. || 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de   peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. || 4.   Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el   pronunciamiento de la sentencia. || 5. Existir nulidad originada en la sentencia   que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. || 6.   Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor   derecho para reclamar. || 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una   prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o   perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las   causales legales para su pérdida. || 8. Ser la sentencia contraria a otra   anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella   fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se   propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.    

[134] Folio 1. No obstante,   según el acta individual de reparto, la demanda fue radicada el 23 de abril de   2018. Al respecto, ver folio 70.    

[135] Folio 1.    

[136] Folio 158, reverso.    

[137] Reiterada en las   Sentencias T-1112 de 2008, T-012 de 2016, T-241 de 2016 y T-184 de 2017.    

[138] Corte Constitucional,   Sentencia C- 590 de 2005, reiterada en las   Sentencias T-1112 de 2008, T-012 de 2016, T-241 de 2016 y T-184 de 2017.    

[139] Desde los primeros   desarrollos de la jurisprudencia constitucional este Tribunal ha señalado la   relación inescindible entre el derecho de acceso a la administración de justicia   y el debido proceso. En la Sentencia T-268 de 1996 la Sala Segunda de Revisión   señaló: “El acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido   proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la   vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el   cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales   establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso,   el cual consiste, como lo ha dicho esta Corte, no solamente en poner en   movimiento el aparato jurisdiccional, a través de los actos de postulación   requeridos por la ley procesal, sino en que se surtan los trámites propios del   respectivo proceso, se dicte sentencia estimatoria o desestimatoria de las   pretensiones de la demanda y que ésta sea efectivamente cumplida”. Lo anterior,   se reitera en las Sentencias C-426 de 2002 y C-207 de 2003, esta última que   realizó la revisión constitucional del artículo 17 de la Ley 144 de 1994 que   consagró el recurso extraordinario especial de revisión en los procesos de   pérdida de investidura de los congresistas.     

[140] Corte Constitucional,   Sentencias C-319 de 1994, C-247 de 1995, C-037 de 1996, C-280 de 1996, C-473 de 1997, SU-858 de 2001, C-207   de 2003, SU-1159 de 2003, T-1285 de 2005, T-987 de 2007, T-935 de 2009, T-180 de   2010, T-214 de 2010, T-147 de 2011, SU-195 de 2012, SU-400 de 2012, SU-515 de   2013, SU-501 de 2015 y SU-424 de 2016. En la Sentencia SU-501 de 2015 este   Tribunal abordó los orígenes y evolución histórica de la institución de la   pérdida de investidura.    

[141] Entre otras   decisiones, puede ser consultada: Consejo de Estado, Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de   Investidura, sentencia del 19 de febrero de 2019, radicado No.   11001-03-15-000-2018-02417-00(PI), consejera ponente María Adriana Marín,   referencia: pérdida de investidura.    

[142] Corte Constitucional,   Sentencias   SU-400 de 2012, SU-399 de 2012 y SU-424 de 2016.    

[143] Corte Constitucional,   Sentencia SU-501 de 2015.    

[144] Al respecto, este   Tribunal en la Sentencia SU-400 de 2012, reiterando la Sentencia C-247 de 1995,   sostuvo: “La pérdida de investidura tiene carácter sancionatorio. En cuanto   comporta el ejercicio del ius puniendi estatal, esta institución está   sujeta, de forma general, a los principios que gobiernan el debido proceso en   materia sancionatoria, con las especiales modulaciones necesarias para el   cumplimiento de los fines constitucionales. Esas modulaciones encuentran   fundamento en las características propias de la institución, particularmente, en   la gravedad de la sanción que se origina en la incursión en un conjunto muy   variado de infracciones y la brevedad del término con el que cuenta el Consejo   de Estado para emitir la decisión. Entonces, no se trata de un castigo   cualquiera sino de uno excepcional, por esa razón, requiere de la plena   observancia de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso   dispuesto en el artículo 29 de la Constitución” (negrillas fuera de texto).    

[145] En la Sentencia C-207   de 2003, la Corte señaló que “de acuerdo con el artículo 29 Superior, en materia   penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de   preferencia a la restrictiva o desfavorable. Tal principio, que por extensión se   predica de todo del derecho sancionatorio, tiene aplicación tanto en aspectos   sustanciales como procedimentales”.    

[146] En la Sentencia C-247   de 1995 este Tribunal constitucional sostuvo: “La Corte debe insistir en que las   normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido   eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se   refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como   delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar   la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en   razón de la función que desempeñan […]”.    

[147] Consejo de Estado,   Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión   de Pérdida de Investidura, sentencia del 19 de febrero de 2019, arriba citada.   El artículo 133 de la Constitución, modificado por el artículo 5 del Acto   Legislativo 01 de 2009, establece: “Los miembros de cuerpos colegiados de   elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia   y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los   casos que determine la ley. || El elegido es responsable políticamente ante   la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones   propias de su investidura” (negrillas fuera de texto).    

[148] Corte Constitucional,   Sentencia SU-400 de 2012, que reitera la Sentencia C-319 de 1994. En la   Sentencia SU-501 de 2015 se sostuvo: “La proyección eminentemente ética de la   pérdida de investidura la aleja de la connotación penal de la sanción para   situarla en la órbita del derecho disciplinario, como consecuencia de la   infracción a los deberes funcionales asignados a los representantes de los   ciudadanos, de quien en virtud de su condición se espera y exige una actitud   especialmente “pulcra y delicada” [Sentencia SU-721 de 2013]”.    

[149] La jurisprudencia   constitucional ha reconocido que la pérdida de investidura constituye una   sanción equiparable, por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos   funcionarios públicos. Ver Sentencias C-319 de 1994, T-938 de 2007 y SU-501 de   2015.    

[150] El artículo 179 de la   Constitución señala: “No podrán ser congresistas: || 4. Quienes hayan perdido   la investidura de congresista” (negrillas fuera   de texto). En particular, el artículo   183 de la Constitución establece que los congresistas perderán su investidura:   “1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del   régimen de conflicto de intereses. || 2. Por la inasistencia, en un mismo   período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de   acto legislativo, de ley o mociones de censura. || 3. Por no tomar posesión del   cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las   Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. || 4. Por indebida   destinación de dineros públicos. || 5. Por tráfico de influencias debidamente   comprobado. […]”. Del mismo modo, varios artículos   de la Carta describen conductas reprochables que son causales de pérdida de   investidura. Por ejemplo, la violación a los topes de financiación en las   campañas (artículo 109) , los aportes a candidaturas por parte de quienes   desempeñan funciones públicas (artículo 110) , o el ejercicio de otro cargo   público de forma simultánea a la pertenencia a una corporación pública de   entidades territoriales (artículo 291) .  En desarrollo del inciso   segundo del artículo 299 de la Constitución, el artículo 33 de la Ley 617 de   2000 establece las inhabilidades de los diputados y dispone que “[n]o podrá ser   inscrito como candidato ni elegido diputado: || 1. Quien haya sido condenado por   sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos   políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a   partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o   excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el   ejercicio de funciones públicas” (negrillas fuera de texto). Por su parte, en   desarrollo del inciso segundo del artículo 312 constitucional, el artículo 43 de   la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000,   consagra las inhabilidades de los concejales y dispone que “[n]o podrá ser   inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: || 1. Quien   haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad,   excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de   congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o   concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en   interdicción para el ejercicio de funciones públicas” (negrillas fuera de   texto).    

[152] Corte Constitucional,   Sentencia C-634 de 2016.    

[153] Corte Constitucional,   Sentencia C-1062 de 2003. Cita original.    

[154] “Por la cual se expide   el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.    

[155] En la legislación   anterior, Ley 144 de 1994, los procesos de pérdida de investidura se tramitaban   en una única instancia.    

[156] El parágrafo 2º del   artículo 48 de la Ley 617 de 2000 establece: “La pérdida de la investidura será   decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en   el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del   debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días   hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa   directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier   ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de   Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días”   (negrillas fuera de texto).    

[157] Las leyes 136 de 1994,   144 de 1994 y 617 de 2000 no fijaban término de caducidad alguno para la   presentación de la demanda de pérdida de investidura.    

[158] Por disposición del   artículo 22 de la Ley 1881 de 2018, “[l]as disposiciones contenidas en [l]a ley   serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de   investidura de concejales y diputados”.    

[159] Corte Constitucional,   Sentencias C-319 de 1994 y C-247 de 1995.    

[160] Corte Constitucional,  Sentencias   T-544 de 2004 y SU-712 de 2013.    

[161]  Corte   Constitucional, Sentencias C-507 de 1994, T-162 de 1998  y SU-399 de 2012.   En las Sentencias SU-264 de 2015 y SU-424 de 2016 esta Corporación señaló las   diferencias existentes entre acción de nulidad electoral y la acción de pérdida   de investidura de congresistas.    

[162] Frente a esta   característica, en la Sentencia SU-515 de 2013, este Tribunal señaló que el   medio de control de pérdida de investidura, como atribución ciudadana, “tiene   tres características básicas, capaces de definir su más íntima naturaleza: (i)   el ejercicio de la acción implica el inicio de un juicio de responsabilidad   política que, si llegare a evidenciar el acaecimiento de determinadas causales   establecidas en la Constitución y en la ley, (ii) puede culminar con la   imposición de una sanción de tipo político de alta gravedad, que (iii) es   autónoma a otros tipos de responsabilidad aplicables a los servidores públicos”.    

[163] Cualquier ciudadano   puede adelantar una acción pública de pérdida de investidura, sin necesidad de   actuar a través de abogado.    

[164]  Corte Constitucional, Sentencia C-207 de 2003, reiterada en la Sentencia SU-515   de 2013. En esta última providencia, en el marco del estudio de un caso que   involucraba la pérdida de investidura como diputada de la accionante, señaló la   Corporación: “En conclusión, dado el carácter sancionatorio del proceso de   pérdida de investidura, la entidad del castigo, así como los contenidos   constitucionales que se encuentran en juego, a él le son aplicables la totalidad   de garantías del debido proceso sancionatorio, dentro de las cuales tiene una   importancia categórica los principios de reserva legal, taxatividad y  favorabilidad” (negrillas fuera de texto). Al respecto, también puede   verse la Sentencia SU-424 de 2016, en la que se señala que “el procedimiento que   se aplique en el juzgamiento sobre la procedencia de la pérdida de la   investidura debe ser especialmente riguroso y respetuoso de las prerrogativas   del demandado, en especial, los derechos al debido proceso y a participar en   política y conformar el poder público”.    

[165] Consejo de Estado,   Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión   de Pérdida de Investidura, sentencia del 19 de febrero de 2019, radicado No.   11001-03-15-000-2018-02417-00(PI), consejera ponente María Adriana Marín,   referencia: pérdida de investidura.    

[166] Corte Suprema de   Justicia, Sala Plena, sentencia de constitucionalidad del 7 de marzo de 1985,   expediente 1259, magistrado ponente Manuel Gaona Cruz.    

[167] La Real Academia   Española entiende por caducidad la “[e]xtinción de una facultad o de una acción   por el mero transcurso de un plazo configurado por la ley como carga para el   ejercicio de aquellas”. www.rae.es.    

[168] Corte Constitucional,   Sentencia C-832 de 2001.    

[169] Gaceta del Congreso   No. 300 del 4 de mayo de 2017, p. 8. En el informe de ponencia positiva para   segundo debate del Proyecto de Ley número 263 de 2017 Cámara, en el apartado de   justificación del proyecto, el representante a la Cámara ponente Heriberto   Sanabria Austudillo, sostuvo: “Término de caducidad. || La caducidad ha sido   entendida como una sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del   derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la   jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar   que sea definido un conflicto o se declare una situación jurídica por el aparato   jurisdiccional del poder público. || Las normas de caducidad tienen fundamento   en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la medida en   que el acceder a la jurisdicción encuentra un límite temporal, frente a las   situaciones particulares consagradas en la norma que determina ese lapso, es   decir, se establece una oportunidad, para que en uso de ella, se promuevan   litigios, so pena de fenecer la misma y con ella la posibilidad de tramitar una   demanda judicial. Asimismo, se fundamenta en la seguridad jurídica que debe   imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones   permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente, tornándose en   ininterrumpidas. || En otros términos, el legislador establece unos plazos   razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y, con el   fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización   jurisdiccional del Estado, a efectos de que el respectivo litigio o controversia   sea resuelto con carácter definitivo por un juez de la República con competencia   para ello. || Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga a los   asociados del conglomerado social para que, ante la materialización de un   determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de   los derechos reconocidos sustancialmente por las disposiciones jurídicas que de   dichos supuestos fácticos se desprenden, sin que las partes puedan convenir en   su desconocimiento, modificación o alteración. || En este sentido, el legislador   ha establecido términos de caducidad para la mayoría de las acciones que se   ventilan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ello con el fin   de dar estabilidad jurídica. La Corte Constitucional ha justificado la   existencia de esta figura jurídico-procesal en estos términos: || La   justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones   contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que   podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o   el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del   particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han   establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones,   transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en   consideración del interés general [Sentencia C-832 de 2001]. En esta línea, se   propone establecer un término de caducidad de 5 años, contados a partir del   hecho generador de la causal imputada para ejercer la acción de pérdida de   investidura, con el fin de dar estabilidad jurídica y evitar que los hechos   constitutivos queden indefinidos en el tiempo. || El artículo 30 de la Ley 734   de 2002 consagra un término de 5 años para la prescripción de la acción   disciplinaria, término que funge como el lapso preclusivo para el inicio de esta   acción. Se tomará, entonces, este término como el tiempo en el que se puede   ejercer la acción de pérdida de investidura, sin que ello signifique un desmedro   en contra de la democracia y la participación política, pues es un término   razonable dentro del cual se puede ejercer el control ciudadano, sin ninguna   restricción indebida en el acceso a la administración de justicia”. Ver Gaceta   del Congreso No. 668 del 9 de agosto de 2017, pp. 15 y 16.    

[170] En ese sentido ver   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,   sentencia del 31 de agosto de 2015, radicado No. 08001-23-31-000-2014-00652-01,   consejero ponente Guillermo Vargas Ayala. Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2011,   radicado No. 68001-23-31-000-2010-00713-01(PI), consejero ponente Rafael E.   Ostau De Lafont Pianeta.    

[171] En la Sentencia SU-424   de 2016, en el marco del análisis de la aplicación del principio de culpabilidad   en el proceso de pérdida de investidura de dos representantes a la cámara, y de   la responsabilidad declarada en el proceso sancionatorio, este Tribunal sostuvo:   “La pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio   prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los   miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas   reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan”.    

[172] Corte Constitucional,   Sentencias C-254A de 2012, SU-515 de 2013 y SU-424 de 2016.    

[173] Corte Constitucional,   Sentencia C-371 de 2011.    

[174] El principio de   favorabilidad está consagrado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos,   artículo 9 (principio de legalidad y de retroactividad), aprobada por Colombia   mediante la Ley 16 de 1972, y en el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y   Políticos, artículo 15, aprobado mediante la Ley 74 de 1968.    

[175] En esa ocasión estudió   la Sala Plena una demanda que estaba orientada a establecer si el contenido   normativo que la jurisprudencia del Consejo de Estado le había atribuido al   artículo 17 de la Ley 144 de 1994, en el sentido de que el recurso de revisión   allí previsto solo procedía contra las sentencias de pérdida de investidura   ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994, resultaba contrario a   las garantías constitucionales del debido proceso, acceso a la administración de   justicia e igualdad.    

[176] El artículo 17 de la   Ley 144 de 1994, hoy derogado por el artículo 24 de la Ley 1881 de 2018,   establecía: “Son susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión,   interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las   sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un   Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código   Contencioso Administrativo, y por las siguientes: || a) Falta del debido   proceso; || b) Violación del derecho de defensa”.    

[177] Publicada en el Diario   Oficial No. 41.449 del 19 de julio de 1994.    

[178] Sentencia C-475 de   1997. Cita original.    

[179] Corte Constitucional,   Sentencia C-207 de 2003. Agregó a continuación: “Destaca la Corte, que tal como   de manera reiterada se ha señalado por la jurisprudencia, la pérdida de la   investidura, tiene naturaleza eminentemente sancionatoria y por consiguiente   participa de los principios que gobiernan el ejercicio del ius puniendi  del Estado. Por tal razón, cuando ello resultase procedente en razón de un   tránsito de legislación, los congresistas afectados por la sanción pueden   ampararse en el principio de favorabilidad” (cursivas originales).    

[180]  Corte Constitucional,   Sentencia C-254A de 2012.    

[181] Es decir, acudiendo a   la interpretación que signifique la menor restricción de los derechos políticos   del procesado.    

[182] En el entendido de que   las causales de pérdida de investidura son taxativas y no hay lugar a aplicar   normas por analogía. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado: “La   institución de la pérdida de investidura tiene como propósito la moralización y   legitimación de la institución política de representación popular. La acción de   pérdida de investidura es una acción constitucional que se enmarca dentro de los   principios de taxatividad constitucional, de legalidad, y sometimiento a las   garantías del debido proceso. Así, conforme al principio de taxatividad, la   Constitución incluye las conductas de los parlamentarios constitutivas de   causales de pérdida de investidura. La acción de pérdida de investidura está   gobernada por el principio de legalidad, del cual deviene la postulación básica   de la preexistencia normativa de la falta, la pena y las fórmulas sustanciales   del juicio. En otras palabras, la preexistencia de las conductas que la   originan, cuya interpretación es restrictiva en la medida en que dichas   conductas afectan derechos, así como de la sanción que se impone y el   procedimiento que se sigue. El debido proceso, aplicable por mandato   constitucional a toda clase de actuaciones administrativas y judiciales   (artículo 29 de la Constitución Política), soporta el aludido principio de   legalidad, preserva el juez natural y garantiza las ritualidades propias del   juicio”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,   sentencia del 8 de octubre de 2013, radicado No. 11001-03-15-000-2011-01408-00,   consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve.    

[183] Corte Constitucional,   Sentencia SU-424 de 2016.    

[184] Corte Constitucional,   Sentencia T-1285 de 2005, reiterada en la Sentencia SU-424 de 2016.    

[185] Corte Constitucional,   Sentencia C-304 de 1994.    

[186] La Corte ha tenido la   oportunidad de referirse al ámbito o los límites adscritos al principio de   favorabilidad sobre las personas que ya han sido condenadas o sancionadas, a   efectos de analizar el tránsito de la legislación sancionatoria. Ver las   Sentencias T-233 de 1995, T-465 de 1998, T-1343 de 2001, T-152 de 2009 y SU-515   de 2013. A efectos de dar claridad sobre el tema, en la Sentencia T-152 de 2009,   la Sala Sexta de Revisión señaló que “[…] la favorabilidad en el derecho   sancionador del Estado, –penal o disciplinario–, es un principio orientador para   el operador jurídico no de la interpretación de la ley, sino de la escogencia de   la ley aplicable al caso cuando hay sucesión de leyes en el tiempo”.    

[187] En la Sentencia C-207   de 2003, este Tribunal estableció que el principio de ley más permisiva o   favorable en materia penal, dispuesto en el artículo 29 de la Constitución es   aplicable por extensión a todo el derecho sancionatorio, “tanto en aspectos   sustanciales como procedimentales”.    

[188] Salvo que el   legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto   expreso establezca una fecha diferente a aquella de la promulgación, como   sucedió, por ejemplo, con algunos artículos de la Ley 1564 de 2012, “Por medio   de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras   disposiciones”. El tema es analizado en las Sentencias C-215 de 1999 y C-957 de   1999, reiteradas en la Sentencia SU-881 de 2005. En la sentencia de unificación   correspondió al Tribunal revisar los fallos proferidos en el marco de una acción   de tutela presentada en contra de una decisión tomada por el Consejo de Estado,   dentro de una acción popular, cuyo núcleo fue la discusión acerca de la   aplicación de las normas sustanciales y procesales en el tiempo y, en concreto,   sobre la aplicación del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 que establecía una   cláusula de responsabilidad solidaria.    

[189] En la Sentencia C-692   de 2008, correspondió a la Corte analizar si la aplicación inmediata del   procedimiento previsto en el Código Disciplinario del Abogado (artículo 111 de   la Ley 1123 de 2007) resultaba contraria a los principios de legalidad y   favorabilidad, consagrados en el artículo 29 de la Constitución. Resulta que, en   la disposición normativa cuestionada, el legislador estableció un régimen de   aplicación inmediata de la ley procesal mediante la cual se investigan y juzgan   las faltas disciplinarias de abogados, en el marco de los principios de   legalidad y favorabilidad. En esa oportunidad, señaló que “el legislador cuenta   con un amplio margen de configuración para determinar la naturaleza y   características del procedimiento a través del cual deben ser investigadas y   juzgadas las faltas disciplinarias de los abogados –Ley 1123 de 2007–.   Igualmente, como consecuencia, cuenta con libertad para establecer mecanismos de   aplicación de la ley procesal en el tiempo, de forma tal que puede prever su   aplicación inmediata –como se establece en términos generales en los artículos   40 y 43 de la Ley 153 de 1887– o a través de regímenes de transición, en los que   puede aplazar su entrada en vigencia para determinadas relaciones jurídicas o en   los que puede tener efectos sobre relaciones jurídicas en curso”. Concluyó que   “cuando el legislador dispone la aplicación general e inmediata de   procedimientos disciplinarios a conductas ya ocurridas pero no investigadas, se   apoya en la amplia competencia que le otorga la Constitución para ello, además   de que se ciñe a los principios que informan nuestro sistema jurídico, como el   de la aplicación general e inmediata de la ley procesal”.    

[190] Corte Constitucional,   Sentencia C-251 de 2001, reiterada en la Sentencia SU-881 de 2005. En esta   última decisión se incluyó una diferenciación entre la norma sustancial y la   norma procesal: “La Corte Constitucional, siguiendo al Consejo de Estado, ha   señalado que ‘una norma sustancial es cualquier regla de derecho positivo que   otorga derechos e impone obligaciones a favor de los administrados’ [Sentencia   T-1169 de 2001]. En lo relativo a las normas de tipo procedimental, ha señalado   la Corporación que éstas pueden ser clasificadas en dos clases: ‘1. Las que   tienen contenido sustancial y 2. Las simplemente procesales, es decir, aquellas   que se limitan a señalar ciertas ritualidades del proceso que no afectan en   forma positiva ni negativa a los sujetos procesales.’ [Sentencia C-252 de   2001]”. Precisando esta última providencia que, “[e]n cuanto a las primeras es   claro que al aplicarlas se debe tener en cuenta el principio de favorabilidad;   no sucede lo mismo con las segundas por cuanto, como ya se ha anotado, no son en   sí mismas ni benéficas ni perjudiciales para los sujetos procesales” (Sentencia   C-252 de 2001).    

[191] Corte Constitucional,   Sentencia C-619 de 2001, reiterada en la Sentencia SU-881 de 2005. El tema de la   regla general de la aplicación inmediata de la norma procesal, la   irretroactividad y los derechos adquiridos, también puede ser consultado en las   Sentencias C-181 de 2002, C-200 de 2002, C-763 de 2002, C-1064 de 2002, T-094 de   2005, C-820 de 2005 y C-1233 de 2005.    

[192]  Corte Constitucional, Sentencias C-619 de 2001 y C-692 de 2008. La Corte   Constitucional expresó que los principios del debido proceso en materia de   favorabilidad, delimitan el ámbito de la potestad de configuración legislativa   en los eventos de tránsito de legislación. En la Sentencia C-619 de 2001,   sostuvo: “Dicho régimen legal está contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley   153 de 1887 que de manera general, en relación con diversos tipos de leyes,   prescriben que ellas rigen hacia el futuro y regulan todas las situaciones   jurídicas que ocurran con posterioridad a su vigencia. A contrario sensu, las   situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen   por la ley antigua. Ahora bien, cuando no se trata de situaciones jurídicas   consolidadas bajo la vigencia de la ley anterior, sino de aquellas que están en   curso en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ni de derechos   adquiridos en ese momento, sino de simples expectativas, la nueva ley es de   aplicación inmediata. La aplicación o efecto general inmediato de la ley es la   proyección de sus disposiciones a situaciones jurídicas que están en curso al   momento de su entrada en vigencia. El efecto general inmediato de la nueva ley   no desconoce la Constitución, pues por consistir en su aplicación a situaciones   jurídicas que [aún] no se han consolidado, no tiene el alcance de desconocer   derechos adquiridos. || En cuanto a la proyección futura de los efectos de una   ley derogada, (ultractividad de la ley), el régimen legal general contenido en   las normas mencionadas lo contempla para ciertos eventos. La ultractividad en sí   misma no contraviene tampoco la Constitución, siempre y cuando, en el caso   particular, no tenga el alcance de desconocer derechos adquiridos o situaciones   jurídicas consolidadas, ni el principio de favorabilidad penal”.    

[193] Corte Constitucional,   Sentencias C-155 de 2007 y C-692 de 2008.    

[194] Corte Constitucional,   Sentencia C-619 de 2001, reiterada en las Sentencias SU-881 de 2005 y T-446 de   2007. El entendimiento del proceso como una situación en curso y no como una   situación consolidada, también es referida en la Sentencia C-200 de 2002, a su   vez reiterada en la Sentencia C-155 de 2007.    

[195] Corte Constitucional,   Sentencia C-692 de 2008.      

[196] Corte Constitucional,   Sentencias C-328 de 2003 y C-692 de 2008.    

[197]  Corte Constitucional, Sentencia T-625 de 1997. De la misma manera, en la   Sentencia C-200 de 2002, esta Corporación determinó que en “[…] la aplicación   del principio de favorabilidad en materia penal, no cabe hacer distinción entre   normas sustantivas y normas procesales, pues el texto constitucional no   establece diferencia alguna que permita un trato diferente para las normas   procesales”. Iguales consideraciones fueron expuestas en la Sentencia C-592 de   2005, que analizó la forma de aplicación en el tiempo del sistema penal   acusatorio adoptado en la Ley 906 de 2004, que contenía una disposición que   impedía la aplicación del nuevo procedimiento penal a procesos que ya venían en   curso, a pesar de ser más favorable. Asimismo, en la Sentencia C-181 de 2002, se   manifestó: “En materia penal y, actualmente, en el campo del derecho   disciplinario, el principio de favorabilidad se aplica también a las normas   procesales, a pesar de que se mantiene el principio general de la aplicación   inmediata”. Ver también las Sentencias C-619 de 2001, C-922 de 2001, C-328 de   2003, T-272 de 2005, T-094 de 2005 y C-692 de 2008.    

[198] Entre otros, examinó   el artículo 223 de la Ley 734 de 2002 que establecía: “Los procesos   disciplinarios que al entrar en vigencia la presente ley se encuentren con auto   de cargos continuarán su trámite hasta el fallo definitivo, de conformidad con   el procedimiento anterior”. Se trataba, entonces, de la consagración de la   ultractividad de la ley procesal derogada. En esa ocasión, la Corte estudió si   el legislador vulneraba el principio de favorabilidad, al disponer que las   personas investigadas disciplinariamente, cuyo proceso se encontrara con auto de   cargos, fueran juzgadas de acuerdo con el procedimiento del régimen   disciplinario anterior.    

[199] Corte Constitucional,   Sentencia C-328 de 2003.    

[200] Cabe recordar que en   la Sentencia C-200 de 2002, la Corte Constitucional declaró exequible el   artículo 40 de la Ley 153 de 1887 antes de su modificación, en cuanto consagraba   un principio general de aplicación inmediata de la ley procesal que no resultaba   lesivo de las garantías derivadas de los artículos 29 y 58 de la Constitución   Política.    

[202] El artículo 55 de la   Ley 136 de 1994 establece la pérdida de la investidura de concejales en los   siguientes términos: “Los concejales perderán su investidura por: || 1. La   aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291   de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual   deberá informar al Presidente del Concejo o en su receso al alcalde sobre este   hecho. || 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de   conflicto de intereses. || 3. Por indebida destinación de dineros públicos. ||   4. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. || La pérdida de la   investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de   la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los   congresistas, en lo que corresponda”. La misma ley regula en el artículo 70 el   conflicto de interés en los siguientes términos: “Cuando para los concejales   exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su   cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro   del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su   socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar   en los debates o votaciones respectivas. || Los concejos llevarán un registro de   intereses privados en el cual los concejales consignarán la información   relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público   conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de   impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva   corporación, podrá recusarlo ante ella”.    

[203] El artículo 48 de la   ley 617 de 2000 establece la pérdida de investidura de diputados, concejales   municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales en los   siguientes términos: “Los diputados y concejales municipales y distritales y   miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: || 1. Por   violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No   existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que   afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía   en general. || 2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco   (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza   o acuerdo, según el caso. || 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los   tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos,   según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. || 4. Por   indebida destinación de dineros públicos. || 5. Por tráfico de influencias   debidamente comprobado. || 6. Por las demás causales expresamente previstas en   la ley. || Parágrafo 1º- Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie   fuerza mayor. || Parágrafo 2º- La pérdida de la investidura será decretada por   el tribunal de lo contencioso administrativo con jurisdicción en el respectivo   departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido proceso y   en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir   de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea   departamental o del concejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda   instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine   la ley en un término no mayor de quince (15) días”.    

[204] Folios 18 y 19.    

[205] El fallo obra a folios   17 a 69.    

[206] Folio 63.    

[207] La sentencia obra a   folios 26 a 80.    

[208] El artículo 24 de la   Ley 1881 de 2018 dispone: “Esta ley deroga la Ley 144 de 1994 y las   disposiciones legales anteriores y las que le sean contrarias y rige desde la   fecha de su promulgación”.    

[209] Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”,   sentencia 2012-00549/49098 de febrero 8 de 2017, radicado No.   25000233600020120054901 (49098), consejera ponente Marta Nubia Velásquez Rico.    

[210] El texto original del   artículo 40 era el siguiente: “Las leyes concernientes a la sustanciación y   ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en   que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y   las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley   vigente al tiempo de su iniciación”.    

[211] El   término para la configuración de la caducidad en el expediente T-7.302.719, fue   contabilizado a partir del 8 de enero de 2008, momento en el que el señor Juan   Pablo Gallo Maya –demandado en el proceso de pérdida de investidura–, en su   calidad de concejal de Pereira, participó en la elección del Contralor Municipal   de Pereira y del cual se desprende el cuestionamiento al incurrir presuntamente   en la causal de conflicto de intereses. Tratándose del expediente T-7.475.739,   el término fue contabilizado desde cuando, en 1998, el señor Héctor Darío Pérez   Piedrahita –demandado en el proceso de pérdida de investidura–, siendo concejal   de San Pedro de los Milagros, Antioquia, participó en la votación y trámite del   Acuerdo 045 de 1998, que en su artículo 41 exoneró del pago de algunos impuestos   a Colanta, cuando también era trabajador de dicha empresa.    

[212] Respecto al concepto de   investidura, esta no hace alusión, simplemente, al sinónimo de cargo público,   sino como equivalente al mandato que se ha conferido a un funcionario elegido   popularmente mediante sufragio –voto– universal. Ver, Corte Constitucional   Sentencia SU-632 de 2017.    

[213] Corte Constitucional,   Sentencia SU-501 de 2015. Posición reiterada en la Sentencia SU-632 de 2017.    

[214] Corte Constitucional,   Sentencia   SU-1159 de 2003.    

[215] Corte Constitucional,  Sentencias   SU-1159 de 2003, T-086 de 2007, T-147 de 2011 y SU-501 de 2015.    

[216] Corte Constitucional,   Sentencia SU-501 de 2015.    

[217] A propósito del   estudio de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos   4, 6, 7, 13, 16 y 17 de la Ley 144 de 1994.    

[218] El recurso   extraordinario especial de revisión está consagrado en el artículo 19 de la Ley   1881 de 2018 en los siguientes términos: “Son susceptibles del recurso   extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los dos (2) años   siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya sido   levantada la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en   el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo”.    

[219] Corte Constitucional,   Sentencia C-237 de 2012.    

[220] Corte Constitucional,  Sentencias T-327 de 2011, T-352 de   2012, T-398 de 2017 y  T-367 de 2018.    

[221] Corte Constitucional, Sentencia   T-620 de 2013.    

[222] Apoyó su argumentación   en la Sentencia C-551 de 2016 de la Corte Constitucional.    

[223] Folio 102.    

[224] Ver Supra “5.   Breve caracterización del proceso sancionatorio de pérdida de investidura”.    

[225] Sentencia C-227 de   2009.    

[226] Sentencia C-371 de 2011.    

[227] Esto es, el artículo 6 de la Ley   1881 de 2018. Sobre este supuesto, ver la Sentencia T-189 de 2005.    

[228] Esto es así, porque en el artículo   24 ibídem, de forma expresa se dispone que “rige desde la fecha de su   promulgación”. Es decir, fijó como regla de aplicación en el tiempo la   irretroactividad y nada señaló respecto de la aplicación retroactiva de sus   disposiciones. Sobre este supuesto, ver la  Sentencia SU-159 de 2002.    

[229] Ley 1564 de 2012,   artículo 624. “Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas   decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos   que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones   que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se   interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las   audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los   incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.    

La competencia para tramitar el   proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la    demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.    

[230] Sentencias T-079 de 1993 y T-066   de 2009.      

[231] Consejo de Estado, Sección   Primera, Sentencia del 4 de mayo de 2011, radicado: 2010-00713-01. Reiterada en   la sentencia del 31 de agosto de 2015.    

[232] Principio de legalidad, seguridad   jurídica, separación de poderes.    

[233] (i) Tienen como fundamento una norma   que no es pertinente; (ii) A pesar de que la norma aplicada está vigente   y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a las situaciones   fácticas objeto de estudio; (iii) La decisión se funda en una   interpretación no sistemática del derecho y omite el análisis de otras   disposiciones aplicables al caso, como, por ejemplo, el artículo 24  de esa   misma ley que prohíbe su aplicación retroactiva; (iv) Se le otorgó al   artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 un alcance que no tiene; (v) Se le   confirió al artículo 624 del Código General del Proceso una interpretación que   contraviene postulados de rango constitucional y que conduce a resultados   desproporcionados.    

[234] M.P. Antonio José   Lizarazo Ocampo.    

[235] Supra. Capítulo   9.    

[236] Sentencia C-948 de   2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis (analizando las competencias de la Procuraduría   General dentro del Código Disciplinario Único).    

[237] Sentencia C-597 de   1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero (analizando la Ley 6 de 1992 sobre la   potestad sancionadora tributaria y el control de la actividad profesional). Este   concepto de la flexibilización de los principios del derecho   sancionatorio fue reiterado por la Sala Plena en sentencias C-821 de 2001. M.P.   Álvaro Tafur Galvis (analizando la Ley 31 de 1992, sobre las facultades   sancionatorias de la Junta Directiva del Banco de la República) y C-948 de 2002.   M.P. Álvaro Tafur Galvis (analizando las competencias de la Procuraduría General   dentro del Código Disciplinario Único).    

[238] En particular aquellas   previstas en el artículo 29 de la Constitución Política.    

[239] Sentencia C-207 de   2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil (analizando la Ley 144 de 1994, en relación con   el alcance del recurso de revisión contra las sentencias proferidas en los   procesos de pérdida de investidura).    

[240] Supra. Capítulo   5.1.    

[241] Supra.   Consideración 6.5.    

[242] Recientemente, por   ejemplo, al revisar la Ley 1820 de 2016 (Por medio de la cual se dictan   disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales), la   Sala Plena declaró exequible la inclusión del principio de favorabilidad,   advirtiendo que “será necesario, en ocasiones, ponderar entre la   favorabilidad del derecho penal, y la interpretación más favorable a las   víctimas, especialmente, cuando se juzgue el núcleo de las conductas que con   mayor violencia lesionaron la dignidad humana”. Sentencia C-007 de 2018.   M.P. Diana Fajardo Rivera.    

[244] Sentencia SU-501 de   2015. M.P. Myriam Ávila Roldán (analizando un caso de pérdida de investidura,   por la no posesión en el cargo). Cita original con pies de página.    

[245] Consejo de Estado.   Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Primera Especial de Decisión.   4 de octubre de 2018. M.P. María Adriana Marín. Radicación número:   11001-03-15-000- 2018-02151-00(PI).    

[246] Consejo de Estado   citando a la filósofa Adela Cortina Ors. Ibíd.    

[247] Salvamento de voto de   la Magistrada María Victoria Callea Correa a la Sentencia SU-515 de 2003. M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio (caso en el cual la Corte resolvió que no era aplicable una sanción de   pérdida de investidura a una persona cuando fue decretada en una sentencia   legítima y válida, pero con base en una causal que, por cuenta de una reforma   legal posterior, ya no se consideraba una causal de pérdida de investidura).    

[248] Supra.   Consideración 8.8.    

[249] Las decisiones   inhibitorias son aquellas decisiones que, “por diversas causas, ponen fin a   una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juez, es   decir, sin adoptar resolución de mérito; por tanto, el problema que ha sido   llevado a la justicia queda sin resolver” (Sentencia C-258 de 2008. MP.   Mauricio González.    

[250] Por la cual se   establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se   consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones.