SU566-19

         SU566-19             

Sentencia   SU566/19    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de   procedibilidad    

VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA   ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración    

INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS PUBLICOS-Contralor Municipal    

CAUSAL DE INHABILIDAD PARA SER ELEGIDO CONTRALOR MUNICIPAL POR OCUPACION   DE CARGOS PUBLICOS-Elemento   territorial    

Por mandato del legislador, se encuentran   inhabilitados para ser contralores departamentales quienes hubieren ocupado   cargos públicos en el respectivo departamento y en cualquiera de los distritos y   municipios que lo integran, lo cual encuentra fundamento en la finalidad de   impedir que el elegido termine controlando su propia gestión fiscal.    

INHABILIDAD POR OCUPACION DE CARGOS PUBLICOS-Elementos temporal, jerárquico y territorial    

En relación con la inhabilidad por la   ocupación de cargos públicos, la cual tiene por objeto restringir el acceso al   cargo de contralor de personas que se han desempeñado como servidores públicos   en organismos o entidades de la administración pública sometidos, por regla   general, al control fiscal de su gestión, debe señalarse que para que la   inhabilidad se configure deben confluir tres elementos, a saber, el temporal, el   jerárquico y el territorial.    

ENTIDADES TERRITORIALES-Sentido y alcance de los distintos órdenes territoriales    

DEBIDO PROCESO Y ACCESO AL EJERCICIO DE CARGOS PUBLICOS DE CONTRALOR   MUNICIPAL-Vulneración por   Sección Quinta al incurrir en violación directa de la Constitución por   interpretar en forma extensiva la inhabilidad por ocupación de cargos públicos   para ser elegido contralor municipal    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por violación directa de la   Constitución, al interpretar en forma extensiva la inhabilidad por ocupación de   cargos públicos para ser elegido contralor municipal    

Referencia: Expediente T-7.244.019    

Revisión de las sentencias de tutela   proferidas dentro del proceso promovido por Omar Javier Contreras Socarrás contra la Sección Quinta  de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.    

Magistrado sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Bogotá D.C.,   veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales,   profiere la siguiente sentencia al revisar las decisiones judiciales   relacionadas con la acción de tutela de la referencia.    

I. ANTECEDENTES    

1.                   La Acción de tutela    

Omar Javier   Contreras Socarrás presentó, el 6 de septiembre de 2018, acción de tutela contra   la   Sección Quinta  del   Consejo de Estado por considerar que la sentencia que profirió el 19 de   julio de 2018    dentro del proceso de nulidad de su elección como Contralor Municipal de   Valledupar,   vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a elegir y   ser elegido[1].    

2.                   Hechos relevantes    

2.1. El accionante obtuvo el mayor puntaje   dentro del proceso de elección de Contralor Municipal de Valledupar para el   periodo constitucional 2016 – 2019[2],   no obstante lo cual el Concejo nombró al tercero en lista.    

2.2. Inconforme   con la decisión, el accionante presentó demanda de nulidad electoral la cual fue   decidida, negando sus pretensiones, mediante sentencia de primera instancia   proferida el 21 de septiembre de 2016. Impugnada, la providencia fue revocada el   15 de diciembre de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en su   lugar, se declaró la nulidad del acto de elección de quien había sido elegido   Contralor Municipal, al considerar que    

Ahora   bien, de conformidad con la sentencia de unificación de 26 de mayo de 2016, la   Sala precisa que como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del acto   acusado, el Concejo Municipal de Valledupar deberá proceder a realizar la   elección del Contralor de esa localidad, teniendo en cuenta el orden de la lista   de elegibles conformada para el efecto, según el artículo 18 de la Resolución N°   044 de 2015, esto es, en la persona que ocupó el primer lugar por representar el   más alto de los puntajes de los participantes”[3].    

2.3. Antes de que   dicha providencia quedara ejecutoriada[4],   el Contralor cuya elección había sido declarada nula, presentó, el 16 de enero   del mismo año, renuncia al cargo, y adujo la configuración de falta absoluta del   contralor municipal que obligaba al Concejo a realizar una nueva elección de   nueva terna y para el periodo faltante. Sin embargo, dada la existencia de un   pronunciamiento judicial emitido por el Consejo de Estado en el que indicó la   forma en que se debía proveer el cargo para el periodo 2016-2019, y un concepto   de la Dirección Jurídica del Departamento de la Función Pública en el mismo   sentido, el Concejo eligió al ahora accionante para ocupar dicho cargo.    

2.4. Contra dicha   elección se presentó demanda de nulidad electoral alegando que el elegido,   -accionante dentro del presente proceso-, se encontraba incurso en las   siguientes causales de inhabilidad: (i) haber ocupado hasta un año antes de su   elección un cargo de nivel directivo como Defensor Regional del Cesar; (ii) ser   pariente en segundo grado de consanguinidad de quien fuera alcalde del Municipio   de Valledupar en el periodo 2012-2015; y (iii) no haber renunciado al cargo de   Defensor Regional del Cesar a pesar de su elección como Contralor Municipal.    

2.5. El Tribunal   Administrativo del Cesar, mediante sentencia de primera instancia de 21 de   septiembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda por no encontrar   probadas las inhabilidades aducidas, en los siguientes términos:    

“[D]e   conformidad con la prohibición Constitucional invocada por la parte demandante,   no podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la   Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo   público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal,   casos en los cuales no se enmarca el cargo de Defensor del Pueblo de la Regional   Cesar que desempeñaba el señor OMAR JAVIER CONTRERAS SOCARRAS, antes de ser   designado Contralor Municipal de Valledupar.    

(…)   tampoco resulta viable afirmar que pudo haber incurrido en inhabilidad   sobreviniente al momento de su designación, ya que cuando ésta se configuró, no   ostentaba simultáneamente el cargo de Defensor Regional del Cesar. (…)”.    

2.6. Al resolver   el recurso de apelación contra la anterior providencia, la Sección Quinta del   Consejo de Estado, mediante sentencia de 19 de julio de 2018[5], la revocó y, en su   lugar, declaró la nulidad de la elección del demandante como Contralor del   Municipio de Valledupar para el periodo 2016-2019[6], por encontrar   configurada la inhabilidad prevista en el inciso octavo del artículo 272 de la   Constitución, en cuanto establece que “No podrá ser elegido quien (…) en el   último año (…) haya ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden   departamental, distrital o municipal”.    

2.6.1. En   relación con el nivel jerárquico del cargo público a que se refiere la precitada   disposición explicó que, desde una perspectiva teleológica, la restricción   incluye no sólo el nivel ejecutivo sino también los de mayor nivel “como   ocurre con los cargos de nivel directivo y asesor, porque en estos niveles la   posibilidad de adelantar conductas y actuaciones que llegasen a ser objeto de   control fiscal aumenta”. Y, al tratarse de una “reiterada línea   jurisprudencial elaborada por la Sección Quinta del Consejo de Estado”, que   “preserva el efecto útil de la norma”[7],   echó de menos una argumentación robusta justificativa de las razones por las que   el a quo se apartó de ella. Lo anterior, al encontrar que “la   categoría del cargo ostentado por el demandado se encuentra incluida dentro de   las previsiones normativas que pueden ser constitutiva [sic] de   inhabilidad”, en tanto el nivel jerárquico del cargo de Defensor Regional   corresponde al nivel directivo.    

2.6.2. Y en   cuanto al orden territorial de pertenencia del cargo público que configura la   inhabilidad, explicó, de nuevo acudiendo a la finalidad de la norma, que:    

“Ahora bien, en cuanto al segundo   supuesto fáctico de la norma constitucional bajo análisis, según el cual la   inhabilidad se configura por haber ocupado un cargo en el orden departamental,   distrital o municipal, dentro del mismo marco de restricciones del régimen de   interpretación de la norma, corresponde acudir de nuevo a su finalidad.    

Al respecto, cabe reiterar que lo   que busca dicho postulado normativo es evitar que quien ejerza la función de   control fiscal en el respectivo orden territorial tenga la posibilidad de   controlar sus propios actos adoptados en tiempo reciente en otra entidad pública   del mismo orden. Esto con independencia de que actualmente por mandato del   artículo 272 el proceso de elección deba hacerse por convocatoria pública o por   concurso de méritos pues, se insiste, que lo que se pretende evitar es el   control de su propia actuación.    

Lo anterior porque de acuerdo con el   diseño constitucional introducido por el constituyente de 1991, desde el punto   de vista tanto orgánico como funcional el control fiscal en Colombia se ajusta a   un modelo descentralizado de acuerdo con el cual a cada orden territorial   corresponde un ente de control fiscal que tiene autonomía e independencia.    

De igual manera, se resalta que   admitir una interpretación diferente en este sentido implicaría el   desconocimiento de los principios de imparcialidad, transparencia y moralidad de   la función pública, en razón a que los cargos que no correspondan al orden   departamental, municipal, o distrital, pero que efectivamente el ejercicio de   sus funciones se realiza dentro de este ámbito territorial, quedaría excluido   sin justificación alguna del margen de restricciones establecido por el   constituyente derivado, pues para la causal lo que importa además del nivel es   donde se ejercita la función.    

Haciendo referencia específica a esta   decisión y a este mismo caso, y en corroboración de dicha posición   jurisprudencial, recientemente la Sección Quinta del Consejo de Estado[8] señaló:    

“Es de advertir que la Sala Electoral   ha fijado el alcance de este elemento y ha establecido que para que aquel se   encuentre materializado debe probarse simplemente que el cargo público se ocupó   en una entidad del orden departamental, distrital o municipal, sin que tenga   incidencia alguna la categoría de la entidad territorial en la que se aspira a   ejercer contralor, ni si en el ejercicio del cargo de contralor, la persona   podrá ejercer control sobre los dineros gestionados por la entidad en la que   trabajaba./…/.    

Como puede observarse, pese a que en   esa oportunidad el demandado fue elegido en una contraloría municipal y había   ocupado cargo público del nivel directivo, en una entidad desconcentrada   territorialmente, la Sala Electoral encontró que dicha circunstancia no enervaba   la prohibición, habida cuenta que la norma no preveía esa excepción, y por ello,   suspendió los efectos del acto acusado.    

Así las cosas, la Sección Quinta   retoma esta postura y colige que para entender satisfecho este elemento   basta, con que se pruebe que el cargo se desempeñó en alguna entidad del orden   territorial previsto en la disposición constitucional, debido a que aquella   no contiene ninguno de los condicionamientos expuestos por las partes, y por   ende, aquellos no tienen la posibilidad de enervarla o impedir su   materialización.” (Subrayados fuera de texto).    

2.6.3. Y   concluyó: “la Defensoría Regional de Cesar corresponde a la desconcentración   prevista en la Carta Política, y en tal medida, el ámbito de ejercicio de sus   funciones correspondió a todo este departamento, dentro del cual se encuentra   incluido, por supuesto, el municipio de Valledupar”, por lo que “el   demandado al haber desempeñado el cargo de Defensor Regional de Cesar dentro del   año anterior a su elección, incurrió en la inhabilidad prevista en el inciso 8   del artículo 272 constitucional y en tal virtud, se encuentra configurada la   causal de nulidad prevista en el artículo 275.5 de la Ley 1437 de 2011”.    

En consecuencia,  “los elementos de la inhabilidad prevista en el artículo 272 de la Carta   Política se encuentran plenamente demostrados, ya que: i) el demandado ocupó un   cargo del nivel directivo, -conducta proscrita; ii) dicho cargo se ocupó en una   entidad del orden departamental -elemento territorial- y iii) el señor Contreras   Socarrás ocupó el empleo en comento hasta un día antes de ser elegido como   Contralor de Valledupar, habida cuenta de que su renuncia se aceptó el 27 de   febrero de 2017 -elemento temporal”.    

2.7. Es contra   dicha providencia que, el 6 de septiembre de 2018, el señor Contreras Socarrás   interpuso acción de tutela “con el fin de que se deje sin efecto la sentencia   proferida el pasado 19 de julio de 2018 por grave defecto sustantivo,   desconocimiento del precedente y falta de motivación”.    

3.                   La acción de tutela    

En relación con   los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela   contra providencias judiciales, que la jurisprudencia constitucional ha venido   exigiendo, señaló el accionante:    

3.1. Requisitos   generales de procedibilidad    

3.1.1. Relevancia   constitucional: que la cuestión que se discute resulta de evidente relevancia   constitucional a la luz de la protección de sus derechos fundamentales, en tanto   “busca cesar la vulneración de los derechos fundamentales por parte de la   Sección Quinta” que, “contrariando su propia jurisprudencia, así como las   de la Sección Primera y de la propia Sala Plena del Consejo de Estado y de la   Corte Constitucional extendieron los efectos de la inhabilidad -cuya   interpretación es absolutamente restrictiva”.    

3.1.2.   Subsidiariedad: Explicó que por tratarse de un pronunciamiento en segunda   instancia no procede recurso alguno. En todo caso, dio cuenta de la solicitud de   aclaración y adición que elevó a la Sección Quinta del Consejo de Estado con el   fin de que “se realizara una debida motivación de dicha providencia, pues la   Sección Quinta pasó por alto precisar en sus argumentos la razón por la que   considera que quien haya ocupado el cargo de Defensor Regional del Pueblo y,   posteriormente, es elegido Contralor Municipal, pueda llegar a ejercer control   de sus propios actos, afirmación esta que es contraria a las normas que regulan   el control fiscal en nuestro ordenamiento”. En efecto, “pasó por alto   explicar de qué forma el Contralor Municipal tendría la posibilidad recién   elegido de ejercer control fiscal respecto de sus propios actos en la Defensoría   del Pueblo, pues está claro que el Defensor Regional no tiene ninguna ejecución   fiscal a su cargo y en razón de esta potísima razón no existe la más remota   posibilidad de que el Contralor Municipal de Valledupar, en este caso, pueda   ejercer control fiscal respecto de actuaciones del Defensor del Pueblo Regional”.   Y dado que la Sección Quinta no accedió a la solicitud, encuentra satisfecho el   requisito de subsidiariedad.    

3.1.3.   Inmediatez: Debido a que la acción de tutela se interpuso el 6 de septiembre de   2018 contra una sentencia proferida el 19 de julio del mismo año, consideró   encontrarse dentro del término para cumplir con el requisito de inmediatez.    

3.1.4. Efecto   decisivo de la irregularidad procesal: Insistió en que la “interpretación   indebida de la inhabilidad”, afecta de manera directa sus derechos al debido   proceso, a la igualdad y a elegir y ser elegido, “pues se realizó una   interpretación teleológica o finalista -por demás, errada- del artículo 272 de   la Constitución Política, cuando debió haberle dado una interpretación   gramatical y restrictiva en virtud del artículo 27 del Código Civil de acuerdo   con el principio de capacidad electoral previsto en el artículo 1, numeral 4 del   Código Electoral”.    

3.1.5.   Identificación de los hechos que generaron la vulneración, así como de los   derechos vulnerados: arguyó haber cumplido con este requisito porque identificó  “los yerros de la Sección Quinta” que resultaron en la vulneración de sus   derechos.    

3.2. Requisitos   especiales de procedibilidad    

3.2.1. Defecto   material o sustantivo: Dijo que las sentencias que sirvieron de fundamento a la   decisión  “fueron interpretadas y aplicadas de manera errónea (…) pues en ellas se   hacía alusión a la inhabilidad para contralores departamentales que hubiesen   ejercido cargo de nivel directivo de orden departamental” y nada se dijo   respecto de los cargos públicos del orden nacional. En efecto, “no le era   posible a la Sección Quinta del Consejo de Estado apartarse del tenor literal   consagrado en el artículo 272 de la Constitución Política (…) efectuando una   interpretación finalista o teleológica, cuando no debía hacerlo”. Lo   anterior, debido a que “cuando surjan diversas interpretaciones de una norma   que regula una inhabilidad, ha de preferirse aquella que sea menos restrictiva,   esto es, que limite en menor medida el derecho a acceder al desempeño de   funciones y cargos públicos”. En consecuencia, “no cabe adjudicar al   cargo de Defensor del Pueblo de un departamento un orden diferente al otorgado   por la constitución”.    

3.2.2.   Desconocimiento del precedente judicial: Encontró que se desconoció el   precedente horizontal contenido particularmente en dos pronunciamientos de la   misma Sección Quinta del Consejo de Estado[11],   en los que “se hacía alusión a la inhabilidad para contralores   departamentales que hubiesen ejercido cargo de nivel directivo de orden   departamental y no como quiso acomodarlo la Sección Quinta en el asunto de   marras en el cargo de nivel directivo, pero de orden nacional” como al que   pertenece el de Defensor del Pueblo. Sostiene que no eran aplicables al caso   concreto.    

3.2.3. Violación   directa de la Constitución: Explicó que se violó la Constitución en tanto se   desconoció su debido proceso al haberse proferido una sentencia que declaró que   se encontraba inhabilitado “con argumentos expuestos de manera insuficiente,   bajo consideraciones rebuscadas, carentes de sustento probatorio y jurídico   alguno”. En su opinión, el juez “realizó una interpretación extensiva   haciendo sujeto de inhabilidad a los empleados públicos del nivel directivo y   del orden nacional”, además de que se “separó de la taxatividad de la   inhabilidad y acudió a un criterio finalista falso, pues no es posible, se   repite, que en nuestro ordenamiento, el Contralor Municipal llegue a ejercer   control fiscal sobre los actos de los Defensores Regionales del Pueblo, ni   siquiera existe potencialmente esa posibilidad”. Así mismo, sostuvo que se   violó su derecho a la igualdad “toda vez que en la sentencia cuestionada en   sede de tutela se realizó una interpretación diferente a la que debía darse en   el caso concreto como consecuencia de una indebida valoración de la norma como   de la jurisprudencia de [sic] del Consejo de Estado en materia de   inhabilidades”. Y como consecuencia de lo anterior, alegó vulnerado su   derecho a elegir y ser elegido.    

3.2.4. Falta de   motivación: Arguyó que la sentencia reprochada sostuvo que la finalidad de la   inhabilidad contenida en el inciso octavo del artículo 272 constitucional era   evitar que quien ejerza la función de control fiscal en el respectivo orden   territorial tenga la posibilidad de controlar sus propios “actos adoptados en   tiempo reciente en otra entidad pública del mismo orden”, pero no explicó   cómo es que el contralor municipal ejerce control fiscal sobre las actuaciones   del Defensor Regional no obstante carecer este funcionario de potestad   presupuestal. El pronunciamiento acusado tampoco indicó cómo podía influenciarse   una elección que fue el resultado de un concurso público de méritos.    

3.3. Pretensiones    

                                                     

Solicitó proteger   sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser   elegido. En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia de 19 de julio de 2018   proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado para,   en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se aplique de manera   restrictiva la regla dispuesta en el inciso octavo del artículo 272 de la   Constitución.    

4.                   Trámite procesal de primera instancia    

La acción de tutela correspondió por   reparto a la Sección Primera del Consejo de Estado. Mediante Auto de 17 de   septiembre de 2018, resolvió: i) admitirla; ii) notificar a los magistrados que   integran la Sección Quinta y a los que integran el Tribunal Administrativo de   Cesar con el fin de que rindieran informe; y, iii) comunicar a las partes dentro   del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para   que manifiestaran lo que consideraran pertinente, y con el mismo objetivo, a la   Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.    

5.                   Fundamentos de la oposición    

5.1. Por conducto de la magistrada   ponente de la decisión controvertida, la Sección Quinta del Consejo de Estado indicó que la sentencia de   19 de julio de 2018 carece de los defectos aludidos por el tutelante. Advirtió,   al respecto, que lo que pretende el accionante, mediante la acción de tutela, es   reabrir un debate ya finiquitado[12].    

Agrupó los argumentos planteados así:    

(i) en relación con la violación del   debido proceso, sostuvo que no se vio comprometido porque, en cuanto al nivel   jerárquico del cargo público, “se reiteró la posición jurisprudencial   prevista en sentencia de unificación que establece que si ocupar un cargo en el   nivel ejecutivo configura inhabilidad, con mayor razón la misma se materializa   si el cargo ocupado es de mayor nivel”. Y en lo que respecta al orden   departamental, distrital o municipal del cargo público ocupado, también “se   invocó la definida línea jurisprudencial que esta Sala de Decisión[13]  ha proferido en la que se concluye que para entender satisfecho este elemento   basta con que se pruebe que el cargo se desempeñó en alguna entidad del orden   territorial previsto en la disposición constitucional ‘… sin que tenga   incidencia alguna la categoría de la entidad territorial en la que se aspira a   ejercer contralor, ni si en el ejercicio del cargo de contralor, la persona   podrá ejercer control sobre los dineros gestionados por la entidad en la que   trabajaba”.    

(ii) en relación con el   desconocimiento del precedente, que acarrea la violación del derecho a la   igualdad y a elegir y ser elegido, sostuvo que el accionante incurrió en un   error al alegar ausencia de invocación de los precedentes aplicables, cuando la   sentencia que reprocha hizo mención expresa de aquellos. Y sobre la supuesta   indebida interpretación de los precedentes aplicables, insistió en que se trata   de una línea jurisprudencial clara y uniforme que permite sostener que “el   ámbito de ejercicio de sus funciones [como Defensor Regional]   correspondió a todo este departamento, dentro del cual se encuentra incluido,   por supuesto, el municipio de Valledupar”.    

(iii) finalmente, respecto a la   supuesta falta de motivación para explicar la forma en que la contraloría   municipal ejerce control sobre los actos fiscales del defensor regional, indicó   que ello excedía su competencia porque el problema jurídico a resolver no   incluía previsión alguna al respecto. Por ello, “constituye una controversia   que escapa de los límites fijados en el litigio y por tal razón no había lugar   al proferir argumentos sobre el particular”.    

5.2. El secretario del Tribunal   Administrativo del Cesar remitió, sin más, copia del expediente Nro.   2001-23-39-002-2017-00148-00, correspondiente al proceso adelantado contra el   acto de elección del accionante[14].    

5.3. El señor Carlos Alberto Pallares   Buelvas, uno de los demandantes en el proceso de nulidad electoral, remitió   respuesta indicando que “no existe la menor duda que se cumplen los   requisitos funcional, temporal y espacial en el cargo que ejerció el demandante   incluso hasta un día antes de la elección como Contralor Municipal de   Valledupar. Y, al cumplirse con los requisitos antes mencionados (temporal,   espacial y funcional), el aspirante y elegido llegaba con cierta ventaja frente   a los demás aspirantes al cargo, que es lo que finalmente estructura la   prohibición de elegir a quienes se encuentren en esa situación administrativa en   el año anterior a la elección”[15].    

6.                   Decisiones judiciales que se revisan    

6.1. Decisión del   juez de tutela de primera instancia[16]    

Mediante sentencia proferida el 31 de octubre de 2018,   la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo porque “el actor no   logró demostrar la configuración de los defectos alegados y los argumentos de   inconformidad plasmados contra la sentencia del 19 de julio de 2018, están   encaminados a debatir aspectos que fueron abordados por el juez natural de la   causa, los cuales obedecieron a un criterio de interpretación racional en virtud   de la autonomía judicial prevista en el artículo 228 de la Constitución   Política”.    

6.2. Impugnación[17]    

El accionante impugnó oportunamente[18] la anterior providencia   y solicitó revocar “de manera integral el fallo de primera instancia y, en su   lugar, se decrete el amparo de los derechos fundamentales”  que considera vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Al efecto,   insistió en los argumentos esgrimidos en la acción de tutela y ahondó en las   restricciones que tienen los operadores de justicia al momento de interpretar   las disposiciones que limitan derechos fundamentales.    

6.3. Sentencia de   segunda instancia[19]    

Al resolver la impugnación[20], la Subsección A de la   Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó, el 16 de enero de 2019, la   sentencia del a quo. A propósito del supuesto defecto sustantivo que   conllevó a la violación del debido proceso, explicó que la Sección Quinta “ha   señalado que el juez puede utilizar simultáneamente la interpretación   sistemática, teleológica y la restrictiva, ello para mayor garantía de la   aplicación del ordenamiento jurídico, la cual debe realizarse de forma armónica,   pues su contenido cobra sentido en cuanto se relaciona y guarda consonancia con   las demás normas integrantes de dicho ordenamiento, máxime cuando no hacer uso   de dichas interpretaciones genera una inaplicación inexacta o absurda de la   norma. De allí que en la sentencia de unificación del 26 de marzo de 2015   indicara que la interpretación sistemática no conllevaba necesariamente una   interpretación violatoria de la restricción del régimen de inhabilidades”.   Añadió que, “si bien es cierto que en las sentencias referidas sobre la   interpretación de las normas sobre inhabilidades se examinó el nivel del cargo   desempeñado, también lo es que ello no impide en forma alguna que dichos   argumentos sean extendidos al aspecto relacionado con el orden territorial del   cargo. Efectivamente, considerar, como lo pretende el accionante, que la   precitada normativa determina la inhabilidad según el orden donde se desempeñe   el cargo, sin tener en cuenta el ámbito donde repercuten sus funciones   resultaría en una incoherencia”. Lo anterior, para concluir que la   interpretación de la Sección Quinta fue razonable y acorde con la jurisprudencia   aplicable al caso.      

7.                   Actuaciones en sede de revisión    

Las decisiones judiciales objeto revisión fueron   seleccionadas por la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco (5) de la Corte   Constitucional[21],   mediante auto de 21 de mayo de 2019, y asignadas mediante sorteo al suscrito   magistrado para su sustanciación.    

Mediante auto de 28 de agosto de 2019, la Sala Plena   decidió asumir su conocimiento y, al día siguiente, suspendió los términos y   solicitó la remisión del proceso ordinario de nulidad electoral el cual fue   recibido el 25 de septiembre del mismo año.    

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

1.       Competencia    

La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales proferidas dentro del   proceso de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86,   inciso segundo, y 241, numeral 9º, de la Constitución   Política, y 31 a 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

2.       Problema jurídico y estructura de la decisión    

Teniendo en cuenta los antecedentes de la presente   actuación, corresponde a la Corte determinar si la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales del accionante al   debido proceso y de acceso al desempeño de cargos públicos, al proferir la   sentencia de 19 de julio de   2018 mediante la cual declaró la nulidad de su elección como Contralor   Municipal de Valledupar, con el argumento de que, en el momento de su elección,   se encontraba incurso en la   inhabilidad prevista en el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución[22], por haber  ocupado dentro del año anterior   a la elección un cargo público   en el nivel directivo del orden departamental, debido a que, dentro de dicho   término, se desempeñó como Defensor Regional del Pueblo en el Departamento del   Cesar.    

                                                                                     

Para resolver, la Sala analizará, como cuestión previa, (i) la   legitimación en la causa y el cumplimiento de los requisitos generales de   procedibilidad de la tutela, teniendo en cuenta que se dirige contra una   providencia judicial. Dado que los encuentra satisfechos, pasará a decidir sobre   la revisión que le corresponde, para lo cual   realizará el análisis sustancial de caso a partir de los defectos alegados por   el accionante, que la Sala abordará bajo la causal específica de procedibilidad   de la tutela consistente en la violación directa de la Constitución, para lo   cual se referirá (ii) al   cumplimiento del mencionado requisito específico de procedibilidad de la tutela   contra providencias judiciales; (ii) a las inhabilidades como limitaciones al   derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos; (iii) a los   presupuestos de la causal de inhabilidad para ser elegido contralor municipal   relacionada con la ocupación de cargos públicos, en los términos del inciso   octavo del artículo 272 de la Constitución; y (iv) al orden territorial al que   pertenece el cargo de Defensor Regional del Pueblo.    

Con fundamento en tales consideraciones   revocará las sentencias que negaron la acción de tutela interpuesta y, en su   lugar, concederá la protección reclamada.    

3. Cuestión previa: legitimación en la causa   y procedencia de la tutela    

3.1. Legitimación en la causa    

El accionante se   encuentra legitimado[23] para adelantar la presente tutela contra   la Sección Quinta del Consejo de Estado por cuanto, según alega, dicha   Corporación judicial, en el marco del proceso de nulidad electoral a que se ha   hecho referencia, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la   igualdad y a elegir y ser elegido, al declarar la nulidad de su elección como   contralor municipal de Valledupar.    

La   Sección Quinta del Consejo de Estado, por su parte, autoridad judicial   dermandada[24] en ejercicio de la acción de tutela,   profirió la decisión judicial que, según el accionante, vulneró sus derechos   fundamentales.    

3.2. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra   decisiones judiciales. Reiteración jurisprudencial[25]    

De conformidad con el artículo 86 de la Constitución toda persona   puede reclamar ante los jueces, mediante acción de tutela, la protección   inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados   por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y, en los casos   que establezca la ley, de los particulares[26],   cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo   que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable.    

Tal mecanismo de protección procede, en consecuencia, contra   cualquier autoridad pública que con sus actuaciones u omisiones vulneren o   amenacen derechos constitucionales fundamentales. Dentro de tales autoridades   públicas se encuentran incluidas, por supuesto, las judiciales, en cuanto   autoridades de la República, las cuales, sin excepción, están instituidas   para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,   bienes, creencias y demás derechos y libertades, como lo dispone el artículo   2 de la Constitución.    

Bajo tales supuestos constitucionales y los artículos 6-1 del   Decreto Ley 2591 de 1991, 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[27],   la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela para   la protección de derechos fundamentales vulnerados por decisiones judiciales (i)   respecto de las cuales no existan otros recursos o medios de defensa judicial,   (ii) cuando, no obstante su existencia, se utilice como mecanismo transitorio   para evitar un perjuicio irremediable, y (iii) cuando, atendiendo a las   circunstancias en que se encuentre el solicitante, los medios existentes no sean   eficaces.    

No obstante,   dada la naturaleza de las autoridades judiciales –a las que la Constitución ha   asignado la función de administrar justicia[28]–,   este tribunal ha precisado que la procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales es excepcional[29]  puesto que, en tales casos, “la adecuada protección de los   principios y valores constitucionales implica un ejercicio de ponderación entre   la eficacia de la mencionada acción –presupuesto   del Estado Social y Democrático de Derecho–, y la   vigencia de la autonomía e independencia judicial, el principio de cosa juzgada   y la seguridad jurídica”[30].     

Por tales razones, ha señalado que “la acción de tutela contra   sentencias judiciales es un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar   aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias, de   relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión incompatible con la   Constitución. En este   sentido, la acción de tutela contra decisión judicial es concebida como un   “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado,   lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la   discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho   legislado, que dieron origen a la controversia”[31].    

La excepcionalidad de la tutela contra providencias judiciales ha   llevado a la Corte, a partir de la Sentencia C-590 de 2005, a exigir el   cumplimiento de un conjunto de requisitos generales y específicos de   procedencia, que podrían sintetizarse en los siguientes términos:    

3.2.1. De los requisitos   generales    

Ha precisado la Corte que la   acción de tutela contra providencias judiciales debe cumplir los siguientes   requisitos generales[32]: (i) relevancia   constitucional[33], esto es, que involucre la posible   vulneración de derechos fundamentales del accionante; (ii) subsidiariedad,  en el   sentido de que se hubieren agotado los recursos ordinarios y extraordinarios al   alcance del accionante dentro del proceso en que se profirió la providencia,   excepto que, atendiendo a   las circunstancias en que se encuentre, no sean eficaces, o que la tutela   pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable[34]; (iii) inmediatez, es decir que, atendiendo a las circunstancias   del accionante, se interponga en un término razonable a partir del hecho que   originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad   procesal, que esta tenga incidencia en la decisión que se considera lesiva de los derechos   fundamentales; (v) que el accionante identifique de forma   razonable los yerros que   generan la vulneración, y que estos hayan sido cuestionados dentro del proceso   judicial, en cuanto ello hubiere sido posible; y (vi) que no se   dirija contra una sentencia de tutela, salvo si existió fraude en su adopción[35].    

3.2.2. De los requisitos   específicos    

Además de los anteriores requisitos generales, es necesario   acreditar[36]  que la autoridad judicial demandada vulneró en forma grave el derecho al debido   proceso[37]  del accionante, a tal punto que   la decisión judicial resulta incompatible con la Constitución por incurrir en alguno de los   siguientes defectos[38]  que la jurisprudencia constitucional denomina requisitos específicos de   procedibilidad, a saber:    

(i) Defecto orgánico: se presenta cuando la providencia impugnada fue   proferida por un funcionario judicial que carecía de competencia para adoptarla[39].    

(ii) Defecto procedimental: se origina cuando la decisión judicial cuestionada se   adoptó con desconocimiento del procedimiento establecido[40].    

(iii) Defecto fáctico: se configura cuando el juez carece de apoyo   probatorio para la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión   cuestionada, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada[41].     

(iv) Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas   inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto;   cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y   la decisión[42]; o cuando se otorga a la norma jurídica un  sentido y alcance que   no tiene, entre otros supuestos.    

(v) Error inducido: sucede cuando la decisión que vulnera los   derechos fundamentales del accionante[43] es producto de un engaño por parte de   terceros.    

(vi) Falta de motivación: implica el incumplimiento del deber de dar   cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión[44].    

(vii) Desconocimiento del precedente:  se configura cuando el   funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida[45] en la materia de que se trate, sin ofrecer un mínimo   razonable de argumentación[46].    

(viii) Violación directa de la   Constitución[47]: se estructura cuando la autoridad judicial le   da a una disposición un alcance abiertamente contrario a la Carta Fundamental.   Esta Corte ha indicado[48]  que se presenta violación directa de la Constitución cuando, desconociendo que,   de acuerdo con su artículo 4 “la Constitución es norma de normas”, por lo   que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra regla jurídica “se   aplicarán las disposiciones superiores”[49],  el juez adopta, entre otros supuestos, una decisión que la desconoce[50],   porque deja de aplicar una norma constitucional que resulta   aplicable al caso concreto[51], o   desconoce valores, principios o reglas constitucionales que determinan la   aplicación de la disposición legal al caso concreto. Se configura igualmente cuando se desconoce o altera el   sentido y alcance de una regla fijada directamente por el constituyente.    

Esta Corporación ha sido enfática en señalar que no toda   irregularidad procesal o diferencia interpretativa configura una causal de   procedibilidad de la acción[52].   Es necesario que los reproches alegados sean de tal magnitud que permitan   desvirtuar la constitucionalidad de la decisión judicial objeto de tutela[53]. “No se trata entonces de un mecanismo   que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no   comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho   legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo   excepcional, subsidiario y residual, para proteger los derechos fundamentales de   quien, luego de haber pasado por un proceso judicial, se encuentra en condición   de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente   –es decir segura y en condiciones de igualdad–,   de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”[54].    

3.3. Análisis del   cumplimiento de los requisitos generales    

La Sala encuentra cumplidos los requisitos generales   anteriormente reseñados, por las siguientes razones:    

3.3.1. En efecto, la cuestión sometida a consideración de la Corte tiene   evidente relevancia constitucional por cuanto gira en torno a la vulneración de   los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser   elegido, que el accionante atribuye a una errónea interpretación del régimen   constitucional de inhabilidades de los contralores municipales, con fundamento   en la cual, mediante la sentencia reprochada, la Sección Quinta del Consejo de   Estado anuló su elección en tal cargo en el Municipio de Valledupar.    

3.3.2. Así mismo, encuentra la Sala que el accionante no contaba con mecanismos   judiciales ordinarios de defensa por cuanto la providencia contra la cual se   dirige la tutela fue proferida en segunda instancia, contra la cual no proceden   los recursos ordinarios   regulados en los artículo 242 y s.s. del Código de Procedimiento Administrativo   y de lo Contencioso Administrativo. Tampoco podía acudir a mecanismos   extraordinarios como el recurso de revisión, regulado en los artículos 248 y   s.s. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo, debido a que el defecto sustantivo y la falta de motivación   atribuidos a la sentencia no constituyen causales de revisión. Pero aún si lo   fueran, tal mecanismo no resultaría eficaz para la protección del derecho   político[55]  del accionante, por razón del lapso faltante para la terminación del período del   cargo para el cual había sido elegido. Y en cuanto a la falta de motivación que   el accionante también alegó, resulta necesario precisar que si bien la   jurisprudencia del Consejo de Estado admite que dicha causal proceda como motivo   de revisión por tratarse de pretermisión de la instancia, en el presente caso se   formuló en conexión con el defecto sustantivo con el propósito de que la   autoridad judicial accionada expusiera las razones por las cuales estimaba que   la aplicación de la inhabilidad cumplía la finalidad de impedir que el contralor   municipal pudiera ejercer control fiscal sobre los actos del Defensor Regional   del Pueblo. Se entiende satisfecho, por tanto, el requisito de subsidiariedad.    

3.3.3. De igual manera se satisface el principio de inmediatez, por cuanto la   acción de tutela fue interpuesta el 6 de septiembre de 2018 para cuestionar la   sentencia  proferida el 19 de julio del mismo año, es decir, mes y medio   después de dicha fecha.    

3.3.4. También   es claro que el cargo propuesto por el accionante se dirige a demostrar que el   órgano judicial accionado aplicó una inhabilidad a un supuesto   fáctico no contemplado en la regla constitucional que la contempla, en cuanto  el orden territorial del cargo ocupado por el tutelante no correspondía al   previsto en ella, incurriendo así en una irregularidad decisiva pues es a partir   de dicha interpretación que el órgano judicial encuentra configurada la   inhabilidad y, con fundamento en ella, declara la nulidad de la elección.    

3.3.5. El demandante igualmente identificó en forma razonable los hechos que, en   su opinión, generaron la vulneración de sus derechos. Señaló que la providencia   atacada los desconoció al haber revocado la decisión de primera instancia que no   encontró probada la inhabilidad, y expuso las razones por las cuales considera   que la decisión de segunda instancia reprochada, al declarar probada la   inhabilidad con fundamento en una interpretación equivocada de la regla que la   establece, incurrió en defectos constitutivos de violación del debido proceso.    

3.3.6. Finalmente se constata que la acción de tutela no se dirige contra una   decisión de tutela, pues la providencia acusada es la proferida por la Sección   Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad electoral seguido   contra el accionante.    

4. Análisis del cumplimiento del defecto consistente en violación   directa de la Constitución    

El accionante   alega que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al proferir la sentencia   contra la cual dirige la tutela, incurrió en el defecto material o sustantivo,   en violación directa de la Constitución, en   desconocimiento del precedente judicial y en falta de motivación, con fundamento   en las siguientes consideraciones:    

–            Sobre el defecto sustantivo: que “no le era posible a la Sección Quinta del   Consejo de Estado apartarse del tenor literal consagrado en el artículo 272 de   la Constitución Política (…) efectuando una interpretación finalista o   teleológica”. Lo anterior, debido a que “cuando surjan diversas   interpretaciones de una norma que regula una inhabilidad, ha de preferirse   aquella que sea menos restrictiva, esto es, que limite en menor medida el   derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos”.    

–            Sobre la violación directa de la Constitución: que“no cabe adjudicar al cargo   de Defensor del Pueblo de un departamento un orden diferente al otorgado por la   constitución”. En este sentido “realizó una interpretación extensiva   haciendo sujeto de inhabilidad a los empleados públicos del nivel directivo y   del orden nacional”, además de que se “separó de la taxatividad de la   inhabilidad y acudió a un criterio finalista falso, pues no es posible, se   repite, que en nuestro ordenamiento, el Contralor Municipal llegue a ejercer   control fiscal sobre los actos de los Defensores Regionales del Pueblo, ni   siquiera existe potencialmente esa posibilidad”. Así mismo, sostuvo que se   violó su derecho a la igualdad “toda vez que en la sentencia cuestionada en   sede de tutela se realizó una interpretación diferente a la que debía darse en   el caso concreto como consecuencia de una indebida valoración de la norma como   de la jurisprudencia de [sic] del Consejo de Estado en materia de   inhabilidades”.    

–            Sobre el desconocimiento del precedente judicial: que desconoció el precedente   horizontal contenido particularmente en dos pronunciamientos de la misma Sección[56],   en los que “se hacía alusión a la inhabilidad para contralores   departamentales que hubiesen ejercido cargo de nivel directivo de orden   departamental y no como quiso acomodarlo la Sección Quinta en el asunto de   marras en el cargo de nivel directivo, pero de orden nacional” como al que   pertenece el de Defensor del Pueblo.    

–            Sobre la falta de motivación: que en la sentencia reprochada se sostuvo que la   finalidad de la inhabilidad contenida en el inciso octavo del artículo 272   constitucional era evitar que quien ejerza la función de control fiscal en el   respectivo orden territorial tenga la posibilidad de controlar sus propios   “actos adoptados en tiempo reciente en otra entidad pública del mismo orden”,   pero no explicó cómo es que el contralor municipal ejerce control fiscal sobre   las actuaciones del Defensor Regional no obstante carecer este funcionario de   potestad presupuestal.    

En relación con   los argumentos planteados para sustentar la falta de motivación y el   desconocimiento del precedente, resulta necesario precisar:    

–          Al alegar la falta de motivación en realidad lo que pretende el   accionante es cuestionar el alcance dado al elemento territorial, en el sentido   de que no cumple la finalidad de la inhabilidad relacionada con impedir el   control de los actos propios adoptados en tiempo reciente en otra entidad   pública del mismo orden, porque “en ningún escenario la   Contraloría municipal ejerce control fiscal sobre los actos del Defensor   Regional”.    

–          No demostró el accionante el alegado desconocimiento del precedente   y, por el contrario, lo que se desprende de las diversas sentencias citadas es   que no ha existido en la Sección Quinta del Consejo de Estado una posición   unificada en la interpretación del sentido y alcance del elemento territorial de   la inhabilidad para ser contratalor departamental, distrital o municipal[57]. En   efecto:    

–          En la sentencia proferida en el caso con radicación No.   2016-00074-02 de 7 de diciembre de 2016[58],   que se cita en la sentencia impugnada como posición   jurisprudencial que se corrobora, se estudió la configuración   de la inhabilidad en el caso de un contralor distrital que, antes de se elegido,   se desempeñó como jefe de la oficina de control interno de la Universidad   Departamental del Magdalena. Al examinar el orden territorial del cargo se dijo   en esa providencia que “la Sala   Electoral ha fijado el alcance de este elemento y ha establecido que para que   aquel se encuentre materializado debe probarse simplemente que el cargo público   se ocupó en una entidad del orden departamental, distrital o municipal, sin   que tenga incidencia alguna la categoría de la entidad territorial en la que se   aspira a ejercer contralor, ni si en el ejercicio del cargo de contralor, la   persona podrá ejercer control sobre los dineros gestionados por la entidad en la   que trabajaba”. Y concluyó: “para   entender satisfecho este elemento basta, con que se pruebe que el cargo se   desempeñó en alguna entidad del orden territorial previsto en la disposición   constitucional, debido a que aquella no contiene ninguno de los   condicionamientos expuestos por las partes, y por ende, aquellos no tienen la   posibilidad de enervarla o impedir su materialización”   (subrayado fuera de texto).    

–          Algunos meses después, en la sentencia de 13 de julio de 2017   (radicado Nro. 2016-00028-01), se estudió si la inhabilidad prevista en el   artículo 272 superior puede configurarse por el ejercicio previo de cargos   públicos del orden nacional. En dicha oportunidad esa Corporación concluyó que,  “la inhabilidad en comento para ser elegido contralor departamental se   limita al ejercicio de cargos del orden departamental, distrital o municipal,   sin que el Constituyente la hubiera extendido a aquéllos del orden nacional”,   por lo que en el caso concreto “no se encuentra demostrado el elemento   territorial de la inhabilidad consagrada en el inciso octavo del artículo   272” (subrayado fuera de texto).    

–          Con anterioridad, en sentencia de 24 de abril de 2013   (expediente Nro. 2012-00064-01) se dijo que, dado que el cargo de director   territorial de la ESAP pertenece al orden nacional, la nulidad no prospera pues,   “se reitera, no se verifica uno de los requisitos indispensables  para que se configure la inhabilidad endilgada a la demandante, esto es,   haber ocupado dentro del año anterior a la elección como Contralor, cargo   público del orden departamental, municipal o distrital” (subrayado fuera   de texto).    

–          Incluso en el año 2002, en el caso con radicado Nro. 2002-0343-01,   el 5 de diciembre de ese año se profirió sentencia en la que al analizar la   violación del régimen de inhabilidades contenido en los literales a), b) y g)   del artículo 174 de la ley 136 de 1994 y en el artículo 37 de la ley 617 de   2000, se sostuvo que “[D]e conformidad con lo prescrito por el artículo 281   de la Constitución Política, la Defensoría del Pueblo forma parte del Ministerio   Público y ejerce sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General   de la Nación; en consecuencia, las Defensorías Regionales actúan en ejercicio   de facultades desconcentradas y dependen del nivel nacional y por lo tanto no   forman parte de las entidades del municipio respectivo” (subrayado fuera   de texto).    

Como puede   apreciarse, no demostró el accionante el desconocimiento del precedente. Los   demás argumentos empleados para sustentar los defectos que le atribuye a la   sentencia impugnada, en realidad se basan en diferentes cuestionamentos a la   interpretación que la Sección   Quinta del Consejo de Estado hizo del nivel jerárquico y del orden   territorial del cargo de Defensor Regional del Pueblo, dos de los presupuestos   de la inhabilidad contemplada en el inciso octavo del artículo 272 de la   Constitución, con fundamento en la cual declaró la nulidad de su elección como   contralor municipal, razón por la que, para la Sala, los defectos alegados se   pueden examinar bajo la causal consistente en violación directa de la   Constitución.    

5. Breve caracterización de la violación directa de la   Constitución    

El fundamento de esta causal es el modelo actual del   ordenamiento constitucional, puesto que a los preceptos contenidos en la Carta   de 1991 se les ha reconocido caracter normativo, de manera que pueden ser   aplicados directamente por las autoridades y los particulares en algunos casos.   En ese sentido, es posible discutir las decisiones judiciales por medio de la   acción de tutela en los eventos en que los jueces omiten o no aplican   debidamente las normas constitucionales[59].    

La violación directa de la Constitución, inicialmente,   se concibió como un defecto sustantivo pero, con posterioridad, a partir de la   Sentencia T-949 de 2003, se empezó a entender como una causal autónoma de   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, tendencia que   se consolidó en la Sentencia C-590 de 2005 en la que la Corte “incluyó, en   ese contexto, definitivamente a la violación directa de un precepto   constitucional en el conjunto de defectos autónomos que justifican la   presentación de una tutela contra providencias judiciales. Al hacerlo no   modificó, por supuesto, el sentido específico que la jurisprudencia anterior le   había atribuido, aunque sí la inicial importancia que al comienzo le reconoció”[60].    

El desconocimiento de la Constitución puede producirse   en diferentes hipótesis[61]. En términos generales, esta figura se   estructura cuando el juez en la decisión desconoce las normas constitucionales,   lo que puede ocurrir, en primer lugar, porque no aplica una norma fundamental  al caso en estudio[62], ya sea porque (i) en la solución   del caso dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con   el precedente constitucional; (ii) no tuvo en cuenta un derecho   fundamental de aplicación inmediata[63]; o (iii) vulneró derechos fundamentales al no tener en cuenta el   principio de interpretación conforme con la Constitución[64].    

En segundo lugar, porque aplicó la ley al margen de los   preceptos consagrados en la Constitución[65]. En este caso, se ha señalado que los jueces se encuentran obligados   a aplicar la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4   Superior[66], en tanto la Constitución es norma de   normas y, cuando exista incompatibilidad entre las disposiciones de esta y de la   ley u otra norma jurídica, se aplicarán de preferencia las constitucionales[67].    

Se configura igualmente cuando, en la aplicación de   reglas constitucionales, la autoridad judicial desconoce el sentido y alcance   que el propio constituyente les ha dado. Las reglas, como se sabe, son mandatos   de acción, tienen naturaleza deontólogica y están establecidas para que se   cumplan en el sentido que ellas contienen. Cuando se trate de normas que limitan   derechos fundamentales, el desconocimiento de la Constitución surge de una   aplicación que desconozca los criterios de interpretación restrictiva de tal   tipo de normas.    

6.    Las inhabilidades como restricciones al derecho de acceso al desempeño de   funciones y cargos públicos    

Como ha dicho reiteradamente esta   Corporación, las inhabilidades   son aquellas circunstancias señaladas por el constituyente o el legislador que   limitan el derecho de los ciudadanos a ser elegidos en un cargo público o a   acceder a su desempeño o al de determinadas funciones públicas[68]. Ha dicho igualmente que corresponde al   legislador su regulación, incluso para establecer inhabilidades permanentes,   dentro del amplio margen de   decisión política que tiene para configurar el orden jurídico, siempre que lo   haga dentro de los márgenes establecidos por la Constitución. Cualquier limitación, en los términos del artículo 93 de la   Constitución, debe respetar,   adicionalmente, el contenido esencial de tales derechos conforme a los tratados   internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Por tal razón, en   el ejercicio de esa facultad, el legislador tiene límites, por la que las   inhabilidades que adopte deben   ser razonables y proporcionales, siempre que, además, no sean contrarias a lo   dispuesto en la Constitución y en los tratados y convenios internacionales   ratificados por el Congreso. Se trata, al fin y al cabo, de restricciones al ejercicio de uno de los   derechos fundamentales que se encuentran en la base del modelo democrático   participativo y pluralista consagrado en la Constitución.    

En efecto, el derecho de acceder al desempeño de   funciones y cargos públicos  forma parte de un conjunto de derechos   consagrados en el artículo 40 de la Constitución para garantizar el derecho   fundamental de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y   control del poder político. El artículo 23 de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos, integrada al ordenamiento superior, indica, por su parte, que   todos los ciudadanos deben gozar, en condiciones de igualdad, del derecho de   acceso a las funciones públicas de su país. Se trata de un derecho político   fundamental de aplicación inmediata, cuyo ejercicio debe ser protegido y   facilitado por las autoridades públicas, en cuanto facilitar la participación de   todos en las decisiones que los afectan y en la vida política y administrativa   de la Nación, constituye un fin esencial del Estado, en los términos de los   artículos 2, 3 y 85 de la Constitución.    

No obstante, como ocurre con los demás derechos, el de acceso al   desempeño de funciones y cargos públicos no tiene carácter absoluto[69].   El legislador podrá, en cuanto no contraríe la Constitución, se repite, exigir   requisitos e imponer limitaciones[70] que resulten necesarias para asegurar la idoneidad y   probidad de los servidores públicos. El régimen de inhabilidades, en particular,   persigue que quienes aspiran a la función pública cumplan las condiciones que   garanticen la gestión de los intereses públicos “con arreglo a los criterios   de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen   servicio”[71].    

Ahora bien, si como lo ha reconocido reiteradamente la   jurisprudencia, el legislador   tiene un margen de discrecionalidad amplio para regular las inhabilidades para   acceder a la función pública, dentro de las limitaciones que la propia Carta   define, “Diferente es la situación del operador jurídico, quien debe   interpretar estricta y restrictivamente las causales de inelegibilidad, en tanto   y cuanto son excepciones legales al derecho de las personas a acceder a los   cargos públicos”[72].    

Como dijo la Corte en la Sentencia C-147 de 1998, “No   se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional,   son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos   públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta sino que   constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia.   Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las inhabilidades,   incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser interpretado   restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el riesgo de   convertir la excepción en regla. Por consiguiente, y en función del principio   hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas posibles de   una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita   el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos”.    

Por tales razones, el intérprete debe acudir primero a   la disposición que establece la inhabilidad como criterio fundamental; sólo en   la medida en que ésta sea incompleta o insuficiente para resolver el caso, puede   acudir a su concretización, para lo cual se encuentra obligado a incluir los   elementos que le proporciona la disposición misma, así como las directrices que   la Constitución contiene, en orden a la aplicación, coordinación y valoración de   dichos elementos en el curso de la solución del problema. Es por ello que la   aplicación de las inhabilidades no admite analogías ni aplicaciones extensivas   y, por el contrario, “deben aplicarse de manera taxativa y restringida en   aras de impedir, o bien una afectación desproporcionada del derecho, o bien una   contradicción que haga inocuo el mandato superior. Si es la Constitución la que   opta por limitar el ejercicio del derecho a acceder a cargos públicos de una   forma determinada, no le es permitido al legislador entrar a flexibilizar o   extender tales límites”[73].    

En este sentido, entre dos interpretaciones posibles   siempre se deberá elegir aquella que haga efectivos los principios y valores   constitucionales en que se funda el derecho de acceso al desempeño de funciones   y cargos públicos. Lo anterior, en función de los principios pro homine, pro   libertatis y de favorabilidad, en virtud de los cuales el operador jurídico   debe preferir la interpretación “que limite en menor medida (…) el derecho   de las personas a acceder a cargos públicos”[74], de manera que “traslada la carga de la   argumentación desde la defensa del derecho a la justificación del límite, por lo   que los conflictos se resuelven en favor del primero”[75].    

La Corte Constitucional se ha referido en reiterada   jurisprudencia[76] al principio pro homine, en relación con el   cual ha dicho:    

“(…), es necesario tener   en cuenta además que de acuerdo con el artículo 5° del Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos y el artículo 29 de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos, siempre habrá de preferirse la hermenéutica que resulte menos   restrictiva de los derechos establecidos en ellos.    

Cláusula de favorabilidad   en la interpretación de los derechos a que aluden los tratados de derechos   humanos conocida también como principio pro homine, que tanto la jurisprudencia   de la Comisión Interamericana[77]  como de la Corte Constitucional han aplicado en repetidas ocasiones[78].”    

Ha dicho igualmente la Corte que, con base en el   principio de interpretación conforme, los métodos tradicionales de   interpretación (sistemático, histórico, teleológico y gramatical) deberán   garantizar la eficacia de las facetas jerárquica, directiva e integradora de la   Constitución, con fundamento en el principio de supremacía constitucional que   consagra el artículo 4 superior, de tal manera que resulten compatibles con las   restricciones formales y materiales de validez que impone la Carta Política, y   en consecuencia, “el intérprete deberá desechar aquellas opciones   interpretativas que contradigan la Carta, incluso cuando las mismas sean un   ejercicio razonable de las fórmulas de interpretación mencionadas”[79], so pena de estar violando directamente la   Constitución. A lo anterior se suma, que la interpretación restrictiva que se   impone al operador jurídico se fundamenta no sólo en que se trata de la   restricción de un derecho político fundamental, como ya se dijo, sino de una   materia reservada al legislador, quien igualmente se encuentra limitado por lo   dispuesto en la Constitución y en los tratados y convenios internacionales sobre   derechos humanos.    

Finalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil[80], en cuanto a la aplicación restrictiva de   los mandatos legales de contenido prohibitivo, recogiendo reiterada   jurisprudencia constitucional, contencioso administrativa y de la Corte Suprema   de Justicia -en análisis que resulta pertinente respecto de la interpretación de   disposiciones que limitan derechos políticos fundamentales[81]-, precisó sobre el   particular:    

“No está de más recordar que las prohibiciones, en tanto limitan la   libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal;   la tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y   taxativa; y su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris y la interpretación extensiva. Las normas   legales de contenido prohibitivo hacen parte de un conjunto de disposiciones que   integran un régimen jurídico imperativo y de orden público, razón por la cual no   son disponibles ni pueden ser derogadas, modificadas, ampliadas o adicionadas   por acuerdo o convenio o acto unilateral.     

La jurisprudencia de la Corte Constitucional[82] y del Consejo de Estado[83], coinciden en que las normas que establecen   prohibiciones deben estar de manera explícita en la Constitución o en la ley y   no podrán ser excesivas ni desproporcionadas. No pueden interpretarse   extensivamente sino siempre en forma restrictiva o estricta; es decir, en la   aplicación de las normas prohibitivas, el interprete solamente habrá de tener en   cuenta lo que en ellas expresamente se menciona y, por tanto, no le es permitido   ampliar el natural y obvio alcance de los supuestos que contemplan, pues como   entrañan una limitación -así fuere justificada- a la libertad de actuar o   capacidad de obrar, sobrepasar sus precisos términos comporta el desconocimiento   de la voluntad del legislador.    

Así, en esta materia cobra importancia la regla de hermenéutica   consagrada en el artículo 31 del Código Civil, según la cual, “[l]o favorable u odioso de una disposición   no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. La extensión   que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido, y según las   reglas de interpretación…” (“favorabilia sunt amplianda, odiosa sunt   restringenda”); y de ahí la proscripción de las   interpretaciones extensivas de las normas prohibitivas, tal y como lo precisó la   Corte Suprema de Justicia, al señalar que “[e]n la interpretación de las leyes   prohibitivas no deben buscarse analogías o razones para hacerlas extensivas a   casos no comprendidos claramente en la prohibición[84].    

En consecuencia, la interpretación y aplicación restrictiva es una regla   que rige tratándose de normas prohibitivas, dado que consagran limitaciones al   ejercicio de un derecho o de competencias señaladas en la ley, criterio   hermenéutico que responde al principio de taxatividad, de acuerdo con el cual   solo operan las prohibiciones que en forma precisa establece el legislador.”    

7. Elementos de   la causal de inhabilidad para ser elegido contralor municipal por ocupación de   cargos públicos    

El artículo 267 de la Constitución Política establece   que el Control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General   de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los   particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.    

El 272 señala, por su parte, (i) que la vigilancia de   la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya   contralorías, corresponde a estas; (ii) que la de los municipios incumbe a las   contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de   contralorías municipales[85], y (iii) que corresponde a las asambleas y   a los concejos distritales y municipales, organizar las respectivas contralorías   como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal.    

En cuanto a la elección de los contralores   departamentales, distritales y municipales, dispone la precitada disposición   constitucional que corresponde hacerla a las asambleas departamentales y a los   concejos distritales y municipales, mediante convocatoria pública conforme a la   ley, siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad,   participación ciudadana y equidad de género, para períodos iguales a los de los   respectivos gobernadores o alcaldes, y que ninguno podrá ser reelegido para el   periodo inmediato.    

Y agerga que, para ser elegido contralor departamental,   distrital o municipal, se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en   ejercicio, tener más de veinticinco años, acreditar título universitario y las   demás calidades que establezca la ley[86]; y de acuerdo con la modificación   introducida al artículo 272 de la Constitución Política por el artículo 23 del   Acto Legislativo 2 de 2015[87], no podrá ser elegido contralor   departamental, distrital o municipal, “quien sea o haya sido en el último año   miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya   ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o   municipal”.    

Según el artículo 163 de la Ley 136 de 1994, tampoco   podrá ser elegido quien haya sido contralor o auditor de la contraloría   municipal en todo o parte del período inmediatamente anterior, como titular;   haya sido miembro de los tribunales que hagan la postulación, dentro de los tres   años anteriores; ni quien esté incurso en las inhabilidades señaladas en el   artículo 95 para ser alcalde “en lo que sea aplicable”.     

7.1. Los elementos de la inhabilidad por ocupación de   cargos públicos    

En relación con la inhabilidad por la ocupación de   cargos públicos, a que se contrae el presente análisis, la cual tiene por objeto   restringir el acceso al cargo de contralor de personas que se han desempeñado   como servidores públicos en organismos o entidades de la administración pública   sometidos, por regla general, al control fiscal de su gestión, debe señalarse   que para que la inhabilidad se configure deben confluir tres elementos, a saber,   el temporal, el jerárquico y el territorial, en relación con los cuales caben   las siguientes precisiones:    

a) Temporal. Hace referencia a la ocupación de   un cargo público “en el último año”, esto es, en el año inmediatamente   anterior a la elección.    

b) Jerárquico. Hace referencia al   nivel del cargo dentro de la estructura de la administración, de acuerdo con el   grado de responsabilidad funcional ejercido[88], el cual deberá corresponder al nivel   ejecutivo.    

El nivel jerárquico del cargo público, en   virtud de la reforma introducida al artículo 272 por el Acto Legislativo 4 de   2019, no constituye, a partir de dicha reforma, elemento de la inhabilidad, por   cuanto en adelante lo que inhabilita es haber ocupado el cargo público “en la   rama ejecutiva”, sin que importe para ello el nivel jerárquico del cargo.    

Dicho elemento, sin embargo, se encontraba   vigente en la fecha de la providencia cuestionada, razón por la que resulta   necesario recordar: (i) que en la sentencia C-126 de 2018, la Corte precisó que  “una interpretación sistemática y útil de la norma en comento permite concluir   que la expresión “nivel ejecutivo” que contiene el inciso 8º del artículo 272 de   la Carta Política también alude a los cargos superiores a dicho nivel, como lo   son los catalogados en el nivel asesor y directivo”, y (ii) que el nivel   ejecutivo fue suprimido de la clasificación de empleos desde el Decreto Ley 785   de 2005[89].    

Quiere decir lo anterior que, mientras   estuvo vigente, debía entenderse referido a los cargos superiores a dicho   nivel, como los catalogados en el nivel asesor y directivo.    

c) Territorial. Hace referencia al   “orden departamental, distrital o municipal”, esto es, al nivel territorial   de pertenencia del cargo ocupado, el cual debe corresponder, en principio, al   del orden territorial de la Contraloría a la cual se aspira.    

La causal requiere la concurrencia de los   tres elementos, así que si faltare uno de ellos, no habría lugar a su   configuración.    

Se trata, por otra parte, de una regla   especial, razón por la que las inhabilidades por ocupación de cargos públicos   para ser alcalde previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de de 1994,   aplicables a los contralores municipales por remisión del literal c) del   artículo 163 de la Ley 136 de 1994, deben entenderse extendidas, como la misma   disposición lo señala, “en lo que sea aplicable”. En consecuencia, atendiendo a   la interpretación estricta de las causales de inelegibilidad y en virtud del   principio hermenéutico según el cual la norma especial (la inhabilidad   específica para contralor) prima sobre la norma general (la remisión global a   los contralores de todas las inhabilidades previstas para el alcalde), que sólo   se extienden aquellas inelegibilidades previstas en el artículo 95 de la Ley 136   de 1994 cuando tal extensión resulte claramente necesaria para asegurar una   adecuada protección a la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función   pública. Por consiguiente, en aquellos eventos en que esa extensión carezca de   evidente razonabilidad, o exista duda sobre su pertinencia, debe entenderse que   la inhabilidad del alcalde no es aplicable al cargo de contralor. Por tal razón   la inhabilidad consistente en el ejercicio de cargos o empleos públicos en la   respectiva entidad territorial, previstas en el artículo 95 para los alcaldes,   no son aplicables a los Contralores porque en tales casos se aplica de   preferencia la causal especial prevista en la Constitución para ellos. En el   mismo sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-767 de 1998 al examinar la   extensión de las inhabilidades de los alcaldes a los personeros municipales   dispuesta en el artículo 174 de la misma ley, lo cual no desconoce la   competencia del legislador para ampliar el régimen de inahabilidades de los   contralores territoriales, como lo ha advertido la Corte en las Sentencias C-367   de 1996 y C-126 de 2018.    

7.2. Sentido y alcance de los distintos   órdenes territoriales    

Tales ordenes aluden a los departamentos,   distritos y municipios en cuanto entidades territoriales[90], expresión del modelo de Estado unitario y   descentralizado que diseñó el constituyente de 1991, las cuales, de conformidad   con el artículo 287 de la Carta, gozan de autonomía para la gestión de sus   intereses, dentro de los límites de la Constitución y de la ley, para lo cual   pueden: (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias   que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos   necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (iv) participar en las   rentas nacionales. El artículo 288, por su parte, establece que la distribución   de competencias entre la Nación y las entidades territoriales corresponde a la   ley orgánica de ordenamiento territorial. Dispone, igualmente, que las   competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas   conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.    

Por tanto, dado que la división general del territorio   responde a una lógica específica dentro de la estructura del Estado Social de   Derecho, esta no puede ser desatendida por las autoridades administrativas ni   por los operadores de justicia, en tanto la existencia de dichos órdenes da   sentido a las dinámicas centro-periferia y permite su funcionamiento coordinado   con mandatos de colaboración armónica.    

Diversas disposiciones constitucionales dan cuenta de   esta estructura y no dejan duda acerca de los diferentes ordenes nacional,   departamental, distrital y municipal, en que se organiza la administración   pública. Tampoco, que el constituyente distingue cada uno de estos ordenes,   relacionándolos claramente con los niveles nacional, departamental, distrital o   municipal de la estructura de la administración, y que se refiere a ellos en   forma precisa indicando si se trata de un determinado orden, de varios o de   todos, con expresiones como entidades del orden nacional, entidades públicas   del orden nacional y territorial, entidades territoriales, distintos niveles   territoriales, institutos descentralizados del orden departamental,  entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que   sea el orden al que pertenezcan. Y que cuando quiso darle efectos al ámbito   territorial de ejercicio de las funciones por razón de la desconcentración, se   refirió explícitamente a dicho fenómeno, como en el artículo 305 para atribuirle   competencia a los gobernadores para escoger gerentes o jefes seccionales de los   establecimientos públicos del orden nacional, señalando de manera expresa   que se refería a los que operen en el departamento. Los siguientes   artículos dan cuenta de ello:    

El artículo 150 dispone que corresponde al Congreso   determinar la estructura de la administración nacional y crear,   suprimir o fusionar, entre otras, entidades del orden nacional. El   208 establece que las comisiones permanentes del Congreso pueden hacer   comparecer a los presidentes, directores o gerentes de las entidades   descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de   la rama ejecutiva del poder público. El artículo 210, por su parte, que las   entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo   pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los   principios que orientan la actividad administrativa. El artículo 241 le asigna a   la Corte Constitucional la función de decidir sobre la constitucionalidad de las   consultas populares y plebiscitos del orden nacional. El 267   determina que corresponde a la Contraloría General de la República vigilar la   gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que   manejen fondos o bienes de la Nación y, en cuanto a las   inhabilidades para ser elegido Contralor General, establece que no podrá serlo   quien haya ocupado cargo público alguno del orden nacional,   salvo la docencia, en el año inmediatamente anterior a la elección. El   artículo 268, al regular las atribuciones de este servidor público, establece   que le corresponde exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados   oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o   privada que administre fondos o bienes de la Nación, así como   dictar normas generales para armonizar los   sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden   nacional y territorial. El artículo 288 reserva a la ley   orgánica de ordenamiento territorial la distribución de competencias entre   la Nación y las entidades territoriales, y establece   que las competencias atribuidas a los distintos   niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la   ley.    

El 300, a su vez, dispone que las asambleas   departamentales podrán solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones al   contralor general del departamento, secretarios de gabinete, jefes de   departamento administrativo y directores de institutos descentralizados   del orden departamental. El artículo 305 dice que corresponde a los   gobernadores escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los   gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden   nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley. El   artículo 339, en relación con el Plan Nacional de Desarrollo, señala que estará   conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades   públicas del orden nacional. El artículo 354 dispone que habrá un   Contador General, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la   contabilidad general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades   descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el   orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del   Presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría. Finalmente, el   original artículo 77 de la Constitución establecía que la televisión sería   regulada por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un   régimen propio.    

Por todo ello, el elemento territorial de la   inhabilidad prevista en el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución   debe entenderse referido a la ocupación de cargos públicos en la entidad   territorial en la que se aspira a ejercer control fiscal, y no en otra u otras   respecto de las cuales el contralor carece en absoluto de competencia. Esta inhabilidad cumple una finalidad razonable   al excluir de la elección a los ciudadanos que desempeñan cargos con   responsabilidades en la gestión fiscal del ente territorial que estará sujeto al   control fiscal de la respectiva contraloría. No obstante, como lo ha reconocido   la Corte, el legislador tiene competencia para establecer, dentro de los límites   a los que se ha hecho referencia, inhabilidades por la ocupación de cargos   públicos pertenencientes a otros ordenes territoriales.    

Así se desprende de las disposiciones constitucionales   que regulan las competencias de las contralorias en los distintos niveles   territoriales y las inhabilidades por ocupación de cargos públicos aplicables a   los respectivos contralores. El artículo 267, en relación con el Contralor   General de la República, señala que no podrá ser elegido como tal quien haya   ocupado cargo público alguno del orden nacional. El 272, por su parte,   establece que no podrá ser elegido contralor departamental, distrital o   distrital, quien haya ocupado cargo público (…) del orden departamental,   distrital o municipal.    

Este sentido y alcance del presupuesto territorial de   la inhabilidad se desprende de la precitada disposición constitucional, en   cuanto establece: (i) que la vigilancia de la gestión fiscal de los   departamentos, distritos y minicipios donde haya contralorías,   corresponde a éstas; (ii) que la de los municipios incumbe a las contralorías   departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías   municipales; (iii) que corresponde a las asambleas y a los concejos distritales   y municipales organizar las respectivas contralorías  como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal; y   (iv) que quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental,   distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el   respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito como   candidato a cargos de elección popular.    

Ahora bien, dado que, por regla general, a las   contralorías departamentales incumbe la vigilancia de la gestión fiscal de los   municipios -salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales-,   el legislador estableció, al desarrollar el artículo 308 de la Constitución, que   no puede ser elegido contralor departamental quien durante el último año haya   ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal. La Corte   encontró ajustado a la Constitución dicho presupuesto de la inhabilidad y sobre   el particular dijo en la Sentencia C-509 de 1997:    

“Pues bien, se tiene que, de un lado, el   artículo 272 de la Carta Fundamental, en sus incisos 1o. y 2o. consagra la   función pública de la vigilancia de la gestión fiscal en los distintos órdenes   territoriales, de la siguiente forma:    

“La vigilancia de la gestión fiscal de los   departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a   éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.    

La de los municipios incumbe a las   contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de   contralorías municipales.”.    

De lo anterior se destaca que cuando un   municipio no cuenta con contraloría propia, la labor de control fiscal le   compete a las de orden departamental, de manera que si alguien que ha ocupado un   cargo público en el nivel municipal resulta elegido contralor departamental,   terminaría controlando su propia gestión fiscal respecto de los bienes y   recursos públicos, en virtud del mandato constitucional que ordena realizar   dicho control en forma “posterior y selectiva” (art. 267)”.    

Entonces, por mandato del legislador, se encuentran   inhabilitados para ser contralores departamentales quienes hubieren ocupado   cargos públicos en el respectivo departamento y en cualquiera de los distritos y   municipios que lo integran, lo cual encuentra fundamento en la finalidad de   impedir que el elegido termine controlando su propia gestión fiscal.    

8. Nivel   jerárquico y orden territorial del cargo de Defensor Regional del Pueblo    

De conformidad con los artículos 113, 117 y   118 de la Constitución, la Defensoria del Pueblo, como componente del Miniterio   Público, es un órgano del Estado, autónomo e independiente, y no forma parte de   ninguna de las ramas del poder público. Los artículos 281 y siguientes de la   Constitución Política señalan que el Defensor del Pueblo ejerá sus funciones de   manera autónoma, las cuales consisten en la promoción, ejercicio y divulgación   de los derechos humanos.    

El artículo 2 del Decreto 25 de 2014, por el   cual se modificó la estructura orgánica y se estableció la organización y   funcionamiento de la Defensoría del Pueblo, indica que ésta es la institución   responsable de impulsar la efectividad de los Derechos Humanos mediante un   conjunto de acciones integradas, que la disposición enumera. Al efecto, según el   artículo 18 de la misma normativa, los Defensores Regionales cumplen dichas   funciones dentro de su circunscripción territorial.    

Adicionalmente, mediante el Decreto 26 de   2014, por el cual se estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de   empleos de la Defensoría del Pueblo y se dictaron otras disposiciones, indica   que el más alto nivel jerárquico de los empleos en dicha entidad es el   constituido por el nivel directivo, que “[C]omprende los empleos a los cuales   corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas y de   adopción de planes, programas y proyectos para su ejecución”. A este   pertenecen, entre otros, los Defensores Regionales que, además, son empleados de   libre nombramiento y remoción.    

Y según el manual de funciones aprobado   mediante la resolución Nro. 1488 de 2018, el defensor regional ejerce un cargo   de tipo misional cuya desconcentración organizacional es regional, de nivel   directivo y creado con el propósito principal de “[D]irigir, organizar y   cumplir los planes, programas y proyectos, señalados por el Defensor del Pueblo,   relacionados con la Regional a su cargo, así como coordinar, supervisar y   controlar el desarrollo de las actividades correspondientes al cumplimiento de   las funciones, misión, visión y objetivos institucionales dentro de la   jurisdicción de la Regional”.    

En consecuencia, es perfectamente claro que   el cargo de Defensor Regional está ubicado en el nivel directivo de la   Defensoría del Pueblo, que dicha entidad es un órgano autónomo e independiente   del orden nacional y que, por lo mismo, el control fiscal de sus actos   corresponde al Contralor General de la República[91].    

9. El caso   concreto: La Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en violación directa   de la Constitución al interpretar en forma extensiva la inhabilidad por   ocupación de cargos públicos para ser elegido contralor municipal    

La   Sala observa que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al efectuar el   análisis del cargo de inhabilidad propuesto como fundamento de la solicitud de   nulidad de la elección del contralor municipal de Valledupar, concluyó que los   elementos para declararla “se encuentran plenamente demostrados, ya que: i)   el demandado ocupó un cargo del nivel directivo, -conducta proscrita; ii)   dicho cargo se ocupó en una entidad del orden departamental -elemento   territorial-  y iii) el señor Contreras Socarras ocupó el empleo en comento hasta un día antes   de ser elegido como Contralor de Valledupar, habida cuenta de que su renuncia se   aceptó el 27 de febrero de 2017 -elemento temporal” (Subrayado fuera de   texto).    

Al   respecto se tiene que, efectivamente, el señor Contreras Socarrás ocupó un cargo   del nivel directivo en la Defensoría del Pueblo en su calidad de Defensor   Regional del Cesar, hasta el día antes de posesionarse como contralor municipal   de Valledupar. Sin embargo, la inhabilidad a la que se refiere el inciso octavo   del artículo 272 de la Constitución no se configuró, en tanto el cargo ocupado,   como se explicó anteriormente, pertenece al orden nacional, faltando, en   consecuencia, uno de los presupuestos de la misma, en este caso, la pertenencia   del cargo al orden municipal. No era suficiente constatar que el cargo ocupado   se encontraba ubicado en el nivel directivo dentro de la estructura de la   Defensoría del Pueblo ni que dicha entidad, en virtud de la desconcentración,   ejerce funciones en el territorio del Departamento del Cesar, pues esta última   circunstancia no altera la pertenencia de la entidad ni del cargo al orden   nacional ni, mucho menos, la competencia de la Contraloría General de la   República para ejercer el control fiscal de la Defensoría del Pueblo.    

La   autoridad judical debió interpretar la norma de manera restrictiva, sin extender   el sentido y el alcance de la regla prevista en el inciso octavo del artículo   272 de la Constitución, como se le imponía la aplicación del principio  pro homine. Por el contrario, a pesar de que dicha regla no presenta   ambigüedad o indeterminación, extendió el elemento territorial previsto en ella   al incluir en el orden departamenal un cargo perteneciente a una entidad del   orden nacional, con el argumento de que las funciones de dicha entidad, por   razón de la desconcentración administrativa, se ejercían en el departamento   “dentro del cual se encuentra incluido, por supuesto, el municipio de   Valledupar”.    

Por   todo ello, cabe concluir que la Sección   Quinta del Consejo de Estado le otorgó a la inhabilidad prevista en   el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución un sentido y alcance que no   tiene y, por lo mismo, violó directamente la Constitución, desconoció el   debido proceso y vulneró el derecho fundamental del accionante de acceder al   desempeño de cargos públicos.    

Síntesis de la decisión    

La Sección Quinta del Consejo de Estado   vulneró los derechos del ciudadano Omar Javier Contreras Socarrás al debido   proceso y de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, al declarar la   nulidad de su elección como Contralor Municipal de Valledupar, pues al momento   de su elección no se encontraba inhabilitado para ser elegido en dicho cargo.    

En efecto, el cargo de Defensor Regional del   Pueblo, que desempeñó dentro del año anterior a su elección, no es un cargo del   orden departamental, como lo entendió la Sección Quinta, mucho menos del orden   municipal, y, por lo mismo, no se configuró uno de los presupuestos de la   inhabilidad por ocupación de cargos públicos prevista en el inciso octavo del   artículo 272 de la Constitución.    

Dicha norma   constitucional, antes de su reforma por el Acto Legislativo 4 de 2019,   establecía que no podía ser elegido contralor quien hubiere “ocupado cargo   público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal”   (Negrillas fuera de texto).    

Conforme a   dicha disposición, el presupuesto de la inhabilidad relativo al orden   territorial del cargo configura la inhabilidad cuando el aspirante al cargo de   contralor municipal ejerce cargo público en el nivel asesor o directivo de la   entidad territorial sujeta al control fiscal de la respectiva contraloría, pues   ello implicará la posibilidad de controlar su propia gestión fiscal y la de la   administración de la cual formó parte.    

Precisó la   Corte que, además de las inhabilidades señaladas por el Constituyente, el   legislador, en ejercicio del amplio margen de configuración de que goza en   materia de inhabilidades de los servidores públicos del nivel territorial, puede   establecer otro tipo de inhabilidades, siempre que lo haga de manera razonable y   proporcional, de acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales de   derechos humanos ratificados por el Congreso. No ocurre lo mismo con el operador   jurídico, quien debe interpretar estricta y restrictivamente las causales de   inhabilidad por tratarse de excepciones al derecho fundamental de los ciudadanos   de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, materia cuya regulación   se encuentra reservada al legislador. Así, en su aplicación no se admiten   analogías ni aplicaciones extensivas.    

Los Defensores   Regionales ejercen un cargo ubicado en el nivel directivo de la Defensoría del   Pueblo pero dicha entidad pertenece al orden nacional, razón por la que no se   configura el elemento territorial y, por lo mismo, no se configura la   inhabilidad.    

Por tales   razones, la Corte concluye que la sentencia de 19 de julio de 2019 proferida por   la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en violación directa de la   Constitución. En consecuencia, la deja sin efectos y, en su lugar, confirma la   sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 21 de septiembre   de 2017 dentro del mismo proceso.    

Decisión    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de   la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- REVOCAR las sentencias proferidas el 31 de octubre de 2018 por   la Sección Primera del Consejo de Estado, y el 16 de enero de 2019 por la   Sección Segunda del Consejo de Estado, que negaron la acción de tutela   interpuesta y, en su lugar,   CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de   Omar Javier Contreras Socarrás al debido proceso y de acceso al desempeño de   cargos públicos.    

SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 19 de julio de 2019   proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso de   nulidad de la elección del accionante como Contralor Municipal de Valledupar,   bajo radicado No. 2001-23-39-0022017-00147-00 (acumulado con el proceso Nro.   2017-00148-00), y CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal   Administrativo del Cesar el 21 de septiembre de 2017 dentro del mismo proceso,   por las razones expuestas en esta providencia.    

TERCERO.- Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de   que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí   contemplados.    

                 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

Ausente con permiso    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Ausente con permiso    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folio 1.    

[2] Cuya convocatoria pública fue reglamentada   por el Concejo Municipal de Valledupar mediante Resolución Nro. 044 del 8 de   diciembre de 2015.    

[3] Consejo de Estado; Sección Quinta; Sentencia   Nro. 20001-23-33-000-2016-00089-01 de 15 de diciembre de 2016.    

[5] Conviene precisar que en dicha providencia   la Sección Quinta del Consejo de Estado se limitó a estudiar el alcance de la   inhabilidad contenida en el artículo 272-8 de la Constitución, no obstante haber   anunciado un estudio más amplio. En efecto, había señalado inicialmente que   “se analizarán los argumentos referidos a la presunta incursión en inhabilidad   por haber ejercido un cargo del nivel directivo en los 12 meses anteriores a la   fecha de la elección -impugnación de Álvaro Luis Castilla Fragozo-, y las   consecuencias de la presentación de la renuncia del señor Castilla Fragozo con   antelación a la ejecutoria de la sentencia proferida por esta Corporación el 15   de diciembre de 2016 -apelación de Carlos Alberto Pallares Buelvas”. Sin   embargo, ninguna consideración hizo con respecto al segundo de los argumentos.    

[6] Acto Administrativo contenido en el Acta   Nro. 008 de 28 de febrero de 2017, correspondiente a la sesión del Concejo   Municipal de Valledupar.    

[7] Aludió a la Sentencia de unificación del   Consejo de Estado, Sección Quinta, Nro. 47001-23-33-000-2016-00074-02 de 7 de   diciembre de 2016.    

[8] Consejo de Estado, Sección Quinta, de 7 de   diciembre de 2016, CP. Alberto Yepes Barreiro, Exp. No.   47001-23-33-000-2016-00074-02.      

[9] Cfr. CD. Folios 16 al 62. La constancia de   elección reposa a folio 26 del CD contentivo del Expediente Nro. 2017-00148-00 –   Reconstrucción.    

[10] Cfr. CD. Folios 66 a 77. El juramento reposa   a folio 68 del CD contentivo del Expediente Nro. 2017-00148-00 – Reconstrucción.    

[11] Hace referencia a las sentencias del Consejo   de Estado, Sección Quinta, Exps. 11001-03-28-000-2014-00034-00 de 23 de marzo de   2015, y 47001-23-33-000-2016-00074-02 de 7 de diciembre de 2016.    

[12] Folio   81.    

[13] Consejo de Estado, Sección Quinta, Exps.    47001-23-33-000-2016-00074-02 de 7 de diciembre de 2016;   73001-23-33-000-2016-00107-02 de 4 de mayo de 2017; y   27001-23-33-000-2016-00028-01 de 13 de julio de 2017.    

[14] Folio 89.    

[15] Folio   94.    

[16] Folio   99.    

[17] Folio   128.    

[18] El 20 de noviembre de 2018.    

[19] Folio   158.    

[20] Folio 147.    

[21] Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de   la Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, y 50, 51 y   53 del Acuerdo 02 de 2015.    

[22] Antes de la modificación introducida por el   artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2019.    

[23] El artículo 86 Superior establece que la acción de tutela es un mecanismo   de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección   inmediata de sus derechos fundamentales. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991   dispone que dicha acción “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por   cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales,   quien actuará por sí mismo o a través de representante. Los poderes se   presumirán auténticos”.    

[24] De conformidad con los artículos 86 de la   Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991,    

[25] Los acápites   sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales   fueron elaborados tomando como referencia las Sentencias T-640 y T-646 de 2017,   T-208A de 2018 y SU-516 de 2019.    

[26] El inciso quinto del artículo 86 establece   que la tutela también procede, en los casos que señale el legislador, contra   particulares encargados   de la prestación de servicios públicos, o cuando afecten el interés colectivo, o   respecto de quienes el accionante se halle en estado de indefensión o de   subordinación.    

[27] Corte Constitucional, Sentencia SU-425 de   2016.    

[28]   El artículo 116 de la Constitución les asigna la función de administrar   justicia.    

[29] Corte Constitucional, Sentencias T-441 de 2003, T-462 de   2003, T-771 de 2003, T-949 de 2003, C-590 de 2005 y T-018 de 2008, T-743 de   2008, T-310 de 2009, T-451 de 2012, SU-424 de 2016, SU-037 de 2019 y T-078 de   2019, entre muchas otras, mediante las cuales la posición fijada ha sido   reiterada.    

[30] Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, T-451 de   2012 y T-283 de 2013.    

[31] Corte Constitucional, Sentencia T-555 de 2009.    

[32] Corte Constitucional,   Sentencia C-590 de 2005.    

[33] Corte Constitucional, Sentencias T-173 de   1993 y C-590 de 2005.    

[34] Corte Constitucional, Sentencia SU-115 de   2018.    

[35] Esta regla se desprende de la función   unificadora de la Corte Constitucional, ejercida a través de sus Salas de   Selección. Así, debe entenderse que si un proceso no fue seleccionado por la   Corte para su revisión, se encuentra acorde con los derechos fundamentales. No obstante, la Corte ha admitido excepcionalmente su   procedencia. En la SU-116 de 2018 hizo sobre el particular la siguiente   síntesis: “32. De modo que cuando se trata de sentencia contra fallo   de tutela la jurisprudencia ha sido clara en la imposibilidad de que esta se   promueva contra fallo proferido por el pleno de la Corporación o una de sus   Salas de Revisión, quedando la posibilidad de impetrar la nulidad ante el mismo   Tribunal; pero si ha sido emitido por otro juez o tribunal procede   excepcionalmente si existió fraude, además de que se cumplan los requisitos de   procedencia general contra providencias judiciales y la acción no comparta   identidad procesal con la sentencia atacada, se demuestre el fraude en su   proferimiento y no se cuente con otro medio de defensa.    

Si se trata de actuación de tutela una será la regla   cuando esta sea anterior y otra cuando es posterior. Si se trata de actuación   previa al fallo y tiene que ver con vinculación al asunto y se cumplen los   requisitos generales de procedencia de la acción, el amparo puede proceder   incluso si la Corte no ha seleccionado el asunto para su revisión; y si es   posterior a la sentencia y se busca el cumplimiento de lo ordenado, la   acción no procede a no ser que se intente el amparo de un derecho fundamental   que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato y se cumplen   los requisitos generales de procedibilidad de la acción contra providencias   judiciales, evento en el que procedería de manera excepcional.”.    

[36] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, reiterada sucesivamente, entre otras, en la   Sentencia SU-037 de 2019.    

[37] Artículo 29 de la Constitución Política.    

[38] Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de   2016.    

[39] En la Sentencia T-324 de 1996 dijo la Sala   Tercera de Revisión: “[…] sólo en aquellos casos en los cuales el acto que   adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, –bien por   la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora   porque su contenido sea abiertamente antijurídico–, el juez constitucional puede   trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en ejercicio de   la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el   juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial   cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la   profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico”.    

[40] Corte Constitucional, Sentencias T-008 de 1998, T-937 de 2001, SU-159 de   2002, T-996 de 2003 y T-196 de 2006.    

[41] En razón del principio de independencia   judicial, el campo de intervención del juez de tutela por defecto fáctico es   supremamente restringido.    

[42] En la Sentencia SU-159 de 2002 señaló la Corte: “[…]   opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la   Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente   inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido derogada   y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es   claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción   de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al caso concreto es   inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte   Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no   se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma   aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente   señalados por el legislador”.    

[43] En la Sentencia SU-014 de 2001 advirtió la Corte: “Es   posible distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por   defectos propios del aparato judicial –presupuesto de la vía de hecho–, de   aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la   Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del   incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden   constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con   el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos constitucionales. Se   trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia, en la que el juez, a pesar   de haber desplegado los medios a su alcance para ubicar al procesado, actuó   confiado en la recta actuación estatal, cuando en realidad ésta se ha realizado   con vulneración de derechos constitucionales, al inducirlo en error.  En   tales casos –vía de hecho por consecuencia– se presenta una violación del debido   proceso, no atribuible al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede   apreciar, como consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos   estatales”.    

[44] La decisión sin motivación se configura en   una de las causales de procedibilidad de la acción de tutela, en tanto la   motivación es un deber de los funcionarios judiciales, así como su fuente de   legitimidad en un ordenamiento democrático. Cfr. Corte Constitucional,   Sentencia T-114 de 2002.    

[45] Corte Constitucional, Sentencia T-292 de   2006. Conforme con la Sentencia T-018 de 2008, el desconocimiento del precedente   constitucional “[se presenta cuando] la Corte Constitucional establece el   alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando   sustancialmente dicho alcance”.    

[46] Corte Constitucional, Sentencias SU-640 de 1998, T-462 de 2003, T-1285 de   2005 y T-292 de 2006.    

[47] Corte Constitucional, Sentencia T-208A de 2018.    

[48] Corte Constitucional, Sentencia SU-037 de 2019.    

[49] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001.    

[50] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016.    

[51] Corte Constitucional, Sentencia T-809 de 2010.    

[52] Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 2007, entre otras.    

[54] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.    

[55] Corte Constitucional; Sentencia T-649 de   2011.    

[56] Hace referencia a las sentencias del Consejo   de Estado, Sección Quinta, Exps. 11001-03-28-000-2014-00034-00 de 23 de marzo de   2015, y 47001-23-33-000-2016-00074-02 de 7 de diciembre de 2016.    

[57] Esto, aun cuando se indicó que la sentencia   con radicación número 2016-00074-02 fuera de unificación, pues se tienen   pronunciamientos posteriores que contradicen su contenido.    

[58] Alberto Yepes Barreiro, Exp. No.   47001-23-33-000-2016-00074-02.     

[59] Corte Constitucional, Sentencias SU-198 de   2013, T-310 de 2009 y T-555 de 2009    

[60] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de   2005.    

[61] Corte Constitucional, Sentencia T-888 de   2010. Posición reiterada en la Sentencia SU-069 de 2018.    

[62] En la Sentencia C-590 de 2002 dijo la Corte   que se deja de aplicar una disposición iusfundamental en los casos en que   “[…] si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de   decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.    

[63] Corte Constitucional, Sentencias T-765 de   1998 y T-001 de 1999. Los derechos de aplicación inmediata están consagrados en   el artículo 85 de la Constitución. Ellos son: la vida, la integridad personal,   la igualdad, la personalidad jurídica, la intimidad, el buen nombre, la honra,   el libre desarrollo de la personalidad, la libertad, incluyendo la libertad de   conciencia, de cultos y de expresión, de petición, la libertad de escoger   profesión u oficio, la libertad personal, la libre circulación, el debido   proceso, el habeas corpus, la segunda instancia en materia penal, la no   incriminación, la inviolabilidad del domicilio, de reunión, de asociación y los   derechos políticos.     

[64] Ver, entre otras, las Sentencias T-199 de   2009, T-590 de 2009 y T-809 de 2010.     

[65] En la sentencia C-590 de 2005 se reconoció   autonomía a esta causal de procedibilidad de la acción de tutela y se   establecieron algunos criterios para su aplicación.    

[66] En la Sentencia T-522 de 2001, se dijo que   la solicitud debía ser expresa.    

[67] Corte Constitucional, Sentencias T-927 de   2010 y T-522 de 2001.    

[68] La Corte Constitucional ha señalado que las   “inhabilidades son restricciones fijadas por el constituyente o el legislador   para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas.   También han sido definidas por esta Corporación como aquellos requisitos   negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de   condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la   permanencia en el servicio público, de tal suerte que las decisiones públicas   sean objetivas y tengan como resultado el adecuado cumplimiento de los fines del   Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.    

[69] Corte Constitucional; Sentencia   C-475 de 1997: “La Corte Constitucional, en numerosas oportunidades ha   señalado que los derechos constitucionales no tienen carácter absoluto, sino que   éstos contienen “estándares de actuación”[69], de suerte que el legislador   pueda armonizar los distintos derechos y valores constitucionales”.    

[70] Al respecto, se pueden consultar las   sentencias C-537 de 1993, C-200 de 2001 y C-408 de 2001, reiteradas en la   sentencia C-100 de 2004.    

[71] Corte Constitucional; Sentencia C-564 de   1997.    

[72] Sentencia C-200 de 2001    

[73] Ver. Corte Constitucional; Sentencias C-540   de 2001, C-311 de 2004 y C-468 de 2008.    

[74] Corte Constitucional; Sentencia C-147 de   1998.    

[75] Corte Constitucional; Sentencia SU-115 de   2019.    

[76] Sentencias C-551 de 2003, C-817 y C-1056 de 2004, C-148 de 2005, C-187 de   2006 y T-284 de 2006.    

[77] Cuando la Corte Interamericana ha explicitado el alcance del principio   pro homine en relación con las restricciones de los derechos humanos, ha   expresado que “entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse   aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la   restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse   estrechamente al logro de ese legítimo objetivo”. Corte idh, Opinión Consultiva   OC-5/85. “La colegiación obligatoria de periodistas (artículos 13 y 29,   Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, del 13 de noviembre de 1985,   serie A, n.º 5, párrafo 46.    

[78] Corte Constitucional. Sentencia T-284 de 2006.    

[79] Corte Constitucional; Sentencia C-054 de   2016.    

[80] Consejo de Estado, Sala de Consulta y   Servicio Civil. Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS. Bogotá, D.C.,   veinticuatro (24) de julio de dos mil trece (2013). Rad. No.   11001-03-06-000-2013-00407-00. Número interno: 2166. Referencia: LEY 996 DE   2005. VIGENCIA Y DESTINATARIOS DE LAS PROHIBICIONES Y RESTRICCIONES PREVISTAS   EN LOS ARTICULOS 30, 32, 33 Y 38 PARAGRAFO DE LA LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS   ELECTORALES.    

[81] Este concepto de la Sala de Consulta y   Servico Civil, si bien se refiere al término a partir del cual empiezan a regir   las prohibiciones y restricciones previstas en los artículos 30, 32, 33 y 38   parágrafo de la ley 996 de 2005, Estatutaria de Garantías Electorales, para el   Presidente de la República que estando en ejercicio aspire a la reelección   inmediata, el análisis sobre los criterios de interpretación de los mandatos   legales de contendo prohibitivo resultan pertinentes en el presente caso en   cuanto se trata de la interpretación, en general, de disposciones que limitan   derechos políticos fundamentales.    

[82] Corte Constitucional. Sentencias: C-233   de 4 de abril de 2002, expediente: D-3704; C-551 de 9 de julio de 2003,   expediente: CRF-001 de 9 de julio de 2003; C-652 de 5 de agosto de 2003,   expediente: D-4330; C-353 de 20 de mayo de 2009, expediente: D-7518, C-541 de 30   de junio de 2010, expediente: DD7966; entre otras.    

[83] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 3 de marzo de 2005, expediente   número 2004-00823-01(PI). Ver también, de la Sección Tercera. Sentencia de 22 de   enero de 2002, expediente número 2001-0148-01 y, Sección Tercera. Sentencia de   20 de noviembre de 2001, expediente número 2001-0130-01(PI), entre otras.    

[85] Al respecto, el artículo 156 de la Ley 136   de 1994 establece que los municipios y distritos clasificados en categoría   especial y primera y aquellos de segunda categoría que tengan más de cien mil   (100.000) habitantes, pueden crear y organizar sus propias contralorías cuyas   plantas de personal corresponde decidirlas a los concejos a iniciativa de los   respectivos contralores.    

[86] Artículo 272 CP.    

[87] En la versión anterior a la reforma   introducida por el Acto Legislativo 4 de 2019, y por lo mismo, vigente para la   fecha de la elección cuya nulidad se decretó mediante la providencia contra la   cual se dirige la acción de tutela.     

[88] Corte Constitucional, Sentencia C-126 de   2018.    

[89] “por el cual se establece el sistema de   nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los   empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de   la Ley 909 de 2004.”    

[90] Artículo 286 de la Constitución.    

[91] en los términos del artículo 267 de la   Constitución