SU625-15

           SU625-15             

Sentencia SU625/15    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional    

Solo procederá la acción de tutela contra providencias   judiciales, “en aquellos eventos en que se establezca una   actuación del juzgador, manifiestamente contraria al orden jurídico y violatoria   de derechos fundamentales, en especial, de los derechos al debido proceso y al   acceso a la administración de justicia. En estos casos, el control en sede de   amparo constitucional se justifica, toda vez que los pronunciamientos judiciales   que no se ajustan a las reglas preestablecidas, y que afectan de forma indebida   los derechos fundamentales, constituyen, en realidad, una desfiguración de la   actividad judicial, que termina por deslegitimar la autoridad confiada al juez   para administrar justicia, y que debe ser declarada constitucionalmente para dar   primacía al derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales de los   administrados”.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad     

REGIMEN DE INHABILIDADES,   INCOMPATIBILIDADES Y DE CONFLICTO DE INTERESES DE LOS CONGRESISTAS    

REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE GOBERNADORES   Y DIPUTADOS    

Contrario a lo que sucede con los   congresistas, la Constitución Política no contiene un régimen específico de   inhabilidades e incompatibilidades para los gobernadores y diputados, más allá   de establecer algunas prohibiciones generales aplicables a quienes desempeñan   funciones públicas. Por tal razón, es al legislador a quien le corresponde, por   mandato expreso de los artículos 293, 299 y 303 Superiores, la determinación del   respectivo régimen jurídico al que habrán de someterse, el cual, se concreta en   la Ley 617 de 2000, junto con la modificación introducida por el artículo 29 de   la Ley 1475 de 2011, y no podrá ser menos estricto que el señalado para los   congresistas.    

           PERDIDA DE INVESTIDURA-Características    

La pérdida de investidura fue   concebida como un instrumento de control político de los ciudadanos frente a las   actuaciones de los congresistas, cuando quiera que estos incurran en violación   del régimen de inhabilidades, incompatibilidades   o de conflicto de intereses; incumplan los deberes inherentes al cargo; sean   responsables por indebida destinación de dineros públicos; o por tráfico de   influencias debidamente comprobado.    

PERDIDA DE   INVESTIDURA DE DIPUTADO-Parámetros básicos   del proceso    

Serán sancionados con pérdida de investidura, los diputados   cuya conducta se enmarque en los supuestos previstos en los artículos 110 y 291   de la Constitución Política, y en las causales contenidas en el artículo 48 la   Ley 617 de 2000, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 299   constitucional.         

PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADO-Causales   de inhabilidad previstas en el art.33 de la ley 617/00    

INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Asimilación   del régimen de diputados y congresistas no implican defecto sustantivo     

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se desconoció precedente sobre   pérdida de investidura de los diputados, la violación del régimen de   incompatibilidades o de conflicto de intereses    

Referencia:    

Expediente T-4.622.844    

Demandante:    

Marina Lozano Ropero    

Demandado:    

Sección Primera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha   proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

En la revisión del fallo de   tutela proferido por la Sección Segunda, Subsección B, de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 11 de agosto de 2014, en el   trámite del amparo constitucional promovido por la ciudadana Marina Lozano   Ropero, contra la providencia judicial dictada por la Sección Primera de la Sala   de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 7 de marzo de 2013.    

I. ANTECEDENTES    

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución   Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Once de la   Corte Constitucional, mediante Auto del veintiuno (21) de noviembre de dos mil   catorce (2014), resolvió seleccionar para revisión el expediente de tutela   T-4.622.844 y repartirlo a la Sala Cuarta de Revisión.    

En cumplimiento de lo previsto en el artículo 54   A del Acuerdo 05 de 1992 -Reglamento Interno de la Corte Constitucional-[1],  el magistrado ponente comunicó a   la Sala Plena el contenido de la acción de tutela de la referencia, con el fin   de que determinara si asumía o no su conocimiento, por estar dirigida contra una   providencia del Consejo de Estado, máximo órgano de la jurisdicción de lo   contencioso administrativo.    

En sesión celebrada el 15 de abril de 2015, la Sala Plena de   la Corte Constitucional decidió asumir el conocimiento del caso sub examine, tal como consta en el acta de la misma   fecha[2],   y, en consecuencia, mediante Auto del 16 de abril del mismo año, el magistrado   ponente ordenó la suspensión de términos hasta que la Sala Plena adoptara la   presente sentencia de unificación.    

1. La solicitud    

El 25 de abril de 2014, Marina Lozano   Ropero, actuando a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela   contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado, por considerar que dicha autoridad judicial vulneró sus   derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a la   conformación, ejercicio y control político, y a elegir y ser elegido, como   consecuencia de la sentencia proferida el 7 de marzo de 2013, que decretó la   pérdida de su investidura como diputada del departamento de Norte de Santander.    

La situación fáctica a   partir de la cual se fundamenta la invocación del amparo constitucional, es la   que a continuación se expone:    

2. Reseña fáctica    

2.1. El 28 de septiembre de 2010, la   ciudadana Marina Lozano Ropero, quien se desempeñaba como secretaria de la mujer   del Departamento de Norte de Santander, fue designada y posesionada como   gobernadora encargada de dicho departamento, por el término de un (1) día.    

2.2. El 29 de julio de 2011, es decir, diez   (10) meses y un (1) día después de la terminación del encargo, se inscribió en   la lista de candidatos por el movimiento político Cambio Radical para aspirar a   la Asamblea Departamental de Norte de Santander en los comicios del 30 de   octubre de ese mismo año.    

2.3. El 22 de diciembre de 2011, el Consejo   Nacional Electoral declaró elegida a Marina Lozano Ropero como diputada  de la Asamblea Departamental de Norte de Santander, para el período   constitucional 2012-2015.    

2.4. El 24 de enero de 2012, el ciudadano   Luis Jesús Botello Gómez instauró demanda de pérdida de investidura contra la   mencionada diputada por violación del régimen de incompatibilidades, con   fundamento en lo dispuesto en los artículos 31.7, 32, 48.1 y 48.6 de la Ley 617   de 2000, y el artículo 29.3 de la Ley 1475 de 2011. A su juicio, la inscripción   de Marina Lozano Ropero como candidata a la Asamblea Departamental de Norte de   Santander tuvo lugar dentro del término prohibitivo de veinticuatro (24) meses   posteriores a su designación como gobernadora en encargo, de conformidad con lo   establecido en la Ley 617 de 2000; término que si bien es cierto fue reducido a   doce (12) meses por la Ley 1475 de 2011, tampoco había vencido para ese momento.    

2.5. Del proceso de pérdida de investidura   conoció, en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander,   corporación que, mediante sentencia del 26 de marzo de 2012, resolvió negar las   pretensiones de la demanda, al considerar que Marina Lozano Ropero no estaba   sometida al régimen de incompatibilidades de los gobernadores, sino al régimen   de inhabilidades de los diputados, el cual comprende los doce (12) meses   anteriores a la elección, y, como quiera que, desde que fungió como gobernadora   encargada hasta la fecha de su elección como diputada, trascurrieron trece (13)   meses y un (1) día, estimó que no se configuraba la causal de inhabilidad y, por   consiguiente, no existía  mérito para privarla de su investidura.    

2.6. Impugnada la anterior decisión, la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, mediante sentencia del 7 de marzo de 2013[3], decidió   revocarla y decretar la pérdida de investidura de Marina Lozano Ropero. Ello,   tras constatar que habiendo ejercido como gobernadora encargada el 28 de   septiembre de 2010, se inscribió como candidata a la Asamblea Departamental de   Norte de Santander el 29 de julio de 2011, es decir, diez (10) meses y un (1)   día después, violando así el régimen de incompatibilidades de los gobernadores,   en cuanto prohíbe que quien ejerza dicha dignidad se inscriba a cargos de   elección popular durante el período para el cual fue elegido y hasta doce (12)   meses después del vencimiento del mismo.    

2.7. Inconforme con lo anterior, la actora   presentó solicitud de aclaración y adición del fallo, la cual fue despachada   desfavorablemente, mediante proveído del 11 de diciembre de 2013[4]. Decisión contra la que interpuso   recurso de reposición, el cual fue rechazado por improcedente.    

2.8. Finalmente, el 20 de febrero de 2014,   la Asamblea Departamental de Norte de Santander declaró la vacancia del cargo   ocupado por Marina Lozano Ropero.    

3. Fundamentos de la acción y pretensiones    

3.1. La demandante fundamenta su solicitud   de amparo constitucional en la idea según la cual, la sentencia proferida por la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, el 7 de marzo de 2013, constituye una vía de hecho por defecto   sustantivo, al declarar la pérdida de su investidura como diputada de Norte de   Santander, con base en una aplicación extensiva del régimen de   incompatibilidades de los gobernadores, previsto en los artículos 31.7 y 32 de   la Ley 617 de 2000, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 48.1 de la   misma ley.    

Acorde con lo anterior, considera que el   fallo objeto de censura no podía sustentarse en el artículo 48.1 de la Ley 617   de 2000, toda vez que dicha norma prevé como causal de pérdida de investidura de   los diputados la violación del régimen de incompatibilidades o de conflicto de   intereses y no la violación del régimen de inhabilidades, que sería, en   definitiva, la conducta en que pudo haber incurrido por el hecho de desempeñarse   como gobernadora encargada en un período anterior a su elección como diputada.    

En tal sentido, sostiene que la sanción   impuesta se basó en una causal inexistente y claramente inaplicable que rompe   con el principio de taxatividad que rige para la acción de pérdida de   investidura y desconoce el precedente jurisprudencial fijado en esta materia,   tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Constitucional, en la sentencia   SU-515 de 2013.    

Finalmente, asevera que quien está sujeto a   la prohibición de inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de   elección popular, en los términos del artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000, es   quien ostenta la titularidad del cargo de gobernador, es decir, quien fue   elegido por votación popular o por designación del Presidente de la República,   en los supuestos en que procede, y no respecto de quien lo ejerce en encargo o   por delegación, pues no es posible reemplazar a quien no se ha desvinculado del   cargo y continúa siendo el titular.    

3.2. Con fundamento en lo expuesto, la   demandante solicita dejar sin efectos jurídicos la sentencia de segunda   instancia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, el 7 de marzo de 2013, mediante la cual se   decretó la pérdida de su investidura como diputada y, en consecuencia, disponer   su reintegro inmediato al cargo que venía ocupando, así como la restitución de   sus derechos y habilitación jurídica para continuar y/o aspirar a cargos de   elección popular.    

4. Pruebas   allegadas al proceso    

Las pruebas relevantes aportadas al trámite   de tutela, todas de origen documental, son las siguientes:    

·         Copia simple   de la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, el 7 de marzo de 2013, mediante la cual se   decretó la pérdida de investidura de Marina Lozano Ropero (f. 50 a 86).    

·         Copia simple   de la providencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, el 11 de diciembre de 2013, que deniega la   solicitud de aclaración y adición de la sentencia del 7 de marzo de 2013 (f. 87   a 94).    

·         Copia simple   del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 26   de marzo de 2012, que resolvió, en primera instancia, la acción de pérdida de   investidura contra Marina Lozano Ropero (f. 95 a 123).    

5. Oposición a la demanda de tutela    

Por auto del 24 de junio de 2014, la   Sección Segunda-Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado admitió la acción de tutela y con el fin de conformar   debidamente el contradictorio, ordenó ponerla en conocimiento de la autoridad   judicial demandada y de terceros con interés legítimo, para efectos de que se   pronunciaran respecto de los hechos y las pretensiones planteados en ella.    

5.1. Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado    

Dentro del término otorgado para el efecto,   el magistrado Marco Antonio Velilla Moreno, en su condición de ponente del fallo   objeto de censura, dio respuesta a la acción de tutela, mediante escrito en el   que expresó su disentimiento frente a las pretensiones de la demanda y solicitó   la declaratoria de improcedencia de la misma, con base en los siguientes   argumentos:    

Inicia con advertir que los planteamientos   expuestos por la actora, relativos a la aplicación de la causal por la cual se   declaró la pérdida de su investidura como diputada, conformaron el objeto de la  litis del proceso adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo, de ahí que la acción de tutela resulte improcedente para entrar   a debatir nuevamente lo que fue materia de un profundo y cuidado análisis por   parte del juez especializado.    

En relación con los motivos concretos de la   solicitud, se reafirma en que Marina Lozano Ropero, luego de desempeñarse como   gobernadora encargada del departamento de Norte de Santander, se inscribió   dentro del término prohibitivo de doce (12) meses como candidata a la Asamblea   Departamental, en contravención del régimen de incompatibilidades de gobernador   previsto en el artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000. Sobre esa base, estima que   la aplicación de la causal de pérdida de investidura de diputados por   violación del régimen de incompatibilidades, a que hace referencia el   artículo 48.1 del mismo ordenamiento, “en modo alguno implica una aplicación   extensiva, por la cual se adopte un criterio jurídico obstinado y en   desconocimiento del debido proceso”, pues al disponer dicha norma que los   diputados perderán su investidura por violación del régimen de   incompatibilidades o del de conflicto de intereses, así como por las   demás causales expresamente previstas en la ley, es claro que “la causal   materializada en el funcionario debe, indefectiblemente, reconocerse y   aplicarse, con miras a salvaguardar el principio de legalidad”.    

En cuanto al planteamiento expuesto por la   actora, en el sentido de sostener que al haber ejercido como gobernadora   encargada y no como titular, no le resultaba aplicable el régimen de   incompatibilidades de los gobernadores, el cual, en su sentir, está dirigido   únicamente al gobernador elegido o a quien lo reemplace en el ejercicio del   cargo por nombramiento o por elección para el período que hiciere falta,   sostiene la autoridad demandada que tal argumento no es de recibo, como quiera   que, simplemente, constituye un cambio de criterio por parte de la Sección   Quinta de esa Corporación que no reviste atributo alguno de obligatoriedad, de   acuerdo con los lineamientos existentes sobre el concepto de precedente   judicial.    

Finalmente, respecto de la cuestión   relativa al desconocimiento de la sentencia SU-515 de 2013, proferida por la   Corte Constitucional, asevera que tal pronunciamiento se dictó con posterioridad   al fallo enjuiciado y, en todo caso, la situación que allí se estudió no se   asimila a la que en esta oportunidad se plantea, pues la misma se sustentó en el   reconocimiento del principio de favorabilidad frente a la aplicación de la Ley   1475 de 2011, que redujo el término de las inhabilidades e incompatibilidades de   veinticuatro (24) a doce (12) meses, y que no se encontraba vigente para la   época de los hechos ni al momento de dictar sentencia.    

Precisa que, contrario a la situación   fáctica planteada en aquella oportunidad, en la cual la accionante se inscribió   como candidata a la Asamblea Departamental del Huila, veinte (20) meses después   de haber fungido como gobernadora encargada, en el caso de Marina Lozano Ropero   la conducta prohibitiva se materializó en un término inferior a los doce (12)   meses a que hace referencia la Ley 1475 de 2011, norma que sí se hallaba vigente   al momento de proferirse el fallo en cuestión.    

1. Primera instancia    

La Sección Segunda, Subsección B, de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia   proferida el 11 de agosto de 2014, resolvió no amparar los derechos   fundamentales invocados por la demandante.    

Para tal efecto, sostuvo que, luego de   revisado el contenido de la sentencia objeto de reproche, no advierte que la   autoridad judicial demandada haya basado su decisión en razones caprichosas,   arbitrarias o infundadas sino que, por el contrario, se fundamentó en los   supuestos de hecho y de derecho alegados por las partes dentro del proceso, así   como en la jurisprudencia que, a su juicio, resultaba aplicable al caso.    

En tal virtud, subrayó que “el hecho de que   se haya adoptado una decisión con tesis distinta a la acogida por otra Sección   de la misma Corporación, no conlleva o implica la vulneración de algún derecho   fundamental, pues el estudio de cada proceso se realiza en ejercicio del   principio de autonomía funcional, máxime cuando, como en el presente caso, no se   ha proferido decisión alguna que unifique [la] materia”.    

Finalmente, en relación con la solicitud de   aplicación del precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia   SU-515 de 2013, sostuvo que no es posible acceder a la misma, por cuanto se   trata de supuestos de hecho que difieren sustancialmente de la situación   planteada por la actora. En criterio de ese fallador, en la mencionada sentencia   la Corte concedió la protección constitucional impetrada, basada en la   aplicación del principio de favorabilidad, al valorar lo dispuesto en la Ley   1475 de 2011, que redujo el término de duración de las incompatibilidades de   veinticuatro (24) a doce (12) meses, y, como quiera que, la accionante se había   inscrito como candidata a la Asamblea Departamental 20 meses después de haber   ejercido como gobernadora encargada, concluyó que no se hallaba inmersa en la   causal de incompatibilidad prevista en la ley.    

La anterior decisión judicial no fue objeto   de impugnación.    

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

1. Competencia    

La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para   revisar el fallo de tutela proferido por la Sección Segunda, Subsección B, de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del proceso   de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de   la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto   2591 de 1991 y 54A del Acuerdo 05 de 1992, “Reglamento Interno de la Corte   Constitucional”.    

2. Planteamiento del problema jurídico y   cuestiones jurídicas a resolver    

De acuerdo con la situación fáctica expuesta en los antecedentes de   esta providencia, le corresponde a la Corte establecer, si la sentencia   proferida en segunda instancia dentro del proceso contencioso de pérdida de   investidura, promovido contra   Marina Lozano Ropero, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, al   trabajo, al debido proceso, a la conformación, ejercicio y control político, y a   elegir y ser elegido, al despojarla de su investidura como diputada del   Departamento de Norte de Santander.    

Concretamente, lo que debe entrar a   determinar la Sala Plena, es si dentro de los límites específicos del caso   concreto y atendiendo las particularidades que le son propias, el fallo objeto   de censura incurre en una causal específica de procedibilidad por defecto   sustantivo, al aplicar como causal de pérdida de investidura de los   diputados: (i) la violación del régimen de inhabilidades que en últimas   se le aplicó no obstante no estar prevista dicha causal en el artículo 48 de la   Ley 617 de 2000 y (ii) la violación del régimen de incompatibilidades de   los gobernadores, basado en lo que la actora considera una errónea   interpretación del artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000; así como (iii) en   el desconocimiento del precedente judicial, particularmente, de la   sentencia           SU-515 de 2013, proferida por la Corte Constitucional. Es   precisamente bajo la óptica exclusiva de estas tres censuras que esta Corte   abordará el análisis del presente asunto.    

Para tales efectos, la   Sala iniciará por reiterar la doctrina   de la Corte Constitucional en torno a la procedencia de la acción de tutela   contra providencias judiciales, para luego analizar si en el caso bajo examen, se cumplen los   requisitos generales y específicos de procedibilidad de la misma.    

3. Reiteración de jurisprudencia   en torno a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales    

3.1. La posibilidad de   controvertir las decisiones judiciales a través del ejercicio de la acción de   tutela, ha sido objeto de un amplio proceso de elaboración jurisprudencial por   parte de esta Corporación, tanto por vía de control concreto de   constitucionalidad, como a través del control abstracto. Bajo esta premisa, se   ha llegado a considerar que la acción de tutela contra providencias judiciales   constituye un mecanismo idóneo y eficaz para garantizar la primacía, prevalencia   y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, cuya realización   es uno de los pilares esenciales del Estado Social y democrático de derecho[5].    

3.2. No obstante, la propia   jurisprudencia constitucional se ha encargado de precisar que el ejercicio de la   acción de tutela, a fin de controvertir las decisiones judiciales, es, en todo   caso, de carácter excepcional y restrictivo. Ello, en razón de la necesidad de   respetar el principio de cosa juzgada y de preservar la seguridad jurídica, la   autonomía e independencia de la actividad jurisdiccional del Estado, así como el   sometimiento general de los conflictos a las competencias ordinarias de cada   juez.    

3.3. En ese sentido, dada la   naturaleza supletiva de la acción de tutela, la misma no puede ser utilizada   como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los   establecidos en el ordenamiento jurídico para la defensa de los derechos de   manera preferente, como quiera que, a través de su ejercicio, no se busca   reemplazar los procedimientos ordinarios o especiales y, menos aún, pretermitir   los mecanismos que dentro de éstos se han establecido para controvertir las   decisiones que se adopten[6].    

3.4. Siguiendo esta línea   interpretativa, el carácter excepcional y restrictivo al que se ha hecho expresa   referencia, conduce necesariamente a afirmar que solo procederá la acción de   tutela contra providencias judiciales, “en aquellos eventos en que se   establezca una actuación del juzgador, manifiestamente contraria al orden   jurídico y violatoria de derechos fundamentales, en especial, de los derechos al   debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En estos casos, el   control en sede de amparo constitucional se justifica, toda vez que los   pronunciamientos judiciales que no se ajustan a las reglas preestablecidas, y   que afectan de forma indebida los derechos fundamentales, constituyen, en   realidad, una desfiguración de la actividad judicial, que termina por   deslegitimar la autoridad confiada al juez para administrar justicia, y que debe   ser declarada constitucionalmente para dar primacía al derecho sustancial y   salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados”[7].    

3.5. Así las cosas, para esta   Corporación, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra   providencias judiciales adquiere fundamento y se justifica, en la necesidad de   encontrar un equilibrio que permita armonizar adecuadamente principios   constitucionales como el de seguridad jurídica y autonomía judicial con el deber   de protección efectiva de los derechos fundamentales, cuando se advierta que   estos son amenazados o vulnerados por el actuar de las autoridades judiciales al   resolver los asuntos de su competencia.    

3.7. Respecto de los primeros,   denominados también requisitos formales, indicó que se trata de aquellos   presupuestos cuyo cumplimiento forzoso es condición necesaria para que el juez   constitucional pueda entrar a valorar, de fondo, el asunto puesto en su   conocimiento. En cuanto a los segundos, llamados requisitos materiales, señaló   que corresponden, específicamente, a los vicios o defectos presentes en el fallo   judicial y que constituyen la fuente de vulneración de los derechos   fundamentales[8].    

3.8. Así, de conformidad con la   aludida providencia, para que un fallo dictado por cualquier juez de la   República pueda ser objeto de cuestionamiento, mediante el ejercicio de la   acción de tutela, se requiere que le anteceda el cumplimiento de los requisitos   generales que a continuación se exponen:    

“a. Que la cuestión que se   discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó,   el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una   clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos   que corresponde definir a otras jurisdicciones[9]. En consecuencia, el juez de tutela debe   indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a   resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta   los derechos fundamentales de las partes.    

b. Que se hayan agotado todos   los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la   persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio   iusfundamental irremediable[10].   De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales   ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De   no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de   protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las   distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción   constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un   desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.    

c. Que se cumpla el requisito   de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término   razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[11].   De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o   aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de   cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales   se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos   institucionales legítimos de resolución de conflictos.    

d. Cuando se trate de una   irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo   o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos   fundamentales de la parte actora[12]. No obstante, de acuerdo con la doctrina   fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión   de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas   susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de   tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el   litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.    

e. Que la parte actora   identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración   como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso   judicial siempre que esto hubiere sido posible[13]. Esta exigencia es comprensible pues, sin   que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias   a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor   tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a   la decisión judicial, que la haya planteado [dentro] del proceso y que dé cuenta   de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus   derechos.    

f. Que no se trate de   sentencias de tutela[14]. Esto por cuanto los debates sobre la   protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera   indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un   riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual   las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala   respectiva, se tornan definitivas”[15]  (Negrilla fuera del texto original).    

3.9. Si se observan los   anteriores requisitos, el paso a seguir por el juez de tutela es el de   verificar, en el caso particular y concreto, si se configura cualquiera de las   causales específicas de procedibilidad o defectos materiales fijados por la   jurisprudencia constitucional. Los mismos han sido reiterados, recientemente, en   las Sentencias T-271 de 2013, T-103 de 2014 y T-037 de 2015, de la siguiente   manera:    

“a. Defecto orgánico.  El cual se configura cuando el funcionario judicial que profirió la providencia   impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. Dicho en otras   palabras, tal defecto se estructura en los eventos en que la decisión   cuestionada vía tutela, ha sido proferida por un operador jurídico jurídicamente   incompetente.    

b. Defecto procedimental   absoluto. Que   se origina cuando el juez ha actuado completamente al margen del procedimiento   establecido, es decir, cuando éste se aparta abiertamente y sin justificación   válida, de la normatividad procesal que era aplicable al caso concreto. Sobre   este defecto, ha expresado la Corte, que al ignorar completamente el procedimiento determinado   por la ley, el juez termina dictando una sentencia contraria a derecho,   arbitraria, que vulnera derechos fundamentales. No obstante, también la   jurisprudencia ha precisado que para configurar el defecto, el desconocimiento   del procedimiento debe atender a los siguientes requisitos: (i) debe ser un   error trascendente y manifiesto, que afecte de manera grave el derecho al debido   proceso y tenga a su vez una influencia directa en la decisión de fondo   adoptada; y (ii) y que la deficiencia no resulte atribuible al afectado.    

Así, por ejemplo, la Corte ha   encontrado que se configura un defecto procedimental, en los siguientes casos:   (i) cuando se deja de notificar una decisión judicial a raíz de lo cual la parte   pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertir dicha decisión. Sin   embargo, si la falta de notificación no tiene efectos procesales importantes, o   si se deriva de un error del afectado, o si la misma no produjo verdaderamente   un efecto real, lo cual puede ocurrir porque el afectado tuvo oportunidad de   conocer el acto por otros medios, no procederá la tutela; (ii) cuando existe una   dilación injustificada, tanto en la adopción de decisiones como en el   cumplimiento de las mismas por parte del juez; cuando la autoridad judicial   pretermite la recepción y el debate de unas pruebas cuya práctica previamente   había sido ordenada; y (iii) cuando resulta evidente que una decisión   condenatoria en materia penal, se produjo como consecuencia de una clara   deficiencia en la defensa técnica, siempre que sea imputable al Estado.    

c. Defecto fáctico. Este surge cuando el juez   carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el   que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan fallas   sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del   proceso. Según esta Corporación, el fundamento de la intervención del juez de   tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante   las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del   proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo   con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos   y racionales. En ese contexto, La Corte ha explicado que las deficiencias   probatorias pueden generarse como consecuencia de: (i) una omisión judicial, como puede ser la   falta de práctica y decreto de pruebas conducentes al caso debatido,   presentándose una insuficiencia probatoria; (ii) o por vía de una acción   positiva, como puede ser la errada interpretación de las pruebas allegadas al   proceso, o la valoración de pruebas que son nulas de pleno derecho o que son   totalmente inconducentes al caso concreto, presentándose, en el primer caso, un   defecto por interpretación errónea, y en el segundo, un defecto por ineptitud e   ilegalidad de la prueba.    

En punto a los fundamentos y al   margen de intervención que tiene el juez de tutela para configurar la ocurrencia   de un defecto fáctico, la Corte ha fijado los siguientes criterios de   aplicación:    

–       La   intervención del juez de tutela, frente al manejo dado por el juez natural es, y   debe ser, de carácter extremadamente reducido. El respeto por el principio de   autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que en sede de   tutela se lleve a cabo un examen exhaustivo del material probatorio.    

–       Las   diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no   pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a   interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe   determinar, conforme a los criterios de la sana critica, y en virtud de su   autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El   juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no solo es autónomo sino que   sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le   impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos   que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por   aquél es razonable y legítima.    

–       Para que la   acción de tutela pueda proceder por error fáctico, ‘[e]l error en el juicio   valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y   manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el   juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de   evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto’[16].    

d. Defecto sustantivo o   material. Se   presenta cuando la decisión judicial adoptada por el juez, desborda el marco de   acción que la Constitución y la ley le reconocen, al sustentarse aquella en   disposiciones claramente inaplicables al caso concreto. Sobre el particular,   esta Corporación ha sostenido, que cuando una decisión judicial se soporta en   una norma jurídica manifiestamente equivocada, que la excluye del marco de la   juridicidad y de la hermenéutica, aquella pasa a ser una simple manifestación de   arbitrariedad, que debe dejarse sin efectos, para lo cual la acción de tutela   pasa a ser el mecanismo idóneo y apropiado. Al respecto, ha explicado la Corte   que tal situación de arbitrariedad se presenta cuando se aplica: (i) una norma inexistente; (ii) o   que ha sido derogada o declarada inexequible; (iii) o que estando vigente,   resulta inconstitucional frente al caso concreto y el funcionario se haya   abstenido de aplicar la excepción de inconstitucionalidad; (iv) o que estando   vigente y siendo constitucional, la misma es incompatible con la materia objeto   de definición judicial.    

f. Error inducido o por   consecuencia.  Tiene lugar, en los casos en que el juez o tribunal ha sido víctima de un engaño   por parte de terceros, y ese engaño lo conduce a la adopción de una decisión que   afecta derechos fundamentales. En estos eventos, la providencia judicial se   soporta en hechos o situaciones en cuya realización participan personas   obligadas a colaborar con la administración de justicia -autoridades o   particulares-, y cuyo manejo irregular induce en error al funcionario judicial,   con grave perjuicio para los derechos fundamentales de alguna de las partes o de   terceros.    

g. En una decisión sin   motivación.  Se configura frente al incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta   de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido que,   precisamente, en tal motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional y,   por tanto, de las providencias que les competen proferir.    

h. En desconocimiento del   precedente judicial. Se presenta en aquellos casos en los cuales la   autoridad judicial, a través de sus pronunciamientos, se aparta del precedente   jurisprudencial que le resulta aplicable al caso, sin ofrecer un mínimo   razonable de argumentación jurídica que justifique tal cambio de jurisprudencia.   Ocurre, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un   derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente   dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar   la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho   fundamental vulnerado. Se presenta igualmente, cuando el juez del proceso ignora   el alcance de una ley, fijado por la Corte Constitucional con efectos erga   omnes.    

i. En violación directa de la   Constitución.  La misma tiene lugar, entre otros eventos, cuando, amparada en la discrecionalidad interpretativa, la   decisión judicial se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los   asociados amparados por la Carta Política.”[17]    

3.11. Partiendo del primer test   de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales,   encuentra la Sala que en el presente asunto, se cumplen en su totalidad los   requisitos generales de procedencia de la misma que habilitan al juez   constitucional para efectuar un análisis de fondo de los hechos materia de   controversia.    

3.12. En efecto, se observa que   (i) la cuestión que se discute resulta de indudable relevancia constitucional,   toda vez que se persigue la protección efectiva de los derechos fundamentales a   la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a la conformación, ejercicio y   control político, y a elegir y ser elegido, presuntamente trasgredidos, como   consecuencia de una decisión judicial proferida por el órgano de cierre de la   jurisdicción de lo contencioso administrativo que ha cobrado firmeza; (ii) en la   medida en que la pérdida de investidura fue decretada por la Sección Primera de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, en segunda   instancia, revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de   Santander, favorable a la ahora demandante en tutela, es evidente que esta no   tenía a su alcance ningún otro medio de defensa judicial, siendo la acción de   tutela el único mecanismo efectivo para procurar la protección de sus derechos   fundamentales. A ello, ha de agregarse que, a partir de la expedición de la Ley   617 de 2000, la sentencia que decrete la pérdida de investidura de los diputados   no puede ser atacada por vía del recurso extraordinario de revisión, pues dicha   ley solo previó el recurso de apelación para tales efectos[18]; (iii) adicionalmente, se tiene que   la acción de tutela de la referencia fue promovida en un término razonable y   proporcional al hecho que originó la presunta vulneración, pues tan solo   trascurrieron cuatro (4) meses y catorce (14) días desde la fecha en que se   dictó la providencia que denegó la solicitud de aclaración del fallo censurado y   la presentación de la acción de tutela[19]; (iv) del mismo modo, considera la   Corte que la demandante identificó claramente los hechos que, a su juicio,   generaron la vulneración alegada y los derechos fundamentales presuntamente   infringidos, aspectos que fueron abordados en el trámite del proceso de pérdida   de investidura; (v) finalmente, es patente que la sentencia objeto de discusión   no corresponde a un fallo de tutela.    

3.13. De acuerdo con el esquema   trazado inicialmente, la segunda cuestión que le corresponde estudiar a la Corte   es, si la situación fáctica descrita, se enmarca en alguna de las causales   específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales, más específicamente, en un defecto sustantivo y en   desconocimiento del precedente constitucional, como lo plantea la actora en   su demanda. Pero, antes de analizar dicha cuestión, la Sala considera pertinente   abordar algunos temas de especial relevancia, tales como: (i) el régimen   de inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto de intereses de los   congresistas; (ii) el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los   diputados; (iii) aspectos generales sobre la pérdida de investidura; (iv) la   pérdida de investidura de los diputados y (v) la violación del régimen de   inhabilidades e incompatibilidades como causal de pérdida de investidura de los   diputados.      

4. Breve referencia al régimen   de inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto de intereses de los   congresistas    

4.1. Por expreso mandato del   artículo 299 de la Constitución Política, el régimen de inhabilidades e   incompatibilidades de los diputados no podrá ser menos estricto que el señalado   para los congresistas en lo que corresponda. Acorde con ello, antes de entrar a   abordar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados,   materia del presente pronunciamiento, esta Sala considera necesario hacer una   breve mención acerca del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y de   conflicto de intereses de los congresistas, por ser este el referente   constitucional en el cual aquel encuentra su límite.      

4.2. Con el propósito de   “recuperar para el Congreso el prestigio, el buen nivel, el tono moral que   [parecía] haberse disminuido”[20],   así como “evitar que en el ejercicio del cargo de Congresista se utilice la   investidura para ejercer cuestiones indebidas sobre otras Ramas del Poder   Público o sobre la comunidad en general”[21] y, de esa manera, “crear las   condiciones que garanticen el mejor desempeño del cargo”[22], el   Constituyente de 1991 introdujo en la Constitución Política un amplio régimen de   inhabilidades e incompatibilidades y, por primera vez, un régimen de conflicto   de intereses, para los congresistas.[23]    

4.3. El régimen de inhabilidades   de los congresistas se encuentra regulado en el artículo 179 Superior. En virtud   de dicha norma, no podrán ser congresistas “(i) quienes hayan sido condenados en   cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto   por delitos políticos o culposos; (ii) quienes hubieren ejercido, como empleados   públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar,   dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección; (iii) quienes   hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la   celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o   hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o   contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de   la elección; (iv) quienes hayan perdido la investidura de congresista; (v)   quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en   tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con   funcionarios que ejerzan autoridad civil o política; (vi) quienes estén   vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del   tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se   inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de   miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha; (vii)   quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento;   y, por último, (viii) nadie podrá ser elegido para más de una corporación o   cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos   coinciden en el tiempo, así sea parcialmente”.[24]    

En relación con este punto,   desde sus primeros pronunciamientos, la Corte ha  explicado que las   inhabilidades son “aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley   que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un   cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada   al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial lograr la   moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a   ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”[25]. En otros   términos, se ha referido a ellas como aquellos “requisitos negativos, cuya   ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren”[26].     

4.4. Por su parte, el artículo   180 de la Constitución Política se ocupa de fijar el régimen de   incompatibilidades de los congresistas, desde el momento en que adquieren la   condición de tales y por todo el período constitucional para el cual fueron   elegidos.[27]  Conforme con dicha disposición, se les prohíbe “(i) desempeñar cargo o empleo   público; (ii) gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades   públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las   mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno.   La ley establecerá las excepciones a esta disposición; (iii) ser miembro de   juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de   cualquier nivel o de instituciones que administren tributos; y (iv) celebrar   contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho   privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas   del Estado o reciban donaciones de este, con algunas excepciones”[28].    

Respecto de las   incompatibilidades, la jurisprudencia constitucional ha precisado que   “comporta[n] una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien,   por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer,   simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las   correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que   puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la   confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar   la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien   ejerce la autoridad en nombre del Estado”[29].    

4.5. A su turno, el artículo 182   del mismo ordenamiento superior, consagra los elementos estructurales del   régimen de conflicto de intereses y traslada a la órbita del legislador la   regulación de todo lo relacionado con el mismo. Puntualmente, la norma dispone   que “[l]os congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara   las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en   el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo   relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”[30].    

Esta Corporación, interpretando   el alcance de la anterior disposición constitucional, en la sentencia C-1040 de   2005, señaló que aquella “tiene como objetivo   proteger que el ejercicio del cargo de congresista, por la importancia   intrínseca que tiene el Congreso de la República como máximo órgano de   representación popular, se cumpla dentro de un marco de justicia y bien común,   de manera que los intereses privados, personales o familiares que en un   determinado momento puedan tener o defender los parlamentarios, cedan ante el   interés general que debe guiar el comportamiento de quienes acceden a dicha   Corporación, tal y como lo ordena el artículo 133 de la Carta Política”[31].   En la misma sentencia, siguiendo los parámetros fijados por la jurisprudencia   del Consejo de Estado, puntualizó que el conflicto de intereses se configura   “cuando existe una concurrencia antagónica entre el interés particular y el   interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a   quien deba tomarla”[32].    

4.6. Finalmente, y en   consonancia con las normas referenciadas, el artículo 110 de la Constitución   Política consagra una prohibición de carácter general, conforme a la cual,   quienes desempeñen funciones públicas[33]  no podrán “hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o   inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El   incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del   cargo o de pérdida de investidura”.    

4.7. Así las cosas, el régimen   de inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto de intereses de los   congresistas, constituyó uno de los más importantes avances de la Constitución   de 1991. Su rigor evidencia el ánimo moralizante que inspiró al Constituyente en   su afán de depurar el máximo órgano deliberativo del Estado y de devolverle la   legitimidad hasta ese momento perdida. En los artículos 179 y 180   constitucionales, se establece un sistema cerrado de inhabilidades e   incompatibilidades, en virtud del cual el legislador no podrá establecer nuevas   causales o modificar las ya existentes. A su turno, en el artículo 182 se   plantea, en términos generales, el régimen de conflicto de intereses, y se   traslada al legislador la determinación de lo relacionado con el mismo y las   recusaciones.    

5. El régimen de inhabilidades e   incompatibilidades de los gobernadores y diputados    

5.2. En consonancia con el   anterior mandato, ya se mencionó que el artículo 299 del mismo ordenamiento   superior, dispone que “[e]l régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los   diputados será fijado por la ley”, y establece un límite, en el sentido de que   “[n]o podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que   corresponda”. A su vez, el artículo 303 Superior, señala que “la ley fijará las   calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores   […]”.    

5.3. En relación con el sentido   y alcance de las anteriores disposiciones, la Corte ha sostenido que “los únicos límites del legislador para determinar los   regímenes de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los servidores   públicos mencionados [diputados], son los parámetros establecidos de manera   explícita por la misma Constitución. Por lo demás, el legislador tiene completa   libertad para analizar y definir los hechos y las situaciones que constituyen   inhabilidad o incompatibilidad para ejercer determinado cargo, así como el   tiempo de vigencia de tales causales”[34].     

5.4. En ejercicio de la potestad   expresamente conferida por las normas constitucionales antes citadas, el   legislador expidió, inicialmente, la Ley 136 de 1994, por la cual se dictan   normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los   municipios, la cual fue posteriormente modificada mediante la Ley 617 de   2000, por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de   1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de   Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a   fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del   gasto público nacional. A través de la última de las leyes citadas, se   regulan un conjunto de materias destinadas al fortalecimiento de las entidades   territoriales[35],   dentro de las cuales se destacan las reglas para la transparencia de la gestión   departamental, municipal y distrital.    

5.5. En el correspondiente   capítulo dedicado a la reglas para la transparencia de la gestión departamental,   municipal y distrital, el legislador desarrolló el régimen de inhabilidades e   incompatibilidades de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y   miembros de las juntas administradoras locales.    

5.6. Particularmente, el   artículo 31 de la Ley 617 de 2000, establece las causales de incompatibilidad de   los gobernadores. Acorde con el numeral 7º de dicha norma, los gobernadores, así   como quienes sean designados en su reemplazo, no podrán inscribirse como   candidatos a cualquier cargo o corporación de elección popular durante el   período para el cual fueron elegidos.    

Textualmente, el artículo 31.7   de la Ley 617 de 2000, es del siguiente tenor:    

“ARTICULO   31. DE LAS INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES. Los Gobernadores, así como quienes sean   designados en su reemplazo no podrán:    

[…]    

7.   Inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular   durante el período para el cual fue elegido.” [36] (Negrilla fuera de texto)    

5.7. Para estos efectos y según   reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado[37], con el ejercicio del cargo, a   cualquier título, se configura la anterior prohibición. Por tanto, opera no solo   cuando el gobernador es elegido popularmente, sino también cuando ejerce el   cargo mediante otra forma de provisión como, por ejemplo, en provisionalidad, en   comisión o en encargo.    

5.8. En cuanto a la duración de   la incompatibilidad a la que se ha hecho referencia, el artículo 32 de la Ley   617 de 2000, establece que la misma será de veinticuatro (24) meses en la   respectiva circunscripción, en los siguientes términos:    

“ARTICULO 32. DURACIÓN DE LAS   INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES.  Las incompatibilidades de los gobernadores a que se refieren los   numerales 1 y 4 tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta por   doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la   renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal   término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.”   (Negrilla fuera de texto)    

No obstante, de conformidad con   lo dispuesto en el inciso final del parágrafo 3º del artículo 29 de la Ley 1475   de 2011[38], por la cual se adoptan   reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos,   de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones, “ningún   régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de   elección popular será superior al establecido para los congresistas en la   Constitución Política”.    

Esta Corte, al efectuar el   control previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que dio   lugar a la Ley 1475 de 2011, en la sentencia C-490 de 2011, declaró la   exequibilidad condicionada del artículo 29 del citado proyecto, bajo el   entendido que el régimen de inhabilidades para los servidores públicos de   elección popular referido en el inciso final del   parágrafo 3º de dicho artículo, no será superior al  establecido para los   congresistas en el numeral 2º del artículo 179  de la Constitución   Política, esto es, doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección.    

Tal   consideración quedó expuesta en la parte resolutiva del fallo en mención, de la   siguiente manera:    

“Undécimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 29 del Proyecto de Ley Estatutaria   objeto de revisión, bajo el entendido que el régimen de inhabilidades para los   servidores públicos de elección popular referido en el inciso final del   parágrafo 3º, no será superior al  establecido para los congresistas en el   numeral 2 del artículo 179  de la Constitución Política.” [39]    

Así las cosas, en virtud de lo   dispuesto en el artículo 32 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 29 de la Ley   1475 de 2011, en los términos en que fue condicionada su exequibilidad en la   sentencia C-490 de 2011, los gobernadores, así como quienes sean designados en   su reemplazo, no podrán inscribirse como candidatos a cualquier cargo o   corporación de elección popular durante el período para el cual fueron elegidos   y hasta doce (12) meses después del vencimiento del mismo.    

5.9. De igual manera, el   artículo 33 de la Ley 617 de 2000, fija las causales de inhabilidad de los   diputados. Concretamente, el numeral 3º de dicho artículo dispone que no podrá   ser inscrito como candidato ni elegido diputado, quien dentro de los doce (12)   meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público,   jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el   respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional,   departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la   ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban   ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.    

Textualmente, la norma en cita   señala lo siguiente:    

“ARTICULO 33. DE LAS INHABILIDADES DE LOS DIPUTADOS. No podrá ser inscrito como candidato ni   elegido diputado:    

[…]    

3.   Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección  haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil,   administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado   público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como   ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de   contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.    

[…]”[40] (Negrilla fuera de texto)    

5.11. De acuerdo con las   anteriores consideraciones, es preciso señalar que, contrario a lo que sucede   con los congresistas, la Constitución Política no contiene un régimen específico   de inhabilidades e incompatibilidades para los gobernadores y diputados, más   allá de establecer algunas prohibiciones generales aplicables a quienes   desempeñan funciones públicas (art. 110 CP). Por tal razón, es al legislador a   quien le corresponde, por mandato expreso de los artículos 293, 299 y 303   Superiores, la determinación del respectivo régimen jurídico al que habrán de   someterse, el cual, se concreta en la Ley 617 de 2000, junto con la modificación   introducida por el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, y no podrá ser menos   estricto que el señalado para los congresistas. [41]     

6. La pérdida de investidura      

6.1. Aspectos generales    

6.1.1. La pérdida de investidura   es una institución jurídica de carácter sancionatorio, cuya incorporación al   ordenamiento jurídico interno tuvo lugar a partir de la Constitución Política de   1991. Desde ese punto de vista, es una institución relativamente nueva en el   derecho colombiano, introducida por el Constituyente con el propósito de   dignificar la posición de congresista, enaltecer sus responsabilidades y   funciones, a tal grado que las consecuencias de la violación de los deberes,   funciones y responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con   una sanción igualmente drástica.[42]     

6.1.2. En ese orden de ideas, la   pérdida de investidura fue concebida como un instrumento de control político[43] de los   ciudadanos frente a las actuaciones de los congresistas, cuando quiera que estos   incurran en violación del régimen   de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses; incumplan los   deberes inherentes al cargo; sean responsables por indebida destinación de   dineros públicos; o por tráfico de influencias debidamente comprobado.    

6.1.3.   Puntualmente, el artículo 183 de la Constitución Política consagra la pérdida de   investidura, en los siguientes términos:    

“ARTICULO 183.  Los congresistas perderán su investidura:    

1.      Por violación   del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de   intereses.    

2.      Por la inasistencia, en   un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten   proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.    

3.      Por no tomar posesión   del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las   Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.    

4.      Por indebida   destinación de dineros públicos.    

5.  Por tráfico de influencias debidamente   comprobado.” (Negrilla fuera de texto)    

6.1.4. En   atención a la altísima dignidad que supone el cargo de congresista y a la   significación del Congreso de la República dentro de un Estado democrático, la   pérdida de investidura es una sanción condigna a las infracciones antes   anotadas, la cual resulta particularmente drástica, si se tiene en cuenta que   perder la investidura implica no solo que el congresista queda despojado de su   calidad de tal, sino que, además, queda inhabilitado de manera permanente para   serlo de nuevo en el futuro.      

A este   respecto, la Corte ha expresado que:    

6.1.5. Por otra   parte, “si bien la alta dignidad que corresponde a quien debe ejercer la función   legislativa, y la necesidad de preservar impoluta la imagen de la más alta   corporación democrática, explican tanto la gravedad de la sanción como la   brevedad del procedimiento –será decretada en un término no mayor de veinte días   hábiles-[45], esas mismas condiciones abogan   a favor del más estricto cumplimiento de las garantías del debido proceso”[46].   En tal virtud, se ha hecho énfasis en que las causales de pérdida de investidura   “son de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva”[47], de tal suerte que “no cabe su   aplicación por analogía ni por extensión”[48].    

6.1.6.   Finalmente, cabe señalar que la pérdida de investidura “es una institución   autónoma en relación con otros regímenes de responsabilidad de los servidores   públicos, sin que el adelantamiento de dos o más procesos por la misma conducta,   comporte indefectiblemente la violación del principio universal del non bis in ídem”[49].[50]     

6.2. La pérdida   de investidura de los diputados    

6.2.1. Si bien   es cierto, el propósito del Constituyente frente a la figura de la pérdida de   investidura giró en torno a la importancia de su aplicación a los congresistas,   no lo es menos que la Constitución Política también previó la extensión de dicha   sanción a los diputados, por infracción a lo dispuesto en los artículos 110 y   291 Superiores. Tales normas señalan lo siguiente:    

“ARTICULO 110. Se prohíbe a quienes desempeñan   funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o   candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que   establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones   será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.” (Negrilla   fuera de texto)    

 “ARTICULO 291. Los   miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán   aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su   investidura. Los contralores y personeros sólo asistirán a las juntas   directivas y consejos de administración que operen en las respectivas entidades   territoriales, cuando sean expresamente invitados con fines específicos.”   (Negrilla fuera de texto)    

6.2.2. Conforme   con dicho mandato superior, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, establece   causales específicas de pérdida de investidura de los diputados, de acuerdo con   el siguiente listado:    

“ARTICULO 48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE   DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS   ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y   distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su   investidura:    

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de   conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de   considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones   a las de la ciudadanía en general.    

[…]    

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.    

[…]”    

6.2.3. De la lectura de   las anteriores disposiciones se concluye que, serán sancionados con pérdida de   investidura, los diputados cuya conducta se enmarque en los supuestos previstos   en los artículos 110 y 291 de la Constitución Política, y en las causales   contenidas en el artículo 48 la Ley 617 de 2000, en consonancia con lo dispuesto   en el artículo 299 constitucional.    

7. La violación del régimen de   inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los diputados    

7.1. El artículo 48 de la Ley   617 de 2000, al enumerar las causales de pérdida de investidura de los   diputados, concejales municipales y distritales, y miembros de las juntas   administradoras locales, no hace mención expresa a la violación del régimen de   “inhabilidades” como causal de pérdida de investidura. No obstante, partiendo de   una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico vigente, la   jurisprudencia del Consejo de Estado[51]  ha sostenido que el desconocimiento del régimen de inhabilidades, pese a no   estar contenido en la citada disposición, continúa siendo una causal de pérdida   de investidura de los diputados, conforme con la remisión del artículo 299 de la   Constitución, en virtud del cual, el régimen de “inhabilidades” e   incompatibilidades de los diputados “no podrá ser menos estricto que el señalado   para los congresistas”; norma que, a su vez, ha de ser entendida en el sentido   de que, siendo la violación del régimen de inhabilidades causal de pérdida de   investidura de los congresistas, también lo es para los diputados, pues   comparten dicho régimen de acuerdo con la remisión constitucional antes   mencionada.    

7.2. En una primera oportunidad   y en relación con los concejales, la Sala Plena del Consejo de Estado se   pronunció en relación con este tema. Mediante sentencia proferida el 23 de julio   de 2002, efectuó las siguientes consideraciones:    

“No puede   desconocerse que esta es norma posterior [Artículo 48 de la Ley 617 de 2000] y   contiene una relación de los diversos eventos en que Diputados, Concejales   Distritales y Municipales y miembros de las Juntas Administradoras Locales,   perderán su investidura, entre los cuales, si bien se omitió la   violación del régimen de inhabilidades no por ello puede   concluirse que haya sido voluntad del legislador suprimir dicha causal en lo   concerniente a los Concejales, que es la materia a la que se contrae el presente   asunto, pues en el numeral 6, ibídem, quedó plasmada la posibilidad de que otras   normas también pudieran consagrar causales de pérdida de investidura para esta   categoría de servidores públicos, por lo que, frente a una situación como la   aquí dilucidada, necesariamente hay que remitirse a la reglamentación contenida   en la Ley 136 de 1994 […]”.[52]    

7.3.   Posteriormente, y en relación con los diputados, la Sección Primera de la misma   Corporación, en sentencia del 24 de abril de 2003, sostuvo lo siguiente:    

“[…]    

De tal manera que no obstante   que el artículo 48 de la Ley 617, en lo que toca con los Diputados  no consagró expresamente como causal de pérdida de investidura la violación al   régimen de inhabilidades, como la violación de dicho régimen sí constituye   causal de pérdida de investidura para los Congresistas lo es también para   aquéllos en la medida en que comparten dicho régimen, por la remisión que hace   el artículo 299 constitucional.”[53]    

7.4. Por su parte, la   Corte Constitucional, acogiendo la tesis planteada por el máximo órgano de la   jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia T-978 de 2007,   indicó:    

“Esta   Sala de Revisión de la Corte Constitucional estima que en la sentencia acusada   no se evidencia una interpretación grosera o burda del ordenamiento fundada en   una aplicación extensiva o analógica de las causales de pérdida de investidura,   por cuanto el Consejo de Estado entiende que el régimen constitucional permite   aplicar esa sanción a los diputados que violen el régimen de inhabilidades en   virtud de la remisión que hace el artículo 299 superior al régimen de   inhabilidades de los congresistas y que, conforme a dicha lectura, esa expresa   remisión no implica la aplicación extensiva o analógica, sino la previsión,   respecto de los diputados y para todos los efectos, de un régimen similar al de   los congresistas.    

La Sala   considera que la interpretación que de la Constitución realiza el Consejo de   Estado y, en particular la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo, no solamente es razonable, sino que, además, se inscribe dentro   del marco de sus funciones, porque siendo la Constitución norma de normas, sus   contenidos irradian todo el ordenamiento jurídico y orientan la actuación de los   jueces, quienes deben interpretar las leyes de conformidad con la Constitución e   incluso aplicarla directamente cuando su preceptiva permita regular un asunto   que no tiene respuesta en la ley o cuando la respuesta legal contradice en forma   manifiesta los mandatos superiores.”    

7.5. Tal consideración, fue   reiterada posteriormente en la sentencia T-935 de 2009, en los siguientes   términos:    

“[…]    

De la anterior trascripción se   concluye que la tesis de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, según la cual la violación del régimen de   inhabilidades es a su vez una causal de pérdida de investidura de diputados, por   no haber sido derogado en lo pertinente el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 por   el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 fue encontrada razonable y ajustada a la   Constitución en la sentencia antes referida y por lo tanto las sentencias que la   apliquen no incurren en un defecto sustantivo.”[54]    

7.6. Así las cosas, la   violación del régimen de inhabilidades constituye también causal de pérdida de   investidura de los diputados, no obstante que el artículo 48 de la Ley 617 de   2000, en cuanto se ocupa de las mismas, omitió señalamiento al respecto. Lo   anterior, en razón de que, por expreso mandato constitucional, el régimen de   inhabilidades e incompatibilidades de los diputados no podrá ser menos estricto   que el señalado para los congresistas, y como quiera que, estos últimos perderán   su investidura, entre otras razones, por violación del régimen de inhabilidades,   resulta apenas lógico que también a los primeros se les extienda dicha sanción,   pues, de otro modo, ello implicaría que los diputados saldrían impunes en una   situación en la que el congresista sería sancionado, lo cual, se reitera,   resulta proscrito por la Constitución Política.    

7.7. Establecido lo anterior,   pasa la Sala Plena a resolver el caso concreto, aplicando el segundo test de   procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esto   es, verificando si se configura alguna de las causales específicas anteriormente   enunciadas (§ 3.9) y, más específicamente, los defectos   materiales alegados por Marina Lozano Ropero.    

Sobre esa base, el presente   pronunciamiento estará limitado únicamente al estudio de si la providencia   acusada incurre en defecto sustantivo, al aplicar como causal de pérdida   de investidura de los diputados: (i) la violación del régimen de   inhabilidades que en últimas se le aplicó no obstante no estar prevista dicha   causal en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y (ii) la violación del   régimen de incompatibilidades de los gobernadores, basado en lo que la actora   considera una errónea interpretación del artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000;   así como (iii)  en el desconocimiento del precedente judicial, particularmente, de la   sentencia SU-515 de 2013, proferida por esta Corporación. Todo ello, se reitera,   dentro del marco de la situación fáctica planteada por la demandante, para así   determinar si se justifica que se adopten medidas de protección de sus derechos   fundamentales.    

8. Análisis del caso concreto    

8.1. La causal que condujo a   decretar la pérdida de investidura de la demandante    

8.1.1. La   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, al resolver el recurso de apelación dentro del proceso de pérdida de   investidura seguido contra Marina Lozano Ropero, la despojó de su investidura   como diputada de la Asamblea Departamental de Norte de Santander, al encontrar   que había incurrido en la causal de incompatibilidad prevista en el artículo   31.7 de la Ley 617 de 2000, en cuya virtud, el gobernador, así como   quien sea designado en su reemplazo, no podrá “inscribirse como   candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular durante el período   para el cual fue elegido” y hasta doce (12) meses después del vencimiento del   mismo en la respectiva circunscripción[55].    

8.1.2. El Ad   quem dio por probado que la ahora demandante en sede de tutela, habiéndose   desempeñado, por un día, como gobernadora encargada del Departamento de Norte de   Santander[56], violó el régimen de   incompatibilidades de los gobernadores, al inscribirse[57]  como candidata a la Asamblea Departamental en esa misma circunscripción   territorial, dentro de los doce (12) meses siguientes a la terminación del   encargo. En consecuencia, siendo la violación del régimen de incompatibilidades   causal de pérdida de investidura de los diputados, según lo dispuesto en el   artículo 48.1 de la Ley 617 de 2000, decretó la referida sanción.    

8.2. La   sentencia mediante la cual se decretó la pérdida de investidura de la demandante   y sus fundamentos    

8.2.1. El   principal problema jurídico que se abordó en la sentencia del 7 de marzo de   2013, objeto de censura, consistió en determinar si a la ciudadana Marina Lozano   Ropero, en su condición de diputada del Departamento de Norte de Santander para   el período constitucional 2012-2015, debía despojársele de su investidura, en   razón de haber ocupado el cargo de gobernadora encargada del mismo departamento   el 28 de septiembre de 2010, esto es, con una antelación de diez (10) meses y un   (1) día a su inscripción como candidata a la Asamblea Departamental, que tuvo   lugar el 29 de julio de 2011.    

8.2.2. Para   resolver dicha cuestión, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado consideró necesario precisar si el medio de   control de pérdida de investidura promovido contra la hoy demandante en tutela,   se fundamentó en las normas que, como diputada, esta debió observar en materia   de incompatibilidades, a efectos de no hallarse incursa en una causal de esa   naturaleza que le impidiera el ejercicio del cargo.    

8.2.3. En tal   virtud, destacó que en el correspondiente escrito de apelación, el demandante   fue enfático en señalar que la causal por la cual debía decretarse la pérdida de   investidura de Marina Lozano Ropero, era la contenida en el artículo 31.7 de la   Ley 617 de 2000, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 48.1 del mismo   ordenamiento, por haber desconocido, en su condición de gobernadora encargada,   la prohibición de inscribirse como candidata a cualquier cargo o corporación de   elección popular dentro de los doce (12) meses siguientes a la terminación del   encargo.    

8.2.4. Al   efectuar el estudio de la causal alegada, el alto tribunal reiteró, acogiendo la   línea interpretativa de la sentencia del 2 de diciembre de 2010, en la cual se   resolvió un caso similar, que al gobernador encargado le son aplicables las   mismas inhabilidades e incompatibilidades del titular, toda vez que la ley no   hizo distinción alguna acerca de la calidad, el título o las condiciones en que   habría de operar el remplazo, no pudiendo el intérprete entrar a distinguir   donde el legislador no lo hizo.    

8.2.5. Acorde   con ello sostuvo que, según lo dispuesto en los artículos 31.7 y 32 de la Ley   617 de 2000, constituye causal de incompatibilidad de los gobernadores -sin   importar el título-, inscribirse como candidatos a cualquier cargo o corporación   de elección popular durante el período para el cual fueron elegidos y hasta doce   (12) meses después del vencimiento del mismo. Prohibición, cuyo desconocimiento,   en los términos de los numerales 1º y 6º del artículo 48 de la misma ley,   acarrea la pérdida de investidura.    

8.2.6. Sobre   esa base, y de conformidad con los elementos de juicio allegados al proceso,   encontró que el 28 de septiembre de 2010, la señora Marina Lozano Ropero fungió   como gobernadora encargada del Departamento de Norte de Santander; que su   inscripción como candidata a la Asamblea Departamental, dentro de la misma   circunscripción territorial, tuvo lugar el 29 de julio de 2011, es decir, diez   (10) meses y un (1) día después de la terminación del encargo; que, como   consecuencia de lo anterior, violó el régimen de incompatibilidades de   gobernador, pues, habiendo ejercido dicha dignidad, incurrió en la prohibición   legal de inscribirse como candidata para aspirar a la Asamblea Departamental de   Norte de Santander dentro de los doce (12) meses siguientes a la dejación del   cargo.    

8.2.7. Con   fundamento en las anteriores circunstancias que, a su juicio, configuran la   incompatibilidad alegada por el demandante, revocó el fallo de primera instancia   que había denegado las pretensiones de la demanda y, en su lugar, decretó la   pérdida de investidura de Marina Lozano Ropero, por violación del régimen de   incompatibilidades.    

8.2.8.   Finalmente, y para efectos de la decisión adoptada, aclaró que el momento que ha   de tomarse como referencia para calcular el término de la incompatibilidad no es   el de la elección como diputada, sino el de la inscripción de la candidatura a   la corporación de elección popular, puesto que es este el que expresamente   señala la norma quebrantada y que da origen a la sanción de pérdida de   investidura.    

8.3. Revisión   de la sentencia objeto de cuestionamiento a la luz del defecto sustantivo    

8.3.1. Visto el   contexto en el cual se inscribe el asunto en cuestión y los fundamentos   expuestos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado para privar de su investidura a la diputada Marina Lozano   Ropero, procede esta Sala a analizar si la providencia que decretó la referida   sanción, incurre en un defecto sustantivo, al efectuar una aplicación extensiva   del régimen de incompatibilidades de los gobernadores a quien ostenta la calidad   de diputado, basada en una errónea interpretación del artículo 31.7 de la Ley   617 de 2000, tal y como lo plantea la actora de su demanda de tutela.    

8.3.2. En el   caso bajo estudio, la demandante le atribuye a la decisión judicial censurada un   defecto sustantivo, por dos razones específicas: en primer lugar, considera que,   en su condición de diputada, se le extendió como causal de pérdida de   investidura, la violación del régimen de incompatibilidades de los gobernadores.   En segundo lugar, porque tal incompatibilidad, en su sentir, se predica única y   exclusivamente de los gobernadores elegidos o de quienes sean designados en su   reemplazo por el Presidente de la República, en los casos en que procede, y no   de los gobernadores en encargo o por delegación, por cuanto en ese evento no   existe vacancia total del cargo.    

8.3.3. Según se   indicó en la parte considerativa de esta providencia (§ 3.9), para que se   configure un defecto sustantivo o material, se requiere que la decisión judicial   en cuestión desborde el marco de acción que la Constitución y la ley le   confieren al juez natural, a tal grado de sustentarse en disposiciones   inexistentes o claramente inaplicables al caso concreto.    

8.3.4. En   relación con el primero de los cargos formulados por la actora, de entrada, esta   Corte advierte que la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el presente caso, de   ninguna manera comporta una aplicación extensiva del régimen de   incompatibilidades de gobernador a quien ostenta la condición de diputado,   susceptible de incurrir en un defecto sustantivo, como lo denuncia la demandante   en tutela, aun cuando la misma sí amerita algunas reflexiones que se abordarán   más adelante.      

En efecto, la   decisión de despojar de su investidura como diputada a Marina Lozano Ropero,   encontró pleno respaldo en los artículos 31.7, 32 y 48.1 de la Ley 617 de 2000,   los cuales, por expresa remisión constitucional, se ocupan de regular las   incompatibilidades de los gobernadores, la duración de las mismas y las causales   de pérdida de investidura de los diputados. En la primera de dichas normas, se   prohíbe a los gobernadores, así como a quienes sean designados en su reemplazo,   inscribirse como candidatos a cualquier cargo o corporación de elección popular   durante el período para el cual fueron elegidos; en la segunda disposición, se   aclara que dicha incompatibilidad tendrá vigencia durante el período   constitucional y hasta doce (12) meses después del vencimiento del mismo en la   respectiva circunscripción; y, en la última de las normas citadas, se establece   como causal de pérdida de investidura de los diputados, la violación del régimen   de incompatibilidades o de conflicto de intereses.    

Para esta Sala,   la interpretación que de las normas citadas realizó el Consejo de Estado y, en   particular, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, no   solamente es razonable y respetuosa del precedente de esa Corporación aplicable   sobre la materia, sino que, además, se inscribe dentro del marco de sus   competencias constitucionales y legales, como Tribunal Supremo de lo contencioso   administrativo.    

Entender, como   en efecto lo hizo la autoridad judicial demandada, que la violación del régimen   de incompatibilidades de gobernador merecía la sanción de pérdida de investidura   de quien, habiendo ejercido dicho cargo, con previo desconocimiento de la ley,   terminó siendo elegido diputado, no se revela arbitrario o caprichoso, sino que,   por el contrario, obedece a un criterio razonable de interpretación de la ley,   compatible con la circunstancias del caso concreto y con los elementos de juicio   allegados al proceso, reiterando una posición que ya había adoptado la   corporación.    

A este respecto, la   jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar, que cuando una   decisión judicial se profiere de conformidad con un determinado criterio   jurídico, con una lógica y razonable interpretación de las normas aplicables al   caso, con la debida valoración del material probatorio obrante en el expediente   y con conocimiento del precedente jurisprudencial aplicable, como sucede en esta   causa, no resulta admisible la procedencia del amparo constitucional contra   providencias judiciales, toda vez que ello supone una intromisión arbitraria del   juez de tutela, que afecta gravemente la autonomía e independencia judicial, en   la medida en que restringe la competencia de los jueces para aplicar la ley y   fijar su sentido y alcance en un asunto determinado.[58]    

8.3.5. En igual sentido ha de   referirse la Corte al segundo de los cargos formulados por la actora, según el   cual las incompatibilidades previstas en el artículo 31 de la Ley 617 de 2000,   únicamente se extienden al gobernador elegido o a quien sea designado en su   reemplazo, entendido por tal, aquel que designa el Presidente de la República en   los casos de falta absoluta[59],   y no a quien lo ejerce a título de encargo o por delegación.    

Frente a esta acusación, es   menester destacar que en la sentencia censurada, el juez contencioso hizo una   breve reseña acerca del tratamiento que en la jurisprudencia del Consejo de   Estado se le ha dado a la figura del remplazo para efectos de la configuración   de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos. Así pues,   acogiendo el criterio mayoritariamente aceptado, tanto por la Sección Primera[60] como por la   Sección Quinta[61]  de esa corporación, sostuvo que al gobernador encargado le son aplicables las   mismas inhabilidades e incompatibilidades del titular, habida cuenta que la   aceptación del encargo siempre trae implícito el desempeño de funciones   constitucionales y legales asignadas al titular.     

Bajo esa línea interpretativa,   señaló que la postura asumida por la actora corresponde a la misma que, en la   sentencia del 6 de diciembre de 2012, con ponencia de la Consejera Susana   Buitrago Valencia, adoptó la Sección Quinta, en una fallo dictado dentro de un   proceso de nulidad electoral que rompió con la jurisprudencia pacífica hasta ese   momento mantenida por la corporación pero que, sin embargo, no ha sido objeto de   reiteración. Puntualizó, que la tesis según la cual, quien reemplaza al   gobernador es aquel que por elección o por designación sustituye al titular para   el período restante, no puede ser admitida, toda vez que el artículo 31 de la   Ley 617 de 2000, que se ocupa de las incompatibilidades del gobernador o de   quien sea designado en su reemplazo, no hace distinción alguna acerca de la   calidad, el título o las condiciones en que ha de efectuare el reemplazo, no   pudiendo el intérprete entrar a distinguir cuando el legislador no lo ha hecho.     

Esta Corte encuentra lógica,   razonable y, por tanto, ajustada a la Constitución, la motivación expuesta por   la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, a quien por competencia y dada su especialidad[62] le   corresponde conocer, en segunda instancia, de los procesos de pérdida de   investidura, para apartarse de la postura asumida por la Sección Quinta en la   sentencia del 6 de diciembre de 2012, pues se observa que, en realidad, dicho   fallo de nulidad electoral no recoge el pensamiento mayoritario de la   corporación en esta materia. Ello es así, por cuanto que, con posterioridad al   mismo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al pronunciarse sobre una   demanda de pérdida de investidura promovida contra un representante a la cámara   por haber ejercido como gobernador encargado antes de su elección como   congresista, en la sentencia del 22 de enero de 2013, retomó la línea   jurisprudencial inicialmente acogida y reiteró, en relación con los artículos   31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000, que “la incompatibilidad prevista en las   disposiciones referidas está dirigida a quienes ocupen el cargo de gobernadores   de departamentos a cualquier título, lo que comprende a quienes hayan   sido elegidos para dichos cargos y a quienes accedan a ellos en condición de   encargados o para reemplazar faltas absolutas de los titulares del cargo.[63]” (Subraya   fuera de texto)    

Sin embargo, como quiera que en   esa oportunidad la solicitud de pérdida de investidura iba dirigida hacia un   representante a la cámara, advirtió que “en atención a la reserva constitucional de las causales   de pérdida de investidura de los congresistas, no [era] válido hacer extensiva   al demandado la causal de incompatibilidad establecida en los artículos 31.7 y   32 de la Ley 617 de 2000”, por cuanto que la misma “sólo es aplicable a quienes ejerzan el   cargo de gobernadores, a cualquier título, cuando aspiren a cargos de   elección popular diferentes al de congresista o Presidente de la República”. (Subraya fuera   de texto)    

8.3.6. De acuerdo con las   anteriores consideraciones, se concluye que la sentencia dictada por la Sección   Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,   mediante la cual se despojó de su investidura a la diputada Marina Lozano   Ropero, no incurre en un defecto sustantivo, en ninguno de los aspectos   planteados por la actora en su demanda de tutela. Sin embargo, como se dijo   anteriormente, tal pronunciamiento sí amerita algunas reflexiones por parte de   esta Corporación, que si bien no afectan lo decidido por el juez de la causa,   contribuyen a aclarar el sentido y alcance de las disposiciones normativas en   las cuales se sustentó.     

9. Las incompatibilidades definidas para un cargo,   cuando se extienden más allá del período dispuesto para el ejercicio del mismo,   constituyen inhabilidades genéricas para aspirar y/o acceder a otros   cargos    

9.1. Tal y como se indicó en   precedencia (§ 4.3), las   incompatibilidades constituyen prohibiciones dirigidas al titular de una función   pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o   ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y   las correspondientes a otros cargos o empleos. En ese sentido, puede sostenerse   que la simultaneidad de cargos o de funciones es consustancial a la   incompatibilidad y, por tanto, el elemento que la identifica y, a su vez, la   diferencia de las inhabilidades, entendidas estas como inelegibilidades o   circunstancias que impiden a una persona acceder o ejercer un determinado empleo   u oficio.    

9.2. Según se   expresó en el apartado 5.6 de esta providencia, las incompatibilidades de los   gobernadores se encuentran definidas en el artículo 31 de la Ley 617 de 2000.   Textualmente, dicha norma dispone lo siguiente:    

“ARTICULO 31. DE   LAS INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES. Los Gobernadores, así como quienes sean designados en su reemplazo   no podrán:    

[…]    

7.  Inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección   popular durante el período para el cual fue elegido.”  (Subraya fuera de texto)    

9.3. En cuanto   a su duración, también se dijo que el artículo 32 de la misma ley señala que:    

“ARTICULO 32. DURACIÓN DE LAS   INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES.  Las incompatibilidades de los gobernadores a que se refieren los   numerales 1 y 4 tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta por   doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la   renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal   término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.    

[…]”    

9.4. En relación con esta norma,   es menester recordar que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley   Estatutaria 1475 de 2011, “ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades   de los servidores públicos de elección popular será superior al establecido para   los congresistas en la Constitución Política”. En consecuencia, el término de   veinticuatro (24) meses a que hace referencia la anterior disposición, debe   entenderse reducido a doce (12) meses, en los términos del numeral 2º del   artículo 179 Constitucional.    

9.5. Una lectura de las   disposiciones antes citadas permite concluir que los gobernadores, así como   quienes sean designados en su remplazo –sin importar el título–, no podrán   inscribirse como candidatos a cualquier cargo o corporación de elección popular   durante el período para el cual fueron elegidos y hasta por doce (12) meses   después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia.    

9.6. Bajo la premisa inicial   según la cual, los gobernadores o quienes sean designados en su reemplazo “no   podrán inscribirse como candidatos a cualquier cargo o corporación de elección   popular durante el período para el cual fueron elegidos”, esta   Corte encuentra que tal disposición comprende una incompatibilidad en estricto   sentido, pues prohíbe a quien ejerce el cargo de gobernador, simultáneamente,   inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular.     

9.7. Sin embargo, cuando la   disposición normativa amplía la prohibición de inscribirse como candidato a   cualquier cargo o corporación de elección popular, más allá del período para el   cual fue elegido o designado el gobernador, es decir, hasta doce (12) meses   después  del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia, en ese lapso   posterior, la incompatibilidad pierde su calidad de tal y pasa a convertirse en   una inhabilidad genérica, en la medida en que el gobernador deja de serlo   y, por tanto, ya no habría simultaneidad de funciones, pero esa circunstancia   antecedente, aun así, le impide “inscribirse” como candidato a cualquier cargo o   corporación de elección popular dentro del término prohibitivo señalado en la   ley.    

9.8. Desde sus primeros   pronunciamientos, esta Corte ha destacado que las incompatibilidades definidas para un cargo, cuando se   extienden más allá del período dispuesto para el ejercicio del mismo[64], constituyen inhabilidades   genéricas para aspirar y/o acceder a otros cargos.    

9.9. Tal consideración quedó expuesta, por   primera vez, en la sentencia C-194 de 1995, a propósito de una demanda de   inconstitucionalidad formulada contra el artículo 96.7 de la Ley 136 de 1994[65], que prohibía a los alcaldes   inscribirse como candidatos a cualquier cargo de elección popular durante el   período para el cual fueron elegidos y durante los seis meses siguientes al   mismo, actualmente derogado por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000. En esa   oportunidad se expresó lo siguiente:    

“[…] De otra parte, la norma   acusada merece la misma crítica ya consignada en relación con el artículo 47,   puesto que al ampliar, por fuera del tiempo en que se ejerce el cargo, la   proscripción de una serie de ocupaciones y gestiones que en ese lapso posterior   ya no pueden ser “incompatibles” con la alcaldía por no existir simultaneidad,   hace una referencia impropia, que en el caso del numeral 7 -relativo a la   inscripción como candidato a cargos de elección popular- convierte la   prohibición, anexa al empleo que se venía ejerciendo, en una inhabilidad genérica,   referente a todo destino para el cual la persona pudiera ser escogida por el   pueblo.”    

9.10. Posteriormente, mediante la sentencia   T-343 de 2010, la Sala Tercera de Revisión reiteró el criterio antes expuesto,   con ocasión de una acción de tutela promovida contra un fallo de la Sección   Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el   cual se resolvió anular el acto de elección de un alcalde por violación del   régimen de incompatibilidades, con fundamento en lo dispuesto en los artículos   38 y 39 de la Ley 617 de 2000.      

Concretamente, en la citada sentencia se   dijo:    

“Como se ha venido analizando, aunque la   denominación de incompatibilidad es impropia y hubiera sido mejor que el   legislador las hubiera llamado prohibiciones, inhabilidades genéricas o   condiciones de inelegibilidad, lo cierto es que en el caso concreto la Sección   Quinta del  Consejo de Estado en la sentencia de 31 de julio de 2009 no   incurrió en una vía hecho o en un error manifiesto y grosero en la   interpretación de los artículos 38 y 39 de la ley 617 de 2000, ya que como se ha   establecido en la jurisprudencia constitucional reseñada, las   incompatibilidades pueden extender su vigencia en el tiempo que determine el   legislador en aras de proteger el interés público y la igualdad electoral.   Por ende, considera la Sala que la interpretación sobre este punto no fue   errónea ni se incurrió en un defecto sustantivo.” (Negrilla fuera de texto)    

“En contraste con el   razonamiento presentado por la actora, las incompatibilidades establecidas   para un cargo, cuando se extienden en el tiempo, constituyen prohibiciones e  inhabilidades genéricas para ocupar otros empleos, todo para garantizar   la moralización, la idoneidad, la probidad, la imparcialidad y la eficacia de   quienes van a ejercer determinadas obligaciones en la administración pública.”   (Negrilla fuera de texto)    

9.12. Así las cosas, la prohibición   dirigida al gobernador o a quien sea designado en su reemplazo –sin importar el   título–, de inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de   elección popular dentro de los doce (12) meses siguientes al vencimiento del   período para el cual fue elegido o designado, pese a la impropiedad de los   artículos 31 y 32 de la Ley 617 de 2000 que la reducen a una causal de   incompatibilidad, materialmente, constituye una inhabilidad genérica para   acceder a otros cargos o empleos públicos. En tal virtud, quien habiendo   ejercido como gobernador, se inscriba como candidato a cualquier cargo o   corporación de elección popular, como es el caso de la Asamblea Departamental,   dentro de los doce (12) meses siguientes a la cesación de sus funciones, incurre   en causal de inhabilidad para ser elegido diputado.    

9.13. En el presente caso, la autoridad   judicial demandada encontró probado que el 28 de septiembre de 2010, la   ciudadana Marina Lozano Ropero se desempeñó como gobernadora encargada del   Departamento de Norte de Santander; y que el 29 de julio de 2011, es decir, diez   (10) meses y un (1) día después de la terminación del encargo, se inscribió como   candidata para aspirar a la Asamblea Departamental de Norte de Santander en los   comicios del 30 de octubre de 2011, resultando elegida diputada en esa   circunscripción territorial.    

9.14. En ese   contexto, esta Corte advierte que, debido a la circunstancia antecedente  de haber ejercido como gobernadora encargada del Departamento de Norte de   Santander, es claro que Marina Lozano Ropero no podía inscribirse como candidata   a la Asamblea Departamental en esa circunscripción territorial, ni mucho menos   ser elegida diputada, pues desde que venció el período de encargo y hasta que   formalizó su candidatura, tan solo habían trascurrido diez (10) meses y un (1)   día, circunstancia que la inhabilitaba para aspirar a ese cargo público. Por   consiguiente, puede afirmarse, sin hesitación alguna, que su elección como   diputada estuvo precedida de una actuación manifiestamente contraria a la   Constitución y a la ley, cuyo origen se retrotrae al acto de inscripción.    

9.15. Ahora   bien, como consecuencia de dicho proceder, la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia del 7 de marzo   de 2013, le aplicó a Marina Lozano Ropero la máxima sanción que el ordenamiento   jurídico tiene previsto para los diputados que desconozcan el régimen de   inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto de intereses, esto es, la   pérdida de investidura. Para tal efecto, se sustentó en la causal contenida en   el artículo 48.1 de la Ley 617 de 2000: “por violación de régimen de   incompatibilidades o del de conflicto de intereses”.    

9.16. En lo que   respecta a esta decisión, la Corte no advierte que para efectos de despojar de   su investidura a la actora, el juez contencioso haya hecho una aplicación   extensiva del régimen de incompatibilidades de gobernador (Artículo 31.7 de la   Ley 617 de 2000) a quien tenía la condición de diputada, pues, como ya se   mencionó, lo que, en principio, constituía una incompatibilidad para el   gobernador –inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de   elección popular durante el período para el cual fue elegido–, al prolongarse la   prohibición más allá del lapso dispuesto para el ejercicio del cargo –doce (12)   meses después del vencimiento del mismo–, se convirtió en una inhabilidad que,   en este caso, le impedía a Marina Lozano Ropero inscribirse como candidata y,   por tanto, ser elegida diputada.    

Inhabilidad,   que sin mayores ambages, es causal de pérdida de su investidura, toda vez que el   artículo 48 de la Ley 617 de 2000, si bien no prevé expresamente la violación   del régimen de inhabilidades como motivo de pérdida de investidura de los   diputados, como quiera que el artículo 299 de la Constitución Política dispone   que “el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados no podrá   ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda”,   y para estos últimos es sancionable con pérdida de investidura la violación del   régimen de inhabilidades, inexorablemente lo es también para los diputados.      

9.17. Sostener,   como lo hizo el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que la diputada   Marina Lozano Ropero no se encontraba sometida a la observancia del régimen de   incompatibilidades de gobernador sino al régimen de inhabilidades de diputado y   que, conforme con este, no existe mérito para despojarla de su investidura, en   razón de que ejerció como gobernadora encargada (28/10/2010) trece (13) meses y   un (1) día antes de su elección como diputada (30/11/2011), implicaría   desconocer de plano el otro extremo de la ley –la prohibición de inscribirse   como candidata dentro del plazo señalado por el legislador–, cuyo acatamiento   era condición necesaria para que su aspiración, de concretarse, se produjera   bajo los más altos estándares de probidad, moralidad e imparcialidad, como   valores que deben guiar la labor de quien accede a cargos públicos, máxime   cuando dichos cargos reflejan la voluntad popular.    

9.18. En otras   palabras, no resulta ajustado al interés general ni al propósito del   Constituyente, que una persona sea elegida diputada, cuando ni siquiera se   encontraba habilitada para inscribirse como candidata a dicho cargo. Así, como   tampoco resulta constitucionalmente admisible que, como consecuencia de ello, no   se derive la pérdida de investidura, siendo esta la sanción prevista, por la   Constitución y la ley, para los diputados que violen el régimen de   inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses, el cual, por   expreso mandato del artículo 299 de la Carta Política, se reitera, “no podrá ser   menos estricto” que el señalado para los congresistas.       

9.19. Por lo   anteriormente expuesto, la Sala Plena de esta Corporación reitera que la   decisión proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso de pérdida de   investidura promovido contra Marina Lozano Ropero, no configura un defecto   sustantivo, bajo ninguno de los cargos que en esta oportunidad se formulan.    

En ese orden de   ideas, pasa la Sala a estudiar el segundo defecto material que la actora le   atribuye a la decisión judicial cuestionada.    

10. Análisis de   la acusación formulada por desconocimiento del precedente fijado por la Corte   Constitucional, en la sentencia SU-515 de 2013    

10.1. Además   del defecto sustantivo al que ya se refirió la Sala en el acápite anterior, la   actora le atribuye al fallo censurado el desconocimiento del precedente fijado   por la Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-515 de 2013. En su sentir,   la autoridad judicial demandada omitió dar aplicación al alcance de los derechos   fundamentales fijado por esta Corporación en dicha providencia, así como a la   decisión que finalmente allí se adoptó, a pesar de tratarse de supuestos de   hechos similares.    

10.2. Para   efectos de resolver acerca de la anterior acusación, previamente, es necesario   traer a colación lo resuelto por la Corte en la sentencia SU-515 de 2013, así   como las razones en las cuales la misma se sustentó, para, posteriormente,   establecer si constituía un precedente aplicable al presente asunto, tal y como   lo refiere la actora en su demanda de tutela.       

10.3. Revisado   el contenido de la citada sentencia, se observa que, en esa oportunidad, la   Corte decidió revocar el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección B,   de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que había   denegado la acción de tutela presentada por la ciudadana Flora Perdomo Andrade   contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo de la   misma Corporación y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales a la   conformación, ejercicio y control político, y a elegir y ser elegida de la   actora, solo por las razones expuestas en la parte motiva de dicha providencia.   En consecuencia, en aplicación del principio de favorabilidad y en virtud de lo   dispuesto en el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, dispuso cesar de manera   definitiva los efectos de la sanción surgida del fallo dictado por el juez   contencioso dentro del proceso de pérdida de investidura  promovido en su   contra. Del mismo modo, ordenó la actualización de los registros y bases de   datos públicas de acuerdo con dicha  decisión, con el fin de garantizarle el   derecho a postularse a cualquier cargo de elección popular.    

La anterior   decisión quedó expuesta en la parte resolutiva del fallo en mención, en los   siguientes términos:    

“Primero. Levantar la   suspensión de términos decretada en el Auto del siete de febrero de 2012.    

Segundo.  REVOCAR el fallo proferido por el Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”,   que negó la acción de tutela presentada por la señora Flora Perdomo Andrade   contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado.  En su lugar, CONCEDER la protección de los derechos a la   favorabilidad, la conformación, ejercicio y control político y a elegir y ser   elegida, en cabeza de la ciudadana Flora Perdomo Andrade, solo por las razones   expuestas en la parte motiva de esta providencia.    

Como consecuencia, en aplicación del principio de favorabilidad sancionatoria y   en virtud del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, CESAR DE MANERA INMEDIATA Y A PARTIR DE LA PRESENTE SENTENCIA los efectos de la sanción   surgida del fallo proferido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, del 2 de diciembre de 2010, dictado   dentro del proceso de pérdida de investidura invocado por el señor Gilberto   Silva Ipús (expediente 2010-00055-01).    

Tercero.  ORDENAR que los efectos del fallo   citado sean actualizados en los registros o bases de datos públicas, de manera   que se garantice el derecho a postularse a cualquier cargo de elección popular   por parte de la ciudadana Flora Perdomo Andrade. Para el efecto, expídase copia   de esta sentencia con destino al Consejo Nacional Electoral y la Registraduría   Nacional del Estado Civil.    

[…]”    

10.4. De entrada, la Corte advierte que la sentencia SU-515 de 2013   no constituye un  precedente vinculante en el caso de Marina Lozano Ropero,   toda vez que los supuestos de hecho que en esa oportunidad se valoraron, aun   cuando en apariencia fueren similares, en realidad presentan diferencias   sustanciales respecto de la situación que ahora se revisa, por las siguientes   razones:    

·                    En la   sentencia SU-515 de 2013, la pérdida de   investidura de la diputada Flora Perdomo Andrade   se fundamentó en la causal prevista en el artículo 48.1 de la Ley 617 de 2000,   por violación del régimen de incompatibilidades. Lo anterior, tras encontrar   probado que la diputada se inscribió como candidata a la Asamblea Departamental   del Huila, veinte (20) meses y ocho (8) días después de su designación   como gobernadora encargada de ese mismo departamento, en clara contradicción con   lo dispuesto en los artículos 31.7 y 32 del citado ordenamiento. Cabe destacar,   que para ese entonces no se encontraba vigente la Ley 1475 de 2011  que, como ya se mencionó, redujo el término de la prohibición de 24 a 12 meses.    

En el presente   caso, la conducta prohibitiva se materializó diez (10) meses y un (1) día   después de la designación de Marina Lozano Ropero como gobernadora encargada del   Departamento de Norte de Santander, y al momento de decretarse la pérdida de   investidura, ya se encontraba vigente la Ley 1475 de 2011.    

·                    En la Sentencia SU-515 de 2013, la Corte concluyó que la providencia  que   despojó de su investidura a la diputada Flora Perdomo Andrade no se enmarcaba en   ninguna de las causales específicas de procedencia que en esa oportunidad se   alegaron.[66] Sin embargo, como quiera que, en   sede de revisión, la actora solicitó que, en virtud del principio de   favorabilidad, se diera aplicación al artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, la   Corte accedió a dicha pretensión. En consecuencia, al considerar que para ese   momento la conducta por la cual fue sancionada Flora Perdomo Andrade, esto es,   haberse desempeñado como gobernadora encargada veinte (20) meses antes de su   inscripción como candidata a la Asamblea Departamental, ya no estaba   prohibida ni admitía reproche alguno, no existía razón para que se siguieran   manteniendo las consecuencias negativas derivadas de la misma.    

Puntualmente,   en la citada sentencia la Corte sostuvo:    

“De esa manera, al día de hoy la   conducta por la que fue sancionada la señora Perdomo Andrade, esto es, haberse   desempeñado como mandataria departamental 20 meses antes a la inscripción como   candidata a la Asamblea, no está prohibida ni puede ser reprochada y, por tanto,   no existe razón para que se mantengan las consecuencias derivadas de la pérdida   de su investidura.    

Como consecuencia, la Sala concluye que la base de la sanción   proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado perdió su fundamento jurídico a partir del 14 de julio de 2011   ya que desde la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011 esa inhabilidad sólo comprende   los doce meses anteriores a la fecha de la elección. (Sic)”    

En contraste   con la situación anterior, en el presente asunto, al momento de proferirse el   fallo que privó de su investidura a Marina Lozano Ropero, ya se encontraba   vigente la Ley 1475 de 2011, de tal suerte que, con fundamento en esta, el juez   contencioso adoptó su decisión, pues ni siquiera en las condiciones más   favorables que allí se establecieron, la actora podía evitar la sanción   impuesta, toda vez que ejerció el cargo de gobernadora, diez (10) meses y un (1)   día antes de su inscripción como candidata a la Asamblea Departamental de Norte   de Santander, en evidente trasgresión del régimen de inhabilidades.    

·                    Con todo, y por si los anteriores argumentos no fueran suficientes para    descartar de plano el posible desconocimiento del precedente constitucional, la   Sala encuentra que la pérdida de investidura de Marina Lozano Ropero se dispuso   mediante providencia del 7 de marzo de 2013 y la sentencia SU-515 de 2013 se   dictó el 1º de agosto de ese mismo año. Por tal razón, siendo esta última   decisión posterior al fallo de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, no constituía precedente alguno aplicable   al presente caso y, en consecuencia, ningún reproche merece lo decidido por el   juez de la causa.    

10.5. En virtud de las consideraciones precedentes, la Sala Plena de esta   Corporación confirmará,   por las razones expuestas en esta providencia, el fallo proferido por la Sección Segunda,   Subsección B, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,   el 11 de agosto de 2014, dentro de la acción de tutela promovida por Marina   Lozano Ropero, contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, en cuanto no se demostró el defecto   sustantivo atribuido a esta última corporación: (i) al haber considerado que los   diputados están sujetos a la causal del pérdida de investidura por violación del   régimen de inhabilidades, de conformidad con el artículo 299 Constitucional y 48   de la Ley 617 de 2000, por cuanto en esta materia los congresistas y los   diputados comparten el mismo régimen; (ii) al haber considerado que la   incompatibilidad para los gobernadores de que trata el artículo 31.7 de la Ley   617 de 2000, aplica a quienes se desempeñen como gobernadores a cualquier   título y (iii) al ser imposible que se hubiese podido desconocer el   precedente sentado en la Sentencia SU-515 del 1º de agosto de 2013, pues la   sentencia atacada se profirió el 7 de marzo de 2013, aspectos a cuyo análisis se   circunscribió el presente proveído.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos para   fallar el presente caso, decretada por la Sala Cuarta de Revisión, mediante Auto   del 16 de abril de 2015.    

SEGUNDO:   CONFIRMAR,   por las razones expuestas en esta providencia, el fallo proferido por la Sección Segunda,   Subsección B, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,   el 11 de agosto de 2014, dentro de la acción de tutela promovida por Marina   Lozano Ropero, contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado.    

TERCERO: Por Secretaría General, líbrese la   comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese,   comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

Impedida    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado                    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto   

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado                    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto   

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado                    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con aclaración de voto   

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con aclaración de voto                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA SU.625/15    

REGIMEN DE INHABILIDADES E   INCOMPATIBILIDADES EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA-Relevancia constitucional (Aclaración de voto)    

Esta Corporación ha determinado que en   la Constitución y la ley se fijó un régimen de inhabilidades e   incompatibilidades, que impiden o limitan el ejercicio de la función pública por   los ciudadanos que no observen las condiciones y cualidades establecidas para   asegurar la idoneidad y probidad de quien pretende acceder o desempeña un cargo   público, inclusive los de elección popular.    

INHABILIDADES E   INCOMPATIBILIDADES-Dimensiones   (Aclaración de voto)    

Las inhabilidades e incompatibilidades   tienen las siguientes dimensiones: i) gobiernan el acceso y el ejercicio de la   función pública; y ii) son límites y restricciones al ejercicio del derecho   fundamental de participación en la conformación y control del poder político.   Sin embargo, en materia de cargos de elección popular las inhabilidades e   incompatibilidades iii) rigen la contienda electoral, es decir, juegan un papel   de garantía en la democracia a partir de dos finalidades: i) preventiva, que se   orienta a preservar la igualdad en la participación democrática, en especial   para evitar que el candidato se aproveche de su posición pública, de los   recursos estatales, sus vínculos y relaciones con otros funcionarios de   entidades públicas, para acreditarse ante sus electores; y ii) de   fortalecimiento de la transparencia de la democracia, como instrumento de   protección de la libertad del elector.    

            

REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE GOBERNADORES   Y DIPUTADOS-La incompatibilidad se aplica para proteger el ejercicio de la función   pública con independencia de la forma de acceso al cargo (Aclaración de voto)    

La aplicación de la circunstancia de   incompatibilidad a la actora se justifica a partir del ejercicio de la función   pública sin consideración a la forma de acceso al cargo. Es decir, esta   prohibición se aplica para proteger el ejercicio de la función pública con   independencia de la forma de acceso al cargo. Esta premisa implica que tanto el   titular del cargo de gobernador, como el que la ejerce en encargo, se encuentran   investidos de función pública, fin último protegido por la causal de   incompatibilidad.    

REGIMEN DE INHABILIDADES E   INCOMPATIBILIDADES EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA-La sentencia omitió el análisis de la   “inhabilidad general” en la que incurrió la accionante como instrumento de   fortalecimiento de la democracia (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente T-4.622.844    

Demandante: Marina Lozano Ropero    

Demandado: Consejo   de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera    

Magistrado Ponente:    

Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte Constitucional y la posición institucional previamente   definida en una línea jurisprudencial en torno al tema, presento a continuación   las razones que me conducen a aclarar mi voto en la decisión adoptada por la   Sala Plena en sesión del 1º de octubre de 2015, que por votación mayoritaria   profirió la sentencia SU-625 de 2015 de la misma fecha.    

La providencia en la que aclaro mi voto   resolvió confirmar el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección B, de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 11 de agosto   de 2014, dentro de la acción de tutela promovida por Marina Lozano Ropero,   contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado, que en su momento negó el amparo de los derechos   fundamentales invocados por la demandante.    

En esta oportunidad, la Corte analizó el   caso de la accionante quien se desempeñaba como Secretaria de la mujer del   Departamento de Norte de Santander. El 28 de septiembre de 2010, fue designada y   posesionada como gobernadora encargada de dicho departamento por el término de 1   día.    

Posteriormente el 29 de julio de 2011, es   decir, 10 meses y 1 día después de la terminación del encargo, se inscribió en   la lista de candidatos por el movimiento político Cambio Radical, para aspirar a   la Asamblea Departamental de Norte de Santander en los comicios del 30 de   octubre de ese mismo año.    

El 24 de enero de 2012, se formuló en contra   de la actora demanda de pérdida de investidura por violación del régimen de   incompatibilidades, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 31.7, 32,   48.1 y 48.6 de la Ley 617 de 2000, y el artículo 29.3 de la Ley 1475 de 2011,   puesto que su inscripción como candidata a la Asamblea Departamental ocurrió   dentro de los 12 meses siguientes a su designación como gobernadora en encargo.    

Conoció en primera instancia el Tribunal   Administrativo de Norte de Santander, que mediante sentencia del 26 de marzo de   2012, negó las pretensiones de la demanda. El Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Primera, mediante sentencia del 7 de marzo   de 2013, en segunda instancia, revocó la providencia proferida por el Tribunal y   resolvió decretar la pérdida de investidura de la señora Lozano Ropero, tras   verificar que la demandada violó el régimen de incompatibilidades de los   gobernadores, pues se inscribió como candidata a la Asamblea Departamental   durante los 12 meses posteriores a su ejercicio como gobernadora encargada.    

Con base en lo expuesto, el problema   jurídico planteado en la sentencia buscó establecer si: “(…) la sentencia   proferida en segunda instancia dentro del proceso contencioso de pérdida de   investidura, promovido contra Marina Lozano Ropero, vulnera sus derechos   fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a la conformación,   ejercicio y control político, y a elegir y ser elegido, al despojarla de su   investidura como diputada del Departamento de Norte de Santander.”[67]    

Las líneas argumentativas que sustentaron la sentencia   de la referencia, gravitaron en torno a: i) la reiteración de la jurisprudencia   en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales; ii) el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto   de intereses de los congresistas; iii) el régimen de inhabilidades e   incompatibilidades de los gobernadores y diputados; iv) la pérdida de   investidura de los diputados; v) la violación del régimen de inhabilidades como   causal de pérdida de investidura de los diputados; y, vi) análisis del caso   concreto.    

En esta oportunidad, aunque comparto la   decisión final, considero necesario presentar algunas precisiones sobre los   fundamentos de la sentencia, en especial: i) relevancia constitucional de las   inhabilidades e incompatibilidades en el acceso o ejercicio de la función   pública; ii) sus dimensiones; y, iii) su aplicación en el caso concreto. Así,   los siguientes argumentos sustentan mi posición:    

Las inhabilidades e incompatibilidades y su   importancia en el acceso y ejercicio de la función pública. Relevancia   constitucional    

1. La función pública comporta la realización de esfuerzos y actividades   que deben cumplir los órganos del Estado para asegurar el cumplimiento de sus   fines[68],   orientados hacia la atención y satisfacción de los intereses generales de la   comunidad[69],   bajo estrictos criterios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,   imparcialidad y publicidad, conforme lo establecen los  artículos 1º y 209   Superiores.    

2. Este concepto delimita el derecho fundamental a participar en la   conformación, ejercicio y control del poder político, consagrado en el artículo   40 de la Carta, que tiene como una de sus expresiones el acceso al desempeño de   funciones y cargos públicos[70].    

El mencionado derecho no es absoluto, pues   el Legislador puede establecer condiciones para su ejercicio, con la finalidad   de procurar la realización del interés general y de los principios que gobiernan   el cumplimiento de la función pública[71]. Dentro de estas   condiciones se encuentran las inhabilidades y las incompatibilidades, entendidas   como aquellas reglas y exigencias que deben observarse para el acceso y   ejercicio de funciones públicas[72].    

Así las cosas, esta Corporación ha   determinado que en la Constitución y la ley se fijó un régimen de inhabilidades   e incompatibilidades, que impiden o limitan el ejercicio de la función pública   por los ciudadanos que no observen las condiciones y cualidades establecidas   para asegurar la idoneidad y probidad de quien pretende acceder o desempeña un   cargo público, inclusive los de elección popular[73].    

Por su parte, el Consejo de Estado ha   manifestado que la consagración del régimen de inhabilidades e   incompatibilidades se justifica por la prevalencia de intereses estatales y los   principios y valores de igualdad, moralidad, ética, corrección, probidad,   transparencia e imparcialidad que debe imperar en la actuación de quienes   desempeñan función pública, o aspirar a acceder a la misma[74].    

En consecuencia, la restricción a las   libertades y derechos en el ámbito de la función pública, tiene como finalidad   evitar el ejercicio indigno del poder, el olvido del interés público, de la   legalidad, de la buena administración del erario y de la probidad en las   actuaciones. De esta manera, se impide el acceso a la función pública o el   ejercicio de ésta en las diferentes ramas del poder público, de personas cuya   conducta o situación personal pueda resultar lesiva a los intereses, principios   y valores descritos[75].    

3. Para la Corte, las inhabilidades persiguen que quienes aspiran a   acceder al ejercicio de la función pública, con la finalidad de realizar   actividades vinculadas a intereses públicos o sociales, ostenten ciertas   cualidades o condiciones que aseguren su gestión con observancia de criterios de   igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad y además, den prevalencia a los   intereses generales de la comunidad sobre los personales[76].    

El Consejo de Estado entiende las   inhabilidades como aquellas circunstancias personales negativas o situaciones   prohibitivas existentes o sobrevenidas consagradas en la Carta y la ley que   condicionan el ingreso o la permanencia en el ejercicio de la función pública,   puesto que su inobservancia puede: i) impedir el acceso (inelegibilidad); y, ii)   la solución de continuidad en el cargo, debido a la falta de calidades,   cualidades de idoneidad o moralidad para desarrollar ciertas actividades o   adoptar determinadas decisiones, puesto que se busca proteger los principios y   valores que gobiernan el ejercicio de la función pública, y en especial evitar   que exista un aprovechamiento de la función, posición  o poder para   favorecer intereses propios o de terceros[77].    

4. A diferencia de las inhabilidades, las incompatibilidades son   prohibiciones dirigidas al titular de la función pública que le impiden ocuparse   de ciertas actividades o el ejercicio simultáneo de las competencias propias de   su cargo y las que corresponden a otros empleos, por lo que el interés Superior   puede afectase por una indebida acumulación de funciones o de intereses que   afecten la imparcialidad y la independencia que orienta a la administración[78].    

5. Estos dos conceptos son ontológicamente distintos, pues regulan   situaciones jurídicas diferentes (acceso y ejercicio de la función pública   respectivamente), sin embargo, no son excluyentes, pues como lo ha definido este   Tribunal, las incompatibilidades de un cargo que se extienden más allá del   periodo dispuesto para su ejercicio, constituyen “inhabilidades genéricas”[79] o “condiciones de   inegilibilidad”[80].    

6. En conclusión, uno de los objetivos de las inhabilidades e   incompatibilidades es regular el acceso y ejercicio de la función pública en   condiciones de igualdad, moralidad, transparencia y probidad en la ejecución de   los fines del Estado, ya que pretende la realización de intereses colectivos.   Por tal razón, las circunstancias y condiciones personales y funcionales que   configuran las inhabilidades e incompatibilidades son límites y restricciones   legítimas al derecho fundamental de participar en la conformación, ejercicio y   control del poder político (artículo 40 Superior).    

Si bien estos dos conceptos son diferentes,   no se excluyen, pues las incompatibilidades definidas por el Legislador pueden   configurar inhabilidades genéricas que limitan la elegibilidad de quienes   aspiran a ocupar cargos públicos, en especial de elección popular.    

Dimensiones de las inhabilidades e   incompatibilidades    

7. Conforme a lo expuesto, las inhabilidades e incompatibilidades tienen   las siguientes dimensiones: i) gobiernan el acceso y el ejercicio de la función   pública; y ii) son límites y restricciones al ejercicio del derecho fundamental   de participación en la conformación y control del poder político. Sin embargo,   en materia de cargos de elección popular las inhabilidades e incompatibilidades   iii) rigen la contienda electoral, es decir, juegan un papel de garantía en la   democracia a partir de dos finalidades: i) preventiva, que se orienta a   preservar la igualdad en la participación democrática, en especial para evitar   que el candidato se aproveche de su posición pública, de los recursos estatales,   sus vínculos y relaciones con otros funcionarios de entidades públicas, para   acreditarse ante sus electores[81];   y ii) de fortalecimiento de la transparencia de la democracia, como instrumento   de protección de la libertad del elector.    

8. En relación con la función preventiva, el Consejo de Estado y esta   Corporación han manifestado que en el régimen electoral las inhabilidades   impiden que un ciudadano pueda ser elegido y su violación genera la pérdida de   su investidura conforme a los regímenes constitucionales y legales aplicables,   lo que constituye la sanción más grave, pues genera la separación inmediata de   sus funciones públicas y la inhabilidad perpetua para ejercer cargos de elección   popular en el futuro[82].    

9. Así, el proceso de pérdida de investidura emerge como un juicio que   expresa el poder sancionador del Estado, que impacta de manera grave en los   derechos políticos del investigado, pues le impone una especie de “muerte   política” que le inhabilita para ser elegido popularmente a cargos públicos   en el futuro y de manera perpetua. Por esta razón, la imposición de la sanción   exige un análisis de culpabilidad del actor con la consecuente proporcionalidad   de la pena, por lo que debe proscribirse cualquier forma de responsabilidad   objetiva en su aplicación.    

En efecto, en el escenario del proceso de   pérdida de investidura deben tener plena vigencia los principios de culpabilidad   y de proporcionalidad. El primero exige un derecho sancionador por el acto, es   decir, por lo que el investigado hace y no por lo que es, desea, piensa o   siente. En otras palabras, debe configurarse el elemento subjetivo al momento de   examinar las causales que dan lugar a la pérdida de investidura, pues solo puede   castigarse una conducta intencional, aquella realizada con plena conciencia y   voluntad por una persona con capacidad para comprender y querer desplegar la   conducta objeto de reproche[83].   Por el principio de proporcionalidad, se entiende que la pena debe ser   proporcional al grado de culpabilidad acreditada en el proceso[84].    

La exclusión de cualquier forma de   responsabilidad objetiva, consulta el principio de culpabilidad que rige las   actuaciones del derecho sancionador del Estado. En efecto, puede evidenciarse   como en otras materias que son objeto de sanción como el derecho penal y el   derecho disciplinario, tienen como eje fundamental para la imposición de las   correspondientes sanciones el grado de intencionalidad del actor, así como la   proporcionalidad de la pena.    

10. De otra parte, la concepción de las inhabilidades e   incompatibilidades también se consideran instrumentos de fortalecimiento de la   transparencia en la democracia, en especial para la protección de la libertad   del elector. Así, el PNUD en su informe “La democracia en América Latina   Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanas”, afirmó que algunos de los   gobiernos elegidos democráticamente buscan sostener su autoridad con métodos no   democráticos como sería la intervención en los procesos electorales, entre   otros, por lo que tales hechos permiten comprender la democracia más allá de la   reducción del acto electoral, sino que debe concebirse como un escenario en el   que se requiere de eficiencia, transparencia, equidad en las instituciones   públicas, además de una cultura que acepte la oposición política y garantice los   derechos políticos[85],   en especial las libertades de los electores.    

11. El artículo 23 de la Convención Interamericana sobre   Derechos Humanos, establece que en el marco de los derechos políticos se   encuentra el sufragio y la garantía de la libre expresión de los electores.    

Con fundamento en lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el   caso Castañeda Gutman contra México, expresó la   importancia de los derechos políticos consagrados en la Convención   Interamericana de Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales[86],   porque consolidan el fortalecimiento de la democracia. Conforme a lo anterior,   los ciudadanos tienen el derecho de participar activamente en la dirección de   los asuntos públicos mediante el voto, como elemento esencial para la existencia   de la democracia. Así, “Este derecho implica que los ciudadanos pueden   decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes   los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos.”[87]    

En consecuencia, uno de los elementos esenciales de la   democracia es la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas   en el sufragio universal y secreto, como expresión de la soberanía del pueblo[88].    

12.  En relación con la libertad del elector, la Corte en sentencia C-551 de 2003[89], expresó que tanto la   Constitución como los tratados de derechos de derechos humanos prescriben la   obligación de proteger la libertad del votante en toda elección. En efecto, en   el artículo 258 Superior, se consagró el voto como un derecho y un deber   ciudadano, así como la consecuente obligación del Estado de garantizar que su   ejercicio se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta, con la   finalidad de proteger la libre expresión de la voluntad de los votantes, es   decir, debe velar por amparar la posibilidad de escogencia en forma libre de la   mejor opción para el elector[90].    

Así las cosas, el voto es uno de los ejes   fundamentales de la democracia, por lo que las previsiones normativas   consagradas por el Estado deben garantizar que el mismo sea una genuina   expresión de la voluntad individual y no el producto del ejercicio de poderes y   presiones indebidas sobre el elector, por lo que “Se busca rodear de   garantías, pues, el ejercicio libre del voto, apunta a alcanzar condiciones de   transparencia máxima en el proceso electoral.”[91]    

13.  Las inhabilidades y las incompatibilidades dentro de este escenario, son una de   las herramientas del Estado que tiene como finalidad asegurar la transparencia   de la contienda democrática, a partir de la garantía de la libertad del elector,   pues las situaciones personales que las configuran, impiden que los candidatos   tomen ventajas de las mismas para influir indebidamente en la voluntad del   elector y afectar su libre decisión.    

14. En conclusión, las inhabilidades e incompatibilidades   permiten un análisis a partir de 3 dimensiones: i) desde el acceso y el   ejercicio de la función; ii) como límites y restricciones al derecho fundamental   de participar en la conformación y control del poder político; y iii) como   reglas de juego para la contienda electoral, a partir de dos visiones: i)   preventiva con el objetivo de garantizar a los candidatos  una   participación en condiciones de igualdad, su incumplimiento genera la pérdida de   su investidura, que implica la separación inmediata del cargo y la inhabilidad   perpetua para ejercer cargos de elección popular en el futuro; y ii) como   instrumentos que protegen la transparencia en la contienda electoral y la   libertad del elector.    

Verificación en el caso analizado por la   Corte en la sentencia SU-625 de 2015    

15. Los hechos que sustentaron la acción de tutela que dio   origen a la sentencia SU-625 de 2015, gravitaron en torno a la pérdida de   investidura de diputada de la señora Marina Lozano Ropero, por haber desconocido   el régimen de incompatibilidades de los gobernadores previsto en los artículos   31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000, que prescribe la prohibición a quien ejerce tal   dignidad de inscribirse a cargos de elección popular durante el periodo para el   cual fue elegido y hasta 12 meses después del vencimiento del mismo.    

16. Entre los argumentos de la accionante para fundamentar   su solicitud de amparo, se encontraba que dicha circunstancia de   incompatibilidad no le era aplicable, pues está dirigida a quienes ostentan la   titularidad del cargo de gobernador bien por elección popular o por designación   del Presidente de la República y no sobre quien lo ejerce por encargo o   delegación.    

17. La Corte en este caso, consideró que dicha   incompatibilidad configuraba una inhabilidad general, aplicable a todos los que   hayan ocupado el cargo de gobernador a cualquier título, por lo que la forma en   que fue ejercido dicho cargo por la actora, le imponía la obligación de cumplir   con la prohibición allí contenida.    

18. No obstante lo anterior, considero necesario hacer las   siguientes precisiones conforme a lo expuesto:    

ii) Desde la dimensión electoral, la aplicación de esta   especie de “inhabilidad general” asegura un escenario democrático en   condiciones de igualdad para quienes hacen parte de la contienda electoral, pues   evita que quienes ostentan cargos a cualquier título con claras disposición de   recursos públicos, se aprovechen de los mismos para tomar ventajas frente a sus   competidores. Además, como se expuso previamente, permite el ejercicio   transparente de la contienda democrática, pues protege la libertad del elector   al impedir injerencias y presiones indebidas en la voluntad electoral de los   votantes.    

Así, los nombramientos de asesores y   funcionarios de la entidad en cargos como gobernador por encargo, que no   ostentan la condición de titular, pueden generar prácticas que afecten el normal   desarrollo de procesos electorales, debido a los desequilibrios frente a sus   contendientes y a las injerencias y presiones indebidas en la libertad de los   electores, en especial por la disposición de recursos públicos, las relaciones   institucionales y políticas que se pueden generar en favor de quien ostenta el   ejercicio de la función pública descrita en la norma.    

Estas razones justifican la aplicación de la   inhabilidad general contenida en los artículos 31.7 y 38 de la Ley 617 de 2000,   a quienes ostentan el cargo de gobernador sin importar la forma de acceso al   ejercicio de dicha función pública, tal como sucedió con la señora Marina Lozano   Ropero.    

iii) Sin embargo como la pérdida de investidura es un   juicio sancionador, resulta importante realizar un análisis de culpabilidad y   por consiguiente de proporcionalidad de la sanción impuesta.    

19. En conclusión, la sentencia omitió el análisis de la “inhabilidad   general” en la que incurrió la accionante como instrumento de   fortalecimiento de la democracia, mediante la protección de la libertad del   elector, pues impide injerencias y presiones indebidas en la formación de la   voluntad electoral de los votantes. Además, eludió el análisis de la aplicación   de los principios de culpabilidad y de proporcionalidad en el proceso de pérdida   de investidura, el cual, como se advirtió, tiene naturaleza de juicio   sancionador y requiere que en la imposición de la sanción de inhabilidad   perpetua para ocupar cargos de elección popular, se proscriba cualquier forma de   responsabilidad objetiva.    

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1]  “[…] para los fines establecidos en   las normas vigentes, después de haber sido escogidos autónomamente por la Sala   de Selección competente, los fallos sobre acciones de tutela instauradas contra   providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado deberán ser   llevados por el magistrado a quien le corresponda en reparto a la Sala Plena, la   cual determinará si asume su conocimiento […]”    

[2] Acta de Sala Plena No. 23 del 15 de abril de 2015.    

[3] Notificada por edicto el 21 de mayo de 2013.    

[4] Notificado por estado el 30 de enero de 2014.    

[5] Sobre el particular, consultar, entre otras,   las Sentencias T-217 de 2010, T-285 2010, T-707 de 2010,  T-018 de 2011 y            T-271 de 2013.    

[6]   Consultar, entre otras, las Sentencias T-500 de 1995 y T-285 de 2010.    

[7] Sentencias T-271 de 2013 y T-047 de 2014.    

[8] Sobre   el particular, consultar, entre otras, las sentencias C-590 de 2005, T-789 de   2008, T-217 de 2010, T-285 de 2010, T-973 de 2011 y T-271 de 2013.    

[9] Sentencia 173 de 1993, cuyo   pronunciamiento ha sido reiterado en las Sentencias T-707 de 2010 y T-037 de   2015.    

[10] Sentencia T-504 de 2000 y T-037 de 2015.    

[11] Consultar, entre otras, las Sentencias T-315   de 2005 y T-343 de 2012.    

[12] Sentencia T-008 de 1998, reiterada   recientemente en las Sentencias T-271 de 2013 y T-037 de 2015.    

[13] Sentencia T-658 de 1998, reiterada recientemente en las Sentencias   T-271 de 2013 y T-037 de 2015.    

[14] Sentencias T-088 de 1999, SU-1219 de 2001 y   T-271 de 2013.    

[15] Sentencia C-590 de 2005.    

[16] Sentencia T-590 del 2009.    

[17] Acápite contenido en la Sentencia T-271 de 2013.    

[18] Artículo 48, Ley 617 de 2000.    

[19] Conforme con la certificación expedida por el secretario de la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, el 13 de marzo de 2014, la sentencia proferida el 7 de marzo de 2013   quedó debidamente ejecutoriada el 4 de febrero de 2014.    

[20]Antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente. Discusión del   artículo 179 de la Constitución Política. Ponente: Luis Guillermo Nieto Roa.   Sesión del 3 de abril de 1991.    

[21] Ibíd.    

[22] Ibíd.    

[23] BRITO RUIZ, Fernando; QUINTERO GONZÁLEZ, Leonel y FERNÁNDEZ, John   James. La pérdida de investidura. Segunda Edición. Leyer. 2007. Pág. 18 y 19.    

[24] Constitución Política, art. 179.    

[25] Sentencia C-558 de 1994.    

[26] Sentencia C-483 de 1998.    

[27] Constitución Política, art. 181. “Las   incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante el período   constitucional respectivo. En caso de renuncia, se mantendrán durante el año   siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del   período fuere superior.     

Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido   al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión.”    

[28] Constitución Política, art. 180.    

[29] Sentencia C-181 de 1997.    

[30] Por expresa remisión constitucional del artículo 182 Superior, la   Ley 5º de 1992, en sus artículos 286 a 295, y la Ley 144 de 1994, en su artículo   16, regulan lo concerniente al procedimiento que ha de adelantarse en materia de   conflicto de intereses, así como los impedimentos y las recusaciones de los   congresistas.    

[31] Sentencia C-1040 de 2005.    

[32] Consejo de Estado, Sala   de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Rodríguez Arce. 28 de   abril de 2004. Radicación No. 1572.    

[34] Sentencia C-1412 de 2000.    

[35] Exposición de motivos de la Ley 617 de 2000.    

[36] El texto completo del artículo 31 de la Ley 617   de 2000, es el siguiente:    

“ARTICULO 31. DE LAS   INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES. Los Gobernadores, así como quienes sean designados en su   reemplazo no podrán:    

1. Celebrar en su interés particular por sí   o por interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno con el   respectivo departamento, con sus entidades públicas o privadas que manejen o   administren recursos públicos provenientes del mismo.    

2. Tomar parte en las actividades de los   partidos o movimientos políticos, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho   al sufragio.    

3. Intervenir en cualquier forma, fuera del   ejercicio de sus funciones, en la celebración de contratos con la administración   pública.    

4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en   procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga   interés el departamento o sus entidades descentralizadas.    

5. Ser apoderado o gestor ante entidades o   autoridades administrativas o jurisdiccionales del respectivo departamento, o   que administren tributos, tasas o contribuciones del mismo.    

6. Desempeñar simultáneamente otro cargo o   empleo público o privado.    

7. Inscribirse como candidato a cualquier   cargo o corporación de elección popular durante el período para el cual fue   elegido.”    

[37] Consultar, entre   otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Quinta de la Sala   de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Roberto Medina López. 5 de   octubre de 2001. Radicación No. 11001-03-28-000-2001-0003-01 (2463). Consejo de   Estado, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero   Ponente: María Claudia Rojas Lasso. 2 de diciembre de 2010. Radicación No.   2010-00055-01.    

[38] “ARTÍCULO 29. CANDIDATOS DE   COALICIÓN. (…) Ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los   servidores públicos de elección popular será superior al establecido para los   congresistas en la Constitución Política.”    

[39] Sentencia C-490 de 2011.    

[40] El texto completo del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, es el   siguiente:    

“ARTICULO 33. DE LAS INHABILIDADES DE LOS   DIPUTADOS. No podrá ser   inscrito como candidato ni elegido diputado:    

1. Quien haya sido condenado por sentencia   judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o   culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la   vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio   de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones   públicas.    

2. Quienes tengan doble nacionalidad,   exceptuando los colombianos por nacimiento.    

3. Quien dentro de los doce (12) meses   anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público,   jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el   respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional,   departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la   ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban   ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.    

4. Quien dentro del año anterior a la   elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del   nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de   cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban   ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro   del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren   tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios   públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado   en el respectivo departamento.    

5. <Aparte tachado INEXEQUIBLE, sustituido   por el aparte entre <>> Quien tenga vínculo por matrimonio,    

 o unión permanente, o de parentesco en segundo   grado de consanguinidad <tercer grado de consanguinidad>, primero   de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses   anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,   administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del   mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren   tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios   públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado   en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por   matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de   consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo   partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones   públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.”    

[41] Sentencia C-540 de 2001.    

[42] Sentencia C-319 de 1994.    

[43] CEPEDA ULLOA, Fernando. Pérdida de investidura 1991-2011. Primera   edición. Universidad del Rosario. 2012.    

[44] Sentencia C-247 de 1995.    

[45] Constitución Política, artículo 184.    

[46] Sentencia C-247 de 1995.    

[47] Sentencia T-1232 de 2003.    

[48] Sentencia C-987 de 2007.    

[49] Sentencia T-935 de 2009.    

[50] Por ejemplo, el proceso de pérdida de investidura se ha distinguido   del proceso penal y del proceso electoral.    

[51]   Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero   Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 23 de julio de 2002. Radicación No. 68001-23-15-000-2001-0183-01(IJ-024).      

Consejo de Estado, Sección   Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo. 24 de abril de 2003. Radicación No. 41001-23-31-000-2002-01067-01(8705).    

Consejo de Estado, Sección   Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Olga   Inés Navarrete Barrero. 15 de mayo de 2003. Radicación No.   23001-23-31-000-2002-00587-01 (8707).    

[52]   Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero   Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 23 de julio de 2002. Radicación No.   68001-23-15-000-2001-0183-01(IJ-024).     

[53] Consejo de Estado, Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.   24 de abril de 2003. Radicación No. 41001-23-31-000-2002-01067-01(8705)    

[54] Sentencia T-935 de 2009.    

[55] Artículo 32 de la Ley 617   de 2000, modificado por el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011.    

[56] 28 de septiembre de 2010.    

[57] 29 de julio de 2011.    

[58] Ver, entre otras, las Sentencias T-217 de 2010, T-018 de 2011 y   SU-226 de 2013.    

[59] De acuerdo con los dispuesto en el Artículo 98 de la Ley 136 de   1994, las causas que originan falta absoluta son: a) la muerte; b) la renuncia aceptada; c) la incapacidad   física permanente; d) la declaratoria de nulidad por su elección; e) la   interdicción judicial; f) la destitución; g) la revocatoria del mandato; h) la   incapacidad por enfermedad superior a 180 días.    

[60] Consejo de Estado, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo. Consejero Ponente: María Claudia Rojas Lasso. 5 de octubre de   2001. Radicación No. 2010-00055-01.    

[61] Consejo de Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo. Consejero Ponente: Roberto Medina López. 5 de octubre de 2001.   Radicación No. 11001-03-28-000-2001-0003-01 (2463);    

Consejo de   Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero   Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón. 11 de diciembre de 2003. Radicación No.   11001-03-28-000-2003-0014-01 (3111);    

Consejo de   Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero   Ponente: Mauricio Torres cuervo. 29 de enero de 2009. Radicación No.   76001-23-31-000-2007-01606-01;    

Consejo de   Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero   Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón. 31 de julio de 2009. Radicación No.   76001-23-31-000-2007-01477-02.    

[62] Acuerdo No. 58 de 1999 -Reglamento Interno del Consejo de Estado-,   Artículo 13.    

[63] Consejo de Estado, Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Jaime Orlando   Santofimio Gamboa. 22 de enero de 2013. Radicación No.   11001-03-15-000-2011-01312-00 (PI).    

[64] Entiéndase el período tanto objetivo como subjetivo, esto es, el   período institucional de cuatro años que establece el artículo 303 de la   Constitución Política para el gobernador elegido y el tiempo efectivo de la   función desempeñada por una persona en concreto, como es el caso de quien lo   ejerce a título de encargo.     

[…]    

7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección   popular durante el período para el cual fue elegido, y durante los seis (6)   meses siguientes al mismo, así medie renuncia previa de su empleo.    

[…]”    

[66] En esa oportunidad, la demandante sostuvo que el fallo que   decretó la pérdida de su investidura incurrió en un defecto sustantivo,   (i) por aplicación extensiva del régimen de incompatibilidades de gobernador en   su calidad de diputada; (ii) error grave de interpretación de la expresión   “gobernador o de quien sea designado en su reemplazo”, contenida en el artículo   31 de la Ley 617 de 2000; y (iii) desconocimiento de los principios que orientan   el derecho administrativo sancionador. En un defecto fáctico, por   incorrecta valoración de las pruebas allegadas al proceso, pues no se demostró   su posesión como gobernadora en encargo; y en un defecto material por   desconocimiento del  precedente  judicial aplicable sobre la   materia.    

[67] Página 8 de la sentencia.    

[68] Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrero   Carbonell.    

[69] Sentencia C-209 de 2009. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[70] Sentencia C-612 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos    

[71] Sentencia C612 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos, ver también   sentencia C-028 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[72] Sentencia C-209 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[73] Ibídem.    

[74] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO, Sentencia de 21 de abril de 2009, Exp. PI No.   11001-03-15-000-2007-00581-00. Ver también CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, sentencia del 8 de febrero de 2011, Exp.   11001031500020100099000 PI. Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO    

[75] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,   sentencia del 8 de febrero de 2011, Exp. 11001031500020100099000 PI. Consejera   ponente: Ruth Stella Correa Palacio    

[76] Sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver también   sentencias C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-483 de 1998 M.P.   José Gregorio Hernández Galindo.    

[77] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,   sentencia del 8 de febrero de 2011, Exp. 11001031500020100099000 PI. Consejera   ponente: Ruth Stella Correa Palacio    

[78] Sentencia C-181 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz. Ver también la   sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-209 de 2000 M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa, entre otros.    

[79] Sentencia C-194 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, entre   otras.    

[80] Sentencia T-343 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[81] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO, sentencia del 19 de enero de 2010 radicado   11001031500020090070800PI, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.    

[82] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,   sentencia del 4 de agosto de 2015 Rad. 11001031500201500872PI. C.P. Hernán   Andrade Rincón. Ver sentencia C 247 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández   Galindo, entre otras.    

[83] Al respecto ver las sentencias C-239 de 2014 M.P. Mauricio González   Cuervo, C-239 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-616 de 2002 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa, C-928 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería y C-015 de 2014 M.P.   Mauricio González Cuervo, entre otras.      

[84] Ibídem.    

[85] PNUD. La Democracia en América Latina Hacia una democracia de   ciudadanas y ciudadanos. 2004. Pág. 25. Documento electrónico, disponible en   http://www2.ohchr.org/spanish/issues/democracy/costarica/docs/PNUD-seminario.pdf,,   consultado el 13 de abril de 2016.    

[86] Estos instrumentos internacionales son la Carta Democrática   Interamericana (artículos 2, 3 y 6); Convención Americana sobre Derechos Humanos   (artículo 23); Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre   (artículo XX); Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 21);   Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 25) de 1993;   Protocolo No. 1 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y   de las Libertades Fundamentales (artículo 3); y Carta Africana de los Derechos   Humanos y de los Pueblos “Carta de Banjul” (artículo 13)    

[88] Carta Democrática Interamericana. Artículo 3º. Citado por la Corte   Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castañeda Gutman contra México. Excepciones Preliminares, Fondo,   Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184,   párrafo 142.    

[89] M.P. Eduardo Montealegre Lynett    

[90] Sentencia T-446 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[91] Cfr. Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett