SU659-15

           SU659-15             

Sentencia SU659/15    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración   de jurisprudencia sobre procedencia excepcional    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad     

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION COMO MECANISMO DE DEFENSA   JUDICIAL-Idoneidad y eficacia    

El recurso será eficaz cuando “i) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y,   eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental”,   o “ii) cuando el derecho   fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de   manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (a)   causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y   (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma   suficiente y oportuna el derecho.”    

DEFECTO   SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia    

La jurisprudencia de esta Corporación   ha explicado que el defecto material o sustantivo se presenta cuando “la   decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la   ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso   concreto. De igual forma ha señalado que la construcción dogmática del defecto   sustantivo como causal de procedibilidad de la acción de tutela, parte del   reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para   interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía   e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. En este sentido has   señalado que por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función   pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden   jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos   y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.    

ACCION DE   REPARACION DIRECTA-Término de caducidad     

En el artículo   90 de la Carta Política de 1991, el Decreto 01 de 1984 reguló la   acción de reparación directa como el mecanismo para obtener la indemnización de   los daños antijurídicos derivados de las acciones u omisiones de las autoridades   públicas. Esta normativa consagra un término en el cual debe ejercerse esta   acción en el artículo 136, numeral 8, conforme al cual: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos   (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación   temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo   público o por cualquiera otra causa.”.    

OBLIGACIONES   INTERNACIONALES DEL ESTADO FRENTE A VIOLACIONES CONTRA LOS DERECHOS DE LAS   MUJERES, NIÑAS Y ADOLESCENTES    

PROTECCION   ESPECIAL A LAS MUJERES Y LA LUCHA EN CONTRA DE LA VIOLENCIA DE GENERO-Compromiso   internacional y constitucional     

En criterio de la Corte Constitucional implica que el Estado,   sin importar el contexto en que ocurran hechos constitutivos de violencia basada   en el género  (en la esfera privada de una mujer – su familia-; en la   esfera pública; en el marco de un conflicto armado, etc.) debe desplegar   políticas encaminadas a prevenir, juzgar, sancionar, y reparar adecuadamente los hechos vulneratorios   de los derechos fundamentales de las mujeres.     

DEBIDA DILIGENCIA DE LAS AUTORIDADES   JUDICIALES EN PROCESOS DE VIOLENCIA SEXUAL DE NIÑOS, NIÑAS, ADOLESCENTES Y   MUJERES    

La obligación de debida diligencia implica, como se ve, al menos   tres contenidos esenciales; (i) prevenir; (ii) investigar y sancionar; y (iii)   reparar. Existe el compromiso estatal en adelantar una investigación en la que   se establezca la verdad de lo ocurrido; no solo reparación integral, sino, una   declaración judicial relacionada con los responsables, y circunstancias que   rodearon la vulneración. El deber de debida diligencia, viene a reforzar las   obligaciones tanto internacionales como constitucionales al acceso a la   administración de justicia, y debido proceso. En casos de violencia contra   mujeres, un documento internacional, parte del Bloque reitera y robustece los   derechos fundamentales contenidos en la Constitución.    

DERECHO A LA   IGUALDAD-Alcance y contenido     

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por incurrir en defecto sustantivo por   no haber aplicado un enfoque constitucional fundado en la salvaguardia de los   derechos fundamentales, en acción de reparación directa    

La providencia del Consejo de Estado, en la cual declaró probada la excepción de   caducidad de la acción de reparación directa en relación a la accionante y sus   demás familiares, incurrió en una causal específica de procedencia del amparo   contra sentencias, cual es, el defecto sustantivo por no haber aplicado   un enfoque constitucional fundado en la salvaguardia de los derechos   fundamentales, tomando en cuenta las especiales circunstancias que rodearon el   caso concreto.  El Consejo de Estado hizo una aplicación exegética del término de   caducidad previsto en el artículo 136, numeral 8 e inobservó ciertos compromisos   internacionales, relacionados con la especial protección que debe brindarse a la   familia y los menores de edad. La obligación de debida diligencia frente a violencias contra mujeres, niñas y   adolescentes, demanda de las autoridades públicas poner de relieve todas las   complejidades que concurren en una agresión. Si la Corporación judicial se   hubiera percatado que se trataba de garantizar el acceso a la administración de   justicia, el debido proceso, y la debida diligencia, por el feminicidio y   violencia sexual, agravado por ser una pequeña niña, estaba convocado a aplicar   de forma diferente el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso   Administrativo.    

Referencia: expediente T-3.795.843    

Acción de tutela   promovida por Sandra Janeth Guzmán Aranda y otros contra el Consejo de Estado,   Sección Tercera, Subsección C.    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá D.C.,   veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional   en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las   previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9o de la Constitución   Política y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de los fallos   proferidos, en primera instancia por la Sección cuarta del Consejo de Estado el   14 de junio de 2012, y en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de   Estado el 6 de diciembre de 2012, dentro de la acción de tutela instaurada por   Sandra Janneth, Luis Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda, Blanca   Aránda de Guzmán y José Melquisedec Guzmán Vergara, contra el Consejo de Estado,   Sección Tercera, Subsección C.    

I. ANTECEDENTES    

Los señores Sandra   Janneth, Luis Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda; y Blanca Aranda   de Guzmán y José Melquisedec Guzmán Vergara, mediante apoderado, instauraron   acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección   Tercera, Subsección C por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al   debido proceso,  acceso a la administración de justicia, igualdad y reparación   integral, toda vez que no se consideraron las particularidades del caso, que   imponían aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 136,   numeral 8, del Código Contencioso Administrativo y hacían procedente la acción   contenciosa administrativa.    

Durante el trámite de la acción de tutela   fue vinculado el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,   Subsección A, el cual dictó sentencia de primera instancia el 26 de abril de   2001, dentro del mencionado proceso judicial.    

1.1. Hechos    

1. El 28 de   febrero de 1993, Sandra Catalina Vásquez Guzmán de 9 años de edad acudió en   compañía de su madre a la Estación Tercera de Policía de Bogotá, ubicada en el   Barrio Germania de Bogotá D.C., e ingresó en busca de su padre, quien se   desempeñaba como agente de policía.    

2. Al tardar, su   madre fue en su búsqueda encontrándola en estado preagónico en uno de los baños   de la estación, luego de ser víctima de violación. Como consecuencia de lo   anterior la menor falleció. De éste crimen se sindicó inicialmente al padre de   la víctima Pedro Gustavo Vásquez González, quien, según indica el escrito de   tutela, estuvo en detención preventiva desde el día de los hechos, hasta el 11   de junio de 1993, cuando la Fiscalía revocó la medida de aseguramiento y le   concedió la libertad provisional.    

3. El 13 de   octubre de 1995, la Fiscalía Treinta y Uno (31), Grupo de Vida Unidad Tres (3),   ordenó la preclusión de la investigación adelantada contra el señor Vásquez   González.    

4. Pasados tres años del desarrollo del   proceso penal, se determinó que el autor del crimen fue el agente en servicio   Diego Fernando Valencia Blandón, por lo que el Juzgado Cincuenta Penal del   Circuito de Bogotá en sentencia del 13 de mayo de 1996, lo declaró responsable   de la comisión de los delitos de homicidio agravado en concurso con acceso   carnal violento en la niña Sandra Catalina Vásquez Guzmán y lo condenó a 45 años   de prisión; decisión confirmada por la Sala Penal del Tribunal del Distrito   Superior de Bogotá el 15 de julio de 1996. En sentencia de 14 de marzo de 2001,   la Sala penal de la Corte Suprema de Justicia, decidió no casar la sentencia de   segunda instancia, y dejo en firme la condena contra Valencia Blandón.    

5. Durante dos años, señala la accionante, la persona vinculada al proceso   penal, como presunto responsable fue Pedro Vásquez González. Esto trajo un   profundo dolor y angustia, tanto para él – quien además de asumir la pérdida de   su pequeña hija, se sabía inocente[1]-,   como para la madre de Sandra Catalina, y su núcleo familiar (tíos, tía, abuela,   abuelo), ya que, además de los trágicos eventos en que la menor fue asesinada,   debía enfrentar el hecho, que el posible responsable era su propio padre.    

6. Sólo tras la providencia de preclusión de la investigación a favor de Pedro   Vásquez, y la vinculación al proceso penal y posterior condena  de Diego   Fernando Valencia, fue claro para la familia de la víctima, especialmente para   la madre, como para los tíos, tía, abuelo y abuela,  que el responsable fue el   agente de policía, Diego Fernando Valencia Blandón. Durante los años 1993, 1994 y 1995, Vásquez   González, insistió en su inocencia.    

7. Pedro Gustavo Vásquez González y Alfonso Vásquez  Fonseca, padre y   abuelo de la menor, iniciaron el 7 de octubre de 1996 acción de reparación   directa por la muerte de la menor ante el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca. El 6 de agosto de   1997 Sandra Janneth, madre de la menor; sus tíos Luis Fernando y Jairo Alvin; su   tía Eliana José;  su abuelo José Melquisedec Guzmán y su abuela Blanca   Aránda de Guzmán, demandaron la reparación directa ante el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía   Nacional, para que fuera declarada administrativa y patrimonialmente responsable   y condenada al pago de los daños y perjuicios causados por los delitos cometidos   sobre la menor de edad. Posteriormente estos procesos fueron acumulado, por auto   del 9 de septiembre de 1999 y tramitados bajo un mismo proceso.    

9. Mediante sentencia del 26 de abril de   2001 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección A,   declaró no probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte   demandada, al considerar que el término de la misma empezó a contarse desde el   13 de octubre de 1995 -cuando el padre de la menor fue desvinculado del proceso   penal-; declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación,   Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por la muerte de la niña Sandra   Catalina Vásquez Guzmán; ordenó indemnizar por los perjuicios morales a Pedro   Gustavo Vásquez González, José Melquisedec Guzmán Vergara y Blanca Herminda   Aranda de Guzmán, y negó las demás pretensiones formuladas por la madre y los   tíos de la menor.    

10. En la   mencionada decisión, el Tribunal declaró que la excepción de caducidad no estaba   llamada a prosperar porque era improcedente aplicar estricta y literalmente el   artículo 136 del Código Contencioso Administrativo por la forma en que se   desarrollaron los hechos. Para la Corporación judicial estaba oculto el   responsable de la agresión a la menor, por lo cual existió una imposibilidad   ética de formular la demanda contra el Estado. El hecho que el primer sindicado   fuera el padre de la menor, impedía acudir a la jurisdicción. El conocimiento   necesario para accionar solo emergió cuando el señor Pedro Gustavo Vásquez   González fue desvinculado del proceso, es decir, a partir del 13 de octubre de   1995, fecha desde la cual debe contabilizarse el término de caducidad. Fue a   partir de aquel momento  que el demandante tuvo la real vocación jurídica para   demandar.    

11. En relación con la pretensión   indemnizatoria de la señora Sandra Janneth Guzmán Arana, madre de la niña, el   Tribunal señalo que ya había sido resulta dentro del proceso penal, en el cual   se condenó  al autor de los delitos al pago del equivalente a 700 gramos oro,   como perjuicios morales, y 2.500 gramos oro como perjuicios.    

12. Contra la anterior decisión, las   partes presentaron recurso de apelación, el cual fue admitido en la Sección   Tercera del Consejo de Estado por auto de 20 de septiembre de 2001.    

13. Al decidir la apelación el 15 de   febrero de 2012, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado,   revocó parcialmente la decisión, declaró probada la excepción de caducidad de la   acción interpuesta por los demandantes, y en consecuencia, negó las pretensiones   de Sandra Janneth, Luis Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda, y   Blanca Aranda de Guzmán y José Melquisedec Guzmán Vergara[2], al   considerar que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción, excepto   en relación con el padre de la niña, para quien el término si debía contarse   desde el 13 de octubre de 1995. Indicó el Consejo de Estado que respecto de los   demás demandantes, el término comenzó a transcurrir desde el día de los hechos,   de conformidad con lo establecido en el artículo 136 numeral 8 del Código   Contencioso Administrativo, por cuanto tuvieron conocimiento de manera inmediata   de la violación y posterior muerte de la menor de edad; que los mismos   ocurrieron al interior de la Estación Tercera de Policía de Bogotá; y que de lo   sucedido se sindicó inmediatamente a un policía vinculado a la entidad   demandada.    

14. Frente a esta decisión, el Consejero   Jaime Orlando Santofimio Gamboa, salvo su voto, al considerar que debió   declararse la caducidad de la acción iniciada por el padre de la víctima. En su   criterio, el cómputo de la caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia   del hecho y no desde la cesación de sus efectos perjudiciales. Considerarlo de   otra forma desdibuja la institución de la caducidad y crea inseguridad jurídica.   Argumenta que “permitir la aplicación de la   flexibilización del término de caducidad en materia de responsabilidad de la   administración pública por falla en el servicio de vigilancia y protección, que   implica el ejercicio en cualquier tiempo de la acción, puede vulnerar los   derechos al debido proceso y a la pronta administración de justicia”.    

1.2.   Contenido de la solicitud de tutela de los derechos fundamentales    

Los accionantes Sandra Janneth, Luis   Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda, Blanca Aranda de Guzmán y   José Melquisedec Guzmán Vergara, mediante apoderado, solicitan el amparo de sus   derechos al debido proceso, a la igualdad, y acceso a la administración de   justicia, que consideran vulnerados por la Subsección C de la Sección Tercera   del Consejo de Estado, al estimar que incurrió en violación directa de la   Constitución y defecto sustantivo, al no aplicar a la excepción de   inconstitucionalidad.    

Los accionantes señalan que el Consejo de   Estado vulneró el principio de igualdad, en atención a que respecto del padre de   la menor de edad no se declaró la caducidad, bajo el entendido que al   encontrarse judicializado existían razones que le impedían acudir a la   jurisdicción, razonamiento que también es aplicable a la madre y sus otros   familiares, pues la misma situación afectaba a la familia. Estando el padre y   esposo sub judice, no les era exigible iniciar las acciones   jurídicas contra la Nación.    

Por último, señalan los accionantes que la   declaración de caducidad de la acción por parte de la Subsección C de la Sección   Tercera del Consejo de Estado, desconoce el derecho a la reparación integral de   la madre, abuela y familiares de la niña. Como fundamento normativo la acción de   tutela cita los artículos 29 de la Constitución, 8 de la Declaración Universal   de Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos.    

1.3. Trámite procesal    

La Sección Cuarta del Consejo de Estado   avocó el conocimiento de la acción de tutela mediante auto del 18 de mayo de   2012, y dispuso oficiar al Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección C, como   autoridad accionada, y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al   Ministerio de Defensa – Policía Nacional como terceras interesadas en las   resultas del proceso, para que se pronunciaran sobre los hechos y las   pretensiones de la solicitud de tutela.    

1.4. Respuesta de las   entidades accionadas    

1.4.1. Subsección C de la Sección Tercera   del Consejo de

  Estado    

Por último, indica que en la providencia   cuestionada se expresaron con suficiencia los motivos jurídicos por las cuales   no operó la caducidad respecto de uno de los demandantes, mientras en el caso de   los demás familiares sí.    

1.4.2.   Subsección A Sección   Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca    

A través de escrito, el 31 de mayo de   2012, el magistrado Alfonso Sarmiento Castro, titular del Despacho Sustanciador   de la Acción de Reparación Directa N° 1997-04813, luego de hacer una reseña del   proceso contencioso administrativo, afirmó que ni ese despacho judicial ni la   Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tuvieron   injerencia en la sentencia del Consejo de Estado que es cuestionada por los   ciudadanos en la acción de tutela.    

1.4.3. Secretaria General de la Policía   Nacional    

En oficio   N°S-2012-141397/SEGEN-ARJUR-1.8.4., radicado el 1 de junio de 2012, el   Secretario General de la Policía Nacional indicó que la decisión cuestionada se   desprendió de criterios autónomos, conscientes y libres de la autoridad judicial   accionada, y no existe en ella una causal de procedibilidad de la acción de   tutela que permita al juez constitucional cuestionar la providencia. Resalta que   al no configurarse ninguna causal, la decisión de tutela debe respetar la   declaratoria sobre el derecho sustancial realizada por el juez natural, pues de   otra forma se atentaría contra la seguridad jurídica al pervertirse el proceso   ordinario y avalarse que un juez ajeno al debate judicial comparta la decisión   final del litigio. Por último, puntualiza el interviniente que los accionantes   contaron con la oportunidad procesal para controvertir en la vía gubernativa y   en sede judicial, las determinaciones que le resultaron desfavorables.    

II. DECISIONES   JUDICIALES QUE SE REVISAN.    

a.     Sentencia de   primera instancia.    

El 14 de junio de 2012, la Sección Cuarta   del Consejo de Estado, declaró improcedente la presente tutela debido a que la   misma  no es el mecanismo adecuado para controvertir las decisiones del órgano   de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. Consideró que   permitir la existencia de una  tercera instancia que reabra el debate que se   agotó  dentro de la legalidad, vulnera la seguridad jurídica e irrespetaría   el debido proceso.    

Concluye que el   excepcional estudio de providencias judiciales por parte del juez de tutela, no   incluye las decisiones dictadas por las altas cortes como órganos de cierre por   disposición expresa de la Constitución Política. Afirmó que la improcedencia de   la tutela deriva del carácter definitivo, intangible e inmodificable de las   decisiones del Consejo de Estado. En los mismos, no puede intervenir el juez de   tutela, “pues equivaldría a que éste suplantara las funciones   del juez de cierre”.    

b.     Impugnación.    

Inconforme con la decisión adoptada en   primera instancia, la parte accionante impugnó la sentencia al considerar que no   planteó el problema jurídico a resolver y no se pronunció sobre los argumentos   centrales de la tutela. En la providencia no se hizo mención, ni reflexión   jurídica sobre elementos fundamentales del caso. Señala como omisiones de la   providencia de primera instancia que;    

i)                  no se realizó el análisis particular de los derechos   fundamentales que se alegaban como vulnerados;    

ii)               no se expusieron las razones por la cuales dejo de   aplicar la excepción de inconstitucionalidad, tal como los sustentaron y   solicitaron los accionantes;    

iii)             no se resolvió la solicitud de procedencia de la acción   contra sentencia judicial por defecto material y;    

 iv) no se realizó   un pronunciamiento sobre la inaplicabilidad de la caducidad en el caso concreto.    

Sostuvo el   impugnante, que son tales las ligerezas de la sentencia de primera instancia,   que en la misma se afirma que se falla  un proceso de “nulidad y   restablecimiento del derecho”, cuando en realidad el debate gira en torno a la   procedibilidad de la acción de reparación directa. Por lo expuesto, solicita se   revoque la sentencia proferida y en su lugar,  se tutelen los derechos   fundamentales vulnerados, aplicando la excepción de inconstitucionalidad sobre   el numeral 8 artículo 136 C.C.A.    

c.       Sentencia de segunda instancia.    

En sentencia del 6 de diciembre de 2012,   la Sección Quinta del Consejo de Estado, confirmó el fallo de primera instancia   argumentando que: i) el reproche de los accionantes recae sobre aspectos que no   vulneran derecho fundamental alguno; ii) consideró que no era posible acordarle   una nueva interpretación al artículo 136 del C.C.A,  porque el juez de   tutela carece de la facultad de decidir sobre el acierto de un criterio judicial   aplicado. De hacerlo, el juez constitucional, desconocería la razón de ser de la   desconcentración de la actividad judicial y la especialidad de cada   jurisdicción.    

El Magistrado Alberto Yepes Barreiro   aclaró su voto al considerar que la Sala debió rechazar el amparo, no por   tratarse de una tutela contra providencia judicial, sino porque no se acreditó   la existencia de los requisitos o causales especiales de procedibilidad, dado   que no se evidencia que las providencias enjuiciadas hubieren incurrido en   defecto sustantivo.    

d.     Actuaciones surtidas en sede de revisión    

El 12 de marzo de 2013, la acción de   tutela promovida por la ciudadana Sandra Janeth Guzmán Aranda y otros, fue   seleccionada para revisión por la Sala de Selección Número Tres.    

El 17 de abril de 2013 la Sala Plena de   esta Corporación, con fundamento en el artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992[3],   modificado por el Acuerdo 01 de 2008, resolvió asumir el conocimiento del   expediente T-3.795.843, y en tal virtud se dispuso la suspensión de términos   mientras se profiere sentencia.    

e.       Pruebas    

En el trámite de   la acción de tutela se allegaron las siguientes pruebas:    

1.     Copia de la   sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de   Estado, de 15 de febrero de 2012, dentro del proceso radicado N°   25000-23-26-000-1997-04813-01 (20880) (folio 26)    

2.     Copia de la   sentencia dictada el 26 de abril de 2001, por el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección tercera, Subsección A, dentro de los expedientes 96D12965   y 97D14813, acumulados, (folio 53)    

III.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.      Competencia    

De conformidad con   lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y en los artículos   31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para   conocer de los fallos materia de revisión.    

2.      Presentación del caso y planteamiento del problema   jurídico.    

Los ciudadanos Sandra Janneth, Luis   Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda; y Blanca Aranda de Guzmán y   José Melquisedec Guzmán Vergara, promovieron acción de tutela contra la   Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por cuanto en   sentencia del 15 de febrero de 2012, declaró probada la excepción de caducidad   de la acción de reparación directa, en aplicación del numeral 8 del artículo 136   del Código Contencioso Administrativo.    

En criterio de los accionantes, el Consejo   de Estado debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad. Al no hacerlo, se   produjo la violación directa de la Constitución, e igualmente incurrió en   defecto material o sustantivo, en perjuicio de sus derechos al debido proceso,   igualdad, y acceso a la administración de justicia.    

La Sala Plena debe determinar si la   providencia del 15 de febrero de 2012 del Consejo de Estado, Sección tercera,   Subsección C, incurrió en un defecto sustantivo, al no haber realizado una   interpretación con un enfoque fundado en la salvaguarda de los derechos   fundamentales y tomando en consideración las particularidades del caso concreto,   al  declarar probada la excepción de caducidad de la acción de reparación   directa, contra la madre, los tíos y los abuelos de la menor Sandra Catalina,   excepto en relación con el padre de la menor, para quien el término se contó   desde el 13 de octubre de 1995.    

Con el propósito de resolver el anterior   problema jurídico, esta Corporación seguirá la siguiente metodología:    

(i)                 Reiterará sus   pronunciamientos sobre causales de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales;    

(ii)              Analizará la   configuración de la causal de defecto sustantivo;    

(iii)              Examinará la jurisprudencia constitucional sobre la caducidad de la acción de   reparación directa.    

(iv)            Revisará las normas internacionales relacionadas   con el derecho a la reparación integral de las víctimas de violaciones a los   derechos humanos, al igual que las referidas  a la debida diligencia en   estos casos.   Se determinará el contenido de la obligación estatal de adelantar   investigaciones, a partir de estrategias de “interseccionalidad”;    

(v)              Analizará el contenido del derecho a la igualdad y;    

(vi)            Resolverá el caso concreto.    

3.     Procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia    

A la Corte le correspondió definir la    procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando realizó   control abstracto a varias disposiciones del decreto 2591 de 1991. En la   sentencia C-543 de 1992 se declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y   40 reglamentario de la acción de amparo, y precisó que existe la posibilidad   excepcional de controvertir decisiones judiciales, a través de la mencionada   acción pública cuando ellas la autoridad judicial, en lugar de actuar en   derecho, lo hace a través de vías de hecho[4].    

Esta Corporación acudió así, al concepto   de    vía de hecho para determinar la procedencia excepcional de la acción   de tutela contra providencias judiciales, cuando una decisión viola de forma   flagrante y grosera la Constitución y por tanto, al ser caprichosa y arbitraria,   ya no se encuentra en el ámbito de lo jurídico, sino en el campo de las vía de   hecho judicial.[5]    

La jurisprudencia   constitucional determinó que el concepto de vía de hecho hace parte de un   esquema más amplio de requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales, unos de carácter general (referidos a la procedibilidad   de la acción de tutela) y otros específicos (relativos a la tipificación de las   situaciones que conducen al desconocimiento de derechos fundamentales,   principalmente el derecho al debido proceso). De este modo, la posibilidad de   adelantar el examen en sede de tutela de la providencia judicial señalada de   quebrantar derechos fundamentales, conforme  lo  ha  establecido    de  manera  reiterada  y  pacífica la jurisprudencia   constitucional, en particular desde la Sentencia C-590 de 2005, se encuentra   supeditada al cumplimiento de unos requisitos generales que esencialmente   se concretan en:    

i)      Que el asunto   sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir,   que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada   con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de   orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.    

ii)   Que el actor haya   agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al   juez de tutela;    

iii) Que la petición   cumpla con el requisito de inmediatez

  atendiendo a criterios de razonabilidad y proporcionalidad;    

iv) Que en el evento   de fundamentarse la solicitud de tutela en una irregularidad procesal, ésta   tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los   derechos fundamentales del actor;    

v)   Que el ciudadano   identifique en forma razonable los hechos que generan la vulneración de sus   derechos y que, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso   judicial; y    

vi) Que el fallo censurado no sea de tutela.    

3.1. Requisito de subsidiariedad.    

En relación al requisito genérico de subsidiariedad, la Corte igualmente ha   explicado, que el accionante está en la obligación de agotar todos los medios   ordinarios y extraordinarios. Cuando se trata de una acción de tutela contra   providencia judicial, corresponde al juez constitucional ser particularmente   exigente frente a este requisito[6],   ya que en diversas decisiones del Tribunal constitucional ha sostenido, que así   como la acción de amparo, también los procesos ordinarios son espacios para la   protección de derechos fundamentales.    

Cuando corresponde definir la intervención del juez constitucional; este  debe   tener presente dos posibles hipótesis; i) que el proceso ordinario se encuentre   finalizado; ó ii) que el mismo se encuentre en trámite. Frente a la segunda, la intervención del juez constitucional está en   principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo   alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio   irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales[7]. Si el   proceso judicial ya ha concluido, corresponde precaver que no se busque revivir   oportunidades procesales vencidas y que no se emplea la acción de amparo como   una instancia adicional[8].    

Si la acción de tutela apunta a una discusión ius fundamental, y no se   trata de reabrir etapas ya prelucidos, o instancia agotadas, es eventualmente    procedente, aun cuando existan recursos judiciales extraordinarios como la   casación o la revisión. Ante esta situación, el juez debe confrontar la   idoneidad y eficacia tanto del mecanismo ordinario, como del extraordinario. Ha   señalado la Corte[9]:    

“En cuanto a la primera, la   Corte ha sostenido que la sola existencia de otro mecanismo judicial no   constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción[10]. El   medio debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apto   para producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Además, debe   ser un medio eficaz, esto es, que debe estar diseñado de forma tal que   brinde oportunamente una protección al derecho.    

Para determinar la   concurrencia de estas dos características, deben examinarse los planteamientos   fácticos de cada caso y establecerse (i) si la utilización del medio o recurso   de defensa judicial existente tiene por virtud ofrecer la misma protección   que se lograría a través de la acción de tutela[11]; (ii)   si es posible hallar circunstancias que excusen o justifiquen que el   interesado no haya promovido los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance[12]; (iii)  si la persona que solicita el amparo es un sujeto de especial protección   constitucional, y por lo tanto su situación requiere de particular   consideración. [13]    

En relación a la idoneidad y eficacia del medio   judicial alternativo a la acción de tutela, explicó en la sentencia T-795 de   2011:    

“…la jurisprudencia   constitucional ha considerado necesario apreciar frente al medio de defensa   alternativo, entre otros aspectos: “(a) el objeto del proceso judicial que se   considera que desplaza a la acción de tutela y (b) el resultado   previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la   protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales”[14]. Estos   elementos, aunados al análisis de las circunstancias concretas del caso,   permiten corroborar si el mecanismo judicial de protección alterno es eficaz   para la defensa de los derechos presuntamente conculcados.”    

Frente a los sujetos de especial protección constitucional, y su relación con   los requisitos de idoneidad y eficacia, la Corte ha tenido oportunidad de   pronunciarse apropósito de acciones de reparación directa en la que se discuten   derechos fundamentales de menores, así como los de su padre o madre. La   sentencia T-156 de 2009[15]  resolvió una acción de amparo en la que una madre señalaba que el Tribunal   Administrativo de Bolívar, al declarar probada la excepción de caducidad de una   acción de reparación directa dentro de un proceso en el que se discutía la   indeminización de los daños sufridos por un menor, vulneraba los derechos   fundamentales tanto del menor, como de su familia.  En aquella ocasión, aún era   procedente el recurso de súplica ante el Consejo de Estado. La Corte sostuvo que   en atención a que se discutían derechos de niños, y niñas, sujetos de especial   protección constitucional, la existencia de agotar otros mecanismos judiciales,   podría implicar el desconocimiento de obligaciones internacionales. Señaló que:    

“La observancia de este requisito conlleva el   reconocimiento de la subsidiariedad de la acción de tutela, y por ende, para la   Corte la improcedencia del amparo cuando no se agotaron los recursos existentes.   Sin embargo, de forma excepcional este Tribunal ha avalado el incumplimiento de   este requisito por la importancia de los derechos fundamentales en controversia[16]…Para   la Corte los derechos de los niños son de tal entidad que no pueden verse   menoscabados por razones procedimentales, por cuanto las consecuencias, desde la   óptica del derecho sustantivo, serían irremediables.”    

3.2 Subsidiariedad y recurso   extraordinario de revisión.    

Frente al recurso de revisión, como mecanismo idóneo y   eficaz, la Corte ha decantado las reglas a partir de las cuales se puede   identificar, cuando el recurso extraordinario no es exigible. La Sala Plena ha   expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de   protección de derechos fundamentales; su finalidad es revertir decisiones que   hacen tránsito a cosa juzgadas al vulnerar la justicia material; así como   eventos en los que nuevos hecho evidencian que una providencia se tomó a partir   de evidencia ilegal[17].    

El recurso extraordinario de revisión puede presentar   dificultades en casos concretos, en virtud a que su procedencia esta prevista en   causales taxativas y regladas.  En ocasiones, las mismas no se adecuan a   los defectos que se señalan de una sentencia ejecutoriada. De esta manera, puede   ocurrir que nos encontremos ante una sentencia injusta y violatoria de derechos   fundamentales, pero no exista manera de atacarla a través de las causales del   recurso extraordinario de revisión[18].   Se lee la Sentencia C-649 de 2011:    

“…la Corte ha sostenido que   para concluir que el mecanismo ordinario es idóneo y eficaz, el actor debe estar   en la capacidad de encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro   de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.   De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela.”    

Tratándose del recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción   contenciosa administrativa, la Corte ha apuntado que cuando una decisión de un   juez administrativo, potencialmente vulnera no solo el debido proceso,    sino otros derechos, y estos tienen el carácter de fundamental, el recurso de   revisión pierde eficacia e idoneidad. Esto lo ha desarrollado a propósito del   proceso de nulidad electoral. En él, un juez administrativo puede, eventualmente   vulnerar el derecho al debido proceso. Hasta este momento, el recurso de   revisión es procedente. Sin embargo cuando implica, además la restricción del   ejercicio de un derecho político (elegir y ser elegido a cargos públicos), u   otros fundamentales, el recurso extraordinario pierde idoneidad.    

Concluye que el recurso será eficaz cuando “i) la única violación   alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos   que no tienen carácter fundamental”, o “ii) cuando el derecho fundamental   cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral   dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (a) causales de revisión   evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de   prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el   derecho.”    

3.3 Causales específicas de procedencia de la acción de tutela    

Cuando se trata de acciones de tutela   contra providencias judiciales, con el fin de preservar la seguridad jurídica y   respetar la independencia de los funcionarios que administran justicia, además   de establecer la procedibilidad de la acción de tutela conforme a los   presupuestos antes indicados, es necesario examinar si la decisión judicial   cuestionada está afectada por alguna de las causales específicas de procedencia:    

a-     Defecto orgánico por carencia   absoluta de competencia del funcionario judicial que dicta la providencia   judicial;    

b-       Defecto    sustantivo,  se presenta cuando se: (i) se aplican disposiciones legales que   han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de   constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de   control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto   que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior,    (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad   condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales   fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus   sentencias de control de constitucionalidad[19].    

c-   Defecto procedimental, cuando el funcionario judicial en el   trámite de la actuación judicial desconoce la ritualidad previamente establecida   para el efecto[20];    

d- Defecto fáctico, que se presenta   cuando el funcionario judicial carece del apoyo probatorio necesario “para   aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Supone fallas   sustanciales en la decisión atribuibles a deficiencias probatorias del proceso[21];    

e- Error inducido, que se configura   cuando la decisión judicial adoptada resulta equivocada y causa un daño iusfundamental como consecuencia   del engaño u ocultamiento al funcionario judicial de elementos esenciales para   adoptar la decisión, o por fallas estructurales de la Administración de Justicia   por ausencia de colaboración entre las ramas del poder público. Anteriormente   denominado vía de hecho por consecuencia[22];    

f- Decisión sin   motivación, es decir, cuando las determinaciones adoptadas en la   parte resolutiva de la providencia y mediante las cuales se resuelve de fondo el   asunto no encuentran en la parte motiva el fundamento o ratio decidendi, que permita a los   destinatarios de las mismas ejercer un control sobre la razón de dichas   decisiones y eventualmente controvertirlas;    

g- Desconocimiento   del precedente constitucional, que se configura por ejemplo cuando la   Corte Constitucional ha establecido el alcance de un derecho fundamental, y éste   es ignorado por el juez al dictar una decisión judicial en contra de ese   contenido y alcance fijado en el precedente[23]; y    

h- Violación directa   de la Constitución, defecto que se produce cuando el juez da alcance a una   disposición normativa de forma abiertamente contraria a la Constitución, o   cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad debiendo hacerlo y así   lo ha solicitado alguna de las partes en el proceso.    

4.     Profundización en relación con la   configuración de la causal de defecto sustantivo. Reiteración de jurisprudencia    

La jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que el   defecto material o sustantivo se presenta cuando “la decisión que toma el   juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al   apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.”[24] De igual   forma ha señalado que la construcción dogmática del defecto sustantivo como   causal de procedibilidad de la acción de tutela, parte del reconocimiento de que   la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar   las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia   judicial, no es en ningún caso absoluta. En este sentido has señalado que   “[p]or tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de   administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico   preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y   garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.”[25]    

El desarrollo jurisprudencial de esta causal ha llevado a   la identificación de  un conjunto de situaciones en las que se incurre en   dicho error:    

(i)  Cuando existe una   carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta   en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada   inconstitucional.[26]    

(iii) Por aplicación de normas   constitucionales pero no aplicables al caso concreto. En este evento, la norma   no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos   fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.[28]    

(iv) Porque la providencia incurre en   incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se   configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones   expuestas en la providencia.[29]    

(v) Al aplicar una norma cuya interpretación   desconoce una sentencia de efectos erga omnes. En esta hipótesis se   aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una   sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico.[30]    

(vi) Por aplicación de normas abiertamente   inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido   declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución. En este   evento, la tutela procede si el juez ordinario no inaplica la norma por medio de   la figura de la excepción de inconstitucionalidad.[31]    

De igual manera,   se incurre en un defecto sustantivo, cuando las normas legales no son   interpretadas con un enfoque constitucional, fundado en la salvaguarda de los   derechos fundamentales, tomando en cuenta las particularidades del caso   concreto.    

En relación con el imperativo de preferir siempre una   interpretación conforme con la Constitución, la Corte en sentencia en sentencia   C-067 de 2012 consideró que: “la hermenéutica legal en un sistema   constitucional debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación   conforme, según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido   que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política”.    

De igual manera, ha expresado esta Corporación que “cuando el efecto   de la interpretación literal de una norma conduce a efectos contrarios a la   finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de   su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser   razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido   razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento   jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalista”[32].    

A decir verdad, en reiteradas oportunidades el Tribunal Constitucional   ha considerado que, en virtud del artículo 4 de la Carta Política, la   interpretación de las normas siempre debe ir acorde con lo dispuesto por el   Constituyente; es decir, que la hermenéutica legal en un sistema constitucional   debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme,   según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor   guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política.    

Cabe asimismo señalar que la Corte Constitucional, en   sentencia C- 426 de 2002, consideró que el principio de interpretación conforme   debía ser armonizado con otros, como aquel del antiformalismo:    

“Integrar los conceptos de antiformalismo e interpretación   conforme a la garantía consagrada en el artículo 229 de la Carta, en manera   alguna busca desconocer o debilitar el papel protagónico que cumplen las reglas   de procedimiento en la ordenación y preservación del derecho de acceso a la   justicia, ni contrariar el amplio margen de interpretación que el propio orden   jurídico le reconoce a las autoridades judiciales para el logro de sus funciones   públicas.    

5. Jurisprudencia constitucional sobre la   caducidad de la acción de reparación directa.    

Previamente a la constitucionalización del   deber de reparar del Estado en el artículo 90[33] de la Carta   Política de 1991, el Decreto 01 de 1984 reguló la acción de reparación directa   como el mecanismo para obtener la indemnización de los daños antijurídicos   derivados de las acciones u omisiones de las autoridades públicas[34]. Esta   normativa consagra un término en el cual debe ejercerse esta acción en el   artículo 136, numeral 8[35],   conforme al cual: “La de reparación directa caducará al vencimiento del   plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del   acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de   ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por   causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.”. (Resaltado fuera   del texto)    

El artículo 7 de la Ley 589 de 2000, “Por medio de la   cual se tipifica el genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento   forzado y la tortura; y se dictan otras disposiciones”, adicionó un inciso   segundo, conforme al cual “el término de caducidad de la acción de   reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a   partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la   ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de   que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos   que dieron lugar a la desaparición.”, Disposición   derogada a partir del 2 de julio de 2012 por el artículo 309 de la Ley 1437 de   2011, pero que continúa surtiendo efectos en los procesos judiciales iniciados   con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de ésta ley.    

El nuevo Código de Procedimiento   Administrativo y Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, establece en el   artículo 164, ordinal i) que:    

Sin embargo, el   término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de   desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo   definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal   pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que   dieron lugar a la desaparición;”    

Como lo ha   señalado esta Corte en Sentencia C-418 de 1994, el establecimiento de términos   de caducidad en las acciones judiciales, en lugar de coartar el acceso a la   administración de justicia, lo concretiza y viabiliza. Establecer acciones   ilimitadas y sin términos de caducidad, conduciría a una paralización de la   administración de justicia, e impediría su funcionamiento. Conduciría a que el   Estado no pueda resolver los conflictos sociales[36].    

Así mismo, en sentencia C-115 de 1998   declaró exequible la caducidad de la reparación directa al término de dos años   contados a partir de la ocurrencia del hecho, al considerar que no viola el   derecho de las víctimas al acceso a la administración de justicia para buscar la   reparación de perjuicios, y tiene fundamento en las cargas procesales y las   obligaciones impuestas a los ciudadanos sobre el deber de colaboración con la   justicia, por cuanto el término de caducidad es “el límite dentro   del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la   actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de   protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades   procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a   perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.    

Como se mencionó[37],   la Sentencia T- 156 de 2009[38]  resolvió la acción de tutela instaurada por la madre de un menor que solicitó, a   través de acción de reparación directa, la indemnización por una falla médica de   una IPS. En esa oportunidad el Tribunal Administrativo de Bolívar, consideró que   se encontraba caducada el mecanismo judicial. La Corte consideró que en la   medida en que existía duda y oscuridad frente a elementos constitutivos de la   responsabilidad estatal, no era posible empezar a contar el termino, sino hasta   el momento en que se tiene claridad de todos los elementos. Explicó la Corte: “En este orden de ideas, la ausencia de esta   valoración fue determinante para declarar probada la excepción de caducidad en   la demanda instaurada por la señora Contreras Rodríguez contra el ISS. En suma,   la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar de forma simultánea presenta   un defecto sustantivo y fáctico. La interpretación exegética de la norma de   caducidad de la acción de reparación directa realizada por el Tribunal no es   admisible constitucionalmente” (subrayado fuera del texto)    

En la Sentencia T-075 de 2014, la Corte   determinó que el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en un defecto   sustantivo porque aplicó el término de caducidad de la acción establecido en el   numeral 8 del artículo 136 C.C.A., sin acudir a principios constitucionales,   desconociendo la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre caducidad de   responsabilidad médico sanitaria, y sin valorar las pruebas que obran en el   expediente, que impedían determinar una fecha exacta en la cual se produjo el   daño o se conoció, además advirtió que en esa oportunidad no podía atribuirse el   desconocimiento del daño a la negligencia a los accionantes, sino a las   particularidades de la enfermedad, por lo cual no podía contabilizarse la   caducidad desde el diagnóstico de la enfermedad.    

6. Obligaciones internacionales del Estado   frente a violaciones contra los derechos de las mujeres, niñas y adolescentes.    

La Corporación   considera necesario poner de presente diversos  elementos jurídicos que   deben ser consultados, tanto por el juez ordinario como el constitucional, al   momento de fallar casos con la gravedad que revisten los hechos del presente   proceso. Se parte de la premisa que se trata de un caso de violencia sexual,   seguida de feminicidio, agravado por la condición de menor de la víctima.  Es   por esto, que se pondrán de relieve las normas de derecho internacional de   derechos humanos, articuladas con desarrollos jurisprudenciales de esta Corte,   en relación  con las obligaciones Estatales en estos casos.     

En este apartado se   explicarán de manera sucinta, las obligaciones internacionales en materia de   atención y tratamiento de hechos violatorios de los derechos humanos de las   mujeres, niñas y adolescentes, prestando especial atención a los derechos al   acceso a la administración de justicia, debido proceso, y reparación integral,   como desarrollo de la obligación genérica de debida diligencia.  De la   misma manera, se acudirá a jurisprudencia constitucional, evidenciando, que   existe correspondencia, con los instrumentos internacionales.    

La obligación de debida diligencia, como en varias ocasiones lo ha   señalado la Corte[39],   tiene origen en la Convención Interamericana   para prevenir,  sancionar y erradicar la violencia contra la mujer  “convención   de Bélem do pára”, especialmente en su artículo 7 literal b, en el que se   lee: “Los Estados Partes condenan todas las formas de violencia   contra la mujer y convienen en adoptar, por todos los medios apropiados y sin   dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha   violencia y en llevar a cabo lo siguiente: … actuar con la debida diligencia  para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer”.    

En el mismo   sentido el Comité de la CEDAW, en su recomendación General No. 19, encuentra que   la misma obligación se deduce del contenido de la Convención sobre la Eliminación de todas las   formas de Discriminación contra la Mujer. Señala el organismo de monitoreo: “No obstante, cabe subrayar que, de   conformidad con la Convención, la discriminación no se limita a los actos   cometidos por los gobiernos o en su nombre (véanse los incisos e) y f) del   artículo 2 y el artículo 5). Por ejemplo, en virtud del inciso e) del artículo 2   de la Convención, los Estados Partes se comprometen a adoptar todas las medidas   apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer practicada por   cualesquiera personas, organizaciones o empresas. En virtud del derecho   internacional y de pactos específicos de derechos humanos, los Estados también   pueden ser responsables de actos privados si no adoptan medidas con la   diligencia debida para impedir la violación de los derechos o para investigar y   castigar los actos de violencia e indemnizar a las víctimas.[40]    

La anterior obligación, en criterio de la Corte   Constitucional implica que el Estado, sin importar el contexto en que ocurran   hechos constitutivos de violencia basada en el género  (en la esfera   privada de una mujer – su familia-; en la esfera pública; en el marco de un   conflicto armado, etc.) debe desplegar políticas encaminadas a prevenir, juzgar,   sancionar, y reparar adecuadamente los hechos vulneratorios de los   derechos fundamentales de las mujeres.     

En un reciente Auto de seguimiento a la T-025 de   2004, la Corte distingue cada una de las obligaciones contenidas dentro del   compromiso internacional de la debida diligencia. Este incluye el deber de (i) prevenir la violencia sexual en el marco   del conflicto armado interno y el desplazamiento forzado por la violencia, (ii)   atender y proteger a sus víctimas, y (iii) garantizar la investigación, el   enjuiciamiento y la sanción de los responsables. En línea con el   Comité de la CEDAW, la Corte  estima que dentro de la obligación de   prevención de hechos de violencia contra las mujeres, el Estado colombiano, en   virtud de la debida diligencia debe ofrecer las condiciones jurídicas para   adelantar procesos de reparación integral. Señala:    

“De este modo, la Convención Belem do Pará señala que el   Estado es responsable de adoptar de manera progresiva “por todos los medios   apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y   erradicar dicha violencia […]”[41].   Por medios apropiados para desarrollar políticas de prevención de la violencia   de género se entienden: (i) la transformación de la cultura institucional   estatal frente a la violencia y la  discriminación contra la mujer; (ii) la   transformación de la cultura de la sociedad en general; (iii) la adopción de   mecanismos administrativos y legislativos que procuren el derecho de las mujeres   a vivir una vida libre de violencia y discriminación; y (iv) la aplicación de la   garantía de verdad, justicia y reparación a las sobrevivientes de violencia sexual, en tanto medida preventiva   por excelencia y la “primera línea de defensa” contra este tipo de violencia.”[42]    

La obligación de debida diligencia   implica, como se ve, al menos tres contenidos esenciales; (i) prevenir; (ii)   investigar y sancionar; y (iii) reparar. Existe el compromiso estatal en   adelantar una investigación en la que se establezca la verdad de lo ocurrido; no   solo reparación integral, sino, una declaración judicial relacionada con los   responsables, y circunstancias que rodearon la vulneración. El deber de debida   diligencia, viene a reforzar las obligaciones tanto internacionales como   constitucionales al acceso a la administración de justicia, y debido proceso. En   casos de violencia contra mujeres, un documento internacional, parte del Bloque   reitera y robustece los derechos fundamentales contenidos en la Constitución.    

La obligación de diligencia debida  es un robustecimiento de los derechos de las víctimas (directas e indirectas),   al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, y a la reparación   de la vulneración reconocidos en sin número de documentos internacionales[43].   Esta requiere, para que sea genuinamente pertinente y adecuada, una profunda   documentación de los hechos. Sobre este particular, en la sentencia  T- 595   de 2013[44], la Corte señaló que la   obligación de diligencia debida, frente a los casos de violencia contra las   mujeres, incluye el deber del juez de tener presente las: “especiales condiciones de vulnerabilidad, dada   su pertenencia a algún grupo étnico, el bajo nivel de escolaridad o   analfabetismo, el tratarse de personas en estado de discapacidad, y tratarse de   personas en especiales o extremas condiciones de vulnerabilidad y debilidad   manifiesta”.    

El deber del juez – sin   importar su jurisdicción, ni el contexto de los hechos que falla-, no ha sido   ampliamente desarrollado por parte de esta Corporación. Este caso, sin duda   convoca a la Sala plena; se trata de un caso de violencia sexual seguida de   feminicidio, sobre una menor de edad. Es la oportunidad para explicitar, que la   judicatura no tiene dentro de sus alternativas ser sensible o no a las   violaciones a los derechos fundamentales a las mujeres, niñas o adolescentes.   Esta es una obligación internacional, cuyos desarrollos no son una liberalidad o   discrecionalidad del operador judicial. En todos los casos en los que se   discutan vulneraciones a los derechos fundamentales, como se verá a   continuación, los Juzgados, Tribunales y Cortes del país, deben aplicar   estrategias de documentación, investigación e interpretación de los hechos, en   los que se ponga de relieve cada uno de los elementos, así como sus dimensiones   y rol que jugaron, para que ocurriera una violación a las garantías   fundamentales las mujeres.    

Existen al menos dos   formas opuestas para abordar hechos como los que aquí se fallan. Una primera, de   manera ágil, desinteresada  homogeneizante, y sin relevar los detalles de cada   vulneración. Por el contrario, otra estrategia en la que cada uno de los   elementos que concurrieron en la violación de las garantías fundamentales, deben   dimensionarse adecuadamente, y darle el peso. A esta obligación de documentación   de agresiones contra los derechos fundamentales, en la que cada elemento se   valora adecuadamente, se le denomina investigación interseccional. Sobre esta   obligación la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en un reciente   informe ha explicado:    

“Otro aspecto del problema de   la violencia sexual (…) que la CIDH se permite destacar es la necesidad que   tienen los Estados de considerar en sus actuaciones la intersección de formas   de discriminación que puede sufrir una mujer por factores de   riesgo combinados con su sexo, como la edad, la raza, la   etnia, su posición económica, su situación de migrante y su discapacidad.   Por ejemplo, la CIDH ha verificado que las niñas son las principales víctimas de   violencia sexual y que los agresores son generalmente del sexo masculino,   con algún grado de parentesco o relación con las víctimas; ya sean padres,   padrastros, hermanos, primos, novios o cónyuges”[45].  (Negrillas y subrayado fuera del texto)    

Para la Corte, esta   obligación implica que las autoridades estatales deben evidenciar todos los   factores que se combinan como motivo de agresión. El juez debe exponer los   diferentes tipos de discriminación, que hacen a cada uno de los casos único y   particular. Deben entrecruzar las desigualdades. Dicho de otra forma, las   autoridades judiciales están en la obligación de tener en cuenta que en una   misma persona, pueden concurrir diversos motivos o criterios de desigualdad, por   ejemplo, de raza, etnia, origen económico o demográfico, edad, sexo o   discapacidad. Adicionalmente, en los eventos en que se evidencie la concurrencia   de criterios de discriminación, el Juez debe resaltar esa situación en la   sentencia. Esto lleva a que la corporación judicial falle conociendo las   particularidades, y las intimidades de los hechos. En el caso de la menor Sandra   Catalina, la única consecuencia que se impone, es que se trató de un acto de   violencia sexual, seguida de feminicidio, agravado por tratarse de una pequeña   menor. Como lo reconoce la propia Comisión Interamericana[46],   esta conducta es reiterada y sufrida mayoritariamente por las niñas,   generalmente con actos de extrema violencia.    

Este deber se desprende   del articulado de la Convención Interamericana   Convención Interamericana para prevenir,  sancionar y erradicar la violencia   contra la mujer  “Convención de Belem do Para”, que en su apartado 9 establece   que los Estados Partes tendrán especialmente en   cuenta la situación de vulnerabilidad a la violencia que pueda sufrir la   mujer en razón, entre otras, de su raza o de su condición étnica, de migrante,   refugiada o desplazada.  En igual sentido se considerará a la mujer que es   objeto de violencia cuando está embarazada, es discapacitada, menor de edad,   anciana, o está en situación socioeconómica desfavorable o afectada por   situaciones de conflictos armados o de privación de su libertad”.    

La Relatora Especial de   violencia contra las mujeres del sistema de Naciones Unidas explicó en un   informe sobre la situación de las mujeres en Colombia del año 2002:“Por otra parte, las mujeres de la población   indígena y afrocolombiana sufren discriminación múltiple / intersectorial sobre   la base de sexo, raza, color y origen étnico y como desplazados internos. Muchos   sufren ataques a sus pueblos, especialmente los que viven en zonas donde la   guerrilla está operando. El Estado ha sido acusado de no consultar con los   líderes indígenas en relación con los asuntos que les conciernen. También a   menudo se ven privados de acceso a la salud, la educación, el empleo y la   representación política. Las mujeres de las comunidades indígenas a menudo   necesitan el permiso de sus maridos para hablar en público. Por otra parte, las   comunidades indígenas están muy cerrados y los casos de violación no se   denuncian a los forasteros”[47].    

Más adelante continua:    

“El conflicto se reproduce y profundiza la discriminación entre los   diferentes grupos y las mujeres sufren discriminación interseccional en función   de su sexo, y su origen étnico y cultural.”[48]    

En un informe del mismo   organismo experto, pero relacionado con una  visita a la República de   Guatemala, y de manera mucho más extensa y detallada se lee:    

“La exposición de las mujeres a la violencia está   relacionada con su posición en los múltiples sistemas de desigualdad y muestra   una tendencia a aumentar a medida que estos sistemas se cruzan, creando capas de   discriminación y exclusión para los diferentes grupos de mujeres. Cuatro   sistemas básicos de desigualdad se entrecruzan con las jerarquías de género para   distinguir diversas categorías de mujeres en la sociedad guatemalteca: Clase   (pobreza); origen étnico; urbano / rural de residencia; y el desplazamiento.   Otros factores que intervienen, como la discapacidad y la orientación sexual   tuvieron mi atención como base de violaciones de derechos humanos. Por lo tanto,   la mayoría, si no todas las mujeres, son sometidas a diversas formas de   discriminación que los coloca en riesgo de violencia”.[49]    

Esta misma premisa ha   impulsado a la Corte Constitucional, por ejemplo, a dar órdenes concretas a   autoridades Estatales: Fiscalía General de la Nación o Unidad especial para la   Atención a Víctimas, en las que al momento de atender a mujeres víctimas del   conflicto armado deben tener presente cada uno de los elementos diferenciadores   y particularizadores de la experiencia de una mujer agredida. Solo a título de   ilustración, en el caso del Auto 092 de 2008[50],   la Corte ordenó a diferentes entidades estatales la puesta en marcha de 13   programas de política pública, dirigido a trece grupos de mujeres diversas. ¿A   qué quiso apuntar la Corte en aquella ocasión? A que las entidades estatales no   pueden homogenizar ni universalizar el tratamiento a las mujeres víctimas del   conflicto armado. Por el contrario, están en la obligación de diferenciar, a   partir de todos los elementos que concurren en las violaciones a los derechos   humanos de las mujeres. De esta manera, la Corte ordenó a varias entidades la   elaboración de un programa para atender a mujeres víctimas que pertenecen a una   comunidad indígena, otro para aquellas que pertenecen a una comunidad   afrodescendiente; un programa dirigido a las mujeres con el fin de facilitar su   titulación de tierras, entre otros.     

Esta mención a los   autos de seguimiento de la sentencia  T-025 de 2004, lo que busca   evidenciar es que este Tribunal ya ha aplicado estrategias cercanas a la   investigación interseccional, pero limitado a hechos de violencia basada en el   género en el contexto de conflicto armado que vive el país. Esta providencia, se   convierte en una oportunidad para extender la obligación de investigación de   manera interseccional  a violaciones a los derechos fundamentales de mujeres,   niñas y adolescentes, pero fuera del marco del conflicto.      

Para la Corte resulta   evidente que en casos como este, deben aplicarse criterios de interseccionalidad   en el análisis de los hechos, ya que tanto en la menor, como en los familiares   concurren diversos elementos que obligan a los jueces a tener presentes   diferentes formas de afectación y sufrimiento del daño. El juez constitucional,   como el ordinario, tienen que determinar cada uno de los criterios que concurren   en los casos concretos y ponerlos en las dimensiones adecuadas. Como se verá a   continuación, la Sala propone una forma de lectura de este caso, en el que se   valore apropiadamente, que a partir de un criterio etario, se trata de una menor   (menor de 18 años), pero también, a parir de una criterio de género, relevar que   se trata  de una niña (una mujer), por lo cual la obligación de debida   diligencia adquiere connotaciones muy precisas. El Consejo de Estado, no   debió omitir que se trataba de indemnizar a los familiares de un feminicidio, en   concurso son violencia sexual, agravado por ser la víctima, una pequeña menor.    

Una pieza fundamental   del cumplimiento de dicho estándar, pasa por la aplicación de estrategias de   documentación y reparación de casos, en las que se hagan lecturas   interseccionales. No puede un juez ordinario (sin importar su especialidad) o   constitucional,  dejar de mostrar una especial consideración y lectura de   los hechos cuando en estos convergen diversos elementos de discriminación. No es   una liberalidad o gesto personal del operador judicial. Se trata de una   obligación internacional y constitucional. Toda autoridad judicial, al momento   de tomar decisiones debe evitar hacer lecturas homogenizadoras,   invisibilizadoras, y por el contrario, debe estudiar cada uno de los elementos,   de las discriminaciones, que se cruzan en una vulneración a los derechos   fundamentales.          

Como desarrollo del   compromiso internacional de debida diligencia de investigar, juzgar, sancionar y   reparar violaciones a los derechos contra las mujeres, todo juez, unipersonal o   colegiado, está convocado a documentar los casos sobre los que toma decisiones   de fondo (no solo las investigaciones penales), con un enfoque y lectura   interseccional. Esta implica, como lo ha requerido la Corte Constitucional, y   diversos organismos internacionales, que no se homogenice, sino que por el   contrario, en cada caso, se visibilicen y dimensionen, cada uno de los   criterios, y elementos de discriminación que concurren en un caso. Se debe poner   de relieve cada una de las particularidades y qué rol juegan en la vulneración a   los derechos fundamentales, así como en las consecuencias.    

7. Contenido del derecho fundamental a la   igualdad.    

Los accionantes también   señalaron que la decisión del Consejo de Estado  en su providencia de 15 de   febrero de 2012, produjo una violación al derecho a la igualdad de la madre de   la menor Sandra Catalina, así como  a sus tíos, tía, abuela y abuelo. Esto   debido a que al padre, Pedro Gustavo Vásquez, si le fue reconocida una   indemnización, cuando en realidad todos se encontraban bajo las mismas   circunstancias, y conocimiento de los hechos. La Corte, estima que es necesario   exponer el contenido esencial del derecho a la igualdad previsto en el artículo   13 superior, y  determinar, si efectivamente existió la violación a esta   garantía fundamental.    

Desde muy temprano la   jurisprudencia de la Corte[51],   reconoció que el artículo 13 de la constitución contiene dos garantías   fundamentales diferentes. En el primer inciso está contenida el denominado   derecho a la igualdad formal. Esto es, el derecho a recibir el mismo trato ante   una ley general, impersonal y abstracta. La obligación constitucional busca que   las personas en condiciones iguales, reciban un trato igual ante la ley, en   tanto que, las personas en condiciones desiguales, reciban un trato diferenciado[52].    

El inciso segundo del   artículo 13, en contraste, prevé la obligación estatal de tratar de manera   diferente, a quienes históricamente han sufrido formas de diferenciación, todo   con el fin de lograr igualdad material. Este derecho se suele denominar igualdad   material o sustantiva[53].    

Estas dos obligaciones   imponen a todas las autoridades públicas del país, incluidas las judiciales, que   al momento de tomar una decisión entre dos personas, grupos de personas, o   situaciones, deban, si van a establecer un trato diferenciado, explicar, con una   razón suficiente, el motivo o finalidad que persiguen, así como si el trato es   adecuado, necesario, y estrictamente proporcional. Solo será constitucional   aquel trato diferenciado que supere estas exigencias. Se puede resumir el   criterio de este Tribunal en el siguiente fragmento de la Sentencia C-748 de   2009[54]:    

“La Corte Constitucional ha   diseñado un test o juicio de igualdad, cuya importancia radica en que otorga   objetividad y transparencia a los exámenes de igualdad que realizan los jueces   sobre las normas y su fin no es otro que el de analizar si una norma trasgrede   el principio de igualdad. La estructura analítica básica del juicio de igualdad   puede reseñarse de la siguiente forma: (i) Lo primero que debe advertir el   juez constitucional es si, en relación con un criterio de comparación, o tertium   comparationis, las situaciones de los sujetos bajo revisión son similares.   En caso de que encuentre que son claramente distintas, no procede el test de   igualdad; (ii) Si resulta procedente el juicio de igualdad, deberá analizarse   la razonabilidad, proporcionalidad, adecuación e idoneidad del trato   diferenciado que consagra la norma censurada, destacando los fines perseguidos   por el trato disímil, los medios empleados para alcanzarlos y la relación   entre medios y fines”.    

El primer requisito   para establecer si un trato diferenciado es o no violatorio del derecho   fundamental a la igualdad, se relaciona con que la autoridad pública explicite   si está tratando a dos personas, grupos de personas o situaciones jurídicamente   iguales. Solo será procedente un trato igual, cuando el tertium comparationis   indica que son eventos iguales. Y procederá un trato diferente, cuando son   situaciones diferentes. Así, cuando el criterio de comparación lleva a la   autoridad a determinar que jurídicamente, se encuentra ante sucesos iguales, se   presume, que la consecuencia deba ser la misma. Únicamente es constitucional un   trato diferenciado ante sujetos en iguales condiciones, cuando se supera el   juicio de ponderación.    

La primera tarea, a la   hora de aplicar el juicio de ponderación, consiste en determinar si las personas   están en la misma situación jurídica o no. Estima la Corte, que en el caso del   padre, frente a la madre y los restantes familiares, se encontraban frente al   mismo desconocimiento. Ignoraban  el agente responsable de la muerte de   Sandra Catalina, en esa medida, el Consejo de Estado debía aplicar la misma   consecuencia jurídica. Si eventualmente, se defiende un trato diferenciado,   debió argumentar porque este cumplía una finalidad constitucional, porque era   adecuado, necesario y estrictamente proporcional. Dicha argumentación se echa de   menos en la providencia de 15 de febrero de 2012.    

8. Resolución   del caso concreto    

La Sala determinará si, en el caso   examinado se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de   tutela contra providencias judiciales, y si se configura el defecto sustantivo.    

8.1 Análisis del cumplimiento de las   causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales en el presente caso    

(i)                   El asunto debatido reviste relevancia constitucional a   la luz de los derechos fundamentales de las partes    

En relación con el primero de los   requisitos generales encuentra la Sala que, en efecto, la decisión del Consejo   de Estado compromete garantías de carácter iusfundamental de los   accionantes, en particular el derecho de acceso a la administración de justicia,   a la tutela judicial efectiva y el debido proceso. Así, como obligaciones   internacionales relacionadas con la violencia contra mujeres, niñas y   adolescentes. De igual manera, la Sala advierte que, prima facie, se presenta una   contradicción entre la fundamentación de la Subsección C de la Sección Tercera   del Consejo de Estado, en la sentencia censurada y la jurisprudencia de esta   Corporación en cuanto al momento a partir del cual se cuenta el término de   caducidad, cuando luego de los hechos se conoce que el autor fue un agente del   Estado. En consecuencia, la Sala evidencia en el presente asunto una tensión   constitucional entre la decisión judicial y los derechos fundamentales de los   tutelantes que debe ser resuelta.    

(ii)               Agotamiento de los medios ordinarios de defensa   judicial o el recurso existente no se revela idóneo para la protección de los   derechos fundamentales del tutelante ante un perjuicio irremediable    

En el caso bajo   examen, la fuente de la presunta vulneración de los derechos de los accionantes,   es la decisión proferida por la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo   de Estado al resolver la apelación presentada por las partes, contra la   sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Contencioso   Administrativo de Cundinamarca, Sección tercera, Subsección A, el 26 de abril de   2001. Frente a esta providencia, eventualmente podría iniciarse el recurso   extraordinario de revisión, sin embargo, a criterio de esta Corte el mismo no   cumple el requisito de idoneidad.    

Como señaló la   Corte en la sentencia T-156 de 2009, la contabilización del término de caducidad   de la acción de reparación directa, cuando se discuten vulneraciones a los   derechos fundamentales de niños y niñas, no puede hacerse de manera simplista y   aritmética. Debe tenerse en cuenta, no solo la complejidad de los hechos (cuáles   de ellos era ocultos, dudosos, u oscuros); a partir de cuando fueron conocidos   por los accionantes; y siempre desde la premisa que se trata de sujetos de   especial protección constitucional.    

Como mencionó la   Sala, existe una obligación internacional, denominada debida diligencia, que   exige que toda autoridad pública (incluida las judiciales) haga una lectura de   los hechos que estudian,  en la que pongan  de relieve todos los elementos de   discriminación que concurren.    

A criterio de la   Corporación, se está ante una excepción al principio de subsidiariedad de la   acción de tutela, ya que, aunque existe un medio extraordinario procedente; i)   las vulneraciones a varios  derechos fundamentales, no se encuadran dentro   de una de las causales del artículo 250 del C.P.C.A; ii) se tratan de varias   violaciones a los derechos fundamentales, tanto de la madre, como de su núcleo   familiar; y iii) se está discutiendo la reparación integral por la violación   sexual y posterior feminicidio de una niña: sujeto de especial protección   constitucional.    

(iii)     Existió inmediatez entre los hechos y el ejercicio   de la acción de tutela    

El requisito de la inmediatez en la   presentación de la acción de tutela exige que ésta se hubiere interpuesto en un   término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.   En el asunto examinado se observa que el recurso de amparo fue presentado dentro   de un plazo razonable, pues la decisión judicial proferida el 15 de febrero de   2012 por el Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección C, dentro de la acción   de reparación directa, fue notificada por edicto del 1 de marzo de 2012 y la   acción de tutela fue radicada el 16 de mayo de 2012.    

(iv)            La presunta irregularidad tiene un efecto determinante en la providencia   judicial que se impugna    

En este caso no argumentan los accionantes   un defecto de orden procesal, sino de naturaleza sustancial en el contenido   mismo de la decisión proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo   de Estado referido al conteo del término de caducidad, error que incidió en la   determinación desfavorable a sus pretensiones, pues la accionada consideró que   no se había cumplido con la carga de ejercer la acción en tiempo y se abstuvo de   hacer consideración alguna sobre el fondo de los hechos con base en los cuales   se reclamaba la indemnización del Estado.    

El quinto de los requisitos generales se   encuentra satisfecho en el presente asunto porque los tutelantes identificaron   los hechos que dieron lugar a la presunta vulneración de sus derechos   fundamentales dentro del escrito de tutela. Igualmente observa la Sala que en el   trámite del proceso de reparación directa se debatió sobre la caducidad de la   acción y se puso de presente la necesidad de tener en cuenta las   particularidades de los hechos con el fin de tomar como punto de inicio del   término de caducidad una fecha posterior a aquella en que la niña, hija y   familiar de los accionantes fue agredida sexualmente y cegada su vida por un   miembro de la Policía Nacional.    

(vi)     La tutela no se dirige contra una sentencia de tutela    

En el caso bajo examen no se controvierte   una decisión judicial por la cual se hubiere resuelto un recurso de amparo. En   el presente asunto se promueve la acción de tutela contra una sentencia   proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, dentro de la   acción de reparación directa promovida por los accionantes.    

8.2 Defecto sustantivo por no haber   acogido una interpretación con un enfoque constitucional fundado en la   salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en consideración las   especiales circunstancias que ofrecía el caso concreto    

La Corte considera que el Consejo de Estado pudo haber acogido una   interpretación del artículo 136, numeral 8 del Código Contencioso   Administrativo, más acorde con un enfoque constitucional fundado en la salvaguarda de los   derechos fundamentales, y sobre todo, tomando en cuenta las muy especiales   circunstancias que rodearon el caso concreto.    

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado[55] que el término de   caducidad debe contarse desde el momento en que se conoce el   agente que ocasionó el daño cuya reparación se demanda.  Aquel inicia a correr al día siguiente de los hechos dañosos, solamente en los   eventos en que estos, y el conocimiento de la víctima sobre el responsable, son   simultáneos. Esta posición del   Consejo de Estado es reiterada y pacífica[56].   En casos de violaciones a los derechos humanos, crímenes de guerra o de lesa   humanidad, el término de caducidad se flexibiliza, para iniciar a contarse desde   el momento en que genuinamente, las víctimas estaban en condiciones de acceder a   la administración de justicia.    

Para la Sala, lo que   correspondía a la Sección Tercera, Subsección C, era  concluir que el   término de caducidad empezaba a correr desde cuando los accionantes tuvieron   total claridad de los hechos dañosos, incluido, por supuesto el agente   responsable.    

En este orden, las interpretaciones   jurisprudenciales sobre el término de caducidad de la acción, han determinado   que los dos (2) años para que opere la caducidad, por regla general empiezan a   contarse desde el día siguiente a la ocurrencia del hecho causante del daño,   conforme al texto del artículo 136, numeral 8 del CCA. Sin embargo:    

i)                     La regla anterior no es absoluta, ni el punto de inicio   inmodificable, porque admite excepciones basadas en el reconocimiento de   situaciones particulares frente a las cuales es necesario que, aplicando el   artículo 228 de la Constitución, la judicatura garantice el derecho de acceso a   la administración de justicia y el debido proceso, de modo que las víctimas   cuenten con el lapso de 2 años, para ejercer la acción. Término que no debe   comprender el período en el cual los familiares de la menor no estaban en   condiciones de iniciar el proceso, bien porque no conociera el daño, o se   ignorara la participación de un agente del Estado en su producción.    

En este orden de   ideas, una interpretación del numeral 8º  del artículo 136 del Código   Contencioso Administrativo, acorde con la salvaguarda de los derechos   fundamentales, apuntaba a que no podía exigírsele a la madre y sus demás   familiares, iniciar la acción de reparación directa, cuando el señalado   penalmente era el padre de la menor. Esto implicaba  que la familia debía   aceptar y validar  que el responsable de la tragedia que vivió la menor,   fue su propio padre. Dicha hipótesis, sin duda agudiza el drama, tanto del padre   inocente, como de la madre, quien además de asumir la muerte de su hija, debía   compartir la posición que el responsable era su cónyuge.    

ii)                   En aplicación del principio pro damnato o favor victimae -que favorece el   resarcimiento al daño sufrido por la víctima, en los casos en que ésta no se   encuentre legalmente obligada a soportarlo- y teniendo en cuenta que el   fundamento de la acción de reparación directa es el daño, la jurisprudencia   contencioso administrativa ha interpretado que en el conteo del término de   caducidad, debe tenerse en cuenta; a) ante la duda sobre el inicio del término   de caducidad, la corporación judicial está obligado a interpretar las   ambigüedades y vacíos de la ley en concordancia con los principios superiores   del ordenamiento, entre ellos, los de garantía del acceso a la justicia y   reparación integral de la víctima b) el momento en que las   víctimas adquieren información relevante sobre la posible participación de   agentes del Estado en la causación de los hechos dañosos; c) la oportunidad   en que se conozca el daño, porque hay eventos en los cuales el perjuicio se   manifiesta en un momento posterior; d)  la fecha en el cual se configura o   consolida el daño, porque en algunos casos la ocurrencia del hecho, la omisión u   operación administrativa no coinciden con la consolidación del daño o se trata   de daños permanentes, de tracto sucesivo o que se agravan con el tiempo; y e)   frente a conductas constitutivas de violaciones a los derechos humanos, no debe   aplicarse el término del artículo 136, numeral 8 de la C.C.A., en cumplimiento   de los compromisos internacionales.    

Resulta inadmisible para la Sala Plena que   el Consejo de Estado, luego de reconocer que el término de caducidad no inicia   el día en que sucedieron los hechos, sino a partir del momento en que se conoce   de la configuración del daño antijurídico atribuible al Estado –incluido el   agente estatal responsable del mismo-, en los casos en que los afectados ven constreñido su   derecho a demandar por virtud de las circunstancias oscuras que rodean los   hechos en que se produjo el daño declare no probada la caducidad respecto   del señor padre de la menor, Pedro Gustavo Vásquez,  pero niegue la   aplicación de la misma regla a otros familiares de la víctima (madre, abuelos y   tíos), cuando las circunstancias dudosas, y oscuras subsistieron hasta que se   declaró responsable del delito al entonces agente en servicio activo Diego   Fernando Valencia Blandón.    

En síntesis, los argumentos con base en   los cuales se establecieron las indicadas excepciones tienen que ver justamente   con la necesidad de garantizar el derecho de las víctimas a la reparación   integral, mediante la admisibilidad de acciones de reparación directa cuando las   circunstancias ponen en evidencias la imposibilidad real del ciudadano de   ejercer la acción.    

La sentencia de 15 de febrero de 2012, ocasionó un trato discriminatorio entre   el padre, y la madre, así como los tíos, tía, abuelo y abuela. A juicio de esta   Corporación, tanto la acción de reparación directa iniciada por Pedro Gustavo   Vásquez, como la incoada por su madre y los restantes familiares, estaban   atravesadas por las mismas circunstancias. Si el término de prescripción de la   caducidad debía contabilizarse a partir, del 14 de octubre de 1995, porque aquel   fue el día siguiente a la fecha de desvinculación de Pedro Gustavo Vásquez del   proceso penal, esta circunstancia es igualmente extensible a la madre y sus   otros familiares. Solo desde esta fecha, existía providencia judicial que   permitía al núcleo familiar de la menor, conocer que fue un agente estatal el   responsable de la agresión a la menor Sandra Catalina.    

Exigir que la madre, los tíos, tía, abuela y abuelo, demandaran al Estado desde   el 1 de marzo de 1993 (día siguiente a la agresión a la menor), es   desproporcionado, ya que implica imponer  que la madre asuma una doble tragedia;   no solo debía aceptar la pérdida de su hija en las circunstancias que   ocurrieron, sino, además, tener por responsable su esposo, quien defendía su   presunción de inocencia. Para cualquier persona es una desdicha la muerte de una   hija, pero agravada, si el responsable es su padre.    

Para la Corte no puede pasar desapercibido, la especial angustia que sufrió la   Sra. Sandra Janneth. Actuar como exige la decisión controvertida, envuelve   necesariamente, que la mujer debía aceptar dos perdidas: la de su hija, y la de   su esposo. En esta medida, solo hasta que se determinó, con certeza, quién fue   el responsable, ella, así como su núcleo familiar, estuvo en condiciones de   demandar administrativamente a la Policía Nacional- Ministerio de Defensa.    

En relación con la argumentación en que se   apoyó la decisión de caducidad, la inconsistencia e incoherencia en el contenido   mismo de la providencia, se advierte en los siguientes aspectos:    

Así mismo, insiste la Sala, que este   criterio de la Sub Sección “C” de la Sección Tercera no es conforme con un   enfoque constitucional fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales,   tomando en cuenta las particularidades del caso concreto. Implica que si la Sra.   Sandra Janneth, confiaba en la inocencia de su esposo (la cual a la postre no   fue desvirtuada) no podía acompañarlo y respaldarlo. Ella, en criterio del   Consejo de Estado, estaba en la obligación de accionar contra el Estado, con un   único significado, que su esposo era el responsable de la muerte de su hija, en   las trágicas circunstancias que se han señalado. Esta exigencia no resiste   análisis constitucional. La Sra. Sandra Janneth no demandó administrativamente   al Estado, hasta que no se resolvió favorablemente la situación jurídica de   Pedro Gustavo Vásquez, ya que  rechazó la hipótesis de que aquél fuera   responsable.    

Para la Subsección “C” de la  Sección   Tercera del Consejo de Estado, sólo  interesó que en el hecho generador del   daño estuviese implicado un agente estatal, fuera el padre de la menor, u otro   (como efectivamente fue lo que se determinó). Esta lectura de los hechos, si   bien es lógica, termina por desconocer los derechos fundamentales de las   víctimas.    

ii)       No se encuentra   fundamento para que el Consejo de Estado haya considerado que frente al padre,   las circunstancias si eran oscuras y no permitían establecer si se estaba ante a   un daño antijurídico proveniente de un servidor público. Sin embargo, respecto   de los demás familiares de la niña no resulte válida la misma afirmación, pues   el desarrollo del proceso penal fue uno mismo, y el descubrimiento de la   identidad del autor tuvo inicialmente la misma fase de oscuridad y confusión. De   esta manera no puede exigirse a los familiares, el ejercicio de la acción   contenciosa administrativa desde los albores de la investigación penal, cuando   no se tenía claridad, ni certeza sobre si el autor del abuso sexual y muerte de   la menor era un agente del Estado o no.    

iii)     La Corte advierte   que el Consejo de Estado no se percató ni puso de relieve que se trataba de unos   hechos particularmente graves: una mujer, menor de edad, que fue víctima de   violencia sexual, y feminicidio. Una interpretación de estos tenía que llevar al   máximo Tribunal Contencioso Administrativo,  a fallar de fondo las   pretensiones de Sandra Janneth y sus familiares.    

En este orden, la   fecha a partir de la cual se debió contabilizar la caducidad de la acción es el   14 de octubre de 1995, tal como lo hizo, en primera instancia el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, lo cual implica que al momento de promover la   acción no había caducado, y el Consejo de Estado debía pronunciarse de fondo   sobre las pretensiones de los accionantes. Al no hacerlo, incurrió en un defecto   sustantivo por no haber aplicado un enfoque constitucional fundado en la   salvaguardia de los derechos fundamentales, tomando sobre todo en cuenta las   especiales circunstancias que rodearon el caso concreto. En consecuencia, se   concederá el amparo y se dispondrá dejar sin efectos la decisión proferida por   la Subsección “C”, de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 15 de febrero   de 2012.    

9.      Síntesis    

La Corte concluye que la providencia de 15   de febrero de 2012 del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, en la   cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación   directa en relación a Sandra Janneth Guzmán y sus demás familiares, incurrió en   una causal específica de procedencia del amparo contra sentencias, cual es, el   defecto sustantivo por no haber aplicado un enfoque constitucional fundado en   la salvaguardia de los derechos fundamentales, tomando en cuenta las especiales   circunstancias que rodearon el caso concreto.    

Pretender que la madre demandara administrativamente desde el momento de la   agresión a su hija, es desproporcionado e implica que ella, además de asumir la   muerte de la niña, tenía que aceptar la tragedia que el causante fuera su   esposo, quien adicionalmente defendía su inocencia. Dicho de otro modo, la   exigencia a la madre a demandar, requería que no creyera en la inocencia de su   pareja.  Para cualquier persona es una desdicha la muerte de una   hija, pero agravada, si se exige que asuma –innecesariamente-  que el   responsable es su esposo y padre de la menor.    

El Consejo de Estado hizo una aplicación   exegética del término de caducidad previsto en el artículo 136, numeral 8 e   inobservó ciertos compromisos internacionales, relacionados con la especial   protección que debe brindarse a la familia y los menores de edad. La obligación   de debida diligencia frente a violencias contra mujeres, niñas y   adolescentes, demanda de las autoridades públicas poner de relieve todas las   complejidades que concurren en una agresión. Si la Corporación judicial se   hubiera percatado que se trataba de garantizar el acceso a la administración de   justicia, el debido proceso, y la debida diligencia, por el feminicidio y   violencia sexual, agravado por ser una pequeña niña, estaba convocado a aplicar   de forma diferente el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso   Administrativo.    

IV. DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de   la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE:    

Primero.- LEVANTAR los términos en el   expediente de la referencia para fallar de fondo.    

Segundo.- REVOCAR las sentencias   proferidas el 6 de diciembre de 2012 por la Sección Quinta del Consejo de Estado   y el 14 de junio de 2012, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que   declararon improcedente la acción de tutela interpuesta, y en su lugar, CONCEDER el amparo de los   derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de   justicia, a la igualdad, y a la debida diligencia,  en favor de Sandra Janneth,   Luis Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda, Blanca Aranda de Guzmán   y José Melquisedec Guzmán Vergara.    

Tercero.- CONFIRMAR la indemnización   reconocida a favor de Pedro Gustavo Vásquez González contenida en la sentencia   proferida dentro de la acción de reparación directa N°   25000-23-26-000-1997-04813-01 (20880) por la Subsección C de la Sección Tercera   del Consejo de Estado.    

Cuarto.- DEJAR SIN   EFECTOS, la sentencia emitida dentro de la acción de reparación directa N°   25000-23-26-000-1997-04813-01 (20880) por la Subsección C de la Sección Tercera   del Consejo de Estado, en relación a Sandra Janneth, Luis Fernando, Eliana José   y Jairo Alvin Guzmán Aranda, Blanca Aranda de Guzmán y José Melquisedec Guzmán   Vergara.    

Quinto.- ORDENAR a la Subsección C   de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en el término de tres (3)   meses, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, profiera   sentencia de fondo en el proceso de reparación directa instaurado por Sandra   Janneth, Luis Fernando, Eliana José y Jairo Alvin Guzmán Aranda, Blanca Aranda   de Guzmán y José Melquisedec Guzmán Vergara, contra la Nación, Ministerio de   Defensa Nacional, Policía Nacional, conforme a la parte resolutiva de esta   providencia.    

Quinto.- LÍBRENSE las comunicaciones   de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí   contemplados.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MIRIAM AVILA ROLDAN    

Magistrada (E)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con permiso    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretario General    

      

SALVAMENTO DE   VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA   SU659/15    

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Alcance (Salvamento de voto)    

La responsabilidad extracontractual del Estado surge a partir del daño   antijurídico causado al particular, por tanto, basta con la ocurrencia del hecho   para habilitar automáticamente a quien se crea lesionado para acudir ante el   juez competente a reclamar la correspondiente reparación. Bajo esa lógica, sería   desproporcionado e incluso sujeto a una condición futura e incierta suponer que   hay lugar a declarar la responsabilidad estatal solo cuando logra identificarse   al agente que ocasionó el perjuicio y este es sancionado penal o   disciplinariamente.    

ACCION DE   REPARACION DIRECTA-Objeto (Salvamento de voto)    

El derecho a que la Nación repare el daño causado al particular, surge sin   perjuicio de la responsabilidad penal individual del agente estatal que lo haya   ocasionado, por lo que mal podría concluirse que el ejercicio de la acción   estaba ligado a la declaratoria de inocencia del padre de la menor, ni mucho   menos que la presentación de la demanda trajera como consecuencia la condena del   sindicado, en razón a que la responsabilidad civil extracontractual del Estado   por falla del servicio se derivó de la falta de protección y cuidado a la niña   al interior de la Estación Tercera de Policía, independientemente de la sanción   penal del agente autor de la conducta.    

ACCION DE   REPARACION DIRECTA-Término de caducidad (Salvamento de voto)    

Me aparto de la conclusión a la que arribó la mayoría de la Sala Plena al   determinar que el término de caducidad no inició el   día en que sucedieron los hechos en que resultó muerta de la niña al interior de   la institución policial, sino en el momento en que su padre fue desvinculado de   la investigación penal por existir dudas y oscuridad acerca de su ocurrencia a   manos de un agente estatal.    

Referencia: Expediente T-3.795.843    

Acción de tutela   instaurada por Sandra Janeth Guzmán Aranda y otros con el Consejo de Estado,   Sección Tercera, Subsección C.    

Magistrado Ponente:    

Alberto Rojas Ríos    

Con el   acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar el voto   de la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la   referencia. Para exponer mi discrepancia haré una relación sucinta de las   particularidades del caso y la consecuente exposición de los motivos que la   justifican.    

1. Contenido de la sentencia.    

1.1. El asunto   resuelto por la Sala Plena en esta oportunidad abordó el problema jurídico de   establecer si la providencia de 15 de febrero de 2012 proferida por la   Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en un defecto   sustantivo, al no haber realizado una interpretación con un enfoque fundado en   la salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en consideración las   particularidades del caso concreto, al declarar probada la excepción de   caducidad de la acción de reparación directa, interpuesta por los familiares de   la niña Sandra Catalina Vásquez Guzmán, excepto respecto del padre de la menor,   para quien el término se contó desde el 14 de octubre de 1995.    

1.2. Siguiendo el   acápite de antecedentes del fallo, el 28 de febrero de 1993, la menor Sandra   Catalina Vásquez Guzmán fue abusada sexualmente y hallada muerta en las   instalaciones de la Estación Tercera de Policía del barrio Germania, en Bogotá   D.C. Inicialmente el padre de la niña, Pedro Vásquez González, fue vinculado al   proceso penal como presunto autor de los hechos; sin embargo, el 13 de octubre   de 1995 la Fiscalía General de la Nación precluyó la investigación en su contra.   Posteriormente, fue condenado a 45 años de prisión el responsable de los   delitos, Diego Fernando Valencia Blandón, agente en servicio activo de la   institución policial para la época de los hechos.    

1.3.  El padre de la   niña instauró la acción de reparación directa el 7 de octubre de 1996 y la   madre, abuelos y tíos acudieron al medio de control el 6 de agosto de 1997.    

1.4.  La Subsección C de   la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 15 de febrero de 2012,   declaró probada la excepción de caducidad de la acción respecto de la madre, los   abuelos y tíos de la niña Sandra Catalina Vásquez Guzmán, en razón a que el   término para instaurarla corrió entre el 1 de marzo de 1993 y el 1 de marzo de   1995, es decir a partir del día siguiente al que ocurrieron los hechos en los   que resultó muerta la menor.    

1.5.  Sin embargo, no   ocurrió lo mismo con las pretensiones formuladas por el padre de la niña, q   quien el interés para demandar surgió el 14 de octubre de 1995, fecha en que se   cerró la investigación penal en su contra, de modo que el plazo para acudir ante   la jurisdicción trascurrió a partir del día siguiente hasta el 15 de octubre de   1997, por lo que en su caso, el Consejo de Estado consideró que la acción fue   presentada en término y analizó el fondo del asunto, declarando   administrativamente responsable a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional,   Policía Nacional, por la muerte de Sandra Catalina Vásquez Guzmán, concediendo   la reparación del daño causado.    

1.6.  Contra el fallo   que declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación   directa, Sandra Janeth Guzmán Aranda (madre de la niña) y otros (abuelos y tíos)   interpusieron acción de tutela, decidida en primera y segunda instancia por las   Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, que declararon   improcedente la solicitud de amparo.    

1.7.    En sede de   Revisión, la Sala Plena de esta Corporación protegió los derechos fundamentales   al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad,   dejando sin efectos la sentencia de 15 de febrero de 2012, proferida por la   Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en cuanto declaró   probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa instaurada   por Sandra Janeth Guzmán Aranda y otros, al encontrar configurado un defecto   sustantivo “por no haber   acogido una interpretación con un enfoque constitucional fundado en la   salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en consideración las   especiales circunstancias que ofrecía el caso concreto”.    

1.8. En consecuencia, el término de caducidad debió contabilizarse para   la parte actora a partir del día siguiente al que el señor Pedro Gustavo Vásquez   fue desvinculado del proceso penal, el 14 de octubre de 1995, porque “solo desde esa   fecha, existía providencia judicial que permitía al núcleo familiar de la menor,   conocer que fue un agente estatal el responsable de la agresión a la menor”.    En esa medida, “solo hasta que se determinó con certeza, quien fue   elresponsable, ella, así como su núcleo familiar, estuvo en condiciones de   demandar administrativamente a la Policía Nacional — Ministerio de Defensa”.    

2. Motivos del Salvamento Parcial de Voto.    

Mi disidencia   obedece a los argumentos que a continuación expongo:    

2.1.  De acuerdo con el   artículo 136 del C.C.A.[57]  el término de caducidad de la acción de reparación directa es de 2 años,   contados a partir del día siguiente “del acaecimiento del hecho, omisión u   operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del   inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra   causa”. Dicho plazo legal es la regla general, sin embargo, por   vía jurisprudencial se han establecido algunas excepciones cuando no existe   certeza sobre el momento en que los afectados conocen de la materialización   efectiva del daño por circunstancias oscuras o dudosas relacionadas con el mismo[58].    

2.2.  En el caso   concreto, sin lugar a dudas el hecho dañoso fue la muerte de la menor en la   Estación de Policía de Germania y era imputable al Estado a título de falla del   servicio, en razón a que ocurrió al interior de la institución policial que   incumplió la misión de proteger y brindar seguridad a todos los habitantes del   territorio nacional, al permitir que en sus instalaciones ocurriese el abuso y   posterior fallecimiento de Sandra Catalina Vásquez Guzmán, siendo desde el   inicio, sindicados de los hechos agentes de la Policía Nacional que se   encontraban en servicio. En consecuencia, el plazo de 2 años que tenían Sandra   Janeth Guzmán Aranda y otros para instaurar la acción reparatoria debía contarse   a partir de día siguiente al momento en que ocurrió la muerte de la menor.    

2.3.  Esto se explica   porque la responsabilidad extracontractual del Estado surge a partir del daño   antijurídico causado al particular, por tanto, basta con la ocurrencia del hecho   para habilitar automáticamente a quien se crea lesionado para acudir ante el   juez competente a reclamar la correspondiente reparación. Bajo esa lógica, sería   desproporcionado e incluso sujeto a una condición futura e incierta suponer que   hay lugar a declarar la responsabilidad estatal solo cuando logra identificarse   al agente que ocasionó el perjuicio y este es sancionado penal o   disciplinariamente.    

2.4.    Para la postura mayoritaria de la Sala Plena exigirle a   la madre de la menor y demás familiares que acudieran a la acción reparatoria   cuando estaba vinculado al proceso penal el padre de la niña, “implicaba que la   familia debía aceptar y validar que el responsable de la tragedia que vivió la   menor fue su propio padre. Dicha hipótesis, sin duda agudiza el drama, tanto del   padre inocente, como de la madre, quien además de asumir la muerte de su hija,   debía compartir la posición que el responsable era su cónyuge”.    

2.5.   Si bien este   argumento resulta entendible por las circunstancias familiares aducidas en la   sentencia, lo cierto es que el derecho a que la Nación repare el daño causado al   particular, surge sin perjuicio de la responsabilidad penal individual del   agente estatal que lo haya ocasionado, por lo que mal podría concluirse que el   ejercicio de la acción estaba ligado a la declaratoria de inocencia del padre de   la menor, ni mucho menos que la presentación de la demanda trajera como   consecuencia la condena del sindicado, en razón a que la responsabilidad civil   extracontractual del Estado por falla del servicio se derivó de la falta de   protección y cuidado a la niña al interior de la Estación Tercera de Policía,   independientemente de la sanción penal del agente autor de la conducta.    

2.6.   La responsabilidad   de la Nación se estructuró por haberse permitido al interior de las   instalaciones de la institución la comisión de conductas punibles, omitiendo el   deber de protección y seguridad de quienes se encuentran en sus dependencias;   máxime si como en el asunto sub examine los hechos fueron   imputados a agentes de policía en servicio, sin que ello necesariamente   inculpara o condenara al padre de la menor ni exigiese a la familia adoptar una   postura frente a la inocencia de Pedro Vásquez González.    

2.7.   En esos términos,   el hecho dañoso se concretó el 28 de febrero de 1993 y a partir de entonces la   parte actora estaba legitimada para acudir ante el juez administrativo a través   de la acción de reparación directa, siendo propio del debate probatorio de ese   proceso determinar las circunstancias en que falleció Sandra Catalina Vásquez   Guzmán y si era atribuible a un agente del Estado.    

2.8.   Adicionalmente,   considero que resultaría riesgoso y hasta lesivo para las víctimas suponer que   el ejercicio de la acción reparatoria está sujeto al esclarecimiento de los   hechos que dieron lugar al daño antijurídico, porque ello significaría que hasta   tanto no se individualice al agente estatal que infligió el perjuicio no hay   lugar a que el Estado lo repare, lo cual iría en contravía de los dispuesto en   el artículo 90 superior[59]  y limitaría el acceso a la administración de justicia de quienes se consideran   lesionados.    

2.9.   En orden a lo   expuesto, me aparto de la conclusión a la que arribó la mayoría de la Sala Plena   al determinar que el término de caducidad no inició el    

día en que sucedieron los hechos en que resultó muerta de la niña al   interior de la institución policial, sino en el momento en que el señor Vásquez   González fue desvinculado de la investigación penal por existir dudas y   oscuridad acerca de su ocurrencia a manos de un agente estatal.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE   VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

 A LA   SENTENCIA SU659/15    

ACCION   DE REPARACION DIRECTA-Término de caducidad (Salvamento de   voto)    

ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caso en que se   tuvo conocimiento de que la Policía incurrió en una falla en el servicio, al   abusar y   posteriormente asesinar al interior de una estación a una menor de edad (Salvamento de   voto)    

En el caso sub judice no se requería acreditar la responsabilidad   personal de un agente policial, para poder iniciar la acción indemnizatoria de   manera directa contra la entidad estatal demandada, pues la falla en el servicio   puede atribuirse por la omisión en la prestación del servicio y la falla anónima   del Estado.    

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD DE AGENTES-Distinción (Salvamento   de voto)    

ACCION DE REPARACION DIRECTA-Resultaría   desproporcionado para las víctimas que el ejercicio de la acción estuviera   sujeto a la identificación del agente del Estado que ocasionó el daño   antijurídico (Salvamento de voto)    

Resultaría desproporcionado para las víctimas que el   ejercicio de la acción de reparación directa estuviera sujeto a la   identificación del agente del Estado que ocasionó el daño antijurídico, pues   ello implicaría que, hasta tanto no se individualizara dicho agente, no sería   procedente para los lesionados el reconocimiento de una reparación por parte de   Estado, lo cual claramente restringiría el acceso a la administración de   justicia.    

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO-Caso   en que la responsabilidad del Estado por   falla del servicio fue ocasionada por la falta de protección de menor de edad al   interior de la estación de policía, independientemente de la   sanción penal al agente autor de la conducta  (Salvamento   de voto)     

Referencia: expediente T-3.795.843    

Acción de tutela promovida por Sandra   Janeth Guzmán Aranda y otros contra la Subsección C, Sección Tercera del Consejo   de Estado.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

1.   Con el acostumbrado   respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento   las razones que me conducen a salvar el voto en la decisión adoptada por   la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 22 de octubre de 2015.    

2. El problema jurídico de la sentencia de la cual me aparto consistió en   determinar si la providencia del 15 de febrero de 2012, proferida por la   Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en un defecto   sustantivo, al declarar probada la excepción de caducidad de la acción de   reparación directa, incoada por la progenitora, los tíos y los abuelos de la   menor de edad Sandra Catalina Vásquez Guzmán.    

3. De forma sucinta, la situación fáctica estudiada en la decisión   judicial referida, consistió en que el 28 de febrero de 1993, la menor de edad   Sandra Catalina fue abusada sexualmente y hallada muerta en las instalaciones de   la Estación Tercera de Policía del barrio Germania, en Bogotá. Inicialmente el   padre de la niña, Pedro Vásquez González, quien se desempeñaba como agente de   policía y se encontraba en la estación el día de los hechos, fue vinculado al   proceso penal como presunto autor de los hechos. No obstante, el 13 de octubre   de 1995, la Fiscalía General de la Nación precluyó la investigación en su   contra. Posteriormente, el agente de policía, Diego Fernando Valencia Blandón   fue condenado a 45 años de prisión, como responsable del delito.    

En consecuencia, el padre de la niña instauró   la acción de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía   Nacional, el 7 de octubre de 1996 y la progenitora, abuelos y tíos acudieron a   ese medio de control, el 6 de agosto de 1997, para que se declarara la   responsabilidad patrimonial del Estado por los daños y perjuicios ocasionados   por la muerte de la menor de edad.    

La Subsección C de la Sección Tercera del   Consejo de Estado en Sentencia del 15 de febrero de 2012, declaró probada la   excepción de caducidad de la acción respecto de la madre, los abuelos y tíos de   la niña Sandra Catalina, en razón a que el término para instaurarla corrió entre   el 1º de marzo de 1993 y el 1º de marzo de 1995, es decir a partir del día   siguiente al que ocurrieron los hechos en los que falleció la menor de edad.    

Por otra parte, en el caso del padre, el   Consejo de Estado consideró que la acción fue presentada en término, por lo que   analizó el fondo del asunto y declaró administrativamente responsable a la   Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, por la muerte de   Sandra Catalina Vásquez Guzmán. Lo anterior, por cuanto su interés para demandar   surgió el 14 de octubre de 1995, fecha en la que fue exonerado por la justicia   penal en forma definitiva y surgió para él la oportunidad de reclamar los   perjuicios causados, no sólo por la muerte de su hija, sino por la privación   injusta de la libertad que sufrió al haber sido sindicado por el delito de   homicidio contra su hija.    

Contra el fallo   que declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación   directa, Sandra Janeth Guzmán Aranda (madre de la niña) y otros (abuelos y   tíos), interpusieron acción de tutela, decidida en primera y segunda instancia   por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado respectivamente,   declarando improcedente la solicitud de amparo.    

4. La   mayoría de la Sala Plena de esta Corporación, en la Sentencia SU-659 de 2015,   decidió proteger los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la   administración de justicia y a la igualdad de los peticionarios, al encontrar   configurado un defecto sustantivo en la providencia del 15 de febrero de 2012   proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Para tal efecto, señaló   que no se acogió “una interpretación con un enfoque constitucional fundado en   la salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en consideración las   especiales circunstancias que ofrecía el caso concreto”.    

En consecuencia,   la providencia de la que me aparto, concluyó que el término de caducidad debió   contabilizarse para la parte actora a partir del día siguiente al que el señor   Pedro Gustavo Vásquez fue desvinculado del proceso penal, debido a que “solo   desde esa fecha, existía providencia judicial que permitía al núcleo familiar de   la menor, conocer que fue un agente estatal el responsable de la agresión a la   menor”. En esa medida, “sólo hasta que se determinó con certeza, quién   fue el responsable, ella, así como su núcleo familiar, estuvo en condiciones de   demandar administrativamente a la Policía Nacional — Ministerio de Defensa”.    

Para la Sala Plena, lo que correspondía a la Sección   Tercera del Consejo de Estado era concluir que el término de caducidad empezaba   a correr desde el momento en que los accionantes tuvieron total claridad de los   hechos dañosos, incluida, la identificación del agente responsable.    

5. Vista la   anterior síntesis de los antecedentes y las consideraciones de la sentencia,   presento a continuación las razones que me conducen a disentir de la decisión   adoptada por la Sala Plena:    

6. De acuerdo con el artículo 136 del C.C.A[60],   el término de caducidad de la acción de reparación directa es de dos años,   contados a partir del día siguiente “del acaecimiento del hecho, omisión u   operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del   inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra   causa”. Dicho plazo legal se ha constituido en la regla general. Sin   embargo, por vía jurisprudencial se han establecido algunas excepciones, cuando   no existe certeza sobre el momento en que los afectados conocen de la   materialización efectiva del hecho u omisión generadora del daño.    

6.2 En la consideración 8.2 de la providencia se indicó que   de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, específicamente con la   Sentencia del 20 de marzo de 1993 proferida por la Sección Tercera del Consejo   de Estado[61],   el término de caducidad debe contarse desde el momento en que se conoce el agente que ocasionó el   daño cuya reparación se demanda. En esa medida, aquél inicia a correr al día siguiente   de los hechos dañosos, solamente en los eventos en que estos y el conocimiento   de la víctima sobre el responsable son simultáneos.    

6.3 Si bien es cierto que esto ha sido señalado por el Consejo de Estado,   no comparto que tal precedente se utilizara para resolver el caso concreto, ya   que estimo que la situación fáctica estudiada en la Sentencia referida no guarda   identidad con los hechos analizados por la Corte en el asunto de la referencia.     

En efecto, en dicho caso los hechos consistieron en   que, el 9 de febrero de 1992,   ocurrió una masacre en un estadero público ubicado en el barrio “9 de   abril” de la ciudad de Barrancabermeja, en la que fueron asesinadas tres   personas. Tiempo después, a partir de unas denuncias presentadas ante la   Fiscalía General de la Nación, se determinó que la masacre fue organizada y   financiada por miembros de la Armada Nacional.    

En ese asunto, sobre la manera como debía contabilizarse el término de   caducidad en la acción de reparación directa, el Consejo de Estado estableció   que el hecho dañoso imputable al Estado implicaba conocer el agente que lo había   ocasionado. Lo anterior, en la medida en que, si bien los demandantes conocieron   de la muerte de sus familiares el 9 de febrero de 1992, sólo hasta el día en que   supieron de la noticia de las denuncias hechas por los suboficiales de la Armada   Nacional, pudieron concluir que el daño antijurídico podía atribuirse a una   entidad estatal. En ese sentido, en dicho asunto, al momento de conocer el hecho   dañoso se desconocía que el Estado (Armada Nacional), a través de sus agentes,   estaba involucrado en los asesinatos de sus parientes.    

Lo anterior no ocurrió en el presente asunto, pues desde el día en que   ocurrieron los hechos, la accionante y su familia conocieron que la menor de   edad Sandra Catalina fue abusada y posteriormente asesinada al interior de una   estación de policía, unidad básica de la organización policial[62]. Así pues, desde ese   día se tuvo conocimiento de que la institución demandada incurrió en una falla   en el servicio, pues, contrario a su deber primordial de protección a todos los   habitantes del país, permitió que al interior de sus instalaciones un miembro de   dicha fuerza pública quebrantara la vida e integridad personal de una menor de   edad. En esa medida, en el caso sub judice no se requería acreditar la   responsabilidad personal de un agente policial, para poder iniciar la acción   indemnizatoria de manera directa contra la entidad estatal demandada, pues la   falla en el servicio puede atribuirse por la omisión en la prestación del   servicio y la falla anónima del Estado.    

En este punto resulta importante destacar que el derecho a que la Nación repare el daño   causado al particular, surge sin perjuicio de la responsabilidad penal   individual del agente estatal que lo produzca. Es suficiente que el daño antijurídico haya sido causado por   alguna autoridad pública en el ejercicio de sus funciones.    

6.5. En efecto, el artículo 90 de la Constitución Política consagra que el Estado   “responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables   causados por la acción o por la omisión de las autoridades públicas”. En   este sentido, se establece una cláusula general de responsabilidad del Estado,   cuya aplicación se determina por la configuración de tres requisitos: (i) la   existencia de un daño antijurídico, (ii) que éste sea imputable a  una   autoridad pública (imputación) y (iii) que el daño sea causado por la acción u   omisión del Estado (nexo de causalidad).    

Por su parte, el inciso segundo del artículo 90   Superior, señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación   patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta   dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél debe repetir contra éste”.   De lo anterior se colige que existe una diferencia entre la responsabilidad del   Estado y la de sus agentes, pues la obligación del Estado de reparar el daño   causado al particular es directa, es decir, debe responder patrimonialmente   siempre que el daño antijurídico le es imputable, sin perjuicio de la existencia   de responsabilidad individual por parte de sus agentes.    

6.6 Tanto así, que en la Sentencia C-100 de 2001[63], sobre los criterios de   responsabilidad del Estado y de sus agentes, esta Corporación señaló que    “el Estado, como titular del servicio o función pública, es quien tiene la   obligación principal de reparar completamente la lesión antijurídica causada.   Por lo tanto, el particular lesionado no está autorizado para exigir   directamente al agente el pago por los perjuicios causados.”    

6.7. Adicionalmente, considero que resultaría   desproporcionado para las víctimas que el ejercicio de la acción de reparación   directa estuviera sujeto a la identificación del agente del Estado que ocasionó   el daño antijurídico, pues ello implicaría que, hasta tanto no se   individualizara dicho agente, no sería procedente para los lesionados el   reconocimiento de una reparación por parte de Estado, lo cual claramente   restringiría el acceso a la administración de justicia.    

Además, este tipo de tesis acabaría con el   régimen de la falla anónima del servicio, según el cual para imputar la   responsabilidad del Estado no se   requiere establecer en el proceso contencioso quién fue al autor material del   daño causado. A este respecto   el Consejo de Estado ha expuesto lo siguiente:    

“El carácter anónimo es un elemento natural   de la falla del servicio, dado que para estructurarla no se requiere identificar   a las personas cuya conducta es constitutiva de la misma. La víctima puede   imputar responsabilidad a la Administración sin tener que designar al   funcionario que ha desarrollado la conducta, pues, la falta del servicio público   puede resultar de las actuaciones de agentes determinados pero no identificados,   y el hecho de que los agentes sean conocidos o no, no cambia en nada la   responsabilidad estatal que queda comprometida cuando el hecho dañoso es   imputable a la Administración.”[64](Negrilla fuera del texto).    

En ese sentido, la responsabilidad del   Estado por falla del servicio fue ocasionada por la falta de protección de la   menor de edad al interior de la estación de policía, independientemente de la   sanción penal al agente autor de la conducta.    

No debe obviarse que la Ley 62 de 1993, por la cual se expiden normas   sobre la Policía Nacional, indica en su artículo 1° que la Policía Nacional,   como parte integrante de las autoridades de la República y como cuerpo armado   permanente de naturaleza civil a cargo de la Nación, está instituida para   proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,   creencias y demás derechos y libertades. Así mismo, para el mantenimiento de las   condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y   para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.      

Cabe recordar además, que específicamente   en lo atinente al servicio de vigilancia, el Consejo de Estado ha establecido   que la Policía debe desarrollar:    

“[u]n espíritu de observación, sagacidad e iniciativa,   con el propósito de vigilar a las personas que deambulan por su lugar de acción,   concentrar su atención en aquellos individuos cuyas actitudes le merezcan duda   en su proceder y velar por la seguridad en el sector a su cargo, y en todo caso   con la obligación de intervenir, cualquiera sea la circunstancia en que se   encuentre y de desplegar toda su iniciativa para procurar la prevención de   delitos, desórdenes, o cualquier otro acto que tienda a perturbar la seguridad y   el bienestar de la comunidad”[65].    

6.7 Conforme a lo expuesto, resulta inadmisible que al interior de las   instalaciones de la estación de la Policía Nacional se hubiesen perpetrado   graves delitos contra una menor de edad, como lo son el abuso sexual y el   homicidio, en circunstancias que trascienden el ámbito personal del agente que   los cometió, para trasladar una responsabilidad de carácter institucional,   derivada de la falta de observancia al deber de seguridad y protección debida a   las personas que ingresan al interior de dependencias de la Policía Nacional.    

7. La segunda razón que me lleva a salvar el voto, radica   en que no estoy de acuerdo con que en la ponencia se presentara una referencia a   la aplicación del principio pro damnato[66]   para resolver el caso concreto. Lo anterior, por cuanto dicho principio   señala que en caso de duda en la configuración de la caducidad del medio de   control, deberá admitirse la demanda[67].    

En efecto, en el asunto objeto de estudio,   las demandas presentadas tanto por la progenitora como por el padre de la menor   de edad, fueron inadmitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al   considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción.   Sin embargo, los autos inadmisorios fueron apelados ante el Consejo de Estado,   Corporación que resolvió revocarlos en atención al principio referido y al   considerar que, dadas las circunstancias que rodearon la muerte de la menor   Sandra Catalina, existían dudas sobre si había operado o no el fenómeno de   caducidad de la acción, lo que conducía a admitir la demanda para dilucidar tal   aspecto en la sentencia, con fundamento en las pruebas allegadas al proceso[68].    

En esa medida, en la providencia de la que   me aparto, no era procedente referirse al principio pro damnato para la   inaplicación de la regla general de la caducidad, pues es claro que éste se   aplica para efectos de la admisión de la demanda, más no para determinar en la   sentencia si la caducidad se cuenta a partir del momento en que se conoció la   culpa personal del agente o el hecho dañoso.    

8. En tercer lugar considero que en la ponencia se   citaron precedentes irrelevantes para resolver el caso concreto[69],   relacionados con la caducidad de la acción de reparación directa en materia médico-sanitaria, en los que se ha señalado que   existen dos supuestos en los cuales se atenúa la disposición del numeral 8 del   artículo 136 del C.C.A, que consisten en lo siguiente:    

“i) hasta tanto la persona no tenga conocimiento del   daño, al margen de que el hecho o la omisión médica se haya concretado en un día   distinto o años atrás del momento en que se establece la existencia de la lesión   antijurídica y ii) cuando existe un tratamiento médico que se prolonga en el   tiempo y respecto del cual se le genera al paciente una expectativa de   recuperación.”[70]    

Conforme con lo anterior, se observa que en el caso que   resolvió la Sala Plena no se configuró ninguno de los eventos referidos en los   cuales procede aplicar excepciones a la regla de caducidad en las acciones de   reparación directa y mucho menos deducir de ello la presencia de un defecto   sustantivo en la providencia judicial. Por tanto,   la referencia a los mismos es impertinente.    

9.  En cuarto lugar, la última razón para disentir está relacionada con la   vulneración del derecho a la igualdad de la peticionaria, pues la Sala Plena   señaló que no existía fundamento “para que el Consejo de Estado haya   considerado que frente al padre, las circunstancias si eran oscuras y no   permitían establecer si se estaba ante un daño antijurídico proveniente de un   servidor público.”    

Sobre este punto, es necesario precisar que el padre de la niña fue   sindicado inicialmente del crimen y estuvo detenido desde el 28 de febrero de   1993 hasta el 11 de junio del mismo año, al habérsele imputado falsamente los   delitos de abuso sexual y homicidio de su hija. De esa manera, la   contabilización  del plazo en el caso del progenitor, debía realizarse a   partir del momento en que quedó totalmente aclarada su situación jurídica frente   al proceso penal, dado que sólo hasta ese momento tuvo la oportunidad de   reclamar los perjuicios por la sindicación de la que fue objeto, la privación   injusta de la libertad y el fallecimiento de su hija.    

En esa medida, en la providencia del Consejo de Estado recurrida, en   ningún momento se estableció que frente al padre las circunstancias fueran   oscuras y no permitían establecer si se estaba ante un daño antijurídico   proveniente de un servidor público, pues en ese caso el carácter personal del   daño sólo se concretó en el momento en que éste fue absuelto por la justicia   penal, razón por la cual sólo se puede predicar la existencia del daño   antijurídico, el interés para demandar y la legitimación en la causa, una vez   quedó desvinculado del proceso penal. Lo anterior no significa que el padre   desconociera que los hechos ocurrieron en la estación de policía, sólo que al   haber sido judicializado, no podía alegar la existencia del daño antijurídico,   hasta tanto no fuera absuelto.    

De esta   manera, expongo las razones que me llevan a salvar el voto con respecto a las   consideraciones y la decisión adoptada en la Sentencia SU-659 de 2015, en tanto   que no se encontraba acreditado ninguno de los defectos con base en los cuales   se entienden cumplidos los requisitos específicos de procedencia de la tutela   contra providencias judiciales.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA SU659/15    

ACCION DE REPARACION DIRECTA-Término de   caducidad (Salvamento de voto)      

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Debió   declararse la improcedencia por cuanto no existe razón válida que   justifique que los parientes de la menor asesinada hayan presentado la demanda   por perjuicios tiempo después de vencido el término de caducidad (Salvamento de   voto)        

La sentencia del Consejo de Estado de   declarar la caducidad de la acción presentada por la madre, tíos y abuelos de la   víctima, lejos de exhibir algún vicio susceptible de subsanación por vía de   tutela, estaba ajustada a la constitución y a la ley y que, por lo mismo, debía   mantenerse incólume.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Debió   declararse la improcedencia por cuanto la acción de   reparación directa estaba caducada (Salvamento de voto)        

Referencia:   Expediente T-3.795.843. Acción de tutela promovida por Sandra Janeth Guzmán   Aranda y otros contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Salvo mi voto en este asunto por las potísimas razones que a continuación   expongo.    

El entramado de circunstancias tácticas y jurídicas en que se enmarca la   realidad procesal que sirvió de fundamento a la decisión de mayoría, cuyo   sentido no comparto, sucintamente, dan cuenta de lo siguiente:    

Una menor de edad fue abusada sexualmente y asesinada en una Estación de Policía   de Bogotá, el día 28 de febrero de 1993, su padre, quien se encontraba presente   en el lugar, fue acusado como responsable del delito.    

Sin embargo, la investigación en su contra se precluyó el 13 de octubre de 1995   y por los hechos sucedidos se condenó a otro agente de la Policía a quienes se   encontró responsable del crimen. El 7 de octubre de 1996, dentro de los dos años   siguientes a su absolución, el padre de la niña presentó acción de reparación   directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reclamando   los perjuicios causados por la muerte de su hija.    

El Consejo de Estado fallo de fondo esta demanda, accediendo a lo que en ella se   solicitaba considerando que la misma se presentó oportunamente, esto es, dentro   del lapso que correspondía, el cual para dicha Corporación corrió entre el 14 de   octubre de 1995 y el 14 de marzo de 1997.    

Al efecto consideró que el interés para demandar del padre de la menor surgió en   la fecha en que fue exonerado por la justicia penal, en forma definitiva el (13   de octubre de 1995) y que el término de caducidad de dos (2) años corrió a   partir del día siguiente.    

Por su parte, la progenitora de la niña, abuelos y tíos, vía acción de   reparación directa, también demandaron a la Nación, Ministerio de Defensa,   Policía Nacional por los perjuicios infringidos a causa del fallecimiento de la   menor de edad. Dicha demanda fue presentada el 6 de agosto de 1997. El Consejo   de Estado declaró caducada esta acción, teniendo en cuenta las previsiones del   artículo 136, numeral 8, del C.C.A., que señalaba un término de dos años para el   ejercicio oportuno de la acción de reparación directa, contado a partes del día   en que ocurrieron los hechos acusantes del daño, que en este caso tuvieron   lugar, el 28 de febrero de 1993.    

En la decisión de la cual discrepo, la Corte Constitucional consideró que el   Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo al desconocer las   circunstancias especiales que rodearon el caso, relacionadas con la violencia   sexual, la muerte, el feminicidio y los derechos de la mujer y que en este caso   para la madre y demás pariente demandantes (tíos y abuelos) el término de   caducidad también debió contarse desde la fecha de absolución del padre de la   víctima, esto es, desde el 13 de octubre de 1995, perspectiva bajo la cual la   demanda presentada el 6 de agosto de 1997 estaría dentro del término de   caducidad de dos años.    

A mi modo de ver, la liberalidad que caracteriza el pensamiento de la mayoría en   este caso, contraviene, ostensiblemente, no solo la norma que consagra la   caducidad como un instituto que opera o empieza a correr desde cuando ocurrieron   los hechos acusantes del daño, sino, toda la jurisprudencia de la jurisdicción   contencioso administrativa relacionada con el tema.    

En aras de la brevedad debo manifestar que en el propósito que justifican mi   discrepancia con el fallo de mayoría me acojo íntegramente a las razones que   expusieron los Magistrados Gloria Ortiz y Jorge Palacio en sus respectivos   salvamentos de voto, los cuales estimo han debido orientar la decisión de esta   Corte respecto del asunto examinado para así concluir que la sentencia del   Consejo de Estado de declarar la caducidad de la acción presentada por la madre,   tíos y abuelos de la víctima, lejos de exhibir algún vicio susceptible de   subsanación por vía de tutela, estaba ajustada a la constitución y a la ley y   que, por lo mismo, debía mantenerse incólume.    

Las disquisiciones que desconocen la realidad procesal en virtud de la cual   resulta palmario concluir que, como lo reconoció el Consejo de Estado, la acción   de reparación directa en cuestión estaba caducada, incorporan un   altísimo  nivel de liberalidad que es propio de un   ejercicio argumentativo en extremo subjetivo que obra en ostensible   desconocimiento de lo que la Ley con toda claridad y objetivamente señala al   respecto.    

A partir de la exegesis, que acoge la mayoría aplicada a casos y circunstancias   análogas, prácticamente la figura de la caducidad debería entenderse derogada   pues su presencia en la norma que la consagra, no obstante su sustento   constitucional, además de su explicites y clareza, ningún efecto estaría llamada   a producir, frente a cuestionables supuestos que la ley no excepciona.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

[1]   Consejo de Estado Sala de lo   Contencioso Administrativo Sección Tercera   Subsección b consejera ponente: Stella Conto Díaz del Castillo, dieciséis (16) de marzo de dos mil doce   (2012) radicación número: 25000-23-26-000-1996-02964-01(19807) actor: Pedro   Gustavo Vásquez González y otros. Proceso que se adelantó por la privación   injusta de la libertad contra el padre de la menor. En la misma providencia se   lee la declaración del padre de la menor: “Explica [el examinado] que   hace cinco años ‘en 1993 cambió mi vida, desde esa época ya no veo las cosas   como tan claras, estoy como… no sé, algo oscuro, imagínese que estando yo   trabajando para la Policía, asesinan a mi hija en una estación de Policía y la   violan y fuera de eso la misma institución donde yo trabajaba, me echan a mí la   culpa y me esposan y me detienen, que usted sabe lo que hizo y yo qué hice? Que   su hija aparece muerta en la estación y usted y listo, mándelo a la cárcel y   que el papá es un monstruo, ese tipo es de alta peligrosidad, dos golpes   para mí a la vez, todo contra mí, (…) yo desesperado, le matan a uno la   hija que es por lo que uno trabaja, por lo que uno lucha, yo era policía y   yo pensaba si yo soy un policía que tiene que velar por la vida y honra, cómo es   posible que mis principios me los hayan aplastado, entonces yo intenté contra   mi vida, yo no podía enterarme de nada, las pruebas siempre se refutaban, la   Policía siempre quería probar que yo era, yo les decía que por qué me tenían   incomunicado y yo… en un momento de esos había un cuchillo, si esto es   justicia, si esto es vida, no quiero saber más, yo cogí el cuchillo e intenté,   la trabajadora social me dijo que había nuevas pruebas que venían de Estados   Unidos y que eso me iba a ayudar, ya bajó un poco la presión sobre mí, yo no   podía ni dormir, eran dos dolores que me tocaban, no me dejaron asistir al   entierro de mi hija, todo eso dentro de uno, después el abogado mío demostró   que yo no tenía nada que ver y me dejaron en libertad (…), desde ese tiempo   hasta la fecha para mí la vida ya no la veo con el mismo resplandor con que veía   antes de esto, ya después de todo lo que me ha pasado, por ejemplo que mi hija   ya no existe, yo para qué me esfuerzo, mi ideal era para sacarla adelante (…).   Dice que a él ‘no me interesa volver a la Policía, esa gente me hizo mucho   daño’. Que su deseo es que la Policía reconozca públicamente y por un medio de   comunicación su error”.    

[2] En dicha   sentencia se resolvió: “Modificase la sentencia proferida el veintiséis (26) de   abril del dos mil uno (2001), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   Sección Tercera, Subsección A, la cual quedará así: declárese no probada la   excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandante, respecto   del demandante pedro Gustavo Vásquez González por las razones expuestas en la   parte motiva. Declárase probada la excepción de caducidad de la acción   interpuesta por Sandra Janneth Guzmán Aranda y otros, al igual que la de Alfonso   Vásquez Fonseca por las razones expuestas en la parte considerativa de esta   sentencia. Declárase administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación –   Ministerio de Defensa – Policía Nacional -, por la muerte de la menor Sandra   Catalina Vásquez Guzmán, ocurrida el 28 de febrero de 1993 al interior de las   instalaciones de la Estación Tercera de Policía de Santa fe de Bogotá D.C. como   consecuencia de la anterior declaración, Condenase a la Nación – Ministerio de   Defensa Nacional – Policía Nacional…”    

[3] “después de haber   sido escogidos autónomamente por la Sala de Selección competente, los fallos   sobre acciones de tutela instauradas contra providencias de la Corte Suprema de   Justicia y del Consejo de Estado deberán ser llevados por el magistrado a quien   le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual determinará si asume su   conocimiento con base en el informe mensual que le sea presentado a partir de la   Sala de Selección de marzo de 2009”    

[4] Al respecto, en   la sentencia C-590 de 2005, se precisó que: “…a través de la sentencia C-543   de 1992 la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de los artículos   11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, disposiciones que consagraban la acción de   tutela contra decisiones judiciales. No obstante, en esa oportunidad la Corte   indicó de manera expresa que la acción de tutela sí podía proceder contra   omisiones injustificadas o actuaciones de hecho de los funcionarios judiciales,   cuando quiera que las mismas vulneraran los derechos fundamentales.”    

[5] Cfr. Sentencia   T-572 de 1994.    

[6] Cfr. Sentencias T-108 de 2003, SU-622 de 2001, T-567 de 1998 y C-543 de   1992.    

[7] T-113 de 2013.    

[8] SU-424 de 2012.    

[9] Ver, entre otras, las sentencias T-656 de 2006,   T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003.    

[10] Ver, entre otras, las sentencias T-580/06, T-972/05, T-068/06 y   SU-961/99.    

[11] T-068/06, T-822/02,  T-384/98, y T-414/92.    

[12] Ibidem.    

[13] T-211 de 2009.Ver ente otras, las sentencias: T-656 de 2006,   T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003.    

[14] Sentencia T-822 de 2002., reiterando lo dicho en la   sentencia T-569 de 1992 la cual señaló lo siguiente: “De allí que tal acción   no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa   del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”    

[15] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[16]  Sentencia T-411 de 2004 y T-329 de 1996.    

[17] Cfr. T- 291 de 2014.    

[18] Cfr. 649 de 2011.    

[19] Cfr. Sentencia SU-918 de 2013    

[20] Cfr. Sentencia   T-638 de 2011.    

[21] Cfr. Sentencia   T-419 de 2011.    

[22] Sentencias SU-014    de 2001, SU-214-01 y T-177 de 2012.    

[23] Sentencias SU-640   de 1998 y SU-168 de 1999.    

[24] Sentencias T- 156 de 2000, T- 008 de 1999 y   C- 984 de 1999.    

[26] Sentencias T- 158 de 1999 y T-804 de 1999.    

[27] Sentencias T- 790 de 2010 y T- 510 de 2011.    

[28] Sentencias T- 572 de 1994 y SU-172 del 2000.    

[29] Sentencia T-100 de 1998.    

[30] Sentencia T-790 de 2010.    

[31] Sentencia T-572 de 1994.    

[32] Sentencia C-011 de 1994.    

[33] ARTICULO 90. El Estado   responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,   causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.    

En el evento de ser condenado el Estado a   la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de   la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir   contra éste.    

[34] Cfr. Sentencia   C-333/96, sobre evolución y consagración constitucional de la responsabilidad   del Estado    

[35] Modificado por el   artículo 44 de la ley 446 de 1998    

[36] Posición   reiterada en la sentencia C-565 de 2000    

[37] Up Supra Acápite 3.2    

[38] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[39] T- 595 de 2013,   Auto 009 de 2015, T- 834 de 2011.    

[40]   Cfr. CEDAW Recomendación General, No. 19: “La Violencia contra la Mujer”, 1992   párr. 9 Esta obligación ha sido reiteradamente reconocida tanto por organismos   internacionales de monitoreo, como tribunales internacionales de derechos   humanos. Cfr. Corte Interamericana de derechos Humanos, Caso Gonzalez y otras   (Campo Algodonero). Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre   de 2009, párr. 258; Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Caso Jessica   Lenahan (Gonzales) y otros. Caso No. 12.626 Informe No. 80/11 de julio de 2011,   párr. 111    

[41] Convención de Belem do Pará. Artículos 7 y 8.    

[42]   Auto de seguimiento No. 009 de 2015. Pág. 69    

[43] Cfr. Artículos 8 y 25, Convención Americana sobre Derechos   Humanos; Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos Artículo 14.     

[44]   M.P. Luis Ernesto Vargas    

[45] Cfr. Comisión   Interamericana de Derechos Humanos, Informe Acceso a la justicia para mujeres víctimas de violencia   sexual en Mesoamérica, 2011, Párr. 21    

[46] Esta posición ha   sido igualmente reconocida, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en   casos como la Masacre de las dos erres vs. Guatemala párr. 169; en igual sentido   Caso González y otras (“campo algodonero”) vs. México; CIDH, Situación de los Derechos de la Mujer en   Ciudad Juárez, México: El Derecho a No Ser Objeto de Violencia y Discriminación,   OEA/Ser.L/V//II.117, Doc. 44, 7 de marzo de 2003.   Se lee en la Sentencia contra México por los feminicidios en Ciudad de Juárez: “128. Según los representantes, el tema de   género es el común denominador de la violencia en Ciudad Juárez, la cual “sucede   como culminación de una situación caracterizada por la violación reiterada y   sistemática de los derechos humanos”. Alegaron que “niñas y Violencia de   Género mujeres son violentadas con crueldad por el solo hecho de ser mujeres y   sólo en algunos casos son asesinadas como culminación de dicha violencia pública   y privada”  (…) 407.   El experto independiente de las Naciones Unidas para el estudio de la violencia   contra los niños ha afirmado que “[l]a violencia contra los niños se presenta   bajo diversas formas y depende de una amplia gama de factores, desde las   características personales de la víctima y el agresor hasta sus entornos   culturales y físicos”. El grado de desarrollo económico, el nivel social, la   edad, el sexo y el género son algunos de los muchos factores relacionados con el   riesgo de la violencia letal. Asimismo, ha manifestado que “la violencia sexual   afecta principalmente a los que han alcanzado la pubertad o la adolescencia”,   siendo las niñas las más expuestas a sufrir este tipo de violencia”. (Negrillas y subrayado fuera del texto) Corte   Interamericana de Derechos Humanos, Caso Ciudad de Juárez vrs. México.    

[47] Se lee literalmente: “Furthermore, women from the indigenous and   Afro-Colombian population suffer multiple/intersectional discrimination on the   basis of gender, race, colour and ethnic origin and as internally displaced   persons. Many suffer attacks on their villages especially those living in areas   where the guerrillas are operating. The State has been accused of not consulting   with indigenous leaders in regard to matters which concern them. They also are   often deprived of access to health, education, employment and political   representation. Women from indigenous communities often need permission from   their husbands to speak in public. Moreover, indigenous communities are very   closed and rape cases are not denounced to outsiders”  Cfr. Commission on   human rights fifty-eighth session item 12 (a) of the provisional agenda,   integration of the human rights of women and the gender perspective violence   against women Report of the Special Rapporteur on violence against women, its   causes and consequences, Ms. Radhika Coomaraswamy, submitted in accordance with   Commission on Human Rights resolution 2001/49, párr. 28    

[48] Ibid. Párr. 42    

[49] Commission on Human Rights sixty-first session item 12 (a) of the   provisional agenda, integration of the human rights of women and the gender   perspective: violence against women Report of the Special Rapporteur on violence   against women, its causes and consequences, Yakin Ertürk, párrafos 21-26    

[50]   Corte Constitucional, Auto de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, AU- 092   de 2008    

[51]   Cfr. Sentencia T-499/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) reiterado en T-307 de 1999    

[52]   Cfr. C-106 de 2004    

[53]   Cfr. T- 036 de 2015    

[54]   M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[55]  Sentencia de 20 de Marzo de 2013, Sección Tercera, Subsección C, Expediente 68001231500019940978001 (22491   )A    

[56] Expediente No.   19001-23-31-000-1997-08009-01 (20316); Criterio reiterado luego de la Ley 1437   de 2011, en la sentencia del 27 de marzo de 2014, exp.   05001-23-33-000-2012-00124-01(48578), de la Subsección C, Sección Tercera del   Consejo de Estado. Cfr. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencias del 10 de   marzo de 2011, exp. 19001-23-31-000-1998-00451-01(20109).; del 29 de enero de   2004. exp: 25000-23-26-000-1995-00814-01(18273), 30 abril de 1997, exp. 11350;   11 de mayo de 2000, exp. 12200 y de 2 de marzo de 2006, exp. 15785. Y sentencia   de 30 de enero de 2013, exp. 22369. Expediente 68001231500019940978001 (22491)   A. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub Sección C, sentencia del 15 de   noviembre de 2011, exp. 19497. Expediente 25000232600020120053701 (45092)   Expediente N°050012333000201301356 01 (50187); Exp.   25000-23-26-000-2000-00718-01(27252);  Exp. 08001-23-33-000-2013-00671-01   (49787)    

[57] Vigente para la   época en que se tramitó el presente asunto ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo.    

[58] La sentencia cuya   postura mayoritaria se disiente, las sintetiza así: (i) el momento en que los   afectados adquieren información relevante sobre la participación de agentes del   Estado en la causación del daño; (ii) la oportunidad en que se conoce el daño;   (iii) la época en que se configura o consolida el daño porque en algunos casos   la materialización del perjuicio no coincide con la ocurrencia del hecho dañoso;   y (iv) frente a conductas constitutivas de violaciones a los derechos humanos,   no debe aplicarse el término del artículo 136 CCA, en cumplimiento de los   compromisos internacionales.    

[59] “ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le   sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades   públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de   uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o   gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste. ”    

[60]Vigente para la   época en que se tramitó el presente asunto ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo.    

[61]Sentencia   del 20 de Marzo de 2013, Sección Tercera, Subsección C, Expediente   68001231500019940978001 (22491).    

[62]  Definición tomada de la Resolución 912 de 2009 (artículo 112), “Por la cual   se expide el Reglamento del Servicio de Policía”.    

[63]  M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.                                                                                                                             

[64]   Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 16911. Sentencia del 22 de julio   de 2009. Consejera Ponente Myriam Guerrero. En el mismo sentido consultar   Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 17303. Sentencia del  25 de   febrero de 2009. Consejera Ponente Ruth Stella Correa.     

[65]  Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 29195. Sentencia del 8 de abril   de 2014. Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa.    

[66]  Página 40 (tercer párrafo).    

[67]   Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 13 de diciembre de 2007. Radicación   33.991. Consejero Ponente Ramiro Saavedra Becerra.    

[68]  Al respecto ver Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 20880. Sentencia   del 15 de febrero de 2012. Consejera Ponente Olga Mélida Valle de la Hoz.    

[69] Por ejemplo las Sentencias T-156 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva y T-075 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.    

[70]   Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 18273. Sentencia del 29 de enero de 2004. Consejero   Ponente Alier Eduardo Hernández Enríquez.