T-002-19

         T-002-19             

Sentencia T-002/19    

ACCION DE TUTELA PARA   LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso   en que se ordenó demolición de viviendas    

ACCION DE TUTELA   CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de   jurisprudencia sobre procedencia excepcional    

Por regla general, la   acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular es   improcedente por cuanto es posible controvertir su contenido e incluso solicitar   su suspensión provisional a través de la acción de nulidad y restablecimiento   del derecho. No obstante, el amparo procede en estos casos, de manera   excepcional, cuando la misma se invoque para evitar la configuración de un   perjuicio irremediable    

PERJUICIO   IRREMEDIABLE-Características    

DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO-Garantía constitucional    

DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO-Manifestación del principio de   legalidad    

DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO-Garantiza el principio de publicidad    

NOTIFICACION DE ACTO   ADMINISTRATIVO-Triple función dentro de la actuación   administrativa    

“La notificación cumple una triple función   dentro de la actuación administrativa: (i) asegura el cumplimiento del principio   de publicidad de la función pública, dado que mediante ella se pone en   conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la   administración; (ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso   en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de   contradicción; y (iii) la adecuada notificación hace posible la efectividad de   los principios de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar al   momento en el que empiezan a correr los términos de los recursos y de las   acciones procedentes”    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Importancia de la notificación de los actos   administrativos de carácter particular y concreto    

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Componentes esenciales del POT    

NORMAS URBANISTICAS GENERALES-Hacen posible establecer usos e intensidad de usos del suelo y   otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de   terrenos y a sus constructores    

REGIMEN DE LAS LICENCIAS   URBANISTICAS-Licencias de urbanización, de   parcelación, de subdivisión, de construcción y de intervención y ocupación del   espacio público    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y A LA   SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración de jurisprudencia en   relación con su protección    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos internacionales de protección    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA   DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y   habitabilidad    

La Corte ha considerado que la   lesión del derecho a una vivienda digna y en condiciones adecuadas conlleva un   eminente peligro que puede ocasionar la afectación de otras garantías   fundamentales como la seguridad personal integridad física de sus ocupantes,   pues el elemento de habitabilidad se ve seriamente comprometido cuando: (i) se   comprueba la existencia de fallas estructurales en la vivienda o en la   inestabilidad del terreno pueden afectar a las personas que habitan en los   inmuebles y (ii) se evidencia que las redes de conducción de energía eléctrica   son un riesgo para los ciudadanos. Lo anterior, por cuanto las circunstancias   descritas pueden llegar a someter a las personas a un riesgo extraordinario que   no están obligadas a soportar    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Protección frente a ciertos tipos de riesgo para su vida e integridad   personal    

DERECHO A   LA VIVIENDA DIGNA-Orden a   Alcaldía suspender desalojo hasta que haya pronunciamiento sobre legalización   del sector donde se encuentran las casas de los accionantes    

Referencia: Expediente T-6.423.958    

Acción de tutela interpuesta por   Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa   Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez,   Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz,   Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano   Bejarano y Nora Niño Higuera contra la Alcaldía Local de Bosa y la Secretaría de   Gobierno Distrital a través de la Sala de Decisión de Contravenciones   Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de   Justicia de Bogotá.    

Magistrada Ponente:    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Bogotá D.C., catorce (14) de   enero de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Séptima de Revisión de   Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados José Fernando   Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y Cristina Pardo Schlesinger, quien la   preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,   específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la   Constitución Política, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

En el proceso de   revisión de las decisiones judiciales proferidas, en primera instancia, por el   Juzgado Sesenta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías de   Bogotá, el 30 de junio de 2017 y, en segunda instancia, por el Juzgado Treinta y   Seis Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, el 22 de agosto   de 2017, en el proceso de tutela de la referencia.    

La acción de   tutela fue seleccionada para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número   Diez de la Corte Constitucional, mediante Auto proferido el veintisiete (27) de   octubre de dos mil diecisiete (2017), notificado por medio del estado No. 25 del   siete (7) de noviembre de la misma anualidad.    

I. ANTECEDENTES    

Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José   Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa Tabares, Alejandro Casas, José   Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio   Hernando Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz, Francy Silvana Tabares   Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano Bejarano y Nora Niño Higuera   interpusieron acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos   fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y al principio de confianza   legítima, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Local de Bosa, la Alcaldía   Mayor de Bogotá y la Secretaría de Gobierno Distrital a través de la Sala de   Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio   Público del Consejo de Justicia de Bogotá[1]. A continuación, se exponen los antecedentes de   la acción de tutela:    

1.  La demanda    

1.1.    El 21 de febrero de 2006 el Subdirector de   Control de Vivienda del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente   –DAMA presentó petición ante la Oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local de   Bosa en la que solicitó información sobre el proceso de verificación de las   licencia de construcción de las obras realizadas en los predios ubicados en la   Carrera 84A Nro. 56B-10 Sur y la Carrera 86A Nro. 56B-31 Sur y se indicara si se   adoptaron medidas sobre el particular[2].    

1.2.    El 5 de abril de 2006 la Alcaldía Local de Bosa   decretó la apertura del expediente 21/06 con el objeto de verificar las   licencias de construcción de los predios ubicados entre la Carrera 84A Nro.   56B-10 Sur y la Carrera 86A Nro. 56B-31 Sur del sector “ESCOCIA, HOY VILLA CALI   II”, de la localidad de Bosa.    

1.3.    Dentro de la actuación administrativa 21/06, el   24 de abril de 2006 se allegó a la Coordinación del Grupo Normativo y Jurídico   de la Alcaldía Local de Bosa informe de visita técnica al predio “Escocia”,   sin nomenclatura urbana. En dicho documento se reportó que se encontraron en las   obras levantadas sin licencia de construcción: “problemas aberrantes respecto   del régimen de obra y urbanismo”[3].    

Lo anterior, al   constatarse que las edificaciones presentaban los siguientes inconvenientes:   (i)  inexistencia de obras preliminares de urbanismo como redes de alcantarillado y   trazado de vías, (ii) falta de licencia de construcción emitida por la   curaduría urbana lo que representaba un problema para la Alcaldía por la   insuficiencia de servicios públicos, (iii) posibilidad de que algunas   edificaciones se estuvieran llevando en zona de reserva vial y (iv)  omisión de normas de sismo resistencia en el proceso constructivo por la escasa   postura de acero de refuerzo, lo que llevó a la sugerencia de sellar las obras   adelantadas.    

1.4.    En acta de visita del 18 de mayo de 2006, la   Alcaldía Local de Bosa dejó constancia de la actividad realizada para verificar   las licencias de construcción de las viviendas ubicadas en la Calle 55 Sur Nro.   97-55 (Dirección antigua). En el documento se dejó constancia que en el lote se   efectuaban construcciones sin licencia y que se citó a rendir descargos a las   siguientes personas: Carlos Julio Duarte, José Miguel Cárdenas, Blanca Lidia   Retravisca Rodríguez y José Ramiro Gamboa[4], presuntos responsables de la   edificación de las obras.      

1.5.    Mediante Oficios Nro. AO 214/06 y AO 223/06, la   Alcaldesa Local de Bosa solicitó colaboración al Comandante de la Estación 7 de   Policía de esa localidad para imponer sellos a las obras que se realizaban sin   licencia de construcción en el predio denominado “Escocia”[5].    

1.6.    La Subdirección de Control de Vivienda del   Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente – DAMA presentó informe de   la visita realizada el 21 de junio de 2006 al polígono de monitoreo del sector   denominado “Escocia”. En el documento constan los registros de 10   ocupaciones y el progreso en la construcción de las viviendas[6].    

1.8.    En el curso de la actuación administrativa 21/06,   el 15 de agosto de 2006 la oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Bosa   fijó aviso para que los responsables y demás interesados por las obras   realizadas en el predio de mayor extensión ubicado en la Carrera 86A Nro. 56B-31   Sur concurrieran al despacho a ejercer su derecho a la defensa en diligencia de   descargos[8]. Sin embargo, el 27 de agosto de 2006,   esa alcaldía advirtió la pérdida de pruebas testimoniales lo que impidió   continuar con el trámite. 1.9. En   auto de trámite del 27 de septiembre de 2006 se informó sobre la pérdida de   pruebas (descargos) y se ordenó continuar con el proceso así como rehacer las   actuaciones administrativas.[9]    

1.10. Con el objeto de   rehacer las actuaciones perdidas, a través de los Oficios del Nro. AO 577/06   hasta el AO 592/06, la oficina   Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Bosa comunicó, nuevamente, a varias   personas del inicio de la Actuación   Administrativa Nro. 021/06 y los citó a diligencia de descargos el 5 de octubre   de 2006[10].   Entre los requeridos por la Administración se encontraban Juan Helí Vásquez Rodríguez, Blanca Lidia   Retavisca Rodríguez, William Yofre Martínez Real, María Emma Beltrán, Ricardo   Gómez Navarrete, Jacobo Gómez y Manuel Antonio Velásquez.     

1.11. A través de los   Oficios Nro. AO 601/06 hasta el AO 604/06, la Oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Bosa   intentó comunicar a Adelmo Castillo Rozo, Edwin Jovanny Bayona,   Jaime Melo y Eustaquio Amaya Gómez del   inicio de la actuación administrativa Nro. 021/06 y los citó a diligencia de   descargos el 6 de octubre de 2006[11]. No obstante, se dejó constancia que en   la dirección no conocían a las personas que se pretendía notificar.    

1.12. El 28 de septiembre de 2006,   la oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Bosa fijó segundo aviso para   que los responsables  y demás interesados por las obras realizadas en el   predio de mayor extensión ubicado en la Carrera 86A Nro. 56B-31 Sur concurrieran   al despacho a ejercer su derecho a la defensa en diligencia de descargos[12].    

1.13. El 5 de octubre de 2006, la Administración escuchó en diligencia de descargos a Luz Mabel Rojas Rodríguez, Néstor   Alberto Bello Wilches, Luis Felipe Rodríguez Cruz, Julio Anibal Sandoval Eslava,   Edwin Jovanny Bayona, Desiderio Cortes, Carlos Julio Duarte, José Danilo Ruge   Wilches, Raúl Salamanca, José Miguel Cárdenas, Adelmo Castillo Rozo y Jaime Melo[13].    

1.14. El 23 de octubre de 2006, el   Agente Especial para la administración de los negocios, bienes y haberes de la   Asociación Nazarena de Vivienda –ASONAVI- presentó un derecho de petición ante   la Alcaldía Local de Bosa en el que declaró que (i) la asociación es propietaria   del lote denominado “Escocia”, (ii) en el inmueble se adelantaba un proceso de   ocupación y construcción de viviendas de manera ilegal sin intervención de las   autoridades competentes y (iii) los invasores estaban celebrando promesas de   compraventa. Por lo anterior, solicitó colaboración para que se terminara con la   perturbación y se expidieran copias del expediente que existiera en la Alcaldía   sobre el particular.[14]    

1.15. La oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Bosa   contestó el requerimiento del Agente Especial   para la administración de los negocios, bienes y haberes de la Asociación   Nazarena de Vivienda y le comunicó que se estaba adelantando la actuación   administrativa Nro. 21 de 2006 por infracciones urbanísticas y que la actividad   invasora es un hecho punible “que requiere querella de parte y es competencia   de la Justicia penal, mas no de la alcaldía local”[15].    

1.16. Mediante Resolución 63/06   del 2 de noviembre de 2006 (expediente 21/06), la Alcaldesa Local de Bosa   resolvió declarar como infractores del Régimen Urbanístico y de Obras a 26   personas[16]  y los demás responsables por las construcciones realizadas en el predio   “Escocia”, conocido hoy como Villa Cali II Sector, ubicado en la Carrera 86A   Nro. 56B-31 Sur e impuso al señor   Juan Helí Vásquez Rodríguez la multa de ciento   veintidós millones cuatrocientos mil pesos ($122.400.000).    

Adicionalmente, la   alcaldesa ordenó la demolición de todas las construcciones realizadas en el   predio de mayor extensión ubicado entre la Carrera 86A Nro. 56B-31, la Carrera   86B y la Calle 55 Sur a la Calle 56C. Para lo anterior concedió a los   responsables de las obras sesenta días a partir de que el acto administrativo   quedara debidamente notificado, ejecutoriado y en firme. Finalmente, ordenó la   suspensión de la prestación de los servicios públicos a los predios de los   sancionados y señaló que el incumplimiento de la orden impartida daría lugar a   la demolición de los inmuebles por parte de la administración a costas de los   infractores[17].    

        

Personas declaradas como Infractores del Régimen           Urbanístico y de Obras   

Juan Helí Vásquez           Rodríguez   

Ramiro Gamboa   

Blanca Lidia           Retavisca Rodríguez   

William Yofre           Martínez Real   

María Emma Beltrán   

Raúl Salamanca           González   

Fabio Argemiro Duque   

José Adelmo Rivera   

Ricardo Gómez           Navarrete   

Jacobo Gómez   

Sandra Patricia           Fajardo Cuellar   

Bertha García Neira   

Luz Mabel Rojas           Rodríguez   

Néstor Alberto Bello           Wilches   

Luis Felipe Rodríguez           Cruz   

Julio Aníbal Sandoval   

Edwin Jovanny Bayona   

Desiderio Cortés           Ramírez   

Carlos Julio Duarte   

José Danilo Ruge           Wilches   

José Miguel Cárdenas   

Adelmo Castillo Rozo   

Eustaquio Amaya Gómez   

Jorge Gómez Rodríguez   

Alberto Pineda Muñoz      

1.17. El 21 de   noviembre de 2006 José Gómez, San Agustín Espitia, Bonny Arleidy Fajardo C.,   Marisela Gómez, Jorge Gómez, Carlos Julio Duarte, Claudia Patricia Pineda, María   Ubaldina Cárdenas, Miriam Gamba Amador, Jairo Pineda, Martha Uribe, Jenny Serna,   Sandra Patricia Fajardo, Jaime Peralta, Edilma Peralta, Nelson Camargo, Bertha   García, Jaime Vásquez, Alirio Vásquez, José Antonio Carrillo, Fabián   Rodríguez, Carlos Triana (sin firma), Hernán Cadena, Nicanor Rivera Martínez   (sin firma), Leonardo Fabio Rodríguez Yaya, Daniel Rodríguez Benítez, Néstor   Alberto Bello, Henry Quintero Ceballos, Carlos Enrique Villa Castrillón, Martha   Rojas, Mabel Rojas, José Isaías Mahecha, Oscar Pineda Muñoz, José Leonel   Hurtado, Pompilio Espitia Olaya, Yamile Monroy Lozano, Amparo Rodríguez   Martínez, Laureano Sánchez, Celina García de Jiménez, María Yolanda Linares   Pulido, Jacquelín Pedraza, Joselín Pardo, Dioselina Durán, John Rivera Caro,   Fabio Hernando Moreno, Fabián Rendón, Alejandro Casas Lizarazo,   Marleny Rico, Jaime Jiménez, Noralba Arias, Luis Eduardo Pedraza, Jorge Eliecer   Rodríguez, José Miguel Cárdenas, María Argenis García, Jhon Alexander García,   Adelmo Castillo Rozo, Francisco Camargo, Francy Tabares, Edgar Pineda,   Hernailes Sáenz, Nubia Pineda, Omaira Naranjo, Raúl Salamanca, Miguel   Cárdenas, Julio Sandoval, María Emilce Cárdenas y Lisa Tabares B,   interpusieron los recursos de reposición y apelación contra la Resolución Nro.   63/06[18].   (Los nombres resaltados hacen referencian a algunos accionantes de la presente   acción de tutela).    

1.18. Por su parte, los   señores Fabio Argemiro Duque Castaña y José Ramiro Gamboa interpusieron los recursos de reposición y   apelación contra la Resolución No. 63 de 2006[19].    

1.19. El 13 de   diciembre de 2006 la Alcaldía Local de Bosa solicitó a las personas declaradas como infractores del Régimen   Urbanístico y de Obras que comparecieran para notificarse de la Resolución Nro.   63/06[20].    

1.20. Mediante Resolución No. 67   del 9 de abril de 2007, la Alcaldía Local de Bosa resolvió los recursos de   reposición presentados por los interesados. En dicha decisión se negó la   revocatoria del acto administrativo atacado y se concedió el recurso de   apelación ordenando el envío de la actuación a la autoridad competente, de lo   cual se notificó al Agente Local del Ministerio Público el 29 de abril de 2007[21].    

No obstante lo   anterior, a través del Auto 1110 del 9 de septiembre de 2009, el Consejo de   Justicia de Bogotá devolvió el expediente a la Alcaldía Local de Bosa para que notificara a todas las personas   declaradas infractoras del Régimen   Urbanístico y de Obras en la Resolución No. 63 de 2006.    

En el referido auto se   dejó constancia de que solo se había llevado a cabo la notificación personal de   Raúl Salamanca González, Bertha García Neira, Néstor Alberto Bello Wilches, José   Miguel Cárdenas, Jorge Gómez Rodríguez y Julio Aníbal Sandoval y que con   respecto a Sandra Patricia Fajardo Cuéllar había operado la figura de la   notificación por conducta concluyente ya que había interpuesto los recursos de   la vía gubernativa[22].    

1.21. Mediante Oficios   del 17 de abril de 2013, la Alcaldía Local de Bosa pidió a las siguientes   personas que comparecieran al despacho para notificarse de la Resolución Nro. 63/06: Alberto Pineda Muñoz, Luz   Mabel Rojas Rodríguez, Luis Felipe Rodríguez Cruz, Edwin Jovanny Sandoval,   Desiderio Cortés Ramírez, Carlos Julio Duarte, José Danilo Ruge Wilches, Adelmo   Castillo Rozo, Eustaquio Amaya Gómez, Carlos Gómez Duque, Juan Helí Vásquez   Rodríguez, Alexandra Gamboa, Blanca Lidia Retavisca Rodríguez, William Yofre   Martínez Real, María Emma Beltrán, Fabio Argemiro Duque, José Adelmo Rivera,   Ricardo Gómez Navarrete y Jacobo Gómez[23]. Posteriormente, la Resolución No. 63   de 2006 se notificó por edicto el 30 de abril de 2013[24].    

1.22. Finalmente, el 15 de julio de 2016 el Consejo de Justicia de Bogotá resolvió confirmar la Resolución Nro. 63 de 2006 mediante   el Acto Administrativo Nro. 340 del 15 de julio de 2016, que cobró ejecutoria el   16 de diciembre de 2016. Lo anterior, al argumentar que efectivamente se   comprobó que los infractores no contaban con licencia de construcción para la   edificación de sus viviendas, circunstancia que configuraba una violación al   Régimen Urbanístico y de Obras.    

Con fundamento en lo   anterior, los peticionarios   formularon la acción de tutela[25] de la referencia en defensa de sus derechos   fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y a la confianza legítima   al argumentar que la Alcaldía Local de Bosa no notificó en debida forma la   actuación administrativa número 21/06 ni la Resolución No. 63 del 2 de noviembre   de 2006, configurándose una flagrante vulneración a su derecho fundamental al   debido proceso administrativo.    

Los actores sostienen   que no se les notificó de manera personal del inicio de la actuación   administrativa, realizan una exposición de precedentes jurisprudenciales sobre   los derechos al debido proceso, a la vivienda digna y sobre el principio de   confianza legítima.    

Asimismo, los   peticionarios indicaron que “el derecho a la vivienda digna está íntimamente   relacionado con el derecho a la vida en condiciones dignas, al debido proceso y   demás derechos concordantes que ha establecido la honorable corte   constitucional, es por lo anterior, que sin lugar a duda se transgreden derechos   constitucionales, de  parte de la alcaldía local de bosa (sic),   emitiendo la resolución 63/06 del expediente 21/06 ya que en cada una de estas   viviendas donde la Alcaldia (sic) local ordena la demolición, viven   personas de especial protección, como lo son personas de la tercera edad,   menores de edad, personas que laboran y dependen económicamente de su vivienda,   afectándose así su mínimo vital”[26].    

En consecuencia,   solicitaron “declarar la nulidad o subsidiariamente la suspensión de la resolución 63/06 del expediente 21/06 proferida en   primera instancia por la Alcaldía Local de Bosa, el dos (02) de noviembre del   año 2006, y ratificado por la Secretaría de Gobierno Distrital, a través de la   Sala de Decisiones de Contravenciones Administrativas de Desarrollo Urbanístico   y Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá D.C. con fecha de (15)   quince de julio del año 2016, en el sentido de ordenar la nulidad o suspensión   del acto administrativo en cuestión, toda vez que vulnera derechos fundamentales   y van en contravía a principios y postulados constitucionales propios del Estado   Social de Derecho”[27].    

2. Contestación de la demanda    

El Juzgado Sesenta y Tres Penal   Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, mediante auto del 21 de   junio de 2017, admitió la acción de tutela y corrió traslado de la demanda y sus   anexos a la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría de Gobierno Distrital, la   Alcaldía Local de Bosa y la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas,   Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá,   para que en el término de dos días siguientes a la notificación del auto   ejercieran su derecho a la defensa.    

2.1. Respuesta de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá    

La Directora Jurídica   de la Secretaría Distrital de Gobierno de   Bogotá presentó escrito de contestación el 23 de junio de 2017 en representación   de la Secretaría Distrital de Gobierno, de la Alcaldía Local de Bosa y del   Consejo de Justicia. Sostuvo que mediante Decreto Distrital 445 del 9 de   noviembre de 2015, el Alcalde Mayor de Bogotá delegó en el Secretario de   Gobierno Distrital la representación en lo judicial y extrajudicial de Bogotá.    

Resaltó que en la   actuación administrativa que llevó a la expedición de la Resolución No. 63 del 2   de noviembre de 2006 se respetó el derecho al debido proceso y que la demolición   de los inmuebles del predio denominado hoy Villa Cali II Sector se ordenó ante   el incumplimiento de los requisitos exigidos para el uso del suelo y el régimen   urbanístico.    

Advirtió que el Consejo   de Justicia de Bogotá confirmó la resolución proferida por la Alcaldía Local de Bosa a través del Acto Administrativo No.   340 del 15 de julio de 2016 y que los inmuebles ubicados en el sector denominado   “Escocia” se construyeron sin la respectiva licencia, motivo por el cual se   ordenó la demolición. Solicitó que se declarara la improcedencia de la   acción de tutela al existir otros mecanismos de defensa judicial para que los   actores ejerzan su derecho de defensa, como es la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho.    

Junto con el escrito de   respuesta, la Secretaría adjuntó un   documento con radicación No. 20175700000613 del 22 de junio de 2017, denominado   memorando y firmado por la Alcaldesa Local de Bosa en el que se pone de presente   que “por los mismos hechos y a través de apoderado, se tramitó Audiencia de   Conciliación Prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación como   requisito de procedibilidad, radicada bajo el número 1-2017-4454”[28].  No obstante, mediante oficio del   24 de julio de 2018 la Directora Jurídica de la Secretaría de Gobierno de la   Alcaldía de Bogotá allegó a este Despacho copia del Acta de Conciliación   Extrajudicial ante la Procuraduría 119 Judicial II para Asuntos Administrativos   del 24 de marzo de 2017, en la cual se verifica que las partes decidieron no   conciliar.    

2.2. Respuesta del   Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público    

El jefe de la Oficina   Asesora Jurídica del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio   Público, por medio de escrito del 27 de junio de 2017, contestó la acción de   tutela de la referencia y expuso que, en el Sistema Integrado de Información   Catastral, en la Ventanilla Única de Registro y en el Sistema de Información de   la Propiedad Inmobiliaria del Distrito (SIDEP) consta que los inmuebles de los   accionantes ostentan la calidad de bienes particulares.    

Aseveró que la   controversia objeto de análisis desborda las competencias asignadas al   Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y que se limita   a materias de propiedad inmobiliaria del Distrito Capital del sector central de   la Administración. Por lo anterior, solicitó la desvinculación del trámite   constitucional.      

2.3. Respuesta de la   Secretaría Distrital de Planeación    

El Director de Defensa   Judicial de la Secretaría Distrital de Planeación se pronunció sobre   la acción de tutela en escrito del 5 de julio de 2017[29] y señaló que la entidad no tiene competencias   relacionadas con actuaciones policivo-administrativas en materia de infracciones   al Régimen Urbanístico y de Obras.    

Resaltó que a la   Secretaría Distrital de Planeación “le compete liderar, orientar y hacer   seguimiento a las políticas de planeación territorial, económica, social y   ambiental y no tiene funciones de control urbano”.[30]  Por lo anterior, indicó que no ha vulnerado por acción u omisión los   derechos fundamentales de los accionantes y alegó la falta de   legitimación en la causa por pasiva por lo que solicitó que se declarara la   improcedencia de la tutela o, de manera subsidiaria, que se negara la acción de   amparo deprecado.    

La Directora Distrital   de Defensa Judicial y Prevención del Daño antijurídico de la Secretaría Jurídica   Distrital presentó escrito de contestación el 5 de julio de 2017[31]. Solicitó que se desvinculara a la Alcaldía   Mayor de Bogotá del trámite pues debido a que la controversia gira en torno a la   expedición de un acto administrativo proferido por la Alcaldía Local de Bosa y ratificado por la Secretaría   Distrital de Gobierno a través la   Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y   Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá, la competencia radica en   la Secretaría Distrital de Gobierno.    

2.5. Respuesta de la   Secretaría Distrital de Hábitat    

La Subsecretaria   Jurídica de la Secretaría Distrital de Hábitat presentó la contestación a la   acción de tutela el 5 de julio de 2017[32] y solicitó que se declarara la falta de   legitimación en la causa por pasiva con respecto a dicha entidad dado que la   vulneración de los derechos fundamentales alegados por los accionantes recae   directamente en las actuaciones desplegadas por la Alcaldía Local de Bosa, en cumplimiento de su función de   control urbanístico atribuidas en virtud del artículo 86 del Estatuto Orgánico   de Bogotá –Decreto Ley 1421 de 1993.    

3. Sentencias objeto de   revisión    

3.1. Decisión de   primera instancia    

El Juzgado Sesenta y Tres Penal Municipal con   Función de Control de Garantías de Bogotá, mediante sentencia del 30 de junio de 2017 declaró la   improcedencia de la acción de tutela. Para llegar a tal decisión, se refirió a   la supuesta vulneración del derecho al debido proceso por la indebida   notificación de la Resolución No. 63   del 2 de noviembre de 2006.    

Adujo que Nubia   Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa   Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Fabio Hernando Moreno   Montenegro y Francy Silvana Tabares Bermúdez, accionantes en la presente acción   de tutela, interpusieron los recursos de reposición y apelación contra el acto   administrativo emitido por la   Alcaldía Local de Bosa.    

En el caso de Manuel   Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Consuelo Pineda Muñoz, José Mora   Ortiz, María Ana Hely Bejarano Bejarano y Nora Niño Higuera, actores en el   proceso de la referencia, señaló que quienes interpusieron los recursos fueron   las personas que les vendieron la posesión de los predios en los que ahora   residen.     

Precisó que no se   vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes y que contra la Resolución No. 63 del 2 de noviembre de 2006 se   interpusieron recursos que se resolvieron, aunque de manera negativa por la   Administración.    

Sobre la posible   ocurrencia de un perjuicio irremediable indicó que la orden de demolición es   producto de un proceso administrativo a través del cual la Alcaldía Local de   Bosa verificó el cumplimiento de los requisitos para el uso del suelo así como   el régimen urbanístico y mediante estudios técnicos se determinó que las   “viviendas construidas de manera irregular en el predio ESCOCIA hoy VILLA CALI   II SECTOR ‘adolece de norma de sismo resistencia, en razón de la escasa postura   de acero en el refuerzo’”.    

Expuso que existe un   riesgo para los habitantes del sector en el que están ubicadas las viviendas de   los accionantes y que, pese a que el proceso administrativo inició en el año   2006 y se impusieron sellos para impedir la construcción, los accionantes   hicieron caso omiso de las medidas adoptadas por la Administración y continuaron   edificando.    

Resaltó que no se   cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela pues los   actores no hicieron uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del   derecho para hacer el análisis de legalidad del acto administrativo objeto de   controversia y, finalmente, determinó que tampoco se cumple con el requisito de   inmediatez “toda vez, que el acto administrativo sobre el cual se pretende   que se declare la nulidad es de fecha 02/11/2006, respecto del cual se resolvió   el recurso de apelación el pasado 15/07/2016, cobrando ejecutoria el 16/12/2016,   fecha desde la cual los actores han guardado total silencio y pasividad frente a   las acciones de que disponían para atacar los efectos del mismo”.    

3.2. Impugnación    

Los accionantes   presentaron escrito de impugnación el 11 de julio de 2017, aseguraron que la   sentencia de primera instancia no es congruente y que llega a la conclusión que   no hay afectación al derecho fundamental al debido proceso mediante un análisis   vago y sin fundamento jurídico pues no se analizó la forma en la que se notificó   la Resolución No. 63 de 2006.    

Sostuvieron que, pese a   lo que se consagra en la sentencia primera instancia, en la demanda de tutela sí   hicieron mención a la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues en   la misma manifestaron que no podían acudir a la jurisdicción ordinaria por la   falta de recursos y debido al tiempo que dura un proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho. Para terminar, hicieron mención a la   jurisprudencia constitucional en materia de perjuicio irremediable y sobre la   procedencia de la acción de amparo para controvertir actos administrativos.    

3.3. Decisión de   segunda instancia    

El Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito con   Función de Conocimiento de Bogotá,   mediante sentencia del 22 de agosto de 2017 confirmó el fallo del 30 de junio de   2017, emitido por el Juzgado Sesenta   y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá.    

Reiteró que los   accionantes cuentan con otro mecanismo de defensa judicial y que junto con las   pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho pueden solicitar como   medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos   administrativos objeto de reparo.    

Adujo que no se   advierte la configuración de un perjuicio irremediable pues el proceso   administrativo sancionador había iniciado hace más de 10 años. Adicionalmente,   precisó que la decisión de la Administración pretende salvaguardar los derechos   de quienes habitan en inmuebles que incumplen normas en materia urbanística.   Para concluir, expuso que no se cumplió con el requisito de inmediatez pues   entre la ejecutoria del acto administrativo expedido por el Consejo de Justicia   de Bogotá y la formulación de la acción de tutela habían pasado más de siete   meses.    

4. Pruebas aportadas   por los accionantes y valoradas por los jueces de instancia    

4.1. Nubia Esperanza   Pineda Muñoz    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora   Nubia Esperanza Pineda Muñoz:   (i) fotocopia de la promesa de compraventa celebrada el 13 de septiembre   de 2006 entre Hernailes Sáenz Moreno y Nubia Pineda, en el que el promitente   vendedor “transfiere a título de venta real, material y efectiva en favor de   la PROMITENTE COMPRADORA, el derecho de propiedad, posesión y dominio que tiene   y ejercen sobre el lote de terreno marcado con el número 8 de la manzana D   ubicado en el barrio Villa Cali”[33], (ii) fotocopia del comprobante de pago   del impuesto predial unificado del año 2016[34]  y (iii) fotocopias de los recibos del servicio de energía; gas natural y agua,   alcantarillado y aseo del inmueble ubicado en la Carrera 86B Nro. 56 Sur-06[35].    

Cadena de tradición    

Juan Helí Vásquez   Rodríguez – Hernailes Sáenz Moreno –   Nubia Pineda Muñoz.    

4.2. José Antonio   Carrillo    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto al señor José Antonio   Carrillo: (i) fotocopia del contrato de compraventa celebrado el 31   de agosto de 2006 entre la señora Blanca Lilia Rodríguez y el señor José Antonio   Carrillo por la venta de un lote de terreno marcado con el número 3 de la   manzana C ubicado en el barrio Villa Cali. En la cláusula número cinco se indica   que “el vendedor se compromete que una vez salga la escritura a nombre del   señor MANUEL ANTONIO VELASQUEZ, POR PROCESO DE JUICIO DE PERTENENCIA, el cual   cursa en el juzgado 27 civil de C. al (sic)  realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre de los   compradores los señores MARIA (sic)  UBALDINA CARDENAS (sic) UREA   (…), y CARLOS JULIO DUARTE (…)”,[36] (ii) fotocopia de los comprobantes del   pago del impuesto predial unificado de los años 2012 y 2017[37],   (iii) copia de la certificación catastral del año 2013 en la que consta que el   inmueble ubicado en la Carrera 86A Nro. 56A-31 Sur estaba avaluado en treinta y   cuatro millones cuatrocientos setenta mil pesos ($34.470.000) y (iv) fotocopias   de los recibos del servicio de energía; gas natural y agua, alcantarillado y   aseo del inmueble ubicado en la Calle 55B Sur Nro. 86A-08[38].    

Cadena de tradición    

Luis Valderrama Barrera   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez – Blanca   Lilia Rodríguez – José Antonio Carrillo.    

4.3. Yamile Lozano   Monroy    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora   Yamile Lozano Monroy: (i)   fotocopia del comprobante del pago del impuesto predial unificado del año 2016[39],   (ii) fotocopia del contrato de compraventa celebrado el 17 de marzo de 2006   entre el señor Juan Helí Vásquez   Rodríguez y los señores Jhon Alexánder García Torres y Yamile Lozano Monroy por la venta de un lote de   terreno marcado con el número 1 de la manzana D ubicado en el barrio Villa Cali.   En la cláusula número cinco se indica que “el vendedor se compromete que una   vez que salga la escritura a nombre del señor MANUEL VELASQUEZ (sic), por   proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de C. a   realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre de el   (sic)  comprador (…)”[40] y (iii) fotocopias de los   recibos del servicio de energía; gas natural y agua, alcantarillado y aseo del   inmueble ubicado en la Calle 56 Sur Nro. 86B -02[41].    

Cadena de tradición    

Luis Valderrama Barrera   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez – Juan Helí Vásquez Rodríguez – Jhon Alexánder   García Torres y Yamile Lozano   Monroy.    

4.4. Lisa Tabares   Bermúdez    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora Lisa Tabares   Bermúdez: (i) fotocopia del comprobante del pago del impuesto predial   unificado del año 2017[42], (ii) fotocopia del contrato celebrado   el 13 de octubre de 2006 entre la señora Nelsy Yazmin Valeriano Tovar y Lisa   Tabares Bermúdez por la venta de la posesión de un lote de terreno marcado con   el número 2 de la manzana D ubicado en el barrio Villa Cali[43]  y (iii) fotocopias de los recibos del servicio de energía y gas natural del   inmueble ubicado en la Calle 56 Sur Nro. 86 B-06 Piso 1[44].    

Cadena de tradición    

Luis Valderrama Barrera   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez – Nelsi   Yazmin Valeriano Tovar – Lisa Tabares Bermúdez.    

4.5. Alejandro Casas    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto al señor Alejandro Casas:   (i) fotocopia del contrato de compraventa celebrado el 15 de mayo de 2006 entre   los señores Juan Helí Vásquez   Rodríguez y Alejandro Casas por la venta de un lote de   terreno marcado con el número 26 de la manzana B ubicado en el barrio Villa   Cali. En la cláusula número cinco se indica que “el vendedor se compromete   que una vez que salga la escritura a nombre del señor MANUEL VELASQUEZ (sic),   por proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de C,   a realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre del   comprador el señor ALEJANDRO CASAS”[45],  (ii) fotocopia del comprobante del pago del impuesto predial unificado del año   2016[46]  y (iii) fotocopias de los recibos del servicio de energía y acueducto,   alcantarillado y aseo[47].    

Cadena de tradición    

Luis Valderrama Barrera   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez – Juan Helí Vásquez Rodríguez – Alejandro Casas.    

4.6. José Mahecha   Rodríguez    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto al señor José Mahecha   Rodríguez: (i) fotocopia del contrato de compraventa celebrado el 22 de mayo   de 2006 entre los señores Juan Helí   Vásquez Rodríguez y José Isaías Mahecha Rodríguez por la venta de un   lote de terreno marcado con el número 5 de la manzana F ubicado en el barrio   Villa Cali. En la cláusula número cinco se indica que “el vendedor se   compromete que una vez que salga la escritura a nombre del señor MANUEL ANTONIO   VELASQUEZ (sic), por proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en   el juzgado 27 civil de C, a realizar todos los requisitos para realizar la   escritura a nombre del comprador el señor JOSÉ MAHECHA RODRÍGUEZ”,[48]  (ii) fotocopias de los comprobantes del pago del impuesto predial unificado de   los años 2014, 2015, 2016 y 2017[49], (iii) copia de los recibos del   servicio de teléfono, energía, gas natural y acueducto, alcantarillado y aseo[50].    

Cadena de tradición    

Luis Valderrama Barrera   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez – Juan Helí Vásquez Rodríguez –   José Mahecha Rodríguez.    

4.7. Manuel Esteban   Díaz Martínez    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto al señor Manuel Esteban   Díaz Martínez: (i) fotocopia del contrato de “venta y posesión y mejoras”   celebrado el 19 de noviembre de 2010 entre Blanca Lidia Retravisca Rodríguez y   Manuel Esteban Díaz Martínez, en la que la cedente vendedora vendió la posesión   de los lotes 44 y 45 de la manzana B del sector Villas de Chicalá[51],   (ii) copia de la certificación catastral del año 2017 en la que consta que el   inmueble ubicado en la Carrera 86A Nro. 56B-31 Sur estaba avaluado en ciento   treinta y cuatro millones trecientos treinta y nueve mil pesos ($134.339.000)[52]  y (iii) fotocopias de los recibos del servicio de gas natural y energía[53].    

Cadena de tradición    

Juan Helí Vásquez   Rodríguez – Blanca Lidia Retravisca Rodríguez – Manuel   Esteban Díaz Martínez    

4.8. Gerardo Cruz   Cárdenas    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto al señor Gerardo Cruz   Cárdenas: (i) fotocopia del contrato de compraventa celebrado el 27 de   diciembre de 2007 entre el señor Nelson Camargo y Claudia Yineth Acero Forero   con Gerardo Cruz Cárdenas por la venta de un lote de terreno marcado con el   número 5 de la manzana C ubicado en el barrio Villa Cali. En la cláusula número   cinco se indica que “[e]l señor comprador esta (sic) de acuerdo para recibir   su respectiva escritura cuando salgan las escrituras del mismo barrio”[54],  (ii) fotocopia del comprobante del pago del impuesto predial unificado   del año 2017[55] y (iii) fotocopias de los recibos del   servicio de agua, alcantarillado y aseo, teléfono, energía y gas natural del   inmueble ubicado en la Calle 55 B Sur Nro. 86A-04[56].    

Cadena de tradición    

Luis Valderrama Barrera   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez – Juan Helí Vásquez Rodríguez – Nelson Camargo y Claudia Yineth Acero Forero –   Gerardo Cruz Cárdenas.    

4.9. Fabio Hernando   Moreno Montenegro    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto al señor Fabio Hernando   Moreno Montenegro: (i) fotocopia del contrato de compraventa   celebrado el 4 de abril de 2006 entre los señores Juan Helí Vásquez Rodríguez y Fabio   Hernando Moreno Montenegro por la venta de un lote de terreno marcado con   el número 10 de la manzana F ubicado en el barrio Villa Cali. En la cláusula   número cinco se indica que “el vendedor se compromete que una vez que salga   la escritura a nombre del señor MANUEL ANTONIO VELASQUEZ (sic)  por proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de C,   a realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre del   comprador el señor FABIO HERNANDO MORENO MONTENEGRO”[57],  (ii) fotocopias de los comprobantes del pago del impuesto predial unificado   desde el año 2012 hasta el 2017[58], (iii) fotocopias de los recibos del   servicio de gas natural, energía, agua, alcantarillado y aseo y teléfono, del   inmueble ubicado en la Calle 56A Sur 86B-6.[59]    

Cadena de tradición    

Luis Valderrama Barrera   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez – Juan Helí Vásquez Rodríguez –   Fabio Hernando Moreno Montenegro.    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora Consuelo Pineda   Muñoz: (i) la información catastral de la vigencia 2010 en la que se   certifica que el predio ubicado en la Carrera 86A Nro. 56A-11 Sur está avaluado   por ocho millones seiscientos diecinueve mil pesos ($8.619.000)[60],   (ii) recibos del servicio de gas natural y acueducto, alcantarillado y aseo[61]  y (iii) fotocopia de un contrato celebrado el 31 de agosto de 2007 entre el   señor Pompilio Espitia Olaya y Consuelo Pineda Muñoz con respecto a la   compraventa del lote 11 de la manzana F ubicado en el barrio Villa Cali. En la   cláusula número cinco se indica que “el vendedor se compromete una vez que   salga la escritura a nombre del señor MANUEL ANTONIO VELASQUEZ (sic) por   proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de C, a   realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre de la Señora   CONSUELO PINEDA MUÑOZ”[62].    

Cadena de tradición    

Luis Valderrama Barrera   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez – Pompilio   Espitia Olaya – Consuelo pineda Muñoz.    

4.11. Francy Silvana   Tabares Bermúdez    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora Francy Silvana   Tabares Bermúdez: (i) fotocopia del contrato celebrado el 20 de septiembre   de 2006 entre la señora Blanca Lidia Retravisca Rodríguez y Francy Silvana   Tabares Bermúdez por la venta de un lote de terreno marcado con el número 4 de   la manzana C ubicado en el barrio Villa Cali. En la cláusula número cinco se   indica que “el vendedor se compromete que una vez que salga la escritura a   nombre de la señora (Sic) MANUEL ANTONIO VELASQUEZ (sic) por proceso de   JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de C, a realizar   todos los requisitos para realizar la escritura a nombre del comprador FRANCY   SILVANA TABARES BERMÚDEZ”[63], (ii) comprobante del pago del   impuesto predial unificado de los años 2015, 2016 y 2017[64]  y (iii) fotocopias de los recibos de energía eléctrica, acueducto,   alcantarillado y aseo y gas natural[65].    

Cadena de tradición    

Luis Valderrama Barrera   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez – Blanca   Lidia Retravisca Rodríguez – Francy Silvana Tabares Bermúdez.    

4.12. José Mora Ortiz    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto al señor José Mora Ortiz:  (i) fotocopia de los comprobantes de pago del impuesto predial   unificado de los años 2013, 2015, 2016 y 2017[66], (ii) fotocopia de la promesa de   compraventa celebrada el 14 de junio de 2012 entre el agente liquidador de la   Asociación Nazarena de Vivienda (que se encontraba en liquidación) y el señor   José Mora Ortiz sobre el lote con mejoras Nro. 73 de la manzana 1 ubicado en la   Carrera 86A Nro. 55A-09[67], (iii) fotocopias de los recibos de   acueducto, alcantarillado y aseo, energía y gas natural[68].    

Cadena de tradición    

Luis Barrera Valderrama   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”- José Mora   Ortiz.    

4.13. María Ana Hely   Bejarano Bejarano    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora María Ana Helí   Bejarano Bejarano:   (i)  fotocopia de los comprobantes de pago del impuesto predial unificado de los   años 2016 y 2017[69], (ii) fotocopias de los recibos de   acueducto, alcantarillado y aseo, gas natural y energía[70]  y (iii) fotocopia del contrato celebrado el 9 de octubre de 2006 entre William   Yofre Cartagena Bolívar y María Ana Hely Bejarano por la venta de un lote   de terreno marcado con el número 12 de la manzana A ubicado en el barrio Villa   Cali. En la cláusula número cinco se indica que “el vendedor se compromete   que una vez que salga la escritura a nombre del señor WILLIAM JOFRE (sic)  CARTAGENA BOLÍVAR por proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el   juzgado 27 civil de C, a realizar todos los requisitos para realizar la   escritura a nombre del comprador ANA HELY BEJARANO BEJARANO”[71].    

Cadena de tradición    

Luis Valderrama Barrera   – Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez – William   Yofre Cartagena Bolívar – María Ana Helí Bejarano Bejarano.    

4.14. Nora Niño   Higuera    

En el expediente se   encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora Nora Niño   Higuera: (i) fotocopia del comprobante del pago del impuesto   predial unificado del año 2017[72], (ii) fotocopia de un contrato de   promesa de compraventa celebrado el 17 de septiembre de 2008 entre el señor José   Ramiro Gamboa y la señora Nora Niño Higuera que tiene como objeto la venta de un   lote de terreno marcado con el número 3 de la manzana F ubicado en el barrio   Villa Cali. En el contrato se pone de presente que el inmueble prometido en   venta lo adquirió el promitente vendedor de Juan Helí Vásquez Rodríguez mediante promesa de venta   “porque todavía no se le había asignado matrícula inmobiliaria”. Además se   estableció que la promitente compradora ya estaba ejerciendo la posesión del   inmueble y que una vez la entidad distrital otorgara la escritura esta se haría   a nombre de la señora Niño Higuera[73],   (ii) copia de la certificación catastral del año 2010 en la que consta que el   inmueble ubicado en la Calle 56A Sur 86A-11 estaba avaluado en cuatro millones   novecientos treinta y cuatro mil pesos ($4.934.000)[74]  y (iii) fotocopias de los recibos de acueducto, alcantarillado y aseo; energía   eléctrica y gas natural[75].    

Cadena de tradición    

Juan Helí Vásquez   Rodríguez – José Ramiro Gamboa –   Nora Niño Higuera.    

A continuación, se   expondrá un breve cuadro con los datos principales de los negocios celebrados   entre los actuales poseedores, entre los cuales se encuentran los accionantes y   la fecha en que se suscribieron los contratos de compraventa de los inmuebles   sobre los cuales pesa la orden de demolición.    

        

Vendedor(es)                    

Accionante comprador                    

Fecha de           celebración del negocio   

Hernailes Sáenz Moreno                    

Nubia Pineda Muñoz                    

13 de septiembre  de 2006   

Blanca Lilia Rodríguez                    

José Antonio Carrillo                    

31 de agosto de 2006   

Juan Helí Vásquez Rodríguez                    

17 de marzo de 2006   

Nelsy  Yazmín Valeriano Tovar                    

Lisa Tabares Bermúdez                    

13 de octubre de 2006   

Juan Helí Vásquez Rodríguez                    

Alejandro Casas                    

15 de mayo de 2006   

Juan Helí Vásquez Rodríguez                    

José Isaías Mahecha Rodríguez                    

22 de mayo de 2006   

Blanca Lidia Retravisca Rodríguez                    

Manuel Esteban Díaz Martínez                    

19 de noviembre de 2010   

Nelson Camargo y Claudia Yineth Acero Forero                    

Gerardo Cruz Cárdenas                    

27 de diciembre de 2007   

Juan Helí Vásquez Rodríguez                    

Fabio Hernando Moreno Montenegro                    

4 de abril de 2006   

Pompilio Espitia Olaya                    

Consuelo Pineda Muñoz                    

31 de agosto de 2007   

Blanca Lidia Retravisca Rodríguez                    

Francy Silvana Tabares Bermúdez                    

20 de septiembre de 2006   

Asociación Nazarena de Vivienda                    

José Mora Ortiz                    

14 de junio de 2012   

William Yofre Cartagena Bolívar                    

María Ana Helí Bejarano Bejarano                    

9 de octubre de 2006   

José Ramiro Gamboa                    

Nora Niño Higuera                    

17 de septiembre de 2008      

5. Actuaciones surtidas en sede de revisión    

5.1. Mediante Auto del 14 de diciembre de 2017 la Sala Séptima   de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional decretó como medida provisional de protección de derechos   que la Alcaldía de Bosa se abstuviera de ejecutar la demolición del   predio ubicado en la carrera 86A No. 56B-31 sur, Sector “ESCOCIA HOY VILLA   CALI II”, comprendido entre la carrera 86A a la carrera 86B y la calle 55   Sur a la calle 56C Sur, hasta que se emitiera un pronunciamiento de fondo.    

5.2. En Auto del 1 de marzo de 2018[76]  se decretaron las siguientes pruebas con el fin de obtener información adicional   sobre la situación fáctica objeto de revisión. Entre otros, se ordenó a la   Alcaldía Local de Bosa que remitiera (i) copia de expediente 21/06, (ii) copia   de los informes o conceptos técnico científicos sobre el cumplimiento de normas   de sismo resistencia que se tuvieron en cuenta para adoptar la Resolución No. 63 del 2 de   noviembre de 2006 y sobre cuáles inmuebles de los accionantes se adelantaron   visitas de control y seguimiento.    

Adicionalmente, se solicitó al ente administrativo indicar si   después de proferir el acto sancionatorio referido se adelantaron visitas de   control y seguimiento y si se evidenciaron problemas respecto de la construcción   y el cumplimiento de normas de sismo resistencia; así como, las medidas que se adoptaron para impedir que se adelantaran más   construcciones y mejoras en los inmuebles ubicados entre la carrera 84A   No. 56B-10 Sur y la carrera 86A No. 56B-31 Sur del sector conocido como Villa   Cali II, en la localidad de Bosa.    

Asimismo, se requirió a   la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá remitir los documentos en los que   consten visitas al polígono del   sector conocido como Villa Cali II Sector, en la localidad de Bosa por la   construcción de inmuebles sin licencia y manifestar si existen estudios respecto   del incumplimiento de normas de sismo resistencia    

5.2.1. Mediante oficio   del nueve (9) de marzo de dos mil dieciocho (2018), la Directora Jurídica de la   Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, obrando en representación de la   Alcaldía Local de Bosa informó a este Despacho que:    

Para el auto de   apertura del expediente 021 de 2006 se tuvo en cuenta la visita realizada por la   Subdirección de Control de Vivienda del antiguo DAMA (Departamento Técnico   Administrativo de Medio Ambiente). Que una vez revisadas las actuaciones   desplegadas no se encontraron diligencias de visitas que involucraran a los   accionantes, ni sus nombres aparecen en la parte resolutiva de la Resolución No.   63 de 2006.    

Indicó que luego de   proferido el acto administrativo cuestionado[77], el 20 de febrero de 2015 se efectuaron   “visitas técnicas de verificación al terreno” encontrando un aproximado de más   de 100 obras consolidadas y sin licencia de construcción; sin embargo, aclaró   que dentro de los referidos informes no se establece si se cumplen con las   normas de sismo resistencia o no, entre otras razones porque la Alcaldía Local   de Bosa no cuenta con los instrumentos para realizar las mediciones pertinentes.    

Afirmó que esa entidad   realizó el despliegue necesario para notificar la Resolución No. 63 de 2006 y la   Resolución No. 67 de 2007, por medio de la cual se resolvieron los recursos de   reposición interpuestos, a la gran cantidad de personas afectadas con la   decisión.    

Finalmente, adujo que   no se observan dentro del expediente diligencias de sellamiento o suspensión de   obras con posterioridad al 2 de noviembre de 2006.     

5.2.2. Mediante oficio   del 24 de julio de 2018 la Directora Jurídica de la Secretaría de Gobierno de la   Alcaldía de Bogotá allegó a este Despacho copia del Acta de Conciliación   Extrajudicial ante la Procuraduría 119 Judicial II para Asuntos Administrativos   del 24 de marzo de 2017, en la cual se decidió no conciliar. Lo anterior, al   argumentar que “teniendo en cuenta [que] no existen elementos de   prueba que determinen que la Entidad deba acceder a las pretensiones de la   solicitud de Conciliación Extrajudicial. Así mismo dentro de la Actuación   Administrativa No. 021 de 2006, se encuentra que la Actuación Administrativa   adelantada por la Alcaldía Local de Bosa por infracción al Régimen Urbanístico y   de Obras, se determinó que los Convocantes construyeron sin Licencias de   Construcción y sin cumplir los requisitos legales”.     

5.2.3. En oficio del 2   de agosto de 2018, la Secretaría General de la Corte Constitución allegó al   expediente informe técnico del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y   Cambio Climático – IDIGER, quien, en cumplimiento de sus funciones, en especial   las establecidas en el Decreto 173 de 2014, el 5 de julio del año en curso   realizó una visita al sector donde se emplazan las catorce viviendas de los   accionantes, y a partir de una inspección visual y evaluación cualitativa   encontró lo siguiente:    

“Los predios se   localizan en el Barrio Villa Cali, el cual se emplaza en una zona de pendiente   plana, con vías de acceso en material de afirmado y consolidando   urbanísticamente. En el barrio se emplazan viviendas de uno (01) a cinco (05)   niveles, construidas bajo un sistema estructural de mampostería parcialmente   confinada, con losas de entrepiso en concreto y estructuras de cubierta en tejas   de asbesto cemento y algunas con losas de concreto. Las viviendas presentan   algunas deficiencias constructivas relacionadas principalmente con la   continuidad de los elementos de confinamiento y amarre tipo vigas y columnas. Se   resalta que en la inspección visual realizada a las viviendas relacionadas en la   tabla 1, no se identifican daños en los elementos estructurales y no   estructurales que las conforman que comprometan la estabilidad y la   funcionalidad de las mismas”[78].        

II.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.   Competencia    

Esta Sala de Revisión es   competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de   referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y   241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos   33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Análisis   del caso    

Procede la Sala   al estudio del asunto presentando por Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano   Monroy, Lisa Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban   Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo   Pineda Muñoz, Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely   Bejarano y Nora Niño Higuera, quienes, en cumplimiento de la orden de demolición de los   inmuebles ubicados en el predio denominado “ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR”,   comprendido entre la carrera 86A a la carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle   56C Sur, contenida en la Resolución No. 63 de 2006 y confirmada por la   Resolución No. 340 de 2016,   expedidas en el marco de una actuación administrativa iniciada por la  presunta   violación al Régimen Urbanístico y de Obras, se ven en la obligación de   derrumbar las casas en las que habitan con sus familias en calidad de   poseedores. Por lo anterior, consideran que se les vulneran los derechos   fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna.    

La actuación   administrativa fue tramitada en primera instancia por la Alcaldía Local de Bosa,   quien argumentó que los poseedores construyeron las obras sin las debidas   licencias de construcción y sin cumplir con las normas de sismo resistencia. En   segunda instancia, el Consejo de Justicia de Bogotá resolvió confirmar la   decisión por los mismos fundamentos. Por lo anterior, consideran que la acción   de tutela debe declararse improcedente al no existir vulneración de los derechos   fundamentales de los accionantes, pues la orden proferida en el acto   administrativo cuestionado pretende salvaguardar el derecho a la vida de quienes   habitan en una construcción que no cumple con los requerimientos técnicos   exigidos por ley.    

3. Examen de   procedencia de la acción de tutela    

Antes de la formulación   del problema jurídico de fondo, la Sala debe determinar si la acción de tutela   es procedente. En tal sentido, verificará si esta cumple los requisitos de   procedibilidad establecidos en el artículo 86 Superior, a saber: i) legitimación   en la causa por activa; ii) legitimación en la causa por pasiva; iii)   subsidiariedad; e, iv) inmediatez.    

Para lo anterior, se realizará   una breve reiteración jurisprudencial sobre la   procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de contenido   particular y concreto.    

3.1. Procedencia de la acción de tutela contra actos   administrativos de contenido particular y concreto –Reiteración de   Jurisprudencia-    

El artículo 86 de la   Constitución consagra la acción de tutela como un mecanismo preferente y   sumario, mediante el cual se busca evitar, de manera inmediata, la   amenaza o vulneración de un derecho fundamental. Su procedencia está   condicionada a que “el afectado no disponga de otro medio de defensa   judicial”. Sin embargo, esta Corporación ha señalado que no puede declararse   la improcedencia de la tutela por la sola existencia en abstracto de un medio   ordinario de defensa judicial. En el marco del caso concreto, el juez   constitucional debe analizar si la acción dispuesta por el ordenamiento jurídico   es idónea y eficaz para proteger los derechos fundamentales   comprometidos.[79]  En el evento en que no lo sea, la acción de tutela procederá para provocar un   juicio sobre el fondo[80].    

Por regla general, la acción   de tutela contra actos administrativos de carácter particular es improcedente por cuanto es posible controvertir su contenido e   incluso solicitar su suspensión provisional a través de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho. No obstante, el amparo procede en estos casos, de   manera excepcional, cuando la misma se invoque para evitar la   configuración de un perjuicio irremediable[81].    

En ese sentido, esta Corporación ha reiterado   que, conforme al carácter residual   de la tutela, no es, en principio,   el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, pues para   ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo. Sin embargo, cuando los derechos fundamentales del accionante   resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición tardía de   decisiones judiciales propios de la referida jurisdicción, la acción de tutela   cabría como mecanismo transitorio de protección de las garantías   constitucionales para evitar un daño irreparable:     

“La Corte concluye (i) que por regla general, la acción   de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de   derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la   expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos   tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la   acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones   administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio   irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá   suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de   1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991)   mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo.”[82]    

No obstante, en   los casos en los que se compruebe que existe otro medio de defensa judicial,   pero éste no resulta idóneo ni eficaz para evitar la configuración de un perjuicio irremediable,   el juez constitucional debe verificar que el mismo sea: (i) inminente, es   decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) grave,   esto es, que el haber jurídico de la persona se encuentre amenazado por un daño   o menoscabo material o moral de gran intensidad; (iii) requiera medidas urgentes   con el fin de lograr su supresión y conjurar el perjuicio irremediable;   y (iv) demande la intervención del juez de tutela de forma impostergable para   garantizar el restablecimiento integral del orden social justo”[83].    

En Sentencia T-1316 de 2001, la Corte concluyó que   “no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que   por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de   protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86   de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que   existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales   o económicas, requieren especial protección del Estado, como ocurre, por   ejemplo, en el caso de los niños (…)”.    

En ese orden,   cuando se pretenda la suspensión de un acto administrativo de carácter   particular por medio de la acción de tutela el juez constitucional tiene la   obligación de ponderar en cada caso en particular el cumplimiento de los   requisitos anteriormente expuestos y verificar que se acredita la gravedad de la   situación y la falta de idoneidad y eficacia de los mecanismos ordinarios para   la real protección de los derechos fundamentales alegados.    

A continuación, se   realizará el examen de procedencia   de la acción de tutela de la referencia.    

3.3. Legitimación por activa    

En este caso los accionantes, Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile   Lozano Monroy, Lisa Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel   Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro,   Consuelo Pineda Muñoz, Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María   Ana Hely Bejarano Bejarano y Nora Niño Higuera, ejercieron la   acción de tutela por sí mismos por considerar la Alcaldía Local de Bosa no   notificó en debida forma la actuación administrativa número 21/06 ni la   Resolución No. 63  de 2006, confirmada por el Acto Administrativo No. 340   de 2016, que ordena demoler todas las construcciones realizadas en el predio de mayor extensión ubicado entre la   Carrera 86A Nro. 56B-31, la Carrera 86B y la Calle 55 Sur a la Calle 56C,   configurándose una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y al   principio de confianza legítima, cumpliéndose con lo establecido en   el artículo 10º del   Decreto 2591 de 1991.     

3.4. Legitimación por pasiva    

Con respecto a quién va dirigida la acción de tutela, el artículo 13 del Decreto   2591 de 1991 expresa que: “se dirigirá contra la autoridad pública o el   representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho   fundamental (…)”.    

Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia T-416 de 1997 explicó en   qué consiste la legitimación por pasiva así:    

“La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le   atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación   que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido   material”    

En el presente caso, se demandó a la Alcaldía Local de Bosa quien, en uso de sus   atribuciones legales conferidas en el Decreto 1421 de 1993, en el Decreto 2150   de 1995, en la Ley 388 de 1997, en el Decreto 1052 de 1998 y en la Ley 810 de   2003, profirió la Resolución No. 63 de 2006, confirmada por el Consejo de   Justicia de Bogotá, mediante la cual resolvió declarar infractores del Régimen   Urbanístico y de Obras a quienes para ese entonces ostentaban la calidad de   poseedores de los inmuebles sobre los que recaía la actuación administrativa,   entre los que se encuentran algunos de los ahora accionantes, y se ordenó la   demolición de las obras de construcción realizadas en el predio de mayor extensión ubicado entre la Carrera 86A   Nro. 56B-31 Sur Sector ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR comprendido entre   la carrea 86A a la carrera 86B y la Calle 55 Sur a la Calle 56C, acto administrativo que, según   los peticionarios, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y al principio de   confianza legítima.    

Por ello, y teniendo en cuenta que los demandantes solicitan se deje sin efectos   la citada resolución y el acto mediante el cual se confirmó lo decidido, las   accionadas son las legitimadas por pasivas.    

3.5. Inmediatez    

En el presente caso, la Sala observa que se cumple con el requisito   de inmediatez, toda vez que, la resolución atacada, por medio de la cual se resolvió declarar infractores   del Régimen Urbanístico y de Obras a las personas relacionadas en el acápite de   antecedentes de esta providencia y se ordenó la demolición de sus casas fue   emitida el 2 de noviembre de 2006; no obstante, el 15 de julio de 2016, la Sala   de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio   Público del Consejo de Justicia de Bogotá mediante Resolución No. 340 de 2016   confirmó el Acto administrativo No. 63 de 2006, notificada por edicto No. 308 el   15 de diciembre de 2016, y el ejercicio de la acción de tutela tuvo lugar el 14   de junio de 2017, es decir, 6 meses después, terminó que, según la jurisprudencia de esta Corte resulta oportuno,   justo y razonable[84].    

3.6. Análisis de subsidiariedad    

Como se anotó en las consideraciones   de esta providencia, por regla general, la acción de tutela es improcedente   contra actos administrativos de contenido particular y concreto. Sin embargo, la   Corte Constitucional señala que tal acción   procede en estos casos, de manera excepcional, cuando la misma se invoque   para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.    

Asimismo, se vio que dicho perjuicio debe ser “(i) inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por   suceder prontamente; (ii) grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en   el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque se requieran medidas urgentes para conjurar el   perjuicio irremediable; y (iv) por la impostergabilidad de la tutela a fin de garantizar el   restablecimiento integral del orden social justo”.    

En el caso estudiado, la Sala observa que se encuentran   acreditados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela   contra los actos administrativos de contenido concreto y particular establecidos   por la jurisprudencia constitucional.    

En primer lugar, en el asunto analizado, el   perjuicio irremediable que puede presentarse es, específicamente, que las   viviendas de los accionantes sean demolidas por la Administración en   cumplimiento de la orden dada por la Alcaldía Local de Bosa en el Acto   Administrativo No. 63 del 2 de noviembre de 2006, lo que generaría que 14   familias, conformadas por niños y adultos mayores[85], se queden sin un lugar para vivir. Dicha   amenaza es inminente, pues en sede de Revisión se constató que la   resolución en la cual se declaró a los accionantes infractores del Régimen Urbanístico y de Obras y ordenó la demolición de   sus casas fue confirmada al resolver el recurso de apelación[86], los actores tienen la obligación, tal como fue   ordenado por la Alcaldía Local de Bosa, de demoler sus viviendas, pues de no   cumplir con la orden impartida, la Administración a costa de los peticionarios   realizará el desplome y se les impondrá las multas señaladas en el artículo 65   del Código Contencioso Administrativo[87].     

En segundo lugar, los actores se encuentran   afrontando una amenaza grave, pues se trata de una orden de naturaleza   administrativa que los obliga a demoler sus viviendas, quedando desprotegidos y   sin un lugar digno para refugiarse con sus familias, perdiendo lo poco que han   podido conseguir a lo largo de sus vidas. Es claro el daño moral que les puede   ser causado, el cual evidentemente puede ser calificado como “de gran   intensidad”, pues tendrían que abandonar sus casas.    

En   tercer lugar, teniendo en cuenta que los tutelantes pueden ser expulsados de sus   viviendas y estas posteriormente ser demolidas por orden de la Alcaldía Local de   Bosa en cualquier momento, la Sala evidencia la necesidad de que se tomen   medidas urgentes para conjurar la ocurrencia de un perjuicio   irremediable. Ello por cuanto, ante la posibilidad de que la accionada resuelva   echar abajo las edificaciones donde habitan los accionantes, violándoles su   derecho fundamental a la vivienda digna, tal como se alega en el escrito de   tutela, es forzoso tomar una decisión perentoria al respecto. Por lo anterior,   la situación descrita amerita una actuación lo más expedita posible que impida   un daño irreparable a los accionantes, por lo cual la acción de tutela es, en   este caso, el medio eficaz e idóneo para responder a tal urgencia.    

En   cuarto lugar, por lo explicado, es claro que la acción en mención es, en el   asunto sub júdice, impostergable, pues no puede permitirse que,   mientras se resuelve la situación mediante un mecanismo extraordinario de   defensa como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, las casas de   los accionantes sean demolidas, sin posibilidad de permanecer o reubicarse con   sus familias en un lugar seguro, todo con base en una resolución que   presuntamente vulneró el derecho al debido proceso y a la vivienda digan de los   actores, entre otros, y que ya fue confirmada en sede de apelación en la vía   gubernativa.    

Por lo expuesto, la Sala concluye que debido a la inminencia del perjuicio que   puede ocasionarles la demolición de las casas, sin observarse las garantías   judiciales mínimas, la acción de tutela es el medio adecuado, eficaz e idóneo   para contrarrestar los efectos de la decisión del acto administrativo atacado y   ante la decisión del Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno   de confirmar en todas sus partes la Resolución No. 63 del 2 de noviembre de   2006, mediante el acto administrativo No. 340 del 15 de julio de 2016, por medio   del cual se resolvió el recurso de apelación.     

4. Problemas jurídicos    

Con base en los hechos descritos, corresponde a   esta Sala de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:    

4.1. (i) ¿Vulneró la Alcaldía Local de Bosa el   derecho fundamental al debido proceso de los accionantes al no efectuar la   notificación personal de la actuación administrativa número 21/06 ni del acto   administrativo mediante el cual se ordenó la demolición de los inmuebles donde   habitan en calidad de poseedores, teniendo en cuenta que para la fecha en que se   profirió la resolución que declaró a un grupo de personas infractores del   Régimen Urbanístico (2 de noviembre de 2006), la posesión de las obras se   encontraba en cabeza de los allí sancionados?    

4.2. (ii) ¿Vulnera la Alcaldía Local de Bosa y el   Consejo de Justicia de Bogotá el derecho fundamental a la vivienda digna de los   accionantes al ordenar la demolición total de los inmuebles donde actualmente   habitan en calidad de poseedores al encontrar que las obras fueron edificadas   sin las respectivas licencias de construcción  y en un barrio que actualmente se   encuentra en proceso de legalización, argumentando que las viviendas generan un   riesgo inminente para la vida y la seguridad de sus residentes sin   proporcionales una posibilidad de albergue temporal mientras los peticionarios   adquieren una solución permanente de vivienda?    

Con el fin de dar   solución a los problemas jurídicos planteados, la Sala entrará a estudiar los   siguientes temas: primero, el derecho al debido proceso administrativo; segundo, el marco legal de las normas urbanísticas, y tercero, el derecho a la vivienda digna y su vínculo con la   seguridad personal. Seguidamente, analizará de fondo el caso   concreto.    

La Constitución Política en su artículo 29 consagra el derecho   fundamental al debido proceso el cual, según el precepto, “se aplicará a   todas las actuaciones judiciales y administrativas”. La jurisprudencia   constitucional define esta garantía como un principio inherente al Estado de   Derecho que “posee una estructura compleja y se compone por un plexo de   garantías que operan como defensa de la autonomía y libertad del ciudadano,   límites al ejercicio del poder público y barrera de contención a la   arbitrariedad”[88] y   cuyo alcance está supeditado al deber de las autoridades, tanto judiciales como   administrativas, de respetar y garantizar el ejercicio de los derechos de   defensa y contradicción[89].    

La Corte Constitucional en la   Sentencia C-980 de 2010 concluyó que el derecho fundamental al debido proceso   comprende:    

““a)      El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e   igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener   decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía   superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.    

b)      El derecho al juez natural,   identificado este con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal para   ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación de acuerdo con la   naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo   establecida por la Constitución y la ley.    

c) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de   todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión   favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios   adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un   abogado cuando se requiera, a la igualdad ante la ley procesal, el derecho a la   buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el   proceso.    

d) El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de   un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea   sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables.    

e) El derecho a la independencia del juez, que solo tiene   efectivo reconocimiento cuando los servidores públicos a los cuales confía la   Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de   aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo.    

f) El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o   funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, de   acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni   prevenciones, presiones o influencias ilícitas.”[90]    

Asimismo, esta Corporación se ha referido al derecho al debido proceso   administrativo como “(…) la regulación jurídica que de manera previa limita   los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de   los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades   públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a   los procedimientos señalados por la ley”[91].    

En ese contexto, el debido proceso administrativo se configura como una   manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia   ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada por la   ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir   antes y después de adoptar una determinada decisión[92].    

Frente a este particular, en la   citada Sentencia C-980 de 2010, la Corte señaló que el debido proceso   administrativo ha sido definido jurisprudencialmente como:    

 “(i)   el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,   materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la   autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí,   y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”[93].   Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el   ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias   actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la   defensa de los administrados”[94].    

De acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, dentro del debido proceso administrativo se debe garantizar:     

Posteriormente, en la Sentencia T-800A de   2011 la Sala Novena de Revisión concluyó que el derecho al debido proceso   administrativo, como mecanismo de protección de los administrados, conlleva 2   garantías: “(i) en la obligación de las autoridades de informar al interesado   acerca de cualquier audiencia, diligencia o medida que lo pueda afectar; y (ii)   en que la adopción de dichas decisiones, en todo caso, se sometan por lo menos a   un proceso sumario que asegure la vigencia de los derechos constitucionales de   defensa, contracción e impugnación”. Lo anterior, en aplicación del   principio de publicidad predicable de los actos que profiere la Administración   con el objeto de informar a los administrados toda decisión que cree, modifique   o finalice una situación jurídica, bien sea en etapa preliminar o propiamente en   la actuación administrativa[95].    

El legislador estableció diversas formas de   notificación de los actos administrativos para garantizar a las partes o   terceros interesados el conocimiento de lo decidido por determinada autoridad.   Así, si el acto es de carácter general, la publicidad se debe efectuar por medio   de comunicaciones con el objeto de que los interesados adelanten las acciones   reguladas en el ordenamiento jurídico para lograr un control objetivo; si se   trata de un acto de contenido particular y concreto, su publicidad debe hacerse   efectiva mediante una notificación, con lo cual los administrados podrán ejercer   un control subjetivo a través del derecho de defensa y contradicción.    

Esta Corporación ha reiterado que la notificación se debe efectuar   de tal forma que el contenido del acto administrativo correspondiente se ponga   en conocimiento del directamente interesado, en aras de que pueda ejercer su   derecho de defensa. Una vez el administrado sea notificado, es posible hablar de   la vigencia y efectividad de la decisión proferida por la Administración. A este   respecto, en la Sentencia T-616 de 2006 se dijo que:    

“La notificación de las decisiones que la   Administración profiere en desarrollo de un proceso y que afectan los intereses   de las partes, más que pretender formalizar la comunicación del inicio,   desarrollo o agotamiento de una actuación, procura asegurar la legalidad de las   determinaciones adoptadas por aquélla, toda vez que al dar a conocer sus   actuaciones asegura el uso efectivo de los derechos de defensa, de contradicción   y de impugnación que el ordenamiento jurídico consagra para la protección de los   intereses de los administrados.”    

Asimismo, la Corte Constitucional en Sentencia T-404 de 2014 reiteró   que “la   notificación cumple una triple función dentro de la actuación administrativa:   (i) asegura el cumplimiento del principio de publicidad de la función   pública, dado que mediante ella se pone en conocimiento de los interesados el   contenido de las decisiones de la Administración; (ii) garantiza el cumplimiento   de las reglas del debido proceso en cuanto permite la posibilidad de ejercer los   derechos de defensa y de contradicción; y (iii) la adecuada notificación   hace posible la efectividad de los principios de celeridad y eficacia de   la función pública al delimitar el momento en el que empiezan a correr los   términos de los recursos y de las acciones procedentes”[96].    

Sobre las decisiones de carácter particular y   concreto, la Corte ha señalado que:    

“La notificación es el acto material de comunicación por   medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los   actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública.  La notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la   existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo,   de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en   especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído.   Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados   hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o   impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley   disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o   terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a   contabilizarse el término para su ejecutoria”[97]. (Resaltado fuera de texto).      

Las normas procedimentales consagran el deber   de notificación de los actos proferidos por la administración. Así, antes del 2   de julio de 2012, el Código Contencioso Administrativo[98] (CCA)   regulaba la referida materia, posteriormente, con la expedición  Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) el   legislador estableció nuevas disposiciones que se aplican a todos los organismos   y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes,   sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los   particulares, cuando cumplan funciones administrativas. Dada la situación   fáctica objeto de revisión, a continuación, se hará un cuadro comparativo a   manera de ilustración:    

        

Código Contencioso Administrativo    

-Decreto 01 de 1984-.                    

Código de Procedimiento Administrativo y de lo           Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-.   

Artículo 44. Las demás decisiones que pongan término a           una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a           su representante o apoderado. (…)    

Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer           la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a           la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la           actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para           tal propósito.    

Artículo 45. Si no se pudiere hacer la notificación           personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará           edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10)           días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia.    

Artículo 48. Sin el lleno de los anteriores requisitos           no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la           decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente           enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales. (…)                    

Artículo 67. Las decisiones que pongan término a una           actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su           representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por           el interesado para notificarse. (…)    

Artículo 68. Si no           hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una           citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que           figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que           comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación           se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y           de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.    

Artículo 69.  Si no           pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del           envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la           dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el           expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia           íntegra del acto administrativo. (…)    

Artículo 71.           Cualquier persona que deba notificarse de un acto administrativo podrá           autorizar a otra para que se notifique en su nombre, mediante escrito. El           autorizado solo estará facultado para recibir la notificación y, por tanto,           cualquier manifestación que haga en relación con el acto administrativo se           tendrá, de pleno derecho, por no realizada.    

Artículo 72. Sin el           lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación,           ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada           revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos           legales.    

       

El artículo 308 de la Ley 1437 de 2011   referente al régimen de transición y vigencia de la norma, aclara que el CPACA   solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se   inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a   la entrada en vigencia (2 de julio del año 2012), mientras que los   procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y   procesos en curso a la vigencia de la referida ley seguirán rigiéndose y   culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior, esto es el Decreto   01 de 1984.     

En conclusión, el derecho al debido proceso   administrativo es una garantía constitucional que tiene toda persona a un   proceso justo que se desarrolle con observancia de los requisitos impuestos por   el legislador, de tal forma que se garantice la validez de las actuaciones de la   Administración, la seguridad jurídica y el derecho de defensa de los ciudadanos.   Si bien la publicidad de los actos administrativos no determina su existencia o   validez, sí incide en la eficacia de los mismos, en tanto de ella depende el   conocimiento de las partes o terceros interesados de las decisiones adoptadas   por los entes estatales que definen situaciones jurídicas. En esa medida. el   principio de publicidad es de obligatoria aplicación para las autoridades   administrativas, pues el trámite propio de la notificación de actos   administrativos debe realizarse en debida forma y de acuerdo a las formalidades   expresamente instituidas para ello.    

6. Marco legal de las normas urbanísticas    

6.1. Ley 388 de 1997[99]     

La Constitución Política en sus artículos   286, 287 y 288 establece que los departamentos, distritos, municipios y   resguardos indígenas son entidades territoriales autónomas, pero sujetas a   ejercer sus competencias de conformidad con los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad. Adicionalmente, el artículo 311 superior   establece que los municipios, en virtud de su función político-administrativa   dentro del Estado, tienen el deber de definir y modificar el desarrollo de sus   territorios.    

En esa medida, el Legislador expidió la Ley 388 de 1997[100], cuyo artículo 9 establece que los Planes de Ordenamiento   Territorial (en adelante POT)   son un instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del   territorio municipal, conformados por un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias,   metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el   desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.     

Los POT deberán contemplar tres componentes: (i) el   componente general del plan, constituido por los objetivos, estrategias y   contenidos estructurales de largo plazo; (ii) el componente urbano,   dirigido a la implementación de las políticas, acciones, programas y normas para   encauzar y administrar el desarrollo físico urbano; y, (iii) el componente   rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y   normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los   asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente   utilización del suelo.    

Para el desarrollo del componente urbano es necesario la   expedición de normas urbanísticas, entendidas como aquellas que “regulan el uso, la ocupación y el   aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las   actuaciones de la administración para estos procesos”[101].    

Según el artículo 15 de la Ley 188 de 1997 las normas   urbanísticas se dividen en tres:    

(i) Las estructurales, encargadas de asegurar   la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general   del POT y en las políticas de mediano plazo del componente urbano. El legislador   le confirió un carácter de prevalecía a estos preceptos sobre todos las demás,   de manera que las regulaciones de los otros niveles no pueden adoptarse ni   modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece.    

(ii) Las generales, las cuales permiten establecer de qué manera y con qué   intensidad se puede utilizar el suelo, así como las actuaciones, tratamientos y   procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al   desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y   suelo de expansión.    

Dentro de las obligaciones en cabeza de los propietarios de   terrenos, poseedores y/o constructores, se encuentra la obtención, de manera   previa a la ejecución de la obra, de una licencia de construcción. Lo anterior,   con el fin de poder adelantar obras, o la ampliación, modificación, adecuación,   reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y   demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión   de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales[102].    

La ley define la referida licencia urbanística como un acto   administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador urbano   o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza   específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de   construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural,   restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de   intervención y ocupación del espacio público, y realizar el loteo o subdivisión   de predios.    

El otorgamiento de la licencia urbanística implica la   adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y   condiciones, así como la certificación del cumplimiento de las normas   urbanísticas y sismorresistentes y demás reglamentaciones en que se fundamenta.    

(iii) Las complementarias, relacionadas con las actuaciones, programas y   proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los   componentes general y urbano del plan de ordenamiento.    

6.2. Decreto 1077 de 2015.    

Aunado a lo   anterior, el régimen legal de las licencias urbanísticas se unificó con la   expedición del Decreto 1077 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto   Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.    

El artículo 2.2.6.1.1.1 del referido decreto[103], define la licencia urbanística como la   autorización previa requerida para adelantar obras de urbanización y parcelación   de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de intervención y   ocupación del espacio público, y para realizar el loteo o subdivisión de   predios, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente,   en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan   de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o   complementen, en los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) y en las   leyes y en las disposiciones que expida el Gobierno Nacional.    

En todo caso, la   expedición de la licencia urbanística implica la certificación del cumplimiento   de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la   autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo.    

El Artículo   2.2.6.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015 determina la existencia de   cinco clases de licencias, dependiendo del objetivo de la obra y la finalidad   del procedimiento: (i) urbanización; (ii) parcelación; (iii) subdivisión; (iv)   construcción; y, (v) intervención y ocupación del espacio público.    

 La referida norma   establece que el estudio, trámite y expedición de las licencias de urbanización,   parcelación, subdivisión y construcción de que tratan los numerales 1 a 4   corresponde a los curadores urbanos en aquellos municipios y distritos que   cuenten con la figura. En los demás municipios y distritos y en el Departamento   Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina corresponde a la   autoridad municipal o distrital competente.    

El Decreto Único   Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio en su artículo   2.2.6.1.1.7 establece que la licencia de construcción es la autorización previa   para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o   varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento   Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes   Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás   normatividad que regule la materia.    

En dicho documento   se concreta de manera específica el uso, edificabilidad, volumetría,   accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva   edificación. Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes:    

“1. Obra   nueva. Es la autorización para adelantar obras de edificación en terrenos no   construidos o cuya área esté libre por autorización de demolición total.    

2.   Ampliación. Es la autorización para incrementar el área construida de una   edificación existente, entendiéndose por área construida la parte edificada que   corresponde a la suma de las superficies de los pisos, excluyendo azoteas y   áreas sin cubrir o techar.    

3.   Adecuación. Es la autorización para cambiar el uso de una edificación o parte de   ella, garantizando la permanencia total o parcial del inmueble original.    

4.   Modificación. Es la autorización para variar el diseño arquitectónico o   estructural de una edificación existente, sin incrementar su área construida.    

5.   Restauración. Es la autorización para adelantar las obras tendientes a recuperar   y adaptar un inmueble o parte de este, con el fin de conservar y revelar sus   valores estéticos, históricos y simbólicos. Se fundamenta en el respeto por su   integridad y autenticidad. Esta modalidad de licencia incluirá las liberaciones   o demoliciones parciales de agregados de los bienes de interés cultural   aprobadas por parte de la autoridad competente en los anteproyectos que   autoricen su intervención.    

6.   Reforzamiento Estructural. Es la autorización para intervenir o reforzar la   estructura de uno o varios inmuebles, con el objeto de acondicionarlos a niveles   adecuados de seguridad sismo resistente de acuerdo con los requisitos de la Ley   400 de 1997, sus decretos reglamentarios, o las normas que los adicionen,   modifiquen o sustituyan y el Reglamento colombiano de construcción Sismo   Resistente y la norma que lo adicione, modifique o sustituya. Esta modalidad   de licencia se podrá otorgar sin perjuicio del posterior cumplimiento de las   normas urbanísticas vigentes, actos de legalización y/o el reconocimiento de   edificaciones construidas sin licencia, siempre y cuando en este último caso la   edificación se haya concluido como mínimo cinco (5) años antes de a solicitud de   reforzamiento y no se encuentre en ninguna de las situaciones previstas en   el artículo 2.2.6.4.1.2[104]   del presente decreto. Cuando se tramite sin incluir ninguna otra modalidad de   licencia, su expedición no implicará aprobación de usos ni autorización para   ejecutar obras diferentes a las del reforzamiento estructural. (Resaltado fuera del texto original).    

7.   Demolición. Es la autorización para derribar total o parcialmente una o varias   edificaciones existentes en uno o varios predios y deberá concederse de manera   simultánea con cualquiera otra modalidad de licencia de construcción”[105].    

Indistintamente de la   modalidad de la licencia, el artículo 2.2.6.1.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015   determina que, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 5°   del Decreto-ley 151 de 1998, el otorgamiento de la licencia tiene como efecto   determinar la adquisición de los derechos de construcción y desarrollo, ya sea   parcelando, urbanizando o construyendo en los predios objeto de la misma en los   términos y condiciones expresados en la respectiva licencia.    

El citado precepto aclara   que la expedición de licencias no conlleva pronunciamiento alguno acerca de la   titularidad de derechos reales ni de la posesión sobre el inmueble o inmuebles   objeto de ella, pues la autorización urbanística recae sobre uno o más predios   y/o inmuebles y producen todos sus efectos aun cuando sean enajenados. En todo   caso, se tendrá por titular de la licencia, a quien esté registrado como   propietario en el certificado de tradición y libertad del predio o inmueble, o   al poseedor solicitante en los casos de licencia de construcción.    

El artículo 2.2.6.4.1.1 del  Decreto 1077 de 2015[106]  regula el reconocimiento de edificaciones   existentes. El propósito de esta actuación es que el curador urbano o la   autoridad municipal o distrital competente declare la existencia de desarrollos   arquitectónicos que se ejecutaron sin autorización de construcción y obtener la   respectiva licencia urbanística siempre y cuando la obra: i) cumplan con el uso   previsto por las normas urbanísticas vigentes y con la destinación que se le   haya dado al predio; y ii) hayan concluido su edificación como mínimo cinco (5)   años antes de la solicitud de reconocimiento. Sobre este último requisito, este   mismo artículo dispone que el término de los cinco (5) años no será aplicado en   aquellos casos en que el solicitante deba obtener el reconocimiento por orden   judicial o administrativa.    

Las personas interesadas en que se   formalicen y titularicen desarrollos arquitectónicos ejecutados sin las   licencias requeridas deberán presentar ante la autoridad competente los   documentos generales requeridos para toda licencia de construcción especificados   en el artículo 2.2.6.1.2.1.7[107], así como: (i) copia   diligenciada del formulario único   nacional para la solicitud de licencias[108]; (ii) el levantamiento arquitectónico   de la construcción, el cual deberá estar debidamente firmado por un arquitecto   quien se hará responsable legalmente de la veracidad de la información contenida   en este; (iii) copia de un peritaje técnico que sirva para determinar la   estabilidad de la construcción y las intervenciones y obras a realizar que   lleven progresiva o definitivamente a disminuir la vulnerabilidad sísmica de la   edificación, cuando a ello hubiere lugar; y, (iv) declaración de antigüedad de   la construcción, la cual se hará bajo la gravedad de juramento.    

Una vez presentada la solicitud   de reconocimiento de una edificación, la autoridad competente deberá resolver la   petición dentro de los siguientes 45 días hábiles. No obstante, cuando fuere necesario adecuar la edificación   al cumplimiento de las normas de sismo resistencia, el artículo 2.2.6.4.2.6 del Decreto 1077 de 2015 señalo que,   el acto de reconocimiento otorgará un plazo máximo de veinticuatro (24) meses   improrrogables, contados a partir de la fecha de su ejecutoria, para que el   interesado ejecute las obras de reforzamiento.    

En ningún caso   procederá el reconocimiento de   edificaciones cuando la   misma o alguna de sus partes se encuentran localizada en: i) áreas que hayan   sido protegidas ambientalmente por el POT o por los instrumentos que lo   desarrollen y complementen; ii) zonas declaradas como de alto riesgo no   mitigable; y iii) inmuebles de propiedad privada o que ocupen total o   parcialmente el espacio público. (Artículo   2.2.6.4.1.2 del Decreto 1077 de 2015).    

7. El derecho a la vivienda digna y su vínculo con   la seguridad personal. Reiteración de jurisprudencia    

La Constitución Política en el   capítulo segundo del título I consagra la vivienda digna como un derecho social.   Específicamente, el artículo 51 superior establece que “Todos los colombianos   tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias   para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés   social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de   ejecución de estos programas de vivienda”, de conformidad con los tratados   internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia[109].    

El artículo 11, numeral 1 del   Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, dispone que,   toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,   incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de   las condiciones de existencia”.[110]    

La Observación General No. 4 del   Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas   sostiene que una vivienda puede considerarse adecuada en los términos del Pacto   Internacional de Derechos Económicos Social y Culturales cuando se garantice el   derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte del territorio del   Estado.    

Respecto de la condición de habitabilidad, en la Observación   General 4º del Comité de DESC indicó que “una vivienda adecuada debe ser   habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de   protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras   amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.   Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes”.    

La Corte Constitucional ha fijado los requisitos para que una   vivienda sea considerada como digna[111], la   cual debe presentar condiciones adecuadas, que dependen de la satisfacción de   factores como:    

(i) Habitabilidad. La   vivienda debe cumplir con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio   necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su   integridad física y su salud.    

(ii) Facilidad de acceso a servicios. En   relación a la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes.    

(iii) Ubicación. El lugar donde se edifique debe   permitir el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y   otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los   habitantes.    

(iv) Adecuación cultural a sus habitantes. La   manera en que se construya, los materiales utilizados y las políticas en que se   apoya deben facilitar la expresión de la identidad cultural de la vivienda.    

Adicionalmente, la noción de vivienda digna debe brindar garantías   de seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos:    

(i) Asequibilidad. Consistente en la existencia   de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos   requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia.    

(ii) Seguridad jurídica en la tenencia. Las   distintas formas de tenencia deben estar protegidas jurídicamente,   principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de   interferencia arbitraria e ilegal.    

(iii) Gastos soportables. Los gastos de   tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan   la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de   los habitantes de la vivienda.    

En atención a las circunstancias fácticas del caso objeto de   revisión, la Sala hará énfasis en el elemento de habitabilidad como componente   de una vivienda adecuada. En desarrollo del artículo 11 del Pacto Internacional   de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   por la Observación General 4 del Comité de los Derechos Económicos Sociales y   Culturales, se ha advertido que “Una vivienda adecuada debe ser habitable, en   sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del   frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud,   de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la   seguridad física de los ocupantes…”. A partir de esta descripción, la Corte   ha identificado dos elementos que configuran la habitabilidad:   (i) la prevención de riesgos estructurales y (ii) la garantía de la seguridad   física de los ocupantes[112].    

En ese contexto, la Corte   ha considerado que la lesión del derecho a una vivienda digna y en condiciones   adecuadas conlleva un inminente peligro que puede ocasionar la afectación de   otras garantías fundamentales como la seguridad personal e integridad física de   sus ocupantes, pues el elemento de habitabilidad se ve seriamente comprometido   cuando: (i) se comprueba la existencia de fallas estructurales en la   vivienda o la inestabilidad del terreno pueden afectar a las personas que   habitan en los inmuebles y (ii) se evidencia que las redes de conducción   de energía eléctrica  son un riesgo para los ciudadanos. Lo anterior, por   cuanto las circunstancias descritas pueden llegar a someter a las personas a un   riesgo extraordinario que no están obligadas a soportar.    

En ese sentido, las   autoridades deben adoptar medidas específicas de protección que garanticen el   derecho a la vivienda en su componente de habitabilidad con el fin de garantizar   la vida e integridad de sus moradores.    

La Corte constitucional en la Sentencia T-496 de 2008, con el   propósito de delimitar objetivamente el campo de aplicación del derecho a la   seguridad personal en el ordenamiento jurídico colombiano, reiteró la escala de   riesgos que las Salas de Revisión han aplicado en casos en los que se pretende   la salvaguarda de esa garantía constitucional ante situaciones nefastas que   están por ocurrir; dicha tabla comprende dos variables: “(i) los niveles de   tolerabilidad jurídica del riesgo por los ciudadanos en virtud del principio de   igualdad ante las cargas públicas; y (ii) los títulos jurídicos con base en los   cuales se puede invocar la intervención protectiva de las autoridades”.    

Dentro de la referida escala, se identifican cinco niveles de riesgo: i) un nivel de riesgo mínimo[113]; (ii) un nivel de riesgo ordinario, soportado   por igual por quienes viven en sociedad[114];   (iii) un nivel de riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas   a soportar; (iv) un nivel de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad   personal[115]; y (v) un nivel de riesgo   consumado[116].    

Para la Corte “el derecho fundamental a la seguridad personal   opera para proteger a las personas de los riesgos que se ubican en el nivel de   los riesgos extraordinarios, que el individuo no tiene el deber jurídico de   soportar”[117]. A fin   de establecer si un riesgo puesto en conocimiento de las autoridades tiene una   intensidad suficiente como para ser extraordinario, el funcionario competente   debe analizar si confluyen en él algunos de los siguientes atributos:   específico e individualizable[118],   concreto[119],   actual[120],   importante[121],   serio[122],   claro y discernible[123],   excepcional[124],   desproporcionado[125],   además de grave e inminente.    

La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a los   atributos arriba señalados aclarando que el riesgo[126]:    

“(i) debe ser específico e individualizable, es decir, no debe   tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado   en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones   abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv)   debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses   jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo   menor; (v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las   circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse   de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; (vii)   debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser   soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) debe ser   desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación   por la cual se genera el riesgo.”[127]    

En esa oportunidad, la Sala Tercera de Revisión de la Corte   Constitucional estimó que el nivel de protección depende del número de   características que confluyan en el riesgo, esto es,    

“entre mayor sea el número de características confluyentes, mayor   deberá ser el nivel de protección dispensado por las autoridades a la seguridad   personal del afectado. Pero si se verifica que están presentes todas las citadas   características, se habrá franqueado el nivel de gravedad necesario para   catalogar el riesgo en cuestión como extremo, con lo cual se deberá dar   aplicación directa a los derechos a la vida e integridad personal (…) Contrario   sensu, cuandoquiera que dicho umbral no se franquee – por estar presentes sólo   algunas de dichas características, mas no todas- el riesgo mantendrá su carácter   extraordinario, y será aplicable –e invocable – el derecho fundamental a la   seguridad personal, en tanto título jurídico para solicitar la intervención   protectiva de las autoridades.”    

Posteriormente, la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación en   la Sentencia T-339 de 2010 introdujo a la jurisprudencia constitucional una   escala de riesgos y amenazas, aplicable a los casos en los que se solicita   protección especial por parte del Estado.  A saber:    

“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y   aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este   nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética   en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad   naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene   tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la   convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben   soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en   sociedad.    

Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para   exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad   personal no está siendo afectado[128], en la medida en la que el riesgo de daño   no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.     

2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí,   implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que   hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero   peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la   merma del goce pacífico de los derechos fundamentales[129], debido al miedo   razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del   derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se   convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos   categorías:    

a)      amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de esta categoría, el   funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y   determinar si ésta presenta las siguientes características:    

                                                              i.       existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir,   preciso, determinado y sin vaguedades;    

                                                            ii.       existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos   que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de   la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí   que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual.;       

                                                         iii.       tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o   intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la   libertad;    

                                                          iv.       tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser   tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,    

                                                             v.       deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la   persona de la situación por la cual se genera el riesgo.    

Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá   invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección   por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del   derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que,   además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que   el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce   pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se   vuelva violación definitiva del derecho.    

b)      amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una   amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y   además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad   personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección   directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia,   no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir   protección por parte de las autoridades[130].    

Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a   la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta   la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de   los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que,   cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde   protección especializada.    

3) Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva   del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo   segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la protección   especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente a la vida”[131].     

En garantía de los derechos fundamentales a la vida y a la   integridad personal, los elementos para determinar la clase de riesgo fueron   posteriormente aplicados por esta Corporación a situaciones en las que había   daños en viviendas por inestabilidad del terreno o fallas estructurales. Así,   las distintas Salas de Revisión en las Sentencia T-325 de 2002, T-473 de 2008,   T-348 de 2011, T-223 de 2015, T-269 de 2015 y T-149 de 2017, resolvieron   proteger el derecho a la vivienda digna y a la seguridad personal de los   accionantes al comprobarse daños o fallas estructurales en los inmuebles que   residían, circunstancias que fueron calificadas como un riesgo extraordinario en   la dimensión de habitabilidad. Por lo anterior, en los casos objeto de revisión   se ordenó, entre otras medidas, la reubicación temporal o definitiva de los   ocupantes de las casas.    

En varias ocasiones la Corte Constitucional ha   conocido casos de tutela que reclaman la protección del derecho a la vivienda   digna y a la integridad personal, entre otros, amenazados por el estado de las   casas de los peticionarios.    

Así, en la Sentencia T-702 de 2011 estudió el   caso de una familia que solicitó a las autoridades locales el apoyo necesario   para el mejoramiento de su vivienda, la cual se encontraba en riesgo de sufrir   un daño severo a causa de un fenómeno natural. No obstante, la alcaldía   municipal accionada negó la petición al considerar que la vivienda no sufría   peligro alguno, pues los daños que tenía no se debían a un fenómeno natural,   sino al tráfico por la vía panamericana cercana a la ubicación de la casa.    

Al realizar el análisis de los elementos   probatorios puestos a consideración, la Sala Séptima de Revisión consideró que   existía un riesgo para la vivienda y que los residentes no tenían los recursos   económicos para adelantar las obras requeridas. Encontró que si bien la vivienda   se situaba en una zona donde no está permitida la construcción, la norma que lo   prohíbe fue promulgada después de su edificación, por lo tanto, la   administración municipal debía hacer cumplir la ley y proteger la integridad de   los habitantes. En consecuencia, ordenó a la administración efectuar un peritaje   técnico para determinar el estado de las estructuras de la vivienda, establecer   si la zona tenía algún riesgo e incluir a los habitantes de la casa en un   programa de reasentamientos.    

Posteriormente, la Sala Séptima de Revisión   de Tutelas de la Corte Constitucional en Sentencia T-986A de 2012 revisó una acción de tutela en contra de la Alcaldía Municipal de Manizales. Para la accionante la autoridad administrativa incurrió en la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la   dignidad humana y a la vivienda digna, al proferir un acto administrativo   mediante el cual se le impuso una multa   equivalente a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes y se ordenó   la demolición de su vivienda por construir en un lugar no permitido.    

La Sala observó que a pesar de que   la resolución proferida por la parte accionada se ajustaba a la norma   urbanística, al momento de imponer la sanción administrativa la autoridad se   limitó a aplicar la ley, sin tener consideración alguna la situación subjetiva   de la persona sancionada.    

En esa oportunidad, la Corte   sostuvo que las sanciones administrativas no pueden ser desproporcionadas; a   pesar de que son proferidas dentro del marco de la discrecionalidad   administrativa, no es admisible que se sacrifiquen los derechos fundamentales de   los sancionados en pro de una aplicación taxativa de las normas.    

Al aplicar el juicio de   proporcionalidad en el caso concreto, la Sala   encontró que, pese a que la resolución que impuso la sanción a la accionante buscaba como finalidad constitucional el desarrollo   ordenado de la ciudad, no resultaba adecuada pues el fin del ordenamiento   del territorio como función social es procurar la materialización del derecho a   la vivienda digna, la prestación efectiva de los servicios públicos y el   mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, postulados insertos en el   objetivo de propender por la seguridad en los asentamientos humanos[132].   Por lo anterior, la Sala concluyó que la sanción impuesta por la Secretaría de   Planeación de Manizales constituyó una clara vulneración a los derechos   fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vivienda digna de la   accionante; en esa medida, ordenó a la alcaldía incluir a la peticionaria en la   lista de potenciales beneficiarios de programas de vivienda y asesorarla para   acceder a un inmueble de interés social.    

La Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional, en la Sentencia T-045 de 2014 estudió la solicitud de   reubicación de personas en situación de vulnerabilidad que vivían en una zona de   alto riesgo por la ola invernal, quienes alegaban que la Alcaldía del municipio   de Soacha no había tomado las medidas preventivas para mitigar la vulneración de   sus derechos fundamentales.    

La Sala observó que la Alcaldía de Soacha   no había cumplido con su deber de diagnosticar la habitabilidad de la zona donde   los accionantes tenían construidas sus viviendas, mediante un estudio técnico   especializado interdisciplinario que le permitiera (i) contar con una   información completa y actualizada de la zona que calificara el grado de   vulnerabilidad y de riesgo extraordinario en que se hallaban los actores, y (ii) adoptar   las medidas necesarias para evitar la consolidación de un daño originado en una   emergencia por inestabilidad de los terrenos. La Corte señaló que era obligación   de la entidad territorial accionada reubicar al accionante con el fin de   proteger su derecho fundamental a la vivienda digna, a la integridad física y a   la seguridad personal.    

En la Sentencia T-732 de 2016 esta   Corporación conoció de una acción de tutela contra el Oleoducto Central S.A. y   el Consorcio de Tierras, a quienes los accionantes estimaban responsables del   deterioro de su vivienda por el tránsito de maquinaria pesada que realizaban en   la vía contigua a su casa en el marco del proyecto de construcción de una   estación de bombeo de petróleo en el municipio de Páez, en el departamento de   Boyacá.    

Del material probatorio anexo al   expediente, la Sala consideró que las actividades realizadas por la parte   accionada habían tenido un impacto en el rápido deterioro de la casa del actor y   su núcleo familiar, pues el tráfico pesado influyó en un incremento de la   velocidad de los movimientos y afectó la estructura. Lo anterior, aunado los   factores de   inhabilitabilidad que presentaba el inmueble, como deficiencias en la construcción y el tipo de suelo   sobre el que se edificó, circunstancias que configuraban un riesgo para sus   vidas.     

Por lo anterior, la Corte ordenó al Oleoducto Central S.A., realizar   las reparaciones a la vivienda o en su defecto que reubicara de forma definitiva   a la familia, en un lugar que cumpliera con las condiciones de vivienda digna y   en un espacio similar al que habitaban.     

8. Examen de la vulneración al debido proceso en el caso   concreto    

La Sala encuentra probados los   siguientes hechos:    

(i) El 2 de noviembre de 2006 la   Alcaldía Local de Bosa profirió la Resolución No. 63 de 2006, mediante la cual   declaró infractores del Régimen Urbanístico y de Obras a: Juan Helí Vásquez   Rodríguez, Ramiro Gamboa, Alexandra Gamboa, Blanca Lidia Retavisca Rodríguez,   William Yofre Martínez Real, María Emma Beltrán, Raúl Salamanca González, Fabio   Argemiro Duque, José Adelmo Rivera, Ricardo Gómez Navarrete, Jacobo Gómez,   Sandra Patricia Fajardo Cuellar, Bertha García Neira, Luz Mabel Rojas Rodríguez,   Néstor Alberto Bello Wilches, Luis Felipe Rodríguez Cruz, Julio Aníbal Sandoval,   Edwin Jovanny Bayona, Desiderio Cortes Ramírez, José Danilo Ruge Wilches, José   Miguel Cárdenas, Adelmo Castillo Rozo, Eustaquio Amaya Gómez, Carlos Gómez   Duque, Jorge Gómez Rodríguez, y Alberto Pineda Muñoz, y demás responsables, por   las obras de construcción realizadas en el predio ESCOCIA, hoy VILLA CALI II   SECTOR, ubicado en la Carrera 86 A No. 56 B-31 Sur de la localidad de Bosa; se   impuso multa de $122.400.000 a Juan Helí Vásquez Rodríguez; y se ordenó la   demolición de todas las construcciones realizadas en el citado predio, el cual   se halla comprendido entre la Carrera 86 A y la Carrera 86 B entre Calles 55 Sur   y Calle 56 Sur, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 388   de 1997[133].      

(ii) En cumplimiento del artículo   44 del Decretó 01 de 1984[134], el 14 de noviembre de 2006 se notificó   personalmente al Agente Local del Ministerio Público y a los señores Raúl   Salamanca Gonzáles, Martha E. Rojas, Fabián Rendón, Juvenal Rojas, Fabio   Hernando Moreno, José Mahecha, Astrid Barreto Díaz, Néstor Bello, Graciela Reyes   Perdigón, Jaime Jiménez R, Yamile Monroy, María Ubaldina Cárdenas, Fabián   Leonardo Rodríguez, Alejandro Casas, Oscar Pineda Muñoz, Hernán Cadena Quiroga,   Edgar Pineda Muñoz, Miguel Cárdenas, Segundo Joselín Pardo y Daniel Rodríguez;   el 15 de noviembre de 2006 a Omaira Naranjo; el 16 de noviembre de 2006 a María   Argenis García, Jaime Peralta B, Edilma Peralta B y José Miguel Cárdenas; el 20   de noviembre de 2006 a Jacquelín Pedraza Durán, María Yolanda Alviares Pulido y   Dioselina Durán de Pedraza; el 21 de noviembre de 2006 a Francy Silvana Tabares   Bermúdez, María del Carmen Ojeda y Bertha García; el 30 de noviembre de 2006 a   José Ramiro Gamboa; el 31 de enero a Jorge Gómez Rodríguez y Julio Aníbal   Sandoval[135].       

(iii) Mediante edicto, que   permaneció fijado del 5 al 19 de febrero de 2007, se surtió la notificación de   quienes no comparecieron de forma personal[136].      

(iv) En escritos radicados bajo   los números 8410 del 21 de noviembre de 2006, 8710 del 30 de noviembre de 2006 y   8711 del 30 de noviembre de 2006 los responsables de las obras realizadas en el   predio de mayor extensión objeto del expediente 21 de 2006 recurrieron la   Resolución No. 63 de 2006.     

(v) Mediante Acto Administrativo   No. 67 del 9 de abril de 2007 la Alcaldía Local de Bosa resolvió confirmar en   todas sus partes la Resolución No. 63 de 2006. Lo anterior, al argumentar que   las obras realizadas en el predio anteriormente referido no contaban con   licencia de urbanismo o construcción. Asimismo, concedió el recurso de apelación   y ordenó el envío del expediente al Consejo de Justicia de la Secretaría   Distrital de Gobierno para lo de su competencia.    

(vi) El 15 de julio de 2016 el   Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor   de Bogotá mediante Acto Administrativo No. 340 de 2016 resolvió confirmar la   Resolución No. 63 de 2006 proferida por la Alcaldía Local de Bosa. Para la   autoridad que desató el recurso de apelación los recurrentes son responsables de   edificar sin contar con la respectiva licencia de construcción que de forma   previa exige la ley para la parcelación y construcción de unidades   habitacionales.    

Ahora bien, del recuento   probatorio previamente enunciado, las normas que regulaban el trámite de   notificación de los actos administrativos de carácter particular y de lo   expuesto en la parte considerativa de esta providencia, es posible concluir que   la Alcaldía Local de Bosa no vulneró el derecho al debido proceso administrativo   de los accionantes, por las razones que se exponen a continuación:    

(i) Contra la Resolución No. 63 de   2006 que ordenó demoler las obras construidas por los demandantes Nubia Pineda   Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa Tabares Bermúdez,   Alejandro Casas, José Isaías Mahecha Rodríguez, Gerardo Cruz Cárdenas, Francy   Silvana Tabares Bermúdez y Nora Niño Higuera se interpuso el recurso de   reposición y en subsidio de apelación, en algunos casos por el accionante   directamente y en otros por el vendedor o antiguo poseedor[137].    

(ii) En los asuntos   concernientes a los actores Manuel Esteban Díaz y María Ana Hely Bejarano, la   Administración Local de Bosa realizó todas las actuaciones pertinentes para   darles a conocer sobre el proceso administrativo por infracción del Régimen   Urbanístico a los señores William Yofre Martínez Real y Blanca Lidia Retavisca,   vendedores de los inmuebles en posesión de los referidos demandantes. No siendo   posible la notificación personal de la Resolución No. 63 de 2006, se surtió el   trámite en los términos que establecía el artículo 45 del Decreto 01 de 1984[138].    

(iii) En los casos que   involucran a los accionantes Fabio Hernando Moreno Montenegro y Consuelo Pineda   Muñoz del material probatorio anexo al expediente de tutela, se verificó que   obran notificaciones personales por parte de la accionada. No obstante, no   ejercieron los recursos de ley[139].    

(iv) Todos los ciudadanos   declarados infractores del Régimen Urbanístico mediante Resolución No.  63   de 2006, fueron debidamente informados por la Alcaldía Local de Bosa sobre el   proceso administrativo adelantado en su contra, así como, del Acto   Administrativo que puso fin a la actuación[140].    

(v) Con el objeto de garantizar el   derecho de defensa y contradicción y en aplicación al principio de publicidad,   la Alcaldía Local Bosa informó a los responsables de las obras realizadas en el   predio de mayor extensión, ubicado en la Carrera 86 A No. 56 B-31 Sur,    mediante avisos fijados en la ciudad de Bogotá los días 15 de agosto[141] y 28 de   septiembre[142] de 2006   que en esa entidad municipal se adelantaría actuación administrativa por   contravención al Régimen de Urbanismo y de obras (Ley 388 de 1997).    

(vi) Mediante Resolución No. 67   del 9 de abril de 2007, la Alcaldía Local de Bosa resolvió los recursos de   reposición presentados por los interesados. En dicha decisión se negó la   revocatoria del acto administrativo atacado y se concedió el recurso de   apelación ordenando el envío de la actuación a la autoridad competente, de lo   cual se notificó al Agente Local del Ministerio Público el 29 de abril de 2007[143].    

(vi) El Consejo de Justicia de la   Secretaría Distrital de Gobierno mediante Acto Administrativo No. 340 del 15 de   julio de 2016 resolvió confirmar la Resolución No. 63 de 2006 proferida por la   Alcaldía Local de Bosa, por la cual se decidió de fondo la actuación   administrativa 21 de 2006.    

Para la Sala la protección al   derecho fundamental al debido proceso pretendida por los accionantes en el   presente caso no está llamada a prosperar. Lo anterior, por cuanto de los   elementos allegados por las partes se puede concluir que la Resolución No. 63 de   2006, a través de la cual se declararon infractores del Régimen Urbanístico y de   Obras a unas personas que edificaron sin contar con licencias de construcción en   el lote que hoy se conoce como VILLA CALI II SECTOR, se impuso una sanción de   multa y se ordenó la demolición de todas las obras realizadas en el precitado   predio, fue notificada en los términos establecidos en los artículos 44, 45 y 48   del Decreto 01 de 1984, norma vigente al momento de proferir el acto   administrativo objeto de debate en el presente caso.    

Como quedó probado en el asunto   objeto de revisión, los hoy accionantes Alejandro Casas Lizarazo, José Antonio   Carrillo, José Isaías Mahecha Rodríguez, Fabio Hernando Moreno, Francy Tabares,   Lisa Tabares Bermúdez, Nubia Pineda, Yamile Monroy Lozano y Jhon Alexander   García interpusieron debidamente y de forma oportuna los recursos de reposición   y en subsidio el de apelación.    

Respecto de los otros   peticionarios: Gerardo Cruz Cárdenas, Manuel Esteban Díaz Martínez, José Mora   Ortiz, Nora Niño Higuera, Consuelo Pineda y María Helí Bejarano, los   correspondientes recursos fueron presentados respectivamente por: Nelson Camargo   Cajamarca, Blanca Lidia Retravisca Rodríguez, Víctor Eduardo Medina, José Ramiro   Gamboa, Pompilio Espitia Olaya y William Yofre Martínez, personas que le   vendieron la posesión a los hoy peticionarios y quienes para la fecha de la   expedición de la Resolución No. 63 de 2006 ostentaban la calidad de poseedores   de las obras sobre las cuales recae la orden de demolición, en otras palabras,   eran a quienes la Alcaldía Local de Bosa debía notificar en ese momento.    

Como resultado de los recursos   formulados contra el Acto Administrativo No. 63 de 2006, se profirió la   Resolución No. 67 del 9 de abril de 2007 mediante la cual se resolvieron los   recursos de reposición presentados por los interesados. Asimismo, la Sala de   Decisión de Justicia de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico   y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno   mediante Acto Administrativo No. 340 del 15 de julio de 2016 resolvió confirmar   la Resolución No. 63 de 2006 proferida por la Alcaldía Local de Bosa, por la   cual se decidió de fondo la actuación administrativa 21 de 2006.    

Al realizar el análisis de la   Resolución No. 340 del 15 de julio de 2016 se evidencia que a folios 13 y 14 de   dicho documento se encuentra la lista de quienes interpusieron los precitados   recursos, lo que contrastado con los demás elementos probatorios, como las   promesas de venta de los derechos de posesión de los accionantes y las   constancias de notificación del Acto Administrativo No. 63 de 2006 evidencia que   efectivamente sí se les respetó a los actores y a sus vendedores el debido   proceso y por ende el derecho de defensa de que son titulares, garantías que son   objeto de reclamo en la presente acción de tutela.    

En conclusión, la Sala Séptima de   Revisión encuentra probado que en el presente caso no se vulneró el derecho   fundamental al debido proceso de los accionantes con la expedición de la   Resolución No. 63 del 2 de noviembre de 2006, pues las actuaciones   administrativas dentro del trámite de notificación desplegadas por la Alcaldía   Local de Bosa se ajustaron a los estrictos requisitos establecidos por el   legislador.    

9. Examen de la existencia de   la vulneración de derecho a la vivienda digna    

Procede la Sala al estudio del   segundo problema jurídico planteado en el presente caso. En el numeral tercero   de la Resolución No. 63 del 2 de noviembre de 2006 se ordenó “la demolición   de las obras de construcción realizadas en el predio de mayor extensión ubicado   en la Carrera 86A No. 56B-31 Sur Sector ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR   comprendido entre la Carrera 86A a la Carrera 86 B y Calle 55 SUR a la Calle   56C”, acto expedido en el marco de una actuación administrativa iniciada por   la presunta violación al Régimen Urbanístico y de obras, tramitado en primera   instancia por la Alcaldía Local de Bosa y en segunda instancia por el Consejo de   Justicia de Bogotá.    

Para los accionantes, dicha   orden vulnera su derecho fundamental a la vivienda digna. Por su parte, la   accionada alega que nunca desconoció las garantías constitucionales de los   peticionarios, pues simplemente se pretendía salvaguardar el derecho a la vida y   a la seguridad de quienes cometieron una infracción urbanística al edificar sus   casas sin licencia de construcción y sin cumplir con los requerimientos técnicos   básicos de sismoresistencia exigidos por ley.    

En ese sentido, se tiene que la   Resolución No. 63 de 2006 dio a los demandantes un plazo de 60 días para   efectuar la demolición total de los inmuebles, según el numeral quinto del   artículo segundo de la Ley 810 de 2003. Sin embargo, en sede de Revisión se   constató que no se ha llevado a cabo ningún proceso para materializar el   derrumbe de las casas.    

En el caso concreto la Alcaldía   Local de Bosa a través de la sanción impuesta pretende salvaguardar a las   personas que habitan en unas construcciones que, por no contar con una licencia   de construcción, podrían tener la posibilidad de riesgos extraordinarios que   ponen en peligro los bienes jurídicos más esenciales, como la vida y la   seguridad de quienes las habitan. Por lo tanto, se debe concluir que el proceso   administrativo contra los accionantes se encuentra respaldado en las finalidades   de las normas de urbanismo. Como se anotó previamente, el objetivo de las   licencias de construcción es garantizar la seguridad física de los ocupantes de   las viviendas.    

Así las cosas, se debe   establecer si se produce de manera cierta y evidente una amenaza sobre el   derecho a la vivienda digna y a la seguridad personal de los accionantes y sus   familias al pretender que la administración les permita continuar habitando en   sus casas y sin que sean obligados a demolerlas a pesar de no tener licencia de   construcción.    

Entrando en materia, la Sala   concluye que con la sanción impuesta a las personas relacionadas en  el   numeral primero de la Resolución No. 63 de 2006, entre las cuales se encuentran   algunos de los ahora accionantes, la Alcaldía Local de Bosa actuó dentro de sus   facultades legales, dando aplicación a las normas vigentes que sobre el tema se   han expedido a nivel distrital y nacional[144].    

Lo anterior, en virtud de los   preceptos legales que regulan el ordenamiento del territorio que establecen la   necesidad de obtener una licencia para hacer una construcción, de lo contrario   se incurre en una infracción urbanística y se presenta la posibilidad de la   imposición de una sanción, que en el caso de falta de licencia es la demolición   de la obra. En ese sentido, se encuentra que la actuación de la administración   en el caso concreto se ajustó a lo regulado en la legislación vigente en el   país, pues al verificar que los infractores no tenían licencia alguna para   ejecutar la obra, se ordenó la demolición de la construcción.    

Así las cosas, es claro que la   Resolución No. 63 de 2006 se encuentra en firme, pues no existe duda sobre su   validez y su legalidad no ha sido objeto de controversia.     

No obstante, no basta con   establecer la legalidad de la intervención en las casas de los accionantes para   determinar que el derecho a su vivienda digna no fue injustamente perturbado por   parte de las autoridades públicas. Para la Sala la medida adoptada por la   Alcaldía Local de Bosa y confirmada por el Consejo de Justicia de Bogotá resulta   a todas luces desproporcionada frente a la referida garantía constitucional de   los peticionarios. Tal afirmación encuentra sustento en lo siguiente:    

En las viviendas sobre las   cuales pesa la orden de demolición viven aproximadamente catorce familias   conformadas por cada uno de los accionantes juntos con sus hijos menores de edad   y adultos mayores. Ante la afirmación de tal hecho, la Administración no tuvo   reparo alguno, razón por la cual se da por cierto.    

De las pruebas obrantes en el   expediente, se evidencia que entre los años 2006 y 2016 los poseedores de las   construcciones encontraron ajustado a derecho su actuación, esto es, la   construcción de sus viviendas, pues durante 10 años la Alcaldía Local de Bosa no   ejecutó, directamente o a través de alguna autoridad en materia urbanística,   acciones tendientes a suspender las obras que en dicho lapso se adelantaban o se   habían adelantado en el Sector  conocido como “Escocia” hoy VILLA CALI II   SECTOR de la localidad de Bosa. Realidad fáctica que fue corroborada por la   Directora Jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, obrando en   representación de la Alcaldía Local de Bosa, al informa a este Despacho que   “no se observa dentro del expediente diligencias de sellamiento o suspensión de   obras con posterioridad al 2 de noviembre de 2006”.     

Para la Alcaldía fue suficiente la   visita técnica realizada el 24 de abril de 2006 por el arquitecto Eduardo Acosta   adscrito a la Subdirección de Control de Vivienda del DAMA[145], donde se verificó que los poseedores no   contaban con licencia de construcción de las obras realizadas en el predio   ubicado en la carrera 86 A No. 56 B -31 Sur. En el referido informe, el nombrado   profesional concluyó que “el proceso constructivo adolece de norma de sismo   resistencia, en razón de la escasa postura en acero de refuerzo”[146].     

No obstante, mediante Auto del   primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018), la Sala Séptima de Revisión   requirió a la Alcaldía Local de Bosa para que informara sobre los conceptos   técnico científicos sobre el cumplimiento de las normas de sismo resistencia que   tuvo en cuenta para adoptar la Resolución 63 de 2006 y sobre cuáles inmuebles de   los accionantes se adelantaron visitas de control y seguimiento.    

En oficio del siete (9) de marzo   de dos mil dieciocho (2018), la Alcaldía Local de Bosa informó a este Despacho   que, luego de la expedición de la Resolución No. 63 de 2006, únicamente se   realizó una visita ocular el 25 de febrero de 2015 en el terreno donde viven los   accionantes, es decir, 9 años después de proferido el acto administrativo   cuestionado. Igualmente, indicó que para ese ente administrativo no fue posible   determinar si las viviendas de los accionantes cumplen o no con las normas de   sismo resistencia, entre otras razones, porque la Alcaldía no cuenta con los   instrumentos para realizar las mediciones pertinentes[147].    

Asimismo, de las pruebas   aportadas al proceso de tutela se verifica que los accionantes no solo   edificaron sus casas, sino que realizaron las diligencias previas para que se   les suministrara, de manera eficiente, la prestación de los servicios   domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas.     

Aunado a lo anterior, se   estableció en el sector donde habitan los accionantes una nomenclatura alfa   numérica precisa, logrando individualizar cada predio y se han proferido a   través de los años las facturas para el pago del Impuesto Predial Unificado en   cabeza de cada uno de los actores en calidad de poseedores de sus inmuebles.    

Para la Sala, los hechos   anteriormente descritos generaron en los accionantes un estado de confianza   legítima precaria, pues la falta de diligencia por parte de la Alcaldía Local de   Bosa para frenar el avance de las construcciones configuró una expectativa sobre   la posibilidad de formalizar sus viviendas.     

De otro lado, cabe señalar por parte de la Sala, que la   Alcaldía Local de Bosa no tuvo en cuenta, dentro de sus consideraciones, que el   sector en el cual viven los accionantes se encuentra en proceso de legalización   desde el 12 de julio 2006, según petición formulada por el presidente de la   Junta de Acción Comunal[148] del desarrollo VIILLA CALI II SECTOR ante el   Departamento Administrativo de Planeación Distrital para la Legalización de   Barrios[149].  Solicitud que, según se informa en el   material probatorio anexo al expediente de la referencia, fue devuelto en el año   2013 a la Secretaría de Hábitat de Bogotá para subsanar las inconsistencias   presentadas en los planos aportados para la legalización[150].      

Tal circunstancia resulta de vital   importancia toda vez que la Alcaldía accionada en la Resolución No. 63 de 2006   fundó su decisión de ordenar la demolición de las viviendas en el hecho de que   “en el caso objeto de esta actuación administrativa, se demostró que   efectivamente las obras de construcción se están realizando en un terreno que no   tiene licencia de Urbanismo, por lo tanto es evidente que los infractores no se   pueden adecuar a la norma obteniendo la correspondiente licencia de   construcción, luego la sanción a imponer a los responsables de las obras debe   ser la establecida en el artículo segundo, numeral quinto de la ley 810 de 2003[151]”[152]. Lo anterior, sin entrar a analizar por qué la   solicitud de legalización del predio VIILLA CALI II SECTOR, formulada 4 meses   antes de proferir el citado acto administrativo no había sido resuelta y,   desconociendo que la orden de demoler los inmuebles ante la posibilidad de que   se formalizara la situación jurídica del barrio, conllevaría un perjuicio   irremediable para todos los poseedores.    

En la misma irregularidad incurrió   el Consejo de Justicia al resolver el recurso de apelación presentado contra el   acto acusado, pues al abordar la incidencia del trámite de legalización en curso   hace diez años, consideró que “la existencia del trámite de legalización y su   declaratoria por la autoridad, no implica de modo alguno la legalización de las   construcciones existentes ni el saneamiento de la propiedad de los ocupantes del   terreno, como tampoco constituye título traslaticio de dominio, ni modo de   adquisición del derecho de propiedad”[153]. Por lo anterior, concluyó que “los hechos   constitutivos de infracción urbanística y las sanciones impuestas en   consecuencia, se mantiene incólumes hasta tanto un acto administrativo o una   decisión judicial los revoque parcial o totalmente”[154].       

Es claro que tal situación debió   ser tenida en cuenta por parte de la administración al momento de proferir y   confirmar la orden de demolición de los inmuebles, pues el acto administrativo   mediante el cual se aprueba la legalización hace las veces de licencia de   urbanismo, con base en el cual se tramitarán las licencias de construcción que   para el efecto se otorguen. En esa medida los infractores del Régimen   Urbanístico y de Obras relacionados en la Resolución No. 63 de 2006, no contaban   con la posibilidad de adecuarse a las normas obteniendo las licencias   correspondientes en los términos del artículo 3 de la Ley 810 de 2003. A saber:    

“ARTÍCULO 3o. El artículo 105 de la Ley 388 de   1997 quedará así:    

Artículo 105. Adecuación a las normas. En   los casos previstos en el numeral 3 del artículo precedente, en el mismo acto   que impone la sanción se ratificará la medida policiva de suspensión y   sellamiento de las obras y se dispondrá de un plazo de sesenta (60) días para   que el infractor se adecue a las normas obteniendo la licencia correspondiente.   Si vencido este plazo no se hubiere obtenido la licencia, se procederá a ordenar   la demolición de las obras ejecutadas a costa del interesado y la imposición de   las multas sucesivas en la cuantía que corresponda, teniendo en cuenta la   gravedad de la conducta infractora, además de la ratificación de la suspensión   de los servicios públicos domiciliarios. (Negrillas agregadas).    

En los casos previstos en el numeral 4 del   artículo 104 de la presente ley, en el mismo acto que impone la sanción se   ordenará la suspensión de los servicios públicos domiciliarios y se ratificará   la medida policiva de suspensión y sellamiento de las obras. El infractor   dispondrá de sesenta (60) días para adecuar las obras a la licencia   correspondiente o para tramitar su renovación, según sea del caso. Si vencido   este plazo no se hubiere tramitado la licencia o adecuado las obras a la misma,   se procederá a ordenar, a costa del interesado, la demolición de las obras   ejecutadas según la licencia caducada o en contravención a la misma, y a la   imposición de las multas sucesivas, en la cuantía que corresponda, teniendo en   cuenta la gravedad de la conducta infractora, además de la ratificación de la   suspensión de los servicios públicos domiciliarios”.    

La Sala considera que el   fundamento legal de dichos actos desconoce la realidad fáctica de la situación   de los accionantes, pues está probado que ante la Secretaría Distrital del   Hábitat de Bogotá se está adelantando el proceso de legalización del “desarrollo   Villa Cali II Sector”, petición que fue presentada el 12 de julio de 2006, es   decir, hace doce años, sin que a la fecha de la formulación de la acción de   tutela de la referencia (14 de junio de 2017) se haya resuelto.    

La anterior situación de   indefinición aunada a la ausencia de licencia de construcción ocasiona que los   inmuebles donde habitan los accionantes en calidad de poseedores sean acreedores   de la sanción impuesta por la administración, en cumplimiento del artículo 104   de la Ley 388 de 1997, y que la misma tenga una justificación constitucional   válida. Por lo tanto, la Sala Séptima de Revisión no puede acceder a la petición   de los accionantes respecto de decretar la nulidad del numeral tercero de la   parte resolutiva de la Resolución No. 63 de 2006 e inaplicar las normas sobre   construcción.    

No obstante, ante la inminente   afectación al derecho fundamental a la vivienda digna de los peticionarios y   ante la imposibilidad para adquirir la licencia de construcción o adelantar el   trámite de reconocimiento de edificaciones construidas en los términos del   artículo 2.2.6.4.1.1 del Decreto 1077 de 2015 hasta que la   Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá conjuntamente con la Secretaría   Distrital del Hábitat de Bogotá se pronuncien sobre la legalización del barrio   denominado “desarrollo Villa Cali II Sector”, la Sala procederá, con base en el   principio de solidaridad, a ordenar las siguientes medidas con el fin de   proteger la garantía constitucional alegada en esta oportunidad.    

La Sala Séptima de Revisión revocará la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito   con Función de Conocimiento de Bogotá, el veintidós (22) de agosto de dos mil   diecisiete (2017), que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Sesenta y Tres   Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, el treinta (30)   de junio de dos mil diecisiete (2017), que declaró improcedente la acción de   tutela impetrada por Nubia Esperanza   Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa Tabares,   Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez, Gerardo   Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz, Francy   Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano Bejarano y   Nora Niño Higuera contra la Alcaldía Local de Bosa y la Secretaría de Gobierno   Distrital a través de la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas,   Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá.   En su lugar, concederá el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes.    

En consecuencia, ordenará a la   Alcaldía Local de Bosa, que suspenda la ejecución de los numerales tercero[155] y cuarto[156] de la   Resolución No. 63 de 2006, hasta tanto la Secretaría   Distrital de Planeación de Bogotá se pronuncie de forma definitiva   sobre la legalización del sector denominado “desarrollo Villa Cali II Sector”,   dentro del cual se ubican las obras de construcción en posesión de los señores Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio   Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha   Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando   Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz, Francy Silvana Tabares Bermúdez, José   Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano Bejarano y Nora Niño Higuera.   Específicamente, en barrio “ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR”, comprendido entre   la carrera 86A a la carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle 56C Sur.    

En atención al informe técnico   remitido a esta Corporación por el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y   Cambio Climático – IDIGER, mediante el cual advirtió que las viviendas de los   accionantes “presentan algunas deficiencias constructivas relacionadas   principalmente con la continuidad de los elementos de confinamiento y amarre de   tipo vigas y columnas”[157], se ordenará a la Alcaldía Local de Bosa que, en un plazo no   superior a dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta decisión,   verifique mediante un estudio técnico el compromiso de estabilidad y   habitabilidad de las catorce (14) viviendas de los accionantes, a fin de   identificar las edificaciones que en la actualidad representan un peligro grave   e inminente para sus habitantes, y que amerite su reubicación inmediata.    

Luego de realizado el referido   estudio técnico, la Alcaldía Local de Bosa deberá otorgarles   un albergue temporal a las familias que se encuentren expuestas a un riesgo no   tolerable. Lo anterior, hasta que los poseedores reubicados adelanten los trámites pertinentes para obtener   una licencia de construcción en la   modalidad de reforzamiento estructural en los estrictos términos que   establece el numeral 6 del artículo 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015 y se   ejecuten las obras necesarias para cumplir con los requerimientos de sismo   resistencia establecidos en el ordenamiento legal.      

Se ordenará a la Secretaría de Hábitat de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá que, junto con las entidades   competentes, en un término no superior a dieciocho (18) meses contados a partir   de la notificación de esta providencia, ejecuten los estudios técnicos, la   cartografía, el trabajo de Catastro y las actuaciones administrativas necesarias   para la normalización del predio  “ESCOCIA, HOY VILLA CALI II SECTOR”, comprendido entre la carrera 86A a la   carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle 56C Sur, y se proceda a expedir el acto   administrativo mediante el cual se de iniciación al trámite de legalización. Lo   anterior, luego de verificarse el cumplimiento de los requisitos legales   establecidos por la administración distrital en este tipo de procesos.    

Asimismo, se ordenará a los   accionantes que, en un plazo máximo   de veinticuatro (24) meses   contados a partir de la notificación del presente fallo,  adelanten los trámites pertinentes   para obtener una licencia de   construcción en la modalidad de reforzamiento estructural en los   estrictos términos que establece el numeral 6 del artículo 2.2.6.1.1.7 del   Decreto 1077 de 2015. Lo anterior, con el objeto de acondicionar los inmuebles   donde actualmente residen los actores a niveles adecuados de seguridad sismo   resistente de acuerdo con los requisitos de la Ley 400 de 1997, sus decretos   reglamentarios, o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el   Reglamento colombiano de construcción sismo resistente y la norma que lo   adicione, modifique o sustituya. La expedición de esta licencia no implicará   aprobación de usos ni autorización para ejecutar obras diferentes a las del   reforzamiento estructural.    

Lo anterior, sin perjuicio del   posterior cumplimiento de las normas urbanísticas vigentes, el acto de   legalización y/o el reconocimiento de las edificaciones construidas por los   demandantes.    

Se advertirá a la Alcaldía Local   de Bosa que en caso de que el concepto de legalización del predio objeto de   debate emitido por la Secretaría   Distrital de Planeación de Bogotá fuera negativo, y se llegare a   proceder con el derrumbe de las viviendas de los accionantes, en cualquier   circunstancia la administración distrital se abstendrá de demoler los inmuebles   hasta tanto se les brinde a los actores una alternativa habitacional en   condiciones dignas mediante los programas de vivienda para personas de bajos   recursos económicos, así como la posibilidad de albergue temporal en caso de   requerirlo mientras los demandantes adquieren una solución permanente de   vivienda.    

En todo caso, los costos de la   demolición deben correr por cuenta de esa autoridad administrativa, pues sería   doblemente gravoso para los actores tener que pagar por este procedimiento si se   tiene en cuenta que la imposibilidad de acceder a las licencias de construcción   se debe a la demora en resolver el proceso de legalización del barrio donde   habitan, por parte de la Secretaría   Distrital de Planeación de Bogotá, y ante la situación de   vulnerabilidad de los accionantes.    

III.    DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la   Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Levantar la suspensión de términos decretada en el presente   proceso.    

SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito con Función   de Conocimiento de Bogotá, el veintidós (22) de agosto de dos mil diecisiete   (2017), que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Sesenta y Tres Penal   Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, el treinta (30) de   junio de dos mil diecisiete (2017), que declaró improcedente la acción de tutela   impetrada por Nubia Esperanza Pineda   Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa Tabares, Alejandro   Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz   Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz, Francy   Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano Bejarano y   Nora Niño Higuera contra la Alcaldía Local de Bosa y la Secretaría de Gobierno   Distrital a través de la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas,   Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá. En su lugar, CONCEDER el amparo del   derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes,   por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.     

TERCERO.- ORDENAR a la Alcaldía Local de Bosa, que suspenda la   ejecución de los numerales tercero[158] y cuarto[159] de la   Resolución No. 63 del 2 de noviembre de 2006, hasta tanto la   Secretaría Distrital de Planeación   de Bogotá se pronuncie de forma definitiva sobre la legalización del sector   denominado “desarrollo Villa Cali II Sector”, dentro del cual se ubican las   obras de construcción en posesión de los señores Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile   Lozano Monroy, Lisa Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel   Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro,   Consuelo Pineda Muñoz, Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María   Ana Hely Bejarano Bejarano y Nora Niño Higuera. Específicamente, en barrio   “ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR”, comprendido entre la carrera 86A a la   carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle 56C Sur.    

CUARTO.- ORDENAR a la   Alcaldía Local de Bosa que, en un plazo no superior a dos (2) meses contados a partir de la   notificación de esta decisión, verifique mediante un estudio técnico el   compromiso de estabilidad y habitabilidad de las catorce (14) viviendas de los   accionantes, a fin de identificar las edificaciones que en la actualidad   representan un peligro grave e inminente para sus habitantes, y que amerite su   reubicación inmediata.    

Luego de realizado el referido estudio técnico, la   Alcaldía Local de Bosa deberá otorgarles un albergue temporal a las familias que se   encuentren expuestas a un riesgo no tolerable.    

Parágrafo.- Esta   medida provisional de albergue deberá extenderse hasta tanto los   poseedores reubicados adelanten los   trámites pertinentes para obtener una licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural  en los estrictos términos que establece el numeral 6 del artículo   2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015 y se ejecuten las obras necesarias para   cumplir con los requerimientos de sismo resistencia establecidos en el   ordenamiento legal.      

QUINTO.- ORDENAR a   la Secretaría de Hábitat de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá que, en un término no superior a   dieciocho (18) meses contados a partir de la notificación de esta providencia,   ejecuten los estudios técnicos, la cartografía, el trabajo de Catastro y las   actuaciones administrativas necesarias para la normalización del predio “ESCOCIA, HOY VILLA CALI II SECTOR”, comprendido   entre la carrera 86A a la carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle 56C Sur, y se   proceda a expedir el acto administrativo mediante el cual se de iniciación al   trámite de legalización. Lo anterior, luego de verificarse el cumplimiento de   los requisitos legales establecidos por la administración distrital en este tipo   de procesos.    

SEXTO.- ORDENAR a Nubia   Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa   Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez,   Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz,   Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano   Bejarano y Nora Niño Higuera que, en un plazo máximo de veinticuatro (24) meses, adelanten los trámites pertinentes para obtener   una licencia de construcción en la   modalidad de reforzamiento estructural en los estrictos términos que   establece el numeral 6 del artículo 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015. Lo   anterior, con el objeto de acondicionar los inmuebles donde actualmente residen   a niveles adecuados de seguridad sismo resistente de acuerdo con los requisitos   de la Ley 400 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo   Resistente y la norma que lo adicione, modifique o sustituya. La expedición de   esta licencia no implicará aprobación de usos ni autorización para ejecutar   obras diferentes a las del reforzamiento estructural.    

SÉPTIMO.-   ADVERTIR a la Alcaldía Local de Bosa que en caso de que el   concepto de legalización del predio objeto de debate emitido por la Secretaría Distrital de Planeación de   Bogotá fuera negativo, y se llegare a proceder con el derrumbe de las viviendas   de los accionantes, en cualquier circunstancia la administración distrital se   abstendrá de demoler los inmuebles hasta tanto se les brinde a los actores una   alternativa habitacional en condiciones dignas mediante los programas de   vivienda para personas de bajos recursos económicos, así como la posibilidad de   albergue temporal en caso de requerirlo mientras los demandantes adquieren una   solución permanente de vivienda.    

En todo caso, los costos de la demolición deben correr por   cuenta de la Alcaldía Local de Bosa, en atención a la situación de vulnerabilidad de los accionantes.    

OCTAVO.-  Por Secretaría General líbrese la comunicación   prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese   y cúmplase.    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Secretaria General    

[1] En adelante Consejo de Justicia de Bogotá.    

[2]  Folio 73 del cuaderno principal del expediente (En   adelante se entenderá que todos los folios a los que se haga referencia hacen   parte del cuaderno principal a menos que se indique expresamente lo contrario).     

[3] Folio 74. Visita realizada por un profesional adscrito a la Subdirección de Control de Vivienda del   Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA.    

[4] Folio 233.    

[5] Folios 75 y 76.      

[6] Folios 78-84.    

[7] Folio 77.    

[8] Folio 280 del cuaderno Nro. 1 de pruebas. El 16 de agosto de 2006 la señora Bertha García Neira rindió   descargos dentro de la actuación administrativa 21/06, en calidad de poseedora   de un inmueble.    

[9] Folio 303 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[10]  Folios 323-339 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[11] Folios 340-346 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[12]  Folio 304 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[13] Folios 347-355, 358, 359 y 362 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[14] Folios 390-391 del cuaderno Nro. 1 de   pruebas.    

[15] Folio 392 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[16] Las 26 personas a las que la Alcaldesa Local de Bosa declaró como   infractores del Régimen Urbanístico y de Obras son: Juan Helí Vásquez Rodríguez,   Ramiro Gamboa, Alexandra Gamboa, Blanca Lidia Retavisca Rodríguez, William Yofre   Martínez Real, María Emma Beltrán, Raúl Salamanca González, Fabio Argemiro   Duque, José Adelmo Rivera, Ricardo Gómez Navarrete, Jacobo Gómez, Sandra   Patricia Fajardo Cuellar, Bertha García Neira, Luz Mabel Rojas Rodríguez, Néstor   Alberto Bello Wilches, Luis Felipe Rodríguez Cruz, Julio Aníbal Sandoval, Edwin   Jovanny Bayona, Desiderio Cortés Ramírez, Carlos Julio Duarte, José Danilo Ruge   Wilches, José Miguel Cárdenas, Adelmo Castillo Rozo, Eustaquio Amaya Gómez,   Jorge Gómez Rodríguez y Alberto Pineda Muñoz.    

[17] Folios 400-411 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[18] El documento que contiene el recurso de reposición y apelación contra la Resolución No. 63/06 se encuentra dentro de los anexos de   la acción de tutela. Folios 512-517 del cuaderno Nro. 1   de pruebas.    

[19] Folios 523-524 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[20] Los oficios del 13 de diciembre de 2006, en los que la oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Bosa solicitó a las personas declaradas   como infractores del Régimen Urbanístico y de Obras que comparecieran para   notificarse de la Resolución Nro. 63/06 se dirigieron a: Juan Helí Vásquez   Rodríguez, Alexandra Gamboa, Blanca Lidia Retavisca Rodríguez, William Yofre   Martínez Real, María Emma Beltrán, Fabio Argemiro Duque, José Adelmo Rivera,   Ricardo Gómez Navarrete, Jacobo Gómez, Sandra Patricia Fajardo Cuellar, Luz   Mabel Rojas Rodríguez, Luis Felipe Rodríguez Cruz, Julio Aníbal Sandoval, Edwin   Jovanny Bayona, Desiderio Cortés Ramírez, Carlos Julio Duarte, José Danilo Ruge   Wilches, Adelmo Castillo Rozo, Eustaquio Amaya Gómez, Jorge Gómez Rodríguez y   Alberto Pineda Muñoz. Folio 5-25 del cuaderno Nro. 2 de   pruebas.    

[21]  Folios 457 al 459 del cuaderno No. 1.    

[22] Folio 137 del cuaderno Nro. 2 de pruebas.    

[23]  Folios 150-169 del cuaderno Nro. 2 de pruebas.    

[24]  Folios 171-190 del cuaderno Nro. 2 de pruebas.    

[26] Folio 38. En el escrito tutelar los accionantes no precisan la   conformación de las familias; no obstante, de las fotografías aportadas como   material probatorio al expediente se evidencia que efectivamente en las casas   objeto de debate viven niños, niñas, adolescentes y adultos mayores.   Adicionalmente, los demandantes anexan copia de los registros civiles y de las   tarjetas de identidad de los menores de edad.     

[27]  Folio 39.    

[28] Folio 69 del cuaderno principal del expediente.    

[29] Respuesta allegada al proceso de tutela después de proferido el fallo   de primera instancia (30 de junio de 2017).    

[30] Folio 187 del cuaderno principal del expediente.       

[31] Respuesta allegada al proceso de tutela después de proferido el fallo   de primera instancia (30 de junio de 2017).    

[32] Ibídem.    

[33] Folios 216-217 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[34]  Folio 218 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[35]  Folios 219-221 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[36] Folio 92 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[37] Folios 93 y 105 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[38] Folios 99-103 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[39] Folio 194 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[40] Folios 195-196 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[41] Folios 204-213 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[42]  Folio 33 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[43]  Folio 34 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[44] Folios 35 y 38 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[45] Folios 187-188 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[46] Folio 189 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[47] Folios 190 y 192 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[48] Folios 110-111 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[49] Folios 112-113 y 118-119 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[50] Folios 120-129 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[51] Folio 170 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[52] Folio 171 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[53] Folios 173-174 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[54] Folios 41-42 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[55] Folio 43 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[56]  Folios 47-52 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[57]  Folios 70-71 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[58] Folios 72-77 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[59]  Folios 79-90 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[60] Folio 5 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[61] Folios 6-8 y 10-11 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[62] Folios 17-18 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[63]  Folios 20-21 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[64] Folios 22-24 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[65] Folios 29-31 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[66] Folios 131 y 136-137 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[67] Folios 132-135 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[68] Folios 147-150 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[69] Folio 157 y 166 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[70] Folios 161-163 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[71] Folios 164-165 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[72] Folio 54 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[73] Folios 55-57 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[74] Folios 58 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[75] Folios 59-68 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.    

[76] En Auto del 1 de marzo de 2018 se ordenó   suspender los términos para fallar en el   presente proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 64 del Acuerdo   02 de 2015 de la Corte Constitucional.    

[78]  Folio 184 del cuaderno constitucional.    

[79] Al respecto la Sentencia T-222 del 2014, indicó que: “No puede   predicarse idoneidad y eficacia de un recurso sin hacerse un análisis concreto.   Ello implica que el juez constitucional despliegue una carga argumentativa a fin   de determinar la procedencia de la tutela. No es dable en un Estado Social de   Derecho que un juez constitucional niegue por improcedente un amparo   constitucional sin si quiera analizar, paso a paso, el requisito de   subsidiariedad.”    

[80] En ciertos casos, además, este puede ser un argumento para proveer   una solución principal y definitiva. En ese sentido, la sentencia T-396 de 2009   señala: “[L]a acción de tutela procederá como mecanismo principal y   definitivo en el evento en que el medio judicial previsto para este tipo de   controversias no resulte idóneo y/o eficaz en el caso concreto.” Esta   posición ha sido reiterada por las sentencias T-820 de 2009, T-354 de 2012,   T-140 de 2013, T-491 de 2013, T-327 de 2014, T-471 de 2014 y T-350 de 2016,   entre muchas otras.    

[81] Al respecto, ver Sentencia T-094 de 2013.    

[82] Sentencia T-514 de 2003, reiterado en sentencias T-451 de 2010 y   T- 956 de 2011.    

[83] Al respecto, ver Sentencias T-789 de 2012, T-066 de 2009 y T-030 de   2015, entre otras.    

[84] SU-499 de 2016.    

[85] Folio 38. En el escrito tutelar los accionantes no precisan la   conformación de cada una de las familias; no obstante, de las fotografías   aportadas como material probatorio al expediente se evidencia que efectivamente   en las casas objeto de debate viven niños, niñas, adolescentes y adultos   mayores. Adicionalmente, los demandantes anexan copia de los registros civiles y   de las tarjetas de identidad de los menores de edad.     

[86]  Mediante Resolución No. 340 del 15 de julio de 2016.    

[87] En la Resolución No. 63 de 2006 se concedió   un plazo de 60 días para que los accionantes demolieran sus casas. No obstante,   en sede de revisión, la Sala Séptima de Revisión decretó como medida provisional   de protección de derechos que la Alcaldía Local de Bosa se   abstuviera de ejecutar la demolición del predio ubicado en la carrera 86A No.   56B -31 sur, Sector “ESCOCIA HOY VILLA CALI II”, comprendido entre la   carrera 86A a la carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle 56C Sur; hasta tanto   esta Corporación emita un pronunciamiento de fondo en el proceso de la   referencia.    

[88] Sentencia C-035 de 2014. Cfr. Sentencia 1263 de 2001. En esta   última providencia la Corte explicó que “el derecho fundamental al debido   proceso se consagra constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona   a un proceso justo y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado   pretenda comprometer o privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo   sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso constituye   una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda -legítimamente-   imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder de   sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la actuación   administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida a los juicios   criminales”.    

[89]  Sentencia T-581 de 2004.    

[90] Sentencia C-980 de 2010.    

[91] Sentencia T-982 de 2004.    

[92] La Sala Plena de esta Corporación, mediante   sentencia C-1189 de 2005, señaló que “[e]l debido   proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende a todos los tipos de   juicios y procedimientos que conlleven consecuencias para los administrados, de   manera que a éstos se les debe garantizar la totalidad de elementos inherentes a   este derecho fundamental. De otra parte, y específicamente en lo que hace   relación con los procedimientos administrativos, es necesario precisar que el   derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de   controvertir las decisiones que se tomen en dicho ámbito es consubstancial al   debido proceso. Si bien ambas son garantías que se derivan del principio de   legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras que el derecho a   cuestionar la validez de las decisiones funge como garantía posterior, las   garantías propias del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el   acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez   natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los   elementos para ser oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos   para el desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e   independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser   garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan,   principalmente, a brindar garantías mínimas previas. En efecto, los elementos   del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las   partes, previa la expedición de una decisión administrativa. Por el contrario,   el derecho a cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garantías   posteriores a la expedición de la decisión por parte de la autoridad   administrativa, en tanto cuestiona su validez jurídica” Reiterada en la Sentencia T-706 de 2012.    

[93] Sentencia T-796 de 2006.    

[94] Ibidem.    

[95] Sentencia T-406 de 2012.    

[96]  Sentencia T-210 de 2010.    

[97] T-419 de 1994. Cfr. Sentencias T-1263 de 2011, T581 de 2004 y T-404 de   2014.    

[98] Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a   partir del 2 de julio del año 2012.    

[99] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se   dictan otras disposiciones.    

[100]  “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se   dictan otras disposiciones”.    

[101]  Artículo 15 de la Ley 388 de 1997.    

[102] Artículo 99 de la Ley 188 de 1997.    

[103] Modificado por los artículos 2º del Decreto 2218 de 2015 y 2º del   Decreto 1203 de 2017.    

1. Las áreas o zonas de protección   ambiental y el suelo clasificado como de protección en el Plan de Ordenamiento   Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen, salvo que   se trate de zonas sometidas a medidas de manejo especial ambiental para la   armonización y/o normalización de las edificaciones preexistentes a su interior.    

2. Las zonas declaradas como de alto riesgo   no mitigable identificadas en el Plan de Ordenamiento Territorial o los   instrumentos que lo desarrollen y complementen.    

3. Los inmuebles de propiedad privada   afectados en los términos del ARTÍCULO 37 de la Ley 9ª de 1989 o la norma que lo   adicione, modifique o sustituya, o que ocupen total o parcialmente el espacio   público.    

[105] Artículo 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015.    

 [106]ARTÍCULO 2.2.6.4.1.1 Reconocimiento de la   existencia de edificaciones. “El reconocimiento de edificaciones es la actuación   por medio de la cual el curador urbano o la autoridad municipal o distrital   competente para expedir licencias de construcción, declara la existencia de los   desarrollos arquitectónicos que se ejecutaron sin obtener tales licencias   siempre y cuando cumplan con el uso previsto por las normas urbanísticas   vigentes y que la edificación se haya concluido como mínimo cinco (5) años antes   de la solicitud de reconocimiento. Este término no aplicará en aquellos casos en   que el solicitante deba obtener el reconocimiento por orden judicial o   administrativa.    

En todo caso, los planes de ordenamiento   territorial o los instrumentos que lo desarrollen y complementen podrán definir   las zonas del municipio o distrito en las cuales los actos de reconocimiento   deban cumplir, además de las condiciones señaladas en el inciso anterior, con   las normas urbanísticas que para cada caso se determine en el respectivo plan.    

En los actos de reconocimiento se   establecerán, si es del caso, las obligaciones para la adecuación o   reforzamiento estructural de la edificación a las normas de sismorresistencia   que les sean aplicables en los términos de la Ley 400 de 1997, sus decretos reglamentarios, o las   normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento Colombiano de   Construcción Sismo resistente -NSR- 10, y la norma que lo adicione, modifique o   sustituya.    

Igualmente se podrán expedir actos de   reconocimiento a los predios que construyeron en contravención de la licencia y   están en la obligación de adecuarse al cumplimiento de las normas urbanísticas,   según lo determine el acto que imponga la sanción”.    

[107] i) Copia del certificado de libertad y tradición del inmueble   objeto de la solicitud cuya fecha de expedición no sea superior a un mes   anterior a la fecha de presentación; ii) copia diligenciada del formulario único   nacional para la solicitud de licencias adoptado mediante la Resolución 0984 de   2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; iii) copia   del documento de identidad del solicitante cuando se trate de una persona   natural, o un certificado de existencia y representación legal cuya fecha de   expedición no sea superior a un mes cuando se trate de personas jurídicas; iv)   poder  especial debidamente otorgado ante notario o juez de la República cuando   se actúe mediante apoderado o mandatario, con la correspondiente presentación   personal; v) copia del documento o declaración privada del impuesto predial del   último año en relación con el inmueble objeto de la solicitud donde figure la   nomenclatura alfanumérica o identificación del predio. No obstante, este   requisito no se exigirá cuando exista otro documento oficial con base en el cual   se pueda establecer la dirección del predio objeto de solicitud; y vi) la   relación de la dirección de los predios colindantes al proyecto objeto de la   solicitud.    

[108]  Adoptado mediante la Resolución 0931 de 2012 del   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

[109] Artículo 93 de la Constitución Política.    

[110] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   fue aprobado por la Ley 74 de 1968.    

[111] Sentencia T-141 de 2012.    

[112] Sentencias T-045 de 2014, T-199 de 2010,  T-473 de 2008 y T-726 de   2017.    

[113] Se trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en   su existencia e integridad por factores individuales y biológicos.    

[114] Se trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la vida social.    

[115] Este es el nivel de los riesgos que, por su intensidad, entran bajo   la órbita de protección directa de los derechos a la vida e integridad personal.    

[116] Este es el nivel de las violaciones a los derechos, no ya de los   riesgos, a la vida e integridad personal: la muerte, la tortura, el trato cruel,   inhumano o degradante, representan riesgos que ya se han concretado y   materializado en la persona del afectado.    

[117] Sentencia T-496 de 2008.    

[118] Es decir que no debe tratarse de un riesgo genérico.    

[119] Basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en   suposiciones abstractas.    

[120] En el sentido que no debe ser remoto o eventual.    

[122] De materialización probable por las circunstancias del caso, por lo   cual no puede ser improbable.    

[123] No debe tratarse de una contingencia o peligro difuso.    

[124] No se trata de un riesgo que deba ser soportado por la generalidad   de los individuos.    

[125] Teniendo como parámetro de comparación los beneficios que deriva la   persona de la situación por la cual se genera el riesgo.    

[126] Sentencia T-719 de 2003.    

[127] Ibídem.    

[128] Esto es así si se parte de que el derecho a la seguridad personal es   aquel que faculta a las personas que están sometidas a amenazas a obtener   protección especial por parte del Estado.    

[129] Como se verá más adelante, dependiendo de la intensidad de la   amenaza, se vulneran diferentes derechos fundamentales. En el nivel de amenaza   ordinaria, se vulnera el derecho a la seguridad personal mientras que el nivel   de amenaza extrema, también se inicia la violación de los derechos a la vida y a   la integridad personal.    

[130] Así, en el nivel de amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a   la vida y a la integridad personal, pueden estar siendo afectados como, por   ejemplo, el derecho a la libertad en el caso de una amenaza de secuestro.    

[131]  Sentencia T-339 de 2010.    

[132] Artículo 3° Ley 388 de 1997.    

[133]  Folios 400 al 411 del cuaderno No. 1.    

[134]  Norma vigente al momento de proferir la Resolución No. 63 de   2006.    

[135]  Folios 412 y siguientes del cuaderno No. 1.    

[136]  Folio 80 del cuaderno No. 2.     

[137]  Folios 297 al 292 del cuaderno No. 2.    

[138]  Folios 23 y 24 del cuaderno No. 2.    

[139]  Folio 283-286 y 455-456 del cuaderno No. 2, respectivamente.    

[140]  Folios 6 al 41 y 46 al 73 del cuaderno No. 2.    

[141]  Folio 280 del cuaderno No. 1.    

[142]  Folio 304 del cuaderno No. 1.    

[143]  Folios 457 al 459 del cuaderno No. 1.    

[144] Particularmente lo estipulado por el artículo 99 de la Ley 388 de   1997, el cual señala: “Para adelantar obras de construcción, ampliación,   modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación de   terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere licencia expedida   por los municipios, los distritos especiales, el Distrito Capital, el   departamento especial de San Andrés y providencia o los curadores urbanos según   sea el caso”.    

[145]  Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente.    

[146]  Folio 400 del cuaderno No. 1.    

[147]  Folio 50 del cuaderno constitucional.    

[148]  Raúl Salamanca González.    

[149]  Folio 77.    

[150]  Folio 93.    

[151] “ARTÍCULO 2o. Artículo derogado por el artículo 242 de la Ley 1801 de   2016. Rige a partir del 29 de enero de 2017. El artículo 104 de la Ley 388 de   1997 quedará así:     

(…)    

5. La demolición total o parcial de las   obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o   ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose   cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente que el   infractor no se puede adecuar a la norma.    

(…)    

[152]  Folio 409 del cuaderno No. 1.    

[153]  Folio 93.    

[154] Ibídem.    

[155] “TERCERO: Ordenar la demolición de todas las obras de construcción   realizadas en el predio de mayor extensión ubicado en la Carrera 86 A No. 56 B   -31 Sur Sector ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR comprendido entre la Carrera 86   A a la Carrera 86 B y Calle 55 SUR a la Calle 56 C, según plano de localización   de polígono en el sector remitido por la Subdirección de Control de Vivienda, el   cual hace parte de esta resolución, para lo cual, se les concede a los   responsables de las obras un plazo de sesenta (60) días siguientes a que esté   acto administrativo quede debidamente notificado, ejecutoriado y en firme”.     

[156] “CUARTO: Oficiar a las empresas de Servicios Públicos para que se   suspendan los respectivos servicios domiciliarios y / o se abstengan de   prestarlos, a todas y cada una de las construcciones realizadas en el predio ya   descrito, conforme a la Ley 142 de 1994”.    

[157]  Folio 138 del cuaderno constitucional.    

[159] “CUARTO: Oficiar a las empresas de Servicios Públicos para que se   suspendan los respectivos servicios domiciliarios y / o se abstengan de   prestarlos, a todas y cada una de las construcciones realizadas en el predio ya   descrito, conforme a la Ley 142 de 1994”.