T-004-19

         T-004-19             

Sentencia T-004/19    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Requisitos generales   y especiales de procedibilidad    

DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA   ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN EL MARCO DE PROCESOS DE ACCIONES POPULARES-Contradicción,   congruencia y colaboración en el cumplimiento del fallo    

REVISION EVENTUAL DE LAS SENTENCIAS DE   ACCION POPULAR-No es requisito para la procedencia de la acción de tutela contra   las providencias de acción popular    

Esta Corporación ha señalado que no   constituye, necesariamente, una vía judicial idónea que pueda activarse de   manera directa para obtener la protección de derechos fundamentales, y que su   consagración en la ley en modo alguno obstaculiza la procedibilidad de la acción   de tutela    

ACCION POPULAR-Alcance    

JUEZ DE ACCION POPULAR-Puede proferir fallos   ultra y extra petita para salvaguardar derechos colectivos, según jurisprudencia   del Consejo de Estado    

ACCION POPULAR-Es válida la   expedición de sentencias con congruencia flexible siempre que se conserve una   relación mínima con la causa petendi    

JUEZ DE ACCION POPULAR-Deber de integrar   debidamente el contradictorio    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Vulneración del   debido proceso, por cuanto autoridad judicial dictó órdenes sin que los   accionantes hubieran sido vinculados al proceso     

Referencia: Expediente T-6.871.419    

Acciones de tutela interpuestas por el Departamento Nacional   de Planeación y otros contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado   1° Administrativo del Circuito de Quibdó[1].    

Magistrado ponente:    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Bogotá, D.C., quince (15) de enero de dos mil diecinueve   (2019)    

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el   magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, la magistrada Diana Fajardo Rivera y   el magistrado Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus   competencias constitucionales, legales y reglamentarias, se dispone a proferir   la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido, en primera instancia,   por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 4 de   diciembre de 2017, revocado íntegramente en sentencia del 25 de abril de 2018,   dictada por la Sección Cuarta de la misma Corporación, dentro de las acciones de   tutela promovidas por el Departamento Nacional de Planeación,  junto con otras entidades y funcionarios del Estado, en contra   del Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 1° Administrativo del   Circuito de Quibdó.     

El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante auto   proferido el 27 de julio de 2018, proferido por la Sala de Selección de Tutelas   Número Siete[2].    

I.                   ANTECEDENTES    

Este expediente se compone de ocho acciones de tutela   interpuestas por varias entidades y funcionarios del Estado, todas ellas contra   el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 1° Administrativo del Circuito   de Quibdó.    

Los accionantes son: i) el Departamento Nacional de Planeación, junto con la   señora Amparo García Montaña, que actuó como Directora de Vigilancia de las   Regalías de dicha entidad; ii) el Ministerio de Minas y Energía; iii) el señor   Germán Arce Zapata, exrepresentante legal del mismo Ministerio, a título   personal; iv) el señor Elkin Palacios, en su condición de Alcalde Municipal del   municipio de Cantón de San Pablo, Chocó; v) el Ministerio del Interior; vi) el   señor Simón Gaviria Muñoz, Ex Director Nacional de Planeación, a título   personal; vii) la señora Silvana Beatriz Habid Daza, presidenta de la Agencia   Nacional de Minería, a título personal; y viii) el señor Teófilo Cuesta Borja,   Director de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del   Chocó (Codechocó), a título personal.     

Dada la unidad de materia que presentaban todas estas acciones de tutela, la   Sección Segunda del Consejo de Estado decidió, mediante autos del 23 y 31 de   agosto, 20 de septiembre y 25 de octubre de 2017, acumularlas en un solo   proceso, para que fueran falladas en una misma sentencia, como en efecto sucedió[3].      

1.         Hechos    

De conformidad con el relato efectuado por los tutelantes en sus demandas, los   hechos que dieron lugar a la presente acción de tutela son, en síntesis, los   siguientes:    

1. El señor José Darío Córdoba Tello interpuso una acción   popular en contra del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y de la   Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó. Por medio   de este mecanismo judicial, pretendía que se ordenara al ente territorial que   adoptara medidas encaminadas a obtener el cese de la minería ilegal en el   mencionado municipio, que, en criterio del actor, ocasionaba graves daños al   medioambiente en la zona. También, que se le ordenara a la Corporación Autónoma   Regional del Departamento adelantar los procesos sancionatorios   correspondientes, para imponer multas a quienes ejercían esta clase de minería[4].    

2. El proceso fue avocado por el Juzgado 5° Administrativo de   Descongestión de Quibdó, que, en auto del 16 de abril de 2009, admitió la   demanda y vinculó, de manera oficiosa, al Ministerio de Minas y Energía y al   Instituto Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas–.     

3. Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2013, dicho   juzgado accedió de manera parcial a las pretensiones del demandante.    

Bajo la óptica de la protección del derecho colectivo a un   ambiente sano de los habitantes de Cantón de San Pablo, ordenó al Ministerio de   Minas –como líder y coordinador–, a la Agencia Nacional de Minería, a Ingeominas   y a la administración municipal que procedieran a “establecer un manual,   guía, protocolo o circular, que compile las disposiciones trascendentales que   permitan controlar e identificar acciones en contra de la minería ilegal que   afecta el municipio, defina procedimientos, competencias, canales de   comunicación y colaboración entre las entidades relacionadas con el sector, para   hacer frente a este flagelo (…) ”. Además, solicitó a la Personería y a la   Procuraduría Ambiental y Agraria la conformación de un comité de apoyo técnico y   de seguimiento a la decisión[5].        

La sentencia fue objeto de recurso de apelación por las   entidades demandadas.    

4. Mediante decisión de segunda instancia, proferida del 25 de   febrero de 2015, el Tribunal Administrativo del Chocó modificó el fallo   proferido por el a quo. Allí, resolvió “adoptar los principios de   interpretación, derecho, ponderación y los criterios de interpretación para la   protección del medio ambiente sano (…)”. Por ello, declaró a las entidades   demandadas y vinculadas a la actuación “administrativa y   extracontractualmente responsables” por la vulneración de los derechos   colectivos invocados. En consecuencia, adoptó, entre otras, las siguientes   medidas:    

i) Ordenó el cese inmediato y definitivo de la explotación   minera mecanizada de oro en el municipio de Cantón de San Pablo, Chocó.    

ii) Con cargo a las entidades condenadas, ordenó la   realización, por parte de la Universidad Tecnológica del Chocó, de un “estudio   de impacto ambiental, minero y socioeconómico pasado, presente y futuro” en   el municipio de Cantón de San Pablo, como consecuencia del ejercicio de la   minería ilegal. El Tribunal condicionó todas las medidas de restablecimiento del   ecosistema afectado a los resultados de dicho estudio. Además, hasta tanto el   centro educativo no emitiera su diagnóstico, prohibió a las autoridades mineras   y ambientales vinculadas formular cualquier estudio de impacto ambiental y   socioeconómico.    

iii) Ordenó a las entidades vinculadas abstenerse de tramitar   concesiones mineras para la explotación de oro, hasta tanto no se diera   cumplimiento a las acciones indicadas en los estudios de la Universidad   Tecnológica del Chocó.    

iv) Ordenó al Director Nacional de Planeación y a la Dirección   Nacional de Regalías del DNP iniciar las “acciones administrativas a efecto   de determinar el eventual costo que por concepto de regalías dejadas de percibir   por el Estado colombiano y participación contractual por concesiones dejadas de   percibir, debe cobrarse personalmente a los siguientes servidores y exservidores   públicos Señores exMinistro (sic) de Minas y Energía, Dr. Hernán Martínez   Torres, el señor exDirector (sic) de Ingeominas Dr. Mario Ballesteros Mejía y el   señor exDirector (sic) General de Codechocó Dr. Héctor Damián Mosquera Benítez”.   Estas determinaciones fueron adoptadas pese a que el Departamento Nacional de   Planeación, ni su Director, fueron vinculados al proceso de acción popular.   Tampoco se les notificó el respectivo fallo.      

El Tribunal dispuso que una serie de entidades, entre estas el   Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y varias instituciones de la   fuerza pública, planearan y ejecutaran los operativos necesarios para el   cumplimiento de estas determinaciones. Estas entidades tampoco fueron vinculadas   al trámite de acción popular ni notificadas del fallo[6].    

5. Con la supresión de los despachos judiciales de   descongestión de Quibdó, el expediente fue repartido al Juzgado 1°   Administrativo del Circuito de dicha ciudad.    

6. En el marco del seguimiento a las órdenes impartidas en el   proceso de acción popular, el 10 de febrero de 2017 la Universidad Tecnológica   del Chocó radicó un documento denominado “Propuesta técnica y económica para   la realización de un estudio de impacto ambiental minero y socioeconómico en el   Municipio de Cantón de San Pablo”. El costo de este estudio de impacto   ambiental, según la estimación del propio centro educativo, ascendía a la suma   de $5.021.816.146. A raíz de esto, el Juzgado requirió al Ministerio de Minas y   Energía para que, en el término de diez días, efectuara el pago de esa suma. Lo   anterior, sin que dicha entidad hubiera podido conocer previamente la propuesta   presentada por la Universidad[7].     

7. El 6 de marzo de 2017, el Juzgado 1° Administrativo   profirió un auto por medio del cual dio apertura al incidente de desacato y   fijó, como “honorarios y gastos de la pericia” con cargo a las entidades   accionadas (Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Minería,   Codechocó y Alcaldía de Cantón de San Pablo), la suma antes dicha, esto es,   $5.021.816.146[8].   De este auto, no se surtió la notificación por estado con el lleno de los   requisitos del artículo 201 del CPACA, esto es, no se envió el mensaje de datos a las direcciones electrónicas   suministradas.    

El 27 de abril siguiente, el juez puso en conocimiento del   Departamento Nacional de Planeación el inicio de este trámite incidental y lo   requirió para el cumplimiento de las órdenes expedidas en relación con esa   entidad.    

Por indebida notificación, y por la violación al derecho de   contradicción frente a la propuesta de la Universidad Tecnológica del Chocó, el   Ministerio de Minas y la Agencia Nacional de Minería presentaron incidentes de   nulidad en el marco del trámite de desacato. De la misma manera, procedieron el   DNP y el Ministerio del Interior, bajo el alegato de no haber sido vinculados a   la acción popular.    

Mediante autos subsiguientes, el Despacho requirió a las   distintas entidades involucradas para que certificaran el cumplimiento de la   orden del auto de apertura, y al comité de verificación designado para que   rindiera cuentas acerca del acatamiento general del amparo popular.    

El 5 de junio de 2017 se celebró, por convocatoria de la misma   autoridad judicial, una audiencia de verificación de cumplimiento. En ella, las   entidades accionadas propusieron la reconsideración y modificación de la   propuesta económica y metodológica del centro educativo. Allí, también, el DNP   insistió en su solicitud de nulidad por falta de vinculación al proceso de   acción popular, circunstancia de la que igualmente se quejó el Ministerio del   Interior.  Sin embargo, el Juzgado negó todas estas peticiones, con el   argumento de que se trataba de una orden ejecutoriada del Tribunal   Administrativo del Chocó[10].    

8. Mediante auto del 29 de junio de 2017, Juzgado 1°   Administrativo del Circuito de Quibdó declaró que el señor Elkin Palacios,   Alcalde Municipal del municipio de Cantón de San Pablo,  el señor Germán Arce Zapata, para entonces representante legal   del Ministerio de Minas, la señora Silvana Beatriz Habid Daza, presidenta de la   Agencia Nacional de Minería, el señor Simón Gaviria Muñoz, para entonces   Director Nacional de Planeación y la señora Amparo García Montaña, Directora de Vigilancia de   las Regalías del DNP, incurrieron en desacato de la sentencia de acción popular.    

A cada uno de estos funcionarios, y al señor Teófilo Cuesta   Borja, Director de la Corporación Autónoma   Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –que no fue explícitamente   mencionado en la anterior declaración–, el Juzgado les impuso sanción de multa   de 35 SMLMV, conmutables con tres meses de arresto[11].        

Finalmente, respecto de esta determinación, por medio de auto   del 19 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió el grado   jurisdiccional de consulta, decisión en la cual aumentó las sanciones impuestas   a  los incidentados[12].    

2.         Fundamentos y pretensiones de la acción de tutela    

9. Las entidades y los funcionarios públicos que intervinieron   en el trámite anteriormente descrito acudieron a la acción de tutela con el   propósito común de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y al   acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados a raíz de las   decisiones tomadas por las autoridades judiciales accionadas, dentro del proceso   de acción popular No. 2009-00211-00, así como en su posterior incidente de   desacato[13].    

10. Tutela presentada por el Ministerio de Minas y Energía    

El Ministerio de Minas y Energía, por medio de su apoderado,   cuestionó la indebida notificación del auto del 6 de marzo de 2017, por medio   del cual el juzgado accionado dio apertura al incidente de desacato y fijó “honorarios   y gastos de la pericia”. Esto por cuanto la autoridad judicial omitió enviar   el respectivo mensaje de datos para notificar a las partes de la mencionada   providencia, aunque sí lo hizo, posteriormente, para requerir el pago de la suma   de dinero fijada por la Universidad Tecnológica del Chocó. Pidió, en   consecuencia, dejar sin efectos el mencionado auto, así como aquel proferido el   17 de abril del mismo año, que negó la nulidad peticionada dentro del proceso.     

Sin embargo, el Ministerio también atacó la sentencia de   acción popular proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, y solicitó su   “aclaración”, dado que, en su criterio, esta “impuso” a las entidades demandadas   que el estudio de impacto ambiental fuese llevado a cabo por una universidad en   particular, y no, por ejemplo, con auxiliares de la justicia debidamente   inscritos o con la participación de otras instituciones[14].     

11. Tutela presentada por Simón Gaviria Muñoz    

El señor Gaviria se quejó por la sanción que se le impuso en   el incidente de desacato, sin que a él, como tampoco a la entidad que dirigía,   se les hubiese vinculado en ningún momento a la respectiva acción   constitucional. Precisó, además, que la orden dada al DNP por el Tribunal   Administrativo del Chocó se consignó en una sentencia que no le fue notificada,   y de la cual tuvo conocimiento cuando se dictó el auto de apertura del   mencionado incidente. Las autoridades judiciales, además, lo sancionaron sin   tener en cuenta que se desvinculó del DNP dos semanas después de conocer el   fallo del Tribunal.    

El tutelante solicitó, en consecuencia, dejar sin efectos la   orden impartida al Departamento Nacional de Planeación en la sentencia del 25 de   febrero de 2015, así como las decisiones que lo sancionaron por desacato.   También, que se ordene la devolución de la suma que tuvo que cancelar a título   de multa[15].    

12. Tutela presentada por Teófilo Cuesta Borja, director de   Codechocó    

El señor Cuesta señaló que las decisiones que lo sancionaron   por desacato fueron desproporcionadas y, por lo tanto, solicitó que sean dejadas   sin efecto. Señaló que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta las   actuaciones que desplegó para el cumplimiento de la sentencia de acción popular.   Igualmente, que al fijar un término de diez días para pagar la cuantiosa suma de   dinero exigida por la Universidad Tecnológica del Chocó, los jueces del desacato   desconocieron las normas presupuestales para la destinación de recursos   públicos, en lo que se refiere al pago de sentencias judiciales[16].       

13. Tutela presentada por Silvana Beatriz Habid Daza,   presidenta de la Agencia Nacional de Minería    

La señora Habid también atacó las sanciones impuestas por las   autoridades judiciales accionadas y solicitó que se dejen sin efecto. Adujo que   no se acreditaron, allí, los elementos de la responsabilidad objetiva y   subjetiva que concurrían en su caso, razón por la cual se incurrió en falta de   motivación. También señaló que la decisión que resolvió el grado de consulta   desconoció el principio de la non reformatio in pejus[17].     

14. Tutela presentada por el Ministerio del Interior    

El Ministerio del Interior, por medio de su apoderado, adujo   que no fue debidamente vinculado al proceso de acción popular y que, por esa   razón, en la audiencia de verificación convocada por el juzgado accionado dentro   del trámite de desacato, solicitó la nulidad del proceso, como de igual forma lo   hicieron otras entidades; sin embargo, el juez se negó a resolver adecuadamente   tal petición. Pidió dejar sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo   del Chocó, en la que se fijaron obligaciones a cargo de la entidad, porque   considera que incurrió en defecto procedimental y en violación directa de la   Constitución (por violación de su artículo 29). De forma subsidiaria, solicitó   dejar sin efecto las actuaciones adelantadas a partir de la expedición de dicho   fallo[18].       

15. Tutela presentada por el   Departamento Nacional de Planeación y su Directora de Vigilancia de las   Regalías, Amparo García Montaña    

El DNP, por conducto de la Jefe de su Oficina Asesora   Jurídica, junto con la señora García Montaña, Directora de Vigilancia de las   Regalías de dicha entidad, atacaron, en primer lugar, la orden dirigida a la   entidad por parte del Tribunal Administrativo del Chocó, en su sentencia del 25   de febrero de 2015, por haber incurrido, según ellos, en los defectos   procedimental, fáctico y sustantivo. También, varios de los autos dictados en el   marco del posterior incidente de desacato, particularmente, aquel que resolvió   la solicitud de nulidad incoada por algunas entidades y el que se pronunció en   grado jurisdiccional de consulta.    

Enfatizaron, como lo hizo el señor Gaviria (exdirector de la   entidad), en que no fueron notificados de la sentencia del Tribunal sino hasta   el 27 de abril de 2017. También, recordaron que ni el DNP ni sus funcionarios, a   ningún nivel, fueron vinculados o intervinieron en el proceso de acción popular.   En el fallo, además –agregaron los actores–, nunca se tuvieron en cuenta las   competencias legales del organismo, ni en la parte motiva explicó el fundamento   legal y probatorio de la orden que se le impuso. Sobre las sanciones impuestas,   señalaron que estas desconocieron el principio de responsabilidad subjetiva.      

Solicitaron que fueran dejadas sin efectos todas las   providencias judiciales cuestionadas, en lo que respecta al DNP, su ex Director   General y su Directora de Vigilancia de las Regalías. Igualmente, la devolución   de los dineros pagados por dichos funcionarios a título de multa[19].     

16. Tutela presentada por Germán Arce Zapata, exrepresentante   legal del Ministerio de Minas y Energía    

El señor Arce señaló que el Tribunal Administrativo del Chocó   incurrió en los defectos orgánico y procedimental, toda vez que, indebidamente,   se atribuyó la competencia para conocer el grado jurisdiccional de consulta. Al   ser el Tribunal la autoridad que profirió las órdenes de amparo a las distintas   entidades, las sanciones –afirmó el actor–  debieron ser revisadas por su   superior jerárquico, es decir, el Consejo de Estado, de conformidad con el   inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998. También advirtió la   violación al principio non reformatio in pejus por parte del Tribunal.    

Solicitó dejar sin efecto las sanciones que las autoridades   accionadas impusieron por desacato[20].         

17. Tutela presentada por Elkin Palacios, Alcalde del   municipio de Cantón de San Pablo, Chocó    

El señor Palacios argumentó que los jueces de la acción   popular, al imponer la sanción por desacato, desatendieron los principios de   responsabilidad subjetiva y proporcionalidad. Según el actor, se desconoció que   la Alcaldía ha venido adelantando gestiones para combatir la minería ilegal y   que su presupuesto es reducido. Solicitó dejar sin efecto las providencias que   lo sancionaron por desacato[21].    

3.         Respuestas de los accionados    

18. El titular del Juzgado 1° Administrativo del Circuito de   Quibdó contestó la acción de tutela[22].   Argumentó que a las entidades condenadas en el proceso de acción popular no les   queda otra opción que cumplir lo ordenado en la sentencia del Tribunal   Administrativo del Chocó.    

Precisó que para realizar el estudio de impacto ambiental fue   designada únicamente la Universidad Tecnológica del Chocó. Por ello –agregó–, no   es posible controvertir los gastos de ese estudio alegando una supuesta   violación de derechos fundamentales. Según el juez, lo que las entidades   accionantes pretenden es el desconocimiento de la sentencia proferida en el   proceso de acción popular.    

Indicó que el auto que fijó los gastos de la pericia, dentro   del incidente de desacato, sí fue debidamente notificado por estado. Con todo,   puso de presente que, mediante sentencia de tutela del 14 de septiembre de 2017,   proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se dejó sin efectos   dicha notificación, por lo que lo procedente es declarar, en este caso, la   carencia actual de objeto.    

Para finalizar, sostuvo que al Ministerio del Interior y al   DNP la sentencia solo les exigió el cumplimiento de sus deberes legales, por lo   que no tenían que ser previamente vinculados al proceso.    

19. El Tribunal Administrativo del Chocó señaló que el Consejo de   Estado, en su Sección Primera, ya se pronunció sobre el proceso de acción   popular controvertido, mediante fallo del 6 de agosto de 2015, y no encontró, en   él, violación alguna de derechos fundamentales. Sobre el trámite incidental,   precisó que el dictamen a realizar por parte de la Universidad Tecnológica del   Chocó resultaba indispensable y por ello se fijaron los gastos de pericia.   Añadió que sobre estos puntos se han presentado varias acciones de tutela, por   lo que lo procedente es su rechazo por temeridad[23].       

20. A la acción de tutela fueron vinculadas otras entidades[24], como la Agencia   Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Esta, por medio de su Directora de   Defensa Jurídica, se refirió a la presunta violación al principio de la non   reformatio in pejus en la decisión que confirmó las sanciones por desacato.    

También intervino la Universidad Tecnológica del Chocó, cuyo   apoderado se quejó de la renuencia de las instituciones del Estado a cumplir con   la sentencia de acción popular[25].   Lo mismo opinó, en su intervención, el señor José Darío Córdoba Tello, actor   popular en ese proceso, quien calificó la acción de tutela como un intento por   torpedear la protección a la comunidad[26].    

Igualmente, intervinieron los Procuradores 41 II   Administrativo y 9° Judicial II Ambiental y Agrario del Chocó. Si bien   consideraron que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez,   pidieron determinar de manera cuidadosa si el Departamento Nacional de   Planeación tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción dentro del   proceso de acción popular[27].    

4.         Decisiones objeto de revisión    

4.1.          Fallo de primera instancia    

21. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió fallo   de primera instancia, el 4 de diciembre de 2017[28].   Al advertir que todos los tutelantes pretendían dejar sin efectos las   providencias proferidas en el curso del incidente de desacato de la acción   popular, concluyó que, en este puntual aspecto, se configura carencia actual de   objeto. Lo anterior, por cuanto, en el marco de otra acción de tutela, la misma   Corporación, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2017, dispuso dejar sin   efectos todas las actuaciones adelantadas en dicho trámite incidental, a partir   de la notificación de su auto de apertura, inclusive.             

Dicho ello, el a quo centró su análisis en la alegada vulneración de los   derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de   justicia y del derecho a la defensa del Ministerio del Interior, del   Departamento Nacional de Planeación y de los ciudadanos Amparo García Montaña y   Simón Gaviria Muñoz, dentro del proceso de acción popular, por su falta de   vinculación a dicho trámite, tanto en primera como en segunda instancia.    

En este asunto, el juez de tutela de primera instancia encontró configurado el   defecto procedimental y el defecto sustantivo por violación directa de la   Constitución. Lo anterior, por cuanto, solo en el fallo de segunda instancia del   Tribunal Administrativo, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio   del Interior y otras entidades fueron incluidos. De resto, en el expediente de   acción popular no se advierte ninguna providencia por medio de la cual estas   instituciones y sus representantes legales hayan sido vinculados.    

Concluyó que a esas entidades se les impuso una orden en sentencia judicial, sin   que se les hubiere notificado la demanda de acción popular ni las actuaciones   subsiguientes, incluida la sentencia. Por tanto, nunca hicieron parte del   proceso, ni pudieron controvertir las pruebas allí aportadas.     

Si bien el Tribunal Administrativo del Chocó adujo que no era necesaria la   vinculación de los actores a la acción popular, pues no se les impuso orden   alguna, sino que, simplemente, se les exigió el cumplimiento de sus funciones   legales, para la Subsección A tal argumento es inadmisible.    

En criterio de la primera instancia, al Departamento Nacional de Planeación y al   Ministerio del Interior el Tribunal les dio verdaderas órdenes, no exhortos.   Prueba de ello es que los funcionarios de la primera entidad fueron sancionados   posteriormente, por su incumplimiento.    

La Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado no encontró, a pesar de   esta vulneración, que excluir a los accionantes mencionados de las órdenes de   amparo popular fuera el remedio judicial más adecuado. Argumentó que debe   valorarse el “enorme esfuerzo” que desplegó el Tribunal Administrativo del Chocó   para lograr la protección de los derechos colectivos de los habitantes de Cantón   de San Pablo, al igual que su legítima preocupación por el manejo de las   regalías a causa de la minería ilegal.     

Decidió entonces amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso   a la administración de justicia y el derecho a la defensa del Ministerio del   Interior, el Departamento Nacional de Planeación y de los ciudadanos Amparo   García Montaña y Simón Gaviria Muñoz.    

En consecuencia, dispuso dejar sin efectos todas las actuaciones del proceso de   acción popular No. 2009-00211-00 promovido por el señor José Darío Córdoba Tello   en contra del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y la Corporación Autónoma   Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, a partir del auto admisorio de   la demanda, de fecha 16 de abril de 2009, inclusive. Esto, a efectos de que se   vincule y notifique en debida forma a todas las entidades “de las cuales se   desprenda la posible protección de los derechos colectivos señalados en la   acción”, para que se integre de manera correcta el contradictorio.    

Ordenó, además, la devolución de los dineros pagados a título de las sanciones   por desacato.    

Finalmente, en aras de preservar el derecho de acceso a la administración de   justicia del señor Córdoba Tello (actor popular) y de los habitantes de Cantón   de San Pablo, ordenó al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó que, en   el nuevo auto admisorio de la demanda de acción popular, dicte la medida   cautelar que considere conveniente para la protección de los derechos colectivos   conculcados, acorde a lo señalado por el Tribunal Administrativo del Chocó en su   sentencia del 25 de febrero de 2015. Igualmente, exhortó a la Procuraduría   General de la Nación para que ejerza acompañamiento y verificación en el   cumplimiento de esa medida cautelar.     

4.2.          Impugnación    

22. El Juez 1° Administrativo del Circuito de Quibdó impugnó la sentencia de   instancia[29].   Señaló que el Consejo de Estado ya se había pronunciado sobre este caso en otras   acciones de tutela, en donde descartó la violación de derechos fundamentales.   Argumentó que el a quo omitió efectuar un juicio de ponderación entre los   derechos fundamentales en tensión: por un lado, la integración del   contradictorio y, por otro, el derecho de las comunidades indígenas y   afrodescendientes del Chocó a un ambiente sano.    

La tesis del juzgado consiste que el Tribunal Administrativo del Chocó en   realidad no dio una orden al DNP y al Ministerio del Interior, sino que   simplemente dio alcance al inciso final del artículo 34 de la Ley 472 de 1998[30]. En este caso –señaló–,   se trató de un exhorto, una “invitación” para que dichas entidades llevaran a   cabo sus tareas en el marco de sus competencias legales. Por ello, ninguna   sanción se impuso en relación con el Ministerio del Interior. Y aunque los   funcionarios del DNP sí fueron sancionados, ellos cumplieron el requerimiento   del Tribunal y esas sanciones se levantaron, de modo que no tiene objeto su   vinculación.     

23. El señor Córdoba Tello, actor popular, también impugnó el fallo de tutela de   instancia[31].   En su escrito, reiteró los argumentos esgrimidos en su contestación de la   demanda, en el sentido de que las entidades actoras buscan torpedear la orden de   protección urgente de los derechos colectivos vulnerados.     

4.3.          Fallo de segunda instancia    

24. El 25 de abril de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al resolver   la impugnación, decidió revocar la sentencia de tutela de instancia y, en su   lugar, negar las solicitudes de amparo presentadas[32].    

Reconoció, en primer lugar, que está fuera de discusión que ni el DNP ni el   Ministerio del Interior fueron vinculados al trámite de acción popular. Sin   embargo, en estricto sentido, estas entidades no fueron condenadas por el   Tribunal Administrativo del Chocó. Ninguna de ellas fue declarada responsable   por la vulneración de los derechos colectivos invocados, ni se les asignó el   pago del estudio de impacto ambiental.       

En resumen, convalidó la tesis del juez impugnante en torno al alcance del   inciso final del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Según la Sección Cuarta,   cuando la norma señala que en la sentencia se “comunicará a las entidades o   autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren   en orden a obtener el cumplimiento del fallo”, es claro que se alude a otras   instituciones que no fueron vinculadas al proceso de acción popular. Por ello,   la disposición habla de “comunicar” y no de “notificar”, y de “colaborar” en vez   de “cumplir”.    

Lo anterior, para el ad quem, fue lo que ocurrió en este caso con las   entidades accionantes, de modo que no se configuró la violación de derechos   fundamentales alegada. A lo anterior agregó que los derechos colectivos que se   sacrificarían con la postura de la primera instancia son derechos   constitucionales igualmente importantes, pues obedecen al interés general.   Además –puntualizó–, las órdenes impartidas por el Tribunal guardan relación con   las funciones que la ley ha encomendado al Ministerio del Interior y al   Departamento Nacional de Planeación.    

Con cita de su propia jurisprudencia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado   señaló: “ninguna vulneración de derechos fundamentales puede derivarse de la   orden que imparte un juez de la acción popular (ni ningún otro juez) para que   una autoridad cumpla con sus funciones. De hecho, la entidad pública está en la   obligación de actuar, así no exista orden judicial de por medio”[33].     

5.         Actuaciones en sede de revisión    

25. Con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela los   elementos probatorios necesarios para adoptar una decisión de fondo, el   Magistrado Ponente, mediante Auto del 12 de septiembre de 2018, decretó las   siguientes pruebas[34]:    

i) Se ofició al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de   Quibdó, para que informara acerca del estado actual del trámite de incidente de   desacato de la acción popular No. 2009-00211-00, promovida por el señor José   Darío Córdoba Tello en contra del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y la   Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó.    

ii) Se ofició a la Secretaría del Consejo de Estado –Sala de   lo Contencioso Administrativo–, para que allegara copia de los siguientes fallos   de tutela:    

a) Sentencia del 14 de septiembre de 2017, accionante: Agencia Nacional de   Minería contra el Juzgado 1° Administrativo de Quibdó, expediente No.   2017-00038-01, MP. Rafael Francisco Suárez Vargas.    

b) Sentencia de primera instancia del 14 de mayo de 2015, accionante: Ministerio   de Minas y Energía, expediente No. 2015-00762-00, MP. Susana Buitrago Valencia.    

c) Sentencia de segunda instancia del 6 de agosto de 2015, accionante:   Ministerio de Minas y Energía, expediente No. 2015-00762-00, MP. Guillermo   Vargas Ayala.    

d) Sentencia del 14 de mayo de 2015, accionante: Agencia   Nacional de Minería, expediente 2015-00792-00, MP. Alberto Yepes Barreiro.    

26. El Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó,   mediante oficio allegado el 24 de septiembre de 2018, informó, en relación con   el trámite de incidente de desacato señalado, que el expediente se encuentra en   calidad de préstamo en el Consejo de Estado, con ocasión de una nueva acción de   tutela presentada por el Ministerio de Minas y Energía contra el Tribunal   Administrativo del Chocó (No. 2018-01584). Por ello –informó–, en relación con   el incidente, que “NADA se ha podido hacer al respecto”[35].    

El Consejo de Estado, por conducto de su Secretario General,   remitió copia en medio magnético de los fallos de tutela requeridos, en oficio   recibido el 19 de septiembre de 2018[36].    

II.                CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.         Competencia    

2.         Metodología de la decisión y problemas jurídicos    

28. Aunque el expediente de tutela objeto de revisión es uno   solo, lo cierto es que se compone, como acabamos de ver, de ocho acciones   constitucionales independientes. En esa medida, y habida cuenta de los hechos y   antecedentes procesales de esta actuación, la solución del presente caso exige a   la Sala de Revisión estudiar el asunto en dos fases distintas:    

En una primera fase, se verificará la procedibilidad de cada   una de las acciones de tutela reseñadas, en relación con sus requisitos   generales. Es necesario, en este punto, estudiar aspectos relevantes como la   carencia actual de objeto en varios de los expedientes de tutela, posibles   situaciones de temeridad y otras circunstancias que pueden comprometer el   estudio de fondo de las acciones (primer problema jurídico de procedibilidad).   Como se verá, los jueces de tutela de instancia no agotaron este examen con   suficiencia. Resolver estos temas previos es, además, de capital importancia   para delimitar el debate iusfundamental de este caso y abordarlo de   manera adecuada.      

La segunda fase se agotará solo en relación con las acciones   constitucionales que hayan superado ese primer análisis de procedibilidad. En   estos asuntos, la Corte Constitucional deberá determinar, en primer lugar, si   estas tutelas son procedentes por satisfacer los requisitos generales de   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales (segundo   problema jurídico de procedibilidad).    

Una vez resuelto lo anterior, la Sala deberá dilucidar, en   segundo lugar:    

i) Si la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó   incurrió en los defectos específicos denunciados y violó los derechos   fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del   Director Nacional de Planeación y de la Dirección Nacional de Regalías del DNP,   al ordenarles, sin haberlos vinculado al proceso de acción popular, iniciar   “acciones administrativas” para determinar el costo que por concepto de regalías   y participación contractual por concesiones dejó de percibir el Estado   colombiano –y que, según la autoridad judicial, debe cobrarse personalmente a   una serie de servidores y exservidores públicos–  (primer problema jurídico sustancial).    

ii) Si esa misma sentencia violó los derechos fundamentales al   debido proceso y al acceso a la administración de justicia del Ministerio del   Interior, por no haberlo vinculado al proceso de acción popular y, pese a ello,   haber dispuesto que concurriera, junto con otras instituciones, en la planeación   y la ejecución de los operativos necesarios con miras a hacer efectivas las   medidas judiciales que se adoptaron para la protección de los derechos   colectivos invocados (segundo problema jurídico sustancial).    

3.         Verificación de requisitos generales de procedibilidad    

Es necesario, en este primer acápite del análisis, empezar por las acciones   constitucionales que son improcedentes por la configuración de carencia actual   de objeto. Por sustracción de materia, no resulta necesario indagar, en esos   casos, por los demás aspectos de procedibilidad. Dicho análisis será pertinente   frente a las tutelas en las que el litigio constitucional no se haya superado.      

3.1. Acciones de tutela con carencia   actual de objeto    

29. La Corte Constitucional ha sostenido que cuando la situación fáctica que   motiva la presentación de la acción de tutela desaparece o se modifica porque   cesa la presunta acción u omisión que, en principio, podría generar la   vulneración de los derechos fundamentales, la solicitud de amparo decae, en la   medida en que desaparece el objeto jurídico sobre el que versaría una eventual   decisión del juez de tutela. En consecuencia, cualquier orden de protección   sería inocua. De allí que una acción con esas características resulte, de   entrada, improcedente.    

30. Como señaló, en el sub lite, el juez de tutela de primera instancia,   en el expediente que se revisa varias de las acciones de tutela interpuestas   carecen, en la actualidad, de todo objeto. Son aquellas que controvierten las   providencias judiciales expedidas en el marco del incidente de desacato de la   acción popular No. 2009-00211.    

En efecto, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2017, la Subsección A de   la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de otra acción de tutela,   interpuesta por la Agencia Nacional de Minería contra el Juzgado 1°   Administrativo de Quibdó, dejó sin efectos todas las actuaciones surtidas   dentro del mencionado trámite incidental, a partir de la notificación de su   auto de apertura, inclusive[37].   Con ocasión del auto de pruebas expedido por el despacho del magistrado   sustanciador, la Corte pudo conocer, además, que en dicho proceso de desacato no   han podido llevarse a cabo, en adelante, nuevas actuaciones.        

Así, en lo que a este puntual aspecto se refiere, es claro que la vulneración o   amenaza de derechos fundamentales cesó durante el trámite de la acción de   tutela. Ello por cuanto el amparo constitucional otorgado por el Consejo de   Estado, por indebida notificación del auto de apertura del incidente de   desacato, se produjo luego de que todos los accionantes en el asunto que aquí se   revisa presentaran sus respectivas demandas de tutela, entre los meses de junio   y agosto de 2017[38].    

Como puede apreciarse, el cese de la afrenta iusfundamental no tuvo   origen en una actuación de la parte accionada dentro del trámite de esta acción   de tutela. Tampoco, porque los jueces de instancia de este expediente dieran una   orden puntual. Se produjo, en síntesis, por la decisión judicial de otro juez   constitucional, en el marco de otro proceso de tutela. La carencia actual de   objeto no tiene lugar, por consiguiente, por un hecho superado o por un daño   consumado, sino en virtud de una tercera hipótesis, esto es, el acaecimiento,   durante el trámite constitucional de instancia, de una situación   sobreviniente[39].    

31. Clarificar este primer aspecto es necesario por lo menos desde tres puntos   de vista. En primer lugar, porque el juez de tutela de segunda instancia, la   Sección Cuarta del Consejo de Estado, decidió revocar, en su integridad, la   sentencia de la Sección Segunda, por no compartir la orden de tutela que había   sido otorgada en favor del DNP y de varios de sus funcionarios y exfuncionarios,   así como del Ministerio del Interior. Sin embargo, la Sección Cuarta del Consejo   de Estado no tuvo en cuenta que en aquella providencia se declaró, además, la   carencia actual de objeto en relación con varios de los expedientes.    

De manera que el ad quem resolvió negar la acción de tutela, por la razón   ya anotada, pero no puntualizó, como debía hacerlo, que ello tenía lugar   únicamente en relación con el preciso asunto que había sido materia de   impugnación, esto es, la decisión de tutelar el derecho al debido proceso de   esos accionantes.    

Con la revocatoria simple y llana del fallo, sin hacer ninguna claridad frente   al resto de los puntos abordados por el juez de primera instancia de la tutela,   no solo se reversó tal protección, sino todos los demás aspectos de la sentencia   de primer grado, incluida, desde luego, la declaratoria de carencia actual de   objeto. Es por ello que esta Sala de Revisión advierte la necesidad de precisar   este aspecto.    

Es así que, en resumen, se debe ratificar la carencia actual de objeto decretada   por la primera instancia en relación con los siguientes expedientes: i) la   acción de tutela presentada por el Ministerio de Minas y Energía en lo que   respecta a las pretensiones relacionadas con el incidente de desacato (No.   2017-01463), ii) la acción de tutela presentada por el señor Teófilo Cuesta   Borja (No. 2017-02052), iii) la acción de tutela presentada por la señora   Silvana Habid Daza (No. 2017-01878), iv) la acción de tutela interpuesta por el   señor Germán Arce Zapata (No. 2017-01874 ) y v) la acción de tutela interpuesta   por el señor Elkin Palacios (No. 2017-01890).    

32. En segundo lugar, observa la Corte que la declaratoria de carencia actual de   objeto que hizo la Sección Segunda del Consejo de Estado está, sin embargo,   incompleta. En efecto, encuentra la Sala que la carencia actual de objeto se   produce en este caso, no solo frente a todas aquellas pretensiones que atacan el   procedimiento de incidente de desacato –ya dejado sin efectos–, sino que tiene   que extenderse también a la acción de tutela instaurada por el señor Simón   Gaviria Muñoz. En ese puntual sentido, se modificará el fallo del a quo.         

Es verdad que el señor Gaviria, desde el punto de vista formal, no solo   controvierte el trámite de incidente de desacato de la acción popular, sino   también la sentencia que dio lugar a dicho incidente, proferida por el Tribunal   Administrativo del Chocó. Es igualmente cierto que lo hace por una presunta   violación iusfundamental que aún es materia de debate y cuyo estudio la   Corte acometerá en acápite subsiguiente, a saber, su falta de vinculación al   trámite de acción popular en calidad de director de la entidad a la que en su   momento se profirió una de las órdenes de protección de derechos colectivos (infra).          

Empero, aunque no hubiese sido vinculado, como Director Nacional de Planeación,   al proceso de acción popular, ni notificado del fallo, enmendar esa afrenta en   particular carecería de todo objeto. El actor ya no desempeña dicho cargo, al   que de hecho renunció un par de semanas después de haber tenido conocimiento de   la decisión.    

En esencia, el interés del señor Gaviria subsistía en cuanto estaba encaminado a   enervar las sanciones que por desacato le fueron impuestas. Fue con ocasión de   esas sanciones que el actor acudió a este amparo constitucional, cuando ya no se   desempeñaba como Director del DNP. Como se vio, dichas sanciones perdieron todo   efecto, al igual que el trámite que las precedió. Es por ello que, en sentido   material, la acción de tutela que aquí interpuso carece de objeto también.                     

33. En tercer lugar, cierra la Corte este acápite con un llamado de atención.   Ciertamente, no hace falta, frente a la presente carencia actual de objeto, que   la Sala emita un pronunciamiento de fondo. No es necesario efectuar   observaciones sobre los hechos que dieron lugar a la interposición de la acción   de tutela, advertir sobre su falta de conformidad constitucional, o, en fin,   pronunciarse sobre el alcance de los derechos fundamentales que resultaron   amenazados. De hecho, aquellos fueron protegidos en el marco de una acción   constitucional diferente.    

Lo anterior no obsta, sin embargo, para que se advierta al juez del incidente de   desacato de la acción popular (Juez 1° Administrativo del Circuito de Quibdó),   con miras a que, en lo sucesivo, observe, con rigor, estándares básicos de   debido proceso en dicho trámite incidental. Particularmente, en lo que respecta   a la notificación de decisiones, la oportunidad de defensa y contradicción y el   estudio serio de parámetros de responsabilidad subjetiva, previo a la imposición   de sanciones. Y estas últimas deben cumplir, por supuesto, con los respectivos   criterios de proporcionalidad.          

3.2. Estudio sobre el requisito de inmediatez en el expediente No. 2017-01463. Acción   de tutela interpuesta por el Ministerio de Minas y Energía contra la sentencia   de acción popular    

34. Un específico asunto de la acción de tutela promovida por el Ministerio de   Minas y Energía, que ambas instancias dejaron sin resolver, consistía en el   reproche a la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, al haber esta   “impuesto” a las entidades demandadas que el estudio de impacto ambiental fuese   llevado a cabo por una universidad en particular, y no, por ejemplo, con   auxiliares de la justicia debidamente inscritos o con la participación de otras   instituciones. Es verdad que, al lado de las discrepancias frente al incidente   de desacato, esta última era, más bien, una pretensión accesoria y poco   desarrollada, pero ello no relevaba a los jueces de tutela del deber de   estudiarla[40].    

La Sala se pronunciará brevemente frente a este cuestionamiento al fallo de   acción popular.    

35. En este tema, que está lejos de ser central en el debate puesto a   consideración de la Corte, la Sala se limita a constatar que la acción   interpuesta por el Ministerio de Minas y Energía incumple con un requisito   básico de toda demanda de tutela, cual es la exigencia de inmediatez. Esta   circunstancia la hace improcedente.                 

En efecto, la entidad no se preocupó por los alcances de esta orden ni por   controvertir sus fundamentos sino hasta la apertura e impulso del respectivo   incidente de desacato y con ocasión de las decisiones que allí se tomaron. Solo   al pronunciarse sobre este incidente fue que el Ministerio controvirtió la   determinación, en términos sustantivos, del Tribunal del Chocó, en el sentido de   que este designó a una universidad en particular para efectuar el mencionado   estudio.    

El punto es que, entre la notificación al Ministerio de Minas de la sentencia   del Tribunal Administrativo del Chocó y la interposición, por su parte, de la   acción de tutela frente a la orden de adelantar el estudio de impacto ambiental,   trascurrieron más de dos años[41].   El Ministerio no ofreció argumento alguno orientado a justificar la tardanza en   su actuación ante el juez de tutela y no se encuentra en el expediente prueba   que evidencie alguna circunstancia apreciable como justificante de tal   situación. En consecuencia, la acción de tutela, con ese objeto, es improcedente   por falta de inmediatez.    

3.3.  Rechazo por Temeridad    

36. Las autoridades judiciales accionadas alegan que las tutelas de este caso   incurren en temeridad. La Sala de Revisión no considera acertada esa postura.   Respecto de ninguna de ellas puede decirse, con exactitud, que se trate de una   tutela con identidad de hechos, demandantes y sujetos accionados, y una misma   causa petendi. Tampoco se observa una actuación premeditada de parte de las   entidades y personas actoras, orientada por un móvil claramente desleal o que   evidencie mala fe o abuso del derecho.    

37. En relación con las tutelas que controvierten la sentencia del Tribunal   Administrativo del Chocó, se invoca, como sustento de una posible temeridad, un   fallo de tutela del 14 de mayo de 2015, proferido por la Sección Quinta del   Consejo de Estado. En esa actuación, fungió como tutelante la Agencia Nacional   de Minería, ciertamente, contra el mencionado fallo popular.    

Hay que comenzar por decir, en primer lugar, que en la presente actuación la   Agencia Nacional de Minería no concurre, en tanto entidad pública, como   tutelante. Luego, es evidente que ello desvirtúa, de entrada, la identidad de   sujeto actor. Concurre, sí, su presidenta (la señora Silvana Habid Daza), para   cuestionar, no la sentencia popular en sí misma, sino un asunto diferente: el   trámite del incidente de desacato abierto en su contra.         

Más importante aún, en aquella otra acción de tutela se discutió un asunto por   completo distinto, si bien estuvo dirigida contra la misma sentencia del   Tribunal del Chocó. Allí, la inconformidad de la Agencia Nacional de Minería   giró, sin éxito, en torno a: i) la presunta carencia de respaldo probatorio de   la alegada violación de los derechos colectivos invocados; ii) el supuesto   desconocimiento, por parte del Tribunal, de las competencias legales de esa   entidad; y iii) una eventual violación, en dicho fallo, al principio de   congruencia de las acciones populares. En este último punto, valga aclararlo   desde ya, la queja de la actora se limitó a que el Tribunal del Chocó,   desconociendo los términos de la demanda, había emitió órdenes adicionales a las   allí peticionadas[42].    

Ni la orden de llevar a cabo el estudio de impacto ambiental –sobre la que la   Sala se pronunció líneas arriba– ni, mucho menos, la ausencia de vinculación al   proceso del DNP y del Ministerio del Interior (infra), fueron allí   planteadas o discutidas. No existe, en tal sentido, identidad de objeto.             

38. Frente a las pretensiones relacionadas con el incidente de desacato,   respecto de las cuales debe declararse la carencia actual de objeto, la   conclusión es la misma. En la acción de tutela fallada el 14 de septiembre de   2017 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Agencia Nacional de   Minería, por conducto de apoderado judicial, fue la única accionante y acudió   para controvertir la indebida notificación del incidente de desacato a la   entidad.    

En el expediente que se revisa, cierto es que la señora Habid, presidenta de la   Agencia, atacó la misma actuación, pero lo hizo, claramente, a título personal,   y por una alegada falta de motivación de la sanción que se le impuso y la   presunta violación a los principios de responsabilidad subjetiva y non   reformatio in pejus –esto último, en sede de consulta–.    

Recapitulación    

39. De lo expuesto hasta aquí tenemos, en resumen, en este expediente judicial:   i) que son improcedentes, por carencia actual de objeto, todas las tutelas   presentadas con el propósito de controvertir las providencias expedidas en el   marco del incidente de desacato de la acción popular No. 2009-00211; que es   improcedente, además, ii) la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de   Minas y Energía contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, por   incumplimiento del requisito de inmediatez; finalmente, y sin perjuicio de lo   anterior, iii) que ninguna de las acciones de tutela, pese al alegato de los   accionados, incurre en temeridad.       

Puestas así las cosas, puede concluir la Corte, desde ya, la improcedencia de   seis de las ocho acciones de tutela que componen esta actuación. Son, para no   dejar dudas al respecto, las interpuestas por: i) El Ministerio de Minas y   Energía, ii) el señor Simón Gaviria Muñoz, iii) el señor Teófilo Cuesta Borja,   iv) la señora Silvana Habid Daza, v) el señor Germán Arce Zapata y vi) el señor   Elkin Palacios.    

De manera que, en resumen, las acciones de tutela sobre las cuales esta Sala de   Revisión debe pronunciarse de fondo se reducen a dos, ambas contra la sentencia   del Tribunal Administrativo del Chocó: i) la que corresponde al expediente No. 2018-02112, promovida por el   Ministerio del Interior y ii) la que corresponde al expediente No. 2017-01896,   interpuesta por el Departamento Nacional de Planeación y su Directora de   Vigilancia de las Regalías, Amparo García Montaña.    

A su vez, en cuanto a estas dos acciones de tutela, el litigio constitucional   que esta Sala de Revisión debe resolver se circunscribe únicamente al   cuestionamiento de la actuación adelantada por el Tribunal Administrativo del   Chocó, que, al proferir la sentencia de fondo, les habría impartido a esas   entidades órdenes específicas sin haberlas vinculado al proceso de acción   popular, ni haber garantizado sus derechos de contradicción y al debido proceso.   La situación de cada expediente se resume en el siguiente cuadro:      

         

Expediente                    

Carencia actual de objeto                    

Improcedencia por falta de inmediatez                    

Temeridad                    

Problema jurídico sustancial por resolver   

Ministerio de Minas y Energía (Tutela No. 2017-01463)                    

         X                    

            X                    

                     

    

Teófilo Cuesta Borja (Tutela No. 2017-02052)                    

      X                    

                     

                     

    

Elkin Palacios (Tutela No. 2017-01890)                    

        X    

                     

                     

                     

    

DNP (Tutela No. 2017-01896)                    

                     

                     

                     

       X   

     X                    

                     

                     

    

Silvana Habid Daza (Tutela No. 2017-01878)                    

       

    X                    

                     

                     

    

Mininterior (Tutela No. 2018-02112)                    

                     

                     

                     

          

        X   

Simón Gaviria (Tutela No. 2017-01916)                    

       X                    

                     

                     

       

Delimitada de esta manera la controversia, la Sala continuará con la segunda   fase del análisis, anunciada previamente (supra), que corresponde al   estudio de las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción   de tutela contra providencias judiciales.       

4. Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales. Reiteración de jurisprudencia    

40. Cuando la acción de tutela se interpone contra una   autoridad judicial, con el fin de cuestionar una providencia proferida en   ejercicio de su función de administrar justicia, la jurisprudencia   constitucional ha considerado necesario acreditar los siguientes requisitos[43]:    

(i) Que el caso tenga relevancia constitucional, esto es, que   involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes;   (ii)  que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad, es decir, que al interior   del proceso se hayan agotado todos los medios de defensa judiciales al alcance   del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable; (iii)  que se cumpla el requisito de inmediatez, esto es, que la tutela se haya   interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que   originó la presunta vulneración; (iv) que, si se trata de una   irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo en la providencia que se   impugna[44];  (v) que el tutelante identifique, de manera razonable, los hechos que   generaron la vulneración y los derechos vulnerados, así como, de haber sido   posible, la etapa en que tal vulneración fue alegada en el proceso ordinario y,   finalmente, (vi) que la decisión judicial que se cuestione no sea de   tutela[45].    

41. De otro lado, el análisis sustancial del caso, en los términos de la   jurisprudencia constitucional, supone la valoración acerca de si se configura   alguno de los siguientes defectos[46]:   material o sustantivo[47],   fáctico[48],   procedimental[49],   decisión sin motivación[50],   desconocimiento del precedente[51],   orgánico[52],   error inducido[53]  o violación directa de la Constitución.    

4.1. Legitimación en la   causa    

42. En el presente caso, se cumplen los requisitos de legitimación en la causa   tanto por activa como por pasiva[54].   Por una parte, las entidades tutelantes en ambos expedientes de tutela, fueron   sujetos vinculados por la orden judicial que emitió el Tribunal Administrativo   del Chocó en el proceso de acción popular No. 2009-00211-00.     

Esta legitimación incluye, por supuesto, a la señora García   Montaña, que al momento de presentar la demanda de tutela se desempeñaba como   Directora de Vigilancia de las Regalías del Departamento Nacional de Planeación,   cargo que aún ocupa[55].    

Así mismo, las acciones de tutela se interpusieron en contra   de la autoridad judicial que profirió la sentencia de acción popular que es   objeto de conocimiento en sede de tutela.    

4.2. Relevancia constitucional del caso    

43. En el sub judice, el asunto objeto de revisión   involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales de las entidades   accionantes al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.    

Pero va, sin duda alguna, mucho más allá de eso. Plantea una   posible tensión entre, por un lado, los derechos de contradicción y defensa de   las entidades públicas en el marco de las acciones populares y, por otro, los   derechos colectivos de grupos vulnerables –como el derecho al medioambiente sano   de las comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas del municipio de   Cantón de San Pablo, Chocó, afectadas por la minería legal en la zona–, los   cuales fueron judicialmente protegidos en el fallo que se cuestiona, y cuya   efectividad podría verse mermada con la posible concesión del presente amparo   constitucional.       

Solucionar esta tensión, constituye, sin duda, un asunto de   relevancia constitucional, por lo que este requisito genérico de procedibilidad   se encuentra, para la Sala, plenamente cumplido.      

44. En el sub lite, se satisface el requisito de   subsidiariedad, puesto que las instituciones accionantes, y la señora García   Montaña como Directora de Vigilancia de las Regalías del Departamento Nacional   de Planeación, hicieron uso de los medios ordinarios y extraordinarios   disponibles en el ordenamiento jurídico para la defensa de sus derechos   fundamentales, sin que cuenten, agotadas esas instancias, con otro medio   judicial idóneo y eficaz distinto a la acción de tutela.      

Debe tenerse en cuenta, en este punto, que estamos ante un   fallo de segunda instancia. También, que el debate central que ahora, a través   de la presunta configuración de varios defectos específicos de procedibilidad,   los actores ponen sobre la mesa, fue planteado, en su momento, por medio de una   solicitud de nulidad, y sendos recursos de reposición y apelación, en el marco   del trámite de incidente de desacato. Ello denota, a juicio de la Corte, el   ejercicio adecuado de los medios que estaban disponibles ante el propio juez   popular[56].    

En criterio de la Sala, el camino que tenían los actores   consistía, en efecto, en discutir la sentencia mediante el incidente de nulidad   contra la misma, en el trámite de desacato, justamente porque no fueron   vinculados al proceso de acción popular, ni les fue notificada la sentencia.   Apenas tuvieron conocimiento de esta cuando fueron vinculadas al mencionado   proceso incidental.    

En otras palabras, el planteamiento de estas solicitudes no hace más que demostrar el intento de los tutelantes por   agotar todos los mecanismos judiciales ofrecidos por la ley, antes de acudir,   como última opción, al juez de tutela, y el hecho de que, mientras el asunto   terminaba de definirse por aquellas vías, no permanecieron procesalmente   inactivos[57].    

Podría argüirse, en gracia de discusión, que los accionantes   debían acudir al mecanismo de revisión eventual de la sentencia de acción   popular por parte del Consejo de Estado, de conformidad con  el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[58]. En términos generales,   en la medida en que se trata de un medio que solo procede para efectos de   unificación jurisprudencial, esta Corporación ha señalado que no constituye,   necesariamente, una vía judicial idónea que pueda activarse de manera directa   para obtener la protección de derechos fundamentales, y que su consagración en   la ley en modo alguno obstaculiza la procedibilidad de la acción de tutela[59].    

Cierto es, como ha señalado la Corte en otras determinaciones,   que lo ideal es que se estimule a los ciudadanos para que, antes de acudir a la   acción de tutela, contemplen agotar este mecanismo extraordinario previsto por   el legislador. De hecho, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que la   sentencia  C-713 de 2008 no supuso, desde ningún punto de vista, la   interdicción de la exigencia de subsidiariedad en materia de acción de tutela   contra providencias de acciones populares[60].        

Con todo, la existencia de este medio, para efectos de   analizar el requisito de subsidiariedad, debe ser ponderada en cada caso   concreto. En primer lugar, con la necesidad de proteger los derechos   fundamentales invocados, cuando del examen de la Corte es evidente que se ha   producido su vulneración. Y, en segundo lugar, con la carga de diligencia   procesal observada por el peticionario en el trámite ordinario de la acción   popular[61].    

Lo primero será constatado por esta Sala en el examen del caso   concreto (infra). En cuanto a lo segundo, ya se verificó, en los párrafos   anteriores, el esfuerzo procesal mostrado por los actores para proteger sus   derechos en el marco del proceso ordinario (supra). En este contexto, la   Corte encuentra desproporcionado, exigir, además, el agotamiento del mecanismo   de revisión eventual, tan solo para que se determine si el Departamento Nacional   de Planeación y el Ministerio del Interior debían ser –y en efecto fueron–,   correctamente vinculados al proceso de acción popular, para efectos de hacerlos   destinatarios de órdenes de esa naturaleza.               

4.4. Inmediatez    

45. En cuanto a la inmediatez, la acción se ejerció de manera oportuna, si se   tiene en cuenta que entre la decisión del juez popular que resolvió la solicitud   de nulidad del proceso, el 5 de junio de 2017, y la presentación de las acciones   de tutela estudiadas, el 27 de julio y 16 de agosto de 2017[62], transcurrieron, a lo   sumo, algo más de dos meses[63].   Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que las entidades accionantes no   fueron notificadas de la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó sino   hasta el 2 y 3 de mayo de 2017[64].   Estamos, sin duda, ante un lapso que puede considerarse más que razonable.     

4.5. Carácter decisivo   de la irregularidad procesal    

46. En el asunto que se analiza, las entidades accionantes cuestionan los puntos   resolutivos de la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó que las obliga   en la protección de los derechos colectivos invocados, sin que fueran   vinculadas, previamente, en ninguna de las dos instancias, al trámite de acción   popular.     

No es, entonces, cualquier yerro procesal-formal el que en   este caso se alega. Se trata, por el contrario, del presunto sacrificio de los   derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de contradicción en el   trámite de acción la popular.  Dicho de manera más precisa, no haber contado las   entidades del Estado, en el proceso ordinario, con la posibilidad de   pronunciarse sobre los hechos y la demanda, ni de controvertir y aportar   pruebas, configura una irregularidad trascedente, justamente porque, a pesar de   ello, el fallo del Tribunal sí las vinculó.    

De comprobarse las irregularidades alegadas y la vulneración,   con ellas, de derechos fundamentales, tales las órdenes de amparo colectivo   tendrían que ser dejadas sin efecto. Más allá, por supuesto, de que sean o no   procedentes otros remedios judiciales y la determinación de cuáles serían estos   en las circunstancias del caso concreto.             

4.6. Identificación   razonable de los hechos y su alegación en el proceso    

47. En el asunto sometido a revisión de esta Sala, los tutelantes se refieren de   forma clara, detallada y comprensible a los hechos constitutivos de violación de   sus derechos fundamentales. De otro lado, los defectos invocados se   materializaron con ocasión de la expedición de la sentencia que se ataca, de   modo que no era posible alegar la vulneración de derechos fundamentales durante   el proceso ordinario, antes de que se profiriera la decisión del Tribunal   Administrativo del Chocó que hizo destinatarios de órdenes al DNP y al   Ministerio del Interior.     

Esto no es óbice para   recordar que los argumentos constitucionales de los actores sí fueron puestos de   presente en el proceso de acción popular, con ocasión de la apertura del   respectivo incidente de desacato.        

4.7. La providencia cuestionada no es una sentencia de tutela    

48. En el asunto que se examina, es evidente que la acción de tutela no se   dirige contra una sentencia de tutela, sino contra una sentencia de segunda   instancia proferida en un proceso de acción popular.    

Conclusión sobre el segundo problema jurídico de procedibilidad    

49. Lo dicho hasta ahora, da lugar a concluir que en el presente asunto se   encuentran cumplidos los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de   tutela contra providencias judiciales. En específico,   se itera, en relación con las siguientes tutelas:   i) la que corresponde al expediente No. 2018-02112, promovida por el Ministerio   del Interior y ii) la que corresponde al expediente No. 2017-01896, interpuesta   por el Departamento Nacional de Planeación y su Directora de Vigilancia de las   Regalías, Amparo García Montaña.    

5. Análisis del problema jurídico sustancial    

La cuestión que corresponde resolver a la Corte plantea, en esencia, un debate   sobre la debida integración del contradictorio en las acciones populares. En   concreto, la pregunta acerca de si el Tribunal Administrativo del Chocó dictó,   con destino a las entidades tutelantes (Ministerio del Interior y DNP)   verdaderas órdenes de amparo colectivo. Y si estas, al haber sido expedidas sin   la presencia en el proceso de aquellas instituciones, vulneraron sus derechos de   defensa y de contradicción. Esto se relaciona, como veremos a continuación, con   los amplios poderes dispositivos que el ordenamiento jurídico colombiano ha   concedido al juez en el marco de la acción popular.       

5.1.   El derecho al debido proceso en las acciones populares:   contradicción, congruencia y colaboración en el cumplimiento del fallo        

50. Las acciones populares son un mecanismo judicial de protección de los   derechos e intereses colectivos, previsto en el artículo 88 de la Constitución[65] y desarrollado por la   Ley 472 de 1998[66].   Su carácter público, preventivo y restitutorio las dota de unas características   que no son comunes en otras vías de defensa judicial.    

En términos generales –ha señalado la jurisprudencia de esta Corte–, en la   acción popular no se disputan posiciones jurídicas subjetivas, dado que esta   persigue la efectividad de derechos que están en cabeza de los miembros de una   colectividad, “haciendo cesar su lesión   o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior”. De allí que se indique que, en estricto sentido, en este   medio de protección no se plantea una verdadera litis[67].    

Lo anterior, a su vez, hace que la acción popular tenga una estructura especial   que la diferencia de los demás procesos judiciales. En este punto, uno de sus   elementos distintivos es el carácter oficioso con que debe actuar el juez en el   trámite y sus amplios poderes en defensa de los derechos e intereses colectivos   o difusos. Después de todo, el fin último de   este mecanismo no es proteger al demandante –actor popular–, sino resguardar a   la comunidad que resulta afectada, y que es, en últimas, la titular de las   garantías que se invocan[68].    

51. Una de las formas más visibles en que se manifiesta esta singularidad y   amplitud de las acciones populares es la marcada flexibilización del principio   de congruencia. Este principio, en palabras de la Sección Primera del Consejo de   Estado, “le impone al juez el deber de no poder condenar al demandado por   cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por   causa diferente a la invocada en la misma”[69].          

En efecto, la facultad del juez popular de fallar ultra y extra petita  es propia del sistema dispositivo diferenciado de las acciones populares y se   deriva de los artículos 5º y 34 de la Ley 472 de 1998[70]. En virtud de esta, el   juez popular puede otorgar una protección judicial que desborde la solicitada   por la parte actora, tomar medidas adicionales, no previstas en la demanda, que   se estimen suficientes e idóneas para el amparo de los derechos colectivos y   pronunciarse sobre un hecho transgresor que amerite remedios judiciales   conducentes, aun cuando aquel no haya sido expresamente alegado por el   accionante[71].            

52. Nada de lo anterior significa, sin embargo, que el carácter público de la   acción popular, el interés general que la inspira, su flexibilidad procesal y   las amplias facultades protectoras con las que cuenta el juez –incluida aquella   de fallar ultra y extrapetita– deban hacernos olvidar que, como   sucede en toda actuación judicial, la observancia y el respeto del derecho al   debido proceso, y sus vertientes de defensa y contradicción, son insoslayables.   El mismo artículo 5° de la Ley 472 de 1998 prevé, en ese sentido, que el juez   popular debe “velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y   el equilibrio entre las partes”[72].      

En materia de congruencia flexible, los principales desarrollos   jurisprudenciales sobre sus límites frente al derecho al debido proceso han   tenido lugar desde dos puntos de vista. En primer lugar, en el sentido de que la   decisión del fallador, por amplia y garantista que sea, debe “guardar   relación con el hecho generador del daño planteado en la demanda y en términos   generales con la causa petendi”[73].   Y en segundo lugar –estrechamente relacionado con lo anterior–, en cuanto le   está vedado a la autoridad judicial sorprender a la parte demandada con hechos   absolutamente nuevos frente a los que no haya podido pronunciarse y ejercer los   derechos de contradicción y defensa[74].        

53. Con todo, otro de los límites a las amplias facultades dispositivas del juez   popular en esta materia es el derecho de defensa y contradicción de terceros que   no fueron demandados y que, en virtud de un amparo con alcance ultra  o extrapetita, pueden resultar eventualmente afectados por la orden   judicial.    

Si el juez de la acción popular, so pretexto de otorgar un amparo integral a los   derechos colectivos, no puede imponer, a los demandados, órdenes que desborden   la causa petendi y respecto de las cuales aquellos no hayan tenido la   oportunidad de pronunciarse, menos aún puede hacerlo frente a personas o   entidades que no solo no han tenido la oportunidad de controvertir estos nuevos   aspectos, sino que, de hecho, tampoco la tuvieron frente a la propia demanda,   sus pretensiones y las circunstancias fácticas que la soportaron.       

54. Para la Sala de Revisión es fundamental hacer claridad frente a este último   aspecto. Naturalmente, no corresponde a la Corte determinar si, en la acción   popular del caso bajo estudio, era procedente la expedición de un fallo ultra   o extrapetita. En su momento, la Agencia Nacional de Minería se quejó, en el   marco de otra acción de tutela, de que el Tribunal Administrativo del Chocó   emitió órdenes adicionales a las peticionadas en la demanda (supra). Se   trató, no obstante, de un alegato genérico que fue descartado por el juez del   caso, en aplicación de la congruencia flexible que ha sido convalidada por la   jurisprudencia del máximo órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa.                  

Así que, para concretar el punto, el estudio del principio de congruencia tiene,   en el sub lite, una relevancia y alcance muy determinados, en función,   única y exclusivamente, de la presunta vulneración de los derechos de defensa y   contradicción del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del   Interior, con ocasión de los puntos resolutivos que frente a estos dictó, en la   sentencia que se ataca, el Tribunal Administrativo del Chocó.    

Estas instituciones (Mininterior y DNP), como pudo apreciarse en los   antecedentes del caso, no fueron citados como demandados, ni se les vinculó de   oficio a la actuación. A pesar de ello, la sentencia, generosa en relación con   los hechos y pretensiones de la demanda, las alcanzó de un modo particular.    

55. Por ahora, de cara a la resolución del caso concreto, la Corte fija, a modo   de síntesis, las siguientes subreglas relevantes:    

i) En el marco de la acción popular, es válida la expedición de sentencias con   congruencia flexible, esto es, que superen lo pedido y alegado en la demanda,   siempre que se conserve una relación mínima y razonable con la causa petendi,   de conformidad con los parámetros jurisprudenciales que arriba se refirieron.    

ii) Esto abarca, desde luego, la posibilidad de cobijar a entidades o personas   que el accionante no demandó ni contempló como responsables de la presunta   violación de derechos e intereses colectivos. Una determinación de esta   naturaleza se deriva de las facultades que, en esta específica materia, tiene la   autoridad judicial.    

iii) En todo caso, esta clase de órdenes no pueden ser expedidas como resultado   de un proceso tramitado a espaldas de los sujetos cuya concurrencia precisamente   es requerida para la protección ampliada y superior que se pretende otorgar. En   tal sentido, la vinculación al proceso de acción popular de estos terceros   intervinientes es, desde el inicio de la actuación, ineludible.    

Ello significa, para decirlo todo, que la facultad oficiosa del juez popular de   vincular al proceso a otros posibles responsables de la violación, constituye,   para estos puntuales efectos, una verdadera obligación[75].    

56. Lo anterior también supone, por razones elementales, que el juez de la   acción popular debe efectuar, desde el inicio de la actuación, un estudio serio   y riguroso de la demanda, en orden a determinar la naturaleza y el alcance de la   eventual vulneración y, en armonía con ese examen, integrar el contradictorio   con todas las personas naturales y jurídicas llamadas, de algún modo, a   responder por ellas. Es, de hecho, con otras palabras, lo que dispone el   artículo 18, inciso final, de la Ley 472 de 1998[76].    

En efecto, como ha señalado esta Corte:    

“ (…) los jueces competentes para tramitar las acciones populares tienen, entre   otras cargas, i) la de determinar los responsables de la vulneración o amenaza   de los derechos colectivos, cuando el accionante manifieste que los desconoce,   lo que se traduce en la posibilidad de promover las acciones populares contra   sujetos indeterminados; y ii) la de ordenar “cuando en el curso del proceso   establezca que existen” la citación de “otros posibles responsables”, en la   forma prevista para el demandado, a fin de que el asunto pueda concluir con   sentencia de mérito, con el propósito de que prevalezcan los derechos e   intereses colectivos, y con miras a hacer valer los principios de eficacia,   economía procesal, celeridad y publicidad de las decisiones judiciales.     

(…)   El artículo 5° de la Ley 472 de 1998, consecuente con las disposiciones   constitucionales que así lo preceptúan, dispone que las acciones populares se   sujetarán a los principios de prevalencia del derecho sustancial, publicidad,   economía, celeridad y eficacia, e impone al juez el deber de velar “por el   respeto al debido proceso, las garantías constitucionales y el equilibrio entre   las partes” –artículos 13, 29 y 230 C.P.-.    

Lo anterior comporta la obligación de los jueces de determinar los   responsables de las violaciones o amenazas que se ciernen sobre el ambiente, y   convocarlos, a fin de restablecer definitivamente los derechos e intereses   colectivos comprometidos en cada asunto, siempre que resulte posible   garantizarles a los citados el debido proceso, y asimismo conservar el   equilibrio procesal, en todas las etapas del juicio.    

En este sentido, si el actor no conoce la persona natural o jurídica, o la   autoridad que amenaza, viola, o ha violado el derecho o interés colectivo, y así   lo manifiesta, la determinación del sujeto pasivo de la acción, autorizada por   el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, tendrá que ser la primera actuación del   juzgador, a fin de que el sujeto convocado pueda actuar en todas las etapas   procesales, e igual consideración le merece a la Sala la oportunidad de   vincular al proceso a otros posibles responsables, prevista en el artículo 18 de   la misma normatividad.    

57. En resumen, el juez popular debe tener en cuenta los límites de la   congruencia flexible fijados por la jurisprudencia, así como como el respeto   irrestricto a los derechos de defensa y contradicción de los sujetos que, no   habiendo hecho parte de la actuación, pueden resultar afectados por la   aplicación irreflexiva de aquella facultad.    

Con todo, esta precisión se enmarca, a juicio de la Corte, en un razonamiento de   más amplio alcance. Es importante, para ponerlo en palabras claras y sencillas,   que la autoridad judicial se abstenga de concebir la acción popular como ese   escenario en el que, prevalida del interés general que la inspira, puede dictar   toda clase de mandatos de política pública sobre un sinnúmero de temas que   tienen una relación incierta con el asunto que plantea la demanda, y frente a   los cuales, además, el conocimiento y la competencia de un juez son claramente   limitados.    

Mucho menos, dirigir órdenes a numerosas entidades que puedan eventualmente   caber en un amplio espectro de omisión, bajo la excusa de que, en teoría, todo   el aparato estatal es potencialmente responsable de la afrenta colectiva que se   alega. En específico, no puede ampararse el juez popular en que es su deber,   como guardián de la justicia material, dar instrucciones a los organismos del   Estado –que se parte de la base de que son “propias” de sus deberes   constitucionales y legales–, así estos no hayan tenido, en la práctica, ninguna   oportunidad de defenderse en el proceso.      

      

58. No puede compartir la Sala, en ese sentido, la tesis de que ninguna lesión   iusfundamental  causa la orden del juez popular para que una autoridad “cumpla con sus   funciones”, sin importar si previamente fue escuchada o no dentro del trámite.   Por la senda argumentativa que esta reflexión nos conduce, podría hacerse   nugatorio, en la práctica, el derecho al debido proceso de todas las personas   jurídicas de derecho público, bajo la premisa de que, con o sin orden judicial,   están en la obligación de actuar, y ningún contradictorio debe ser integrado   para recordárselos.       

Como señaló el a quo, ninguna sentencia puede contener órdenes que no se   enmarquen en las competencias de los poderes públicos o que no hagan parte del   cumplimiento de sus funciones. Con frecuencia, la demanda de acción popular   alega, precisamente, que las entidades accionadas no están cumpliendo con   aquellas, y sus pretensiones están encaminadas a que las lleven a cabo, porque   la Constitución y la ley así se los ha ordenado.    

¿Significa lo anterior que puede soslayarse el escenario de contradicción en el   que el organismo respectivo debe ser oído en relación con ese presunto   incumplimiento, y luego, darle la orden para que proceda en el desempeño de “sus   funciones”, con el argumento de que, mediara o no un proceso de acción popular,   al fin de cuentas así debía hacerlo? Desde luego que no.        

59. Es a la luz del anterior marco analítico que, para cerrar este acápite, debe   leerse también el inciso final del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual   preceptúa que el juez de la acción popular, en su sentencia, “comunicará  a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su   competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo”.   Aunque el Tribunal Administrativo del Chocó no invocó esta norma como fundamento   de sus órdenes en relación con el Ministerio del Interior y el DNP, el Juzgado   1° de Quibdó lo planteó en su defensa y el ad quem se valió de ella para   concluir que el debido proceso de las mencionadas entidades no había sido   vulnerado.      

Lo anterior, para hacer hincapié en que dicho aparte normativo en manera alguna   puede servir de excusa para que la judicatura omita la vinculación al proceso de   acción popular de entidades que, según su criterio, están llamadas a concurrir   en la protección de los derechos colectivos invocados, cuando la parte actora no   ha hecho mención de ellas. Más aún cuando, por la vía del incidente de desacato,   se compromete la responsabilidad personal de los funcionarios públicos que están   a cargo de las dependencias del Estado.    

Como apunta el juez de tutela de segunda instancia, una comunicación no es una   notificación. No es un acto que satisfaga, en la acción popular, los derechos de   contradicción y defensa. Por eso mismo, es inaceptable disfrazar con   connotaciones de “colaboración” lo que claramente es una orden, para omitir la   notificación y debida vinculación de entidades que, en sentido material, se han   visto jurídicamente obligadas en virtud de la sentencia.    

La autoridad judicial no puede desdibujar el sentido de la norma que se   menciona. Esta se refiere, claro está, a instituciones que no participaron en el   proceso. Pero ello es así justamente porque su posterior colaboración se   limita a  ayudar a obtener el cumplimiento de la sentencia y nada más que eso.   Omitir, bajo esta figura, el debido proceso de quien, en realidad, fue nada   menos que uno de los verdaderos destinatarios de las órdenes de amparo colectivo,   carece de toda justificación razonable.              

60. Por supuesto, y en esto la Sala debe ser clara, existen ocasiones en las que   para la efectiva restitución de las garantías afectadas se requiere de la   participación de otro tipo de entidades estatales que, si bien no pueden ser   declaradas responsables de la vulneración de los derechos, cumplen unas   funciones constitucionales y legales necesarias para facilitar o hacer posible   la materialización de las órdenes. Se trata de escenarios en los que una entidad   del Estado es relevante para el cumplimiento de una orden judicial en el   seguimiento de unas medidas o de las circunstancias fácticas que dieron origen   al proceso, como lo son, por ejemplo, en muchas oportunidades, los órganos de   control, primordialmente, la Defensoría del Pueblo[78]. Es esa, precisamente   –y no otra– la teleología del artículo 34 de la Ley 472 de 1998.        

5.2. El caso concreto    

61. El problema jurídico sustancial de este caso ha sido delimitado por la Corte   y atañe, en específico, a dos de las acciones de tutela que se revisan (supra).   Una de ellas es la interpuesta por el Departamento Nacional de Planeación, en   conjunto con su Directora de Vigilancia de las Regalías. La otra es la   interpuesta por el Ministerio del Interior. Su denominador común es la presunta   violación de sus derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo   del Chocó, que emitió puntos resolutivos en relación con estas dos entidades,   sin que hubieran sido vinculadas al proceso de acción popular.       

62. Y este es, de entrada, el primer punto de partida: el hecho incontrovertible   de que ninguna de esas dos instituciones fue notificada de la acción popular, ni   vinculada en ninguna de sus fases ni instancias, como bien lo reconocen las   autoridades judiciales accionadas, el juez de tutela de segundo grado y se   aprecia, con claridad meridiana, de la juiciosa inspección del expediente   llevada a cabo por el a quo[79].        

63. Con todo, en relación con cada una de aquellas instituciones el Tribunal   accionado resolvió una cosa muy diferente. Eso amerita el estudio de la   violación alegada respecto de cada una de esas entidades por separado, y no   dentro de un mismo bloque argumentativo, como lo propusieron las instancias en   este expediente de tutela.    

Por razones de orden metodológico, el análisis debe empezar por la presunta   vulneración sufrida por el Departamento Nacional de Planeación. Luego, se   resolverá lo pertinente frente al Ministerio del Interior.         

5.2.1. La sentencia de acción popular frente al Departamento Nacional de   Planeación      

64. Como fue reseñado en los antecedentes de esta decisión, el Tribunal   ordenó –y sin duda la palabra no carece de relevancia– al Director Nacional   de Planeación y a la Dirección Nacional de Regalías lo siguiente:    

“Inici[ar] las acciones administrativas a efecto de determinar   el eventual costo que por concepto de regalías dejadas de percibir por el Estado   colombiano y participación contractual por concesiones dejadas de percibir, debe   cobrarse personalmente a los siguientes servidores y exservidores públicos   Señores exMinistro (sic) de Minas y Energía, Dr. Hernán Martínez Torres, el   señor exDirector (sic) de Ingeominas Dr. Mario Ballesteros Mejía y el señor   exDirector (sic) General de Codechocó Dr. Héctor Damián Mosquera Benítez”.    

65. Estamos, para empezar, ante una orden bastante peculiar. Más adelante se   hará, de una manera muy general, una mención de las competencias del DNP en lo   que respecta a las regalías de la actividad minera. Basta señalar, por ahora,   que se trataba de una instrucción que estaba lejos de ser considerada propia y   normal dentro de la órbita competencial de dicho organismo del Estado.    

La instrucción no solo consistía en llevar a cabo un cálculo, complejo por   demás, de todo lo dejado de percibir por el Estado, “por concepto de regalías   y participación contractual por concesiones” con ocasión de la minería   ilegal en la zona, sino que daba por descontado que tal rubro debía cobrarse a   una serie de personas naturales por el hecho de pertenecer o haber pertenecido a   las instituciones que el juez popular consideró como las directas responsables   de la violación a los derechos e intereses colectivos de la población del   municipio de Cantón de San Pablo, Chocó.    

Esta suerte de conceptualización ad hoc del Tribunal acerca de la   responsabilidad fiscal de un puñado de servidores públicos, y la consiguiente   promoción de una suerte de acción de repetición sui generis, todo ello   dentro de una orden dirigida al Departamento Nacional de Planeación, ameritaba,   cuando menos, que dada la especial naturaleza y las implicaciones de lo que allí   se resolvía, aquella entidad tuviera, cuando menos, alguna oportunidad de   pronunciarse.          

66. Más allá de esta consideración, el punto que interesa resaltar, y que para   la Sala de Revisión es de una sencilla contundencia, es que lo que se profirió   con destino al DNP no fue ningún amistoso llamado a la colaboración, de   conformidad con inciso final del artículo 34 de la   Ley 472 de 1998, sino una verdadera orden judicial.    

No entrará a determinar la Corte, porque no es de su competencia, y por respeto   a la autonomía e independencia del juez, si el contenido y finalidad de esa   orden se enmarcaba en el principio de congruencia. De hecho, el actor popular   denunció, en su demanda, la pérdida de regalías que generaba la falta de combate   a la minería ilegal en la región, aunque sin efectuar una petición concreta al   respecto ni mencionar a alguna institución en particular[80].    

Una lectura somera de este punto resolutivo –el literal q) del fallo del   Tribunal–, en contexto con las demás determinaciones tomadas[81], permite constatar, con   meridiana claridad, que no era la ayuda posterior y externa del DNP para el   acatamiento del fallo popular lo que se le estaba requiriendo, sino que se   trataba de una de las entidades a las que se le daba, sin ningún asomo de duda,   una orden sustantiva, inequívoca y terminante para la protección de los derechos   colectivos conculcados.    

Tanto es así que en la parte motiva de la acción popular se consignaron fuertes   llamados de atención a la entidad por la ausencia de una “acción articulada,   contundente y oportuna” para impedir la explotación de la riqueza minera sin   el pago de las regalías[82].   De ningún modo hacía falta, como lo echa de menos el ad quem, una fórmula   solemne de “condena” o de “declaratoria” de responsabilidad, para concluir que   se estaba ante una orden precisa. Mucho menos, que esta estuviera relacionada   con el estudio de impacto ambiental dispuesto por el Tribunal Administrativo,   que fue tan solo uno de los varios elementos del amparo.          

El carácter de orden judicial se corrobora en el hecho de que su   “incumplimiento” llevó luego a la sanción, en el marco del incidente de   desacato, de dos funcionarios del DNP. Por supuesto, el levantamiento de la   sanción, por el pago de las multas impuestas, en modo alguno desvirtúa, corrige   o convalida la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, ni la   necesidad de enmendarla, en buena medida porque se trata de trámites diferentes.   La importancia del desacato adelantado radica, se insiste, en que constituye un   elemento revelador de que la instrucción impartida a la entidad estaba lejos de   ser un exhorto o un llamado genérico a la colaboración interinstitucional.    

67. Y si lo que se emitió al DNP era, como fuerza concluir, una orden judicial   con todas sus implicaciones, ¿podía dársele sin que hubiera sido vinculado, para   la integración del contradictorio, al proceso de acción popular? Evidentemente   no. Como se señaló en los fundamentos jurídicos previos, ninguna consideración   de interés general, ni acerca de los amplios y especiales poderes del juez en   esta clase de procesos, puede justificar la omisión de las garantías   constitucionales mínimas que hacen parte de toda actuación judicial en un Estado   constitucional y democrático de derecho.         

68. De manera que, para resumir, la Corte encuentra configurado el defecto   procedimental absoluto en la sentencia del 25 de febrero de 2015 proferida por   el Tribunal Administrativo del Chocó, en lo que respecta, específicamente, a la   orden que dirigió al Departamento Nacional de Planeación, al que nunca se   notificó la iniciación del proceso ni se vinculó en el transcurso de este. Lo   anterior, con evidente vulneración de sus derechos fundamentales al debido   proceso, al derecho de defensa y al derecho de contradicción.      

69. La protección constitucional que la Corte concederá, valga la aclaración,   debe darse a la entidad cuyas garantías procesales fueron inobservadas, esto es,   al DNP, no a su Directora de Vigilancia de las Regalías, la señora Amparo García   Montaña. En rigor, la orden fue dada por el Tribunal a la entidad pública   Dirección Nacional de Planeación, legalmente representada por el Director   Nacional de Planeación y a una de sus dependencias administrativas, la Dirección   Nacional de Regalías. Para la Sala, son los derechos fundamentales de la persona   jurídica de derecho público los que deben ampararse, no los invocados por dicha   actora como ciudadana y funcionaria.        

70. Ahora bien, la pregunta que surge, en este punto del análisis, es acerca del   remedio judicial más adecuado para conjurar la violación. La Sección Segunda del   Consejo de Estado, como juez de tutela de primera instancia, consideró que este   consistía en dejar sin efectos todo el proceso de acción popular, desde el auto   admisorio de la demanda, inclusive, para llevar a cabo la notificación y   vinculación de rigor.    

Lo anterior, con dos determinaciones adicionales que no son del todo   comprensibles. Una relacionada con la devolución de los dineros pagados con   ocasión de las providencias que se dictaron en el marco del incidente de   desacato, como si este no hubiese sido dejado ya sin efectos en otro trámite   constitucional. La otra fue la orden al Juez 1° Administrativo de Quibdó para   que, al admitir la demanda, dictara una medida cautelar, dando por descontado   que esta era procedente e indicándole al juez ordinario, con riesgo de invasión   de su competencia, en qué sentido debía decidir; que no era otro, según la misma   Subsección, que el consignado en el fallo del Tribunal Administrativo que se   dejaba sin efectos[83].           

71. Esta Sala de Revisión, naturalmente, comparte la conclusión de que, frente   al Departamento Nacional de Planeación, se produjo una violación de derechos   fundamentales. No encuentra, sin embargo, que la solución extrema de invalidar   todo el proceso de acción popular sea la salida más adecuada.    

Como bien apuntó, en su respuesta, el juez popular de primera instancia, este   remedio procesal conlleva una restricción intensa a los derechos colectivos de   comunidades vulnerables que fueron amparadas en la sentencia de acción popular,   al igual que al derecho de acceso a la administración de justicia y a un proceso   sin dilaciones injustificadas del actor popular de este caso, el señor José   Darío Córdoba Tello; esto sin mencionar la fuerte intervención en la autonomía   del juez.    

Antes de lanzar por la borda el esfuerzo judicial que hubo para intentar   proteger el medioambiente de los habitantes del Cantón de San Pablo, que según   concluyó la judicatura han sufrido graves afectaciones a causa de la minería   ilegal, conviene preguntarse si existe una medida alternativa que, protegiendo   de igual manera el derecho al debido proceso de la entidad, resulte menos   gravosa en relación con los derechos colectivos mencionados, la búsqueda de   justicia en su protección y la independencia judicial. La respuesta es positiva:   esa medida es, sencillamente, dejar sin efectos la orden judicial dirigida al   Departamento Nacional de Planeación[84].    

En este asunto puntual, es cierto que la sentencia no podía dar una orden a una   entidad que no había vinculado a la acción popular y en esa medida esa orden   violó su derecho al debido proceso. La pregunta que sigue es si el DNP, en   efecto, debía ser necesariamente vinculado. La Corte no lo ve así.    

Por consiguiente, no está de acuerdo la Corte con el a quo en que sea   menos gravoso, para los derechos fundamentales en juego, invalidar por completo   la actuación, con todos los traumatismos que ello puede causar, que dejar sin   efectos la orden dada a un organismo que, en honor a la verdad, no estaba   llamado a jugar ningún papel especial en la protección de los derechos   colectivos lesionados.                

            

Y en este último aspecto tiene razón, sin duda alguna, el DNP. Una de las   funciones de esa institución es administrar el sistema de monitoreo,   seguimiento, control y evaluación del Sistema General de Regalías (Ley 1530 de   2012, artículo 9°, numeral 4°). Con todo, no le corresponde ejercer la   fiscalización  de la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, de   manera que no le compete, desde punto de vista alguno, efectuar cálculos sobre   regalías dejadas de percibir a causa de la minería ilegal. Tal función está en   cabeza, primordialmente, de entidades que sí fueron vinculadas al proceso de   acción popular: el Ministerio de Minas y lo que luego se conoció como la Agencia   Nacional de Minería, a voces del artículo 7° de la misma ley[85] y del artículo 4° del   Decreto 4134 de 2017[86].                

No llegará la Sala al punto de señalar, como lo alega el apoderado del DNP, que   esta confusión en materia de competencias tiene la entidad para configurar los   defectos fáctico y sustantivo en la decisión del Tribunal.  Sin embargo, de   cara a lo anterior, es importante enfatizar en que, para proteger a los   habitantes de Cantón de San Pablo, en relación con las regalías que a causa de   la minería ilegal dicho municipio dejó de percibir, no era necesario, ni   siquiera procedente, emitir órdenes al Departamento Nacional de Planeación. Y no   era necesaria, desde luego, su vinculación al proceso. Empero, como hubiese   sucedido con cualquier persona o entidad, haberle dado órdenes sin garantizar su   concurrencia sí desconoció sus garantías constitucionales.    

El punto que interesa resaltar, a riesgo de resultar reiterativos, es que ese   organismo no está llamado a integrar, en estricto sentido, el contradictorio de   la acción popular estudiada. Por eso, carece de todo sentido anularla por   completo para que se surta su notificación y participación. No se observa, por   otra parte, que la presencia del DNP en esa acción constitucional sea   imprescindible para la garantía de los derechos colectivos que se invocan, ni   que, con su exclusión de este litigio, resulte afectado algún principio   constitucional de alta importancia, como sí sucedería con la nulidad de todo el   proceso.    

Por lo tanto, a juicio de la Sala, en este caso concreto la protección de los   derechos fundamentales se agota dejando sin efectos la orden que se dictó al   Departamento Nacional de Planeación, por haberse proferido en un trámite en el   cual no se le garantizó el debido proceso.          

5.2.2. Sobre la vinculación del Ministerio del Interior    

72. El análisis frente al Ministerio del Interior es distinto, como se anunció   al inicio de este acápite. En lo que a esta entidad se refiere, tiene razón el   juez de tutela de segunda instancia, en el sentido de que ninguna vulneración de   derechos fundamentales se presentó.    

Ciertamente, tiene algún sentido que el juez popular no haya hecho alusión a   omisiones concretas de esta institución para la protección de los derechos   colectivos, y que, aunque hubiese sido llamada a la audiencia de verificación de   cumplimiento del fallo, no se hubiese efectuado juicio de responsabilidad alguno   ni sancionado por desacato a ninguno de sus funcionarios.    

Con todo, el punto realmente es que, a diferencia de lo que sucede en el caso   anterior, en este evento la decisión de la autoridad judicial sí estuvo   enmarcada en el inciso final del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. De dicha   cartera Ministerial, lo único que el juez popular demandó fue su colaboración en   el cumplimiento del fallo. Por lo tanto, no debía ser vinculada al proceso, y   simplemente bastaba con que la sentencia de la acción popular le fuera   comunicada.    

Una lectura conjunta e integral de las órdenes de la sentencia permite inferir   que la concurrencia del Ministerio debía tener lugar para el cumplimiento de   esas mismas órdenes, como la providencia claramente lo indicó[87], no para que fuera   destinatario de alguna de ellas. ¿Cuál era, en concreto, la colaboración   requerida para obtener dicho cumplimiento? La planeación y ejecución de   operativos de combate de la minería ilegal.    

Pese a que la redacción del fallo es, en este punto, algo confusa, la conclusión   a la que aquí se llega se fortalece con el hecho de que no fue esa entidad la   única a la que se le encomendó esa misión general. Al lado del Ministerio   accionante, el punto resolutivo del Tribunal incluyó previamente a otras   instancias institucionales, como el Ministerio de Defensa y varias unidades   militares y de policía.    

Por otra parte, dicha colaboración no era ajena a las competencias del   Ministerio del Interior. Como señaló el ad quem, una de sus funciones,   según el artículo 2°, numeral 5°, del Decreto 2893 de 2011, consiste en “dirigir   y promover las políticas tendientes a la prevención de factores que atenten   contra el orden público interno, así como tomar las medidas para su   preservación, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional, las   autoridades departamentales y locales en lo que a estos corresponda”.        

Por consiguiente, dado que al Ministerio tutelante ninguna orden le dio el fallo   atacado, sino que simplemente este dispuso que dicha cartera debía ayudar, en el   marco de sus competencias relativas a la preservación del orden público, para el   cumplimiento de la decisión, no se configura, en este caso, el defecto   procedimental alegado. Tampoco, por los mismos motivos, el de violación directa   de la Constitución, que en la tutela se enmarcó justamente en el artículo 29   superior. Esto significa, en suma, que tampoco se presentó violación alguna de   derechos fundamentales.          

6. Síntesis de la decisión    

73. Ha revisado esta Sala  ocho acciones de tutela cuyo propósito común es   proteger los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la   administración de justicia de varias entidades y funcionarios del Estado,   presuntamente vulnerados a raíz de las decisiones tomadas por el Tribunal   Administrativo del Chocó y por el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de   Quibdó, dentro del proceso de acción popular No. 2009-00211-00 promovido por el   señor José Darío Córdoba Tello en contra del municipio de Cantón de San Pablo,   Chocó, y la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del   Chocó, así como en su posterior trámite de incidente de desacato.        

74. En esta ocasión, la Corte consideró necesario, para   delimitar el problema jurídico sustancial, comenzar por verificar la   improcedencia de varias de estas acciones de tutela. La mayoría de ellas, por   carencia actual de objeto, dado que atacaban el trámite de incidente de desacato   de la acción popular, el cual había sido dejado sin efectos en el marco de otra   acción. Esta carencia actual de objeto fue parcialmente analizada por el a   quo, en la sentencia que el juez de tutela de segunda instancia, sin   embargo, revocó en su integridad. Según lo determinó la Sala, tal evento de   improcedencia debe ratificarse. Con todo, este se extiende, además, a la acción   de tutela interpuesta por el señor Simón Gaviria Muñoz.    

75. La Sala también constató que los jueces de instancia   omitieron pronunciarse sobre la acción de tutela del Ministerio de Minas en   relación con el estudio de impacto ambiental ordenado por el Tribunal   Administrativo del Chocó, para la protección del derecho al medioambiente sano   de los habitantes del municipio Cantón de San Pablo, afectado por la minería   ilegal. En este aspecto, la Corte concluyó que se trataba de una acción   improcedente por incumplimiento del requisito de inmediatez.    

Igualmente, previo a continuar con el análisis, constató que,   pese a los alegatos de las autoridades accionadas, en ninguna de las presentes   acciones de tutela se incurrió en temeridad.      

76. Una vez resueltos los puntos anteriores, el problema   jurídico sustancial que debía abordar la Sala se redujo a dos de las acciones de   tutela, ambas contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó: i) la   promovida por el Ministerio del Interior y ii) aquella que interpusieron el   Departamento Nacional de Planeación y su Directora de Vigilancia de las   Regalías, Amparo García Montaña. Ello, en relación con un único punto, esto es,   su ausencia de vinculación al proceso de acción popular, y la presunta violación   a sus derechos de contradicción y al debido proceso, con ocasión de las órdenes   que la autoridad judicial les habría proferido.    

77. En ese orden, la Sala estimó, en primer lugar, que esas   acciones de tutela cumplen con los requisitos genéricos de procedibilidad cuando   se trata de cuestionar providencias judiciales. En segundo lugar, estudió el   alegato de violación de derechos fundamentales por defecto procedimental   absoluto.    

78. Como aspecto preliminar, la Corte estimó oportuno   consignar una reflexión acerca del derecho al debido proceso en las acciones   populares. La Corte reiteró, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de   Estado, que es válida la expedición de sentencias de acción popular bajo la   regla de la congruencia flexible.    

En todo caso -explicó-, esa posibilidad supone atender ciertas   subreglas relevantes, en tanto que las órdenes que allí se expidan no pueden ser   fruto de un proceso adelantado sin la participación de los sujetos cuya   concurrencia es requerida para proferir el fallo ultra o extra petita.   En tal sentido, la vinculación al proceso de acción popular de estos   intervinientes es, desde el inicio de la actuación, ineludible. Esto significa   que la facultad oficiosa del juez popular de vincular al proceso a otros   posibles responsables de la violación se convierte, para estos puntuales   efectos, en una verdadera obligación.    

79. Al abordar el caso concreto, la Sala de Revisión encontró,   a diferencia de lo considerado por el ad quem, que los derechos   fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción del Departamento   Nacional de Planeación fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo del   Chocó.    

Lo anterior, al darle la orden de llevar a cabo un cálculo de   todo lo dejado de percibir por el Estado, “por concepto de regalías y   participación contractual por concesiones” con ocasión de la minería ilegal   en Cantón de San Pablo, Chocó, sin que la entidad hubiera sido vinculada, en   ningún momento, al proceso de acción popular.     

A diferencia de lo considerado por el juez a quo, la   Sala consideró que el remedio judicial más adecuado no consistía en dejar sin   efectos todo el proceso de acción popular, en intenso sacrifico de los derechos   colectivos de comunidades vulnerables que fueron amparadas en la sentencia, al   igual que del derecho de acceso a la administración de justicia y a un proceso   sin dilaciones injustificadas del actor popular. Solamente, dejar sin efectos la   orden de la que fue destinatario el DNP con violación al debido proceso.      

80. Finalmente, encontró la Corte que el Ministerio del   Interior no sufrió vulneración alguna de derechos fundamentales. Lo anterior,   por cuanto ninguna orden le dio el fallo popular. En este, simplemente, se   dispuso que dicha cartera debía ayudar, en el marco de sus competencias   relativas a la preservación del orden público, para el cumplimiento de la   decisión. Ello resulta compatible con el último inciso del artículo 34 de la Ley   472 de 1998.    

81. Todo lo anterior supone, como es evidente, la revocatoria   del fallo de tutela de segunda instancia. Igualmente, la revocatoria de los   numerales segundo, tercero, cuarto y quinto del fallo de primera instancia, en   la medida en que erró en el alcance del amparo constitucional prodigado y los   remedios judiciales que resultaban procedentes. En su lugar, la Sala de   Revisión:    

i) Tutelará los derechos fundamentales al   debido proceso y al acceso a la administración de justicia del Departamento   Nacional de Planeación.    

ii)   En consecuencia, dejará sin efectos el literal q) de la sentencia   proferida el 25 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Chocó.    

iii)  Negará la acción de tutela interpuesta por el Ministerio   del Interior.    

iv)   Modificará el numeral primero de la sentencia de tutela de primera instancia, en   el sentido de extender la declaratoria de carencia actual de objeto que allí se   consignó al accionante Simón Gaviria Muñoz.    

v)   Declarará improcedente la acción de tutela promovida por el Ministerio de Minas   en relación con el estudio de impacto ambiental ordenado por el Tribunal   Administrativo del Chocó.               

vi) Advertirá al juez del incidente de desacato de la acción   popular (Juez 1° Administrativo del Circuito de Quibdó), con miras a que, en lo   sucesivo, observe, con rigor, estándares básicos de debido proceso en dicho   trámite incidental, de conformidad con las consideraciones esbozadas en esta   providencia.    

 III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Primero. – REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 25 de abril de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de   Estado. Igualmente, los numerales segundo, tercero, cuarto y quinto de la   sentencia de tutela proferida el 4 de diciembre de 2017 por la Subsección A de   la Sección Segunda de la misma Corporación. En su lugar,   AMPARAR  los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración   de justicia del Departamento Nacional de Planeación, en los términos expuestos   en la parte motiva de esta providencia.    

Segundo. – DEJAR sin efectos el   literal resolutivo q) de la sentencia proferida el 25 de febrero de 2015 por   el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso de acción popular No.   2009-00211-00 promovido por el señor José Darío Córdoba Tello en contra del   municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y la Corporación Autónoma Regional para   el Desarrollo Sostenible del Chocó.    

Tercero. – NEGAR la acción de tutela interpuesta por el   Ministerio del Interior, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta   providencia.    

Cuarto. – MODIFICAR   el numeral primero resolutivo de la sentencia de tutela proferida el 4 de   diciembre de 2017 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de   Estado, en el sentido de DECLARAR la carencia actual de objeto, en   relación, también, con el accionante Simón Gaviria Muñoz.    

Quinto. – DECLARAR  improcedente la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Minas y   Energía en relación con la orden de efectuar un estudio de impacto ambiental   dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó  en la sentencia proferida el 25 de febrero de 2015.    

Sexto. –   ADVERTIR   al Juez 1° Administrativo del Circuito de Quibdó, con miras a que, en lo   sucesivo, observe, con rigor, estándares básicos de debido proceso en el trámite   de incidente de desacato de la sentencia de acción popular, de conformidad con   las consideraciones consignadas en la parte motiva de esta providencia.    

Séptimo. – Por Secretaría   General, LIBRAR las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Comuníquese y cúmplase,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

Si bien estoy de   acuerdo con el sentido de la decisión adoptada en la Sentencia T-004 de 2019,   considero necesario aclarar mi voto en relación con los siguientes aspectos:    

1. Frente al   estudio de procedencia formal de la acción de tutela    

1.1. Por claridad   y precisión técnica, estimo que era importante reestructurar el estudio de la   carencia actual de objeto y de temeridad, así:    

(i)        Dada la aparente existencia de dos sentencias previas que resuelven un asunto   presuntamente similar (fallos del 14 de septiembre de 2017 de la SubSecc. A de   la Secc. Segunda del Consejo de Estado, y del 14 de mayo de 2015 de la Secc.   Quinta del Consejo de Estado), la Sala de Revisión estaba llamada a, antes que   nada, verificar que no se configurara la cosa juzgada constitucional. No   obstante, la mayoría de la Sala decidió no pronunciarse al respecto, pese a que   se tornaba importante su estudio como punto de partida para resolver el asunto.     

(ii)       Descartada la cosa juzgada, como en efecto observo que no se da, automáticamente   sí podría corroborarse la falta de temeridad, por inexistencia de un actuar   desleal o de mala fe por parte de los demandantes (elemento jurídico del cual   depende su configuración).    

(iii)      Superados los dos anteriores postulados, procedía el estudio de la configuración   de la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente, que es abordada en el   proyecto y que finalmente comparto en cuando a sus conclusiones.    

1.2. Con todo, el   estudio de la carencia actual de objeto imponía la necesidad de que previamente   se pusieran en conocimiento de todos los accionantes esta situación (la   existencia de los fallos del 14 de septiembre de 2017 de la SubSecc. A de la   Secc. Segunda del Consejo de Estado, y del 14 de mayo de 2015 de la Secc. Quinta   del Consejo de Estado), por tratarse de una prueba y un elemento fáctico nuevo   que, por respeto del debido proceso, exigía dar la oportunidad a las partes para   que se refieran expresamente a la presunta superación del objeto de sus tutelas.    

1.3. Aunado a lo   anterior, considero que la acción de tutela del Ministerio de Minas no se   refería únicamente al desacato, por lo que de entrada no se configuraba una   carencia total de objeto frente a este caso, sino parcial. No podía perderse de   vista que el reproche de dicha Entidad también iba dirigido contra el fallo del   Tribunal Administrativo del Chocó, en el sentido de que tal Sentencia   supuestamente violó el debido proceso al ordenar a un centro universitario   específico la elaboración del estudio técnico decretado. Sin embargo, aunque no   de la manera deseable, admito que esta situación se remedia posteriormente, al   abordar el estudio de inmediatez frente a este último asunto debatido.    

1.4. Si bien   estoy de acuerdo con que, por la pérdida de efectos del desacato, podría   configurarse un hecho sobreviniente en relación con el amparo invocado por el   señor Simón Gaviria (previo traslado de esta situación al accionante), presento   dos aclaraciones:    

(i)        La consideración Nº 32 insinúa que la tutela carece de objeto porque el actor ya   no se desempeñaba como director del Departamento Nacional de Planeación (en   adelante DNP) y por tanto no había lugar a reprochar las sanciones impuestas.   Esto no es propio de una carencia actual de objeto porque, en primer lugar,   claramente desde el principio la tutela fue instaurada por el señor Gaviria a   nombre propio y aclarando que ya no ostentaba esa dignidad; y en segundo lugar,   porque indicar que por su desvinculación del DNP no hay lugar a cuestionar las   sanciones por desacato corresponde a un claro análisis de fondo que, como se   sabe, se torna jurídicamente inaceptable cuando lo que se estudia es la   procedencia formal de la acción de tutela. La mencionada carencia actual de   objeto, entonces, debía estar sustentada única y exclusivamente con la pérdida   de efectos de la actuación judicial controvertida, por virtud de lo dispuesto en   la mencionada Sentencia del 14 de septiembre de 2017.      

(ii)       Del escrito de tutela resultaba claro que el señor Simón Gaviria no sólo buscaba   dejar sin efectos las actuaciones del desacato, sino obtener la devolución de   los dineros ya cancelados por concepto de sanción. No comparto que la Sala haya   omitido pronunciarse sobre este aspecto.    

1.5. No estoy de   acuerdo con el “llamado de atención” incorporado en los dos párrafos de   la consideración Nº 33 de la Sentencia T-004 de 2019, puesto que no se argumenta   cómo el Juzgado 1º Administrativo desconoció los parámetros de responsabilidad   subjetiva y proporcionalidad en el trámite de desacato. No obstante, al tratarse   de un asunto que, en últimas, no incide en el sentido de la decisión de la Sala,   me abstengo de formular un salvamento de voto sobre este asunto.     

1.6. En relación   con el estudio de inmediatez de la acción de tutela formulada por el Ministerio   de Minas, considero que debió llevarse a cabo un análisis sobre la firmeza de la   providencia controvertida, pues lo cierto es que se encontraban en curso   incidentes de nulidad que, si bien no fueron planteados por esta Cartera,   podrían hacer que la decisión accionada aún no tuviera un carácter definitivo.    

2. Respecto del   estudio del caso concreto y la parte resolutiva de la Sentencia T-004 de 2019    

En primer lugar,   advierto que se debieron desarrollar explícitamente las razones por las cuales   se decidió adoptar la sentencia de reemplazo en sede de revisión, y no devolver   el asunto a la autoridad judicial accionada para que fuera ésta la que   profiriera dicha decisión, sabiendo que proceder de la forma como se hizo en   esta ocasión es excepcional. Pese a ello, acompaño esta determinación de la   Sala, por economía procesal, pero insistiendo en que se trata de una alternativa   estrictamente excepcional.      

En segundo lugar,   considero que la parte resolutiva de la Sentencia T-004 de 2019 debió estar   dotada de mayor precisión jurídica. Por un lado, el cuarto numeral resolutivo   debió declarar la improcedencia de la acción de tutela por la   configuración parcial de la carencia actual de objeto por hecho   sobreviniente, de acuerdo con lo expuesto en el numeral 1.3 de esta aclaración   de voto. Por otro lado, la advertencia contenida en el numeral sexto resolutivo   es totalmente prescindible si se tiene en cuenta la ausencia de motivación a la   que me he referido en el anterior párrafo 1.5.     

Así, dejo   planteados los términos bajo los cuales acompaño la decisión adoptada en la   Sentencia T-004 de 2019.    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Magistrada    

[1] La actuación está integrada por   ocho acciones de tutela, que el juez de primera instancia acumuló para   resolverlas en una sola decisión. Los expedientes acumulados por el a quo  fueron los siguientes: i) acción de tutela No. 2017-01463 presentada por el   Ministerio de Minas y Energía; ii) acción de tutela No. 2017-01890 presentada   por  Elkin Palacios; iii) acción de tutela No. 2018-02112 presentada por el   Ministerio del Interior; iv) acción de tutela No. 2017-01916 presentada por   Simón Gaviria Muñoz; v) acción de tutela No. 2017-01878 presentada por Silvana   Beatriz Habid Daza; vi) acción de tutela No. 2017-01874 presentada por Germán   Arce Zapata; vii) acción de tutela No. 2017-02052 presentada por Teófilo Cuesta   Borja; viii) y acción de tutela No. 2017-01896 presentada por el Departamento   Nacional de Planeación y Amparo García Montaña. En todas estas, las autoridades   judiciales accionadas fueron el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado   1° Administrativo del Circuito de Quibdó.      

[2]  La Sala de Selección Número Siete estuvo integrada por la magistrada Diana   Fajardo Rivera y por el magistrado Alberto Rojas Ríos.    

[3] Cno 5, fls. 1 y ss.     

[4] Cno 19, fls. 3 y ss.    

[5] Fls. 367 y ss. ibídem.    

[6] Cno 15, fls. 42 y ss. La   sentencia contiene 20 órdenes. Aquí se efectúa un resumen de las más relevantes   para efectos del debate constitucional que corresponde resolver. Cabe agregar   también que el 15 de julio de 2015 el Tribunal aclaró la sentencia, en el   sentido de señalar que las alusiones a Ingeominas y al Servicio Geológico   Colombiano debían entenderse referidas a la Agencia Nacional de Minería.     

[7] Fls. 156 y ss. ibídem.    

[8] Cno 2, fls. 27 y vto.    

[9] Cno 14, fls. 58 y ss.     

[10] Un resumen de estas actuaciones   en el fl. 30 del Cno 5.    

[11] Cno 12, fls. 32 y ss.     

[12] Fls. 43 y ss. ibídem.   Posteriormente, el señor Gaviria y la señora García acreditaron el pago de la   sanción, por lo que esta les fue extinguida.    

[13] Un resumen esquemático de sus   intervenciones a fl. 5 y ss., cno 5.     

[14] Cno 2, fl. 20.     

[15] Cno 7, fls. 4 y ss.    

[16] Cno 11, fls. 2 y ss.    

[17] Cno 3, fls. 2 y ss.    

[18] Cno 8, fls. 3 y ss.    

[19] Cno 10, fls. 3 y ss.    

[20] Cno 9, fls. 2 y ss.     

[21] Cno 4 fls. 4 y ss.     

[22] Cno.   2, fls. 205 y ss.    

[23] Cno 10, fls.109 y ss.     

[24] Cno 5, fls. 13 y ss. Se reseñan   las más relevantes de cara a la controversia constitucional que corresponde   resolver.     

[25] Cno 6, fls. 40 y ss.    

[26] Cno 2, fls. 355 y vto. El señor   Córdoba Tello fue vinculado a la acción de tutela como tercero con interés.    

[27] Cno 6, fls. 114 y ss.     

[28]  Fls. 1-33 vto., cno 5.    

[29]  Fl. 97-100 ibídem.    

[30] Ley 472 de 1998, artículo 34.   Sentencia: “Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20)   días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del   demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no   hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o   interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su   cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al   estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando   fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera   precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés   colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las   acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del   demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular (…)   También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo   que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del   fallo” (énfasis fuera del texto).    

[31] Fls. 123-126, cno 5.    

[32]  Fls. 171-182 ibídem. El ad quem guardó silencio sobre la carencia actual   de objeto decretada en primer grado.    

[34] Fls. 24 y vto. cuaderno de la   Corte.    

[35] Fls. 28-31 ibídem.    

[36] Fls. 32 y vto. ibídem.    

[37] Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 14 de septiembre de   2017, rad. 2017-00038, MP. Rafael Francisco Suárez Vargas.    

[38] Ver: Cno 11, fl. 137, cno 9, fl.   54, cno 4, fl. 82 y cno 3, fl. 27.     

[39] El hecho sobreviniente comprende   los eventos en los que la vulneración de los derechos fundamentales cesó por   causas diferentes al hecho superado y el daño consumado, como cuando el   resultado no tiene origen en el obrar de la entidad accionada, porque un tercero   o el accionante satisficieron la pretensión objeto de la tutela, o porque el   actor perdió el interés, entre otros supuestos. Ver: Corte Constitucional,   sentencias T-481 de 2016 y T-265 de 2017.    

[40] Fls. 20-22, cno 2.    

[41] Ver fl. 23 cno 16 y fl. 75 cno 2.    

[42] Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 14 de mayo de 2015, rad. 2015-00792,   MP. Alberto Yepes Barreiro. Sobre esta acción de tutela vale la pena hacer dos   pequeñas acotaciones: la primera es que, si bien el amparo fue, en unos puntos,   negado, y en otros, declarado improcedente, hay un aspecto en el que dicha   tutela sí prosperó. Allí, se dejó sin efectos uno de los literales de la   sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, en cuanto aquel ordenaba   gestiones tendientes a efectuar la contratación y legalización de la explotación   minera en Cantón de San Pablo, otorgando, para ello, un término que carece de   respaldo legal, por lo que el Consejo de Estado encontró configurado el defecto   sustantivo. El otro punto que merece claridad consiste en que, si bien en   paralelo con aquella tutela, se interpuso otra por los mismos hechos, esta fue,   justo por eso, rechazada, en providencia del 6 de agosto de 2015, expedida por   la Sección Primera de la misma Corporación.         

[43]  Corte Constitucional, Sentencia C-590/2005.    

[44]  Este requisito no supone que la decisión cuestionada comporte necesariamente una   irregularidad procesal, sino que la irregularidad que se alega por el tutelante   tenga un efecto determinante en la providencia que se cuestiona.    

[45]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencia SU-1219/2001.    

[46] Cfr., de manera general, la Sentencia C-590/2005.    

[47] Corte Constitucional,   sentencias SU-448/2011, SU-424/2012 y SU-132/2013.    

[48] Corte Constitucional,   Sentencia SU-159/2002 y SU-226/2013.    

[49] Corte Constitucional,   Sentencia SU-215/2016.    

[50] Corte Constitucional,   Sentencia T-709/2010.    

[51] Corte Constitucional,   sentencias C-083/1995, C-836/2001, C-634/2011, C-816/2011, C-818/2011 y   C-588/2012.    

[52] Corte Constitucional,   sentencias T-929/2008 y SU-447/2011.    

[53] Corte Constitucional,   Sentencia T-863/2013.    

[54]  Con relación a este requisito de procedencia, el artículo 10 del Decreto 2591 de   1991 dispone: “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá   ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o   amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a   través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. || También   se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en   condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,   deberá manifestarse en la solicitud”.    

[55] En este punto no está de más   acotar que esta Corporación ha avalado, desde sus inicios jurisprudenciales, la   posibilidad que tienen las personas jurídicas, incluidas las de derecho público,   de ser sujeto activo en la acción de tutela, dada la titularidad que estas   tienen de ciertos derechos fundamentales, incluidos, claramente, el debido   proceso y el acceso a la administración de justicia. Al respecto, entre otras:   Corte Constitucional, sentencias T-201/2010 y T-385/2013. Esta legitimación se   ha convalidado también en acciones de tutela promovidas por personas jurídicas   de derecho público contra providencias judiciales que les han sido adversas.   Ver, por ejemplo: Corte Constitucional, sentencias T-637/2006, T-317/2013 y   SU-447/2011.    

[56] Cno 13, fls. 39 y ss.    

[57] Sobre el incidente de nulidad en   el marco de la sentencia de acción popular como medio de defensa idóneo y   eficaz: Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2010.    

[58] Ley 1285 de 2009, artículo 11:   “En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a   petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de   sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de   grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás   providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso,   proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la   jurisprudencia (…)”.    

[59] Corte Constitucional, sentencia   C-713 de 2008. Allí, al efectuar el control previo de constitucionalidad del   artículo 11 de la Ley 1285, la Corte declaró inexequibles varios apartes del   proyecto original y condicionó la constitucionalidad del resto de este artículo   en el sentido de entender que el mecanismo de revisión eventual “en ningún caso   impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la   decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la   revisión”. Acerca de que este mecanismo de revisión eventual no es, en sentido   estricto, un requisito para la procedencia de la acción de tutela contra las   providencias judiciales de acción popular: Corte Constitucional, sentencia T-315   de 2010.    

[60] Corte Constitucional, sentencia   SU-686 de 2015.    

[61] Ver: Corte Constitucional,   sentencia T-429 de 2013. Hay que señalar, igualmente, que la Corte ha concluido   que el mecanismo de revisión eventual es idóneo cuando la acción popular ha   sido, en efecto, seleccionada por el Consejo de Estado y está, por ello, en   curso, lo cual demuestra, en esos eventos, la aptitud del mecanismo para   proteger los derechos invocados por la parte accionante. Cfr: Corte   Constitucional, Auto 132 de 2015, mediante el cual la Sala Plena declaró la   nulidad de la sentencia T-274 de 2012.    

[62] Cno 10, fl.30, cno 8, fl. 3.    

[63] Cno 13, fl. 99.     

[64] Fls. 37 y 38 ibídem.    

[65] Constitución Política, artículo   88: “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e   intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y   la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre   competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella //   También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número   plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares   // Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño   inferido a los derechos e intereses colectivos”.    

[66] Sobre el desarrollo histórico y   normativo de las acciones populares en el ordenamiento jurídico colombiano,   entre otras: Corte Constitucional, sentencia T-080 de 2015.     

[67] Corte Constitucional, sentencia   SU-649 de 2017, fundamento 4.3.1.    

[68] Corte Constitucional, sentencia   T-443 de 2013, fundamento 2.3.5.    

[69] Consejo de Estado, Sección   Primera, 10 de mayo de 2007, rad. 2004-01252-01.    

[70] Ley 472 de 1998, artículo 5°: “El   trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en   los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del   derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán   también los principios generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos   no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones // El Juez velará por el   respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las   partes // Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla   oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta   disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de   conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición  a la acción que corresponda (…) Artículo 34: Vencido el término para alegar, el   juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que   acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una   orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya   causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no   culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas   necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho   o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer   o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de   proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir   que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para   acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del   incentivo para el actor popular (…)” (Énfasis fuera del texto).    

[71] Corte Constitucional, sentencia   T-176 de 2016, fundamento 28.    

[72] Para una amplia reconstrucción de   la flexibilización del principio de congruencia y el respeto al debido proceso   en las acciones populares: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo, 5 de junio de 2018, radicado 2004-01647-01, Revisión eventual de   acción popular, sentencia de unificación.    

[73] Ibídem, fundamento 3.2.1.    

[74] Consejo de Estado, Sección   Tercera, 2 de septiembre de 2009, radicado 2004-02418-01.    

[75] Sobre esta facultad, de cara a la   congruencia flexible de las acciones populares: Consejo de Estado, Sección   Tercera, Subsección B, 29 de abril de 2015, radicado 2010-00217-01.    

[76] Ley 472 de 1998, artículo 18:   “Para promover una acción popular se presentará una demanda o petición con los   siguientes requisitos: (…) La demanda se dirigirá contra el presunto responsable   del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en   el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el   juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que   aquí se prescribe para el demandado” (Énfasis fuera del texto).    

[77] Corte Constitucional, sentencia   T-646 de 2003.    

[78] Ver, al respecto: Corte   Constitucional, Auto 294 de 2016.     

[79] Cno 5, fls. 29 vto. – 30 vto.    

[80] Cno 19, fls. 3 y ss.    

[81] Cno 5, fls. 19 vto. y 20.     

[82] Fls. 31 y vto. ibídem.    

[84] Fl. 28 y vto. ibídem. Se trata   del literal resolutivo q) de la decisión atacada.    

[85] Ley 1530 de 2012, “Por la cual se   regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”,   artículo 7°: “Funciones del Ministerio de Minas y Energía: (…) 3. Fiscalizar la   exploración y explotación de los recursos naturales no renovables (…)”.    

[86] Decreto 4134 de 2017, artículo   4°: “Son funciones de la Agencia Nacional de Minería, ANM, las siguientes: (…)   8. Liquidar, recaudar, administrar y transferir las regalías y cualquier otra   contraprestación derivada de la explotación de minerales, en los términos   señalados en la ley”.    

[87] Cno 5, fl. 19. En particular, el   literal d) de la decisión. En este se señala: “Para el cumplimiento de estas   órdenes, se dispone que el señor Ministro de la Defensa Nacional, el   señor Comandante de las Fuerzas Militares, el señor Ministro del Interior,   el señor Comandante del Ejército Nacional, el señor Director de la Policía   Nacional (…) tracen, planeen y ejecuten los operativos de interdicción   permanente y necesarios para hacer efectivas las medidas aquí adoptadas”   (Énfasis fuera del texto).