T-012-25

  T-012-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia T-012/25    

     

DERECHO A LA  CONSULTA PREVIA-Afectación  directa por disposiciones del ordenamiento territorial    

     

El ordenamiento  territorial puede generar impactos susceptibles de consulta previa, desde el  ámbito más general, reflejado en los planes nacionales de desarrollo, pasando  por los planes departamentales y municipales, hasta las licencias de  construcción que concretizan algún proyecto, obra o actividad.    

     

DERECHO AL DEBIDO  PROCESO EN LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Vulneración por  omisión en el trámite de certificación de la procedencia de la consulta    

DERECHO A LA  CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Utilización del estándar de debida  diligencia de las empresas    

     

DERECHO A LA  PROPIEDAD COLECTIVA Y AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por  dilación injustificada en el trámite de constitución de resguardo de los  pueblos indígenas    

     

(…) la  coexistencia de los dos procesos inconclusos -esto es, la constitución del  resguardo indígena y la solicitud de protección del territorio ancestral- deja  a la comunidad (accionante) en una incertidumbre jurídica… no solo vulnera el  derecho fundamental al territorio, sino que, además, acrecienta las tensiones  entre los particulares que cohabitan la zona, las autoridades municipales que  ordenan el territorio y los miembros de las comunidades indígena.    

     

PRINCIPIOS DE  SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION  CONSTITUCIONAL-Juez  debe ser más flexible, en desarrollo del principio de igualdad, aplicando un  tratamiento diferencial positivo/PUEBLOS INDIGENAS-Titulares de derechos  fundamentales y sujetos de especial protección constitucional    

     

DERECHO  FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Reiteración de  jurisprudencia    

     

(i) [E]l objetivo  de la consulta previa es intentar lograr en forma genuina y por un diálogo  intercultural el consentimiento con las comunidades indígenas y tribales sobre  las medidas que las afecten; (ii) el principio de buena fe debe guiar la  actuación de las partes; (iii) por medio de la consulta se debe asegurar una  participación activa y efectiva de los pueblos interesados; (iv) la consulta  debe ser un proceso intercultural de diálogo en el que el Estado debe entonces  tomar las medidas necesarias para reducir las desigualdades fácticas de poder  que puedan tener los pueblos étnicos; (v) en este diálogo intercultural ni el  pueblo tiene un derecho de veto ni el Estado un poder arbitrario de imposición  de la medida prevista; (vi) la consulta debe ser flexible, es decir, adaptarse  a las necesidades de cada asunto; (vii) la consulta debe ser informada, esto es  dispensar a los pueblos indígenas y tribales la información suficiente para que  ellos emitan su criterio; (viii) la consulta debe respetar la diversidad étnica  y cultural lo que permitirá encontrar mecanismos de satisfacción para ambas  partes.    

     

CONSULTA PREVIA-Aplicación en  caso de afectación directa por intervención del territorio    

     

CONSULTA PREVIA-Aplicación en  caso de afectación directa basada en perturbación al ambiente, a la salud o a  la estructura social, espiritual, cultural o económica de la colectividad    

     

CONSULTA PREVIA-Criterios  utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación  directa de los grupos étnicos    

     

CONSULTA PREVIA-Competencias del  Ministerio del Interior    

     

CONSULTA PREVIA-Etapas y deberes  en el proceso    

     

(…) la consulta  (i) debe ser previa al inicio del respectivo proyecto, obra o actividad; sin  embargo, (ii) no se agota en un único momento, sino que es un proceso que  acompaña todas las fases del proyecto y que se activa toda vez que ocurre un  cambio sustancial en sus condiciones; por lo anterior (iii) no se configura un  daño consumado cuando se ha omitido la consulta previa al inicio de un  proyecto, pues esta procede aun cuando el proyecto esté en marcha o, incluso,  haya finalizado, con el propósito de definir las etnorreparaciones por las  afectaciones causadas por el proyecto, obra o actividad inconsulta.    

     

PUEBLOS INDÍGENAS  URBANOS-Diversidad  étnica e identidad cultural en las ciudades    

     

Los pueblos  indígenas urbanos nos enseñan… que la diversidad étnica también florecer  dentro de las propias ciudades capitales. Existen ideas erróneas sobre que los  pueblos indígenas que viven en zonas urbanas son menos “auténticos” o no son  “genuinamente indígenas”, lo que ha llevado a su invisibilización y la  vulneración grave de sus derechos fundamentales. La identidad cultural tiene un  carácter dinámico y puede ir modificándose a lo largo del tiempo, a partir de  procesos históricos, sociales y políticos de relacionamiento. La presencia de  los pueblos indígenas en las ciudades constituye uno de esos procesos.    

     

PUEBLOS INDÍGENAS  URBANOS-Enfoque  de diversidad y autonomía    

     

Es innegable que  la presencia de algunos pueblos indígenas en las ciudades constituye un enorme  desafío para la salvaguarda de sus derechos y conlleva un riesgo latente de  discriminación, estigmatización y homogeneización forzada, pero estas dinámicas  también abren una oportunidad única para la sociedad colombiana en su conjunto,  una oportunidad para enriquecer sus entornos y para vivir la pluralidad de las  formas de vida de sus pueblos, sin perder la unidad de la Nación. Esta es pues  una invitación a imaginar nuevos escenarios de participación y vida al interior  de las ciudades, como algo digno de respeto y valoración, a través de un  enfoque de diversidad y autonomía.    

     

DERECHO A LA  IDENTIDAD CULTURAL DE COMUNIDAD INDÍGENA-Proceso de re-etnificación y auto identificación  como pueblo o individuo étnicamente diferenciado    

     

ORDENAMIENTO  TERRITORIAL-Alcance  constitucional/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto    

     

PLAN DE  ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLAN DE DESARROLLO-Coherencia    

     

REGULACION USO DEL  SUELO-Competencia  del Concejo Municipal de acuerdo con la ley    

     

LICENCIA  URBANISTICA-Definición,  contenido y alcance    

     

DERECHOS DE LOS  PUEBLOS INDIGENAS-Antecedentes  históricos    

     

CONVENIO 169 DE LA  OIT-Prevé  una manifestación del derecho de participación de las comunidades indígenas en  el trámite de adopción de medidas legislativas o administrativas que las puedan  afectar    

     

DERECHO AL DEBIDO  PROCESO ADMINISTRATIVO DE COMUNIDADES INDIGENAS-Orden a la Agencia  Nacional de Tierras dar trámite a las solicitudes de constitución de resguardos  indígenas, sin ninguna otra dilación    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

     

SENTENCIA T-012 DE 2025    

     

     

Referencia: expediente  T-10.350.994.    

     

Asunto: acción  de tutela de la comunidad indígena de Mocondino contra el municipio de Pasto y  otros.    

     

Magistrada ponente:    

Diana Fajardo Rivera.    

     

     

Bogotá,  D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veinticinco (2025)    

     

     

La Sala Tercera de Revisión de la  Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana  Fajardo Rivera, quien la preside y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y  Vladimir Fernández Andrade, en ejercicio de sus competencias  constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y  241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,  profiere la siguiente    

     

SENTENCIA    

     

En  el proceso de revisión de la Sentencia del 26 de abril de 2024, proferida por  el Juzgado Octavo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto,  en primera instancia; y de la Sentencia del 4 de junio de 2024, proferida por  el Juzgado Tercero Penal del circuito de Pasto, en segunda instancia.    

     

Síntesis de la decisión    

     

La comunidad indígena de Mocondino  habita un corregimiento del mismo nombre en la ciudad de Pasto, desde antes de  que existiera formalmente esa ciudad capital. Mocondino es una comunidad  indígena que además ya cuenta con un órgano de gobierno tradicional (cabildo),  pero cuyo territorio colectivo (resguardo) aún no ha sido reconocido por el  Estado, pese a las solicitudes formuladas por sus autoridades tradicionales  desde varios años atrás.    

     

El  reclamo central de esta tutela tiene que ver con el derecho fundamental a la  consulta previa frente a la operación de un proyecto de granja avícola,  denominado “la Isabella”, que colinda con el cementerio comunitario, lugar que  sus habitantes consideran sagrado. En su criterio, la operación industrial que  conlleva la granja ha afectado las prácticas religiosas en el cementerio  comunal, ha generado residuos que impactan el ambiente y ha puesto en riesgo la  disponibilidad de agua que provee el acueducto comunitario.    

     

Los  jueces de tutela de instancia declararon improcedente la demanda al considerar  que incumplía los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad. Contrario a ese  dictamen, la Sala Tercera concluyó que la inconformidad de la comunidad  accionante no se restringe a un acto administrativo en particular, sino que  tiene que ver con la posible afectación directa que produce un proyecto  agrícola en el territorio. Para este tipo de reclamos, la acción de tutela es  el mecanismo judicial y preferente de defensa de los derechos.    

     

Bajo este marco, la Sala  Tercera estableció que el principal problema jurídico a resolver consistía en  determinar si la operación inconsulta de un proyecto avícola junto al  cementerio de una comunidad indígena vulneraba su derecho fundamental a la  consulta previa, aunque el territorio étnico no haya sido formalmente reconocido  y se encuentre dentro de los límites de una ciudad capital. Asimismo, al  estudiar el escrito de tutela, la Sala extrajo otro problema jurídico  relacionado con la falta de resolución en los trámites de protección del  territorio y constitución del resguardo indígena.    

Para resolver estos  interrogantes, la Sala Tercera comenzó por reiterar la jurisprudencia sobre el  derecho fundamental a la consulta previa. Luego, abordó la presencia de lo  indígena en las ciudades y sus desafíos, para lo cual desarrolló el concepto  del ordenamiento territorial como un acto complejo que puede generar  afectaciones sobre los pueblos étnicos.    

     

La Sala concluyó que se  vulneró el derecho a la consulta previa de la comunidad de Mocondino en el  marco del ordenamiento territorial de la ciudad de Pasto, al asumir que las  problemáticas que surgieron en torno la operación y ampliación de una granja  avícola, ubicada junto al cementerio comunal, eran una simple disputa entre  particulares. También declaró la trasgresión del derecho al territorio ante la  incertidumbre sobre la titularidad de la tierra que ya lleva varias décadas,  sumada a la expansión urbana, lo que dificulta los procesos de reconstrucción  étnica y suscita múltiples tensiones con los predios privados con que se  sobreponen las reivindicaciones del pueblo indígena.    

     

I. ANTECEDENTES    

     

1. Hechos que motivaron la tutela[1]    

     

1.       La  comunidad indígena de Mocondino, perteneciente al pueblo Quillasinga[2], habita en el  Corregimiento de Mocondino de la ciudad de Pasto (Nariño). Por lo menos desde  el año 1948 esta comunidad tiene activo, dentro de lo que consideran su  territorio ancestral, un cementerio denominado “la inmaculada concepción”, al  que califican como un lugar sagrado.    

     

2.       El  cementerio, según sus creencias, es el lugar donde “va a descansar el cuerpo,  pero también el alma de cada uno de nosotros estará en la tumba donde nos han  sepultado nuestros familiares. En este lugar sagrado nos encontramos con el  espíritu de nuestros antepasados, con el espíritu de nuestros abuelos, con el  espíritu de nuestros padres, hermanos e hijos que ya han fallecido”. La  comunidad señala que por eso el cementerio está ubicado en un lugar estratégico  y tranquilo.    

     

3.       Sin  embargo, y según el relato de tutela, hacia finales del mes de febrero de 2022  el señor John Jairo Riascos Ruano empezó trabajos de construcción de grandes  galpones y bodegas, en una granja avícola denominada “la Isabella” que limita  con el cementerio comunitario.    

     

4.       El  11 de abril de 2024, el señor Silvio Naspirán Jojoa, en calidad de gobernador  del cabildo indígena de Mocondino, interpuso una tutela contra el señor John  Jairo Riascos Ruano, propietario de la granja avícola Isabella”, la Curaduría  Urbana 2ª de Pasto, el municipio de Pasto y Corponariño.    

     

5.       En  concreto, el accionante asegura que el proyecto avícola genera múltiples  afectaciones en la zona, consistentes principalmente en: (i) el  estrechamiento de la vía de acceso al cementerio; (ii) el  direccionamiento de aguas negras hacia este lugar sagrado; (iii) el  deterioro de paredes y muros del cementerio por presencia de gallinazos,  roedores e insectos y olores fuertes producto de la explotación avícola; (iv)  la interrupción de la tranquilidad para desarrollar ceremonias, rituales y  pagamentos y (v) el empleo de las escasas fuentes hídricas de la zona  para uso industrial.    

     

6.       Sobre  esto último, el escrito de tutela pone de presente que la capacidad de la  granja avícola emplea el agua tratada del acueducto comunitario prevista para  el consumo humano. De acuerdo con el accionante, en Mocondino hay escasez de  agua y el acueducto comunitario construido en 1970 -que según entiende la Sala  Tercera surte tanto a la población indígena como no indígena- no tiene la  capacidad para soportar usos industriales para grandes explotaciones avícolas.    

     

7.       La  comunidad indígena asegura haber intentado varias actuaciones ante las  autoridades municipales y regionales, las cuales resultaron infructuosas. Así,  por ejemplo, Corponariño, en informe del 3 de septiembre de 2021, descartó  problemas de tipo ambiental dentro de la granja avícola y conceptuó que dicho  proyecto no requería licencia ambiental. Por su parte, la Secretaría de Salud  del Municipio de Pasto, mediante oficio del 9 de febrero de 2022, consideró que  la queja de la comunidad era improcedente pues se trataba de un asunto propio  de la autoridad ambiental.    

     

8.       El  escrito de tutela relata que, a los problemas descritos, se suma una calamidad  ocurrida el pasado jueves 28 de marzo de 2024, producto de cuatro avalanchas en  diferentes puntos del territorio de Mocondino. En criterio del gobernador  indígena, lo anterior “disminuirá por varios años los caudales que surten al  acueducto comunitario”. Su afirmación se soporta en un estudio del programa de  maestría en desarrollo sostenible de la Universidad del Valle.    

     

9.   Por  último, el accionante señaló que la Agencia Nacional de Tierras (ANT) viene  adelantando el proceso de reconstrucción de límites territoriales y protección  del territorio indígena de Mocondino, en los términos del Decreto 2333 de 2014  y según ordenó el Tribunal administrativo de Nariño en la Sentencia de acción  de cumplimiento n.º 2018-00488 de 23 de enero de 2019.    

     

10.   En  virtud de lo expuesto, el accionante le solicita al juez de tutela (i)  como medida provisional, suspender los trabajos de construcción que adelanta la  granja avícola; (ii) proteger el derecho a la consulta previa de la  comunidad indígena de Mocondino frente a este proyecto y (iii) la  adopción de medidas policivas para contrarrestar las agresiones verbales que  vienen provocando los dueños del proyecto en contra de la comunidad.    

     

11.   Como  anexos a su escrito de tutela, el accionante remitió varios documentos, entre  los que se destacan, el registro fotográfico del área al cementerio, una copia  del título de propiedad del cementerio y la licencia urbanística de la granja  avícola.    

     

2. Contestación de las entidades  vinculadas    

     

12.   El  proceso de amparo correspondió al Juzgado Octavo Penal Municipal con función de  control de garantías de Pasto que, mediante el Auto del 19 de abril de 2024,  admitió la acción de tutela contra: (i) el municipio de Pasto – Secretaría de  Gobierno Municipal; (ii) la Curaduría Urbana Segunda de Pasto, (iii)  Corponariño, (iv) la granja “Isabella” sector La Cruz y (v) el señor John Jairo  Riascos Ruano, como presunto propietario de la granja avícola. También vinculó,  como terceros con interés, a (vi) la Defensoría del Pueblo, (vii) la Agencia  Nacional de Tierras, (viii) la Unidad de Gestión Territorial de Pasto, (ix) el  Ministerio del Interior y (x) el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA.    

13.   Alcaldía  de Pasto[3].  El  secretario de gobierno del Municipio de Pasto sostuvo que no se vulneraron los  derechos de la comunidad, sin profundizar en los argumentos. De todos modos,  expresó que la oficina de control físico adelantaría una revisión de la zona el  día 30 de abril de 2024, con el fin de realizar la inspección ocular al  inmueble y establecer si se configura alguna infracción. Sin embargo, advirtió  que la autoridad policiva correspondiente (esto es, la corregidora de  Mocondino) era quien debería tomar las medidas pertinentes para hacer cesar la  presunta afectación.    

     

14.   Corregimiento  de Mocondino[4].  La corregidora[5]  de Mocondino pidió declarar improcedente la solicitud de amparo y,  subsidiariamente, negarla. Sostuvo que el cementerio de la vereda no es de uso  exclusivo de la comunidad indígena ya que también presta sus servicios a la  población campesina. En este punto precisó que el Corregimiento de Mocondino  cuenta con un cabildo, pero no con un resguardo, razón por la cual no hay un  territorio étnico definido. En su criterio, no hay amenaza de perjuicio  irremediable que justifique la procedencia de la tutela, pues la ampliación del  galpón cuenta con los permisos necesarios y los procedimientos sanitarios en  regla. Por último, reprochó lo que considera fueron vías de hecho de parte de  la comunidad indígena, cuando el 7 de abril de 2024 algunos comuneros  destruyeron una columna del galpón.    

     

15.   Curaduría  Urbana 2ª de Pasto[6].  Luego de explicar las funciones generales que le asisten a los curadores,  aseguró que estos no poseen personería jurídica ni representación legal, por lo  que cada curador responde como persona natural por sus actos. Explicó que las  licencias urbanísticas no requieren certificado de consulta previa, según un  concepto del Ministerio del Interior[7],  pues son “simples trámites administrativos para la autorización de la ejecución  de un proyecto, obra o actividad en un predio de propiedad privada”. Frente al  caso concreto, afirmó que la licencia otorgada a la granja avícola no incluyó  cerramiento, sino un permiso de construcción en la modalidad de ampliación.  Ahora bien, si los beneficiarios de la licencia se exceden en las obras, sería  su responsabilidad exclusiva y no del curador.    

     

16.   Instituto  Colombiano Agropecuario (ICA)[8].  Esta entidad argumentó su falta de legitimación dado que su misionalidad  consiste en la protección de la sanidad agropecuaria y la contribución al  desarrollo del sector agropecuario, pesquero y acuícola, mediante la  prevención, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biológicos y  químicos para las especies animales y vegetales. Agregó que la comunidad no ha  presentado ninguna queja ni solicitud de intervención o visitas de inspección,  vigilancia y control sobre la granja.    

     

17.   Defensoría  del Pueblo[9].  La oficina regional de Nariño también argumentó su falta de legitimación dado  que el Ministerio Público no tiene responsabilidad con relación al hecho  generador de la tutela.    

     

18.   Corporación  Autónoma Regional de Nariño (Corponariño)[10].  Solicitó  ser desvinculada del proceso, en la medida que la pretensión central del actor  estaría dirigida a la protección del derecho de la consulta previa. Agregó que  no tiene un concepto actualizado sobre el área en disputa ya que, como  autoridad ambiental, la última visita la realizó hace varios años, el 18 de  enero de 2021. Concluyó que los aspectos ambientales que puedan surgir de esta  disputa no han sido puestos en su conocimiento después del año 2021.    

     

19.   Ministerio  del Interior[11].  Además de invocar su falta de legitimación, ofreció algunas consideraciones  generales sobre el trámite de consulta previa. Explicó que la Dirección de la  Autoridad Nacional de Consulta Previa no actúa de manera oficiosa, sino que su  función está supeditada a la petición que realice el ejecutor del proyecto,  obra o actividad ante esta autoridad o a la  orden de un juez de la República. En el caso concreto, afirmó que ni el señor  John Jairo Riascos Ruano ni la granja avícola “Isabella” habían solicitado  adelantar una consulta previa. De hecho, para el Ministerio del Interior, esta  disputa “se trata de un conflicto que versa sobre el uso de propiedad privada  para galpones” y ni siquiera “se encuentra demostrado que el predio al cual se  hace referencia sea parte del resguardo”, por lo que el juez competente para  determinar la controversia surgida entre la comunidad y el particular  propietario del galpón, debe ser el juez ordinario y no el constitucional.    

     

20.   Agencia  Nacional de Tierras (ANT)[12].  Al igual que las anteriores intervenciones, esta entidad solicitó su  desvinculación del trámite de amparo. Según el escrito allegado, la ANT no está  legitimada para este proceso pues no es la encargada de adelantar los trámites  de consulta previa ni “existe nexo de causalidad entre las labores de  construcción, la aparente vulneración a la consulta previa y [sus] funciones”.  De todos modos, brindó información sobre la solicitud de protección de los  territorios ancestrales que radicó la comunidad de Mocondino el 27 de marzo de  2018. Al respecto, indicó que la ANT sigue analizando información topográfica y  registral del área pretendida.    

     

3. Decisiones de instancia    

     

21.   Primera  instancia. En la Sentencia del 26 de abril de 2024, el Juzgado  8º Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto declaró  improcedente el amparo. Consideró que la tutela superaba los requisitos de  legitimación por activa y pasiva, pero incumplía los presupuestos de inmediatez  y subsidiariedad, por lo que no era posible estudiar de fondo el reclamo.    

     

22.   Frente  a la inmediatez, señaló que los registros de la presunta vulneración  datan del año 2021, por lo que transcurrió un tiempo prudencial sin que la  comunidad presuntamente afectada ejerciera la acción de tutela. Y en lo que  respecta al elemento de subsidiariedad, afirmó que persiste un debate  que requiere un estudio de títulos, lo cual escapa a la órbita del juez de  tutela. Añadió que por ahora no existe un concepto del supuesto daño ambiental.    

     

23.   A  pesar de declarar improcedente la tutela, el juez de primera instancia compulsó  copias a Corponariño, al ICA y al Municipio de Pasto para que investigaran los  hechos que dieron lugar a la solicitud de amparo, y de tener mérito,  sancionaran las eventuales conductas trasgresoras.    

     

24.   Impugnación.  El gobernador indígena impugnó la decisión de primera instancia. Frente al  requisito de inmediatez, aseguró que la afectación que originó la tutela  obedece a una problemática actual derivada de la ampliación de los galpones.  Precisó que lo que se reprocha no es un acto administrativo de 2021, sino los  avances en un proyecto que está generando graves impactos en el territorio. En  lo que atañe al requisito de subsidiariedad, explicó que la comunidad presentó  varias peticiones a las autoridades, sin encontrar una solución de fondo.    

     

25.   Segunda  instancia. El Juzgado 3º Penal del Circuito de Pasto confirmó  el fallo de instancia, mediante la Sentencia del 4 de junio de 2024. Para  arribar a esta conclusión, dividió el objeto de tutela en tres reclamos  principales: (i) la expedición de la licencia de construcción y ampliación, sin  haber agotado el trámite de consulta previa[13];  (ii) el funcionamiento de la granja que generaría plagas y residuos que no se  manejan adecuadamente y (iii) la ejecución de una obra civil de levantamiento  de muros que sobrepasan presuntamente los límites permitidos e invaden la vía  pública y el acceso al cementerio.    

     

26.   Frente  al análisis de inmediatez, concluyó que las pretensiones (i) y (ii)  datan del año 2022 y 2021, respectivamente, por lo que no resulta razonable que  la parte accionante hubiese dejado pasar más de un año y diez meses para acudir  a este mecanismo judicial. Por su parte, la pretensión (iii), referente a la  ejecución de una obra civil de levantamiento de muros, sí supera el análisis de  inmediatez pues dichas obras apenas iniciaron en el año 2024.    

     

27.   Sin  embargo, al evaluar el requisito de subsidiariedad frente a la  pretensión (iii), determinó que no lo superaba. De acuerdo con el juez de  segunda instancia, el gobernador indígena no argumentó ni probó que los demás  mecanismos existentes (acciones administrativas y/o acción judicial ante la  jurisdicción contenciosa administrativa) no fueran idóneos o eficaces para  resolver sus pretensiones. Tampoco demostró que fuera inminente la consumación  de un perjuicio irremediable o que las personas afectadas requieran de una  especial protección constitucional[14].    

     

4. Actuaciones adelantadas en sede de revisión    

     

28.         Mediante  el Auto del 17 de septiembre de 2024, la magistrada sustanciadora vinculó a las  señoras Emma María Ruano Paz y Claudia Ximena Riascos Ruano, quienes son,  respectivamente, la madre y la hermana del señor John Jairo Riascos Ruano,  sujeto inicialmente demandado dentro del trámite de tutela. Según se estableció  a partir de los documentos allegados al proceso, el predio donde se encuentra  la granja avícola “Isabella” perteneció a la señora Emma María Ruano Paz quien,  mediante escritura pública del año 2018, realizó la donación del inmueble a sus  hijos, al tiempo que se reservó el usufructo[15]  y ejerce actualmente como administradora de la granja.    

     

29.         Por  otro lado, ante el tiempo transcurrido desde la presentación de la acción de  tutela (abril de 2024), se pidió al accionante y a algunas de las entidades que  actualizaran la información del caso. También se formularon interrogantes a las  entidades demandas o vinculadas para que rindieran un concepto a la Corte desde  sus respectivas competencias, y se solicitó la intervención de amicus curiae[16], para  así entender mejor el contexto social en el que surge este asunto. Se  recibieron las siguientes respuestas, que fueron puestas a disposición de las  partes y los terceros con interés por un término de dos días.    

     

Ministerio  del Interior[17]    

     

30.         Explicó  que el Consejo de Estado[18]  anuló las excepciones al deber de realizar la consulta previa que estaban  contenidas en la Directiva Presidencial 01 de 2010 y en el concepto de 2017 que  citó la Curaduría Urbana de Pasto en este proceso[19]. Señaló, en  cambio, que la procedencia de la consulta previa se determina según el criterio  de afectación directa, en los términos de la jurisprudencia  constitucional y de la Directiva Presidencial 8 de 2020[20].    

     

     

32.         Frente  a los trámites de consulta previa con ocasión de una licencia urbanística  afirmó que no existe una directriz específica en temas urbanísticos. En estos  casos -agregó- “el análisis versa por la acción que podría generar afectaciones  directas, que, para el caso en concreto, es el proyecto, obra o actividad, más  que la licencia urbanística como tal, que por su naturaleza lo que busca es la  autorización de una obra en un determinado predio”. De todos modos, resaltó que  hay ejemplos de consulta previa con ocasión de una licencia urbanística.  También destacó un proceso de consulta en la ciudad de Bogotá, con las  comunidades muiscas de Suba y Bosa[21].    

     

33.         En  lo que respecta particularmente a pueblo indígena de Mocondino, señaló que en  su plataforma de información se registran tres casos de consulta previa: (i)  para el plan de manejo de la cuenca hidrográfica del río Juanambu; (ii) la  pavimentación de la vía perimetral y de la vía Mocondino-Canchala; y (iii) en  cumplimiento de 4 sentencias de tutela expedidas en 2015 y 2016.    

     

Agencia  Nacional de Tierras (ANT)[22]    

     

34.         La  ANT informó que la solicitud de protección radicada por la comunidad de  Mocondino en 2018 está en diagnóstico de análisis predial preliminar y se están  elaborando los estudios sobre 2109 predios traslapados[23], respetando  la propiedad privada y los derechos adquiridos[24].  Precisó, de todos modos, que las eventuales medidas de protección que se  profieran no formalizan ni transfieren el dominio sobre los predios, sino que  se trata de un blindaje jurídico que dura hasta tanto el territorio se  formalice.    

     

35.         De  la mano con lo anterior, la ANT indicó que el pueblo de Mocondino aún no tiene  un territorio colectivo con el carácter legal de resguardo, dado que su  solicitud de constitución sigue en trámite. La ANT resaltó que el Gobierno  determinó en 1948[25]  que la comunidad de Mocondino no tenía la titulación necesaria para dicha  calidad, por lo que sus terrenos no habían salido del patrimonio del Estado. A  su juicio, por lo tanto, no se puede comprobar preliminarmente que el área  solicitada le corresponda a la comunidad indígena.    

     

36.         Por  último, la ANT manifestó que no cuenta con levantamientos topográficos que le  permitan ubicar, con certeza, el cementerio ni la granja con dentro del  territorio indígena. Frente a la granja, según su folio de matrícula  inmobiliaria[26],  puede concluirse que cuenta con actos jurídicos de transferencia del dominio  que se ajustan a las normas, aunque sí se traslapa con el área pretendida por  la comunidad.    

     

Defensoría  del Pueblo[27]    

     

37.         La  Defensoría del Pueblo delegó su respuesta en la defensora regional de Nariño,  quien explicó que los Mocondinos tienen un cabildo, que es una representación  política de una comunidad, pero no un territorio claramente delimitado ni  reconocido legalmente. Afirmó que esto puede generar conflictos con los  derechos de propiedad de terceros no indígenas, y que la noción de la  ancestralidad de sus tierras puede complicarse en un espacio urbano. Esta  situación propicia tensiones entre los valores de la cosmovisión indígena y los  instrumentos actuales de ordenamiento territorial.    

     

Instituto  Colombiano Agropecuario (ICA)[28]    

     

38.         El  ICA manifestó que no tiene atribuciones para atender las pretensiones de la  tutela, relacionadas con el presunto estrechamiento de la vía de acceso, el  manejo inadecuado de aguas negras, el deterioro de muros, la interrupción de la  tranquilidad y las calamidades ocasionadas por las avalanchas que han afectado  las fuentes hídricas.    

     

Instituto  Colombiano de Antropología e Historia (ICANH)[29]    

     

39.         El  ICAHN presentó un breve recuento histórico de la presencia del pueblo  Quillacinga en lo que hoy conocemos como el departamento de Pasto. Destacó que  el resguardo y la parcialidad de Mocondino disponían de los títulos originarios  de la corona española que acreditaban su existencia legal, pero estos se  perdieron. El resguardo formalmente desapareció con la Resolución 12 de 1948  del Ministerio de la Economía Nacional, donde se decretó su inexistencia por la  falta de los títulos originales. Los miembros del cabildo intentaron  controvertir dicha decisión ante las autoridades judiciales, pero no obtuvieron  el resultado esperado. La extinción del resguardo y el cabildo en 1948 implicó  la atomización de los indígenas en condición de parceleros, y su trato como  ciudadanos de una categoría inferior.    

40.         Sin  embargo, los Quillacingas retomaron el nombramiento de autoridades  tradicionales en marzo de 2012, en el intento de reconstruir su vida colectiva,  aunque ‒en concepto del ICANH‒ las entidades territoriales les dan  un reconocimiento limitado. Las autoridades indígenas tampoco son tenidas en  cuenta para el manejo de los bienes comunes, como ocurrió en el proyecto de  construcción de la carretera perimetral[30].    

     

Universidad  de Nariño[31]    

     

41.         Esta  universidad reafirmó la presencia histórica del pueblo Quillasinga en el  Corregimiento de Mocondino. Señaló que hay literatura académica que da cuenta  de esto y de sus transformaciones históricas[32].  Resaltó que la figura del cabildo ha sido la idea central que conecta al pasado  ancestral con el presente de resistencia y reconstrucción histórica del pueblo  Quillasinga de Mocondino, así haya desaparecido jurídica y políticamente en  1948.    

     

Corporación  Autónoma Regional de Nariño (Corponariño)[33]    

     

42.         Un  equipo de Corponariño visitó la granja “Isabella” el 23 y 28 de mayo de 2024.  En su concepto técnico[34]  indicó que, si bien la granja avícola cuenta con certificación comercial  biosegura y aprobación por parte de Fenavi, era necesario programar otra  visita, cuando termine el proceso de remodelación y ampliación de la granja,  para analizar los posibles impactos ambientales una vez entre en fase de  operación a máxima capacidad[35].  Señaló que le dio un plazo de 20 días a los encargados de la granja para que  presentaran un plan para la gestión integral de los residuos generados[36].    

     

43.         El  25 de septiembre de 2024, Corponariño abrió una indagación preliminar. Como no  era posible identificar plenamente a los presuntos infractores, ordenó una  visita de inspección para su adecuada identificación, y así determinar el nivel  de impacto de la granja en los componentes de concesión de aguas, emisiones  atmosféricas y vertimientos.    

     

Curador  Urbano 2º de Pasto[37]    

     

44.         El  curador informó que (i) mediante la Resolución n.º 52001-2-22-0141 del 8 de  agosto de 2022 otorgó una licencia de construcción para la demolición parcial y  ampliación en el predio de la granja avícola; (ii) no encontró antecedentes de  consulta previa en trámites de licencias urbanísticas, la cual, según un  concepto del Ministerio de Interior del año 2017[38], no resulta  aplicable en dichos escenarios; y (iii) el predio involucrado en este asunto no  es un asentamiento indígena reconocido oficialmente por el Estado.    

     

Granja  Avícola la Isabella[39]    

     

45.         La  señora Emma María Ruano Paz indicó que la granja avícola la Isabella está  constituida como una sociedad registrada en la Cámara de Comercio de Pasto y  que ella es su representante legal; aunque no informó el NIT ni la razón social  exacta.    

     

46.         Aclaró  que el predio donde está construida la granja no le pertenece, sino que fue  arrendado para la cría de aves de corral. No precisó quiénes son los dueños.  Informó que la granja está activa desde 1992, y que completó su registro como  predio pecuario ante las autoridades sanitarias en 2009. En 2011 recibió la  certificación de granja biosegura por parte del ICA[40], que fue  renovada por última vez el 23 de julio de 2024.    

     

47.         La  granja, según lo señala la señora Ruano, cumple con la infraestructura  requerida por el ICA, así: tiene dos módulos con capacidad de 20.000 aves cada  uno, una bodega de alimento, una unidad sanitaria, una fosa para el manejo de  la mortalidad, una bodega para almacenamiento de equipo y una oficina.    

     

48.         Respecto  a las últimas obras realizadas sobre el inmueble, la señora Ruano afirma que  las adecuaciones en la granja no fueron para ampliar los galpones, sino que su  propósito era mejorar la infraestructura, dado que las instalaciones eran muy  antiguas. Agregó que las obras también buscaban prevenir posibles colapsos de  la estructura, que estaba desgastada, y mejorar el bienestar animal.    

49.         La  señora Ruano aduce que siempre se ha tenido en cuenta la presencia del  cementerio y se han respetado las creencias y costumbres de la comunidad.  Considera que su negocio familiar no genera ningún tipo de ruido o alteración  al ambiente, ni causa daños para las personas que usan el cementerio y sus  alrededores. Manifiesta que las inconformidades de la comunidad indígena  comenzaron en 2021, y que no ha tenido la posibilidad de dialogar directamente  con ellos o sus representantes, porque siempre han acudido a las autoridades y  se han comunicado por oficios. Agrega que en el Corregimiento de Mocondino  también viven personas sin afiliación étnica, como es el caso de su familia. De  hecho, el cementerio no es de uso exclusivo de la población indígena.    

     

Cabildo de  Mocondino[41]    

     

50.         El  gobernador del cabildo, Silvio Naspirán Jojoa, explicó que los mocondinos son  una de las 17 comunidades originarias del Valle de Atriz desde antes de la conquista  europea[42].  El resguardo estuvo vigente desde finales del siglo XVII hasta 1948, cuando el  Estado colombiano lo extinguió por la supuesta ausencia de los títulos  otorgados por la corona española. La comunidad intentó infructuosamente la  reconstrucción jurídica del título entre 1926 y 1927, en los términos de la Ley  89 de 1890[43].  Aunque el título fue finalmente desconocido en 1948, su población y territorio  sobrevivieron, lo cual “es una prueba más de la persistencia de los Mocondinos  en el tiempo”.    

     

51.         Actualmente,  informa que hay 431 personas se han autorreconocido como miembros indígenas en  los censos oficiales, pero hay otras tantas personas que están en proceso de  reconstrucción identitaria. Referirse a estas mujeres y hombres como simples  campesinos “seria desconocer nuestra sangre, nuestra historia, nuestra gente  por el solo hecho de que aún no se han auto reconocido”.    

     

52.         Precisó  que su propósito actual no tiene por objeto pedir más tierras, sino delimitar  el territorio donde se ejerce el autogobierno y la jurisdicción indígena  “porque el argumento para negar nuestros derechos siempre ha sido que no  tenemos territorio definido”.    

     

53.         Frente  al impacto de la granja avícola en la comunidad, aseguró que no es cierto que  esa empresa lleve varias décadas en funcionamiento pues hasta el año 2022 no  existían galpones ni bodegas en ese lugar. Manifestó que con esta obra se les  ha impedido hacer limpieza y mantenimiento de la vía de entrada al cementerio,  al igual que la organización de la minga de trabajo comunitario. Señala que los  acusan de invadir propiedades privadas, por lo que no pueden practicar sus  cantos rituales sagrados en el cementerio.    

     

54.         El  accionante resaltó que la granja utiliza una cantidad considerable de agua del  acueducto comunitario, pese a que están en una época de racionamiento, y que  sus dueños han instalado grifos de forma fraudulenta. Cuando comience a operar  al 100% de su capacidad, la granja empleará grandes cantidades del agua tratada  de un acueducto construido en 1970 y con capacidad para 300 familias, que hoy  atiende a 800, por lo que comenzará a faltar el líquido y la afectación será  aún mayor.    

     

55.         Por  último, refirió que, al enterarse de la construcción y ampliación de los  galpones, la comunidad acudió a distintas autoridades sin obtener respuestas  claras. Incluso, con posterioridad a la tutela objeto de revisión, instauraron  una querella policiva en contra del señor Jhon Jairo Riascos Ruano la cual fue  resuelta de manera negativa por la corregidora de Mocondino. Luego, acudieron a  la Procuraduría General de la Nación para hacer seguimiento al caso lo que  tampoco sirvió. Al final de su escrito, expresa que la comunidad no ha  intentado nuevas acciones “porque el proceso se vuelve desgastante toda vez que  no hay respuestas esperanzadoras”.    

     

Expedientes  de tutela previos    

     

56.         Teniendo  en cuenta que durante el trámite de instancia se mencionaron unos procesos de  tutela previamente iniciados por la comunidad indígena de Mocondino[44], se solicitó  a los juzgados responsables que enviaran copia de dichos expedientes[45]. Se  recibieron 10 expedientes de tutela presentados a nombre de la comunidad  indígena de Mocondino, cuyas principales actuaciones se sintetizan a  continuación.    

     

Tabla 1. Expedientes de tutela presentados a nombre  de la comunidad indígena de Mocondino    

Expediente                    

Consideraciones   

2015-0009    

(T-5.058.223)                    

Demanda: la comunidad    alegó que la Secretaría de Planeación Municipal de Pasto, la Curaduría Urbana    Primera de Pasto, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pasto y    una persona natural vulneraron el derecho a la consulta previa, por unos    trabajos de construcción de bodegas y cerramiento de un lote dentro de su    territorio sin adelantar aquel trámite.   

Primera instancia: mediante    Sentencia del 29 de enero de 2015, el Juzgado 2º Civil Municipal de Pasto    negó el amparo el 29 de enero de 2015. No existe un resguardo en Mocondino,    por lo que no se requiere consulta previa para otorgar la licencia de    construcción en el predio objeto del litigio. Las actuaciones del curador    fueron legales, y la construcción no afecta a nadie.   

Segunda instancia: mediante    fallo del 4 de marzo de 2015, el Juzgado 1º Civil del Circuito revocó    el fallo de instancia y concedió el amparo. Ordenó que se adelantara el    proceso de consulta previa y que se suspendieran las obras mientras tanto.    Así no se haya constituido el resguardo, la comunidad de Mocondino es una    comunidad indígena reconocida por el Estado. Puede concluirse que hay una    afectación negativa en su territorio ancestral por la magnitud de las obras,    frente a la que debía realizarse una consulta previa.   

2016-00048    

(T-5.853.758)                    

Demanda: se alegó que    las autoridades municipales de Pasto vulneraron el derecho fundamental a    elegir y ser elegido, al considerar que dos de los candidatos de su comunidad    que se postularon para el cargo de corregidor de Mocondino fueron excluidos    de forma arbitraria.   

Única instancia: el    Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto    declaró la improcedencia de la acción por falta de legitimación por activa,    dado que el accionante reclamaba los derechos de dos personas sin ser su    representante legal o agente oficioso.   

2016-00213    

(T-5.907.650)                    

Demanda: la comunidad    alegó que Corponariño vulneró el derecho a la consulta previa en una    concesión de aguas a una futura urbanización.   

Primera instancia: la    Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto concedió el amparo el 21 de    septiembre de 2016, y le ordenó a Corponariño adelantar un proceso de    consulta previa con la comunidad del Cabildo Indígena de Mocondino.   

Segunda instancia: la    Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia revocó el fallo de    primera instancia el 9 de noviembre de 2016 y negó el amparo. Resaltó la    existencia de una sentencia ejecutoriada[46]    en la que se ordenó lo pretendido por el accionante, por lo que debe acudir    al incidente de desacato.   

2017-00183    

(T- 6.306.764)                    

Demanda: comunidad    alegó que la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior vulneró    su derecho a la consulta previa, puesto que en enero de 2017 certificó que no    había presencia de comuneros indígenas en el marco de un proyecto para la    subdivisión de lotes de un predio.   

Única instancia: el    Tribunal Administrativo de Nariño concedió el amparo el 27 de abril de 2017 y    le ordenó al Ministerio del Interior que determinara si la comunidad    Quillasinga de Mocondino estaba presente en el área del proyecto de    parcelación de lotes.   

2017-00173    

(T-6.589.456)                    

Demanda: comunidad solicitó    la protección de sus derechos a la vida comunitaria, el territorio y la    autonomía, y, en consecuencia, que la Agencia Nacional de tierras    reestructurara el Resguardo de Mocondino.   

Primera Instancia: el    Juzgado Quinto de Familia del Circuito de Pasto negó el amparo el 4 de julio    de 2017. Lo pretendido va más allá de un estudio de derechos fundamentales.    Involucra el análisis de la legalidad o clarificación de un título, para    luego adelantar el proceso de reestructuración solicitado. La tutela no es el    mecanismo judicial para tal fin. Requirió al Ministerio de Agricultura y a la    ANT para que agilizaran los acuerdos concertados con las comunidades en el    menor tiempo posible, para adoptar el procedimiento para clarificar los    títulos de los resguardos coloniales y republicanos.   

Segunda Instancia: la    Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto confirmó el fallo de    primera instancia el 6 de octubre de 2017. No hay una normativa definitiva    que reglamente el procedimiento de clarificación de títulos. Se crearon unas    mesas de concertación con las comunidades indígenas para elaborar    conjuntamente la regulación de dicho mecanismo, que debe agotarse para la    reestructuración del resguardo. El término para la concertación aún no ha    expirado.   

2017-00126    

(T-6.662.871)                    

Única instancia: en    fallo del 29 de noviembre de 2017, el Juzgado Segundo Penal Municipal de    Control de Garantías de Pasto declaró la improcedencia por subsidiariedad de    la acción el 29 de noviembre de 2017. El accionante cuenta con otros    mecanismos judiciales para lograr lo pretendido, que corresponde a una    reclamación del derecho de propiedad. La comunidad de Mocondino también    cuenta con otros predios donde puede desarrollar la actividad de enseñanza de    su cultura. En el inmueble objeto del litigio residen niños y está pendiente    la decisión de la ANT sobre la reestructuración del resguardo.   

2022-000074    

(T-8.883.309)                    

Demanda: el gobernador    indígena electo alegó que le solicitó al Ministerio del Interior que expidiera    la certificación de la autoridad indígena de Mocondino, que fue elegida y    posesionada en 2022 de acuerdo con sus usos y costumbres. Sin embargo, dicha    entidad no se pronunció.   

Única instancia: el    Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Pasto declaró la carencia    de objeto por hecho superado el 17 de junio de 2021, porque la solicitud fue    resuelta por el Ministerio de Interior.   

2022-0201    

(T-10.717.065)[47]                    

Demanda: la comunidad alegó    que Emma Ruano comenzó a construir unos galpones para explotación agrícola en    marzo de 2022 junto al cementerio comunitario de tradición indígena, y que    afectó la salud de los residentes del sector porque genera focos de    contaminación, proliferación de roedores y descargas de agua contaminada.    Alegó que las construcciones no tenían los permisos urbanísticos requeridos    por la ley, y usa el agua destinada para consumo humano con la anuencia de la    Junta Administradora del Acueducto Comunitario de Mocondino.   

Única instancia:    mediante fallo del 6 de abril de 2022, el Juzgado 7º Civil Municipal de Pasto    negó el amparo. Resaltó que la granja llevaba funcionando aproximadamente 25    años, y que las obras se realizaban para mejorar la infraestructura de los galpones    y bodegas, que estaban en mal estado por su antigüedad. La granja cumple con    toda la regulación sanitaria. No existe el deber de consulta previa pues las    obras realizadas por Emma Ruano no afectan directamente a la comunidad    indígena. El que tengan lugar junto al cementerio comunitario de tradición    indígena no es un argumento de peso para amparar el derecho, porque no pudo    determinarse cómo interfiere en su identidad, costumbres o cultura por ese    solo hecho. La impugnación fue negada por extemporánea.   

2023-00024    

(T-9.388.529)                    

Demanda: el gobernador    indígena electo alegó que le solicitó al Ministerio del Interior que    expidiera la certificación de la autoridad indígena de Mocondino, que fue    elegida y posesionada en 2023 de acuerdo con sus usos y costumbres. Sin    embargo, dicha entidad no se pronunció.   

Única instancia: el    Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de    Pasto declaró la carencia de objeto por hecho superado el 12 de abril de    2023. El Ministerio respondió la solicitud durante el trámite de la acción.   

2023-00094    

(T-9.911.797)                    

Demanda: acción de    tutela contra Empopasto S.A., el municipio de Pasto, y el Ministerio de    Vivienda por el derecho a la consulta previa en el proyecto de construcción    de la troncal Santa Mónica Fase III. La comunidad alega que afecta el manejo    comunitario del agua, porque con las redes de alcantarillado se estaría    generando oferta y demanda de dicho servicio, pese a que el Corregimiento    carece de aquel recurso natural. La obra afecta su vocación agrícola,    económica, espiritual, cultural, territorial y de autogobierno, porque    desmonta el manejo y administración comunitaria de sus instituciones.   

Primera instancia: el    Juzgado 3º Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de    Pasto negó el amparo, en providencia del 5 de octubre de 2023. No se demostró    que el proyecto perturbara las estructuras sociales, espirituales,    culturales, en salud y ocupacionales de la comunidad indígena de Mocondino;    ni que afectara las fuentes de sustento en su territorio; ni que    imposibilitara los oficios de los que sus miembros dependen económicamente;    ni que produjera el reasentamiento de la comunidad. Los impactos alegados son    eventuales, hipotéticos y abstractos.   

Segunda instancia: la    Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto confirmó la sentencia de    instancia. Constató que la obra se realizaría en la zona urbana del Municipio    y no en la rural, sin afectar ningún territorio colectivo. No se prueba la    afectación directa de la comunidad indígena. El propósito de la obra es la    modernización de la red de alcantarillado de la ciudad.    

     

57.         Estos  antecedentes, sin ser exhaustivos, evidencian que la comunidad indígena de  Mocondino ha acudido en múltiples ocasiones ante los jueces de tutela en busca  de proteger y hacer valer sus derechos fundamentales. Incluso hay uno de estos  procesos que, en principio, guarda una similitud con el asunto que hoy estudia  la Sala Tercera, por lo que deberá ser evaluado en el siguiente capítulo, para  determinar si se configura la cosa juzgada constitucional.    

     

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

     

1. Competencia    

     

58.         De  conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y  en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es  competente para conocer el fallo de tutela materia de revisión.    

     

2. Cuestión previa: no se configura la  cosa juzgada ni un uso abusivo de la acción de tutela por parte de la comunidad  accionante    

     

59.         Respecto  de la cosa juzgada constitucional, este Tribunal ha señalado que se  trata de una institución jurídico-procesal que enmarca de un carácter  inmutable, vinculante y definitivo a las decisiones resueltas por las  autoridades judiciales en sus sentencias, con lo que se garantiza el predominio  del principio de seguridad jurídica, a través del respeto por la finalización  de las causas litigiosas y, por tanto, su no perpetuación[48]. Asimismo,  ha indicado que en esos eventos el juez constitucional se encuentra llamado a  declarar la improcedencia de la acción de tutela que ya ha sido resuelta  previamente y de fondo por parte de otro o el mismo operador judicial, siempre  que haya cobrado ejecutoria[49].    

     

60.         Como  se observa, el aspecto determinante para la identificación de una cosa juzgada  constitucional corresponde al ejercicio múltiple, ya sea sucesivo o simultáneo,  de la acción de tutela. Esto se relaciona, en la práctica, con la denominada  concurrencia de triple identidad, es decir, identificar si se presenta  un mismo objeto[50],  causa[51]  y partes[52],  a lo que se suma la existencia de un fallo judicial en firme, en los términos  que han sido expuestos[53].    

     

61.         Pues  bien, de los expedientes recopilados mediante el auto de pruebas, la Sala  Tercera identificó que solo uno de estos refleja, en principio, una similitud  con el presente asunto: el expediente 2022-0201[54] que fue  fallado en primera instancia por el Juzgado 7º Civil Municipal de Pasto. Sin  embargo, al momento de sustanciar este fallo, dicho proceso de tutela no había  cobrado ejecutoria pues fue remitido tardíamente a la Corte Constitucional y no  ha cumplido aún el trámite de eventual selección[55], lo que  descarta, de entrada, la configuración de la cosa juzgada constitucional[56]. A pesar de  esto, la Sala hará un análisis sobre la posible identidad entre dicho proceso y  el que actualmente estudia, con fines ilustrativos y para responder a los  cuestionamientos de algunos intervinientes que reprocharon un supuesto uso  abusivo de la acción de tutela por parte de la comunidad, al reiterar una misma  solicitud de amparo.    

     

Tabla  2. Análisis de identidad de partes, hechos y pretensiones    

                     

Expediente    

2022-0201                    

Expediente    

T-10.350.994   

Fecha    de la tutela                    

22 de marzo de    2022                    

11 de abril de    2024   

Partes                    

Silvio Naspirán    Jojoa, como autoridad tradicional de pueblo Mocondino contra el Municipio de    Pasto -Secretaría de Planeación Municipal-, Emma Ruano, Johana Ortiz Canchala    (corregidora de Mocondino) y la Junta administradora del Acueducto    Comunitario de los Mocondinos.    

     

En las    instancias se vincularon a la Secretaría de Gestión Ambiental, Secretaria de    Gobierno y Dirección Administrativa de Espacio Público, Instituto Colombiano    Agropecuario, a la Agencia Nacional de Tierras, al Ministerio del Interior,    Corponariño, a las curadurías urbanas 1ª y 2ª de Pasto y la Personería    Municipal.    

                     

     

En    las instancias se vincularon a la Defensoría del Pueblo, la Agencia Nacional    de Tierras, la Unidad de Gestión Territorial de Pasto, el Ministerio del    Interior y el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA   

Hechos que    fundamentan el amparo                    

Relata que los    primeros días de marzo de 2022, la señora Emma Ruano inició la construcción    de galpones. Manifiesta que esta obra “atenta contra la salud de los    residentes del sector” por ser una actividad de explotación que genera “focos    de contaminación, proliferación de roedores, descarga de agua contaminada que    correrán por los andenes y linderos de quienes son vecinos de la obra”.    Aseguró que las obras avanzan a un ritmo acelerado, pero “no se observan las    vallas de permisos que notifiquen la legalidad de dicha construcción”.                    

Relata que el    funcionamiento y ampliación del proyecto avícola genera múltiples    afectaciones en la zona, consistentes principalmente en: (i) el    estrechamiento de la vía de acceso al cementerio; (ii) el direccionamiento de    aguas negras hacia este lugar sagrado; (iii) el deterioro de paredes y muros    del cementerio por presencia de gallinazos, roedores e insectos y olores    fuertes producto de la explotación avícola; (iv) la interrupción de la    tranquilidad para desarrollar ceremonias, rituales y pagamentos y (v) el    empleo de las escasas fuentes hídricas de la zona.   

Objeto o    pretensión                    

Proteger el    derecho a la consulta previa frente al proyecto avícola en construcción.                    

Proteger el    derecho a la consulta previa frente al proyecto avícola en funcionamiento.    

     

62.         Visto  lo anterior, la Sala Tercera concluye que, además que no se configura la cosa  juzgada constitucional, tampoco hay identidad de materia entre los expedientes  analizados. Si bien el objeto de la tutela coincide en ambos procesos, en tanto  buscan la protección del derecho fundamental a la consulta previa, hay otras  diferencias relevantes que impiden fijar una triple identidad.    

     

63.         El  tiempo transcurrido entre estos expedientes de tutela, que equivale a poco más  de dos años, explica sus diferencias fácticas. Así, con el paso del tiempo, la  granja avícola “la Isabella” habría comenzado a operar a plena marcha, mientras  que, en la primera acción de tutela, la comunidad recién cuestionaba las  labores de construcción de los galpones y la falta de los permisos urbanísticos  requeridos para la obra. De ahí también que, en la tutela del año 2024, se  cuestione –a diferencia de la primera tutela– que la granja avícola hubiera  obtenido las licencias urbanísticas sin haber adelantado el trámite de consulta  previa. En efecto, la licencia urbanística se profirió mediante la Resolución  n.º 52001-2-22-0141, del 8 de agosto de 2022, después de haberse surtido el  primer proceso de tutela. Esto implicó que para el segundo proceso de tutela  –objeto de este pronunciamiento– la comunidad ya había identificado el proyecto  avícola y sus propietarios, y no solo la persona natural que lo representaba,  lo que modificó parcialmente los sujetos demandados.    

     

64.         El  paso del tiempo entre uno y otro proceso de amparo también supuso una  modificación en el enfoque de la demanda. Mientras que la tutela de 2022  expresaba la preocupación por factores de contaminación ambiental, hídricos y  en la salud humana de todos los vecinos del proyecto avícola, la tutela de 2024  retomó la preocupación por el uso del agua, pero trasladó el énfasis hacia la  afectación específica que estaría ocurriendo en el cementerio comunitario, sus  prácticas religiosas, sus vías de acceso y la contaminación del lugar sagrado.    

     

65.         Así,  más allá de las similitudes parciales entre ambos expedientes de amparo, hay  diferencias relevantes en los hechos y el enfoque de las demandas que impiden  sugerir siquiera un uso abusivo o indebido de la acción de tutela por parte de  la comunidad accionante. Por el contrario, esta ha demostrado su confianza en  las instituciones jurídicas y la búsqueda continua de soluciones legales a los  múltiples desafíos que ha experimentado en los últimos años, pese a que los  resultados no han sido los esperados.    

     

3. La acción de tutela supera los requisitos  de procedibilidad    

     

66.         De  manera preliminar, es importante reiterar que la procedibilidad de las tutelas  promovidas por pueblos étnicos y, en general, por sujetos de especial  protección constitucional debe examinarse con flexibilidad. Tal flexibilidad se  justifica en la necesidad de derribar los obstáculos que han impedido que estas  poblaciones accedan a los mecanismos judiciales para la protección de sus  derechos en las mismas condiciones en que pueden hacerlo otros sectores.    

     

67.         Esta  aproximación garantista del acceso a la justicia de poblaciones  tradicionalmente alejadas del aparato judicial por razones de aislamiento  geográfico, marginalización económica o por su diversidad cultural, tiene plena  justificación en el marco de un Estado comprensivo de la diversidad étnica y de  las especificidades que caracterizan a aquellos pueblos que se identifican como  culturalmente distintos de la sociedad dominante[57].  Adicionalmente, el Convenio 169 de la OIT dispone proteger a los pueblos  interesados contra la violación de sus derechos y asegurar que puedan iniciar  procedimientos legales, “personalmente o por conducto de sus organismos  representativos”[58].    

     

68.         La persona que presentó la acción de tutela estaba  autorizada para hacerlo (legitimación por activa). En  concordancia con el reconocimiento de los pueblos étnicos como sujetos  colectivos titulares de derechos, la jurisprudencia ha admitido que la  legitimación en la causa está radicada en: “(i) las autoridades ancestrales o  tradicionales de la respectiva comunidad; (ii) los miembros de la comunidad;  (iii) las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos  indígenas, y (iv) la Defensoría del Pueblo”[59].    

     

69.         En  el expediente bajo estudio, la acción de tutela fue impulsada por Silvio  Naspirán Jojoa, en calidad de gobernador de la comunidad indígena de Mocondino,  es decir, por la autoridad del cabildo. Junto al escrito de tutela, se allegó  copia de un certificado expedido por el Ministerio del Interior, el 9 de  febrero de 2024, que confirma que el señor Silvio Naspirán Jojoa es el actual  gobernador de la comunidad de Mocondino, según lo acordado en la asamblea  general del 24 de noviembre de 2023.    

     

70.         Las instituciones podían ser demandadas por vía de la  acción de tutela (legitimación en la causa por pasiva).  La legitimación por pasiva se refiere a la aptitud legal de la entidad o el  particular contra quien se dirige el amparo, para ser llamado a responder por  la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado. El artículo 86  constitucional, y los artículos 1 y 42 del Decreto 2591 de 1991, establecen que  la tutela procede contra la acción y omisión de cualquier autoridad pública o  de particulares cuando estos (i) presten un servicio público, (ii) su conducta  afecta grave y directamente el interés colectivo; o (iii) frente a ellos el  solicitante tiene una relación de subordinación o indefensión[60].    

     

71.         En  esta ocasión, es importante reiterar que el Ministerio del Interior es la  institución encargada, a través de la Dirección de Autoridad Nacional de  Consulta Previa (DANCP), de la determinación de la procedencia de las consultas  previas y su coordinación técnica y logística[61].  Por lo cual está legitimado para responder por la principal vulneración que  plantea la tutela.    

     

72.         El  Municipio de Pasto es la entidad territorial donde se asienta la comunidad de  Mocondino y por mandato constitucional, le corresponde ordenar el desarrollo de  su territorio, promover la participación comunitaria, cumplir y hacer cumplir  la Constitución y las leyes[62],  debido a lo cual tiene competencias directas relacionadas con la atención de  las comunidades étnicas en su jurisdicción. Asimismo, como municipio es el  responsable de formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio,  así como reglamentar de manera específica los usos del suelo[63]. Por su  parte, la corregidora de Mocondino fungió como la autoridad de policiva que  conoció algunos de los conflictos entre los vecinos de este asunto.    

     

73.         La  Curaduría Urbana 2ª de Pasto fue la entidad que expidió la licencia de  construcción que autorizó las obras sobre el inmueble en el que opera la granja  avícola, lo que representa uno de los actos específicos que la comunidad  reprocha a través del escrito de tutela.    

     

74.         Corponariño  es la entidad encargada de velar dentro del área de su jurisdicción, por la  protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender  por su desarrollo sostenible[64].  Y, según informó ante la Corte, esa entidad ya realizó una visita de inspección  ocular al lugar de los hechos de la tutela y abrió una indagación preliminar,  lo que confirma su legitimación en el asunto, al menos en lo que respecta a la  faceta ambiental del problema ventilado mediante el escrito de amparo.    

     

     

76.         Por  último, la granja “Isabella” del Corregimiento de Mocondino está legitimada  como persona jurídica particular, responsable del proyecto avícola que  presuntamente estaría generando la afectación directa sobre la comunidad  indígena de Mocondino, por lo que tiene una conexión directa y un interés  directo en el objeto de esta controversia. Además, la comunidad accionante  tiene una relación de indefensión respecto de la empresa avícola, en tanto  materialmente está sujeta a los posibles impactos que su actividad económica  genere en el territorio, sin que exista una relación jurídica con ella[66]. Y, según  explicó el Ministerio del Interior, la activación del mecanismo de consulta  previa depende de que dicha empresa lo solicite, lo que profundiza la situación  de indefensión de la comunidad para el ejercicio de sus derechos fundamentales.  Por otro lado, las señoras Emma María Ruano Paz y Claudia Ximena Riascos Ruano  y el señor John Jairo Riascos Ruano, en tanto personas naturales, no se  encuentran en ninguno de los supuestos previstos por el artículo 86 de la  Constitución Política, para habilitar la procedencia de la tutela, ya que el  reclamo de la comunidad no se dirige contra sus actuaciones como individuos,  sino como representantes o propietarios de la granja avícola.    

     

77.         Sobre  el rol de la Defensoría del Pueblo, del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA),  del Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) y de la Universidad  de Nariño, conviene precisar que su intervención en el trámite se ha hecho en  condición de terceros con capacidad de rendir informes sobre el ejercicio de  sus competencias y experticia, pero no como llamados a responder por las  vulneraciones denunciadas en este proceso.    

     

78.         La acción de tutela se presentó en un término  razonable (inmediatez). El requisito de  inmediatez se refiere a que no haya transcurrido un tiempo excesivo, irrazonable  o injustificado entre la actuación u omisión cuestionada y el uso del amparo. En  particular, cuando las comunidades étnicamente diferenciadas invocan la  protección de su derecho fundamental a participación o a la consulta previa,  este análisis debe realizarse tomando como referente el estado en que se  encuentra el proyecto, obra o actividad (POA)[67].  Concretamente, la Sentencia T-433 de 2023 identificó tres escenarios:    

     

(i)  Por un lado, se refirió al supuesto donde la acción de tutela se  interpone respecto de un POA cuya ejecución terminó, pero continúa produciendo  efectos en la actualidad y frente al cual la comunidad étnica fue diligente en  indicar que le afectaba directamente. Ante esta circunstancia, se señaló que la  Corte Constitucional ha reconocido que, a pesar del paso del tiempo, la acción  es procedente en tanto la vulneración alegada puede considerarse actual y  permanente dada la continuidad de los efectos del POA.    

     

(ii)  Un segundo escenario es cuando la acción de tutela se presenta mucho tiempo  después, en relación con un POA que ya culminó y no produce efectos actuales,  sin que se justifique la tardanza de acudir al juez constitucional. La  jurisprudencia reciente de esta Corporación ha considerado que en estos casos  no se satisface el requisito de inmediatez.    

     

(iii)  Un tercer evento es aquel en el que la acción de tutela se presenta cuando se  está ejecutando el POA, caso en el cual esta Corte ha reconocido que sí es  procedente analizar de fondo la presunta vulneración del derecho fundamental a  la consulta previa.    

     

79.         En esta ocasión, el amparo promovido por la comunidad de Mocondino  encaja en el tercer escenario puesto que la granja avícola se encuentra  operando y produciendo los efectos que la acción de tutela considera generan  una afectación directa. Por lo que, al tratarse de una situación en curso, es  procedente la tutela en defensa del derecho fundamental a la consulta previa.  En este punto conviene aclarar que la Sala no tiene certeza sobre la entrada en  funcionamiento de la granja avícola, si se remonta más de 20 años atrás como  asegura la representante legal del proyecto, o si tan solo inició a partir del  año 2022 como lo entiende la comunidad. Además, aunque la administradora de la  granja avícola insiste en que esa empresa se encuentra en funcionamiento desde  vario años atrás, la visita que realizó Corponariño los días 23 y 28 de mayo de  2024, confirman que la granja Isabela “se encuentra en proceso  de remodelación y ampliación de la infraestructura pecuaria” por lo que no ha  llegado aún a su máxima capacidad[68].  Con independencia de esta fecha exacta, lo cierto es  que el proyecto que presuntamente genera la afectación se encuentra operando y  ello habilita el estudio del amparo frente a la consulta previa.    

     

80.         Ahora bien, contrario a lo decidido por los jueces de instancia,  la Sala Tercera insiste en que el análisis de procedibilidad frente a las  acciones de tutela de los pueblos étnicamente diferenciados debe revisarse de  manera flexible y atendiendo las particularidades del caso. Por lo que el  transcurso de un año y ocho meses desde el momento en que se concedió la  licencia urbanística[69] no es razón suficiente para  descartar el cumplimiento del requisito de inmediatez. Más aún, si se tiene  presente que se está frente a un sujeto de especial protección constitucional,  que la comunidad accionante agotó varios mecanismos jurídicos de defensa antes  de acudir a esta tutela y que para ese momento ni siquiera parecía haber una  postura clara en el Ministerio del Interior sobre la procedencia del mecanismo  de consulta previa en temas urbanísticos. Además, el énfasis en un solo acto  particular de construcción omite considerar el reclamo integral que formula la  comunidad, frente a la afectación directa que si bien se relaciona con la  licencia de construcción del galpón no se agota allí.    

     

81.         La comunidad de Mocondino no contaba con  otro mecanismo idóneo y eficaz para solicitar la protección de sus derechos  (subsidiariedad). Conviene  recordar que los jueces de instancia consideraron improcedente el amparo por no  satisfacer este requisito debido a que el demandante no demostró que los demás  mecanismos (acciones administrativas y/o acción judicial ante la Jurisdicción  de lo Contencioso Administrativo) fueran ineficaces para resolver sus  pretensiones. Este razonamiento es incorrecto en cuanto traslada el análisis  que corresponde al juez de tutela al sujeto demandante y de paso desconoce la flexibilidad  que -se insiste- debe guiar la valoración en estos asuntos.    

     

82.         Por  el contrario, la Corte ha reiterado que las acciones contenciosas no son  adecuadas para proteger el derecho a la consulta previa cuando las autoridades  respaldan acciones que carecen de consulta y que impactan a las comunidades,  pues tales herramientas procesales no “ofrecen una respuesta clara, omnicomprensiva  y definitiva a la vulneración de derechos de las comunidades que tienen una  especial protección constitucional y vulnerabilidad, ni siquiera, ante la  posible imposición de medidas provisionales”[70].  La jurisprudencia ha sido clara al sostener que la acción de tutela es la vía  principal para que los grupos étnicos reclamen la protección de su derecho a la  consulta previa, a través del cual se hacen efectivos otros derechos de los que  depende su pervivencia como comunidades étnica y culturalmente diversas[71].    

     

4. Presentación del caso y formulación de  los problemas jurídicos    

     

83.         La  comunidad indígena de Mocondino habita un corregimiento del mismo nombre en la  ciudad de Pasto, desde mucho antes de que existiera formalmente esa ciudad  capital y la propia República de Colombia. Mocondino es una comunidad que ya  cuenta con un órgano de gobierno tradicional (cabildo), pero cuyo territorio  colectivo (resguardo) aún no ha sido formalmente reconocido por el Estado  colombiano[72].    

     

84.         La  comunidad accionante formuló tres pretensiones[73].  Sin embargo, la Sala entiende[74]  que el reclamo central de esta tutela tiene que ver con el derecho fundamental  a la consulta previa frente a la operación de un proyecto de granja avícola,  denominado “la Isabella”, que colinda con el cementerio comunitario, lugar que  los habitantes indígenas consideran sagrado. Desde esta perspectiva, los  trámites policivos que han surgido entre los vecinos y la solicitud provisional  de suspensión del proyecto avícola pueden comprenderse mejor como  manifestaciones derivadas de una problemática común: la puesta en operación de  un proyecto inconsulto. En estos términos la Sala Tercera delimita el objeto de  este pronunciamiento.    

     

85.          Sin  embargo, a lo largo del trámite de amparo, tanto las entidades convocadas como  los jueces de instancia se alejaron del objeto de la tutela para, en su lugar,  examinar algunas manifestaciones particulares de la disputa; por ejemplo, si la  granja avícola tenía sus permisos urbanísticos y de operación en regla, si las  autoridades de policía obraron de manera correcta, si el funcionamiento de la  empresa avícola generaba residuos que no se manejaban adecuadamente, o si la  obra de ampliación suponía el levantamiento de muros que sobrepasan los límites  establecidos.    

     

86.         Hasta  cierto punto estas preguntas y los múltiples enfoques que surgieron son  comprensibles pues estamos frente a un asunto complejo y novedoso que impacta  en distintos campos, como el régimen urbanístico de la ciudad de Pasto, los  estándares de protección ambiental frente a proyectos avícolas y las facultades  de las autoridades de policía ante disputas entre vecinos. Sin embargo, estos  asuntos diluyeron el objeto de la tutela entre sus ramas, generaron  contestaciones evasivas entre las entidades que argumentaron su falta de  legitimación e impidió el estudio de fondo que reclama la comunidad.    

     

87.         Tomando  en consideración el escrito de amparo, las intervenciones y los conceptos  rendidos, la Sala Tercera considera que, si bien este proceso de tutela tiene  varias aproximaciones posibles, su objeto central radica en la garantía del  derecho fundamental a la consulta previa frente a la operación de una granja  avícola, y no frente a actos administrativos o resoluciones particulares. De  ahí que la discusión en abstracto sobre si una licencia urbanística puede ser  objeto de consulta previa, no agota el objeto del amparo, como tampoco le  corresponde al juez de tutela constatar los eventuales impactos ambientales o  infracciones urbanísticas de la granja como si fuera un asunto autónomo.    

     

88.         Desde  un inicio, la comunidad indígena señaló que su inconformidad no tenía que ver  con un acto administrativo en particular, sino con “obras de construcción  visibles y palpables” que están afectando su territorio[75]; de ahí que  su pretensión principal al juez de tutela consista en exigir la realización del  mecanismo de consulta previa[76].    

     

89.         La  dificultad para comprender el objeto de este proceso obedece, en parte, a que  la comunidad accionante habita dentro de una ciudad capital, cuyo perímetro  urbano se ensancha cada día más y en el que se sobreponen reclamos particulares  de propiedad privada con la aspiración comunitaria de un territorio indígena.  Bajo este marco complejo, la Sala Tercera considera que el problema jurídico a  resolver puede delimitarse así:    

     

¿Los dueños de una granja  avícola y las autoridades municipales, ambientales y urbanísticas de Pasto  vulneraron el derecho a la consulta previa del pueblo indígena de Mocondino, al  haber omitido dicho trámite respecto de la operación del proyecto avícola y la  realización de obras junto al cementerio de la comunidad, aunque el territorio  étnico no haya sido formalmente reconocido y se encuentre dentro de los límites  de una ciudad capital?    

     

90.         Ahora  bien, del escrito de tutela también se desprende otro asunto relevante en  consideración a la falta de certeza y protección sobre el territorio indígena.  Es cierto que la falta de constitución de un resguardo no impide darle trámite  al derecho fundamental a la consulta previa, pero en la práctica sí lo  dificulta. De hecho, en su respuesta a la Corte, la comunidad manifestó que a  lo largo de su historia el argumento para “negar [sus] derechos siempre ha sido  que no [tienen] territorio definido”[77].    

     

91.         Al  examinar una acción de tutela, el juez constitucional está facultado para  emitir fallos extra y ultra petita, cuando de la situación  fáctica se evidencie la vulneración de un derecho fundamental, aun cuando su  protección no haya sido solicitada por el peticionario[78]. Por ende,  aunque no se haya pedido expresamente el amparo frente a la protección del  territorio, de la lectura del escrito de tutela se aprecia que la vulneración a  este derecho estuvo implicada en el marco de los hechos que rodean la garantía  a la consulta previa. Para ello se formulará el segundo problema jurídico en  los siguientes términos:    

     

¿La autoridad competente  en materia de tierras vulneró los derechos de la comunidad indígena de  Mocondino al no haber resuelto los trámites de protección y constitución de un  resguardo indígena?    

     

92.         Para  resolver estas preguntas, la Sala Tercera comenzará por reiterar la  jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la consulta previa (sección 5).  Luego, abordará la presencia de lo indígena en las ciudades y sus desafíos  (sección 6), para cuya mejor comprensión también desarrollará el concepto del  ordenamiento territorial como un acto complejo (sección 7). Finalmente, a  partir de estos insumos, abordará el estudio del caso concreto (sección 8).    

     

5. El derecho fundamental a la consulta  previa[79]    

     

93.         La  Constitución de 1991 plantea un modelo de relación con los grupos étnicos  basado en el reconocimiento de su diferencia cultural como algo digno de  respeto y valoración, en tanto contribuye a forjar una sociedad plural e  incluyente de las múltiples formas de vivir la humanidad. Asimismo, el  constituyente reconoció que la construcción de tal diversidad étnica y cultural  ha sido en gran medida producto de intensos, y en muchos casos violentos,  procesos de dominación colonial, como resultado de los cuales algunas de estas  maneras de experimentar, comprender y relacionarse con el mundo y con los otros  han llegado a identificarse como propias de la sociedad “mayoritaria”, y han  logrado imponerse sobre las de otros grupos humanos que, como consecuencia de  esta asimetría, son asumidos como “minorías”[80].    

     

94.         Este  modelo de relación con los pueblos étnicos establecido en la Constitución, y  consolidado con la incorporación al derecho interno del Convenio 169 de 1989 de  la OIT[81],  se funda en un enfoque de diversidad y autonomía. Este modelo ha  dado lugar a la consagración de una serie de derechos orientados a: (i)  garantizar las condiciones para su existencia como pueblos culturalmente  diversos; (ii) reconocer espacios de autonomía para definir sus prioridades en  lo que atañe al proceso de desarrollo y controlar, en la mayor medida posible,  su propio desarrollo económico, social y cultural; (iii) corregir y compensar  patrones históricos de discriminación, a través de acciones afirmativas y (iv)  asegurar su participación no sólo en los escenarios donde se toman decisiones  que les afectan de manera directa, sino además en aquellos donde se definen,  con carácter general, las reglas del juego social[82].    

95.         Entre  estos derechos se destaca la consulta previa, a través del cual se busca hacer  efectivo este nuevo modelo de relación con la alteridad basado en el  reconocimiento de la diversidad y de la autonomía y en la necesidad de  propiciar un intercambio de conocimiento entre distintos saberes en torno al  concepto de desarrollo. Además, la consulta previa constituye una garantía  específica de las exigencias de la justicia ambiental -equidad distributiva,  participación, sostenibilidad y precaución – en relación con los grupos étnicos[83].    

     

96.         A  partir de la Sentencia SU-039 de 1997, en la que se amparó el derecho del  pueblo U’wa a ser consultado antes de autorizar la realización de actividades  de exploración de hidrocarburos en su territorio, la Corte Constitucional ha  establecido que la consulta previa opera no sólo tratándose de proyectos de  explotación de recursos naturales en territorios de grupos étnicos, sino  también en relación con aquellas medidas legislativas y administrativas, así  como frente a la ejecución de proyectos, obras o actividades de diversa índole,  susceptibles de afectarles de manera directa.     

     

97.         A  través de su jurisprudencia, la Corte ha decantado una serie de estándares  normativos que han de orientar la comprensión, desarrollo, aplicación y  protección judicial del derecho fundamental a la consulta previa. Dichos  estándares fueron unificados y sistematizados en las sentencias SU-123 de 2018[84]  y SU-121 de 2022[85],  que contienen la doctrina constitucional vigente. La Sala centrará su  exposición en los estándares relevantes para este caso.    

     

98.         Naturaleza, finalidad y principios orientadores de la  consulta previa. Sobre la naturaleza y finalidad de la  consulta previa, la Corte ha precisado que se trata de un derecho fundamental  que protege a los pueblos indígenas y tribales. Lo anterior implica que:    

     

“(i)  [E]l  objetivo de la consulta previa es intentar lograr en forma genuina y por un  diálogo intercultural el consentimiento con las comunidades indígenas y  tribales sobre las medidas que las afecten; (ii) el principio de buena  fe debe guiar la actuación de las partes; (iii) por medio de la consulta  se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos  interesados; (iv) la consulta debe ser un proceso intercultural de  diálogo en el que el Estado debe entonces tomar las medidas necesarias para  reducir las desigualdades fácticas de poder que puedan tener los pueblos  étnicos; (v) en este diálogo intercultural ni el pueblo tiene un derecho  de veto ni el Estado un poder arbitrario de imposición de la medida prevista;  (vi) la consulta debe ser flexible, es decir, adaptarse a las necesidades  de cada asunto; (vii) la consulta debe ser informada, esto es dispensar  a los pueblos indígenas y tribales la información suficiente para que ellos  emitan su criterio; (viii) la consulta debe respetar la diversidad étnica  y cultural lo que permitirá encontrar mecanismos de satisfacción para ambas  partes”[86].    

     

99.         El concepto de susceptibilidad de  afectación directa como parámetro determinante para concluir que una medida  legislativa o administrativa debe ser objeto de consulta previa[87]. A partir de  lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, la jurisprudencia constitucional  ha precisado que la consulta previa se activa en presencia de medidas  legislativas y administrativas susceptibles de generar una afectación directa a  los pueblos étnicos. Como lo precisó la Sala Plena en la Sentencia SU-123 de  2018, “el presupuesto clave para la activación del deber de consulta previa es  entonces que una determinada medida sea susceptible de afectar directamente a  un pueblo étnico,” señalando a renglón seguido que “por economía del lenguaje  suele hablarse del concepto de ‘afectación directa’”[88],  entendida esta última como “el impacto positivo o negativo que pueda tener una  medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que  constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica”[89].  En estos términos, “procede entonces la consulta previa cuando existe evidencia  razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a un pueblo  indígena o a una comunidad afrodescendiente”[90].    

     

100.   La Corte ha señalado que la “afectación directa” es un concepto de  relevancia constitucional, cuya adecuada interpretación y aplicación “exige  un acercamiento a la cultura diversa concernida y, especialmente, una disposición  a la construcción de un diálogo inter cultural, esto es, en condiciones  de igualdad y respetuoso de las diferencias, incluso las radicales”[91].  En la Sentencia SU-123 de 2018 la Sala Plena sistematizó algunos de los eventos  en los que la jurisprudencia ha reconocido la existencia de afectación directa  a las minorías étnicas, señalando que ella se produce, entre otras hipótesis,  cuando:    

     

“(i) se perturban las  estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupacionales; (ii)  existe un impacto sobre las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio  de la minoría étnica; (iii) se imposibilita realizar los oficios de los que se  deriva el sustento y (iv) se produce un reasentamiento de la comunidad en otro  lugar distinto a su territorio. Igualmente, según la jurisprudencia, la  consulta previa también procede (v) cuando una política, plan o proyecto  recaiga sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales;  (vi) cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (vii)  asimismo si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal  manera que modifiquen su situación o posición jurídica; (viii) o por la  interferencia en los elementos definitorios de la identidad o cultura del  pueblo concernido”.    

     

101.   Sin  embargo, la evidencia razonable requerida para decidir sobre la  procedencia de la consulta previa no exige acreditar que la afectación directa  que en cada caso se alega efectivamente haya tenido lugar, sino que de manera  anticipada pueda concluirse, a partir de la evidencia disponible, que es  altamente probable que se produzca como consecuencia de la ejecución del  proyecto, obra o actividad de que se trate. Condicionar la procedencia de la  consulta a que se acredite que la afectación directa efectivamente se ha  producido o se está produciendo desconocería el carácter previo de la  consulta. Mas aún, desvirtuaría el sentido de esta figura como mecanismo de  diálogo intercultural orientado a garantizar la participación efectiva de los  pueblos en la toma de decisiones que tienen el potencial de afectarles de  manera directa. De ahí que, si bien por economía del lenguaje se hable de  “afectación directa” como condición para la procedencia de la consulta previa,  ello no implica desconocer que se trata de una evaluación ex ante de la  medida en cuestión a fin de establecer si esta es susceptible de afectar de  manera directa a las comunidades étnicas y no de una verificación ex post  de las afectaciones ya producidas o en curso.    

     

102.   La Corte ha indicado, además, que el concepto de afectación  directa difiere del de área de influencia de un proyecto. Mientras  este último es una noción técnica que alude al espacio geográfico en el que se  desarrollará un proyecto, la afectación directa causada por un determinado proyecto  no necesariamente se circunscribe a su área de influencia; a su vez, dentro del  área de influencia es necesario identificar, caso a caso, las afectaciones  directas que el proyecto cause a las comunidades étnicas que allí se  encuentran, por cuanto ambos conceptos no son asimilables[92].  Esto último no implica, sin embargo, que el criterio de área de influencia  directa de un proyecto resulte indiferente para los operadores jurídicos en los  casos de consulta previa.    

     

103.   La  jurisprudencia también ha señalado que la determinación sobre si un proyecto  genera afectaciones directas para las comunidades étnicas debe resultar de la  valoración conjunta y ponderada de todos los elementos de juicio disponibles, a  partir de una disposición al diálogo intercultural. En  varias decisiones, la Corte ha precisado que las comunidades tienen “una carga  mínima de evidenciar las afectaciones para que proceda la consulta  previa”[93], pues estas no pueden ser hipotéticas  ni abstractas, sino que deben ser “determinables y ligadas a la realidad  material de la comunidad étnica que reclama la protección del derecho a la  consulta previa”[94]. Esta carga probatoria, sin embargo,  debe interpretarse en consonancia con los principios que rigen el trámite de la  acción de tutela, en particular con el de prevalencia del derecho sustancial  que, como lo señala el Decreto 2591 de 1991 y lo ha reiterado la jurisprudencia  constitucional, impone al juez de tutela un rol activo para recabar  oficiosa y diligentemente las pruebas necesarias,[95] sin  escatimar en los “medios de prueba para que la justicia se materialice”[96],  lo que incluye pedir informes a la autoridad o entidad accionada. En todo caso,  el juez podrá fundamentar su decisión en cualquier medio probatorio[97].  De existir dudas sobre si un proyecto obra o actividad es susceptible de  afectar de manera directa a la comunidad étnica que demanda el amparo, “será  imprescindible la realización de visitas al lugar”[98] y,  tratándose de potenciales impactos sobre el ambiente y la salud, aplicar el  principio de precaución[99].    

     

104.   En  palabras del relator especial sobre los derechos de los pueblos indígenas de  las Naciones Unidas, “las consultas no deberían limitarse  únicamente a las medidas que se refieren explícitamente a los derechos e  intereses de los pueblos indígenas o a proyectos de desarrollo en zonas que se  encuentran en tierras o territorios indígenas sin considerar los efectos en los  pueblos indígenas circundantes. El criterio de impacto debe ser flexible  y aplicarse siempre que una decisión estatal pueda afectar a los pueblos  indígenas en modos no percibidos por otros individuos de la sociedad”[100].    

     

105.   Consulta  previa y territorio. La Corte ha enfatizado que la  consideración del territorio es determinante para establecer la afectación que  un proyecto, obra o actividad puede generar a una comunidad. Este Tribunal ha  insistido en la importancia del territorio para la pervivencia física, cultural  y espiritual de los grupos étnicos, y ha constatado las enormes dificultades  que en muchos casos tiene la determinación de los territorios de las  comunidades indígenas y negras, debido, entre otros factores, a (i) la  inoperancia e inefectividad de las instituciones y procedimientos establecidos  para garantizar la delimitación y adecuada titulación de resguardos y  territorios colectivos y la protección de territorios ancestrales[101];  (ii) a que hay territorios que no han sido objeto de posesión ancestral  por razones ajenas a los pueblos étnicos, como la violencia (en el caso  colombiano, especialmente el desplazamiento forzado), la ocupación de los  territorios por agentes económicos o debido al carácter nómada o semi nómada de  ciertas comunidades[102];  (iii) a que fenómenos de colonización interna han generado el  asentamiento de colonos y foráneos, así como la permanente llegada de proyectos  de desarrollo a territorios indígenas o de comunidades negras[103].    

     

106.   En  esos eventos, no puede el juez constitucional negar los derechos asociados al  territorio, entre ellos la consulta previa, pues ello supondría una nueva  violación a los derechos fundamentales de grupos étnicos que se reconocen como  sujetos de especial protección constitucional[104].  Respecto a la estrecha relación entre los derechos al territorio y a la  consulta previa, la Corte ha señalado que: “cuando  un programa, proyecto, política, plan o medida afecta el territorio de los  pueblos indígenas, por definición, existe una afectación directa, pues el  territorio es uno de los derechos fundamentales de los pueblos. En esos  eventos, por regla general, procede la consulta previa. Además, cuando la  afectación es particularmente intensa, puede ser necesario el estándar de  consentimiento previo, libre e informado, en los términos establecidos por la  jurisprudencia constitucional”[105].    

     

107.   De  ahí que la jurisprudencia haya decantado una serie de criterios para determinar  el ámbito territorial sobre el cual se garantiza el derecho a la consulta  previa, los cuales fueron sintetizados en la Sentencia SU-123  de 2018 en los siguientes términos:    

     

“(i)  El territorio de las comunidades se define con parámetros geográficos y  culturales. La demarcación es importante para que el derecho de propiedad de  las comunidades pueda tener una protección jurídica y administrativa. Sin  embargo, ello no puede soslayar que esa franja se expande con los lugares  religiosos o culturales. En efecto, estas áreas tienen protección así estén o  no dentro de los terrenos titulados. (Sentencias T-525 de 1998, T-693 de 2011,  T-698 de 2011, T-235 de 2011 y T-282 de 2012).    

     

(ii)  Los argumentos sobre la ausencia de reconocimiento oficial de una comunidad son  insuficientes para que el Estado o un privado se nieguen a consultar una medida  con una comunidad étnica. (Sentencias T-372 de 2012, T-693 de 2012, T-993 de  2012, T-657 de 2013 y T-172 de 2013).    

     

(iii)  La propiedad colectiva se funda en la posesión ancestral, de manera que el  reconocimiento estatal no es constitutivo. Por lo tanto: la ausencia de  reconocimiento no implica la inexistencia del derecho; y la tardanza o la  imposición de trámites irrazonables para la obtención de ese reconocimiento  constituye, en sí misma, una violación al derecho. (Sentencias T-693 de 2011 y  T-698 de 2011).    

     

(iv)  La interferencia que padecen los grupos étnicos diferenciados en sus  territorios comprende las zonas que se encuentran tituladas, habitadas y  exploradas y todas aquellas franjas que han sido ocupadas ancestralmente y que  constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas,  religiosas y espirituales. En esta concepción amplia de territorio adquieren  importancia los lugares sagrados que no se encuentran al interior de los  resguardos, pues en ellos la comunidad indígena puede desenvolverse libremente  según su cultura y mantener su identidad”[106].    

     

108.   De  igual manera, en esta sentencia la Corte reiteró que “el concepto  de territorio de las comunidades étnicas trasciende el espacio físico (concepto  geográfico de territorio) y se vincula a elementos culturales, ancestrales,  así como espirituales (concepto amplio de territorio), de manera que no es  posible equipararlo al concepto de propiedad del derecho civil”[107].    

     

109.   Además,  la Corte precisó la distinción entre el concepto geográfico de  territorio, que comprende el espacio reconocido legalmente bajo la figura del  resguardo u otras figuras semejantes, como la de territorios  colectivos de las comunidades negras, y el concepto amplio de  territorio, referido a las zonas que habitualmente ha ocupado la comunidad  étnica y los lugares donde desarrolla sus actividades sociales, económicas,  espirituales o culturales. También se incluye dentro de esta segunda noción el  territorio al que se desplazan las comunidades, por razones como el conflicto  armado, proyectos ambientales, o por las grandes obras de infraestructura,  cuando allí desarrollan sus prácticas de supervivencia. Y, consciente de la  precariedad de la garantía con que cuentan los grupos étnicos sobre este  espacio definido como territorio en sentido amplio, la Corte indicó que “la  ausencia de reconocimiento oficial de una comunidad es insuficiente para que el  Estado o un privado se niegue a consultar una medida”[108].    

110.   Conforme  a la normatividad y a la jurisprudencia en vigor, no cabe excluir la  procedencia de la consulta previa respecto de proyectos que generan una  afectación directa sobre comunidades cuyo territorio no se encuentra titulado  bajo la figura de resguardo indígena o territorio colectivo. Tal conclusión  emerge de una interpretación sistemática del Convenio 169 de la OIT, que  consagra un concepto de territorio que no se circunscribe a zonas tituladas,  cuando en su artículo 13.2 estipula que “la  utilización del término ‘tierras’ en los artículos 15 y 16 deberá incluir el  concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones  que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera”. De igual  manera, se desprende de la definición de territorio indígena contenida en el  artículo 2 del Decreto 2164 de 1995[109], según la cual “son las áreas poseídas  de forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena y  aquellas que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el  ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales”.  Asimismo, de lo previsto en el artículo 2 del Decreto 1320 de 1998[110]  respecto a la determinación de territorio para efectos de la realización de la  consulta previa. En la Sentencia T-219 de 2022 la Corte Constitucional incluso  precisó que la afectación directa generada por la construcción inconsulta de  una subestación de energía en el territorio, aún no titulado, de una comunidad  afrodescendiente, se veía agravada cuando “la comunidad está en proceso de  construir su organización y consolidar sus derechos en el territorio”[111].     

     

111.   Como  lo resalta la Sentencia SU-123 de 2018[112],  desde la Asamblea Nacional Constituyente se reconoció la relación simbiótica,  esencial y constitutiva del territorio y las comunidades indígenas, que no  puede equipararse a la derivada de la titularidad del derecho de propiedad  clásico. El territorio tiene un vínculo inescindible con la cultura, la  espiritualidad, la integridad de la colectividad, la supervivencia económica y  la preservación de su ethos para generaciones futuras[113]. Es decir,  tiene una importancia existencial para los pueblos étnicos, y está  inseparablemente ligado a su identidad. Esto adquiere una especial relevancia  de cara a la especial protección constitucional de los pueblos indígenas que  históricamente han sido marginados, discriminados y despojados de sus tierras  ancestrales. Por lo tanto, el desconocimiento de garantías como la consulta  previa ponen en riesgo su supervivencia física y cultural.    

     

112.   En  efecto, desde el ámbito constitucional, la Corte ha enfatizado la importancia  de la protección al territorio de los pueblos étnicos. Tal protección no sólo  implica el acceso al suelo, sino que supone la salvaguarda de su cultura pues  el territorio se constituye en un elemento integrante de su cosmovisión. Para  estos pueblos el territorio está íntimamente ligado con su existencia física y  cultural, pues es donde pueden ejercer un proyecto de vida acorde con su  cultura y desarrollan su autonomía. Así, los resguardos no deben entenderse  como una simple porción asignada para explotar el suelo y como un mero objeto  de dominio individual, sino una propiedad colectiva que requiere una protección  especial[114].  Así, “en la base de nuestro Estado social de derecho se encuentra la diversidad  étnica y cultural de la Nación colombiana, y que esta no puede concebirse sin  el reconocimiento integral del derecho territorial de los grupos étnicos a las  tierras que tradicionalmente ocupan”[115].    

     

113.   Del  mismo modo, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[116] ha  defendido la especial relación de los pueblos étnicos con sus territorios  ancestrales, comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida  espiritual, su integridad y su sistema económico. Para los pueblos indígenas  “la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción,  sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente,  inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones  futuras”[117].  La cultura de estos pueblos refleja una forma de vida particular de ser, ver y  actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus  territorios y recursos, “no sólo por ser estos su principal medio de  subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su  cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad”[118].    

     

114.   En  particular, los lugares sagrados, como los cementerios, son una parte esencial  de los territorios étnicos y de su identidad cultural. La importancia que  tienen los rituales funerarios ha sido reconocida por la jurisprudencia en  general para todas las personas, y ha resaltado la convergencia de las diversas  creencias, religiones y cultos -e, incluso, para quienes no profesan ningún  credo- sobre el valor compartido de los ritos funerarios[119]. La muerte  es un suceso de suma relevancia para todas las sociedades, por lo que las  ceremonias para despedir la vida y el trato que se les da a los difuntos tienen  un especial significado cultural[120].  Están amparados por los derechos fundamentales a la libertad religiosa, de  creencia y culto. En el caso de los pueblos indígenas esta protección se  refuerza desde su integridad y supervivencia cultural.    

     

115.   Esta  Corporación no ha sido ajena a la importancia de los ritos fúnebres para las  comunidades indígenas, y las particularidades que obedecen a sus propios usos y  costumbres, como una expresión de su identidad[121]. De esto se  deriva un reconocimiento de sus lugares sagrados como espacios donde se  desenvuelve su existencia cultural, y que resultan esenciales para su  preservación y su futuro mismo. Por lo tanto, deben ser tratados con respeto, y  cualquier medida que pueda afectarlos o interferir en sus ceremonias y ritos  funerarios es susceptible de generar una afectación directa para las  comunidades étnicas, y debe ser objeto de consulta previa.    

     

116.   Debida  diligencia del Estado y las empresas. En la Sentencia SU-123 de  2018, la Corte precisó el deber de diligencia que asiste tanto al Estado como a  las empresas en relación con la garantía del derecho a la consulta previa de  las comunidades.[122]  Al respecto formuló la siguiente regla[123]:    

     

“Para  determinar la posible afectación de los mandatos de la consulta previa, la  Corte considera necesario tomar en cuenta los parámetros (deberes) de debida  diligencia del Estado y las empresas, previstos en la Observación General  número 24 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la  Declaración de Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos[124]  (Principios Ruggie), y los informes del Relator Especial para los derechos  humanos y las libertades de los pueblos indígenas, a través de sus informes[125],  dado que constituyen criterios relevantes de interpretación normativa para  valorar su actuación, en relación con el deber de desarrollar la consulta  previa”.    

     

117.   Conforme  a dichos estándares, (i) los Estados tienen el deber de proteger  los derechos humanos, por ejemplo, contra violaciones cometidas por las  empresas comerciales y otras terceras partes, mediante medidas adecuadas,  actividades de reglamentación y sometimiento a la justicia; a su vez, (ii)  las empresas deben respetar los derechos humanos, actuando con la debida  diligencia para no vulnerar los derechos humanos o contribuir a  vulnerarlos; asimismo, deben procurarse (iii) vías de recurso efectivas  para reparar las violaciones cuando se producen.    

     

118.   De  manera específica, en ello se contempla el deber de las empresas de celebrar  consultas y cooperar de buena fe con los pueblos indígenas y tribales  interesados por medio de las instituciones representativas de los pueblos  indígenas a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado antes de  iniciar actividades. Esas consultas deben permitir la identificación de los  posibles efectos negativos de las actividades y de las medidas a fin de  mitigarlos y contrarrestarlos. También deben propiciar la creación de  mecanismos de participación en los beneficios derivados de las actividades. El  deber de diligencia de Estados y empresas frente a los pueblos indígenas y  tribales comprende (i) el deber de debida diligencia  en el reconocimiento, (ii) el deber de diligencia sobre las tierras,  territorios y recursos naturales, y (iii) el deber de diligencia en consultar[126].    

     

119.   La  certificación del Ministerio del Interior y la garantía del derecho a la  consulta previa. Uno de los aspectos en el que se concretan  los deberes de debida diligencia de Estado y empresas frente a comunidades  étnicas se refiere al trámite de la certificación que debe expedir la dirección  de la Autoridad Nacional de Consulta Previa -DANCP- del Ministerio del  Interior sobre la procedencia de la consulta previa con comunidades étnicas  para proyectos, obras o actividades. Este acto administrativo resulta decisivo  en la materialización del derecho a la consulta previa, pues es el que abre o  cierra la puerta a este mecanismo de diálogo intercultural. Además, para  garantizar la seguridad jurídica de las comunidades, de la personas naturales y  jurídicas interesadas en llevar a cabo proyectos, obras o actividades en sus  territorios, y de la sociedad en general.    

     

120.   Pese  a su importancia, una constante en la ya larga historia jurisprudencial sobre  consulta previa es la reiterada constatación de las múltiples deficiencias en  el trámite y expedición de dichas certificaciones por parte del Ministerio del  Interior. Antes de que se conformara la Dirección de Consulta Previa, dichas  certificaciones eran expedidas por la entonces Dirección de Etnias del  Ministerio del Interior y de Justicia con fundamento en la información que  reposaba en dicha dependencia, sin realizar visitas de verificación o, cuando  ésta se practicaba, lo era de una manera superficial y, en ocasiones, se  limitaba a un simple recorrido aéreo por la zona del proyecto. Debido a ello,  era usual que el Ministerio certificara la no presencia de comunidades en áreas  habitadas por grupos étnicos, o que emitiera certificaciones contradictorias al  respecto[127].    

     

121.   Este  desconocimiento reiterado y sistemático del deber de debida diligencia por  parte de la dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior llevó a  que en la Sentencia SU-123 de 2018 la Corte dedicara una sección entera a  especificar los requisitos que deben reunir los certificados expedidos por  dicha dependencia para ajustarse a las reglas jurisprudenciales que han  precisado el concepto de afectación directa y formuló una regla expresa sobre dichas  certificaciones:    

     

“Para  determinar la presencia y afectación de las comunidades étnicas, las  autoridades competentes deberán, cuando sea relevante, recurrir a las entidades  territoriales, a las corporaciones regionales y a las instituciones académicas,  culturales o investigativas especializadas (p.e. el Instituto Colombiano de  Antropología e Historia -ICAHN- o el Instituto Geográfico Agustín Codazzi  -IGAC-) con el fin de obtener la información que permita establecer con la  mayor seguridad jurídica si un pueblo indígena o afrocolombiano se encuentra o  podría resultar afectado por un proyecto o actividad dentro de un determinado  territorio. Esta consulta a las entidades territoriales y a las instituciones  especializadas se justifica por cuanto ellas poseen en muchas ocasiones la  información más actualizada y precisa sobre la presencia y características de  los grupos étnicos en los territorios”[128].    

     

122.   No  obstante los ajustes institucionales que impulsó esa providencia, en los casos  seleccionados para revisión luego de proferida la Sentencia SU-123 de 2018, la  Corte ha llamado la atención sobre cuatro tipos de problemas que presentan  estas certificaciones, relacionados con: (i) insuficiente motivación; (ii)  metodología inadecuada; (iii) falta de articulación entre el nivel  central de la administración y las entidades territoriales, reflejada en la  reiterada omisión por parte de la DANCP de solicitar información a las  entidades territoriales sobre la presencia de comunidades étnicas; (iv)  falta de participación de las comunidades en el trámite de certificación sobre  la procedencia de la consulta previa. Preocupación que fue reiterada por la  Sentencia T-393 de 2024.    

     

123.   La  consulta previa en el tiempo. La Corte ha reiterado que  la consulta (i) debe ser previa al inicio del respectivo  proyecto, obra o actividad; sin embargo, (ii) no se agota en un único  momento, sino que es un proceso[129]  que acompaña todas las fases del proyecto y que se activa toda vez que ocurre  un cambio sustancial en sus condiciones; por lo anterior (iii) no se  configura un daño consumado cuando se ha omitido la consulta previa al inicio  de un proyecto, pues esta procede aun cuando el proyecto esté en marcha o,  incluso, haya finalizado, con el propósito de definir las etnorreparaciones por  las afectaciones causadas por el proyecto, obra o actividad inconsulta.    

     

6. La presencia indígena en las ciudades y  sus desafíos    

     

124.   La  sociedad mayoritaria y sus instituciones tienden a categorizar las distintas  formas de vida en compartimentos conceptuales relativamente estables, separados  y uniformes; quizá como un mecanismo práctico para ordenar y darle coherencia a  una realidad tan rica en matices, cuya pluralidad de voces y experiencias  resultan difíciles de aprehender en su inmensidad.    

     

125.   El  derecho se cimienta y se hace efectivo a partir de esas categorías que, en  buena medida, simplifican el mundo que habitamos. Sin embargo, en ocasiones,  esas categorías se tornan en exceso rígidas e inadecuadas, al punto que, en vez  de servir como mecanismos de análisis, excluyen formas de vida que merecen una  protección constitucional. Este es precisamente uno de los mayores desafíos a  los que la jurisprudencia se enfrenta en los casos en los que la diversidad  étnica irrumpe con cosmovisiones y prácticas diversas, algunas incluso  radicalmente distintas al imaginario común.    

     

126.   El  caso que hoy convoca a la Corte Constitucional apunta en esa dirección pues nos  invita a entender que los pueblos indígenas no solo son aquellos que habitan en  lo profundo de la selva y que preservan una lengua, una religión y unas  prácticas culturales invariables desde hace varios siglos. Los pueblos  indígenas urbanos nos enseñan, en cambio, que la diversidad étnica también  florecer dentro de las propias ciudades capitales. Existen ideas erróneas sobre  que los pueblos indígenas que viven en zonas urbanas son menos “auténticos” o  no son “genuinamente indígenas”[130],  lo que ha llevado a su invisibilización y la vulneración grave de sus derechos  fundamentales. La identidad cultural tiene un carácter dinámico y puede ir  modificándose a lo largo del tiempo, a partir de procesos históricos, sociales  y políticos de relacionamiento[131].  La presencia de los pueblos indígenas en las ciudades constituye uno de esos  procesos.    

     

127.   Es  cierto que en muchas partes del mundo los pueblos indígenas permanecen en sus  territorios ancestrales. Sin embargo, la globalización está acelerando ‒a  veces de manera violenta‒ su migración a los centros urbanos. Es más, en  algunos países, la mayoría de los pueblos indígenas ya residen en las ciudades.  Las estimaciones de la OIT sugieren que viven en zonas urbanas aproximadamente  el 69% de los pueblos indígenas de América del Norte, el 17,9% de los pueblos  indígenas de África, el 27,2% de los pueblos indígenas de Asia y el Pacífico,  el 33,6% de los pueblos indígenas de Europa y Asia Central y el 52,2% de los  pueblos indígenas de América Latina y el Caribe. Por lo tanto, a nivel mundial,  las estimaciones indican que más de la cuarta parte de la población indígena  vive en las zonas urbanas[132].    

     

128.   Estos  pueblos también pueden encontrarse residiendo en sus territorios tradicionales,  pero la expansión de las áreas metropolitanas con el paso del tiempo ha  provocado su urbanización forzada y la desposesión y pérdida de sus tierras  ancestrales, como es el caso de algunos lugares de Colombia[133].    

     

129.   En  nuestro país, a partir de los datos que ofrecen los censos de población  elaborados por el DANE, la Defensoría del Pueblo ha estimado que, de una  población total de 1.905.617 indígenas, 278.329 se encuentran ubicados en las  ciudades capitales del país, es decir, el 14.6%; mientras que en el resto de  los municipios hay en las respectivas cabeceras urbanas un total de 121.758  indígenas, equivalente al 6.4%. De esto se deduce que el 21% del total de la  población indígena colombiana está asentada en las cabeceras urbanas. Tan solo  en la ciudad de Bogotá hay 14 cabildos urbanos reconocidos. La configuración  espacial de los indígenas hacia el interior de la vida citadina va en aumento,  especialmente en ciudades como Riohacha, Valledupar, Sincelejo, Mitú, Inírida,  Bogotá, Leticia, Popayán, Cali y Pasto[134].    

130.   Las  dinámicas de urbanización, sin embargo, no son uniformes pues a veces ocurren  por la propia voluntad de los pueblos, y en otras ocasiones son el resultado de  la violencia ejercida contra estos y el desplazamiento forzado. Como ha  explicado este Tribunal, entre los factores que contribuyen a la migración de  los pueblos indígenas “se encuentran la pérdida de la tierra por el conflicto  armado, la explotación de los recursos naturales en los llamados proyectos de  desarrollo, la pobreza, los desastres naturales, la falta de oportunidades de  empleo, y el deterioro de los medios de vida tradicionales, combinados con la  falta de alternativas económicas viables, la baja productividad y los pocos  ingresos entre dichas poblaciones y la supuesta perspectiva de mejores  oportunidades en las ciudades”[135].    

     

131.   Hay  ocasiones en las que no se produce un desplazamiento de los pueblos indígenas  hacia las ciudades, sino un movimiento contrario, producto de la ampliación de  los límites urbanos hacia los territorios ancestrales de estos pueblos  originarios. En estos escenarios surgen esfuerzos de reetnización por  parte de pueblos étnicos que gradualmente intentan reconstruir su propia  identidad, en medio del hábitat de la sociedad mayoritaria.    

     

132.   Precisamente,  este fue el fenómeno que estudió la Sentencia T-792 de 2012 frente a la acción  de tutela de un joven, miembro de la comunidad Muisca Chibcha de Cómbita  (Boyacá) regida por el Cabildo Mayor Muisca Chibcha de Tchunza ubicado en la  ciudad de Tunja, a quién se le condicionó la exoneración del servicio militar a  la presentación de la certificación del Ministerio del Interior de su  afiliación étnica. Al respecto, la Corte se pronunció sobre los procesos de  reetnización en los siguientes términos:    

     

“En la medida en que la  reindianización por esta vía constituye un proceso histórico y político, en  este campo pueden hallarse comunidades recién formadas que parecen encontrarse  más cerca del mestizaje propio de la sociedad mayoritaria, y otras que han  logrado un reconocimiento étnico, decidido y pacífico de otras comunidades  indígenas, del Estado y de otras instituciones, de suerte que su “condición  indígena” ha quedado ya fuera de discusión.    

     

Del otro lado, sin  embargo, se tiene que no son admisibles constitucionalmente los parámetros que  plantean una definición fija o estática de la identidad étnica, porque la  etnicidad es una “construcción cultural” y, por lo tanto, no puede  desconocerse que ella varía en función del desarrollo de los procesos al  interior de cada comunidad, del momento histórico-social, e incluso de los  avances de otras disciplinas tales como la sociología, la antropología y la  historia.    

     

En la misma dirección,  debe tenerse en cuenta que un ejercicio irrestricto de caracterización de lo  que puede entenderse como “indígena” y de aquello que no, es una  injerencia indebida del Estado en el ámbito constitucionalmente protegido del  derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas, pues este derecho  incluye la posibilidad de auto reconocerse como diverso y de que esa auto  identificación tenga valor ante la sociedad y el Estado. El rígido  establecimiento de criterios de identificación de las comunidades indígenas  tiene el peligro de abrir paso a prácticas de diferencialismo negativo, que  atenten contra el principio constitucional de pluralismo y reconocimiento de la  diversidad étnica, así como contra el derecho a la igualdad y el principio de  no discriminación”[136].    

     

133.   Los  pueblos étnicos tienen el derecho a reconstruir o recuperar una identidad que el  otro considera perdida. Además, la Corte ha definido algunos criterios para  el estudio de este tipo de casos, donde se problematiza la identidad o se  considera que la cultura habita una frontera porosa y surgen denuncias sobre un  posible uso instrumental de ella[137].  Aplicados al caso concreto, la Sala concluyó que el deber constitucional de  prestar servicio militar debía ceder frente al imperativo de protección y  garantía de la supervivencia de la cultura muisca en reconstrucción.    

     

134.   Posteriormente,  la Sentencia T-425 de 2014 conoció el reclamo del pueblo Inga asentado en la  ciudad de Villavicencio ante la negativa del Ministerio del Interior de  adelantar un estudio etnológico de la comunidad, bajo la excusa de que tal  reconocimiento conllevaría a otorgar “ciertos derechos colectivos que en  ciudades resultaría impracticable o conflictivos como el derecho al territorio,  a la consulta previa y a la jurisdicción especial indígena; por ende hasta que  no se defina un marco jurídico aplicable a los individuos familias indígenas  asentados en cascos urbanos”.    

     

135.   La  Sala determinó que el Ministerio del Interior vulneró los derechos a la  igualdad y el reconocimiento y protección de la diversidad étnica, al no  acceder a realizar el estudio etnológico. Para arribar a esta conclusión, la  Sala destacó que la urbanización de los pueblos indígenas es “un fenómeno que  en los años recientes ha tomado cada vez más fuerza” y que “los pueblos  indígenas no deben considerarse divididos entre el medio urbano y el medio  rural sino más bien como pueblos con derechos y una identidad cultural común, en  proceso de adaptación a circunstancias y entornos cambiantes”[138]. En este  punto destacó, con apoyo en la literatura especializada, que:    

     

“[U]na de las lecciones  más importantes de los cabildos urbanos es su constante lucha por construir su  lugar en la ciudad, por imaginar nuevas formas de espacialidad indígena que no  conlleven la creación de un resguardo rural. Son muchos los lugares que se  imaginan los grupos étnicos, y por ahora coexisten diversos proyectos, como la  creación de nuevas malocas en la ciudad, la adquisición de fincas aledañas a  esta, la compra de casas para las sedes políticas de los cabildos y para otras  iniciativas, como los jardines escolares indígenas, la conformación de barrios  indígenas y hasta la construcción de un centro comercial indígena en la ciudad.  Estas nuevas formas de espacialización de la diferencia disputan abiertamente  con una única versión de los espacios indígenas y de sus significados,  promulgada en forma explícita en el ejercicio de los arreglos multiculturales  en Colombia”[139].    

     

136.   Pero  la imaginación de nuevas territorialidades indígenas no siempre ha venido  acompañada de esfuerzos institucionales acordes, lo que ha derivado en la  vulneración a los derechos fundamentales de estas comunidades. En un informe  del relator especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos  indígenas, este explicó cómo la “urbanización ofrece oportunidades, pero  también puede conllevar pobreza, racismo, estigmatización, discriminación y  marginación”[140].    

     

137.   Por  ejemplo, en materia del derecho a la vivienda, debido a que los pueblos  indígenas que emigran a las zonas urbanas habitan de forma desproporcionada  viviendas deficientes que no son adecuadas desde una perspectiva tradicional ni  cultural. Los informes indican que un sector importante de la población  indígena urbana vive en zonas marginales y asentamientos informales con un  acceso limitado a servicios básicos, como el saneamiento, el agua potable y el  transporte. Se calcula que, en América Latina, el 36% de los pueblos indígenas  de las zonas urbanas viven en barrios pobres, lo que implica contextos de  extrema pobreza y condiciones inseguras e insalubres, con acceso limitado al  agua y al saneamiento, además de ser vulnerables a los desastres naturales[141].    

     

138.   En  lo referente al derecho a la salud, los pueblos indígenas experimentan unos  resultados sanitarios desproporcionadamente deficientes, una esperanza de vida  reducida y niveles más altos de diabetes, tuberculosis y suicidios, que tienden  a empeorar en los contextos urbanos. La imposibilidad de cultivar alimentos  tradicionales y los cambios conexos en la dieta y la pérdida de medicinas  tradicionales han tenido efectos negativos en la salud de los pueblos. En  particular, las mujeres indígenas a menudo son poseedoras de conocimientos  ancestrales únicos sobre la producción de alimentos y medicinas, que tienden a  ser menospreciados en el contexto urbano[142].    

     

139.   Y,  frente al derecho a una identidad cultural diferenciada, el relator advirtió  que “la urbanización pone en tela de juicio estos derechos” pues “suele tener  un efecto colectivo adverso en la identidad cultural de los pueblos indígenas.  La discriminación y estigmatización de los pueblos indígenas en las zonas  urbanas puede llevarlos a ocultar su patrimonio indígena una vez alejados de  sus comunidades para poder acceder a las oportunidades económicas en las zonas  urbanas. En ese contexto, los pueblos indígenas pueden sentirse inseguros al  hablar su lengua o vestir sus ropas tradicionales en público, o tener  dificultades para llevar a cabo sus prácticas religiosas”[143]. Incluso,  el deseo de integrarse y acceder a una vida mejor en las ciudades puede actuar  como incentivo para renunciar a su identidad indígena.    

     

140.   Por  su parte, la competencia encomendada a la Corte Constitucional para resolver  los conflictos entre jurisdicciones ha permitido ratificar la presencia de los  pueblos indígenas en perímetros urbanos, pero también advertir las tensiones  que pueden surgir, por ejemplo, en lo que respecta al ejercicio del derecho  propio. A continuación, se destacan algunos precedentes relevantes.    

     

Tabla  3. Precedentes relevantes de conflictos entre jurisdicciones frente a la  presencia indígena en perímetros urbanos    

Providencia                    

Lugar                    

Consideraciones    relevantes   

Auto 1243 de 2024                    

Coyaima, Tolima                    

Investigación por violencia    intrafamiliar en Coyaima, Tolima.    

El factor territorial se    acredita por su efecto expansivo. Aunque los hechos sucedieron en la zona    urbana del municipio (y el resguardo se ubica en una vereda), la Sala Plena    consideró que tuvieron lugar en la zona de convergencia étnica sobre la cual    la comunidad ejerce su hegemonía ancestral, despliega ampliamente su cultura    y tiene presencia la etnia.    

    

Auto 1198 de 2024                    

Orito, Putumayo                    

Controversia sobre un predio    ubicado en Orito, Putumayo.    

Se acredita el factor    territorial. Aunque se trata de un predio urbano, está en un lugar donde la    comunidad despliega actividades sociales, culturales y económicas. Se resalta    que el cabildo tiene arraigo ancestral, cultural y espiritual en la tierra    donde se produce el litigio.   

Auto 975 de 2024                    

Pasto                    

El resguardo indígena de    Botanilla (del pueblo Quillacinga), Nariño, reclamó la jurisdicción. La Sala    destacó que dicho municipio ha sido su ubicación tradicional, y que las    autoridades han reconocido a la comunidad como un pueblo indígena que tiene    costumbres y gobierno propio.    

De modo que se acreditó el    factor territorial desde una perspectiva amplia, porque el espacio vital del    cabildo se extiende al ámbito en el que la comunidad tiene una incidencia    social y cultural efectiva, esto es en la zona urbana del municipio de Pasto,    por su cercanía con la vereda de Botanilla.   

Auto 772 de 2024                    

Riohacha                    

Investigación penal por un    homicidio ocurrido en la cabecera municipal de Riohacha.    

El factor territorial se    cumple en sentido estricto pues el Incoder constituyó un resguardo wayuu con    jurisdicción en Riohacha. La comunidad de la que hace parte el investigado    está a 2km de Riohacha, pero sus integrantes viven en los barrios de la    cabecera municipal sin que esto implique una desarticulación con la    comunidad. El barrio Villa Fátima se caracteriza por conservar las tradiciones    indígenas.   

Auto 340 de 2023                    

Bogotá                    

Proceso penal por violencia    intrafamiliar cometida por un miembro del Cabildo Muisca de Suba. Los hechos,    sin embargo, ocurrieron en la localidad de Tunjuelito.    

La comunidad Muisca de Suba,    como ha sucedido con innumerables pueblos, fue reducida tanto en su    territorio como en su gente por la agresiva expansión de la ciudad de Bogotá,    viéndose obligados a asentarse en casas ubicadas, principalmente, en la    localidad de Suba.    

Al tratarse de una comunidad    indígena en contextos de ciudad no es sencillo identificar un territorio    plenamente delimitado respecto del cual se pueda hacer el contraste exigido    por la jurisprudencia. Esto no significa la negación de la existencia    legítima de su territorio ancestral. Se requiere, sin embargo, que las    autoridades indígenas expliquen en qué medida su cultura se desarrolla en un    territorio que, en principio, está por fuera de sus lugares de asentamiento    en sentido amplio.   

Auto 149 de 2023                    

Bogotá                    

Proceso penal por acceso    carnal abusivo con menor de 14 años en un jardín infantil de Suba, en el    barrio Bilbao, dentro de la Casa de Pensamiento Muisca.    

Se acredita el factor    territorial porque el lugar donde ocurrieron los hechos es un centro    educativo donde la cultura del cabildo encuentra un espacio central de    expresión.   

Auto 1048 de 2022                    

Bogotá                    

Proceso penal por tentativa de    feminicidio agravado contra un miembro del Cabildo Monifue Uruk “Pueblo    Uitoto” de Bogotá.    

Se acredita el factor    territorial. Desde el Auto 814 de 2022 se hizo referencia al efecto    expansivo del territorio de una comunidad indígena como la del Pueblo Uitoto    –con base en el departamento del Amazonas– hacia la localidad de Usme en    Bogotá: (i) hay un reconocimiento formal del cabildo, (ii) existe una    representación en distintas instancias de concertación, (iii) hay    manifestaciones culturales de la comunidad en Usme.   

Auto 814 de 2022                    

Bogotá                    

Proceso penal por acto sexual    violento en la localidad de Ciudad Bolívar, en contra de un miembro del    cabildo Uitoto.    

Aunque el resguardo Uitoto se    asienta en el Corregimiento de La Chorrera (Amazonas) puede aplicarse un    efecto expansivo en la localidad de Usme, porque existen indicios importantes    sobre el desempeño de actividades culturales de la comunidad y la presencia    de cierta actividad institucional. Allí puede remitirse su espacio vital. Sin    embargo, no se acredita el factor territorial, porque los hechos tuvieron    lugar en Ciudad Bolívar y el efecto expansivo no puede indicarse de toda la    ciudad.    

     

141.   Estas  providencias evidencian una comprensión gradual en la que lo indígena, en  parte, deja de ser un fenómeno aislado geográfica y culturalmente, para surgir  como una realidad que cohabita en las ciudades. En este punto, la Sala Tercera  estima pertinente insistir en que el pluralismo que pregona el Estado social de  derecho[144]  y la diversidad étnica y cultural que define la Nación[145] no son  simples enunciados jurídicos ni promesas confinadas a los territorios  selváticos, sino que son cláusulas vivas que hacen vibrar las ciudades y sus instituciones.    

     

142.   Es  innegable que la presencia de algunos pueblos indígenas en las ciudades  constituye un enorme desafío para la salvaguarda de sus derechos y conlleva un  riesgo latente de discriminación, estigmatización y homogeneización forzada,  pero estas dinámicas también abren una oportunidad única para la sociedad  colombiana en su conjunto, una oportunidad para enriquecer sus entornos y para  vivir la pluralidad de las formas de vida de sus pueblos, sin perder la unidad  de la Nación[146].  Esta es pues una invitación a imaginar nuevos escenarios de participación y  vida al interior de las ciudades, como algo digno de respeto y valoración, a  través de un enfoque de diversidad y autonomía.    

     

7. El ordenamiento territorial como un  acto complejo que puede implicar afectaciones directas sobre los pueblos  indígenas    

     

7.1. El ordenamiento del  territorio dentro de la Constitución    

     

143.       La  Constitución le confiere una especial relevancia a la autonomía territorial,  que involucra amplias facultades para que los distritos, municipios,  departamentos y entidades territoriales indígenas gestionen sus asuntos[147]. Sin  embargo, dicho principio debe armonizarse con el carácter unitario del Estado,  las competencias de las diferentes autoridades y la existencia de deberes  constitucionales, como el respeto del medio ambiente y de los derechos de las  comunidades étnicas[148].    

     

144.       El  ordenamiento territorial es un acto complejo en el que intervienen  autoridades de distintos niveles[149]  y se compone de dos facetas principales: (i) la división  político-administrativa del Estado, que le corresponde al legislador mediante  la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial; y (ii) la  ordenación del territorio de cada entidad territorial en concreto, como un  instrumento para el mantenimiento del orden público y de planeación del modelo  de desarrollo al que aspiran dichas colectividades[150].    

     

145.       Desde  esta segunda perspectiva, el ordenamiento es una actuación política y técnica  para la dirección de la actividad social y la satisfacción del interés general[151]. Se  relaciona estrechamente con la facultad de expedir instrumentos de planeación  en los diferentes niveles territoriales[152]:  (i) el plan nacional de desarrollo, que le corresponde al gobierno central y al  Congreso, y se elabora con la participación de las entidades territoriales y de  la ciudadanía en general; (ii) los planes y programas departamentales de  desarrollo económico, social y de obras públicas; y (iii) los planes municipales  de ordenamiento territorial y de desarrollo económico y social.    

     

146.       En  este contexto de autonomía y articulación interinstitucional, el municipio fue  concebido como la entidad fundamental de la división político-administrativa  del Estado, y se le atribuyó la función de regular el uso de los suelos y el  desarrollo territorial en su jurisdicción[153].  Para tal fin, la Ley 388 de 1997 exige la adopción de planes de ordenamiento  territorial, donde se establecen los objetivos, estrategias, programas y normas  para orientar el desarrollo del territorio y la utilización del suelo[154]. Los  concejos municipales y distritales son los encargados de aprobarlo, como  consecuencia de la dimensión democrática y participativa de la planeación[155].    

     

147.       La  competencia de los concejos municipales para reglamentar no es absoluta[156]. Es una  función subordinada a la Constitución y la ley, por lo que no se trata de una  facultad soberana, sino reglamentaria[157].  Además, concurren las competencias de los niveles central y departamental, como  suele darse en estado unitario, descentralizado y con autonomía de sus  entidades territoriales[158].  Esto implica una armonización de funciones y el otorgamiento de un amplio  margen de configuración legislativa para fijar los criterios que deben guiar la  expedición de los planes de ordenamiento, y que responden a los diferentes  intereses que confluyen sobre el territorio y que sobrepasan lo meramente local[159].    

     

148.       La  Ley 388 de 1997[160]  establece las normas básicas para determinar los usos del suelo, como las  relacionadas con la conservación y protección ambiental; la prevención de  amenazas y riesgos naturales; la preservación y uso del patrimonio cultural  nacional y departamental; la definición de la infraestructura de transporte y  de suministro de energía, agua y saneamiento; el desarrollo metropolitano; y  los instrumentos de planificación del uso eficiente del suelo rural, entre  otros[161].  Los planes de ordenamiento territorial deben observar estas disposiciones, y,  al igual que las demás actuaciones estatales, respetar los derechos reconocidos  por la Constitución.    

     

149.       La  definición de los usos del suelo plantea un modelo de desarrollo para los  habitantes del territorio[162]  que afecta los aspectos centrales de la vida en comunidad y refleja la  confluencia de numerosos intereses en los espacios donde se desenvuelve nuestra  existencia, por lo que involucra consideraciones de orden demográfico,  urbanístico, ecológico, económico y cultural[163].    

     

     

7.2 Las licencias  urbanísticas concretizan el ordenamiento territorial    

     

151.       Los  agentes públicos o privados no pueden realizar acciones urbanísticas[165] que no  estén previstas en los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos  que lo complementan, como los planes parciales[166]. Para  controlar el cumplimiento del plan de ordenamiento territorial y las normas  urbanísticas aplicables en cada municipio, la ley exige la obtención de una licencia  urbanística[167].    

     

152.       La  licencia es un acto administrativo de carácter particular, que se fundamenta en  los aspectos urbanísticos, arquitectónicos y estructurales definidos en la ley.  Se otorga cuando se verifica el cumplimiento de las normas de edificación  contenidas en el plan de ordenamiento territorial correspondiente, y autoriza a  su titular para adelantar acciones específicas en un lapso determinado[168].    

     

153.       Las  licencias son expedidas por los curadores o las autoridades municipales  competentes[169]  después de verificar el cumplimiento de las normas del plan de ordenamiento  territorial y las especificaciones técnicas aplicables. En materia de licencias  de construcción, también se revisa si se trata de bienes de interés cultural o  si hay intervenciones sobre patrimonio arqueológico, y si se cuenta con la  autorización previa que sea necesaria[170].  Hay ciertas obras que no requieren licencia urbanística, como las reparaciones  locativas, la construcción de estructuras especiales, y las que se relacionan  con la ejecución de proyectos de infraestructura[171].    

     

154.       La  expedición de la licencia urbanística otorga derechos de construcción y  desarrollo, de acuerdo con las condiciones allí establecidas[172], pero no  implica ningún pronunciamiento sobre la titularidad de derechos reales, como el  dominio o la posesión.    

     

155.       El  titular de una licencia asume distintas obligaciones[173], dentro de  las que se destacan: garantizar la salubridad y seguridad de las personas en la  ejecución de las obras, y la estabilidad de los terrenos y edificaciones  vecinas y del espacio público; realizar control de calidad para los diferentes  materiales y elementos de construcción; y cumplir con las normas de  construcción sostenible y sismo resistente, y de eliminación de barreras  arquitectónicas para personas en situación de discapacidad. Por su parte, los  curadores no se encargan de ejercer el control urbano, consistente en la  vigilancia y control durante la ejecución de las obras para garantizar el  cumplimiento de las licencias y del plan de ordenamiento territorial. De esto  se encargan los alcaldes municipales o distritales, a través de los inspectores  de policía rurales, urbanos y corregidores, de acuerdo con el Código de Policía[174].    

     

156.       Por  último, las licencias en suelo rural[175]  también se enmarcan en las condiciones señaladas en los planes de ordenamiento  territorial. Por lo tanto, solo se autorizan las construcciones que guarden  relación con los usos, intensidades de uso y densidades propias del suelo  rural.    

     

7.3. Las instancias de  ordenamiento territorial pueden generar una afectación directa sobre los  pueblos indígenas    

     

157.       Como  ya se explicó, para determinar el trámite de consulta previa se debe evaluar si  el proyecto, obra o actividad son “susceptibles de afectarles directamente” a  los pueblos étnicos[176].  Aunque la Corte ha identificado distintos escenarios en los que este supuesto  se configura[177],  no hay una lista cerrada. Por el contrario, se deben analizar, en las  particularidades de cada caso, el impacto que pueda tener un proyecto, obra o  actividad sobre un pueblo.    

     

158.       Que  un proyecto se desarrolle en una ciudad y que allí la población sea  mayoritariamente mestiza o sin una identidad étnica definida no supone  necesariamente la improcedencia de la consulta previa. Tampoco se pueden  excluir de antemano determinadas actuaciones o procesos, como las licencias de  construcción, pues los mandatos constitucionales y la protección de los  derechos fundamentales no tienen espacios vedados en el territorio nacional.    

     

     

160.       La  discusión sobre el modelo de desarrollo en nuestro país no es un asunto menor y  necesariamente pasa por los planes de ordenamiento. Al respecto, la Ley 388 de  1997 demuestra una conciencia sobre la potencialidad de la acción urbanística  para producir afectaciones en las comunidades étnicas. Establece, en  consecuencia, que la función pública urbanística debe ser participativa y  democrática[181]  porque involucra los intereses de todos los habitantes de un territorio, y  busca satisfacer sus necesidades y aspiraciones. Es así como el ordenamiento  municipal reconoce el pluralismo, atiende las condiciones de diversidad étnica  y cultural de su población, y se armoniza con sus tradiciones históricas[182]. Estos  mandatos deben reflejarse en los instrumentos de política pública de los  núcleos urbanos.    

     

161.       Bogotá,  por ejemplo, adoptó en 2009 unos lineamientos para la construcción de la  política pública para los indígenas ubicados en su jurisdicción[183]. Dicho  instrumento reconoce su autonomía, diversidad e integridad étnica y cultural, y  la aplicación de la consulta previa frente a las medidas y decisiones que  puedan afectarlos directamente. El Distrito Capital también cuenta con un  espacio de diálogo e interlocución permanente entre la administración distrital  y los pueblos: el ‘Consejo Consultivo y de Concertación para los Pueblos  Indígenas en Bogotá D.C.’[184].  Está integrado por 14 cabildos indígenas[185]  y las secretarías distritales, y su propósito es apoyar la orientación y  concertación de todas las decisiones administrativas susceptibles de afectarlos[186]. En Bogotá  también se han consultado instrumentos de ordenamiento territorial, como el  plan parcial “Edén-El Descanso”[187].    

     

162.       Ahora  bien, normalmente los instrumentos de planeación y de definición de los usos de  los suelos tienen un alcance general, y no consolidan o afectan situaciones  concretas[188].  Son una parte de ese acto complejo del ordenamiento territorial, que también  involucra la expedición de actos administrativos particulares para asegurar que  las disposiciones urbanísticas sean adecuadas. En ese contexto, las licencias  pueden ser los instrumentos que conllevan o materializan las afectaciones a las  comunidades étnicas en un caso particular.    

     

163.       La  expedición de licencias urbanísticas implica una revisión de requisitos  técnicos, arquitectónicos y estructurales para construcciones, y la posibilidad  de realizarlas según las clasificaciones y usos de los suelos aprobadas en el  plan de ordenamiento territorial. Por lo tanto, en principio, es una actividad  que verifica el cumplimiento de las obligaciones previamente adoptadas en los  instrumentos de planeación. Sin embargo, puede que la afectación sobre un  pueblo étnico se concretice a partir de la licencia de construcción, en tanto  acto particular. Y la respuesta del Ministerio del Interior da cuenta de  ejemplos en los que así ha ocurrido para activar el mecanismo de consulta  previa[189].    

     

164.       En  consecuencia, deberá determinarse caso a caso si la afectación se deriva de las  normas generales previstas en el plan de ordenamiento municipal, distrital o  departamental, o si la licencia urbanística es la causa directa de los  impactos, o si se trata, más bien, de un acto complejo que requiere de ambos  momentos para comprenderse en su integridad. Esto es relevante para que las autoridades  determinen la forma más adecuada de gestionarlos y garantizar los derechos  fundamentales involucrados.    

     

8. Caso concreto: vulneración de los  derechos fundamentales a la consulta previa y al territorio    

     

165.       La  comunidad de Mocondino es un pueblo indígena en proceso de reconstrucción. Son  los habitantes ancestrales del Valle de Atriz, desde antes de que llegaran los  colonizadores y, por supuesto, antes del nacimiento de la República de  Colombia. Como se explicará en el siguiente acápite (sección 8.1) el proceso de  independencia nacional no honró del todo las promesas de libertad y de  autonomía que anhelaban estos comuneros, sino que trajo nuevos desafíos  producto de la partición del territorio, el desconocimiento de la figura del  resguardo y el ensanchamiento de los límites urbanos.    

     

166.       Los  escenarios urbanos no pueden ser ajenos al mundo indígena y a sus derechos  fundamentales. En la segunda parte de este capítulo (sección 8.2), la Sala  Tercera reivindica el derecho a la consulta previa en el marco del ordenamiento  territorial de la ciudad de Pasto y explica cómo se vulneró en este caso  concreto, al asumir que las problemáticas que surgieron en torno la operación y  ampliación de una granja avícola, ubicada junto al cementerio comunal, eran  simples disputas entre vecinos.    

     

167.       Por  último, la Sala analizará (sección 8.3) una reivindicación conexa a la consulta  previa y que constituye una premisa central de la identidad de la parte  accionante como pueblo indígena: su aspiración territorial. La incertidumbre  jurídica sobre el territorio mocondino, que ya lleva varias décadas, sumada a  la expansión urbana, dificulta los procesos de reconstrucción étnica y agrava  las tensiones con los predios privados con que se sobreponen sus  reivindicaciones.    

     

8.1. El pueblo indígena  de Mocondino: una historia de lucha que antecede la República y que hoy  continúa revindicando sus formas de vida desde los márgenes de la ciudad de  Pasto    

     

168.             Los  mocondinos han habitado el Valle de Atriz, en el medio del Nudo de los Pastos,  desde tiempos inmemoriales. Son parte del pueblo Quillasinga[190], que se  ubica en la zona centro y nororiental de la Cordillera de Los Andes, en los  departamentos de Putumayo y Nariño[191].    

     

169.       Los  europeos pisaron por primera vez el Valle de Atriz en la primera década del  siglo XVI, en la época de fundación de la ciudad de Pasto por Sebastián de  Belalcázar, y se encontraron allí con los Mocondinos[192]. La llegada  de los españoles trajo cambios drásticos para los Quillasinga, quienes fueron  esclavizados para el trabajo intensivo en estancias, en especial para la  producción de trigo, cuyo crecimiento los despojó progresivamente de sus  tierras[193].  Los colonizadores se adueñaron del centro del Valle de Atriz, y los mocondinos  fueron entonces obligados a desplazarse al suroriente de Pasto, en las faldas  de la montaña[194].  En la Colonia, la relación entre los indígenas y la corona española se  configuró a través de un pacto colonial. A cambio de tributos, se les  reconocía la titularidad de sus tierras y forma de vida, un cierto grado de  autogobierno y una protección jurídica.    

     

170.       La  independencia de lo que hoy es la República de Colombia implicó un cambio de  perspectiva, desde el paradigma liberal, que buscó, en adelante, la integración  de los indígenas en la sociedad mayoritaria como ciudadanos libres e iguales  ante la ley[195],  aunque con los sacrificios que esto suponía para sus modos de vida  tradicionales y su identidad propia.    

     

171.       La  regeneración conservadora (1886-1930) incorporó un programa que buscaba  fomentar la unidad nacional y su modernización a través del centralismo  político, un ejecutivo fuerte, el proteccionismo económico, y la exaltación de  la herencia hispánica y católica. Tras un proceso de negociación con las  comunidades indígenas, fue adoptada la Ley 89 de 1890, que incorporó un balance  entre la protección y la privatización: mantuvo las medidas establecidas en las  leyes del estado del Cauca y fijó un plazo de 50 años para la liquidación de  los resguardos coloniales[196].  La Ley 89 de 1890 sentó las bases para que los indígenas litigaran los títulos  de resguardo sobre sus tierras[197].    

     

172.       Sin  embargo, para facilitar la extinción de los resguardos, el Gobierno expidió el  Decreto Ley 1421 de 1940, en el que se estableció que el único sustento de su  vigencia y legalidad era el título colonial[198].  Con esto se eliminó el reconocimiento que se le daba a la posesión y propiedad  territorial de los indígenas desde las Ordenanzas de San Lorenzo en 1584 hasta  la Ley 89 de 1890, donde se determinaba que, ante la ausencia de títulos  coloniales o su pérdida, se podía demostrar un título supletorio con una  declaración de cinco testigos sobre una posesión de más de 30 años[199].  Posteriormente el Gobierno extinguió numerosos resguardos con el mismo  argumento, de que no tenían un título colonial válido en los archivos  notariales, por lo que se trataba de terrenos baldíos que no habían salido del  patrimonio del Estado[200].    

     

173.       En  el caso particular del resguardo de Mocondino este fue disuelto mediante la  Resolución 12 del 20 de enero de 1948 del Ministerio de la Economía Nacional[201], debido a  la inexistencia de un título originario de la corona española sobre la  transmisión del dominio, y las solicitudes de algunos indígenas que apoyaban la  parcelación del territorio[202].  Los mocondinos consideran que fueron engañados pues fueron convencidos de la  modernización que llegaría con la propiedad privada de su territorio, pero  quedaron como simples cultivadores del suelo de la Nación[203]. Además,  alegan haber acreditado su título sobre las tierras en 1927 según el  procedimiento establecido en la Ley 89 de 1890, que fue desconocido por el  Estado en favor de terceros[204].    

174.       La  situación de los mocondinos no mejoró con la parcelación de sus tierras  ancestrales. Desde el período colonial eran la principal fuerza de trabajo  disponible, y fueron explotados a través de la mita y la encomienda para  satisfacer las necesidades que imponía el crecimiento de la ciudad de Pasto.  Como consecuencia de la progresiva reducción de sus resguardos y el aumento de  la población, dependían de las haciendas, donde ejercían trabajos precarios;  una situación que se mantuvo tras la disolución de los resguardos, pues tenían  que trabajar de manera obligada en la ciudad de Pasto y otras poblaciones  cercanas en el denominado servicio sucedáneo y vecinal[205].    

     

175.       Los  Quillasinga también se han visto afectados por el conflicto armado. Según las  cifras del Centro Nacional de Memoria Histórica y la ONIC[206], entre 1997  y 2014 se registraron 22 hechos violentos en el Valle de Atriz, donde se ubica  la mayoría de sus integrantes.    

     

176.       Hoy  en día, las tierras que los mocondinos reclaman están organizadas como un  corregimiento de Pasto, creado mediante el Acuerdo 16 del 27 de julio de 2004[207]. El  Corregimiento de Mocondino está habitado por indígenas y campesinos que son  descendientes de los Quillasinga originarios, y por colonos que también tienen  ascendencia indígena, con quienes conviven y comparten tradiciones y prácticas  ancestrales[208].    

     

177.       A  pesar del paso del tiempo, la desaparición de su resguardo y los distintos  intereses que permearon sus territorios, la vida comunitaria de los mocondinos  no se extinguió. Por el contrario, en la actualidad hay iniciativas propias  para conservar y promover sus valores[209].  Es cierto que algunos de los habitantes del corregimiento han perdido la noción  de ser indígenas, pero sus prácticas sociales están permeadas por su pasado  ancestral con una dimensión colectiva, como las chagras, mingas y su adaptación  a las juntas de acción comunal[210].  Han mantenido un modelo comunitario para el manejo de bienes naturales e  inmuebles comunes, como el agua, los acueductos, las casas comunales, las  iglesias, los cementerios y las escuelas[211].    

     

178.       Las  últimas décadas han visto un proceso de revitalización cultural, territorial y  política de los pueblos ancestrales que habitan la ciudad de Pasto, que han  involucrado la reorganización de las parcialidades, cabildos y resguardos de  origen colonial[212].  Este fenómeno de reindigenización[213]  está estrechamente ligado al vínculo de las comunidades con sus entornos  geográficos y las manifestaciones naturales y espirituales que allí surgen[214]. Actualmente  existen cabildos en cinco corregimientos de Pasto: El Encano, La Laguna,  Cabrera, Obonuco y Mocondino[215].  Este último fue reconocido a finales de 2014[216]  y en la actualidad tiene 431 personas que se identifican como indígenas y otras  tantas que están en proceso de autorreconocimiento[217].    

     

179.       Aunque  algunos rechazan el uso de categorías como indio o campesino, se  reconocen como indígenas y usan solamente el nombre del lugar donde viven[218]. Todos  hablan castellano, pero han adoptado el quichua para hacer referencia a  aspectos propios de la cultura Quillacinga[219].  Los mocondinos son católicos, pero en su espiritualidad perduran fiestas que  mezclan elementos autóctonos con los cristianos[220], y  festividades que son herencia indígena[221].    

     

180.       Los  mocondinos se dedican principalmente a la agricultura y surten de alimentos a  la ciudad de Pasto, aunque también realizan distintos oficios en el núcleo  urbano[222].  La actividad agrícola es fundamental en su identidad cultural e involucra sus  conocimientos ancestrales sobre el entorno, como se aprecia en la relevancia de  las chagras y del cultivo de maíz[223].  La tierra sigue siendo clave para su sentido de vida, sus valores e identidad[224]. Los  mocondinos conciben la tierra como un espacio vital de sabiduría, tradiciones y  legado cultural[225].    

     

181.       Los  mocondinos también se han unido en luchas colectivas para la defensa de sus  tierras y fuentes de agua, que datan de las décadas de 1920 y 1940, ante los  intentos de apoderamiento del líquido por parte de terceros[226]. Estas  luchas comunales han sido de especial relevancia para la construcción de su  identidad. En 2012, los mocondinos encabezaron un Comité en Defensa del Agua y  reconstituyeron su cabildo para enfrentar los intentos de transformar los  acueductos comunitarios en empresas prestadoras de servicios públicos, lo cual  fue visto como un intento de quitarles el manejo autónomo del agua[227].    

     

8.2. Respuesta al primer  problema jurídico: violación del derecho a la consulta previa, por el impacto  de un proyecto avícola, en el marco del ordenamiento territorial de la ciudad  de Pasto    

     

182.       Para  empezar, la Sala Tercera observa que el reclamo a la consulta previa ni  siquiera fue abordado debido a la elusión injustificada de competencia por  parte de las autoridades vinculadas. A diferencia de otros expedientes de  tutela en los que se cuestiona la certificación que expide el Dirección de la  Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior (DANCP), aquí  ni siquiera se obtuvo dicho documento inicial.    

     

183.       En  el trámite de instancia, el reclamo de la comunidad por la afectación que  conlleva la operación de la granja avícola “la Isabella” se tradujo en una  discusión abstracta sobre si las licencias urbanísticas son objeto de consulta.  De este modo, el curador urbano 2º de Pasto se limitó a referirse a un concepto  del Ministerio del Interior que de plano descartaba la procedencia de la  consulta en este escenario. Por otro lado, en su respuesta a la Corte, el  Ministerio del Interior precisó que dicho concepto ya no estaba vigente y que  incluso hay precedentes de consulta de proyectos urbanísticos al interior de  una ciudad. Sin embargo, dado que la empresa titular de la granja “la Isabella”  no había solicitado formalmente el inicio del trámite de consulta, no se activó  la etapa para determinar su procedencia. Así, en el limbo de las formas  legales, quedó inmersa la comunidad de Mocondino que solo recibió respuestas  evasivas.    

     

184.       Para  la Sala Tercera es importante reiterar que el concepto de la afectación  directa no tiene espacios vedados en el orden constitucional y ciertamente  no está confinado a los resguardos indígenas, sino que reivindica una noción  cultural más amplia y plural del territorio, que lo entiende como el ámbito en  el que se tejen relaciones y se desenvuelve la existencia de los pueblos[228]. Por lo  tanto, no depende de los límites de un resguardo formalmente reconocido o de un  estereotipo que confine lo indígena exclusivamente al espacio selvático y de  frontera. La presencia indígena en las ciudades es una realidad que exige  salvaguardar sus derechos en estos entornos.    

     

185.       En  este caso, la posible afectación proviene de la entrada en operación y  ampliación de una granja avícola denominada “la Isabella” que colinda con el  predio destinado al cementerio comunitario del pueblo Mocondino, al que estos  consideran un lugar sagrado. Para la Sala Tercera este asunto requiere dos  niveles de análisis relacionados entre sí; primero, el impacto del ordenamiento  territorial de la ciudad de Pasto que, en abstracto, autoriza el funcionamiento  de proyectos agrícolas industriales dentro del Corregimiento de Mocondino;  segundo, las afectaciones específicas que puede ocasionar la granja “la  Isabella” a la comunidad mocondina.    

     

186.       En  primer lugar, la Sala toma nota de que el municipio de Pasto no respondió a las  preguntas formuladas por la Corte en sede de revisión. De la información  disponible en línea no hay evidencia de que su plan de ordenamiento territorial  vigente 2015-2027 haya sido consultado con los pueblos indígenas que comparten  la ciudad. Y si bien hay importantes avances para destacar dentro de ese  municipio –como se explica a continuación– ello no reemplaza la necesidad de  consultar las políticas, directrices o proyectos del municipio que puedan  impactar sobre los pueblos étnicamente diferenciados.    

     

187.       El  artículo 388 del plan de ordenamiento territorial de Pasto[229] (i)  reconoce la existencia de asentamientos indígenas, cabildos y resguardos en el  municipio; y (ii) ordena el trámite de la consulta previa cuando la ejecución  de los proyectos allí previstos genere afectaciones directas en territorios  indígenas. En concreto, su plan municipal de desarrollo[230] constata la  presencia de comunidades indígenas en su jurisdicción, y la existencia de dos  resguardos[231],  cuatro cabildos[232]  y tres solicitudes de formalización de cabildos[233] del pueblo  Quillasinga. Dicho instrumento plantea, además, que las autoridades entienden a  Pasto “como un lugar que valora y reconoce los valores étnicos de quienes  mantienen vigentes sus usos y costumbres desde épocas ancestrales”[234], por lo que  incorpora enfoques diferenciales[235],  y que ha concertado ya algunas medidas con los Quillasingas para el desarrollo  de la entidad territorial[236].    

     

188.       Para  fomentar la participación en el ordenamiento municipal, en Pasto se han  adoptado “planes de vida”[237]  en algunas comunas y corregimientos, con el propósito de cimentar la incidencia  social en la administración local[238].  Los planes de vida son instrumentos de planeación y gestión autónoma y  colectiva construida a través del diálogo de saberes, por medio de los cuales  los pueblos plasman sus visiones, sueños y acciones compartidas para cada una  de las dimensiones del territorio: política social, económica, cultural y  ambiental[239].  Los primeros fueron elaborados en 2006, y en 2017 se inició un proyecto para su  resignificación, con el fin de fortalecer la cultura participativa,  comunitaria e incluyente desde un enfoque territorial. El Corregimiento de  Mocondino cuenta con su propio plan de vida, que resalta la realización de  mingas de pensamiento para la planeación presupuestal[240].    

     

189.       Sin  embargo, no hay constancia de que el plan de ordenamiento territorial de la  ciudad de Pasto haya sido consultado, en lo relevante, con los pueblos  indígenas con quienes comparte el territorio. Dicho documento limita el  mecanismo de consulta a una promesa futura, pese a que el plan de desarrollo  municipal es una realidad que impacta, en el presente y de manera transversal,  en el Corregimiento de Mocondino, en la comprensión del modelo de desarrollo,  en los usos permitidos del suelo y las reglas de urbanización[241]. Si bien  existen los planes de vida de los pueblos étnicos, estos parecen  discurrir en paralelo, sin una articulación evidente con el plan municipal  trazado por las autoridades no indígenas.    

     

190.       Tanto  el relator de las Naciones Unidas sobre los pueblos indígenas en su última  visita a Colombia[242],  como más recientemente la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[243]  han recomendado articular los planes de ordenamiento (nacional, departamental o  municipal) con los intereses y objetivos de desarrollo de los pueblos  indígenas:    

     

“[U]n  aspecto fundamental de la gobernanza territorial es el modelo de desarrollo que  adoptan los pueblos indígenas y tribales, como manifestación de su derecho a la  libre determinación. Además de otros instrumentos internacionales, el artículo  XXIX de la Declaración Americana sobre pueblos indígenas reconoce el derecho al  desarrollo de los pueblos indígenas, que implica “mantener y determinar sus  propias prioridades en lo relacionado con su desarrollo político, económico,  social y cultural, de conformidad con su propia cosmovisión”. Este derecho les  otorga el control a los pueblos indígenas sobre su propio ritmo de cambio,  desde su propio entendimiento del desarrollo, lo que también abarca su derecho  a negarse a ciertas medidas que no son acordes a sus prioridades y aspiraciones  […] Un mecanismo que vienen empleando los pueblos indígenas son los “Planes de  Vida”, que constituyen instrumentos de gestión territorial en los que se  detallan los diferentes usos del territorio. La principal finalidad es que los  pueblos indígenas consoliden sus procesos de autogestión comunitaria y sean  considerados por el Estado en sus planes de ordenamientos territoriales”[244].    

     

191.       En  efecto, en virtud del Convenio 169 de la OIT, los pueblos étnicos tienen  derecho a ser protagonistas de su proceso de desarrollo económico, social y  cultural, así como a participar en los planes nacionales y regionales  susceptibles de afectarles directamente[245].    

     

192.       De  ahí que el plan de ordenamiento municipal de la ciudad de Pasto sea el  principal foro público para garantizar y promover el diálogo intercultural. Es  el espacio para que los pueblos étnicamente diferenciados que cuentan con una  presencia ya reconocida o que transitan un proceso de reconstrucción cultural  puedan expresar sus prioridades en el ordenamiento de la ciudad, el tipo de  usos del suelo por el que abogan y, en la medida de lo posible, alcanzar  consensos con las autoridades no indígenas y sus otros objetivos.    

     

193.   Por  esto, la Sala Tercera recordará al Municipio de Pasto la obligación que le  asiste de consultar con los pueblos étnicos del territorio aquellos programas,  directrices o normas susceptibles de afectarles directamente. Esto será  fundamental tenerlo en consideración para la preparación del próximo plan de  ordenamiento territorial que reemplace el vigente. Un espacio de consulta  previa no solo responde a los mandatos constitucionales, sino que, a mediano y  largo plazo, podría prevenir nuevos escenarios de conflicto locales, mediante  consensos más amplios en torno al uso del suelo y el modelo de desarrollo.    

     

194.       Hoy  el Corregimiento de Mocondino atraviesa una tensión en su interior, por la  operación de una granja avícola que, en principio, parece cumplir el  ordenamiento territorial, las normas urbanísticas, ambientales e industriales  correspondientes, pero que aun así genera una desarmonía con la cosmovisión del  pueblo indígena. Si bien el territorio ancestral no ha sido formalmente  reconocido por el Estado, hay indicios suficientes para advertir la afectación  directa que puede generar este proyecto sobre un lugar sagrado, así como sobre  las fuentes hídricas de las cuales depende la subsistencia de la comunidad.    

     

195.       La  relevancia cultural y espiritual del cementerio para la comunidad indígena de  Mocondino es evidente, y hay señales de que las actividades realizadas en la  granja avícola son susceptibles de impactarlo, así como a los ritos que allí se  practican colectivamente.    

     

196.       El  cementerio está construido en un lote denominado “El Arrayán”, que le  pertenecía a la señora Clara Naspirán de Delgado. Al considerar que el terreno  había sido abandonado por más de 2 años, el Cabildo de Mocondino expidió el  Acuerdo del 23 de febrero de 1945, en el que lo declaró de utilidad pública y  lo destinó como cementerio comunitario[246].  El cementerio fue inaugurado el 16 de septiembre de 1945[247], con la  presencia del párroco de San Sebastián, el cabildo de la parcialidad, el  alcalde mayor, el alcalde segundo, el regidor, el alguacil y los habitantes del  pueblo.    

     

197.       El  alcalde de Pasto aprobó el Acuerdo del 23 de febrero de 1945 mediante la  Resolución del 28 de febrero del mismo año[248].  Clara Naspirán de Delgado presentó una querella el 13 de julio de 1945 con el  propósito de revocarlas, para proteger su propiedad sobre el lote. Sin embargo,  el alcalde de Pasto consideró que su acción estaba prescrita, pues había sido  presentada después del término de 4 meses previsto en el artículo 88 del  Decreto 74 de 1898 para la impugnación adjudicaciones, segregaciones o actos  del cabildo relativos a distribución de terrenos. Por lo tanto, confirmó los  actos cuestionados en la Resolución 84(bis) del 1 de octubre de 1945[249].    

198.       La  participación de autoridades indígenas y no indígenas en la inauguración del  cementerio y el hecho de que también sea empleado actualmente por habitantes  sin una afiliación étnica no desdibuja su valor, como parece insinuarlo la  administradora de la granja avícola, sino que, por el contrario, evidencia una  iniciativa intercultural, característica de poblaciones indígenas asentadas en  entornos urbanos, en las que el sincretismo y el intercambio de saberes y  tradiciones alimentan la vida en comunidad.    

     

199.       Según  explicó el gobernador indígena ante la Corte, el cementerio “la inmaculada  concepción” goza de un especial significado para el pueblo de Mocondino, en su  espiritualidad e identidad. En sus palabras:    

     

“Culturalmente el  cementerio es el lugar donde se renuevan los vínculos espirituales con los  antepasados, lo cual es fundamental para nosotros como Mocondinos ya que de  ello depende la continuidad de nuestra sociedad. Según nuestras creencias y  noción del tiempo nuestros abuelos y nuestros padres son quienes están y van  caminando adelante de nosotros y las futuras generaciones son quienes vienen  caminando atrás de nosotros, para nosotros la muerte no tiene un carácter  lineal sino cíclico, y de esta cosmovisión se desprende nuestra pervivencia en  el tiempo, siempre estaremos en constante movimiento. Por esto el culto a  nuestros antepasados tiene repercusiones culturales, sociales y espirituales a  nivel colectivo y no solo individual, lo cual se articula a otros lugares del  territorio ampliado que por su carga simbólica y espiritual consideramos como  sitios pesados, porque influyen en la vida de las personas, por lo que se deben  respetar y transitar con precaución. Tenemos plena conciencia que el espíritu  de nuestros difuntos se le puede pegar a una persona y por eso se conoce como  los espirituados o poseídos o los espantados es porque van a profanar nuestros  lugares santos. Sin embargo, nosotros nos vamos a encontrar con el espíritu de  nuestros mayores y de ahí a que pedimos que nos acompañen nuestros espíritus  mayores”[250].    

     

200.       Apreciación  en la que coincide el ICANH cuando explicó que el cementerio es un referente de  la organización social y territorial del pueblo, y que hace parte de los hitos  fundamentales de una comunidad. En el caso específico de Mocondino es un  espacio público que vincula actores indígenas y no indígenas, como se aprecia  en su formalización que data del año 1945.    

     

201.       Sin  embargo, esta experiencia vital, histórica y trascendental que une a los  pobladores con sus antepasados, y sienta las bases para su supervivencia  cultural a futuro, es susceptible de verse afectada por la operación de una  granja avícola a gran escala, en tanto “altera el sentido que le otorga[n] a la  muerte, por interferir con un ambiente tranquilo y sano para el culto a [los]  antepasados y por ende incide en [su] pervivencia como comunidad, afecta [la]  tranquilidad e interfiere en el desarrollo de [su] identidad”[251].    

     

202.   Además,  la operación de la granja avícola podría repercutir en el suministro de agua  para la comunidad. Según afirma la autoridad tradicional, “en Mocondino hay  escasez de agua, el acueducto comunitario actual fue construido en el año de  1970 en la actualidad técnica y estructuralmente el acueducto comunitario de  Mocondinos no tiene la capacidad de destinar agua tratada para grandes  explotaciones industriales”. Restricciones que pueden agravarse debido a  desastres naturales que han golpeado recientemente a la comunidad de Mocondino  y sus fuentes de agua, como se ha reportado en los medios de comunicación  nacionales[252].    

     

203.   Estas  preocupaciones resultan plausibles, si se tiene en cuenta que la administradora  de la granja avícola informó que el galpón cuenta con una capacidad aproximada  de 40.000 aves[253],  y que según Corponariño esa ni siquiera sería su capacidad máxima de operación[254]. Por lo que  la cantidad de agua que emplea la granja para su funcionamiento puede ser  considerable y significar la escasez para otro tipo de usos en la comunidad.    

     

204.   Pero  no solo la granja “Isabella”, sino cualquier lugar de crianza de aves y  posterior procesamiento industrial tiene el potencial de generar residuos  líquidos, olores, aves muertas, ruidos, vectores sanitarios (moscas y  roedores), emisiones de amoniaco y residuos sólidos (gallinaza)[255]. Dentro de  las principales afectaciones puede ocurrir la degradación de las fuentes  hídricas superficiales y subterráneas “por el vertimiento de aguas residuales  provenientes de unidades productivas, en el caso de las granjas, esta situación  se da por el uso ineficiente del agua en operaciones de lavado o por vertimiento  directo sin ningún tratamiento a las fuentes hídricas, así como por arrastre de  la gallinaza- pollinaza, si ésta se encuentra almacenada inadecuadamente”[256].    

     

205.   Asimismo,  la gallinaza[257]  y la pollinaza[258]  inician su proceso de descomposición inmediatamente después de ser excretada  por las aves produciendo distintos gases, algunos de los cuales afectan el  entorno y la salud de los trabajadores, causan molestias a los vecinos e  impactos en la atmósfera, principalmente cuando los galpones están mal  diseñados (pobre ventilación), cuando no se respeta la densidad de aves  recomendada por los expertos o cuando las operaciones de manejo no son las  mejores[259].    

     

206.   El  hecho de que Corponariño haya abierto una indagación preliminar sobre la granja  avícola y que tuviera dudas sobre el correcto manejo de los residuos generados,  ratifica las preocupaciones expresadas por la comunidad accionante y cómo la  operación de la granja puede estar afectando los predios vecinos, incluyendo el  cementerio comunal.    

     

207.   Todo  lo anterior permite concluir la vulneración del derecho fundamental a la  consulta previa, derivada de la conducta y omisiones de actores que intervienen  en el ordenamiento territorial. Esta vulneración es resultado de una sumatoria  de factores que se aprecia desde el mayor nivel de generalidad, con la  adopción, por parte del municipio de Pasto, del plan de ordenamiento  territorial sin la consulta de sus disposiciones con las comunidades indígenas  pertinentes. También se evidencia en la respuesta emitida en 2017 por el  Ministerio del Interior a la consulta elevada por la Curaduría Urbana 2ª de  Pasto sobre la regla general de improcedencia de la consulta previa frente a  las licencias urbanísticas.    

     

208.   En  el nivel más concreto también es posible colegir una vulneración de la consulta  previa, debido a que los dueños de la granja avícola tenían o debieron tener  conocimiento de los impactos que su operación podía generar en la comunidad  indígena, al punto de estar incursos en varios conflictos y querellas policivas  con sus miembros y autoridades ancestrales ante las presuntas afectaciones en  las vías de acceso al cementerio, las fuentes hídricas y la salubridad de la  zona. Como ya se expuso, tanto el Estado como las empresas tienen un deber de  diligencia, según sus capacidades y competencias, en relación con la garantía  del derecho a la consulta previa de las comunidades.    

     

209.   Este  panorama refleja la naturaleza del ordenamiento territorial como un acto  complejo, y una sumatoria de factores que se traducen en la vulneración de los  derechos fundamentales de la comunidad étnica accionante en este caso.    

     

8.3. Respuesta al  segundo problema jurídico: demoras excesivas en la protección del territorio    

     

210.       La  comunidad indígena de Mocondino ha impulsado dos trámites ante la Agencia  Nacional de Tierras (ANT) que, pese a haber transcurrido varios años, aún no  llegan a una decisión. El primero, iniciado el 27 de marzo de 2018, buscaba la  adopción de medidas de protección de territorios ancestrales en los términos  del artículo 5.2 del Decreto 2333 de 2014[260].  Después de casi 6 años y medio no ha sido resuelto. La ANT sostuvo ante la  Corte que aún está en etapa de diagnóstico de análisis geográfico predial  preliminar por las dificultades encontradas en el terreno, ante los múltiples  predios privados que se sobreponen con el territorio que reivindica la  comunidad.    

     

211.       Los  estudios registrales preliminares arrojan aproximadamente 2109 predios que  coinciden con la pretensión territorial de la comunidad indígena de Mocondino.  Clarificar la propiedad de los predios de la zona supedita las demás etapas del  trámite, y la Agencia Nacional de Tierras aseguró que, con esta información,  espera orientar a la comunidad, para que puedan acotar su solicitud a inmuebles  frente a los que sea jurídicamente viable. La ANT aún no ha realizado una  visita técnica al territorio de los Mocondinos. Afirma que la programó en  septiembre de 2019, pero que decidió suspenderla en agosto de 2020 por las  restricciones derivadas de la pandemia de Covid-19. La entidad también alegó  que la exigencia de notificar personalmente las actuaciones a tantos  propietarios privados le implicaba esfuerzos mayúsculos, pero esta situación se  superó con el Decreto 746 de 2024 que retiró dicha gestión y la supeditó a una  comunicación y no una notificación. También afirmó que la solicitud involucra  predios urbanos, sobre los que no tendría competencia[261].    

     

212.       El  segundo trámite ante la Agencia Nacional de Tierras es una solicitud para la  constitución del resguardo indígena de Mocondino, aunque no es claro en qué  fecha fue radicada, por lo menos desde el año 2022 está en trámite[262]. Sin  embargo, la entidad adujo que la solicitud radicada no cumplía con los  requisitos establecidos en el artículo 2.14.7.3.1 y siguientes del Decreto 1071  de 2015, razón por la cual, mediante radicado del 27 de marzo de 2022, se  requirió a la comunidad ajustar su solicitud, sin que a la fecha se haya  completado tal etapa.    

     

213.       El  panorama descrito resulta desolador y no encuentra la Sala Tercera en la  respuesta allegada por parte de la Agencia Nacional de Tierras una  justificación suficiente que explique la falta de decisiones de fondo frente a  las solicitudes de la comunidad indígena de Mocondino. Los procedimientos que,  en principio, se cuentan en meses ya se han vuelto años, sin un resultado  definitivo a la vista. Y si bien es cierto que la falta de clarificación del  territorio ancestral o la no constitución de un resguardo indígena no impiden  darle trámite al derecho fundamental a la consulta previa, en la práctica sí lo  dificulta, como se ha observado en este expediente. Precisamente, en su  respuesta a la Corte, la comunidad manifestó que a lo largo de su historia el  argumento para “negar [sus] derechos siempre ha sido que no [tienen] territorio  definido”[263].    

     

214.       Frente  a la solicitud de protección y seguridad jurídica del territorio, la Sala debe  hacer hincapié en que se trata de una instancia provisional de salvaguarda que  no formaliza ni transfiere el dominio de las tierras, sino que su objetivo es  brindar un ‘blindaje jurídico’ mientras se formalizan o resuelven de fondo las  aspiraciones territoriales[264].  En tal sentido, se supone que este trámite es guiado por el principio de  celeridad, de manera que “estará desprovisto de toda dilación administrativa y  se ajustarán a los criterios constitucionales y a la ley antitrámites”[265]. Por lo  tanto, las dificultades descritas por la Agencia Nacional de Tierras no  justifican que una instancia provisional de protección iniciada en 2018  continúe en evaluación preliminar seis años después.    

     

215.       Por  otro lado, la demora en los trámites de constitución de resguardos indígenas no  es, desafortunadamente, un asunto extraño a la realidad del país[266] ni a la  jurisprudencia constitucional[267].  En estos casos la Corte ha establecido que la demora injustificada en atender  las solicitudes de comunidades indígenas referentes a la constitución,  ampliación, protección y titulación de resguardos indígenas implica una  vulneración a los derechos de las comunidades, entre ellos a la propiedad  colectiva, debido proceso administrativo, derecho de petición, reconocimiento y  protección de la diversidad étnica y cultural, a la vida digna, a la  autodeterminación, a la dignidad y a la supervivencia[268]. En la  Sentencia T-046 de 2021, la Corte concluyó que para determinar si la mora en  las respuestas a las solicitudes relacionadas con el derecho a la propiedad  colectiva, el juez constitucional debe analizar si la dilación encuentra  justificación en (i) la complejidad del proceso; (ii) la actuación de las  partes; o (iii) algún factor válido que haya impedido la realización de los  trámites.    

     

216.       Pues  bien, en esta ocasión, la Agencia Nacional de Tierras no detalló las razones  que explicarían las demoras en el trámite de la solicitud de constitución de  resguardo que se interpuso, por lo menos, desde inicios del año 2022. La única  indicación que expuso es que la solicitud de constitución no cumplía con los  requisitos establecidos en el artículo 2.14.7.3.1 y siguientes del Decreto 1071  de 2015, razón por la cual el 27 de marzo de 2022 se solicitó a la comunidad  ajustar su petición sin que a la fecha se haya obtenido respuesta.    

     

217.       Esta  situación, en los términos descritos, no explica el estado inactivo del proceso  que se ha prolongado casi tres años. Los procesos para constituir,  reestructurar, ampliar y sanear resguardos indígenas no son simples  pretensiones particulares, sino que tienen que ver con la definición de  Colombia como un Estado plural que reivindica y protege su diversidad cultural.  De ahí que estos trámites puedan ser iniciados de oficio y requieren apenas de  una “información básica” para impulsarlos[269].  Además, los estudios socioeconómicos, el levantamiento topográfico y demás  trámites adelantados dentro del trámite de protección, podrían ser utilizados  para los procesos de constitución y reestructuración de resguardos de que trata  la Ley 160 de 1994 y el artículo 2.14.7.3.1, de modo que no se dupliquen  innecesariamente labores de la Agencia Nacional de Tierras[270].    

     

218.       Como  ha sostenido esta Corte en casos similares, la coexistencia de los dos procesos  inconclusos –esto es, la constitución del resguardo indígena y la solicitud de  protección del territorio ancestral– deja a la comunidad de Mocondino en una  incertidumbre jurídica toda vez que el reconocimiento formal se perpetúa como  una mera expectativa[271].  Tal incertidumbre, no solo vulnera el derecho fundamental al territorio, sino  que, además, acrecienta las tensiones entre los particulares que cohabitan la  zona, las autoridades municipales que ordenan el territorio y los miembros de  las comunidades indígenas, todos los cuales confluyen en un mismo territorio,  con pretensiones que en ocasiones chocan entre sí, y que están atravesadas por  una incertidumbre que dificulta el diálogo y la búsqueda de consensos.    

     

9. Órdenes y remedios constitucionales a  adoptar    

     

219.       A  la luz de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión revocará los fallos de  instancia que declararon la improcedencia de la acción de tutela. En su lugar,  concederá el amparo a los derechos fundamentales a la consulta previa y al  territorio de la comunidad indígena de Mocondino.    

     

220.   Frente  a la consulta previa que motivó el primer problema jurídico, la Sala estableció  (sección 8.2.) que hay razones fundadas para concluir que la operación de la  granja “la Isabella” es susceptible de afectar directamente a la comunidad de  Mocondino. De entrada, (i) es imperativo enfatizar que no hay espacios vedados  al trámite de consulta previa pues se trata de un mandato constitucional que  genera deberes tanto en las autoridades del Estado como en los particulares y  que (ii) la presencia histórica de este pueblo indígena en los territorios que  hoy hacen parte de la ciudad de Pasto, aunque no estén formalmente reconocidos  como resguardo, sí configuran un territorio étnico en sentido amplio. (iii) Sin  embargo, las directrices del plan de ordenamiento territorial de Pasto, en  aspectos claves como el modelo de desarrollo y el uso del suelo, han impactado  la vida en el territorio de las comunidades, autorizando de manera inconsulta  proyectos y obras susceptibles de ocasionar una afectación directa. En  concreto, (iv) la operación y eventual ampliación de la granja “Isabella”, a  pesar de contar con las autorizaciones urbanísticas, afecta directamente la  vida de la comunidad debido a lo que implica la producción industrial avícola,  sus requerimientos de agua y sus impactos ambientales y sociales para los  predios vecinos; (v) particularmente, sobre el cementerio comunal, que es un  lugar sagrado para el pueblo Mocondino desde el año 1945 y que refleja, a  través de prácticas y ritos, la cosmovisión de sus pobladores en torno a la  vida, la muerte y lo trascendental.    

     

221.   Será  el Ministerio del Interior el encargado de verificar los impactos y de  coordinar el mecanismo de consulta previa con ocasión del proyecto avícola la  “Isabella”. Dado que en esta ocasión ni siquiera se agotó la etapa inicial de verificación,  se ordenará al Ministerio del Interior que, dentro de los tres meses siguientes  a la notificación de esta providencia, evalúe la presencia y afectación de la  comunidad étnica para lo cual, deberá, cuando sea relevante, recurrir a las  entidades territoriales, a las corporaciones regionales y a las instituciones  académicas, culturales o investigativas especializadas (p.e. el Instituto  Colombiano de Antropología e Historia -ICAHN- o el Instituto Geográfico Agustín  Codazzi -IGAC-) con el fin de obtener la información que permita delimitar con  mayor precisión el concepto de afectación[272].    

222.   También  se recuerda que la participación de las comunidades en el trámite de  certificación es fundamental[273].  En efecto, tal participación es benéfica para todas las partes concernidas en  el desarrollo de un proyecto, obra o actividad. Lo es, en primer lugar, para  las comunidades, pues les permite obtener información directa y fidedigna sobre  el objeto de certificación. Esto contribuye a contrarrestar uno de los primeros  efectos negativos que tiene la noticia de la llegada de un proyecto de  desarrollo a un territorio: la incertidumbre de sus habitantes, sobre lo que va  a acontecer y sobre lo que el proyecto significará para sus vidas y para las  relaciones que tejen con los demás seres que habitan su territorio. No menos  importante, la información que obtienen las comunidades gracias a su temprana  intervención en el trámite de certificación les permite efectuar análisis,  basados en evidencia, sobre las potenciales afectaciones directas que para  ellas pueden derivarse del proyecto en cuestión, quienes pueden expresar de  primera mano sus preocupaciones.    

     

223.   La  intervención de las comunidades en el trámite administrativo de certificación  también beneficia a los ejecutores de los proyectos, pues les permite desde  temprano considerar perspectivas sobre potenciales afectaciones directas, y con  ello, efectuar a tiempo los ajustes al proyecto a que haya lugar, a fin de  minimizarlas. Lo que contribuye a dotar de mayor seguridad jurídica. En esta  ocasión, la representante legal de la granja avícola manifestó su preocupación  por no haber podido dialogar directamente con la comunidad, algo que aún se  puede remediar. Precisamente, la consulta previa es una oportunidad de diálogo  sincero que, en lugar de impulsar posturas de veto, promueve la disposición  entre las partes para alcanzar consensos.    

     

224.   Finalmente,  propiciar la participación de las comunidades en el trámite de certificación  beneficia al propio Ministerio del Interior, pues le permite enriquecer los  insumos para tomar la decisión que abre para algunas comunidades, y cierra para  otras, las puertas del proceso de consulta. Ello habrá de traducirse en una más  sólida motivación de estas decisiones, lo que a su vez contribuye, tanto a  prevenir litigios promovidos por comunidades excluidas del proceso de consulta,  como a reducir para esta entidad el riesgo de perderlos. En definitiva, la  participación de las comunidades en el trámite de certificación permite garantizar  la seguridad jurídica y los derechos involucrados tanto de la sociedad en  general, como de los grupos étnicos y de los inversionistas[274].    

     

225.   El  Ministerio del Interior deberá surtir todas las etapas del mecanismo de  consulta previa dentro de un plazo razonable y acorde con la jurisprudencia  constitucional, y demás normativa relevante. Podrá, como coordinador del  mecanismo, convocar a las entidades particulares, territoriales, ambientales,  urbanísticas o de planeación, cuya participación estime necesaria.    

     

226.   A  mediano plazo, y con el objetivo de reivindicar el derecho de los pueblos  étnicos a participar efectivamente de las políticas de ordenamiento territorial  y promover sus propios modelos de desarrollo, se ordenará al municipio de Pasto  que, en el próximo plan de ordenamiento territorial que reemplace el vigente[275], la entidad  deberá consultar con los pueblos étnicos del territorio aquellos programas,  directrices o normas susceptibles de afectarles directamente. Para la  preparación y ejecución de este mecanismo de consulta contará con la  colaboración del Ministerio del Interior y demás autoridades competentes. Se  espera que este espacio de consulta pueda prevenir y gestionar oportunamente, a  mediano y largo plazo, nuevos escenarios de conflicto en torno al uso del suelo  y el modelo de desarrollo local, en busca de consensos más amplios.    

     

227.   Aunque  la Sala no cuenta con elementos de juicio suficientes para determinar la  configuración de afectaciones al medio ambiente o infracciones urbanísticas, es  consciente de los potenciales impactos que en esta materia pueden haberse  derivado de la operación de la granja avícola y las obras realizadas en el  predio donde funciona. No en vano, Corponariño y la Alcaldía de Pasto  manifestaron en el presente trámite que adelantarían unas investigaciones  administrativas para determinar, en el marco de sus competencias, el  cumplimiento de las normas aplicables. La Sala les ordenará a estas entidades  que, si aún no lo han hecho, determinen si la operación de la granja y las  obras generan infracciones ambientales o urbanísticas, y tomen las medidas que  fueren pertinentes.    

     

228.   Por  otro lado, en lo que respecta al derecho fundamental al territorio que inspiró  el segundo problema jurídico (sección 8.3), se ordenará a la Agencia Nacional  de Tierras (ANT) que, si aún no lo ha hecho, en un término máximo de un año  siguiente a la notificación de esta providencia, culmine el trámite de  protección de territorios ancestrales de la comunidad indígena de Mocondino. Y  teniendo en cuenta que los insumos elaborados para estes trámite pueden ser  empleados para los procedimientos de constitución o reestructuración de  resguardos indígenas, se le ordenará que culmine la solicitud de constitución  de resguardo indígena formulada por el pueblo mocondino dentro de los dos años  siguientes a esta providencia.    

     

229.   La  Sala Tercera entiende que la comunidad ha intentado otros mecanismos para  obtener una decisión de fondo en sus reclamaciones, por lo que lo resuelto en  esta sentencia debe interpretarse armónicamente con esas otras instancias de  defensa jurídica, y el plazo que aquí se fija es un término máximo, que de  cualquier modo podría cumplirse en un menor tiempo.    

     

230.   Ante  las eventuales dificultades o inconformidades que surjan en la etapa posfallo,  se recuerda y se urge a las partes a actuar de buena fe para lograr el  cumplimiento de esta providencia y con el acompañamiento de la Procuraduría  General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Cuando las diferencias no  puedan ser resueltas directamente por las partes, el Juzgado Octavo Penal  Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto, como juez de primera  instancia y garante del trámite de cumplimiento, podrá tomar las decisiones  necesarias teniendo en consideración las pautas expuestas en esta providencia.    

     

III. DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,  administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE    

     

Primero. REVOCAR  la Sentencia del 26 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Octavo Penal  Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto, en primera instancia; y  la Sentencia del 4 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Tercero Penal del  circuito de Pasto, en segunda instancia, que declararon improcedente la acción  de tutela. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la  consulta previa y al territorio de la comunidad indígena de Mocondino.    

     

Segundo.  ORDENAR al Ministerio del Interior que, en coordinación con las  entidades competentes, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la  notificación de esta providencia inicie el trámite administrativo de  certificación de procedencia de consulta previa para el proyecto de granja  avícola “la Isabella” dentro del Corregimiento de Mocondino de la ciudad de  Pasto. Este trámite inicial deberá completarse con la expedición del respectivo  acto administrativo, debidamente motivado, dentro de los tres (3) meses  siguientes a la notificación de esta providencia.    

     

Dicho  trámite, y el acto administrativo que resulte del mismo, deberá adelantarse  teniendo en cuenta las consideraciones de esta providencia, particularmente las  relacionadas con la (i) adecuada coordinación con las entidades de ordenamiento  territorial; (ii) la participación de la comunidad indígena; y (iii) la  motivación suficiente del acto administrativo de certificación, considerando  los criterios de afectación enunciados en este fallo.    

     

El  mecanismo de la consulta tendrá el propósito de determinar los impactos  ambientales, culturales, económicos y sociales de la operación de la granja  avícola sobre la comunidad indígena de Mocondino; y proponer medidas para  prevenir, mitigar, corregir, recuperar o restaurar y/o reparar las afectaciones  que puedan identificarse. En caso de no llegar a un acuerdo entre las partes,  las decisiones que se adopten en el trámite de consulta deberán ser ponderadas.    

     

Tercero.  ORDENAR al municipio de Pasto, a través de la Alcaldía y del Concejo  Municipal, que en la elaboración del próximo plan de ordenamiento territorial  que reemplace el vigente, la entidad territorial deberá consultar con los  pueblos étnicos del territorio aquellos programas, directrices o normas  susceptibles de afectarles directamente. Para la preparación y ejecución de  este mecanismo de consulta contará con la colaboración del Ministerio del  Interior y demás autoridades competentes en la materia.    

     

Cuarto. ORDENAR (i)  a Corponariño que, si aún no lo ha hecho, en un término máximo de un (1) mes  contado desde la notificación de esta sentencia, adelante las investigaciones  administrativas pertinentes para determinar si la operación de la granja  avícola infringe las normas ambientales aplicables y, en caso de ser  procedente, adopte las medidas correspondientes; y a (ii) la Alcaldía de Pasto  que, si aún no lo ha hecho y en articulación con las demás entidades  competentes, en un término máximo de un (1) mes contado desde la notificación  de esta sentencia, adelante las investigaciones administrativas pertinentes  para determinar si las obras realizadas en la granja avícola causaron una  infracción urbanística y, en caso de ser procedente, tome las medidas  pertinentes al respecto.    

     

Quinto. ORDENAR  a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) que, si aún no lo ha hecho, en un  término máximo de un (1) año siguiente a la notificación de esta providencia,  culmine el trámite protección de territorios ancestrales solicitado por la  comunidad indígena de Mocondino. Y, dentro de los dos (2) años siguientes a la  notificación de esta providencia, deberá culminar la solicitud de constitución  de resguardo formulada por el pueblo Mocondino.    

     

Sexto. SOLICITAR  a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que, en el  marco de sus competencias constitucionales y legales, acompañen el cumplimiento  de esta decisión.    

     

Séptimo.  Por  la Secretaría General de la Corte Constitucional LÍBRENSE las  comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los  efectos allí contemplados.      

Notifíquese,  comuníquese y cúmplase,    

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

     

     

     

     

     

     

[1]  La descripción que trae este capítulo se soporta, principalmente, en el escrito  de tutela, pero también incluye referencias a otros elementos del expediente.    

[2]  También escrito como “Quillacinga” en algunas intervenciones y fuentes  académicas. En la providencia se utilizan “Quillasinga” y “Quillacinga”  indistintamente.    

[3]  Respuesta de la Alcaldía de Pasto, del 24 de abril de 2024, suscrita por  Giovanny Albeyro Guerrero Salas, en calidad de secretario de gobierno (E).    

[4]  Respuesta del Corregimiento de Mocondino, del 22 de abril de 2024, suscrita por  la corregidora Johana Cristina Ortiz Canchala.    

[5]  De acuerdo con la Ley 136 de 1994, los concejos municipales pueden dividir los  municipios en comunas, cuando se trate de áreas urbanas, y corregimiento, en el  caso de las zonas rurales (art. 117). El corregidor es una autoridad  administrativa de convivencia en dichas divisiones territoriales rurales, que  cumple el rol atribuido a los inspectores de policía y las demás funciones que  les sean delegadas o atribuidas por las normas (art. 118).    

[6]  Respuesta de la Curaduría Urbana Segunda de Pasto, del 22 de abril de 2024,  suscrita por Carlos Andrés Melo Guerrero en calidad de curador.    

[7]  Ministerio del Interior, oficio 17-26612-DCP-2500 del 21 de julio de 2017.    

[8]  Respuesta del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), suscrita por Andrés  Francisco Junco Rodríguez, en calidad de apoderado de la entidad.    

[9]  Respuesta de la Defensoría del Pueblo, del 23 de abril de 2024, suscrita por  Adriana Patricia López Ricaurte, en calidad de defensora del pueblo regional de  Nariño.    

[10]  Respuesta de Corponariño, del 24 de abril de 2024, suscrita por Andrés Felipe  Vallejos Reyes, en calidad de apoderado judicial de la entidad.    

[11]  Respuesta del Ministerio del Interior, del 24 de abril de 2024, suscrita por  Luz Yolima Herrera Martínez, en calidad de jefe de la oficina asesora jurídica.    

[12]  Respuesta de la Agencia Nacional de Tierras, del 24 de abril de 2024, suscrita  por Andrés Felipe Hincapié Durango, en calidad de abogado de la entidad.    

[13]  Curaduría Urbana n.º 2 de Pasto. Resolución 52001-2-22-0141 del 8 de agosto de  2022.    

[14]  Juzgado 3º Penal del Circuito de Pasto. Sentencia del 04 de junio de 2024.    

[15]  Notaría Tercera del Circuito de Pasto. Escritura pública número 668 del 20 de  marzo de 2018.    

[17]  Respuesta del Ministerio del Interior, del 27 de septiembre de 2024, suscrita  por Letty Rosmira Leal Maldonado, en calidad de directora jurídica.    

[18]  Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 24 de noviembre de 2022. Rad.  11001-03-24-000-2012-00025-00. En: https://www.consejodeestado.gov.co/wp-content/uploads/2022/ConsPrev.pdf    

[19]  OFI1726612-DCP-2500 del 21 de julio de 2017. El Ministerio indicó que fue  expedido en el régimen anterior (el Decreto 2893 de 2011), por la entonces  Dirección de Consulta Previa.    

[20]  Modificó la Directiva Presidencial No. 10 de 2013, que fue declarada  parcialmente nula el 10 de agosto de 2023 por el Consejo de Estado.    

[21]  Para el proyecto “Plan Parcial El Edén – El Descanso”. Los acuerdos se  protocolizaron el 29 de mayo de 2019. Ver documento digital “Protocolización  Alcaldía Mayor de Bogotá Cabildo indígena M.pdf”.    

[22]  Respuesta de la Agencia Nacional de Tierras, del 27 de septiembre de 2024,  suscrita por Jairo Leonardo Garcés Rojas, en calidad de jefe de la Oficina  Asesora Jurídica.    

[23]  De estos, 1920 cuentan con información asociada a folios de matrícula  inmobiliaria, y cada uno de ellos se está estudiando.    

[24]  Prevista en el artículo 5.2 del Decreto 2333 de 2014.    

[25]  Mediante la Resolución No. 012 del 20 de enero de 1948 del Ministerio de la Economía  Nacional. La ANT resalta que fue expedida de acuerdo con el artículo 14 del  Decreto Ley 1421 de 1940.    

[26]  Respuesta ANT, anexo 6. Los actuales propietarios del inmueble son Claudia  Ximena Riascos Ruano y John Jairo Riascos Ruano.    

[27]  Respuesta de la Defensoría del Pueblo, del 21 de octubre de 2024, suscrita por  Santiago Pardo Rodríguez, en calidad de defensor delegado para Asuntos  Constitucionales y Legales.    

[28]  Respuesta del ICA, del 26 de septiembre de 2024, suscrita por Ricardo Andrés  Vargas Infante, en calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica.    

[29]  Respuesta del ICANH, del 16 de octubre de 2024, suscrita por Jeyson Rodríguez  Pacheco, en calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica.    

[30]  El ICANH resalta que el municipio buscaba construir la vía para evitar la  contaminación de Pasto, pero no tuvo en cuenta los efectos negativos sobre los  territorios y la integridad social y cultural de las comunidades ancestrales  que atravesaba. La construcción de la doble calzada destrozó la unidad ecológica  y ambiental, y motivó la ocupación del territorio por foráneos interesados en  abrir negocios.    

[31]  Respuesta de la Universidad de Nariño, del 7 de octubre de 2024, suscrita por  Alejandra Gómez Guerra, en calidad de directora del departamento de ciencias  sociales.    

[32]  Se refirió al artículo “El Cabildo de Indígenas: de la opresión colonial a la  resistencia contemporánea. El caso del pueblo Quillasinga de Mocondino”, de  Franco Ceballos Rosero. Fue tenido en cuenta por el despacho en las  consideraciones del caso.    

[33]  Respuesta de Corponariño, del 25 de septiembre de 2024, suscrita por José  Andrés Díaz Rodríguez, en calidad de representante y director general de la  corporación.    

[34]  Concepto Técnico número 823/24, elaborado por el ingeniero Pablo Roberto Pérez  Andrade, subdirector de conocimiento y evaluación ambiental.    

[35]  “Es necesario programar una nueva visita técnica a la Granja Avícola Isabela I  y II en el mes de agosto del año en curso, considerando que actualmente se  encuentra iniciando labores de cría y levante, además la Granja Isabela II, se  encuentra en proceso de remodelación y ampliación de la infraestructura  pecuaria. Una vez la granja entre en operación en su máxima capacidad, se  podrán analizar los posibles impactos ambientales que se puedan generar sobre  su área de influencia”. Ibid.    

[36]  De acuerdo con la Resolución 591 de 2024 del Ministerio de Salud y Protección  Social.    

[37]  Respuesta del Curador Urbano Segundo de Pasto, del 24 de septiembre de 2024,  suscrita por Carlos Andrés Melo Guerrero, en calidad de curador urbano n.º 2 de  Pasto.    

[38]  Concepto OFI1726612-DCP-2500 del 21 de julio de 2017.    

[39]  Respuesta la granja avícola la Isabella, del 25 de septiembre de 2024, suscrita  por la su representante legal, la señora Emma María Ruano Paz.    

[40]  En la Resolución 296 del 6 de octubre de 2011.    

[41]  Respuesta del cabildo de Mocondino, del 25 de septiembre de 2024, suscrita por  el señor Silvio Naspirán Jojoa, en calidad de autoridad tradicional.    

[42]  Resalta las crónicas de Pedro Cieza de León en 1547, y las visitas de Tomás  López en 1559 y de García Valverde en 1571.    

[43]  La escritura 412 de 1927 de la Notaría Segunda de Pasto.    

[44]  En la contestación remitida al juez de primera instancia, la Alcaldía de Pasto  manifestó que la comunidad ya había presentado una tutela similar, la cual fue  declarada improcedente por el Juzgado 7º Civil Municipal en el expediente  2022-0201. Así mismo, el Ministerio del Interior mencionó en su respuesta al  auto de pruebas del 17 de septiembre de 2024 la existencia de antecedentes de consulta  previa relacionadas con la comunidad indígena de Mocondino, en cumplimiento de  sentencias de tutela (refirió los expedientes 2016-00294, 2016-00213, 2015-009  y 2015-02, pero no indicó la autoridad que profirió las decisiones). La  magistrada sustanciadora consideró necesario entonces obtener información sobre  los distintos procesos judiciales adelantados por la comunidad indígena de  Mocondino para contar con suficientes elementos de juicio para pronunciarse  sobre el presente caso.    

[45]  Esta información se obtuvo a través del buscador de la Secretaría General de la  Corte Constitucional, identificando aquellos expedientes en los que la  comunidad de Mocondino o el señor Silvio Naspirán Jojoa figuraban como  accionantes.    

[46]  Proferida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto el 20 de agosto de  2015, expediente 2015-00353.    

[47]  El expediente fue remitido a la Corte Constitucional tardíamente para revisión  el 12 de noviembre de 2024.    

[48]  Corte Constitucional, Sentencia T-141 de 2017. Tal  como lo ha advertido la Corte, en materia del recurso de amparo, el fenómeno  bajo alusión se estructura en nuestro ordenamiento como un límite legítimo al  ejercicio del derecho de acción, de manera que imposibilita “acudir de forma  repetida e indefinida a los jueces de tutela, cuando el asunto ya ha sido  resuelto en la jurisdicción constitucional, respetando así el carácter  eminentemente subsidiario del mecanismo.”    

[49]  Esto último ocurre cuando: (i) se ha emitido  un fallo por parte de la Corte Constitucional, o (ii) este alto Tribunal  ha decidido no seleccionar el expediente para proferir un pronunciamiento, lo  que conduce a dejar en firme la última sentencia de instancia.    

[50]  La identidad en el objeto se refiere a que las  demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o sobre todo  el amparo de un mismo derecho fundamental.    

[51]  La identidad de causa petendi hace referencia a que el ejercicio de las  acciones se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa.    

[52]  La identidad de partes requiere que las acciones de tutela se hayan  dirigido contra el mismo demandado y, del mismo modo, se hayan interpuesto por  el mismo demandante, ya sea en su condición de persona natural o persona  jurídica, de manera directa o por medio de apoderado.    

[53]  Estos tres aspectos jurisprudencialmente se han  consolidado como verdaderos derroteros determinantes para la identificación de  cosa juzgada constitucional, por lo menos a partir de la Sentencia T-382 de  1998. Ver sobre el tema la Sentencia T-298 de 2019.    

[54]  Con número de radicado 52001400300720220020100.    

[55]  El despacho sustanciador consultó en el sistema digital de la Corte  Constitucional y evidenció que el expediente 52001400300720220020100 no aparece  registrado en los asuntos remitidos para revisión. Al respecto, el Juzgado 7º  Civil Municipal de Pasto informó por correo electrónico, del 7 de noviembre de  2024, que el expediente no había sido aún enviado a la Corte Constitucional.  Por lo que “inmediatamente al percatarse de tal situación, fue enviado mediante  la plataforma Siicor”. Según consulta en el sistema de información de la Corte  Constitucional el expediente en comento fue radicado el 12 de noviembre de 2024  y enviado a la Sala de Selección para eventual revisión el 2 de diciembre de  2024.    

[57]  Corte Constitucional, Sentencia T-576 de 2014.    

[58]  OIT. Convenio 169 de 1989, art. 12.    

[59]  Corte Constitucional, sentencias T-172 de 2019 y T-466 de 2012.    

[60]  Corte Constitucional, sentencias SU-123 de 2018, T-011 de 2019, T-154 de 2021 y  T-032 de 2023.    

[61]  Decreto 2353 de 2019, “[p]or el cual se modifica la estructura del Ministerio  del Interior y se determinan las funciones de algunas dependencias”.    

[62]  Constitución Política, arts. 311 y 315.    

[63]  Ley 1454 de 2011, art. 28.    

[64]  Ley 99 de 1993, arts. 23 y siguientes.    

[65]  Decreto Ley 2363 de 2015, “[p]or el cual se crea la Agencia Nacional de  Tierras, (ANT), se fija su objeto y estructura”.    

[66]  Corte Constitucional, Sentencia T-154 de 2021.    

[67]  Corte Constitucional, Sentencia T-393 de 2024.    

[68]  Corponariño. Concepto técnico número 823/24.    

[69]  La licencia de construcción se confirió mediante Resolución  52001-2-22-0141 del 8 de agosto de 2022, mientras que la tutela se radicó el 11  de abril de 2024.    

[70]  Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018.    

[71]  Corte Constitucional, sentencias SU-383 de 2003, T-698 de 2011, SU-111 de 2020  y SU-121 de 2022.    

[72]  Los conceptos de territorios indígenas, resguardos y cabildos, fueron  distinguidos por el Decreto 2164 de 1995 y posteriormente recogidos en el  Decreto único reglamentario 1071 de 2015. Así pues, de conformidad con el  artículo 21 del Decreto 2164 de 1995, los resguardos indígenas son  propiedad colectiva de las comunidades indígenas en favor de las cuales se  constituyen, y se corresponden con una institución legal y sociopolítica de  carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un  título de propiedad colectiva poseen su territorio y se rigen por una  organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo  propio. De otro lado, el Decreto 1071 de 2015, en su artículo 2.14.7.1.2  definió como territorios indígenas “las áreas poseídas en forma regular  y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígenas y aquellas que,  aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito  tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales”. Este mismo  artículo en su numeral 5 definió el cabildo indígena como “aquellas  entidades públicas especiales, cuyos integrantes son miembros de una comunidad  indígena, elegidos y reconocidos por ésta, con una organización socio política  tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la  autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos,  costumbres y el reglamento interno de cada comunidad”.    

[73]  (i) La implementación de la consulta previa frente a la operación de la granja  y las obras realizadas en el predio donde funciona; (ii) una medida cautelar de  suspensión de los trabajos de construcción; y (iii) la compulsa de copias a la  Fiscalía General de la Nación por las presuntas agresiones verbales de los  dueños de la granja contra la comunidad y sus autoridades tradicionales.    

[74]  La jurisprudencia ha señalado que la Corte Constitucional “tiene la posibilidad  de delimitar el tema a ser debatido en las sentencias de revisión, pues dicho  escenario procesal no es una instancia adicional en el diseño del proceso de  amparo. La delimitación puede acontecer (i) mediante referencia expresa en la  sentencia, cuando se circunscribe claramente el objeto de estudio, o (ii)  tácitamente, cuando la sentencia se abstiene de pronunciarse en relación con  algunos aspectos que no tienen relevancia constitucional.” Autos A-403 de 2015,  A-149 de 2018 y A-539 de 2019. Así, el juez de tutela no está obligado “a  analizar todos los asuntos jurídicos que comporta un caso sometido a su  estudio, cuando estos no tienen incidencia constitucional” o, en otras  palabras, cuando estos no tengan una entidad tal que su desconocimiento  implique que el sentido de la decisión hubiera sido distinto al adoptado. Corte  Constitucional, autos A-031A de 2002 y A-031 de 2021, y Sentencia T-120 de  2024.    

[75]  Comunidad indígena de Mocondino, escrito de impugnación, del 06 de mayo de  2024.    

[76]  Comunidad indígena de Mocondino, escrito de tutela, del 9 de marzo de 2024.    

[77]  Respuesta del cabildo de Mocondino, del 25 de septiembre de 2024, suscrita por  el señor Silvio Naspirán Jojoa, en calidad de autoridad tradicional.    

[78]  Corte Constitucional, sentencias SU-484 de 2008, SU-195 de 2012, y T-237 de  2024.    

[79]  Este capítulo retoma, principalmente, la Sentencia T-039 de 2024.    

[80]  Corte Constitucional, Sentencia T-294 de 2014.    

[81] “Sobre  Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”.    

[82]  Corte Constitucional, Sentencia T-294 de 2014.    

[83]  Sobre la relación entre la consulta previa y la justicia ambiental, ver  sentencias T-294 de 2014 y SU-123 de 2018.    

[84]  Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018. En esta decisión, la Corte  amparó los derechos del pueblo Awá frente a la realización inconsulta de  actividades de explotación petrolera en su territorio. Para ello sistematizó y  unificó los estándares de consulta previa desarrollados por la Corte en su  jurisprudencia anterior, retomando muchas de las consideraciones planteadas en  la Sentencia SU-217 de 2017, que decidió la tutela interpuesta por la comunidad  Zenú de Jaraguay a raíz de la ampliación del relleno sanitario de Loma Grande.  Entretanto, las reglas sintetizadas en la SU-123 de 2018 fueron retomadas y  algunas de ellas reformuladas en la Sentencia SU-121 de 2022. que resuelve la  tutela interpuesta por autoridades del pueblo Arhuaco a raíz de la  proliferación de centenares de proyectos exploratorios y extractivos dentro del  espacio de la Línea Negra.    

[85]  Corte Constitucional, Sentencia SU-121 de 2022.    

[86]  Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018.    

[87]  Ibidem, párrafo 21.1.    

[88]  Ibidem, párrafo 7.1.    

[89]  Ibidem, párrafos 7.2 y 17.3.    

[90]  Ibidem, párrafo 7.2.    

[91]  Corte Constitucional, Sentencia SU-217 de 2017.    

[92]  Sobre la distinción entre los conceptos de área de influencia y afectación  directa, ver, entre otras, las sentencias SU-217 de 2017, SU-123 de 2018 y  T-242 de 2023.    

[93]  Corte Constitucional, sentencias T-422 de 2020, T-164 de 2021, T-242 de y T-375  de 2023.    

[95]  Decreto 2591 de 1991, artículos 3, 19, 21 y 32. En reiteradas ocasiones, la  Corte ha señalado que el juez de tutela está obligado, antes de tomar su  decisión, a procurar el esclarecimiento del hecho, ordenando de oficio las  pruebas pertinentes y necesarias para el efecto. Al respecto, se pueden  consultar el Auto 208 de 2020.    

[96]  Corte Constitucional, Sentencia SU-768 de 2014.    

[97]  Decreto 2591 de 1991, artículo 21, inciso final.    

[98]  Corte Constitucional, Sentencia SU-217 de 2017, párrafo 175. En aplicación de  esta regla, la Corte ha ordenado la práctica de inspecciones judiciales o de  visitas por parte de la Defensoría del Pueblo en el trámite de acciones de  tutela en los que se solicita el amparo del derecho a la consulta previa y  otros derechos fundamentales cuando existían dudas sobre la potencial  afectación directa a las comunidades accionantes derivada de la ejecución de  proyectos, obras o actividades. Ver, entre otras, las sentencias T-428 de 1992;  T-129 de 2011 y SU-123 de 2018.    

[99]  Corte Constitucional, Sentencia T-614 de 2019.    

[100]  Relator especial sobre los derechos de los pueblos indígenas. Informe del 18 de  junio de 2020 al Consejo de Derechos Humanos A/HRC/45/34, párr. 57.    

[101]  En relación con este punto, la Corte ha identificado un patrón de dilación  injustificada en los procesos de delimitación, saneamiento y titulación de  territorios a comunidades indígenas y negras. Ver, entre otras, las sentencias  T-380 de 1993, T-433 de 2011, T-693 de 2011, T-698 de 2011, T-009 de 2013,  T-379 de 2014, T-530 de 2016, T-737 de 2017 y T-153 de 2019.    

[102]  Corte Constitucional, Sentencia SU-217 de 2017.    

[103]  La Corte ha examinado este fenómeno, entre otras, en las sentencias SU-510 de  1998 y C-047 de 2022.    

[104]  Corte Constitucional, Sentencia SU-217 de 2017.    

[105]  Ibidem., párrafo 164.    

[106]  Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018.    

[107]  Ibidem, párrafo 17.5.    

[108]  Ibidem, párrafos 8.7 y 17.6.    

[109]  Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en  lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades  indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de  los Resguardos Indígenas en el territorio nacional, incorporado en el artículo  2.14.7.1.2 del Decreto 1071 de 2015, por medio del cual se expide el  Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo, Agropecuario, Pesquero y  de Desarrollo Rural”.    

[110] “Por el cual se reglamenta la  consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de  los recursos naturales dentro de su territorio”.    

[111]  Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2022, párrafo 91.    

[112]  Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018. Capítulo 8.2.    

[113]  Cfr. Ibid., capítulo 8.3.    

[114]  Corte Constitucional, Sentencia T-445 de 2022.    

[115]  Corte Constitucional, Sentencia T-372 de 2021.    

[116]  Reiterada, recientemente, en el caso pueblo indígena U’wa y sus miembros vs.  Colombia. Sentencia de 4 de julio de 2024.    

[117]  Caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua, supra, párr. 149, y  Caso Pueblos Rama y Kriol, Comunidad Negra Creole Indígena de Bluefields y  otros Vs. Nicaragua, supra, párr. 162.    

[118]  Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas.  Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C No. 125, párr. 135, y Caso Pueblos  Rama y Kriol, Comunidad Negra Creole Indígena de Bluefields y otros Vs.  Nicaragua, supra, párr. 162    

[119]  Corte Constitucional, Sentencia T-204 de 2024, párr. 98.    

[120]  “[E]l el cuerpo sin vida es depositario de valores morales, creencias y objeto  de actos religioso, con el cual la familia sostiene una relación ‘cuya  explicación se encuentra en razones de tipo cultural, religioso, sociológico y  antropológico, así como en los vínculos afectivos, psicológicos y mentales que  los unieron en vida con la persona fallecida’”. Corte Constitucional, Sentencia  T-204 de 2024, párr. 108. Cita la Sentencia C-933 de 2007.    

[121]  Corte Constitucional, sentencias T-204 de 2024, T-318 de 2021 y T-661 de 2015.    

[122]  Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018, sección 13.    

[123]  Ibidem, párrafo 17.9.    

[124] Organización de las  Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos, Representante Especial del  Secretario General para la cuestión de los derechos humanos y las empresas  transnacionales y otras empresas, “Principios Rectores sobre las empresas y  los derechos humanos: puesta en práctica del marco de las Naciones Unidas para  ‘proteger, respetar y remediar”, Resolución 17/4, de 16 de junio de 2011,  A/HRC/17/31.    

[125] Organización de las  Naciones Unidas, Asamblea General, Informe del Relator Especial para los  Derechos de los Pueblos Indígenas, informes A/HRC/15/37 del 19 de julio de 2010  y A/HRC/21/47 del 6 de julio de 2012, presentados por el Relator Especial para  los derechos humanos y las libertades de los pueblos indígenas, en 15° y 21°  periodos de sesiones.    

[126]  Este párrafo sintetiza las consideraciones sobre debida diligencia de Estado y  empresas contenida en la sección 13 de la Sentencia SU-123 de 2018.    

[127]  Un ejemplo de ello es el caso decidido por la Corte Constitucional en Sentencia  T-880 de 2006.    

[128]  Ibidem., párrafo 12.10.    

[129]  En este sentido, el relator especial de Naciones Unidas para los pueblos  indígenas ha explicado que: “La consulta indígena no debe entenderse como una  acción puntual, sino como un proceso continuo que requiere que el Estado acepte  y difunda información, y conlleva una comunicación constante entre las partes”.  Informe del 18 de junio de 2020 al Consejo de Derechos Humanos A/HRC/45/34    

[130] ONU-Hábitat, Urban Indigenous Peoples and Migration, p. 10. Disponible  en https://unhabitat.org/urban-indigenous-peoples-and-migration-a-review-of-policies-programmes-and-practices    

[131]  Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2021). Derecho a la libre  determinación de los Pueblos Indígenas y Tribales, p. 53. Ver también Corte  IDH. Caso Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra  Tierra) Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero  de 2020, párr. 284. Por su parte, la Declaración Americana sobre pueblos  indígenas, en su artículo X, reconoce que los pueblos indígenas “tienen derecho  a mantener, expresar y desarrollar libremente su identidad cultural en todos  sus aspectos, libre de todo intento externo de asimilación”.    

Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de  6 de febrero de 2020, párr. 284    

[132]  ONU. Relator especial sobre los derechos de los pueblos indígenas. Informe del  21 de julio de 2021 a la Asamblea General A/76/202, párr. 11.    

[133]  Ibid. párr. 12.    

[134]  Defensoría del Pueblo (2024). Cabildos indígenas en contextos urbanos de Bogotá  y departamentos de la Orinoquía y Amazonía. Consultado el 13 de octubre de 2024  en     

https://www.defensoria.gov.co/documents/20123/2741928/INFORME+TEMAT+CABILDOS+INDIGENAS_con+correccion.pdf/e4b7340e-1a96-98c4-4327-49b9f7296f95?t=1723233796041&_gl=1*1kkt69h*_ga*MTU0OTEzNDY2Ny4xNzI4MjUzNjg4*_ga_ZJZMPNHZW9*MTcyODI1MzY4OS4xLjAuMTcyODI1MzY4OS4wLjAuMA

[135]  Corte Constitucional, Sentencia T-425 de 2014.    

[136]  Corte Constitucional, Sentencia T-792 de 2012.    

[137]  En concreto, la Sentencia T-792 de 2012 desarrolló los siguientes criterios de  evaluación:     

“(i) que los miembros que pertenecen a la comunidad se  auto reconocen como indígenas y pueden dar razones que sustentan esta auto  identificación; (ii) que puede corroborarse que la comunidad está adelantando  un proceso de reconstrucción étnica y no otro tipo de proceso organizativo,  pues se observa que el trabajo comunitario se dirige principalmente a lograr la  reconstrucción de la costumbres ancestrales, la lengua de la comunidad, y el  reconocimiento por parte de otras comunidades indígenas, entre otras; esto es,  que pueda concluirse que la comunidad trabaja por la  recuperación o  reapropiación de los elementos que conforman usualmente los criterios objetivos  de identificación de las comunidades indígenas; (iii) que este proceso se  realiza de buena fe, y sin la intención de apropiarse indebidamente de los  recursos del Estado o de abusar de los derechos de los pueblos indígenas, y  (iv) que, aun cuando los anteriores elementos estén presentes, la protección de  otros principios constitucionales involucrados, o la aplicación de las reglas  del derecho de la sociedad mayoritaria, no reviste una mayor importancia que la  protección del proceso de reconstrucción étnica en el caso concreto”.    

[139]  Retomado de Diana Bocarejo para la Revista Colombiana de Antropología, Volumen  47 (2), julio diciembre 2011, pp. 97-121.    

[140]  Relator especial sobre los derechos de los pueblos indígenas. Informe del 21 de  julio de 2021 a la Asamblea General A/76/202, párr. 20.    

[141]  Ibid., párrs. 22-23.    

[142]  Ibid., párrs. 37-38.    

[143]  Ibid., párrs. 43-45.    

[144]  Constitución Política, art. 1.    

[145]  Constitución Política, art. 7.    

[146]  Corte Constitucional, sentencias T-254 de 1994 y T-634 de 1999. Más  recientemente, ver la Sentencia C-054 de 2023.    

[147]  La Constitución garantiza que los entes territoriales (i) se gobiernen por  autoridades propias; (ii) ejerzan las competencias que les correspondan; (iii)  administren sus recursos y establezcan tributos que permitan el cumplimiento de  sus funciones; y (iv) participen en las rentas nacionales. Corte  Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, párr. 1.    

[148]  Ibid.    

[149]  Por lo tanto, sus actuaciones deben articularse en el marco de los principios  de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Cfr. Ibid., p. 27. Ver  artículo 7 de la Ley 388 de 1997.    

[150]  Corte Constitucional, Sentencia C-015 de 2023, párrs. 47-48.    

[151]  Ibid., párr. 48 y 49.    

[152]  Ibid., párr. 49.    

[153]  Corte Constitucional, sentencias C-145 de 2015, párr. 5 y C-015 de 2023, párrs.  53-54. Ver también el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011.    

[154]  Ley 388 de 1997. Art. 9.    

[155]  Corte Constitucional, Sentencias C-015 de 2023, párrs. 54 y C-795 de 2000, párr. 2.    

[156]  Corte Constitucional, Sentencia C-015 de 2023, párr. 55.    

[157]  Ibid., párr. 56.    

[158]  Ibid., párrs. 57-58.    

[159]  Ibid.., párrs. 58-59.    

[160]  Artículo 10.    

[161]  Corte Constitucional, Sentencia C-015 de 2023, párr. 60.    

[162]  Corte Constitucional, Sentencia C-145 de 2015.    

[163]  Corte Constitucional, sentencias C-015 de 2023, párr. 65; y C-795 de 2000, párr. 2.    

[165]  La acción urbanística es la forma mediante la que se ejerce la función pública  del ordenamiento del territorio municipal o distrital. Corresponde a las  decisiones administrativas relacionadas con el ordenamiento territorial y la  intervención en los usos del suelo, como la clasificación del territorio, y la  definición de las actividades permitidas en zonas determinadas. Cfr. Artículo 8  de la Ley 388 de 1997.    

[166]  Ley 388 de 1997, arts. 19, 20 y 21.    

[167]  Corte Constitucional, Sentencia C-145 de 2015, párr. 6.    

[168]  La vigencia de las licencias urbanísticas se establece en el artículo  2.2.6.1.2.4.1 del Decreto 1077 de 2015. Hay cinco tipos de licencia:  urbanización, parcelación, subdivisión, construcción y la de intervención y  ocupación del espacio público, ver Decreto 1077 de 2015, arts. 2.2.6.1.1.4 y  siguientes.    

[169]  Son particulares que ejercen una función pública, como lo resalta el Auto 3131  de 2023, párr. 15. Se encargan de dar fe del cumplimiento de las normas  urbanísticas vigentes, mediante la expedición de las licencias urbanísticas.  Antes del Decreto Ley 2150 de 1995, esta función les correspondía  exclusivamente a las oficinas de planeación municipal y distrital. Actualmente  hay 99 curadores urbanos que ejercen funciones en 48 municipios del país,  ubicados en los centros urbanos con mayores índices de edificación. Cfr.  Superintendencia de Notariado y Registro. Curadores urbanos. Trámite de  licencias urbanísticas y otras actuaciones, pp. 3 y 6. Disponible en: https://servicios.supernotariado.gov.co/files/portal/portal-cartilla_curadores_urbanos_2023.pdf    

[170]  Decreto 1077 de 2015, art. 2.2.6.1.1.11 del.    

[171]  Decreto 1077 de 2015 arts. 2.2.6.1.1.10 y 2.2.6.1.1.11.    

[172]  Decreto 1077 de 2015, art. 2.2.6.1.2.3.3. Además de la identificación del  predio y del titular de la licencia, dicho acto administrativo también incluye  las características básicas del proyecto aprobado, los planos aprobados por  quien expide la licencia, y las cargas, obligaciones y compromisos adquiridos  por el titular.    

[173]  Previstas en el artículo 2.2.6.1.2.3.6 del Decreto 1077 de 2015.    

[174]  Decreto 1077 de 2015, art. 2.2.6.1.4.11.    

[175]  Decreto 1077 de 2015, art. 2.2.6.2.1    

[176]  OIT. Convenio 169 de 1989, art. 6. Ver también Sentencia SU-123 de 2018, párr.  7.2.    

[177]  Cuando, por ejemplo, (i) se perturban las estructuras sociales, espirituales,  culturales, en salud y ocupacionales; (ii) existe un impacto sobre las fuentes  de sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica; (iii) se  imposibilita realizar los oficios de los que se deriva el sustento y (iv) se  produce un reasentamiento de la comunidad en otro lugar distinto a su  territorio. Igualmente, según la jurisprudencia, la consulta previa también  procede (v) cuando una política, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de  los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (vi) cuando la medida se  oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (vii) asimismo si se imponen  cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación  o posición jurídica; (viii) o por la interferencia en los elementos  definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido. Sentencia SU-123  de 2018, párr. 7.3.    

[178]  Por ejemplo, en el recientemente adoptado para el período 2022-2026. Cfr. https://www.dnp.gov.co/LaEntidad_/subdireccion-general-prospectiva-desarrollo-nacional/direccion-gobierno-ddhh-paz/Paginas/acuerdos-consulta-previa-pnd.aspx    

[179]  Convenio 169 de 1989, art. 7.    

[180]  Resolución aprobada por la Asamblea General, 13 de septiembre de 2007, arts. 3  y 23.    

[181]  Ley 388 de 1997, art. 4.    

[182]  Ibid., arts. 5 y 6.    

[183]  Acuerdo 359 de 2009 del Concejo de Bogotá. Disponible en: https://sisjur.bogotajuridica.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=34386    

[184]  Decreto Distrital 612 de 2015. En: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=64258    

[185]  Los cabildos indígenas (i) Muisca de Bosa, (ii) Muisca de Suba, (iii) Ambiká  Pijao, (iv) Kichwa, (v) Inga, (vi) Uitoto, (vii) Yanacona, (viii) Nasa, (ix)  Los Pastos, (x) Misak Misak, (xi) Eperara Siapidara, (xii) Tubú, (xiii) Wounaan  y (xiv) Camentsá.    

[186]  Tiene mesas temáticas, en las que se deliberan asuntos como la consulta previa,  participación y concertación; identidad y cultura; protección y desarrollo  integral; y territorio.    

[187]  La administración distrital lo adoptó para la localidad de Bosa mediante el  Decreto Distrital 521 de 2006. Sion embargo, en la sentencia de tutela del 4 de  agosto de 2016 (exp. 5000-23-41-000-201500873-01), la Sección Quinta del  Consejo de Estado suspendió sus efectos hasta que se llevara a cabo la consulta  previa con la Comunidad Indígena Muisca de Bosa. El acta de protocolización de  los acuerdos y puntos de desacuerdo se suscribió el 29 de mayo de 2019. En el  Decreto Distrital 046 de 2022 se adoptaron medidas administrativas para cumplir  las acciones acordadas en el marco de la consulta previa. Ver: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=120409    

[189]  Por ejemplo, con las comunidades negras de los consejos comunitarios Ararca y  Santa Ana, en el corregimiento Santa Ana de Cartagena ante la construcción de  un proyecto urbanístico. El proyecto se protocolizó con acuerdos frente al  Consejo Comunitario Ararca el 10 de diciembre de 2015, y sin acuerdos con el  Consejo Comunitario de Santa Ana el 15 de enero de 2016 (ver documento digital  “Protocolización de acuerdos Consejo Comunitario de Ararca.pdf”). El Ministerio  aportó las resoluciones en las que certificó la presencia de comunidades negras  en el área donde se iba a realizar el proyecto.    

[190]  También escrito como Quillacinga.    

[191]  Plan de Desarrollo del Municipio de Pasto para el Período 2024-2027 – “Pasto  Competitivo, Sostenible y Seguro”, pp. 366 y 367. Aprobado por el Acuerdo 010  del 30 de mayo de 2024. Disponible en: https://www.pasto.gov.co/index.php/planes-programas-proyectos-y-su-ejecucion/126-plan-de-desarrollo;  Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (2021). Estudio Nacional de la  Situación Alimentaria y Nutricional de los Pueblos Indígenas de Colombia.  ENSANI. Pueblo Indígena Quillasinga – Putumayo, p. 20. Disponible en: https://www.icbf.gov.co/system/files/libro_quillasinga_v251121.pdf;  Ministerio de Cultura (2010). Pueblo Quillacinga, los hijos de la luna.  Disponible en: https://mng.mincultura.gov.co/prensa/noticias/Documents/Poblaciones/PUEBLO%20QUILLACINGA.pdf;  Fabre, Alain (2005). Quillacinga. En: Diccionario etnolingüístico y guía  bibliográfica de los pueblos indígenas sudamericanos. Disponible en: https://www.ling.fi/Entradas%20diccionario/Dic=Quillacinga.pdf;  López Garcés, Claudia Leonor (1996). Pueblos del Valle de Atrís: Actuales  habitantes del antiguo territorio Quillacinga. Geografía humana de Colombia,  Región Andina Central (Tomo IV, volumen I), pp. 162-163. Disponible en: https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll10/id/2780/;  y respuesta del accionante al auto de pruebas del 17 de septiembre de 2024.    

[192]  ICBF. Estudio Nacional de la Situación Alimentaria y Nutricional de los  Pueblos Indígenas de Colombia. Op. cit., pp. 21-22; Perugache Salas, Jorge  Andrés. Voltear la tierra para despertar la vida: el resurgimiento de los  pueblos del Valle de Atriz, en el municipio de Pasto. Maguaré, vol. 31, n°  1 (ene-jun) 2017; ONIC. Quillacinga. Op. cit.; y Ramírez de Jara, María  Clemencia. Los Quillacinga y su posible relación con grupos prehispánicos  del oriente ecuatoriano. Revista Colombiana de Antropología, Vol. XXIX,  1992, pp. 29-30.    

[192] PDT Nariño (2019).  Documento base del Plan de Vida del corregimiento de Mocondino. Municipio de  Pasto, Nariño, p. 7. Disponible en: https://pdtnarino.org/instituciones/planes-de-vida-corregimientales/    

[193]  ICBF. Estudio Nacional de la Situación Alimentaria y Nutricional de los  Pueblos Indígenas de Colombia. Op. cit., p. 22; Perugache Salas. Voltear  la tierra para despertar la vida. Op. cit., p. 167.    

[194]  Echeverri Londoño. El maíz y la chagra Quillasinga de Mocondino,  pervivencia, armonía y soberanía: un acercamiento. Op. cit., p. 40.    

[195]  Ibid., pp. 181 y ss.    

[196]  Lopera Mesa, Gloria (2021). We have the land titles:  indigenous litigants and privatization of resguardos in Colombia, 1870-1940, pp. 412-413.    

[197]  Ley 89 de 1890, “[p]or la cual se determina la manera como deben ser gobernados  los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada”.    

[198]  Ibid., y Lopera Mesa, Gloria (2021). We have the  land titles: indigenous litigants and privatization of resguardos in Colombia,  1870-1940, p. 467.    

[199]  Ley 89 de 1890, art. 12: “En caso de haber perdido una parcialidad sus títulos  por caso fortuito o por maquinaciones dolosas y especulativas de algunas  personas, comprobará su derecho sobre el resguardo por el hecho de la posesión  judicial o no disputada por el término de treinta años en caso que no se cuente  con esa solemnidad, y de acuerdo con lo dispuesto en el Código Civil. Este  último requisito de la posesión pacífica, se acredita por el testimonio jurado  de cinco testigos de notorio abono examinados con citación del Fiscal del  Circuito, los que expresarán lo que les conste o hayan oído decir á sus  predecesores, sobre la posesión y linderos del resguardo”.    

[200]  Ibid., p. 42.    

[201]  Documento digital “Res 12 de 1948 Min Ec Na Mocondino.pdf”.    

[202]  Ceballos Rosero. El Cabildo de Indígenas: de la opresión colonial a la  resistencia contemporánea. Op. cit., pp. 330-331; Mamián Guzmán. Mocondino  en su historia. Op. cit., pp. 42-44; e ICANH. Respuesta al auto de pruebas  del 17 de septiembre de 2024, pp. 3-4.    

[203]  Perugache Salas. Voltear la tierra para despertar la vida. Op. cit., p.  170; Ceballos Rosero. El Cabildo de Indígenas: de la opresión colonial a la  resistencia contemporánea. Op. cit., pp. 330 y 336; y Mamián Guzmán. Mocondino  en su historia. Op. cit., p. 40.    

[204]  Perugache Salas. Voltear la tierra para despertar la vida. Op. cit., p.  171; y Mamián Guzmán. Mocondino en su historia. Op. cit., p. 45; y  respuesta del accionante al Auto de pruebas.    

[205]  Perugache Salas. Voltear la tierra para despertar la vida. Op. cit., p.  167. De acuerdo con Perugache, era el servicio obligatorio y gratuito que  debían cumplir los hombres indígenas entre los 18 y 60 años a cambio del  usufructo de los terrenos de resguardo    

[206]  Citados por el ICBF. Estudio Nacional de la Situación Alimentaria y  Nutricional de los Pueblos Indígenas de Colombia. Op. cit., p. 26.    

[207]  Echeverri Londoño. El maíz y la chagra Quillasinga de Mocondino,  pervivencia, armonía y soberanía: un acercamiento. Op. cit., p. 39.    

[208]  Ibid., p. 40; y Gómez Narváez, Paola Andrea. Agencia política de la  mujer Quillacinga en el Resguardo Indígena de Mocondino: cosmovisión, lucha y  territorio, p. 23. Disponible en: https://ridum.umanizales.edu.co/bitstream/handle/20.500.12746/3272/Gomez_Paola_Andrea_2017.pdf?sequence=1&isAllowed=y    

[209]  Echeverri Londoño. El maíz y la chagra Quillasinga de Mocondino,  pervivencia, armonía y soberanía: un acercamiento. Op. cit., p. 40.    

[210]  Ceballos Rosero. El Cabildo de Indígenas: de la opresión colonial a la  resistencia contemporánea. Op. cit., p. 331; Gómez Narváez. Agencia  política de la mujer Quillacinga en el Resguardo Indígena de Mocondino, pp.  20-23; e ICANH. Respuesta al auto de pruebas del 17 de septiembre de 2024, pp.  3-4.    

[211]  Perugache Salas. Voltear la tierra para despertar la vida. Op. cit., p.  172; e ICANH. Respuesta al auto de pruebas del 17 de septiembre de 2024, pp.  4-5.    

[212]  ICBF. Estudio Nacional de la Situación Alimentaria y Nutricional de los  Pueblos Indígenas de Colombia. Op. cit., pp. 22 y 31; Echeverri Londoño. El  maíz y la chagra Quillasinga de Mocondino, pervivencia, armonía y soberanía: un  acercamiento. Op. cit., p. 41; Ceballos Rosero. El Cabildo de Indígenas:  de la opresión colonial a la resistencia contemporánea. Op. cit., p. 329;  Mamián Guzmán. Mocondino en su historia. Op. cit., pp. 39 y 55; e ICANH.  Respuesta al auto de pruebas del 17 de septiembre de 2024, p. 3.    

[213]  Perugache Salas. Voltear la tierra para despertar la vida. Op. cit., p. 156.    

[214]  Ibid., p. 186.    

[215]  ICANH. Respuesta al auto de pruebas del 17 de septiembre de 2024, p. 3.    

[216]  Ibid., p. 164; Plan de Desarrollo Territorial 2024-2027, Op. cit.,  p. 367; y Resolución 168 del 29 de diciembre de 2014 del Ministerio del  Interior.    

[217]  Respuesta del accionante al auto de pruebas del 17 de septiembre de 2024.    

[218]  Ibid., pp. 180-181; ICBF. Estudio Nacional de la Situación  Alimentaria y Nutricional de los Pueblos Indígenas de Colombia. Op. cit.,  p. 22; y Fabre. Quillacinga. Op. cit.    

[219]  ICBF. Estudio Nacional de la Situación Alimentaria y Nutricional de los  Pueblos Indígenas de Colombia. Op. cit., p. 20; y Perugache Salas. Voltear  la tierra para despertar la vida. Op. cit., p. 161.    

[220]  Perugache Salas. Voltear la tierra para despertar la vida. Op. cit., p.  161; y Ceballos Rosero. El Cabildo de Indígenas: de la opresión colonial a  la resistencia contemporánea. Op. cit., p. 336; e ICANH. Respuesta al auto  de pruebas del 17 de septiembre de 2024, p. 5.    

[221]  ICBF. Estudio Nacional de la Situación Alimentaria y Nutricional de los  Pueblos Indígenas de Colombia. Op. cit., pp. 28-30.    

[222]  Perugache Salas. Voltear la tierra para despertar la vida. Op. cit., p.  160; y Echeverri Londoño. El maíz y la chagra Quillasinga de Mocondino,  pervivencia, armonía y soberanía: un acercamiento. p. 13.    

[223]  Cfr. ICBF. Estudio Nacional de la Situación Alimentaria y Nutricional de los  Pueblos Indígenas de Colombia. Op. cit., p. 27; Perugache Salas. Voltear  la tierra para despertar la vida. Op. cit., p. 161; y Echeverri Londoño. El  maíz y la chagra Quillasinga de Mocondino, pervivencia, armonía y soberanía: un  acercamiento. Op. cit., pp. 40 y ss.    

[224]  Perugache Salas. Voltear la tierra para despertar la vida. Op. cit., p.  160; ICANH. Respuesta al auto de pruebas del 17 de septiembre de 2024, p. 1.    

[225]  Echeverri Londoño. El maíz y la chagra Quillasinga de Mocondino,  pervivencia, armonía y soberanía: un acercamiento. Op. cit., p. 40.    

[226]  Ibid.; y Perugache Salas. Voltear la tierra para despertar la vida.  Op. cit., p. 168.    

[227]  Perugache Salas. Voltear la tierra para despertar la vida. Op. cit., pp.  163 y 169; y Ceballos Rosero. El Cabildo de Indígenas: de la opresión  colonial a la resistencia contemporánea. Op. cit., pp. 331-332. Vale la  pena resaltar que el Plan de Desarrollo Territorial 2024-2027 de Pasto  considera necesario abordar el sistema obsoleto de alcantarillado del  Corregimiento de Mocondino (ver p. 468).    

[228]  Corte Constitucional, Sentencia T-368 de 2023, párr. 61.    

[229]  Acuerdo 004 del 14 de abril de 2015 del concejo municipal de Pasto, para el  período 2015-2027. Disponible en: https://www.pasto.gov.co/index.php/pot/396-pot-2015-2027    

[230]  Para el período 2024-2027. Acuerdo 010 del 30 de mayo de 2024 del concejo  municipal de Pasto. Disponible en: https://www.pasto.gov.co/index.php/planes-programas-proyectos-y-su-ejecucion/126-plan-de-desarrollo    

[231]  Los resguardos (i) Refugio del Sol, Territorio de El Encano y (ii) de La Laguna  Pejendino.    

[232]  Los cabildos indígenas de (i) Mocondino, (ii) Genoy, (iii) Catambuco y (iv)  Obonuco.    

[233]  Los cabildos de (i) Botanilla y (iii) Aranda.    

[234]  Plan municipal de desarrollo 2024-2027, p. 369.    

[235]  Ibid., pp. 13-14.    

[236]  Consultado el 25 de octubre de 2024 en https://pasto.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=10071&Itemid=909    

[238]  Plan municipal de desarrollo 2024-2027, pp. 367-368.    

[239]  PDT Nariño (2019). Documento base del Plan de Vida del corregimiento de  Mocondino. Municipio de Pasto, Nariño, p. 8. Disponible en: https://pdtnarino.org/instituciones/planes-de-vida-corregimientales/    

[240]  Ibid., pp. 6, 17 y 18.    

[241]  Por ejemplo, para proferir la licencia urbanística en relación con la granja  avícola, el Curador Urbano 2º de Pasto tuvo en cuenta que el predio en cuestión  se ubica sobre una zona que, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial  de Pasto (Acuerdo 004 de 2015), permite uso residencial y de servicios en  centros poblados, lo que incluye cría de aves de corral.    

[242]  “El Relator Especial urge al Estado a fortalecer la interlocución y  articulación de los planes de desarrollo locales, municipales, y nacionales y  otros instrumentos de política pública con las necesidades de las comunidades.  La institucionalidad debe reconocer a las autoridades indígenas y las otras  formas de autoridad y decisión de los grupos étnicos, y el desarrollo de planes  y programas deberían contar con la participación de autoridades locales”  Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las  libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya La situación de los  pueblos indígenas en Colombia: seguimiento a las recomendaciones hechas por el  Relator Especial anterior. A/HRC/15/37/Add.3. 25 de mayo de 2010    

Disponible en https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G10/136/72/PDF/G1013672.pdf?OpenElement    

[243]  “[U]n aspecto fundamental de la gobernanza territorial es el modelo de  desarrollo que adoptan los pueblos indígenas y tribales, como manifestación de  su derecho a la libre determinación. Además de otros instrumentos  internacionales167, el artículo XXIX de la Declaración Americana sobre pueblos  indígenas reconoce el derecho al desarrollo de los pueblos indígenas, que  implica “mantener y determinar sus propias prioridades en lo relacionado con su  desarrollo político, económico, social y cultural, de conformidad con su propia  cosmovisión”168. Este derecho les otorga el control a los pueblos indígenas  sobre su propio ritmo de cambio, desde su propio entendimiento del desarrollo,  lo que también abarca su derecho a negarse a ciertas medidas que no son acordes  a sus prioridades y aspiraciones169. Ello implica que los pueblos indígenas  emprendan iniciativas para extraer los recursos naturales en sus territorios,  dependiendo de si lo desean o no170. Un mecanismo que vienen empleando los  pueblos indígenas son los “Planes de Vida”, que constituyen instrumentos de  gestión territorial en los que se detallan los diferentes usos del  territorio171. La principal finalidad es que los pueblos indígenas consoliden  sus procesos de autogestión comunitaria y sean considerados por el Estado en  sus planes de ordenamientos territoriales”. Comisión Interamericana de Derechos  Humanos (2021). Derecho a la libre determinación de los Pueblos Indígenas y  Tribales.    

[244]  Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2021). Derecho a la libre  determinación de los Pueblos Indígenas y Tribales.    

[245]  OIT. Convenio 169 de 1989, art. 7.    

[246]  Escrito de demanda, pp. 26 y ss.    

[247]  Ibid., p. 23.    

[248]  Ibid.    

[249]  Ibid., pp. 18 y ss.    

[250]  Respuesta del cabildo de Mocondino, del 25 de septiembre de 2024, suscrita por  el señor Silvio Naspirán Jojoa, en calidad de autoridad tradicional.    

[251]  Ibid.    

[252]  A finales de marzo de 2024 se produjo un derrumbe en la zona de Mocondino,  producto de lo cual 5 bocatomas del acueducto comunal fueron destruidas, y  también se perdieron cultivos y animales. Ver El Tiempo, “Solicitan declarar  estado emergencia por derrumbe en zona rural de Pasto, Nariño”, 31 de marzo de  2024, disponible en https://www.eltiempo.com/colombia/otras-ciudades/solicitan-declarar-estado-emergencia-por-derrumbe-en-zona-rural-de-pasto-narino-3329238   Ver también El Colombiano, “Riesgo de avalancha tiene en máxima alerta a las  autoridades de Pasto”, 20 de marzo de 2024, disponible en https://www.elcolombiano.com/colombia/riesgo-avalanch-pasto-narino-quebrada-LF24124690    

[253]  Respuesta la granja avícola la Isabella, del 25 de septiembre de 2024, suscrita  por la su representante legal, la señora Emma María Ruano Paz.    

[254]  Respuesta de Corponariño, del 25 de septiembre de 2024, suscrita por José  Andrés Díaz Rodríguez, en calidad de representante y director general de la  corporación.    

[255]  CAR (2012). Buenas prácticas avícolas. Disponible en https://sie.car.gov.co/server/api/core/bitstreams/5e584cb2-3671-4cb2-b55c-081bff04a0ea/content    

[256]  Fenavi y Ministerio de Ambiente (2018). Guía ambiental para el sector avícola.  Disponible en https://fenavi.org/publicaciones-programa-ambiental/guia-ambiental-para-el-subsector-avicola/    

[257]  Excretas de aves abuelas, reproductoras, ponedoras en la etapa de levante y  producción, que incluyen plumas, cama y restos de alimentos.    

[259]  Fenavi y Ministerio de Ambiente (2018). Guía ambiental para el sector avícola.  Disponible en https://fenavi.org/publicaciones-programa-ambiental/guia-ambiental-para-el-subsector-avicola/    

[260]  “[P]or el cual se establecen los mecanismos para la efectiva protección y  seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos  ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos indígenas acorde con lo  dispuesto en los artículos 13 y 14 del Convenio número 169 de la OIT, y se  adicionan los artículos 13, 16 y 19 del Decreto número 2664 de 1994”.    

[261]  Ibid.    

[262]  Expediente n.° 202051002699800092E.    

[263]  Respuesta del cabildo de Mocondino, del 25 de septiembre de 2024, suscrita por  el señor Silvio Naspirán Jojoa, en calidad de autoridad tradicional.    

[264]  Este mecanismo provisional de protección fue creado mediante el Decreto 2333 de  2014, modificado por el Decreto 746 de 2024, y se encuentra compilado dentro  del Decreto 1071 de 2015: “por medio del cual se expide el Decreto Único  Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo  Rural”.    

[265]  Decreto 1071 de 2015, art. 2.14.20.1.2.    

[266]  Según un estudio de “Amazon Conservation Team” estos procesos “se han tramitado  en 1 año, en algunos casos hasta 10 y existen casos emblemáticos cuyo tramite  ha durado más de 20 años. Muchos procesos se encuentran en un estado inactivo  por múltiples causas”. Guía para la Legalización Territorial Indígena (2018).  Disponible en https://www.amazonteam.org/wp-content/uploads/2019/01/ACT_Colombia_LandTitling_Guide_2018_SPANISH.pdf    

[267]  Por ejemplo, Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2001 se tuteló el derecho  de petición del Resguardo Indígena Quizgó, debido a que el INCORA había tardado  más de trece meses en pronunciarse sobre la solicitud de ampliación del  resguardo de esa comunidad. En la sentencia T-433 de 2011, la Corte concedió el  amparo a los derechos a la propiedad territorial en conexidad con el derecho a  la vida de representantes de las comunidades Embera Dobida de Eyakera del  Chocó, los cuales alegaron la vulneración por cuenta de la mora (16 años) en  obtener una respuesta a la solicitud de titulación de su territorio. En la  sentencia T-009 de 2013, la Corte declaró la violación al debido proceso  administrativo, a la vida, a la salud, a la educación y a la autodeterminación  del pueblo indígena Sikuani Arizona Cupepe por la dilación injustificada de más  de 14 años en el proceso administrativo de constitución de su territorio  colectivo como resguardo indígena. En la Sentencia T-387 de 2013 la Corte  concedió el amparo a la solicitud del pueblo indígena Kofán de protección de  los derechos a la supervivencia, identidad e integridad étnica y cultural, y a  la propiedad colectiva, desde 1976 solicitaron en varias oportunidades al  gobierno nacional que saneara la propiedad sin respuesta alguna, allí la Corte  ordenó al Estado realizar el proceso de titulación de tierras a las comunidades  indígenas. En la Sentencia T-379 de 2014, la Corte concedió el amparo a los  derechos al debido proceso administrativo, a la vida digna, a la identidad  cultural, a la autodeterminación de los pueblos indígenas, al territorio  colectivo, a la salud y educación, por cuenta de la demora en la respuesta a  las solicitudes de la comunidad. Pasaron más de 14 años desde que la comunidad  indígena Marimba Tuparro y Mapayerri solicitó el proceso de constitución de  resguardo sin que se hubiera siquiera surtido el estudio socioeconómico. En esa  oportunidad la Corte ordenó la realización del estudio referido y que en un  término inferior a 6 meses, se tomara la decisión sobre la constitución del  resguardo. En el mismo sentido la Corte se pronunció en la Sentencia T-046 de  2021, en esa oportunidad la Sala Octava de Revisión concedió el amparo a las  comunidades indígenas de Sardina y de Río Alto San Juan a los derechos a  propiedad colectiva, a la constitución de resguardos indígenas y al debido  proceso administrativo. Encontró la Corte que los derechos de estas comunidades  fueron vulnerados al haber pasado más de 4 y 3 años respectivamente desde la  solicitud de formalización de territorios y de constitución de resguardo. Para  este recuento y las consideraciones respectivas, ver Corte Constitucional,  Sentencia T-445 de 2022.    

[268]  Corte Constitucional, Sentencia T-445 de 2022.    

[269]  Decreto 1071 de 2015, art. 2.14.7.3.1.    

[270]  Ibid, art. 2.14.20.3.2.    

[271]  Corte Constitucional, Sentencia T-286 de 2024.    

[272]  Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018.    

[273]  Ver Directiva presidencial 08 de 2020 y Circular externa de la Agencia Nacional  de Defensa Jurídica del Estado número 12 del 20 de mayo de 2024, disponible en https://www.defensajuridica.gov.co/docs/BibliotecaDigital/Documentos%20compartidos/0757.pdf    

[274]  Corte Constitucional, Sentencia T-039 de 2024.    

[275]  Acuerdo 004 del 14 de abril de 2015. POT 2015-2027.

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